close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2772.КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
fi--35-35-3
На правах рукописи
Ермакова Наталья Михайловна
КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА РЕАЛИЗАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ
ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Специальность: 08.00.10- финансы,
денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
iVМосква - 2005
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2
Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор
Спицын Анатолий Тихонович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Левчук Игорь Васильевич
кандидат экономических наук
Теребиленко Борис Николаевич
Ведущая организация:
Институт экономики РАН
Защита состоится «Ш » U*CHJL 2005 года в 4& часов на
заседании диссертационного совета по экономическим наукам
Д 502.006.05 Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект
Вернадского 84, корпус 1, ауд. 2.252.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки
Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации (1 учебный корпус, каб. 914).
Автореферат разослан «7V» ^и*.лУченый секретарь
диссертационного совета
2005 года.
,"V^/O
^СУУТ
Р.А.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Стратегические цели социаль­
но-экономического развития Российской Федерации определены в Посла­
нии Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Бюд­
жетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной по­
литике», Программе социально-экономического развития Российской Фе­
дерации на среднесрочную перспективу.
Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее
время является переход к модели динамичного и устойчивого экономиче­
ского роста на основе повышения эффективности работы государственных
институтов, увеличения конкурентоспособности российской экономики,
диверсификации производства. Это предполагает смещение акцентов в го­
сударственной экономической политике с решения текущих задач обеспе­
чения социальной и макроэкономической сбалансированности на интен­
сификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь,
означают расширение горизонта планирования, повышение приоритета
среднесрочных и долгосрочных целей развития. В этих условиях для дос­
тижения поставленных государственных целей и задач необходимы орга­
низационно-экономические,
финансово-бюджетные
и
социальнополитические механизмы и методы решения существующих проблем.
Институциональные изменения, произошедшие в Российской Феде­
рации с переходом к рыночному типу экономики, привели к кардиналь­
ным изменениям в бюджетной и финансовой сферах. В этой связи акту­
альной становится задача обеспечения управляемости и подконтрольности
государственных финансов, создания условий для использования их в ка­
честве важнейшего фактора управления развитием страны. Особое значе­
ние получает методология формирования и инструментарии реализации
бюджетных целевых программ, так как сфера применения программноцелевых методов бюджетного планирования расширяется и, наряду с ис­
пользованием в бюджетной практике федеральных целевых программ,
предусматривается введение ведомственных целевых программ.
Федеральные целевые программы становятся важным экономи­
ческим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода
сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения сред­
несрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной полити­
ки страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей,
ЦНБ МСХА
ФОНД научной литературы
4 - 35-3S3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4
которые требуется реализовать в различные временные периоды с ис­
пользованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на
федеральном уровне.
О перспективности программно-целевого метода и его преимущест­
вах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долго­
срочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономи­
чески развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические
проблемы решаются именно посредством государственных программ.
Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъ­
емны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных ка­
чествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить
реализацию, например, ряда крупных инфраструктурных проектов в про­
цессе экономического развития страны.
Особо следует подчеркнуть, что широкое применение программноцелевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обес­
печить преемственность бюджетной и экономической политики в средне­
срочной перспективе.
Все это обусловило актуальность темы и выбор объекта диссертаци­
онного исследования, посвященного разработке комплексной оценки реа­
лизации федеральных целевых программ в условиях оптимизации бюд­
жетного планирования.
Степень разработанности научной проблемы. Теоретические ос­
новы государственного программирования, вопросы обоснования и ис­
пользования федеральных целевых программ рассмотрены в исследовани­
ях многих отечественных и зарубежных авторов: Абалкина Л.И., Булатова
А.С., Видяпина В.И, Злобина Б.К., Комкова Н.И., Кушлина В.И., Логвино­
ва С.А., Орешина В.П., Парсаданова Г.А., Акоффа Р., Бенвенисте Г.,
Рендера Б., Хаксевера 1С Программно-целевой метод изложен в работах
Лейбкинда А.Р., Морозовой Т.Г., Мильнера Б.З., Пикулькина А.В.,
Райзберга Б.А. и других авторов.
Вместе с тем следует отметить, что вопросы практической реализа­
ции существующей методики разработки федеральных целевых программ,
а также теории и практики комплексной оценки их реализации как состав­
ной части бюджетного планирования требуют дополнительных исследо­
ваний. В этом контексте необходим анализ современного состояния разра­
ботки и реализации федеральных целевых программ, обоснование их роли
в бюджетном процессе и масштабов использования методов программно-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5
целевого планирования в рамках новых подходов к формированию бюд­
жета.
Цели н задачи исследования. Основная цель диссертационного ис­
следования состоит в обобщении научных подходов к оценке реализации
федеральных целевых программ и разработке рекомендаций по совершен­
ствованию программно-целевых методов в условиях оптимизации- бюд­
жетного планирования.
Для достижения поставленной цели диссертантом определены сле­
дующие задачи исследования:
- раскрыть основные формы и методы государственного регулиро­
вания экономики и целевого бюджетного планирования;
- обосновать необходимость использования целевых программ как
инструмента экономической политики и значение оценки эффективности
их реализации для бюджетного планирования;
- определить возможности применения в условиях реформирования
бюджетного процесса в России опыта программно-целевого решения со­
циально-экономических проблем за рубежом;
- разработать критерии комплексной оценки реализации федераль­
ных целевых программ на основе мониторинга программ и анализа про­
блем их исполнения;
- провести рейтинговую оценку действующих федеральных целевых
программ с целью определения качества их реализации;
- разработать предложения по совершенствованию механизма реали­
зации федеральных целевых программ в условиях оптимизации бюджет­
ного планирования.
Объектом исследования является система программно-целевого
бюджетного планирования в условиях реформирования бюджетного про­
цесса в Российской Федерации.
Предметом исследования являются экономические отношения,
возникающие в процессе разработки и реализации федеральных целевых
программ, совершенствование на их основе механизмов бюджетного пла­
нирования.
Теоретической и методологической основой исследования вы­
ступает обобщение как теории, гак и практики формирования целевых
программ, имеющих конечной целью обоснование использования про­
граммно-целевых методов в условиях реформирования бюджетного про­
цесса.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6
В своем исследовании автор опирается на: а) системный подход к
исследуемым процессам; б) исследования ученых и специалистов в облас­
ти программно-целевого метода, программирования и финансирования
федеральных целевых программ; в) практический опыт использования
программно-целевых методов планирования в России и зарубежных стра­
нах; г) концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нор­
мативных актах Российской Федерации, методических документах орга­
нов государственного управления.
Информационной
базой
работы
послужили
справочностатистические материалы Министерства экономического развития и тор­
говли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Феде­
рации, Федерального казначейства, аналитические отчеты, а также обоб­
щенные результаты практической работы автора в этой сфере.
Научная новизна исследования, полученная лично соискателем,
заключается в следующем.
1. Обоснована перспективность программно-целевого метода как
инструмента реформирования бюджетного процесса, который наряду с
другими формами государственного регулирования имеет все возрастаю­
щую общественную функцию в российской экономике. Определены воз­
можности использования зарубежного опыта экономически развитых
стран, в частности, выделены: механизм финансирования государствен­
ных программ в США через целевые фонды, имеющие собственную нало­
говую базу, опыт Великобритании по регулированию и поддержке ин­
новационного сотрудничества между промышленностью и научноисследовательской сферой и использование программ регионального
развития в Германии.
2. Сформулированы основные проблемы эффективности реализации
федеральных целевых программ на всех стадиях разработки и исполнения.
Среди них выделены: нечеткое определение целей в рамках приоритетов,
недостаточно объективный подход к принятию, отсутствие среднесрочно­
го бюджетного планирования программ и координации их финансирова­
ния из различных источников, низкое качество мониторинга, а также рас­
сеивание ответственности по управлению программами.
3. Разработан метод рейтинговой оценки программ, который может
служить инструментарием комплексной оценки федеральных целевых
программ, направленным на обеспечение объективного и эффективного
анализа качества программ. Определение рейтинга программ обосновыва-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7
ется такими критериями, как: степень достижения целей реализации про­
граммы и показателей ее результативности, адекватность предлагаемых
механизмов решения проблем, а также уровень менеджмента программы,
включая финансовый мониторинг.
4. Определено, что компонентами комплексной оценки программ
должны быть: количественная оценка ожидаемых результатов, система
показателей (индикаторов) для измерения результатов, предварительная
оценка программы, мониторинг достижения целей, оценка социальноэкономической эффективности и др.
5. Выявлены особенности программно-целевого планирования в ры­
ночных условиях хозяйствования: 1) направленность на решение ком­
плексных задач социально-экономической системы в России; 2) средне­
срочный период планирования, позволяющий оценивать социальноэкономические эффекты; 3) системный подход к формированию комплек­
са взаимосогласованных мероприятий для достижения поставленных це­
лей; 4) высокая степень контроля за эффективностью расходования
средств государственного бюджета по сравнению с другими методами го­
сударственного финансирования; 5) возможность оперативной корректи­
ровки программных мероприятий; 6) объединение в рамках программ
усилий органов власти различных уровней и частного сектора экономики.
В результате проведенного исследования разработаны следующие
положения, выносимые на защиту:
1. Аргументация того, что в современных условиях теоретическая и
практическая сущность разработки и реализации федеральных целевых
программ имеет возрастающее значение для бюджетного планирования.
Предложения по управлению программами: введение в практику разра­
ботки концепций новых программ, расширение типологии целевых про­
грамм, проведение экспертных проверок, а также предложение о переходе
к среднесрочному планированию расходов на федеральные целевые про­
граммы.
2. Обоснование положения о том, что программы, разработанные в
соответствии с новыми подходами к планированию бюджета, должны со­
держать: четкое определение цели в соответствии с приоритетным на­
правлением социально-экономического развития, систему показателей со­
циальной и экономической эффективности для измерения результатов
реализации программ и целевые значения (целевые индикаторы) каждого
из таких показателей.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
3. Рекомендации по осуществлению комплексной оценки реализа­
ции федеральных целевых программ по трем уровням: оценка плана реа­
лизации программы, оценка результативности программы и оценка эф­
фективности программы. Предложен метод рейтинговой оценки для опре­
деления эффективности реализации федеральных целевых программ в це­
лях повышения объекгивности при установлении объемов финансирова­
ния из федерального бюджета.
Практическая значимость работы состоит в том, что реализация
изложенных в диссертации выводов и конкретных рекомендаций позволит
осуществить комплексную оценку результатов реализации федеральных
целевых программ в условиях реформирования бюджетного процесса на
федеральном, а также и на региональном уровнях.
Разработанный метод рейтинговой оценки федеральных целевых
программ и новые подходы к проведению их комплексной оценки могут
быть использованы Министерством экономического развития и торговли
Российской Федерации при осуществлении мониторинга действующих
федеральных целевых программ в ходе принятия решений о дальнейшем
финансировании программ, их корректировке или прекращении, а также
при введении в практику ведомственных целевых программ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и
практические выводы исследования апробированы и получили одобрение
на научно-практических семинарах в Министерстве экономического раз­
вития и торговли Российской Федерации в 2004 г., на двух международ­
ных конференциях в г.Санкт-Петербурге в 2005 г., на кафедре конкретной
экономики и финансов Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации.
Методика по определению рейтинга программ. используется
Министерством экономического развития и торговли Российской Федера­
ции для проведения комплексной оценки реализации действующих феде­
ральных целевых программ, а также при разработке положений о ведомст­
венных целевых программах.
Основные теоретические и практические рекомендации изложены в
четырех опубликованных автором статьях общим объемом 1,8 п.л.
Структура и содержание работы обусловлены поставленной це­
лью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав
по три параграфа в каждой, списка использованных источников и литера­
туры, приложения в виде таблиц, рисунков и схем.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
9
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, рас­
крывается общее состояние и степень изученности, определяется объект,
предмет, цель и задачи исследования, дается научная новизна, основные
положения, выносимые на защиту, практическая значимость и апробация
полученных результатов.
В первой главе исследования «Теоретические основы применения
программно-целевого подхода в системе бюджетного планирования»
рассматриваются формы и методы государственного регулирования эко­
номики, понятие целевых программ и их роль в программно-целевом пла­
нировании, особенности государственного программирования зарубежных
стран.
Одной из основных целей экономической политики является реали­
зация стратегии социально-экономического развития с помощью таких
механизмов государственного регулирования как прогнозирование, пла­
нирование, программирование, бюджетирование, налогообложение, адми­
нистрирование, контроль. Эти механизмы неразрывно связаны и выпол­
няют следующие важнейшие функции:
обеспечение пропорциональности в развитии воспроизводства, рас­
пределении ресурсов между различными отраслями, территориями, вида­
ми деятельности;
концентрация ресурсов для осуществления назревших структурных
сдвигов, освоения базовых инноваций, развития инфраструктуры, реакции
на чрезвычайные ситуации;
аккумуляция части доходов для финансирования бюджетной сферы,
социальных, оборонных, экологических программ и проектов.
В рамках реализации указанных функций можно говорить об эффек­
тивности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы.
В работе подчеркнуто, что в течение последних 50 лет широкое рас­
пространение во всем мире получил программно-целевой метод в плани­
ровании
и
управлении
самыми
разнообразными
социальноэкономическими объектами и процессами. Разработка и реализация целе­
вых комплексных программ стала действенным
способом
решения
острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации
усилий, целевой ориентации используемых средств.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10
В отличие от ряда других инструментов управления экономикой
программно-целевые методы, целевые программы применяются как в цен­
трализованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и
характер их использования заметно различаются. По своей сути про­
граммно-целевой метод есть одна из основных форм приложения ком­
плексного, системного подхода к процессам управления объектами, про­
цессами, отношениями различной природы и содержания. Еще одна ха­
рактерная черта программно-целевого метода управления при решении
сложных социально-экономических проблем заключается в его приспо­
собленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных
решений. Основными чертами, характеризующими этот метод, являются
целеобоснование, формирование функциональной системы действий и
принцип целевого распределения. Таким образом, укоренившееся в рос­
сийской экономической и управленческой литературе понятие «про­
граммно-целевой метод» представляет более широкую категорию в срав­
нении с общепринятым толкованием слова «метод», понимаемого как
один из способов анализа, исследования, изучения, управления.
В диссертации показано, что в условиях реформирования бюджет­
ного процесса среди основных задач на среднесрочную перспективу яв­
ляются переход на программно-целевое бюджетное планирование, или
бюджетирование, ориентированное на результат, и переход на многолет­
нее финансовое планирование.
Управление государственными расходами составляет важную часть
бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием
бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполне­
ния бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением.
Таким образом, совершенствование практики целевого бюджетного пла­
нирования следует рассматривать как важнейший инструмент повышения
эффективности бюджетных расходов.
Меры по совершенствованию бюджетного процесса могут оказывать
локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Имен­
но к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентиро­
ванного на результат, или программно-целевого бюджетного планирова­
ния, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного
процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социальноэкономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11
встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического
развития страны, на практике принципы бюджетирования, ориентирован­
ного на результат, должны реализовываться в условиях среднесрочного
горизонта планирования. Многолетнее финансовое планирование и про­
граммно-целевое бюджетирование являются важнейшими инструментами
финансовой и экономической стабилизации.
Автором выявлены отличия бюджетирования, ориентированного на
результат, от сметного финансирования, позволяющие обеспечить переход
к новым формам формирования бюджета. К ним отнесены: распределение
финансовых средств по стратегическим целям и приоритетам, согласован­
ным с законодательными органами власти; внутренний контроль за эф­
фективностью расходов; агрегирование расходов и установка измеримых
показателей результатов; делегирование полномочий на уровень исполни­
телей и др.
Оценка
социальной
эффективности
Оиенка
экономической
эффективности
Етыбор
направлении
затрат
1'исЛ. Процесс использования бюджетных средств в рамках системы, ориентирован­
ной на конечный результат
В диссертационном исследовании определено, что программы, раз­
работанные в соответствии с принципами бюджетирования, ориентиро­
ванного на результат, должны содержать: описание поддающихся количе­
ственной оценке ожидаемых результатов реализации программы и систе­
му показателей (целевых индикаторов) для их измерения (рис.1).
В российской бюджетной политике фундаментом такого перехода к
новым принципам бюджетного планирования может служить существую­
щая практика формирования и исполнения федеральных целевых про­
грамм (далее - ФЦП).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12
К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки и
применения ФЦП, являющихся важным инструментом решения стратеги­
ческих задач общегосударственного значения. Создана нормативная и ме­
тодическая база их функционирования, сформулированы приоритеты реа­
лизации ФЦП на среднесрочную перспективу и система критериев фор­
мирования ФЦП. Созданы предпосылки для увязывания действующих и
будущих программ с решением ключевых экономических проблем, опре­
деленных в среднесрочном государственном прогнозе в качестве эконо­
мических, социальных и технологических приоритетов.
Все эти обстоятельства и послужили основанием одобренной Пра­
вительством Российской Федерации Концепции реформирования бюд­
жетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 юдах, в которой
нашли отражение основные положения, касающиеся методологии форми­
рования и инструментов реализации ФЦП.
Расширение сферы применения и повышение качества программноцелевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить
путем: 1) совершенствования методологии разработки и реализации феде­
ральных
(региональных,
муниципальных)
целевых
программ;
2) введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
3) конкурентного распределения части бюджета по результатам оценки
действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.
ФЦП представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и
срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытноконструкторских, производственных, социально-экономических, органи­
зационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение
целевых задач в области государственного социально-экономического
развития.
ФЦП могут содержать ряд подпрограмм и реализуются за счет
средств федерального бюджета, бюджетов субъектов и внебюджетных ис­
точников, привлекаемых для их выполнения.
Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета,
направляемых на реализацию ФЦП, являются государственные капиталь­
ные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение ре­
зультатов, на которые эти программы ориентированы. Федеральная адрес­
ная инвестиционная программа (ФЛИП) - это часть капитальных расходов
федерального бюджета, определяющая годовые ассигнования на капи­
тальные вложения, которые направляются на реализацию федеральных
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13
целевых программ. Доля ФАИП в общем объеме капитальных вложений
федерального бюджета ежегодно возрастает: так в 1999 г. она составляла
20,5 %, в 2002 г. - 42,9 %, в 2003 г. - 47,5 %.
Эффективность как социально-экономическая категория многомерна
и включает в себя несколько разных видов, а именно: экономическую,
бюджетную, социальную, коммерческую, экологическую и другие виды
эффективности. В работе отмечено, что приоритетное значение имеет
проведение систематической работы по анализу и комплексной оценке
разрабатываемых социально-экономических проектов с позиций их эко­
номической эффективности и целесообразности.
Мониторинг (оценка хода исполнения) является неотъемлемой ча­
стью цикла реализации проекта, в рамках которого обеспечивается срав­
нение фактической реализации проекта с плановой, благодаря чему соз­
даются основы для принятия мер по корректировке его реализации.
Диссертантом предложены три уровня в системе мониторинга реа­
лизации ФЦП: 1) оценка соблюдения плана реализации программы; 2)
оценка результативности программы и 3) оценка эффективности програм­
мы. Таким образом, представляется, что по результатам мониторинга бу­
дут определены негативные тенденции хода реализации ФЦП, установле­
ны причины невыполнения и внесены предложения по корректировке про­
граммы.
Автором обосновано, что пороговые значения показателей эффек­
тивности (экономической, социальной, бюджетной) должны утверждаться
в составе ФЦП. Вместе с тем, проведенный анализ показал, что на сего­
дняшний день такие пороговые значения в существующих целевых про­
граммах практически не установлены.
. В исследовании выявлено, что одной из особенностей действующих
ФЦП является превалирование в них социально ориентированных меро­
приятий. Возможно в таких случаях нецелесообразно говорить об эффек­
тивности в общепринятом смысле, ориентироваться на показатели «срока
окупаемости» проекта. Даже при экономически эффективном использова­
нии ресурсов задачи улучшения положения в конкретных областях соци­
ально-экономической политики могут не решаться.
В работе рассмотрены особенности зарубежного опыта программноцелевого решения социально-экономических проблем на примере.таких
экономически развитых стран, как США, Великобритания и Германия.
Диссертантом на основе изученного зарубежного опыта показано, что
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14
в настоящее время в системе федеральных финансов США насчитывается
порядка 200 целевых фондов, однако основные потоки финансовых
средств проходят по 12 целевым программам. Принципиальная особен­
ность этих целевых программ состоит в том, что они имеют собственную
налоговую базу, и по американскому законодательству, средства по линии
этих программ могут расходоваться на строго определенные нужды (пре­
имущественно социальные программы). Представляется, что подобный
механизм целевого финансирования через целевые фонды можно исполь­
зовать в российской практике формирования бюджета.
Проанализированный зарубежный опыт разработки и реализации
государственных целевых программ показывает, каким образом приме­
нение программно-целевого метода при планировании бюджетных рас­
ходов способно обеспечить эффективно действующую бюджетную сис­
тему, в том числе государственную поддержку инновационного со­
трудничества между промышленностью и научно-исследовательской
сферой (программа LINK, Великобритания) и содействие регионально­
му развитию (Германия).
Во второй главе диссертации «Комплексная оценка реализации
федеральных целевых программ» проведено исследование процеду­
ры разработки и хода реализации ФЦП, основных проблем их испол­
нения и предложены направления совершенствования механизма реа­
лизации программ.
Согласно одобренным Правительством Российской Федерации при­
оритетам отбора программ, предлагаемым к финансированию из феде­
рального бюджета, их реализация направлена на развитие социальной ин­
фраструктуры, рациональной системы экономического регулирования,
обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инстру­
ментов стимулирования инновационной активности.
В результате диссертационного исследования автором установлено,
что ограничение количества ФЦП и их проектов (136 программ в 2001 г.,
52 — в 2004 г.) позволило приблизить потребности в финансировании про­
грамм к реальным возможностям федерального бюджета и начать- осуще­
ствлять принцип полного финансирования программ в установленные
сроки. При этом обеспечен абсолютный рост объемов финансирования
ФЦП из федерального бюджета (в 2001 г. - 58 млрд. рублей, н 2002 г. 134 млрд. рублей, в 2003 г. — 158 млрд. рублей, в 2004 г. - 184 млрд. руб­
лей, в 2005 г. - 2 6 1 млрд. рублей).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15
PocfmcitpMiurcu
РоСЯИНИКОСМОС
Мнщрянс России
Миижономраюигня России
Госорой России
Минсвязи России
М и Н 1 1 П О Ч Н Я > К И РОССИИ
Мннкульгурм России
М н Н С С Л Ь Х О ! РОССИИ
Mmniicpio России
Минатом России
МиН1ДриП РоССИИ
МиноОряюваниа России
М Ч С России
Цифрами обозначено количество
ФЦП, по которым министерство
(ведомство) является
государственным заказчиком
Минприроды России
Минфин России
Минтруд России
-4-40
60
70
80
90
Рис.2. Доля бюджетных назначений на финансирование мероприятий ФЦП в 2004 г. в
общем объеме финансирования из федерального бюджета министерств (ведомств)1
На рис 2. показана доля средств федерального бюджета, направ­
ляемых на реализацию ФЦП, в общем объеме бюджетного финансиро­
вания министерств и ведомств по состоянию на 2004 г.
В работе показано, что по ряду ФЦП расходы на их реализацию не
увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации. Не­
которым государственным заказчикам ФЦП при утверждении программ
удалось установить показатели их финансирования из федерального бюд­
жета (особенно на отдаленные годы) более чем в 2 раза превышающие его
возможности. Например, в 2002 г. недофинансирование ФЦП за счет
средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников
составило более 990 млрд. рублей (в 2003 г. — 834,4 млрд. рублей), в том
числе за счет бюджетов субъектов Российской Федерации 155,3 млрд.
рублей (в 2003 г. - 188,4 млрд. рублей) и 837,4 млрд. рублей за счет вне­
бюджетных источников (в 2003 г. — 646,0 млрд. рублей).
1
С о с т а в л е н о автором на основе д а н н ы х М и н э к о н о м р а з в и т и я России о р с а л т а ц и н д е й с т в у ю щ и х Ф Ц П
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
При анализе хода реализации ФЦП выявлено, что необходимость
изменений существующей практики формирования и реализации ФЦП
связана с наличием ряда проблем:
1. Необходимо четкое определение целей программ, решаемых в
рамках приоритетов и пропорций распределения общего объема выделен­
ных на ФЦП средств. В результате детального изучения целей и результа­
тов программ из текстов ФЦП диссертантом было установлено, что могут
быть оценены лишь 78 % программ, благодаря тому, что цели и результа­
ты заданы в виде количественного параметра либо однозначно описывают
ожидаемый результат. По остальным 22 % программ оценка целей (ре­
зультатов) не может быть проведена. Это касается целей и результатов
реализации ФЦП и их этапов.
2. Недостаточно объективный подход к принятию ФЦП, в значи­
тельном числе случаев отсутствует конкурсный отбор проектов, вклю­
чаемых в ФЦП. Процесс принятия ФЦП характеризуется значительным
влиянием политических факторов и непрозрачностью, что существенно
влияет на объективность и снижает эффективность функционирования
ФЦП. Политическое вмешательство помогает обойти обычные процедуры,
принятые в отношении ФЦП. Субъективный подход к принятию ФЦП
дестабилизирует общий процесс формирования системы ФЦП, нарушает
объективность в подходе к организации контроля за реализацией про­
грамм.
3. Рассеивание ответственности по разработке и управлению
ФЦП. Методическое руководство и координация работ по разработке и
реализации ФЦП лежит на Минэкономразвития России. Минфин России
отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования и его реализа­
цию. Различные отраслевые ведомства на федеральном, региональном и
местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения по
тем отраслям, за которые они отвечают. Фрагментарность ответственно­
сти ведет к значительным издержкам координации и рискам'параллельно­
сти управления и финансирования.
4. Не урегулированы вопросы координации финансирования, посту­
пающего из разных бюджетных и внебюджетных источников.
Доля средств федерального бюджета в финансировании ФЦП во
многих программах определена на уровне 13-14%, доля средств бюджетов
субъектов Федерации и муниципальных образований - 9-10% и доля вне­
бюджетных средств- 77%. Нормативное регулирование финансирования
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17
расходов на реализацию ФЦП в настоящее время не устанавливает пря­
мые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финанси­
рованию за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджет­
ных источников.
5. Бюджетное планирование ФЦП продолжает осуществляться в
рамках елсегодиого планирования федерального бюджета, несмотря на
долгосрочный характер этих программ. ФЦП — это расходные обязатель­
ства бюджета, выходящие за рамки бюджетного года. В самом определе­
нии понятия ФЦП содержится указание на многолетний характер как рас­
ходных обязательств бюджета по реализации ФЦП, так и ожидаемого эф­
фекта от реализации программ. Следовательно, оценка экономической
эффективности (соответствие достигнутых результатов поставленной це­
ли) реализованных программ может проводиться только в сравнении с
плановыми среднесрочными показателями. Таким образом, по своей эко­
номической сущности ФЦП неразрывно связаны с программой социальноэкономического развития и перспективным финансовым планом. Целесо­
образно перейти от составления федеральной адресной программы к со­
ставлению и законодательному утверждению в составе бюджета средне­
срочной программы инвестиционных расходов. Это позволит применить
комплексный подход к бюджетному процессу: одновременно разрабаты­
вать инвестиционную программу и программу бюджетных заимствований,
а также оценивать многолетнее влияние капитальных расходов бюджета
на текущие расходы.
6. Неадекватность системы учета и отчетности по реализации
ФЦП, низкое качество мониторинга и контроля выполнения программ.
Планируемые и отчетные данные по ФЦП не дают четкого представления
о масштабах федеральных государственных инвестиций и распределении
расходов на эти программы по их экономическому содержанию.
По нашему мнению, требуется расширить типологию целевых про­
грамм, в частности, целесообразно разделить программы на:
- программы, реализуемые исключительно или преимущественно за
счет средств федерального бюджета;
- программы, предполагающие привлечение значительной доли фи­
нансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных ис­
точников;
- программы, имеющие коммерческий результат и финансируемые,
в основном, из внебюджетных источников.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
18
Такое деление определяется различными схемами и сложностью ад­
министрирования программ, различными критериями бюджетной и эко­
номической эффективности. В действующую систему ФЦП должны быть
внесены коррективы, обеспечивающие четкое разграничение полномочий
между всеми уровнями публичной власти.
Для осуществления планомерного анализа и оценки хода реализации
программ представляется целесообразным, что в утверждаемых програм­
мах должны приводиться как конкретные показатели, так и методики,
применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффек­
тивности программы.
В рамках осуществления комплексной оценки реализации ФЦП в
диссертации предложен метод определения рейтинговой оценки качества
их исполнения. Этот метод оценки определяет соответствие программ
требованиям нормативно-правовой базы, принципам формирования и
реализации ФЦП, хода их выполнения, целевых индикаторов результа­
тивности и эффективности по годам реализации, а также деятельности
руководства ФЦП по обеспечению достижения целей (рис.3).
Результаты комплексной оценки программ, по нашему мнению, мо­
гут использоваться при определении их рейтинга в целях повышения
объективности решений по составу программ, предлагаемых к финанси­
рованию из федерального бюджета, и распределения средств по програм­
мам с учетом их реализации.
Критерии
Степень достижения цели и
ее соответствие социальноэкономическим приоритетам
Наличие количественно изме­
римых головых показателей и
их целевых индикаторов
Уровень менеджмента про­
граммы, включая финансовый
мониторинг
Степень достижения намечен­
ных результатов и выполнение
головых целевых показателей
Рейтинговая оценка (R)
If,
Цели и
структура
•—• программы
•—^___Разделы программы
Стратеги­
ческое пла­
нирование
Результа­
ты хода
реачишции
Ранг про­
граммы
(Р)
- R3 .
R4
,
zmm
Рис. 3. Матрица определения рейтинговой оценки пршраммы (Rp) на псионе расчега
частных оценок эффективности ее реализации (RI-R4) в соответствии с выделенными
критериями
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19
Концепцией реформирования бюджетного процесса определено, что
федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве
единственно возможной формы программно-целевого бюджетного плани­
рования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов,
планируемых в настоящее время по сметному принципу. Поэтому расши­
рение сферы применения программно-целевого подхода возможно и целе­
сообразно не столько за счет увеличения количества ФЦП или объемов их
финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, фор­
мируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомст­
венные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результа­
ты, систему оценки, индикаторы их достижения. Исходя из этого, феде­
ральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в
качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но
различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
К общим требованиям, предъявляемым к бюджетным целевым
программам, автором отнесены: 1) четкая формулировка цели,
соответствующей приоритетам государственной политики; 2) описание
поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации;
3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации
(индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых
значений этих показателей для осуществления оценки программы; 4)
обоснование потребностей в ресурсах, оценки внешних условий и рисков;
5) определение системы управления реализацией программы и
разграничение полномочий и ответственности.
В
диссертации
определены
основные
различия
между
федеральными и ведомственными целевыми программами: 1) уровень
утверждения; 2) межотраслевой или внутриотраслевой характер; 3)
содержание программной деятельности и мероприятий; 4) принцип
планирования расходов.
В результате проведенного мониторинга действующих ФЦП и
апробирования метода определения рейтинговой оценки программ
диссертантом определены основные направления совершенствования
механизма реализации программ в условиях оптимизации бюджетного
планирования. В частности, предложен ряд мер:
- определение наиболее важных функций, которые целесообразно
реализовывать посредством бюджетных целевых программ и принятие в
связи с этим решения о типе финансирования;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
- корректировка ФЦП и их координация с направлениями
административной реформы;
- образование коллегиального органа для оценки хода реализации и
проведения экспертных проверок программ;
- обеспечение прозрачности процедур формирования и контроля за
исполнением программ;
установление
для
каждой
программы
обязательных
количественных показателей результативности и конкретных параметров
ожидаемой социально-экономической эффективности;
- повышение требований к госзаказчикам и исполнителям программ
в ходе реализации программных мероприятий и др.
В заключении работы представлены основные теоретические по­
ложения, практические выводы и рекомендации автора.
Формирование инструментариев эффективной реализации программ
рассматривается диссертантом как одно из важнейших направлений по­
вышения результативности использования выделяемых финансовых ре­
сурсов, прежде всего, средств федерального бюджета. В условиях оптими­
зации бюджетного планирования повышение эффективности расходов
приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расшире­
нию спектра решаемых государством проблем либо к возможности даль­
нейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.
Предложенный в диссертационном исследовании комплексный ме­
ханизм оценки федеральных целевых программ прежде всего направлен
на обеспечение эффективного решения задач концентрации ресурсов фе­
дерального бюджета на наиболее социально значимых направлениях, со­
ответствующих приоритетным задачам развития страны. Аналогичный
подход, по нашему мнению, может быть использован и в отношении ве­
домственных целевых программ и расходов бюджетов субъектов Россий­
ской Федерации.
Программно-целевые методы, на наш взгляд, являются важнейшими
инструментами оптимизации бюджетного планирования и позволяют эф­
фективно распределять ограниченные ресурсы бюджета, а также повы­
шать результативность функционирования государства.
Разработанные в результате диссертационного исследования пред­
ложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализа­
ции ФЦП являются начальным этапом работы по оптимизации бюджет­
ного планирования.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21
По теме диссертации опубликованы:
1. Ермакова Н.М. Федеральные целевые программы развития регио­
нов как механизм реализации региональной политики. / Государство и го­
сударственное управление в XXI веке. Под редакцией В.И.Плакси,
В.М.Герасимова. - М.: Изд-во РАГС, 2004. (0,4 п.л.)
2. Ермакова Н.М. Финансовые приоритеты федеральных целевых
программ. / Стратегические приоритеты экономического роста в России.
Под редакцией Л.Т.Спицына, Б.К.Злобина. - М.: Изд-во «Экономика»,
2004 (0,4 п.л.)
3. Ермакова Н.М. Формирование федеральных целевых программ в
рамках концепции реформирования бюджетного процесса. / Девятые Цар­
скосельские чтения: материалы международной научно-практической
конференции. Под редакцией Т.С.Комиссаровой. - СПб.: Изд-во ЛГУ им.
А.С. Пушкина, 2005. (0,5 п.л.)
4. Ермакова Н.М. Федеральные целевые программы как инструмент
системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономиче­
ской и социальной политики страны. / Материалы восьмой международ­
ной научно-практической конференции. Под редакцией П.Р.Иванова. —
СПб.: Изд-во ИУЭ, 2005 (0,5 п.л.)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
22
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Ермакова Наталья Михайловна
Тема диссертационного исследования
Комплексная оценка реализации федеральных целевых программ
в условиях оптимизации бюджетного планирования
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор
Спицын Анатолий Тихонович
Изготовление оригинал-макета
Ермакова Наталья Михайловна
Подписано в печать « 5 » мая 2005 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п.л.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №
/%£
119606 Москва, пр.т Вернадского, 84
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа