close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2979.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М&№
На правах рукописи
ПИРОГОВ Сергей Владимирович
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ В УСЛОВИЯХ
РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Специальности: 08.00.05 — экономика и управление народным
хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью);
08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва - 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2
Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте Россий­
ской Федерации
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор
Быстряков Александр Яковлевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,
Блохина Татьяна Константиновна
кандидат экономических наук
Петриченко Алексей Валерьевич
Ведущая организация:
Московский государственный
университет экономики,
статистики и информатики
Защита состоится 29 июня 2006 г. в 16.00 часов на заседании диссер­
тационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской
академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского 84, уч. корпус 1, ауд.
2252.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской ака­
демии государственной службы при Президенте Российской Федерации
(учебный корпус 1, каб.914).
Автореферат разослан 29 мая 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
^z/i&^l
Р.А.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Управление фе­
деральной собственностью является одной из важнейших функций госу­
дарства и от его эффективности зависит не только благосостояние граж­
дан, но и возможность государства обеспечить их конституционные права
и свободы.
Реформирование отношений собственности в Российской Федера­
ции позволило передать значительную часть государственного имущества
в частную собственность. Несмотря на это, Российская Федерация на сего­
дняшний день остается владельцем крупнейшего массива имущества. При
этом проводимая политика в сфере управления федеральным имуществом
будет неизбежно оказывать существенное влияние на частный сектор эко­
номики и ее развитие в целом, что требует особого внимания при выборе
стратегии, модели управления федеральной собственностью.
Какими должны быть границы государственного сектора в экономи­
ке, его организационно-правовые формы, количество предприятий и их от­
раслевая принадлежность? Какая часть действующих предприятий госсекто­
ра должна оставаться в собственности государства? Эти и многие другие
вопросы управления государственным имуществом являются весьма акту­
альными для России.
Управление имуществом выступает важнейшим компонентом го­
сударственного регулирования социально-экономического развития во
всех развитых странах, поскольку именно право собственности использу­
ется государством для прямого и косвенного воздействия на экономику
страны в целом.
Низкая эффективность управления федеральным имуществом в
России тормозит структурную перестройку и модернизацию экономики,
негативно влияет на инвестиционный климат, сдерживает экономический
рост. Данные факторы подчеркивают важность определения оптимальной
модели управления имуществом, поиск которой является относительно но­
вым направлением исследований в отечественной науке.
Степень разработанности проблемы. Эффективность управления
государственным имуществом является предметом анализа достаточно
широкого круга отечественных исследователей. Среди теоретических раз­
работок следует выделить трупм Абдудттаря^Н ^ Л'""'Г' 1 " с г • l^^^'^^",^0нова С.А., Балабанова И.Г., БаАдурина В.
В .А., Белоурова
^
имени к.А. Тимирязева
'*
ЦНБ имени Н.И. Железнова
Фонд нау/шь^ ДО^РДОЗД
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4
Д.Р., Дробозиной Л.А., Дроздовой Н.П., Кошкина В.И., Кузнецова В.Ю.,
Матненко А.С., Половинкина П.Д., Радыгина А.Д., Савченко А.В., Слепова
В.А., Стейнера Р., Стиглица Дж.Ю., Шупыро В.М., Якобсона Л.И. и др.
Проблемам управления государственным имуществом посвящены
работы таких зарубежных авторов как Ваксмут У., Меллер К., Ментер К.,
Ордуей Н., Фридман Д., Харрисон Г., Хейне П., Экккерт Д. и др.
Изучение научной литературы показало, что специалисты и ученые
уделяют значительное внимание отдельным аспектам управления государ­
ственным имуществом. Однако наличие различных подходов к оценке его
эффективности требует более детального анализа возможностей для опти­
мизации государственного сектора экономики и разработки практических
рекомендаций по совершенствованию управления федеральным имущест­
вом.
Целью исследования является уточнение концепции и системы
мер повышения эффективности управления федеральным имуществом.
Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение
следующих задач:
оценка роли государственного сектора в экономике страны;
- уточнение целей и принципов управления государственным
имуществом в современной экономике;
- изучение международного опыта регулирования деятельности
государственного сектора экономики;
- анализ действующей системы управления
федеральным
имуществом в Российской Федерации;
- формулирование
подходов к определению
критериев
эффективности использования федерального имущества;
- разработка системы мер по повышению эффективности
управления федеральным имуществом.
Объектом исследования является процесс управления федераль­
ным имуществом в условиях российской экономики.
Предметом исследования выступают экономические отношения,
складывающиеся в процессе приобретения, использования и выбытия фе­
дерального имущества.
Теоретическую н методологическую основу исследования со­
ставили фундаментальные положения экономической теории, законода­
тельные, нормативные, инструктивные, методические и справочные мате-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5
риалы по управлению государственной собственностью, работы отечест­
венных и зарубежных экономистов.
В работе использованы аналитические и статистические методы, а
также системный подход к определению показателей эффективности
управления федеральным имуществом.
Информационной базой диссертационного исследования послу­
жили нормативно-правовые акты органов государственной власти Россий­
ской Федерации, статистические сборники Российского комитета государ­
ственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в ра­
ботах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических издани­
ях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы док­
ладов органов власти Российской Федерации, научных конференций и се­
минаров.
Научные результаты диссертационного исследования, получен­
ные лично автором, их новизна, заключаются в том, что решена важная
народно-хозяйственная задача — разработана система мер по повышению
эффективности управления федеральным имуществом России.
К основным научным результатам относятся:
1. Обоснована необходимость группировки объектов федеральной
собственности, исходя из уровня их значимости и функционального назна­
чения, с целью оптимизации управляющих воздействий со стороны госу­
дарства.
2. Осмыслен зарубежный опыт управления государственным секто­
ром экономики, выявлены тенденции его развития и возможности исполь­
зования в России. В частности, показана возможность приватизации госу­
дарственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги,
при условии выполнения ими ряда требований, в т.ч. стандартов качества
предоставления услуг. Одним из элементов системы управления государ­
ственным сектором экономики должен стать мониторинг деятельности го­
сударственных предприятий, позволяющий оценивать эффективность их
работы, выделять факторы, влияющие на показатели эффективности и
принимать своевременные меры по их повышению.
3. Предложены подходы к оценке эффективности управления феде­
ральным имуществом, которые позволили уточнить влияние различных
форм и степени участия государства на результаты хозяйственной дея­
тельности предприятий. Сравнительный анализ показателей рентабельно­
сти производимой продукции, фондоотдачи и производительности труда
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
б
предприятий показал, что эффективность функционирования акционерных
обществ с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем
федеральных государственных унитарных предприятий. В условиях избы­
точного количества предприятий государственного сектора работа инсти­
тута представителей государства в акционерных обществах и осуществ­
ляемое отраслевыми министерствами управление федеральными государ­
ственными унитарными предприятиями оказываются неэффективными как
с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.
4. Проанализированы возможности применения принципов бюдже­
тирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления
федеральным имуществом. В соответствии с принципами БОР объем и со­
став имущества государства должны определяться, исходя из цели участия
Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями го­
сударственного сектора экономики. Это позволит с одной стороны обеспе­
чить концентрацию ресурсов на выполнении «профильных» функций го­
сударства, а с другой - повысить конкурентоспособность отдельных отрас­
лей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государствен­
ного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государствен­
ными предприятиями и организациями рынку).
5. По результатам анализа выработаны рекомендации по совершен­
ствованию управления федеральным имуществом в современных эконо­
мических условиях России. Предлагаемая система мер ориентирована на
формирование единой системы управления государственными активами,
позволяющей добиться имущественного (материального) обеспечения вы­
полнения государственных функций, оптимизации структуры федерально­
го имущества, рационального соотношения доходов и расходов федераль­
ного бюджета.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Критерии оценки эффективности управления федеральным
имуществом, базирующиеся на выделении коммерческого и некоммерче­
ского использования имущества. Эффективность коммерческого использо­
вания федерального имущества выражается в доходах, под которыми по­
нимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имуще­
ства государства. Эффективность некоммерческого использования феде­
рального имущества (в целях реализации государственных функций) опре­
деляется фактом производства заданного количества определенной госу­
дарством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных соци-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7
альных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного
уровня издержек в процессе производства. Эффективность приватизации
(выбытия) федерального имущества предлагается оценивать исходя из
уровня доходности (фискальная задача приватизации) и необходимости
выполнения структурной реформы государственного сектора экономики
(структурная задача). Эффективность приобретения федерального имуще­
ства должна оцениваться исходя из планируемого использования приобре­
таемого имущества для реализации государственных функций в увязке с
затратами на его приобретение.
2. Система мер по совершенствованию государственного управ­
ления имуществом на основе использования группировки объектов феде­
ральной собственности в соответствии с их функциональным назначением
и уровнем значимости. Цели и методы управления имуществом сформули­
рованы для трех групп объектов: 1) объектов, предназначенных для вы­
полнения общегосударственных задач; 2) объектов, через которые госу­
дарство выполняет социальные функции; 3) объектов, обеспечивающих
поддержание и развитие экономического потенциала страны.
3. Рекомендации по формированию модели управления государ­
ственной собственностью, основанной на принципах соответствия состава
государственного имущества функциям государства и сочетания текущего
и перспективного планирования при системном контроле использования
имущества. Основные направления перехода к новой модели включают:
1) классификацию федерального имущества в соответствии с
нормативно установленными целями управления по каждому объекту;
2) совершенствование и разработку нового механизма управле­
ния объектами федеральной собственности, обеспечивающего повышение
эффективности их использования и защиту прав государства как собствен­
ника имущества и участника коммерческих и некоммерческих организа­
ций;
3) оптимизацию структуры федеральной собственности, исходя
из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и
задач.
Практическая значимость работы определяется прикладным ха­
рактером изучения механизмов управления федеральным имуществом,
направленностью исследования на повышение эффективности функциони­
рования государственного сектора экономики.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
Предложенные автором концепция и система мер совершенствова­
ния управления федеральным имуществом может использоваться органами
власти при принятии решений по вопросам управления федеральным
имуществом.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные
идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в публикациях,
а также в докладах автора на научно-практических конференциях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения,
двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы,
включающего 141 наименование, содержит 2 рисунка, 16 таблиц и 4 при­
ложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформу­
лированы цель и задачи исследования, определены объект и предмет ис­
следования, описаны методология и источники информации, изложены ос­
новные положения работы, выносимые на защиту, их научная новизна,
практическая значимость полученных результатов.
В первой главе диссертации «Организационные и экономические
основы управления государственным имуществом» рассмотрена роль
государственного сектора экономики с позиций определения его опти­
мальных границ, сформулированы цели и задачи управления государст­
венной собственностью.
Управление государственной собственностью является основой го­
сударственного регулирования экономики и социальной сферы. Право
собственности государства используется для прямого и косвенного воз­
действия на социально-экономические процессы. Автором выделены важ­
нейшие функции государственной собственности в регулировании и раз­
витии экономики.
Во-первых, государственная собственность создает материальные
предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественно­
го капитала. Это становится возможным потому, что государству, как пра­
вило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенацио­
нальное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры.
Так, полностью в государственной собственности находятся электроэнер­
гетика - в Японии, Канаде и Франции; железнодорожный транспорт - во
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
9
Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии; авиатранспорт - во Фран­
ции и Испании; почтовая связь - в США и Японии. Государство нередко
является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуаль­
ных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаменталь­
ную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит
значительная часть ушформационной продукции и т.д.
Во-вторых, государственная собственность позволяет государству
быть самостоятельным субъектом экономических правоотношений с дру­
гими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, являясь га­
рантом многих международных и внутренних договоров и соглашений.
В-третьих, государственная собственность обеспечивает функцио­
нирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики,
имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капитало­
вложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промыш­
ленность, современная информационная связь, экономическая безопас­
ность и т.д.).
В-четвертых, государство создает благоприятные условия для раз­
вития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в
тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в
одной стране рынок не способен обеспечить оперативного управления
воспроизводством в сельском хозяйстве. Свободный перелив капитала в
эту сферу исключительно под влиянием управления "невидимой руки"
рынка невозможен. Поэтому государственное регулирование и поддержка
аграрной сферы также необходимы.
Кроме того, государственная собственность обеспечивает функ­
ционирование некоммерческой социальной сферы и производство общест­
венных благ, национальную безопасность, она позволяет сглаживать удары
кризисов, мобилизуя ресурсы на выход из них путем регулирования нало­
гообложения и использования государственных резервных фондов, осуще­
ствляя интервенцию закупок товаров, помогая ускорять освоение высоких
технологий, реструктуризируя обанкротившиеся предприятия и т.д.
Таким образом, государственная собственность имеет исключи­
тельную важность в функционировании государства. Государственный
сектор при любом общественно-политическом строе служит одной из
ключевых экономических опор страны и составляет важнейшую область
государственного управления.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10
Управление государственной собственностью представляет собой
систему организационно-экономических отношений, обеспечивающих ис­
пользование и воспроизводство объектов государственной собственности с
целью удовлетворения социальных и экономических интересов общества.
Наиболее актуальными задачами управления государственной соб­
ственностью являются: уточнение ее структуры и состава; формализация
целей, задач и принципов функционирования; определение критериев эф­
фективности управления. Решение данных задач предполагает проведение
оценки отдельных объектов имущества, определения эффективных на­
правлений их структурного развития, совершенствования методов управ­
ления государственными предприятиями, пакетами акций, находящихся в
собственности государства, движимым и недвижимым имуществом, при­
родными ресурсами.
Среди важнейших принципов управления государственной собст­
венностью выделены следующие:
1. Оценка результативности на основе критериев социальной и
экономической эффективности.
2. Целеполагание: разработка дерева целей с выделением приори­
тетных направлений.
3. Мотивация: важно разработать механизм материальной заинте­
ресованности субъектов управления в получении результатов (обоснован­
ная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, продви­
жение по служебной лестнице, система социального обеспечения, защиты,
страхования и т.д.).
4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управ­
ления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и
эффективность использования ее объектов.
5. Комплексность и системность управления, что означает единство
действий органов представительной и исполнительной власти, всех управ­
ляющих структур и лиц; органическое сочетание экономических, финансо­
вых и административных методов управления; использование единых кри­
териев оценки эффективности управления и т.д.
6. Непрерывная эволюционная реорганизация, которая осуществля­
ется с помощью таких методов управления государственной собственно­
стью, как приватизация, национализация, изменение форм государственно­
го предпринимательства, децентрализация управления и т.д.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11
7. Правовое регулирование: разработка, принятие и совершенство­
вание системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение'
управления собственностью.
8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает
конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их
подготовки и повышения квалификации.
Кроме общих принципов управления государственной собственно­
стью необходимо учитывать и специфические, отвечающие условиям пе­
реходного периода. К ним можно отнести:
- соответствие содержания и методов управления характеру ре­
форм, и в первую очередь, обеспечению прогрессивных институциональ­
ных сдвигов в экономике;
— соответствие организационных звеньев управления задачам реа­
лизации промышленного, инвестиционного, инновационного и других на­
правлений политики и т.д.
В работе представлены различные подходы к классификации объ­
ектов государственной собственности. По мнению автора, важным основа­
нием для группировки выступают уровень значимости и функциональное
назначение объектов. Исходя из этого, можно выделить три группы объек­
тов государственной собственности:
I. Объекты, предназначенные для выполнения общегосударствен­
ных задач. К их числу следует'отнести объекты, связанные с: обеспечени­
ем обороны и безопасности; защитой государственных границ, территори­
ального моря и воздушного пространства; проведением внешней политики
и поддержанием международных отношений; управлением государствен­
ными экономическими службами, включая Банк России; функционирова­
нием органов государственной власти (законодательной, исполнительной,
судебной); проведением фундаментальных научных исследований; кон­
тролем за природопользованием и охраной окружающей среды; охраной
памятников истории и культуры; хранением государственных запасов и
резервов; эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магист­
ралей. В эту же группу должна быть включена большая часть природных
ресурсов - недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
На данную группу должно распространяться исключительное пра­
во федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно приме­
нять все возможные методы управления, исходя из меняющейся политиче­
ской ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12
II. Объекты, через которые государство осуществляет социальные
функции. В их числе могут быть учреждения и организации здравоохране­
ния; высшие и средние специальные учебные заведения; общеобразова­
тельные школы; учреждения культуры и искусства; федеральные органы
социального страхования и социального обеспечения; учреждения соци­
альной защиты (дома престарелых, реабилитационные центры для инвали­
дов и др.).
На большинство объектов этой группы должно распространяться
исключительное право федеральной собственности. Вместе с тем, цели и
методы управления имуществом таких объектов должны учитывать не­
коммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационали­
зацию расходов, направляемых на соответствующие цели.
III. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономиче­
ского и инвестиционного потенциала страны. В их состав могут быть
включены предприятия: электроэнергетики, по добыче и переработке неф­
ти и газа; по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, ра­
диоактивных и редкоземельных элементов; авиакосмической техники;
атомного машиностроения; по разработке и производству систем вооруже­
ния и боеприпасов; трубопроводного транспорта и другие.
Перечень объектов этой группы с течением времени может менять­
ся. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономиче­
ской ситуации в стране число таких объектов в составе федеральной соб­
ственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные
формы, причем передача должна осуществляться только на основании
критериев эффективности.
Для объектов этой группы наряду с правом федеральной собствен­
ности допустимо существование совместной собственности. В отношении
подобных объектов государство должно обладать специальными каналами
воздействия, например, через закрепление за собой контрольного пакета
акций или права «золотой акции».
Повышение роли государства в регулировании экономики должно
быть ориентировано на создание обоснованной системы критериев отнесе­
ния тех или иных объектов к государственной собственности, формирова­
ние детально регламентированного механизма управления государствен­
ной собственностью. Диссертантом отмечено, что в настоящее время в
России требуется не столько изменение размеров государственного секто-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13
pa, сколько его качественное изменение, превращение в экономически эф­
фективную часть экономики.
Исследование зарубежного опыта регулирования и управления го­
сударственным сектором экономики позволило сделать следующие важ­
ные заключения:
1. для определения оптимального размера государственного секто­
ра в мировой практике используются два основных способа: а) выделение
социальных видов деятельности, которыми должны заниматься госпред­
приятия без установления каких-либо количественных ограничений; б)
четкое ограничение количества предприятий, которые признаются госу­
дарственными вне зависимости от их вида деятельности;
2. в большинстве стран оптимальный размер сектора государст­
венных предприятий определяется исходя из возможностей эффективного
исполнения общественно-полезных функций;
3. с целью уменьшения нагрузки на государственный бюджет про­
водится приватизация государственных предприятий, оказывающих обще­
ственно-полезные услуги, но при этом на них накладывают ряд требова­
ний, гарантирующих их выполнение. При этом необходимо учитывать, что
избыточное регулирование приводит к негативным последствиям;
4. во многих странах создаются специализированные агентства по
мониторингу деятельности государственных предприятий;
5. для повышения эффективности управления государственными
предприятиями в некоторых странах разрабатываются специальные зако­
ны, в которых закрепляются критерии эффективности, устанавливаются
виды отчетности государственных предприятий, создаются методики от­
бора кандидатов для занятия должностей в органах управления предпри­
ятий государственного сектора.
Во второй главе «Управление имуществом Российской Федера­
ции: современное состояние и стратегия развития» исследуются осо­
бенности действующей системы управления федеральным имуществом в
России и возможности повышения ее эффективности.
Формирование современной системы управления федеральным
имуществом в Российской Федерации строилось на основе принципов и
приоритетов, заложенных в Концепции управления государственным
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14
имуществом и приватизации в Российской Федерации'. В настоящее время
основными механизмами управления федеральной собственностью явля­
ются:
- организация системы учета и экономического анализа состояния
федерального имущества;
- деятельность управляющих объектами федерального имущества;
- проведение экономического мониторинга состояния имущества и
осуществление контроля за деятельностью управляющих объектами феде­
рального имущества.
Однако, как показывает практика, сложившиеся механизмы управ­
ления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие
перед государственным сектором экономики. В работе рассмотрены осо­
бенности использования механизмов управления применительно к нахо­
дящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных
обществ, федеральным государственным унитарным предприятиям, феде­
ральным государственным учреждениям и федеральному недвижимому
имуществу.
Наиболее значимую часть федерального имущества казны состав­
ляют акции открытых акционерных обществ. По состоянию на 01.01.2006
г. в собственности Российской Федерации находятся акции 3843 открытых
акционерных обществ .
Деятельность большей части акционерных обществ, акции которых
принадлежат в настоящее время Российской Федерации, не отвечает при­
знакам стратегичности и направлена исключительно на получение дохода.
Представителями государства в таких обществах являются в основном го­
сударственные служащие, которые действуют с одной стороны в рамках
акционерного законодательства, предусматривающего свободу и профес­
сионализм управляющих для максимального извлечения прибыли, а с дру­
гой стороны, - обременены необходимостью выполнения своих основных
обязанностей по месту службы. Кроме того, бюрократические процедуры
государственной машины не отвечают динамичным требованиям рынка в
1
Постановление Правительства РФ от 09.09.99 № 1024 «О Концепции реформирования
управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (в
ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 903).
Данные приведены на 01.01.2006 г. Источник: Материалы к заседанию Правительства
Российской Федерации 15 марта 2006 г. по вопросу «Об итогах приватизации феде­
рального имущества в 2005 году и о задачах в области приватизации государственного
и муниципального имущества в 2006 году».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15
сфере управления коммерческими проектами. Работа института представи­
телей государства в таких условиях оказывается неэффективной как с по­
зиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.
Федеральное имущество, не относящееся к казне Российской Федера­
ции, закреплено на праве хозяйственного ведения и оперативного управления
за 7637 федеральными государственными унитарными предприятиями
(ФГУП) и 32381 федеральными государственными учреждениями1. Указан­
ные государственные организации являются владельцами зданий, строений,
сооружений, число которых превышает 1 млн. единиц.
В настоящее время для решения задач повышения эффективности
управления федеральными государственными унитарными предприятиями
осуществляются следующие мероприятия:
— планирование деятельности федеральных государственных уни­
тарных предприятий и определение части их прибыли, подлежащей пере­
числению в федеральный бюджет, в рамках ежегодно утверждаемых про­
грамм деятельности предприятий;
— мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности
предприятий и ведение реестра показателей экономической эффективно­
сти их деятельности;
— аудиторские проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности
крупных федеральных государственных унитарных предприятий с привле­
чением отобранных на конкурсной основе аудиторских организаций;
— приведение уставов всех предприятий в соответствие с законо­
дательством и формулирование в них предмета деятельности предприятия.
— аттестация (конкурсное назначение) руководителей предпри­
ятий и заключение с ними трудовых договоров;
— контроль соответствия законодательству текущей деятельности
федеральных государственных унитарных предприятий, в частности по
совершению сделок с недвижимым имуществом.
Данные мероприятия, предусматривающие детальную работу с ка­
ждым предприятием, разрабатывались с расчетом на существенное сокра­
щение числа предприятий для того, чтобы отраслевые министерства и ве­
домства могли обеспечить выполнение такой детальной работы в полном
1
Данные приведены на 01.01.2006 г. Источник: Материалы к заседанию Правительства
Российской Федерации 15 марта 2006 г. по вопросу «Об итогах приватизации феде­
рального имущества в 2005 году и о задачах в области приватизации государственного
и муниципального имущества в 2006 году».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
объеме. Однако, запланированного кардинального сокращения числа
предприятий не произошло и усилия отраслевых министерств и ведомств
по управлению ими оказались распыленными между огромным количест­
вом предприятий, осуществляющих исключительно коммерческую дея­
тельность, контроль которой должен осуществляться не государством, а
рыночной средой.
В работе показано, что неоправданно растут расходы федерального
бюджета на финансирование учреждений, поскольку, создав учреждение,
федеральный орган исполнительной власти имеет дополнительную воз­
можность запрашивать средства федерального бюджета на финансирова­
ние его деятельности. Помимо этого, в условиях недостатка бюджетного
финансирования наблюдается тенденция стимулирования учреждений к
осуществлению приносящей доходы деятельности, не свойственной учре­
ждениям. В итоге возникло очевидное противоречие между ключевыми
признаками учреждения как некоммерческой организации и практикой
функционирования государственных учреждений
Вместе с тем, предоставляя федеральным государственным учреж­
дениям возможность осуществлять коммерческую деятельность или пере­
давать имущество в аренду, государство не имеет механизмов для контро­
ля осуществления названной деятельности. При этом неспособность учре­
ждения исполнить возникшие в связи с такой деятельностью обязательст­
ва, влечет субсидиарную ответственность государства по ним. Судебная
практика подтверждает систематичность удовлетворения исков о субсиди­
арной ответственности государства.
Особое внимание в работе уделено оценке влияния различных
форм и степени участия государства на результаты хозяйственной дея­
тельности предприятий, и соответственно, определению наилучших форм
и оптимальных масштабов участия государства в капитале предприятий.
Полученные результаты свидетельствуют о том, что государствен­
ный сектор в России формировался не в соответствии с принципом пре­
доставления планово-убыточных общественных благ. При этом ФГУПы
являются более устойчивыми в финансовом отношении, но менее эффек­
тивными с точки зрения отдачи основных производственных факторов труда и капитала. Такое положение возможно в том случае, если предпри­
ятия данного сектора функционируют в особых условиях, отличных от
конкурентного рынка.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17
Сравнительный анализ эффективности работы организаций госу­
дарственного и частного секторов экономики в период с 2000 г. по 2004 г.
показывает, что наибольшее значение показателей рентабельности произ­
водимой продукции, фондоотдачи и оплаты труда наблюдается у пред­
приятий без государственного участия. Величина производительности
труда акционерных обществ без государственного участия в полтора раза
выше, чем на предприятиях с таким участием (см. рисунок 1). Наименьшее
значение показателя производительности труда наблюдается в унитарных
предприятиях.
i
I
1
'
• ......
Электроэнергетика
• л ь , - : > •'
i
••'
'•*
•
•
Черная металлургия
.
;
.
-
-
*
s
* . - • ' . ' • . • • ' ;
"
" V - - . : --•v.
•
'
1
••
•
•
1
•.•«•-•.'
•••
•
•
!
Л
1
--:"
1
1
. -. .......
• :
•
-<>•-.•::*•>.•:
'•
» • • '
1
..... ...
Топливная промышленность
•'
-
-.-- -.-1
л
\
'•.•^•1
I
. . . .
Пищевая промышленность
i
I
•••
• .
'•'••
i
- - .
г
.. • *
. : •-
...
i
......
.,1
• ' • - -\
.
.
. - . .".
|
D Частный сектор
.• Государственный сектор
Сельское хозяйство
I
|
100
1
1
. •
..Г;1.У|
0
.
„ :; А * '. - .-х
J
Строительство
Легкая промышленность
. .
1
Химическая и нефтехимическая
промышленность
I
. .
200
300
'I
ЛОО
500
600
Выработка на одного рабочего, тыс.руб.
Рисунок 1. Показатели производительности труда в государственном и ча­
стном секторе по отраслям экономики
Источник: Материалы к заседанию Правительства РФ 17 мкрта 2005 года по вопросу «О мерах по по­
вышению эффективности управления федеральной собственностью».
Немаловажный фактор оценки эффективности работы организаций
- доходность на вложенный капитал. Дивиденды, выплаченные открыты-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
18
ми акционерными обществами с участием Российской Федерации в 2004
году, составили 17 млрд. рублей, из которых порядка 95% приходится на
25 «бюджетообразующих» акционерных обществ. Ежегодно в федераль­
ный бюджет поступает часть прибыли федеральных государственных уни­
тарных предприятий. В настоящее время лишь порядка 21% всех ФГУП
делают отчисления в бюджет.
Таблица 1
Доходы от использования федеральной собственности (млн. руб.)
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
270,7
574,6
848,1
3675,1
6478,0
104023
12395,2
17222,0
Часть прибыли феде­
ральных государствен­
ных унитарных предприятий
-
-
-
-
209,6
914,2
2387,6
2538,1
Доходы от ареццы фе­
дерального имущества
305,0
466,6
2191,4
3427,2
4896,1
7657,9
9573£
11928,8
11687,3
13621S
13388,8
16200,9
17199,5
585,3
662,7
Доходы
Дивиденды
Доходы от деятельно­
сти
ГСШВьетсовпетро»
Доходы от реализации
имущества ФГУП (уч­
реждений) и военного
имущества
Доходы от арендной
платы за земли, нахо­
дящиеся в федераль­
ной собственности
Доходы от продажи
земли
3916,8
3588,1
1973
901,7
120,0
1967,2
39923
32573
65776^
Доходы от приватиза­
ции федерального
имущества
18100,0
154423
8547,4
31367,6
9990,6
12703,8 906603
ИТОГО
18675,7
16483,7
11586,9
S0IS7.2
39233
506223 135992,8 119487,2
Источник: Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 года по вопросу «О мерах по по­
вышению эффективности управления федеральной собственностью».
Эффективность управления федеральным имуществом оценивается
сегодня, исходя из динамики доходов от использования федеральной соб-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19
ственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному за­
данию (см. табл. 1). Вместе с тем, положительная динамика доходов от ис­
пользования федерального имущества не может служить единственным
критерием его эффективного использования.
Помимо эффективного управления имуществом с точки зрения из­
влечения дохода, государство как публично-правовое образование, обязано
выполнять определенные (публичные) функции. Так, в ведении Россий­
ской Федерации согласно Конституции РФ находятся регулирование и за­
щита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение обороны и безо­
пасности; защита государственной границы и т.д. Данная деятельность го­
сударства должна приниматься во внимание при оценке эффективности
управления федеральной собственностью.
Таким образом, при оценке эффективности использования имуще­
ства целесообразно выделить критерии эффективности коммерческого
(приносящего доход) и некоммерческого использования имущества (в це­
лях реализации государственных функций).
Эффективность коммерческого использования имущества выража­
ется в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так
и увеличение стоимости имущества. Уровень доходности федерального
имущества в конкретных случаях может определяться с учетом склады­
вающегося на рынке уровня доходности аналогичного имущества, и отрас­
левой специфики использования имущества.
Эффективность некоммерческого использования имущества (в це­
лях реализации государственных функций) определяется фактом произ­
водства заданного количества определенной государством продукции (ра­
бот, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов
(нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе
производства.
В ряде случаев критерии эффективности использования государст­
венного имущества могут быть комбинированными. К отдельным направ­
лениям использования имущества могут устанавливаться критерии ком­
мерческой эффективности, а к другим - применяться критерии, вытекаю­
щие из необходимости обеспечения соответствующей функции государст­
ва.
Реализуемая в настоящее время в России реформа бюджетного
процесса нацелена на переход от «управления бюджетными расходами» к
«управлению результатами». Автором рассмотрены возможности повыше-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
ния эффективности управления федеральным имуществом на базе концеп­
ции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Переход на принципы БОР требует определить объем и состав
имущества, необходимого Российской Федерации, цели участия Россий­
ской Федерации в управлении предприятиями и организациями государст­
венного сектора экономики и на этой основе оптимизировать состав феде­
рального имущества, в том числе путем приватизации избыточного иму­
щества или передачи его иным публичным собственникам, преобразования
и реорганизации государственных организаций. Реализация указанной це­
ли позволит повысить эффективность государственного управления в от­
дельных секторах экономики (в том числе за счет концентрации ресурсов
на выполнении «профильных» функций), повысить конкурентоспособ­
ность отдельных отраслей экономики (путем сокращения масштабов госу­
дарственного участия И передачи функций, ранее осуществлявшихся госу­
дарственными предприятиями и организациями рынку), привлечь инве­
стиции в предприятия и организации, ранее находившиеся в федеральной
собственности, за счет чего обеспечить рост производства соответствую­
щих товаров (работ, услуг), создать дополнительные рабочие места, обес­
печить рост реальных доходов занятого на соответствующих производст­
вах населения и рост налоговых доходов бюджета.
Итогом работы являются рекомендации автора по формированию
модели управления государственностью собственностью основанной на
принципах:
— соответствия состава государственного имущества функциям
государства с последовательной приватизацией избыточного имущества;
— текущего и перспективного планирования при системном кон­
троле использования имущества.
Переход к новой модели управления федеральным имуществом в
среднесрочной перспективе предполагает реализацию целого комплекса
мер по следующим направлениям:
1) классификация федерального имущества в соответствии с нор­
мативно установленными целями управления по каждому объекту;
2) совершенствование и разработка новых механизмов управле­
ния объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение
эффективности их использования и защиту прав государства как собствен­
ника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих
организаций;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21
3) оптимизация структуры федеральной собственности, исходя
из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и
задач.
Предлагаемая система мер ориентирована на формирование единой
системы управления государственным имуществом (активами), позво­
ляющей добиться имущественного (материального) обеспечения выполне­
ния государственных функций, оптимизации структуры федерального
имущества, рационального соотношения доходов и расходов федерального
бюджета. Программа управления федеральным имуществом (активами)
как элемент системы управления государственными активами и пассивами
(обязательствами), позволит решать задачи «вариативного» развития эко­
номики и государственного сектора, повысить устойчивость бюджетной
системы, придать гибкость проводимой бюджетной политике, обеспечить
эффективность инвестирования бюджетных средств и использования фе­
дерального имущества в интересах государства.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и
формулируются выводы.
Основные положения исследования изложены в следующих публи­
кациях автора:
1. Пирогов С В . Управление государственной собственностью —
анализ международного опыта. М.: Экономика, 2005. (1,5 п. л.);
2. Пирогов С В . Система управления федеральным имуществом в
Российской Федерации. М.: Экономика, 2005. (0,9 п. л.);
3. Пирогов С В . Эффективность управления федеральным иму­
ществом (на основе концепции бюджетирования, ориентированного на ре­
зультат). М.: Экономика, 2005. (1,2 п. л.);
4. Пирогов С В . Современные методы оптимизации управления
федеральным имуществом. М : Экономика, 2005. (0,8 п. л.).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
22
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Пирогов Сергей Владимирович
Тема диссертационного исследования
Совершенствование управления федеральным имуществом
в условиях рыночной экономики
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор
Быстряков Александр Яковлевич
Изготовление оригинал-макета
Пирогов Сергей Владимирович
Подписано в печать 26 мая 2006 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 2 ¥&
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
15
Размер файла
566 Кб
Теги
имущества, условия, 2979, рыночной, экономика, управления, совершенствование, федеральное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа