close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2428.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ъто
На правах рукописи
БАРАНОВА Светлана Евгеньевна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва-2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2
Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор,
академик РАСХН
Емельянов Алексей Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор
Засько Вадим Николаевич
кандидат экономических наук, доцент
Бурмистров Анатолий Петрович
Ведущая организация:
Московский государственный
университет имени М.В.Ломоносова,
экономический факультет
Защита состоится 21 сентября 2006 года в 14.00 часов на заседании
диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в
Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации по адресу: 119606, г.Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный
корпус, а\дЛ£5%.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской
академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
(1-й учебный корпус, каб. 914)
Автореферат разослан «'<? » IcWiMl'
Ученый секретарь
диссертационного совета
2006 года.
Р.А.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Формиро­
вание и развитие взаимоотношений между органами государственной вла­
сти и управления в институциональной среде бюджетной системы федера­
тивного государства в условиях экономических реформ - процесс слож­
ный и многогранный, требующий проведения адекватной финансовобюджетной политики. Трансформация основ функционирования бюджет­
но-налоговых отношений между федеральными, региональными органами
власти определяет методологические разработки в области межбюджет­
ных отношений, совершенствование методов и способов балансирования
бюджетов.
Реализация экономических преимуществ федеративного государст­
венного устройства предполагает обеспечение сбалансированности на ка­
ждом уровне бюджетной системы и обеспечение субъектам федерации
примерно
одинаковых
возможностей
удовлетворения
социальноэкономических потребностей населения, как, прежде всего, за счет ис­
пользования внутренних экономических ресурсов, так и путем совершен­
ствования принципов и методов распределения и перераспределения пол­
номочии, доходов и расходов через механизм межбюджетных отношений.
В данном аспекте особенно актуальной является проблема разграничения
полномочий и ответственности между федерацией и ее субъектами в це­
лях рационального перераспределения бюджетных ресурсов. Перманент­
ное реформирование бюджетно-налоговой системы с начала 90-х годов и
ежегодная корректировка в области межбюджетных отношений неудовле­
творительно сказываются на качестве сбалансированности бюджетов суб­
национального уровня. В условиях трансформации государственной вла­
сти, разграничения функций по уровням бюджетной системы, безусловно,
сам механизм межбюджетных отношений нуждается в сбалансированно­
сти рычагов регулирования: доходных и расходных полномочий, доходов
и расходов, бюджетного дефицита и профицита, межбюджетных транс­
фертов и т.д. При этом цели, формы и способы оказания финансовой по­
мощи из федерального бюджета имеют особое значение в обеспечении
доступа населению страны к государственным услугам на территориях ре­
гионов-реципиентов.
Все вышесказанное свидетельствует о необходимости более глубо­
кой и детальной теоретической разработки вопросов взаимодействия фе­
дерального и регионального б ^ т м т т п
" ; . i [VV ' Hi J|'°T"PI1THII в рамках
РГАУ •>
имени К.А. Тимирязева
ЦНБ и м е и и Н - И . Ж е л е з а
Фонд н а у ч а й лмтер-ТУР^
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4
решения актуальных проблем формирования и использования доходов и
расходов соответствующих бюджетов, что и определило направление дан­
ного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблем. Теоретической основой иссле­
дования проблем бюджетной системы и межбюджетных отношений по­
служили труды отечественных и зарубежных исследователей. Основопо­
ложником исследований федератизма и перераспределительных отноше­
ний между уровнями бюджетной системы является Л. Токвиль, методоло­
гическим аспектам сбалансированности бюджетов посвящены труды со­
временных зарубежных авторов Дж. Литвака, Дж. Стиглина. Фундамен­
тальный вклад в рассмотрение вопросов перераспределения доходов меж­
ду уровнями власти внесли Р. Масгрейв и А. Аткинсон.
В диссертации творчески использовались научные разработки оте­
чественных ученых, исследующих теоретические аспекты основ бюджет­
ного федерализма, проблемы формирования эффективного иерера пределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы госу­
дарства: В. Горегляда, Т. Грицюк, А. Игуднна, В. Лексина, К). Любимцева,
Г. Поляка, Б. Сабанти, В. Христенко, А. Швецова и др. Вопросы реформи­
рования межбюджетных отношений и финансов обстоятельно изложены в
работах А. Бетина, Е. Бухвальда, В.Родиоповой, С. Глазьева, А. Лаврова,
И. Подпориной и др.
Вместе с тем многие теоретические и методические проблемы меж­
бюджетных отношений не теряют своей актуальности вследствие Посто­
янно меняющихся основ их функционирования в российской действитель­
ности. Поэтому необходимо дальнейшее развитие теоретических и мето­
дологических вопросов, а также прикладных аспектов формирования меж­
бюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. "Этим и
определяется необходимость научной разработки избранной темы ис­
следования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью
диссертационного исследования является разработка концептуальных ос­
нов взаимодействия федерального и регионального бюджетов в рамках
механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федера­
лизма в Российской Федерации и выработка практических рекомендаций
по повышению эффективности межбюджетного регулирования.
Достижение сформулированной цели потребовало постановки и ре­
шения следующих задач:
- обобщить научные подходы зарубежных и отечественных песте-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дователей к развитию бюджетного федерализма, раскрыть эволюцию тео­
ретических основ его построения как концепции межбюджетных отноше­
ний;
- рассмотреть опыт зарубежных государств в построении моделей
межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма с по­
зиций возможности его творческого использования в России;
- уточнить распределение доходных полномочий и расходных обя­
зательств между федеральным и региональным бюджетами и динамику
изменений в этой области;
- конкретизировать экономическое содержание понятия «расходные
обязательства»;
- охарактеризовать действующую структуру расходных обяза­
тельств и доходных источников на различных уровнях государственного
управления бюджетной системой;
- определить обоснованность межбюджетных отношений в зависи­
мости от их оптимальной структуры;
разработать рекомендации по упорядочению нормативнометодических основ регулирования межбюджетных отношений и распре­
деления федеральной финансовой помощи;
- предложить пути совершенствования механизма межбюджетного
взаимодействия.
Объектом исследования является взаимодействие федерального и
региональных органов государственной власти на стадиях формирования
и использования бюджетных ресурсов соответствующего уровня бюджет­
ной системы.
Предмет исследования - экономические отношения по поводу раз­
граничения доходных и расходных полномочий, распределения н пере­
распределения средств в системе межбюджетных отношений на феде­
ральном и региональном уровнях.
Теоретической и методологической основой исследования по­
служили труды зарубежных и отечественных ученых, экономистов, иссле­
дователей, концепции, положения, оценки и выводы специалистов в об­
ласти бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и проблем
бюджетно-налоговой политики. Методологическую базу исследования со­
ставили: принципы диалектической логики, методы теоретикоэмпирического и системного анализа, группировки данных экспертных
оценок, статистическая обработка информации. Историко-логический
подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюд-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6
жетного федерализма в различных социально-экономических системах,
сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регио­
нов.
Информационной базой исследования явились законодательные и
нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Феде­
рации, материалы Министерства финансов Российской Федерации и Глав­
ных финансовых органов субъектов РФ, статистические материалы Феде­
ральной службы государственной статистики, аналитические магериалы
научно-исследовательских институтов и центров, выступления и доклады
на конференциях и семинарах по исследуемой проблеме, а также материа­
лы, опубликованные в научной и периодической печати, интернетресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования, полученная
лично соискателем, состоит в следующем:
- конкретизировано понятие «межбюджетные отношения», выра­
жающее систему взаимодействий между органами государственной власти
разных уровней в налогово-бюджетной сфере и органами местного само­
управления на принципах бюджетного федерализма по поводу разграни­
чения функций, наделения каждого уровня собственными доходными ис­
точниками, распределения и перераспределения денежных потоков по
уровням бюджетной системы в целях предоставления эквивалентного дос­
тупа населению к бюджетным услугам;
- уточнена теоретическая база межбюджетных отношений, раскры­
то системное единство и обусловленность понятий «бюджетного федера­
лизма» и «межбюджетных отношений». В частности, межбюджетные от­
ношения являются экономическим механизмом реализации бюджетного
федерализма, характеризующие перераспределительную Политику госу­
дарства в сфере взаимодействия бюджетов разных уровней. Четкое раз­
граничение функций требует соизмеряемого ресурсного распределения по
уровням бюджетной системы с целью проведения эффективной и про­
зрачной бюджетной политики;
- предложена модель механизма межбюджетных отношений на
принципах бюджетного федерализма, включающая базисный компонент и
компонент межбюджетного взаимодействия. Обоснованы критериальные
требования к формированию механизма межбюджетныч отношений в со­
временных условиях и методологические основы его построения. Меха­
низм межбюджетных отношений призван отвечать основополагающим
принципам бюджетного федерализма с четким разграничением функций
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7
между федеральными, региональными и местными органами власти, наде­
лением каждого уровня собственными доходными источниками, распре­
делением и перераспределением денежных потоков по уровням бюджет­
ной системы в целях предоставления эквивалентного доступа населению к
бюджетным услугам;
- раскрыты трансформационные основы способов и методов раз­
граничения полномочий, распределения и перераспределения доходов и
расходов между федеральной и региональными органами власти как ба­
зисного компонента межбюджетных отношений. Так, процесс изменения
функций различных структурных уровней атасти в ходе осуществляемой
административной реформы характеризуется противоречивостью с пози­
ций распределения бюджетных ресурсов и дисбалансом в системе меж­
бюджетных отношений. Предложены рекомендации по совершенствова­
нию сложившейся практики реализации принципа самостоятельности
субъектов федерации;
- выявлены диспропорции регионального бюджета (на примере
Псковской области) и предложены пути их устранения для достижения его
большей сбалансированности. Укрепление самостоятельной доходной ба­
зы региональных бюджетов будет способствовать повышению ответст­
венности в решении вопросов локального характера;
- обоснована необходимость совершенствования системы финан­
совой поддержки бюджетов субъектов федерации на основе установления
критериев бюджетной обеспеченности, нормативов финансовых затрат на
предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные
социальные стандарты. В целях создания стимулирующего эффекта уве­
личения доходов региональных бюджетов предложено отказаться от сни­
жения размеров дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов России при достижении регионами более высоких социальноэкономических показателей относительно среднего уровня по стране.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- обоснование теории и практики, раскрывающее содержание меж­
бюджетных отношений, их структуру, роль и функции в общей системе
финансово-экономического обеспечения воспроизводства, создании субъ­
ектам федерации примерно равных социально-экономических условий для
развития производства и обеспечения жизнедеятельности населения;
- модель «механизма межбюджетных отношений на принципах
бюджетного федерализма». Её компонентами являются базис межбюд­
жетных отношений (определяется структурой бюджетной системы и рас-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
пределением полномочий по уровням бюджетной системы), бюджетный
контроль и межбюджетное взаимодействие (распределение доходов и рас­
ходов; межбюджетное регулирование);
- аргументирование конкретных мер, направленных на совершенст­
вование механизма межбюджетных отношений и, в частности, формиро­
вания и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состо­
ит в том, что основные положения работы имеют большое значение для
обоснованного реформирования межбюджетных отношений в России.
Материалы, полученные выводы и результаты диссертационного исследо­
вания могут быть использованы субъектами Российской Федерации в
бюджетной практике, а также в учебном процессе вузов при рассмотрении
межбюджетных отношений в российской и зарубежной практике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные по­
ложения и выводы, полученные автором в ходе диссертационного иссле­
дования, представлены на научных конференциях и семинарах. Результа­
ты исследования обсуждались на совместных междисциплинарных аспи­
рантских конференциях РАГС - СЗАГС «Государственность и государст­
венная служба в России: пути развития)» (г. Санкт-Петербург, 2004г.),
«Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-Петербург, 2005г.)
По теме диссертации опубликовано четыре работы общим объемом
2,2 п.л.
Структура диссертационного исследования логично определяется
последовательностью решения основных исследовательских задач и со­
стоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источ­
ников и литературы, приложений. В работе содержится 3 рисунка, I диа­
грамма, 18 таблиц и 9 приложений.
II. Основное содержание диссертационного исследования
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, сформу­
лированы цель и задачи исследования, определены объект и предмет ис­
следования, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая зна­
чимость полученных результатов, степень апробации основных положе­
ний и выводов диссертации.
В главе первой «Методологические и теоретические основы фор­
мирования межбюджетных отношений» раскрывается содержание бюд­
жетного федерализма и бюджетных отношений, выявляются особенности
их развития в современных условиях, проводится анализ законодательной
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ч
базы, регулирующей межбюджетные отношения в части формирования
доходных источников и расходных обязательств федерального и регио­
нальных бюджетов, изучается зарубежный опыт развития форм организа­
ции межбюджетных отношений.
В науке и на практике сложились различные взгляды на сущность
понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Неко­
торые российские исследователи бюджетного федерализма встраивают в
его модель только два уровня бюджетной системы: федеральный и регио­
нальный. Под межбюджетными отношениями ряд авторов понимают ис­
ключительно федеральную помощь из вышестоящего бюджета. Поэтому
было принципиально важным, на наш взгляд, в начале исследования про­
анализировать содержание этих понятий, раскрыть их системное единство
и обусловленность.
Межбюджетные отношения на принципах бюджетного федерализма
можно определить как отношения между самостоятельными равноправ­
ными бюджетами разных уровней бюджетной системы, базирующиеся на
разграничении функций между федеральными, региональными и местны­
ми органами власти, наделении каждого уровня собственными доходными
источниками, распределении (отчисления в бюджет другого уровня опре­
деленной доли от налоговых поступлений) и перераспределении (субси­
дии, дотаций, субвенций, дотаций на выравнивание) денежных потоков по
уровням бюджетной системы в целях предоставления населению эквива­
лентного доступа к бюджетным услугам государства.
При анализе основных этапов становления и развития межбюджет­
ных отношений, выявлены особенности российской модели межбюджет­
ных отношений: сохранение традиций сильного централизованного госу­
дарства; совместное участие различных уровней власти в сборе налогов;
финансирование преобладающей доли расходов на социально-культурные
мероприятия за счет бюджетов территорий; повышение роли региональ­
ных атастей в системе перераспределения национального дохода; прове­
дение централизованной политики выравнивания территориальных разли­
чий и достижения минимальной бюджетной обеспеченности и вытекаю­
щее отсюда увеличение доли трансфертов в доходах бюджетов субъектов
федерации.
Выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в России,
базовым недостатком которых являлись чрезмерно широкие сферы пред­
метов "совместного ведения" при разграничении полномочий и функций
между федеральным центром и субъектами федерации. Поэтому приорн-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10
тет в вертикальном выравнивании следует отдать четкому закреплению
расходных полномочий по вертикати бюджетной системы, а затем осуще­
ствлять выравнивание доходной базы бюджетов в целях соответствия дей­
ствующего механизма межбюджетных отношений принципам бюджетно­
го федерализма и общей стратегии реформирования бюджетного устрой­
ства страны.
Предпосылкой эффективной реализации мер по увеличению зави­
симости региональных бюджетов от общих экономических показателен
соответствующего региона, по обеспечению реальной ответственности за
финансовую платежеспособность является признание реальной самостоя­
тельности на региональном уровне. Предстаапяется более целесообразным
вытеснение регулирующих налогов через повышение доли собственных
налогов в бюджетах территорий, предоставление права на установление
надбавок к ставкам федеральных налогов. Предложены критерии порядка
закрепления налоговых источников между органами государственной вла­
сти: сокращение количества дотационных регионов; сужение сферы пере­
распределительных процессов; уменьшение встречных финансовых пото­
ков.
В связи с вышеизложенным, высказывается мнение, что концепция
эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направлен­
ная на укрепление России как федеративного государства, на сокращение
встречных финансовых потоков и повышение эффективности функциони­
рования бюджетной системы, нереализуема без внедрения одного из базо­
вых принципов бюджетного федерализма — самостоятельности звеньев
бюджетной системы через повышение уровня собственных доходов бюд­
жетов.
В работе на основании количественных оценок соответствия расхо­
дов бюджетов доходным источникам анализируется выполнение одного из
основополагающих принципов бюджетной системы - сбалансированности
бюджета. Сбалансированность конкретного бюджета состоит в количест­
венном 11 качественном равновесии бюджетных расходов и источников их
финансирования - доходов. Бюджетные расходы являются законодательно
закрепленными формами использования доходов различных уровней
бюджетной системы на основании разграничения расходных полномочий
в части введения и установления полномочия, выделения финансовых ре­
сурсов для осуществления полномочия и исполнения полномочия.
Одна из важнейших проблем в достижении сбалансированности бюд­
жетов субъектов РФ - предсказуемость доходных источников, которая one-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11
пинается удельным весом собственных доходов в общем объеме поступле­
ний в бюджет. Качественной характеристикой собственных доходов явля­
ются собственные налоги и право соответствующего уровня власти управ­
лять ими. Это право реализуется в том случае, когда органы власти субъек­
тов Российской Федерации и местного самоуправления могут определять
дополнительные источники доходов своих бюджетов, управлять налого­
выми механизмами, самостоятельно закреплять регулирующие доходы
других уровней бюджетной системы в целях формирования рациональной
территориальной структуры налоговой системы.
Следует отметить, что установленный перечень региональных нало­
гов характеризуется их меньшей значимостью и большей трудоемкостью в
сборе. Подавляющая часть доходов региональных бюджетов формируется
из отчислений от федеральных налогов и сборов, что не способствует раз­
витию самостоятельности бюджетов субнационального уровня.
Таблица 1. Распределение наиболее значимых налогов и платежей между
федеральным и региональным бюджетами (по расчетам к консолидированному бюджету РФ на 2005 г.), %
Вид и место налогов и платежей
в объеме налоговых доходов
1
2
3
4
5
6
•>
9
10
НДС
Малог на прибыль
Налог на доходы фитическич лиц
Кдиный социальный налог (FCH)
Таможенные пошлины
Платежи та пользование природными ресурсами
А к и т ы (2004 г.)
Налог на имущество организаций
Земельный налог
Налог на совокупный доход
Всего по налоговым доходам
Доля федераль­
ного бюджета
100
27
0
100
100
93
40
0
0
0
52.4
Доля регио­
нальных бюд­
жетов
0
73
100
0
0
7
60
100
100
100
47,6
Как видно из табл. 1, крупные федеральные налоги - НДС, ЕСН, та­
моженные платежи - в региональные бюджеты не поступают. Регионам
достается только часть налогов на прибыль, акцизов и их собственные на­
логи, часть из которых разделяются ими с муниципалитетами.
Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного
государства осуществляется через механизм межбюджетных отношений,
составная часть которого - межбюджетное регулирование. Необходимыми
условиями эффективного взаимодействия федерального и регионального
бюджетов являются: распределение расходных функций и соответствую­
щих им доходных источников, объективная система оказания финансовой
помощи региональным бюджетам. Для реализации стратегии реформиро-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
!2
вания межбюджетных отношений предложены меры в области бюджет­
ных доходов, бюджетных расходов, бюджетного выравнивания. Часть из
которых следует рассматривать как адаптацию зарубежного опыта.
Проведенный анализ взаимодействия между различными уровнями
бюджетов в ряде стран показал, что в целях сглаживания основных регио­
нальных диспропорций в условиях жизнедеятельности населения доходы
между центральными и субнациональными органами власти перераспре­
деляются «по вертикали» и «по горизонтали». Фактически различные го­
сударства имеют ряд важных общих тенденций в моделях построения
межбюджетных отношений: стремление к сбалансированности расходных
полномочий региональных бюджетов с уровнем собственных доходов;
обеспечение государством гарантированное™ получения любым гражда­
нином определенного минимального набора бюджетных услуг вне зави­
симости от территории его проживания; укрепление самостоятельности
субнациональных властей в решении вопросов локального характера. I)
работе делается вывод о том, что единой модели, единых подходов в по­
строении финансовых взаимоотношений между разными уровнями власти
в мировой практике не существует.
Несмотря на различия в системах межбюджет ных отношений, раз­
вивающихся на принципах бюджетного федерализма, высокоразвитых
стран, в них реализованы важные рациональные положения: самостоя­
тельность федеральных образований при формировании и использовании
бюджетных средств; строгое разграничение конкретных видов налогов по
уровням государственного управления; стремление к сбалансированности
расходных полномочий субнациональных бюджетов, прежде всего, с
уровнем собственных доходов; значительное влияние центральной власти
на выравнивание экономического развития федеральных образований. Ра­
зумно предположить, что Россия должна ориентироваться На л и базовые
принципы, с учетом национальных особенностей при их детализации.
Опыт развития межбюджстных отношений на принципах бюджетной!
федерализма в России в 1990-е годы свидетельствует об изначальной наце­
ленности соответствующих федеральных ведомств на достижение уровня
финансовой децентрализации, характерного для наиболее развитых федера­
ций мира. При этом в качестве основных ориентиров использовались ка­
надская и немецкая (в меньшей степени, особенно после 1994г.) модети
формирования межбюджетных отношений.
Зарубежный опыт в области развития межбюджегных отношений па
основе принципов бюджетного федерализма далеко не бесспорен в каче-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13
стве трафаретного его использования в условиях российской действитель­
ности. Однако он ценен тем, что наглядно подтверждает возможность ра­
зумного построения отношений между различными уровнями власти при
сохранении целостности государства. Эффективность финансового регу­
лирования территорий в бюджетно-налоговой сфере определяется соот­
ветствием используемых механизмов исходным индивидуальным особен­
ностям государства: историческим, географическим, политическим, демо­
графическим и проч. Именно это определяет в каждой устойчиво разви­
вающейся стране формы государственного воздействия на финансовый
потенциал регионов, используемые виды налогов, способы их распределе­
ния и перераспределения, закрепление расходных полномочий между раз­
личными уровнями власти, механизмы сглаживания региональной диффе­
ренциации и многое другое.
Во второй главе «Проблемы и основные направления повышения
эффективности межбюджетного взаимодействия» рассматриваются фор­
мы и методы реализации межбюджетных отношений в Российской Феде­
рации, выявляются тенденции в развитии межбюджетный отношений,
анализируются изменения в структуре доходных источников и расходных
обязательств (на примере Псковской области), рассматривается объектив­
ный механизм выделения межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета. Результатом уточнения вопросов методологического характера
явилось выделение общих концептуальных недостатков развития меж­
бюджетного взаимодействия органов государственной власти в области
распределения расходных обязательств, доходных полномочий и перерас­
пределения расходов и доходов, политики предоставления федеральным
центром межбюджетных трансфертов.
Для России, как нам предстаааяется, принципиальное значение и акту­
альность имеет не проблема бюджетной децентрализации, а проблема по­
вышения устойчивости и эффективности системы межбюджетных отно­
шений.
Представляется целесообразным использование модели механизма
межбюджстных отношений, способствующей реализации на практике
функций и принципов бюджетной системы на основе норм бюджетноналогового права и характеризующей перераспределительную политику
государства в сфере взаимодействия бюджетов разных уровней. Целью
перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюдже­
тами субъектов федерации является как межрегиональное выравнивание
уровня оказываемых государственных услуг в соответствии с предпочте-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14
ниями проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение
задач в области реализации региональной -экономической политики.
Структурно механизм межбюджетных отношений представлен на рис.1.
Механизм межбюлжетнмч отношений
Баше межбюлжемшх отношений
Орукт>ра
бюджетной
системы
Бюджетный
контроль
Разграничение расходных
полномочий(функций)и
собственных доходных
источников по уровням
бюджетной системы
Зикроыснис доход­
ных ИСТОЧИИКОНHt
бюджета лрутго
\ровня на долг оitpcMCHiioii основе
Межбюджетнос взаимодействие
Распределение
доходов и
расходов
Ьюджет ные ком­
пенсации •
финансирование
лелегирошишых
полномочии (Фонд
компенсаций)
«Фондовая»
финансовая
помощь
(4ФсдералЫ1Ы\
фонда)
Межбюджет шн;
регулирование
OI'MWHUUIHIMC
килм
фнШШСОНОЙ
ПОМОШИ
Рис. 1. Механизм межбюджетных отношений в России
Механизм межбюджетных отношений, с одной стороны, опосредует
совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, скла­
дывающихся в процессе реального движения межбюджетных потоков, с
другой — это комплекс конкретных действий органов государственной
власти и управления по применению финансовых инструментов, рычагов,
санкций, методических приемов и техники планирования, организации,
регулирования и контроля в сфере взаимодействия разных уровней бюд­
жетной системы.
Как элемент механизма межбюджетных отношений, «межбюджетное
взаимодействие» реализуется через формы и методы, основанные на
принципах бюджетного федерализма: единства интересов всех уровней
власти в целях обеспечения разного доступа граждан к услугам, бюджет­
ной самостоятельности и ответственности органов власти каждого уровня,
доходно-расходного соответствия бюджетов (при дисбалансе — выделение
финансовой помощи). Механизм межбюджетного взаимодействия состоит
из двух элементов: 1) распределение доходов и расходов между уровнями
бюджетной системы. Сюда относятся такие методы как закрепление видов
доходов на долговременной основе между уровнями бюджетной системы,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15
выделение субвенций для финансирования расходных обязательств, пере­
данных на другой уровень бюджетной системы; 2) межбюджетное регули­
рование. Суть такого регулирования может носить выравнивающий, инве­
стиционный, стимулирующий и поддерживающий характер.
В работе рассмотрена система предоставления финансовой помощи
из федерального бюджета, так как от выбранных трансфертных инстру­
ментов напрямую зависит качество управления государственными и му­
ниципальными финансами. Главный из принципиальных недостатков этой
системы заключается в неспособности действующего механизма финансо­
вых потоков создавать стимулы для эффективной
социально-жономической политики субнациональных властей. В целях повышения
эффективности системы предоставления финансовой помощи предложены
следующие действия:
1. Систематизировать все формы и виды межбюджетных трансфер­
тов с целью исключения несогласованных между собой механизмов для
достижения кумулятивного эффекта.
2. Определить целью системы финансовой поддержки бюджетов
других уровней - создание стабильных условий их функционирования в
долгосрочном периоде.
3. Распределять финансовую помощь нижестоящим бюджетам ис­
ходя из уровня бюджетной обеспеченности.
4. Определить цель, задачи, показатели результативности каждого
элемента системы финансовой поддержки.
Отдельный параграф работы посвящен конкретному рассмотрению
финансовых аспектов функционирования региональных бюджетов (на
примере Северо-Западного федерального округа и особенно входящей в
его состав Псковской области) как базового элемента бюджетной системы.
Анализ функционирования регионального бюджета позволяет оценить со­
ответствие механизма межбюджетных отношений принципам бюджетного
федератизма. Налоги и другие платежи, формирующие доходы региона,
определяются на федеральном уровне без учета конкретных потребностей
населения данной территории. Это сужает границы собственной бюджет­
ной компетенции региональных властей в части балансирования доходов
и расходных обязательств.
Па диаграмме 1 наглядно представлена динамика расходов и дохо­
дов федерального и территориальных бюджетов за 1999. 2000, 20022005гг., в том числе уровень расходов на социально-культурную сферу.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
Исследование показало, что доходы региональных бюджетов почти
полностью тратятся на текущие расходы, а капитальные расходы, даже
крайне необходимые, производятся по остаточному принципу. Такая тен­
денция сохраняется и в бюджетах на 2006 год, которые ориентированы на
текущие расходы, финансируются лишь расходы на заработную плату и
социальную сферу. Расходы на социально-культурную сферу в бюджетах
субъектов Северо-западного ФО на 2006 год складываются из суммы рас­
ходов на здравоохранение, культуру, образование, социальную политику,
без учета расходов на заработную плату госслужащим и субвенций муни­
ципалитетам и составляют от 23,2 до 43,5% от всех расходов соответст­
вующего бюджета (без учета г. Санкт-Петербурга).
Исполнение дохолов и расколов федерального бнмжеяа и
консолидированных бюджетов субьеклов РФ (% ВВП)
2S
20
15
10
ЮТ9
20CHJ
2О02
2003
2004
2005
- * — Доходы федерального бюджета
* - Расходы федерального бюджета
Расходы федерального бюджета на социально-культурную сферу
Доходы консолидироеаты* бюджетов Субъектов
"
Расходы консолидированных бюджетов субьектоа
— • - Расходы консолидированных бюджетов субьвптов на социально-культурную сферу
Диаграмма 1. Исполнение доходов и расходов федерального бюджета
и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (%
ВВП)1.
Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расхо­
дов бюджетов субъектов федерации происходит сброс бюджетного дефи­
цита с федерального на региональный уровень. Вместе с тем, перспективы
экономического оживления промышленного производства, развития внутСоставлено автором по: Социальная полшика и уровень ж и ж и населения России- С таг со./ Росслат,М., 2001,- С.27.: Российская экономика в 2005 году: тентеншш и перепоет ивы. • М.: I D I I I l . . 2005. С.65. 69-70.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17
реннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере связаны с укреп­
лением как федерального, так и региональных бюджетов.* В этих условиях
механизмы, регулирующие разграничение расходных обязательств между
уровнями бюджетной системы страны, должны сопровождаться адекват­
ным разграничением доходных источников, обеспечивающих достаточ­
ный уровень финансирования расходов. Российское разграничение налогов
между уровнями бюджетной системы носит сугубо фискальный характер: к
федеральным налогам относятся те, которые обеспечивают наиболее круп­
ные суммы поступлений. Целью налоговой политики государства на со­
временном этапе должна быть укрепление собственного налогового потен­
циала регионов через расширение собственных доходов территорий. С
этих позиций распределение налоговых доходов по уровням бюджетной
системы РФ в налоговые доходы региональных бюджетов должно гаран­
тировать объем не менее 50% от суммы доходов консолидированного
бюджета Российской Федерации.
Проблемы вертикальной и горизонтальной несбалансированности
бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целе­
направленной политики бюджетного выравнивания в России." Экономи­
ческий смысл финансовой помощи из центра нижестоящим уровням бюд­
жетной системы состоит в выравнивании уровня предоставляемых насе­
лению бюджетных услуг на всей территории государства. Поэтому объем
финансовой помощи, выделяемой конкретному региону, должен нахо­
диться в прямой зависимости от стоимости оказания бюджетных услуг в
этом регионе и в обратной - от доходного потенциала территории. Коли­
чественными параметрами оценки уровня бюджетных услуг служат: диф­
ференциация стоимости оказания государственных услуг на территориях
разных регионов, потенциальный уровень налоговых и неналоговых дохо­
дов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. При этом го­
сударственные минимальные социальные стандарты должны рассматри­
ваться базовым условием порядка определения объема финансовой помо­
щи территориальным бюджетам.
Изучение эволюции распределения финансовой помощи из Фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) позво­
лило вскрыть его недостатки, определить слабые места и направления ре­
формирования. Основной проблемой повышения эффективности предосI opcuifli П.Н Реформирование ию 1жетнон сисгемы Российской Федерации в условиях трансформа­
ции жопомики Дис...локт.»кон.на\к: 08.00.10. -- М.. 2002,- С.59.
' Кю.пегснь Счет ной палаты Российской Федерации Х;;6 (78)'2О04 гол.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
18
тавления регионам финансовой помощи является отсутствие объективного
экономического расчета для перераспределения средств между регионами.
Это касается не только дотаций на выравнивание уровня бюджетной обес­
печенности субъектов Российской Федерации, составляющих основу
ФФПР, но и финансовой помощи в целом. Объем ФФПР явно недостато­
чен для того, чтобы при приложении одинаковых налоговых усилий суб­
федеральные атастл имели бы равную возможность предоставлять при­
близительно одинаковый уровень общественных благ своим гражданам.
Кроме того, после распределения дотаций из ФФПР минимальный уро­
вень бюджетной обеспеченности остается крайне низким (в 2005-2006 гг.
она составила 64% 4 ). Это вызывает необходимость использования допол­
нительных трансфертных механизмов из федерального бюджета, косвенно
приводит к необходимости использования дотаций на поддержание мер по
сбалансированности бюджетов субъектов РФ, поддерживает практику
мягких бюджетных ограничений.
В соответствии с утвержденной Правительством РФ Методикой
распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации самым «бедным» регионам на 2006г. га­
рантируются бюджетные доходы на уровне 60% от среднего по стране.
Это значит, что расходы и предоставляемые услуги (образование, здраво­
охранение) в таких субъектах федерации будут на таком же уровне. Кроме
того, из практики последних лет фактический показатель инфляции по
итогам года оказывался выше прогнозируемого. Таким образом, необхо­
димо в механизме формирования Федерального фонда финансовой под­
держки субъектов РФ на очередной финансовый год учитывать эту разни­
цу. Например, путем увеличения объема фонда при формировании бюд­
жета на следующий финансовый год на расчетную сумму в случае, если
фактический уровень инфляции окажется выше прогнозного.
Основные предложения в части совершенствования методики расче­
та ФФПР, предложенные в диссертации, следующие:
1. Методика расчета индекса налогового потенциала (ИНП) субъек­
та РФ приобрела бы большую стройность и прозрачность с учетом сле­
дующих замечаний: необходимо детализировать отраслевые структуры
промышленности; целесообразно отказаться от линейной зависимости
всех видов налоговых поступлений в регионе от созданной добавленной
4
Российская экономика в 2005 году, тенденции и перспективы. • М.: Ю П П . . 2005. - C . 1 1 7 .
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19
стоимости, использовать критерии статистической зависимости между
этими двумя показателями.
2. Использование поправочного коэффициента, отражающего темп
роста валового регионального продукта, при определении валовых нало­
говых ресурсов субъекта федерации, могло бы стать стимулирующим эф­
фектом в формировании ФФПР.
3. Методика расчета индекса бюджетных расходов (ИБР) должна
содержать описание способов получения расчетных коэффициентов и воз­
можное их сокращение в целях повышения ее прозрачности.
4. Принципиально важным для расчета ИБР является определение
региональных нормативов финансирования основных статей расходов ре­
гиональных бюджетов, поскольку нормативы, разрабатываемые феде­
ральными ведомствами не имеют сопоставимой методики расчетов и не
коррелируют с качеством предоставляемых услуг на территории того или
иного субъекта РФ. Нормативы бюджетного финансирования должны
входить в состав ключевых параметров проекта федерального бюджета и
обосновывающих его материалов.
5. Промежуточным вариантом (до разработки региональных норма­
тивов) может быть комплексное обоснование, с учетом значимости при­
меняемых факторов, потребности в финансировании государственных ус­
луг при оценке нормативных расходов региональных бюджетов.
Важным элементом совершенствования механизма предоставления
финансовой помощи из ФФПР являются дотации на обеспечение сбалан­
сированности региональных бюджетов. Необходимо установить строгий
порядок внесения изменений в механизм формирования и распределения
дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов (как
и любого другого вида межбюджетных трансфертов), предусмотрев ис­
черпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы
к распределению этих средств могут быть уточнены: существенные изме­
нения налогового законодательства, разграничения полномочий. Целесо­
образно учитывать действия органов власти субъектов РФ по увеличению
поступлений налогов и сборов в региональные бюджеты при распределе­
нии дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
бюджетов субъектов РФ.
Совершенствование методик распределения финансовой помощи из
федерального бюджета создаст стимулы по увеличению поступлений до­
ходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, это будет способст­
вовать росту эффективности экономики.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
В заключение диссертации изложены основные теоретические и
практические выводы, полученные в результате исследования, сформули­
рованы рекомендации автора по совершенствованию взаимодействия фе­
дерального и регионального бюджетов.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Баранова СЕ. Проблемы межбюджетных отношений в Российской
Федерации.- М.: Изд-во РЛГС, 2006. (1,2 п.л.)
2. Баранова СЕ. Совершенствование механизма взаимодействия федератьного и регионального бюджетов в преодолении депрессивноети субъ­
ектов Российской Федерации. // Проблемы преодоления бедности в рос­
сийском обществе: материалы дискуссии за «круглым столом».- М.; Издво РАГС, 2006. (0,6 п.л.)
3. Баранова СЕ. Реформирование межбюджетных отношений на со­
временном этапе. // Власть и управление в современном мире: материалы
совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГССЗАГС Выпуск 5. / Под общ. ред. В.К.Егорова и др. - СПб: Изд-во
СЗАГС, 2005. (0,2 п.л.)
4. Баранова СЕ. Совершенствование межбюджетных отношений кэк
инструмент укрепления российской государственности. // Государствен­
ность и государственная служба в России: пути развития: материалы со­
вместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС.
Выпуск 4. / Под общ. ред. В.К.Егорова и др. - СПб: Изд-во СЗАГС, 2004.
(0,2 п.л.)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Баранова Светлана Евгеньевна
Совершенствование взаимодействия
федерального и регионального бюджетов Российской Федерации
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор,
академик РЛСХН
Емельянов Алексей Михайлович
Изготовление оригинал-макета
Баранова Светлана Евгеньевна
Подписано в печать 6 июля 2006 г.
Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации,
Отпечатано ОПИТ РАГС. Заказ №J 9-3
119606 MocKRi). пр-т Вернадского. 84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
7
Размер файла
533 Кб
Теги
региональное, бюджетов, 2428, взаимодействия, российской, федерации, совершенствование, федеральное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа