close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Перчик Горное право

код для вставкиСкачать
А.И. ПЕРЧИК
ГОРНОЕ ПРАВО
Учебник для вузов
Издание 2-е, переработанное и дополненное
Издательский Дом
«ФИЛОЛОГИЯ ТРИ»
Москва
2002
УДК 347:622 276
ББК 67.407
П 27
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстрое;
доктор юридических наук, профессор БД. Клюкин;
кафедра аграрного и экологического права
Московской государственной юридической академии
Перчик А.И.
П 27 Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Изда-
тельский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ», 2002. — 525 с.
Работа представляет собой переработанное и дополненное издание книги «Ос-
новы горного права» (М., 1996).
В книге даны основные понятия и институты горного права, а также характе-
ристики организационно-правовых механизмов решения актуальных проблем
пользования недрами.
Учебник написан на основе законодательных актов по состоянию на начало
2002 года.
Структура и содержание учебника соответствуют программе курса «Горное
право», читаемого автором — зав. кафедрой горного права РГУ нефти и газа им.
И.М. Губкина с 1992 года в качестве дисциплины специализации вузовского ком-
понента Государственного общеобразовательного стандарта по специальности
«Юриспруденция», а также специальностям факультетов геологии, геофизики и
разработки нефтяных и газовых месторождений.
Издание предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов и преподава-
телей нефтегазовых и горных вузов, а также менеджеров, занимающихся пробле-
мами недропользования.
УДК 347:622 276
ББК 67.407
Автор выражает искреннюю благодарность спонсорам, оказавшим помощь
в издании учебника:
— ГУП «Центр правовых проблем северных территорий», рук. Теплое О.М.;
— НОРСК ГИДРО АСА;
— РВО «Зарубежнефть»;
— Винтерсхалл АГ.
ISBN 5-94545-024-3 © А И - Перчик, 2002
Оглавление
Введение 7
I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Предмет и источники горного права 9
1.1. Горное право в системе права 9
1.2. Недра как юридическое понятие 13
1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 18
1.4. Предмет и метод горного права 24
1.5. Источники горного права 28
1.6. Федеральное законодательство о недрах 34
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 44
Контрольные вопросы 61
Глава 2. История горного права в России 62
2.1. Периодизация истории горного права 62
2.2. Горное право в Российской Империи 63
2.2.1. Первые Указы о горнам праве 63
2.2.2. Устав Горный Российской Империи 68
2.2.3. Управление горным промыслом 76
2.2.4. Налоговые льготы 80
2.2.5. Охрана окружающей среды 81
2.2.6. Планирование горных работ 81
2.2.7. Добыча угля 83
2.2.8. Добыча нефти 83
2.3. Горное право в СССР и РСФСР 91
2.4. Современное горное право в России 100
2.5. История преподавания горного права 104
Контрольные вопросы 108
Глава 3. Право собственности на недра 109
3.1. Право собственности в сфере недропользования 109
3.2. Эволюция права собственности на недра 111
3.3. Право собственности на недра в России 117
3.4. Право собственности на ресурсы недр 122
3.5. Право собственности на геологическую информацию ... 127
3.6. Право собственности на имущество недропользователя ... 130
Контрольные вопросы 133
Глава 4. Государственное регулирование отношений
недропользования 134
4.1. Принципы и направления государственного регулирова-
ния недропользования 134
4.2. Система пользования недрами 139
4.3. Государственный фонд недр 141
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования . 144
4.5. Организационно-правовое регулирование недрополь-
зования 155
Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО
4.6. Регулирование отношений недропользования в аквато-
риальных зонах 164
4.6.1. Районирование морских зон 164
4.6.2. Правовое регулирование деятельности на конти-
нентальном шельфе 168
4.7. Регулирование деятельности иностранных недрополь-
зователей 175
Контрольные вопросы 179
II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 5. Организационно-правовое обеспечение геологической
информации 180
5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 180
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки за-
пасов полезных ископаемых 186
5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых 186
5.2.2. Твердые полезные ископаемые 188
5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат) 192
5.2.4. Подземные воды 195
5.3. Правовая регламентация учета геологической информа-
ции 196
5.5./. Система учета и экспертизы геологической
информации 196
5.3.2. Государственная комиссия по запасам 199
5.3.3. Формы учета геологической информации 202
Контрольные вопросы 206
Глава 6. Предоставление недр в пользование 207
6.1. Предоставление прав в сфере недропользования 207
6.2. Государственная система лицензирования пользования
недрами 209
6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования . 209
6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению
в пользование 211
6.2.3. Практика лицензирования 214
6.3. Виды пользования недрами 217
6.4. Лицензия на пользование недрами 223
6.4.1. Содержание лицензии 223
6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр . 228
6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу 229
6.4.4. Условия совмещенных лицензий 234
6.4.5. Условия лицензий на другие виды пользования
недрами 234
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 236
6.5.1. Виды участков недр 236
6.5.2. Горный и геологический отвод 239
6.5.3. Трансграничные участки недр 242
6.6. Пользователи недр 243
6.7. Сроки пользования недрами 246
Оглавление
6.8. Предоставление участков недр в пользование 249
6.8.1. Схема предоставления участков недр в пользова-
ние 249
6.8.2. Конкурсы и аукционы 252
6.8.3. Бесконкурсная система 259
6.9. Предоставление участков недр в пользование на усло-
виях СРП 260
6.10. Переход и прекращение действия права пользования
недрами 264
6.10.1. Переход права пользования недрами 264
6.10.2. Прекращение права пользования недрами 267
Контрольные вопросы 269
Глава 7. Договоры при пользовании недрами 270
7.1. Классификация договоров в недропользовании 270
7.2. Соглашение о разделе продукции 282
7.2.1. Механизм раздела продукции 282
7.2.2. Предмет соглашения 285
7.2.3. Варианты структуры соглашения 288
7.2.4. Основные положения соглашения 290
7.3. Консорциальное соглашение 358
7.3.1. консорциум — простое товарищество 358
7.3.2. Консорциальное соглашение — особая форма дого-
вора простого товарищества в недропользовании . 361
7.3.3. Структура и основные положения консорциаль-
ного соглашения 363
7.4. Заключение соглашения 380
Контрольные вопросы 387
Глава 8. Рациональное использование и охрана недр 388
8.1. Система рационального использования и охраны недр . 388
8.2. Требования по рациональному использованию и охра-
не недр 392
8.3. Права и обязанности пользователя недр 395
8.4. Требования по безопасному ведению горных работ .... 397
8.5. Аварийно-спасательная служба 400
8.6. Консервация горного предприятия 404
8.7. Ликвидация горного предприятия 408
Контрольные вопросы 411
Глава 9. Охрана окружающей природной среды при
пользовании недрами 412
9.1. Недропользование в системе природопользования 412
9.2. Эколого-правовой режим пользования недрами 418
9.3. Экологическая экспертиза и экологический контроль .... 421
Контрольные вопросы 426
Глава 10. Земельные правоотношения при пользовании
недрами 427
10.1. Правовой режим землепользования при пользовании
недрами 427
Перчик A.M. ГОРНОЕ ПРАВО
10.2. Предоставление земельных участков для пользования
недрами 429
10.3. Использование, охрана и рекультивация земель при
пользовании недрами 432
10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых 435
10.5. Регулирование земельных отношений законодатель-
ством субъектов РФ о недрах 440
10.5.1. Общие положения 440
10.5.2. Регулирование земельных отношений при недро-
пользовании в Ямало-Ненецком автономном
округе 441
10.5.3. Регулирование земельных отношений в Тюмен-
ской области при освоении нефтяных и газовых
месторождений 444
Контрольные вопросы 451
Глава 11. Платность пользования недрами 452
11.1. Режим налогообложения в недропользовании 452
11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 453
11.2.1. Субъекты и объекты налога 453
11.2.2. Ставки налога 455
11.2.3. Распределение налога 458
11.3. Акциз на минеральное сырье 459
11.4. Таможенная пошлина 462
11.5. Система платежей при пользовании недрами 463
11.5.1. Разовые платежи при пользовании недрами ... 464
11.5.2. Регулярные платежи 464
11.5.3. Плата за геологическую информацию о недрах 466
11.5.4. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и
выдачу лицензий 468
11.6. Налоговый режим раздела продукции 469
11.7. Потери при добыче полезных ископаемых 475
Контрольные вопросы 478
Глава 12. Контроль и ответственность за нарушение порядка
недропользования 479
12.1. Система государственного контроля недропользования 479
12.2. Государственный геологический контроль 483
12.3. Федеральный горный надзор 492
12.4. Ответственность за нарушение законодательства о нед-
рах 500
12.4.1. Общие положения 500
12.4.2. Административная ответственность 502
12.4.3. Уголовная ответственность 506
12.4.4. Разрешение споров 512
12.4.5. Возмещение причиненного вреда 513
Контрольные вопросы 515
Перечень законодательных актов и литературных источников 516
ВВЕДЕНИЕ
Российское горное право имеет глубокие исторические корни, связан-
ные как с вековыми традициями отечественного горного производства,
так и коллизиями государственного строя России. С начала 90-х годов
оно вступило в новый этап своего развития. Интенсивно идет процесс
разработки и принятия новых законов и нормативных правовых актов,
регулирующих горные отношения, как на уровне Федерации, так и на
уровне субъектов Федерации. Процесс этот происходит в противоречи-
вый период перехода от административно-командной системы управле-
ния народным хозяйством к рыночной экономике правового государства.
Все это находит отражение в действующих законодательных и иных
нормативных правовых актах, которые, с одной стороны, характеризуют-
ся прогрессивностью новых правовых норм и институтов, с другой —
рецидивами принципов так называемого демократического централизма.
Анализ принятых и разрабатываемых законов показывает, что первая
тенденция имеет преобладающий характер.
Деятельность современного специалиста, занимающегося вопросами
геологии и разработки месторождений полезных ископаемых, всегда в
той или иной степени будет связана с решением правовых вопросов нед-
ропользования. Цель учебника — ознакомить студентов с теоретически-
ми основами горного права, нормами и институтами современного зако-
нодательства о недрах, которые, безусловно, будут полезны им в повсе-
дневной работе.
Учебный курс «Горное право», разработанный автором, читается в
РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина с 1992 г. В настоящее время анало-
гичные курсы изучаются в ряде горных и нефтяных вузов Москвы, Тю-
мени, Донецка и других городов. В 1998 г. по инициативе ректора универ-
ситета профессора А.И. Владимирова был организован юридический
факультет, а в его составе — кафедра горного права. С 1999 г. курс «Гор-
ное право» начал читаться, помимо юридического и экономического фа-
культетов, в качестве общеобразовательного после курса «Основы права»
студентам всех специальностей факультетов геологии и геофизики нефти
и газа, а также разработки нефтяных и газовых месторождений. Отдель-
ные его главы читаются в курсах «Экологическое право» и «Природоре-
сурсное право» на других «технических» факультетах университета.
В конце каждой главы дан перечень контрольных вопросов, которые
учащиеся могут использовать для самопроверки усвоения пройденного
материала.
Содержание учебника соответствует программе курса «Горное пра-
во», читаемого в качестве дисциплины специализации вузовского компо-
нента Государственного общеобразовательного стандарта по специально-
стям нефтегазовых и горных вузов.
Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО
Материал учебника базируется на законодательных нормативных пра-
вовых актах и научных литературных публикациях по состоянию на на-
чало 2002 года. Использованы редкие издания периода Российской импе-
рии и СССР.
Материал учебника изложен с учетом того, что учащиеся изучили курс
«Основы права» и получили общее представление о системе права, юри-
дической терминологии, основных нормах и институтах права.
Определенное внимание уделено организационно-правовым пробле-
мам недропользования, без характеристики которых нельзя понять приро-
ду и содержание норм горного права.
Законодательство о недрах развивается настолько быстро, что не ис-
ключено, что к моменту выхода книги из печати ряд положений получит
иную интерпретацию. Изменения и дополнения законодательства находят
отражение в лекциях преподавателей этого курса, посещение и запись
которых становятся особенно необходимыми.
При разработке структуры курса автором были использованы учебни-
ки по отраслям экологического и земельного права С.А. Боголюбова, М.М.
Бринчука, Г.Е. Быстрова, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, В.В. Петрова,
Н.А. Сыродоева.
Материалы учебника базируются на исследованиях автора, а также
разработках многих ученых и практиков. Перечислить очень широкий
круг лиц, которые в той или иной мере своими научными трудами или
производственной деятельностью участвовали в возрождении и становле-
нии современного горного права в качестве отрасли национального пра-
ва, научной и учебной дисциплины, существовавшей в России на протя-
жении двух веков, вплоть до 1917 года, практически невозможно, поэтому
автор предпочел не выделять никого персонально. Работы многих из них
приведены в перечне использованной литературы.
Автор выражает глубокую признательность коллегам, официальным
рецензентам, а также кафедре экологического и земельного права МГУ,
оказавшим большую помощь своими советами и рекомендациями в рабо-
те над рукописью.
I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА
1.1. Горное право в системе права
Право как юридическая категория является инструментом регу-
лирования определенных видов отношений, возникающих между
людьми и их общностями.
Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли
права, совокупность которых образует систему права.
Различают такие отрасли права, как государственное (конституци-
онное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, между-
народное право и др. Регулирование отношений, возникающих в про-
цессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами
природоресурсного права, в составе которого выделяются соответ-
ственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их
можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и
как самостоятельные отрасли права.
Разработка недр не может осуществляться без пользования земель-
ным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения,
устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транс-
порта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извле-
ченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает осно-
ваний и возможности использовать нормы земельного права при ре-
гулировании горных отношений, которые по своей природе настолько
специфичны, что объективно могут регулироваться только специаль-
ными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользова-
тель зачастую не знает не только количественной, но часто и каче-
ственной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в
Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газо-
вые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их
разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, из-
влечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пус-
тую породу. В то время как целью рационального землепользования
является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, ос-
воение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истоще-
ние. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи
полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного
ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно
нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверх-
ности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой
продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого
вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и ис-
пользования особых норм права и правовых механизмов, регулирую-
щих именно горные отношения.
В юридической теории различают понятия «система права» и «си-
стема законодательства», «отрасль права» и «отрасль законодатель-
ства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существен-
ное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высо-
кой степенью однородности, вполне определенным предметом
регулируемых отношений, тогда как система законодательства таким
консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законода-
тельный акт одновременно может регулировать отношения различных
отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группиров-
ки законодательных актов обусловила отказ от использования термина
«отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых
актов» [96]. Горное право, горное законодательство, законодательство
о недрах, недренное право [166], законодательство о недропользова-
нии и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс
вполне определенных отношений, представляющих предмет горного
права.
Термин «горное право» произошел от понятия «горное производ-
ство». В последние годы термин «горное производство» в законода-
тельных актах и научной литературе часто заменяется термином «не-
дропользование». Обусловлено это существенным расширением сфе-
ры использования полезных свойств недр. Помимо создания горных
выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще исполь-
зуются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений,
объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культур-
ного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эво-
люция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Рос-
сийской Империи, 1832 г. [3]; Горный закон РСФСР, 1928 г. [19]; Кодекс
РСФСР о недрах, 1976 г. [21]; Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46].
В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в
XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера
законодательного регулирования этой деятельности стала называться
горным правом и соответственно горным законодательством.
Первой монографией в России в этой области была изданная в
1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который
I.I. Горное право в системе права
имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в Санкт-
Петербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Гор-
ное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже
под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права
В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного пра-
ва» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удин-
цева «Русское горноземельное право» [180]. Введение термина «гор-
ноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных
и горных отношений.
В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основ-
ные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась
«Институты горного права». В качестве таких институтов назывались
горная собственность, горный сервитут, горное товарищество и др.
Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Россий-
ской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР
[19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С при-
нятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и
союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» ста-
ли использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до
1998 г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00.06
по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кан-
дидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земель-
ным правом.
Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравно-
мерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права
уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован
ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публикова-
лись в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно
перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6].
В советское время теоретические и методологические работы в
области горного права практически не велись. Принятое в 1927 г.
Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содер-
жащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа
российской истории по существу было забыто. Регулирование горно-
го производства осуществлялось исключительно административными
методами.
Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на
время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в
стране экономической реформой и соответствующим пересмотром за-
конодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и
научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли
12 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии
Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева
[174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасо-
ва, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период зако-
нодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь.
«Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес-
публик» были приняты в 1968 г.; Земельные кодексы союзных респуб-
лик — в 1970—1971 гг.; «Основы водного законодательства Союза
ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы
союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г.,
были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных
республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах
союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21].
В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России круп-
ных теоретических работ по горному праву не было за исключением
книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликован-
ной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыноч-
ные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к
формированию отечественного горного законодательства и вынужде-
на была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теорети-
ческой базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь
заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой
блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также
актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользо-
вания. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой пробле-
мы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание
Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет.
Структура основных отраслей системы права достаточно консер-
вативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспру-
денции как науки. Однако по мере развития общественных отноше-
ний могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером
этого можно считать экологическое право, сформировавшееся как
самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В насто-
ящее время идет формирование компьютерного и других отраслей
права. Горное право с его многовековой историей к категории новой
отрасли отнести нельзя.
Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два ос-
новных условия:
— наличие специфических, имеющих важное народнохозяйствен-
ное значение, общественных отношений, представляющих предмет
самостоятельного регулирования;
1.1. Горное право в системе права 13
— наличие и потребность в особых источниках права, регулирую-
щих указанные отношения [140].
Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права.
Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на до-
лю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до 12
процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов нало-
говых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяй-
ства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступле-
ний, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятель-
ности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух де-
сятков федеральных законов, большого пакета федеральных норма-
тивных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем
число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются
в соответствии с современными требованиями общества.
1.2. Недра как юридическое понятие
Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юриди-
ческое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только
подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископа-
емыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости,
энергетические и другие ресурсы.
Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра зем-
ные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи [3],
где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр.
Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая
дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь
в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодатель-
ных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь называ-
лись «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, ко-
торые могут добываться с промышленной целью путем извлечения
или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или
выходят на поверхность» [16].
Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только
теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают
в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с
Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ
«О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано опреде-
ление термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное
толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он
14 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать,
если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном слу-
чае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них
содержащихся там ископаемых?» [181].
Интерес к определению правового содержания понятия «недра»
возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—на-
чале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза
ССР о недрах [20]. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лис-
ковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. иссле-
довались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец
[151] утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не
имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых по-
стоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского,
который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего
около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100,
и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяй-
ственный интерес недра представляют именно как источник добычи
полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что
объектом права государственной собственности на недра являются не
какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть
природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую
породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В
этом случае право собственности государства на недра было бы непол-
ным, а материальный объект этого права неопределенным.
Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верх-
ней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии [135]. Верх-
няя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность»
также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли тол-
щина у поверхности и если есть, то какова она.
Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения
недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г.
А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения
недра и поверхность различаются только характером использования.
Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то нали-
цо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование
поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, —
писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли
выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не
проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую
самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разгра-
ничения. Спорные же случаи должен решать суд».
1.2. Недра как юридическое понятие 15
Интересен способ вертикального разграничения поверхностного
слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законо-
дательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глу-
бине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного
законодательства и к компетенции горных органов относятся вопро-
сы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п.,
где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи
земного шара для иных целей на глубине более 30 м.
В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с
глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» [46] указано, что верхняя гра-
ница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный
слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также
относить выходы на поверхность горных пород.
В отношении определения нижней границы недр существуют две
основные позиции. По первой граница ограничена техническими
возможностями освоения недр; по второй — простирается до центра
земного сфероида.
Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах
и юридической литературе определяются либо как элементы природ-
ной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются
отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и
деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы
природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных
потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и ле-
сов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природ-
ных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов
права собственности, законодательство определяет правовой статус, в
частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов.
Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете
«О земле» [7]. Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень
повторялся в последующих редакциях Конституции Российского го-
сударства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два
варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее исполь-
зовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выде-
лялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были
заменены более широким понятием — «растительный и животный
мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского консти-
туционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе
в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные клас-
сифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае
16 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
(ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы,
остальные отнесены к категории «другие».
Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40]
к категории природных ресурсов отчесены земли, воды, леса, недра,
ресурсы животного и растительного мира1.
Резюмируя изложенное в современных законодательных и норма-
тивных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресур-
сов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и
животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как
пользование всеми перечисленными природными ресурсами2.
Современное юридическое определение термина «недра» раскры-
вается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов
РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различают-
ся, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда
полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены
определения, встречающиеся в различных законодательных актах.
В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть
земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсут-
ствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, про-
стирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и
освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается
весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что
в конституционном праве России недра классифицируются как одна
из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает
иное определение — часть земной коры.
В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра
толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зару-
1 Указанные разночтения законодателей, особенно в двух последних редакциях
(1978 и 1993 гг.) российской Конституции в части определения природных ресурсов,
их состава и терминологии, явились, очевидно, следствием различий в теоретических
взглядах на определение земельного права как отрасли права, включающей в сферу
своего регулирования не только землю, но и все другие природные ресурсы.
2 Конституция РФ, устанавливая правовой режим природных ресурсов, использует
общее понятие «недра». ГК РФ, определяя недвижимое имущество, относит к нему
«участки недр» (п. 1 ст. 130), а при рассмотрении оборотоспособности объектов граж-
данских прав использует термин «недра» (п. 3 ст. 129), хотя по существу речь идет,
безусловно, об «участках недр», поскольку вряд ли можно всерьез говорить об оборо-
тоспособности недр вообще как вида природных ресурсов. В русском языке слово
«участок» может использоваться и для обозначения площади, территории и для обо-
значения объема. В. И. Даль определил слово «участок» как часть, доля, отдельный
участок. Таким образом, участок недр — это часть (кусок) недр, ограниченная со всех
сторон: снизу с боков. Законодатель в этом вопросе не всегда последователен и часто
неправомерно отождествляет понятия «недра» и «участки недр».
1.2. Недра как юридическое понятие 17
бежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основани-
ем которого является территория государства, а вершиной — центр зем-
ного сфероида. Сейчас трудно прогаозировать практическую значимость
такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный
никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объем-
ное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже
земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно
подпадает под действие международной юрисдикции.
В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило,
дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весь-
ма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений.
«Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной сре-
ды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер,
рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми
от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения» [36].
«К недрам Удмуртской Республики относится часть природной
среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвен-
ного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения» [29].
В Законе Республики Коми указано, что «недра — поверхность
земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой,
с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами» [28].
Примеры можно продолжить. Однако даже приведенные формули-
ровки дают достаточно полное представление о различных подходах
к определению понятия «недра».
Практически все определения недр как объекта горных отношений
содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра —
это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для
разведки и освоения современными техническими средствами. Таким
образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является дина-
мичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени,
очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования
действующих и создания новых технических средств и технологий.
Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках
обозримой перспективы.
Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, глав-
ным образом, различиями в понимании возможностей использования
их полезных свойств в интересах людей.
Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере
обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными
свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определен-
18 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения
землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения
права собственности и целый ряд других.
Все земли в соответствии с основным целевым назначением под-
разделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения,
поселений, промышленности и другие [107]. По каждой категории
земель законодательством установлены специальные правовые нор-
мы, отражающие особенности их правового режима.
В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра
подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и
неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме
действует более подробное деление по различным критериям: участ-
ки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для це-
лей, не связанных с добычей; участки недр, представляющие научный
и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах
следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот
аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом
плане.
1.3. Ресурсы недр как объект недропользования
Подлежащие регулированию общественные отношения возникают
не по отношению недр вообще, а лишь относительно их части так
называемых ресурсов недр.
Известны различные классификации и подходы к определению
ресурсов недр или георесурсов.
В самом общем виде их можно подразделить на три основные
группы:
— полезные ископаемые (твердые, жидкие, газообразные);
— энергия (геотермальная и др.);
— полости (естественные, искусственные).
В качестве самостоятельного вида ресурсов недр некоторые авто-
ры справедливо выделяют геоинформацию [179].
При правовом регулировании процесса освоения ресурсов недр
следует различать природные естественные ресурсы недр и техноген-
ные, искусственно созданные. К категории последних можно отнести,
например, газ в специально созданных подземных хранилищах газа,
подземные сооружения различного назначения: специальные помеще-
ния, тоннели и т.п.
В приведенной классификации, безусловно, определяющее значе-
ние имеют полезные ископаемые как одна из разновидностей гео-
1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 19
ресурсов. Организационно-технические особенности их освоения,
включающего в себя процессы поиска, разведки, обустройства место-
рождения, добычи полезного ископаемого и, наконец, ликвидации до-
бывающего предприятия, как имущественного комплекса, определяют
комплекс специфических отношений, присущих различным видам
полезных ископаемых.
В зависимости от вида полезного ископаемого и особенностей его
использования в эти отношения могут входить процессы первичной
обработки полезного ископаемого, осуществляемые, как правило,
непосредственно на месте добычи (на шахте, промысле), к которым
относятся:
— для твердых полезных ископаемых — технологические опера-
ции по доведению добытой продукции до требуемого стандартами и
техническими условиями качества, предусмотренные проектом веде-
ния работ и осуществляемые, как правило, в границах горного отвода
(включая селективную выемку, усреднение, породовыборку, дробле-
ние негабаритов, производство кондиционных блоков, сортировку) и
доставка до склада готовой продукции или на перерабатывающие про-
изводства (обогатительные или брикетные фабрики, дробильно-сор-
тировочные комплексы, химические или металлургические заво-
ды и др.);
— для нефти, газа и газового конденсата — технологические опе-
рации по доведению до требуемого стандартами качества (обезвожи-
вание, обессоливание, сепарация и др.), предусматриваемые проектом
обустройства месторождения;
— для подземных вод — технологические операции по доведению
до требуемого стандартами и техническими условиями качества, кото-
рые могут включать очистку, обезжелезивание, обеззараживание и до-
ставку до накопительных емкостей перед подачей в сеть потребителю.
Особое место в структуре горных отношений занимает процесс
эвакуации добытого полезного ископаемого. В ряде случаев, в частно-
сти при добыче нефти и особенно газа, их транспортировка оказывает
серьезное, а в ряде случаев и определяющее влияние на организацию
процесса добычи.
Перечисленную выше производственную деятельность можно на-
звать одним термином — «освоение месторождения». Законодатель-
ство о недрах к сфере горного производства отнесло процессы пере-
работки отходов горнодобывающих предприятий.
Под отходами горнодобывающего производства понимается часть
добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки,
обработки или первичной переработки превращаются в отходы. Отхо-
ды горного производства являются объектом гражданских прав.
20 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
В соответствии с ГК РФ право собственности на них принадле-
жит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если
отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с
целью отказаться от права собственности на них, то лицо, в собствен-
ности, владении или пользовании которого находится земельный учас-
ток или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обра-
тить их в свою собственность, приступив к их использованию или
совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в соб-
ственность.
В настоящее время количество полезных ископаемых, исполь-
зуемых человеком, составляет уже более 200 видов. Разработано до-
статочно большое число классификаций, позволяющих для удобства
регламентации использования объединить их в отдельные группы. Наи-
более старая, простая и распространенная классификация предусмат-
ривает деление всех полезных ископаемых на две группы: общерас-
пространенные и все остальные, т.е. необщераспространенные. Для
этих групп законодатель всегда устанавливал и устанавливает раз-
личный правовой режим. Даже в советский период, когда недра были
по существу исключены из оборота, допускалась добыча отдель-
ных видов общераспространенных полезных ископаемых частными
лицами.
К категории общераспространенных относятся часто встречающи-
еся в природе полезные ископаемые, залегающие на поверхности или
на небольшой глубине и поэтому легко доступные, а также пригодные
для прямого применения без подготовки и переработки. Это в первую
очередь песок, галька, глина, гравий и т.п.
Необщераспространенные полезные ископаемые подразделяются
на три основные группы: твердые, жидкие и газообразные. Другие
классификации используются для целей охраны недр, обеспечения
безопасности жизнедеятельности и др. Наиболее детальная классифи-
кация полезных ископаемых в законодательном порядке установлена
в Налоговом кодексе (ст. 337) применительно к налогу на добычу
полезных ископаемых [99].
Полезным ископаемым признается продукция добывающих отрас-
лей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извле-
ченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жид-
кости и иной смеси), первая, по своему качеству соответствующая
государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному
стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указан-
ных стандартов для отдельно добытого полезного ископаемого —
стандарту организации (предприятия).
1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 21
Видами добытого полезного ископаемого являются:
— товарные уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы;
— торф;
— углеводородное сырье:
— нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, газо-
вый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений;
— газовый конденсат из газоконденсатных месторождений, про-
шедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких
фракций и прочих примесей;
— газ горючий природный из газовых и газоконденсатных место-
рождений;
— газ горючий природный из нефтяных (газонефтяных, нефтега-
зовых) и нефтегазоконденсатных месторождений;
— товарные руды:
— черных металлов (железа, марганца, хрома);
— цветных металлов (в частности, алюминий, медь, никель, кобальт,
свинец, цинк, олово, вольфрам, молибден, сурьма, ртуть, магний);
— редких металлов, образующих собственные месторождения (ти-
тан, цирконий, ниобий, редкие земли, стронций, литий, бериллий,
ванадий, германий, цезий, скандий, селен, цирконий, тантал, висмут,
рений, рубидий);
— радиоактивных металлов (уран и торий);
— многокомпонентные комплексные руды;
— полезные компоненты многокомпонентной комплексной руды,
извлекаемые из нее, при их направлении на дальнейшую переработку
(обогащение, технологический передел);
— горно-химическое неметаллическое сырье (апатит-нефелиновые
и фосфоритовые руды, калийные, магниевые и каменные соли, сера
природная и сера в нефтяных, газовых месторождениях, другие виды
неметаллических полезных ископаемых для химической промышлен-
ности и производства минеральных удобрений); горнорудное, неме-
таллическое сырье; битуминозные породы (битуминозные породы,
асфальты, и асфальтовые породы);
— сырье редких металлов, а также другие извлекаемые полезные
компоненты, являющиеся попутными компонентами в рудах других
полезных ископаемых;
— неметаллическое сырье, используемое в основном в строитель-
ной индустрии;
— кондиционный продукт пьезооптического сырья;
— природные алмазы, другие драгоценные камни из коренных
россыпных и техногенных месторождений;
22 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
— концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные
металлы, получаемые при добыче драгоценных металлов, то есть
извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных
и техногенных месторождений;
— соль природная и чистый хлористый натрий;
— подземные воды, содержащие полезные ископаемые (или при-
родные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используемые
для получения тепловой энергии.
Многообразие видов полезных ископаемых и особенности их осво-
ения обусловили выделение в структуре народного хозяйства целого
ряда специфических отраслей. Так, к сфере недропользования в соот-
ветствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хо-
зяйства (ОКОНХ1) относятся следующие отрасли (подотрасли) эконо-
мики:
— геология и разведка недр;
— газовая промышленность;
— нефтедобывающая промышленность;
— добыча угля открытым способом;
— добыча угля подземным способом;
— сланцевая промышленность;
— торфяная промышленность;
— подземная добыча черных металлов;
— открытая добыча черных металлов, добыча и обогащение не-
рудного сырья для черной металлургии;
— добыча и обогащение радиоактивных и бериллиевых руд;
— добыча драгоценных металлов.
Помимо этого законодательство о недрах относит к сфере недро-
пользования также деятельность, связанную с осуществлением ме-
роприятий по охране окружающей среды в процессе горного произ-
водства и приведением участков земли и других природных объектов,
нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для
их дальнейшего использования.
К сфере недропользования относятся также специфические отно-
шения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсич-
ных веществ. Они регулируются законодательством о недрах, а также
другими федеральными законами и нормативными правовыми акта-
' Официально не публиковался. Утвержден Госкомстатом и Госпланом СССР в
1976 г. Его предполагается заменить (Госкомстат РФ № ВС-1-13/3710 от 04.09.^001 г.)
на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВОД).
1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 23
ми. Эти отношения тесно связаны с проблемой охраны окружающей
среды и безопасности населения.
Законодательством к недропользованию отнесены процессы пер-
вичной переработки минерального сырья, получаемого из недр по
технологическим схемам. Под технологической схемой понимаются
проектные решения, предусмотренные технологической частью про-
екта предприятия по переработке минерального сырья, определяю-
щие последовательность процессов и операций по обогащению и
переделу добытых полезных ископаемых. Под продукцией более вы-
сокой степени технологического передела понимается продукция,
получаемая в результате переработки добытых полезных ископаемых.
Законодательством [46] установлено, что первичную переработку
минерального сырья могут осуществлять пользователи недр. При этом
они обязаны обеспечить:
— строгое соблюдение технологических схем переработки мине-
рального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извле-
чение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль
распределения полезных компонентов на различных стадиях перера-
ботки и степени их извлечения из минерального сырья;
— дальнейшее изучение технологических свойств и состава мине-
рального сырья, проведение опытных технологических испытаний с
целью совершенствования технологий переработки минерального
сырья;
— наиболее полное использование продуктов и отходов перера-
ботки (шламов, пылей, сточных вод и др.); складирование, учет и
сохранение временно не используемых продуктов и отходов произ-
водства, содержащих полезные компоненты.
В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляе-
мой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо
иному юридическому лицу [30].
Если отношения, складывающиеся в отношении процесса захоро-
нения отходов, правомерно отнести к предмету горного права, то
процессы первичной переработки минерального сырья, которые зако-
нодательством о недрах отнесены к сфере его регулирования, прямого
отношения к пользованию недрами не имеют. Они относятся к пред-
мету законодательства о недрах, а не к предмету горного права.
Из определения недр, к которым отнесены и подземные воды, к
предмету горного права следует относить также отношения, связан-
24 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
ные с их использованием. Сами по себе подземные воды рассматрива-
ются как составная часть водных ресурсов (в соответствии с Консти-
туцией РФ водные ресурсы — самостоятельный вид природных ре-
сурсов), включающая, в том числе, минеральные воды, находящиеся
в подземных водных объектах.
Подземные водные объекты представляют собой сосредоточение
находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее
границы, объем и черты водного режима.
К подземным водным объектам относятся [52]:
— водоносные горизонты — воды, сосредоточенные в трещинах и
пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;
— бассейны подземных вод — совокупность водоносных горизон-
тов, расположенных в недрах;
— месторождения подземных вод — часть водоносного горизонта,
в пределах которой имеются условия, благоприятные для извлечения
подземных вод;
— естественные выходы подземных вод — выходы подземных вод
на суше или под водой.
Отношения, возникающие в связи с использованием подземных
вод и подземных объектов, регулируются законодательством о недрах.
Использование водных объектов для добычи полезных ископае-
мых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства
подземных сооружений осуществляется в соответствии с законода-
тельством о недрах и водным законодательством.
Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля,
извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопрово-
дов, проведения дноуглубительных, взрывных и иных работ, связан-
ных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплу-
атации подводных и надводных сооружений, осуществляется на осно-
вании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном
порядке.
1.4. Предмет и метод горного права
Предметом отрасли права является определенная группа обществен-
ных отношений, регулируемая соответствующими нормами права.
Таким образом, предметом горного права следует считать отношения,
складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так
называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права.
Важнейшим условием при определении предмета правового регу-
1.4. Предмет и метод горного права 25
лирования является определение целенаправленности этого процесса.
Объективные интересы общества определяют отношения в процессе
горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в
котором общество заинтересовано, т.е. в эффективном использовании
полезных свойств недр.
В горном праве с 1995 г. появилась и сохраняется до настоящего
времени неопределенность в отношении того, является или нет дея-
тельность в исключительной (морской) экономической зоне предме-
том горного права или она полностью покрывается регулированием
правоотношений на континентальном шельфе.
Конституция РФ 1997 г. установила, что РФ обладает суверенными
правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне (ст. 67, п. 2). ФЗ «Об исключи-
тельной экономической зоне» [83] определил, что природные ресурсы
исключительной экономической зоны представляют собой «живые и
неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морскве дно, на
морском дне и в его недрах» (ст. 4, п. 1). Далее закон установил, что
«геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и
других неживых ресурсов морского дна и его недр ... производятся в
соответствии с Законом РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шель-
фе», другими федеральными законами, применимыми к исключитель-
ной экономической зоне и деятельности в ней» (ст. 5, п. 2).
Действие Закона РФ «О недрах» в первоначальной редакции
1992 г. распространялось на исключительную экономическую зону. В
действующей редакции закона от 1995 г. было исключено даже упо-
минание об этой зоне. В принятых позже двух основных законах,
регулирующих горную деятельность в России ФЗ «О драгоценных
металлах и драгоценных камнях» [74] и ФЗ «О соглашениях о разделе
продукции» [56] — законодатель решает эту проблему по-разному.
Первый, определяя сферу своего распространения, не упоминает ис-
ключительную экономическую зону и ограничивается понятием «кон-
тинентальный шельф». Второй закон, в преамбуле, определяя предмет
своего регулирования, упомянул и исключительную экономическую
зону, и континентальный шельф.
Указанные различия, естественно, нашли отражение в норматив-
ных правовых актах. Так, инструкции Госгортехнадзора о горных
отводах [62, 87], ряд инструкций Минфина и других министерств и
ведомств распространяют свое действие на исключительную эконо-
мическую зону; целый ряд других нормативных правовых актов ее
игнорируют. Законодателю, очевидно, следует устранить эти противо-
речия, установив некий единообразный подход.
26 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
Налоговый кодекс [99] ввел развернутое определение зоны, на ко-
торую распространяется налоговое законодательство, в частности о
недропользовании — это территория РФ, континентальный шельф,
исключительная экономическая зона, а также территории, на которые
распространяется юрисдикция РФ, в том числе арендуемые у ино-
странных государств или используемые на основании международно-
го договора.
Субъектами правоотношений недропользования, в соответствии с
Конституцией РФ и законодательством о недрах, являются [176]:
— муниципальные органы;
— субъекты предпринимательской деятельности, независимой от
формы собственности (включая юридические лица, созданные по рос-
сийскому законодательству, в том числе участники простого товари-
щества;
— граждане России, не ограниченные в установленном Законом
порядке в своей дееспособности, либо граждане — коллективные
предприниматели;
— иностранные инвесторы: иностранные юридические лица и
иностранные граждане; иностранные государства и международные
организации; лица без гражданства; граждане России, имеющие по-
стоянное местожительство за границей, при условии, что они зареги-
стрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране посто-
янного местожительства.
При заключении лицензионного соглашения субъекты правоотно-
шений недропользования выступают в качестве представителей госу-
дарства и инвестора, а при заключении соглашения о разделе продук-
ции — в качестве сторон соглашения.
Объектами отношений недропользования являются недра террито-
рии РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономиче-
ской зоны, как разновидность природных ресурсов, а также участки
недр и права на них.
Закон РФ «О недрах» предмет своего регулирования определил как
«отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, ис-
пользованием и охраной недр территории РФ, ее континентального
шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающе-
го и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапро-
пелей1 и иных специфических минеральных ресурсов, включая под-
земные воды, рассолы и рапу2 соляных озер и заливов морей».
1 Сапропели — органические илистые отложения в водоемах суши, используют-
ся в качестве удобрения.
2 Рапа — насыщенный соляной раствор в водоемах, пустотах и порах донных
отложений соленосных озер. Используется в промышленности и медицине.
1.4. Предмет и метод горного права 11
Определение природы общественных отношений, возникающих в
процессе недропользования, позволяет в развернутом виде сформули-
ровать предмет горного права следующим образом: отношения между
федеральными органами государственной власти, государственной
власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления,
юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по пово-
ду владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу
государственного управления ресурсами недр, направленного на ком-
плексное эффективное использование полезных свойств недр, добычу
содержащихся в них полезных ископаемых или использование недр в
целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Регулирование специфических отношений, возникающих в процессе
поиска, разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, в
частности угля, нефти и газа, драгоценных металлов, драгоценных
камней, радиоактивных руд и минералов, захоронением радиоактив-
ных отходов и отравляющих веществ, может осуществляться специ-
альными федеральными законами [59, 74, 88].
Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод,
растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникаю-
щие при пользовании недрами, регулируются соответствующим зако-
нодательством РФ и ее субъектов. Применительно к отношениям,
возникающим в процессе освоения отдельных видов полезных иско-
паемых, предметом законодательного акта могут быть не только отно-
шения недропользования, но и отношения, возникающие в процессе
смежных производств, например транспорта, хранения и переработки
добытого полезного ископаемого.
Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо
объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него
правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством
определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить
развитие отношений в заданном направлении, представляет собой
метод правового регулирования. Такими рычагами в первую очередь
являются:
— выделение специфических институтов, присущих данной отрас-
ли права и значимых для правового регулирования;
— форма выражения и способ законодательного закрепления пра-
вовых норм и структуризация их по институтам права;
— установление иерархии и системы взаимодействия норм права
(диспозитивных, императивных и др.);
— разработка структуры органов регулирования с определением
их компетенции, прав и обязательств;
28 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
— система юридической ответственности субъектов права за нару-
шения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.
Главной задачей при установлении метода правового регулирова-
ния недропользования является обеспечение комплексного действия
всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и
охраны недр.
Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отно-
шений, то метод устанавливает способы их регулирования. В целом
методы правового регулирования подразделяются на императивные и
диспозитивные. Императивные методы предусматривают осуществ-
ление властного воздействия на участников общественных отноше-
ний, урегулированных нормами права. Основными механизмами им-
перативного метода являются нормы административного и уголовно-
го права. Диспозитивные методы представляют собой способы
регулирования отношений, возникающих между равноправными сто-
ронами, которые сами определяют форму и условия выполнения сво-
их обязательств. Основным механизмом диспозитивного метода явля-
ются нормы гражданского права. Способ правового регулирования
отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом со-
четания элементов императивного и диспозитивного методов. Соот-
ношение этих методов при регулировании горных отношений в ос-
новном и определяет метод горного права.
Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая вопло-
щается в нормах и институтах горного права. Метод горного права в
настоящее время находится в стадии формирования. В качестве глав-
ной тенденции его развития следует назвать усиление роли и значи-
мости диспозитивных норм.
1.5. Источники горного права
Под источниками права понимается та или иная форма закрепле-
ния (внешнего выражения) правовых норм.
Источниками горного права являются нормативные правовые акты,
которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения в сфе-
ре недропользования. Как указывалось ранее, наличие развитой сис-
темы таких источников является одним из определяющих условий
выделения горного права в самостоятельную отрасль права.
Наличие развитой системы источников горного права обуславлива-
ет необходимость ее классификации. Она может осуществляться по
различным основаниям:
/.5. Источники горного права 29
— юридической силе: законы и иные нормативные правовые акты;
— сфере действия: федеральные, субъектов Федерации, местного
самоуправления;
— видам государственной власти: законодательная, исполни-
тельная;
— видам пользования недрами;
— видам и группам полезных ископаемых;
— другим классификационным факторам.
По юридической силе правовые акты подразделяются на законы
и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, в той или
иной мере дополняющие и развивающие положения закона. При этом
обязательным требованием является соблюдение установленной иерар-
хии правовых актов. Так законы в качестве источников горного права
можно подразделить на три группы:
— Конституция РФ (основной закон);
— федеральные законы по предметам ведения РФ (ГК РФ, НК РФ,
ВК РФ, УК РФ, «О континентальном шельфе» и др.);
— федеральные законы по предметам совместного ведения («О
недрах», «О СРП», «О газоснабжении» и др.)
По сферам действия источники горного права подразделяются на
законодательные и иные нормативные правовые акты, принимаемые
федеральными органами государственной власти, а также акты, при-
нимаемые аналогичными органами государственной власти субъектов
Федерации, а также органами местного самоуправления.
По видам государственной власти источники горного права под-
разделяются на законодательные (принимаемые законодательными
органами) и нормативные правовые акты, принимаемые органами ис-
полнительной власти различного уровня. Самостоятельную группу
составляют правовые акты в сфере недропользования, принимаемые
органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
По видам пользования недрами источники горного права подраз-
деляются на акты, регламентирующие отношения, возникающие в
процессе отдельных видов недропользования, в частности, региональ-
ного геологического изучения, разведки и добычи, строительства и
эксплуатации объектов, не связанных с добычей и др.
По видам и группам полезных ископаемых источники горного
права подразделяются по группам однородных полезных ископаемых:
нефть и газ, уголь и сланцы, строительные материалы, черные и цвет-
ные металлы, драгоценные камни и драгоценные металлы и др.
В настоящее время приняты законы: о газе [88], об угле [59], о
драгоценных металлах и драгоценных камнях [74].
30 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
В зависимости от значимости и особенностей добычи и использо-
вания того или иного полезного ископаемого объективно может воз-
никнуть необходимость в принятии других специальных законов,
например, о нефти и газе и т.п.
Следует отметить, что предметом регулирования подобных зако-
нов являются не только отношения непосредственно в сфере недро-
пользования, но и отношения, возникающие в смежных областях де-
ятельности: транспорте, реализации продукции и др.
К категории федеральных нормативных правовых актов следует
относить нормативные указы и распоряжения Президента РФ, кото-
рые обязательны для исполнения на всей территории РФ (Конститу-
ция РФ, ст. 90, ч. 2).
Следующей по значимости группой федеральных источников гор-
ного права являются постановления и распоряжения Правительства
РФ, регулирующие отношения недропользования.
К категории нормативных правовых актов как источников горного
права относятся постановления, инструкции и приказы федеральных
органов исполнительной власти. Такими органами являются мини-
стерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами
геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (МПР,
Минэнерго), а также министерства и ведомства, занимающиеся общи-
ми вопросами управления, экономики и финансирования промышлен-
ности (Минэкономразвития, МНС, Госгортехнадзор, Минюст, ЦБ РФ
и др.).
В развитие законодательства о недрах МПР разработан наиболее
полный пакет нормативных правовых актов (инструкции, положения
и др.), регламентирующих деятельность государственной системы
лицензирования пользования недрами, контроль за деятельностью
пользователей недр, внедрение системы СРП и др. Аналогичные акты
в сфере недропользования в пределах своей компетенции разработа-
ны другими министерствами и ведомствами.
Необходимо отметить, что по многим вопросам недропользования
продолжают действовать нормативные правовые акты, изданные ми-
нистерствами и ведомствами бывшего СССР. В первую очередь это
касается вопросов регламентации проектирования, техники и техно-
логии работ по разведке и разработке месторождений полезных иско-
паемых, по которым изданы буквально сотни инструкций, регламен-
тов, методических указаний, положений и т.п. Большинство из них
требует переоформления, а многие и принципиальной переработки.
В последние годы органами законодательной и исполнительной
власти субъектов РФ было принято достаточно большое число законо-
1.5. Источники горного права 31
дательных и нормативных правовых актов по вопросам недропользо-
вания.
Основным направлением нормотворческой деятельности законода-
тельных и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов РФ в области горного права являлась разработка пакетов докумен-
тов, регламентирующих процесс выдачи лицензий (проведение кон-
курсов и аукционов и др.) и связанных с ним правовых проблем,
многие из которых либо неполно, либо вообще не регламентирова-
лись федеральным законодательством. В качестве примера можно
назвать ряд документов (решений, постановлений, положений), при-
нятых в Ханты-Мансийском автономном округе в процессе подготов-
ки и проведения нескольких раундов лицензионных конкурсов и аук-
ционов:
— «Об основных принципах и правилах недропользования на тер-
ритории автономного округа»;
— «Об основных правилах недропользования в области поиска,
разведки и добычи нефти и газа на территории автономного округа»;
— «О создании территориального фонда геологической информа-
ции»;
— «О порядке реализации положений Закона РФ «О недрах»»;
— «Об организации лицензирования пользования недрами»;
— «О порядке подготовки и рассмотрения в окружном Совете
вопросов лицензирования вновь вводимых в разработку месторожде-
ний» и др.
Пакеты подобных актов на региональном уровне приняты многими
субъектами РФ, имеющими добывающие отрасли промышленности.
Некоторые специалисты в качестве источников права рассматрива-
ют так называемые нормативные договоры. К ним относятся между-
народные договоры РФ и договоры о разграничении предметов веде-
ния и полномочий между органами государственной власти РФ и
субъектов РФ, а также типовые и примерные договоры [130, 142].
Конституция РФ (ст. 15), а также все федеральные законы в сфере
недропользования декларируют положение о том, что если междуна-
родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмот-
ренные законом, то применяются правила международного договора.
При этом следует иметь в виду, что речь идет о так называемых до-
говорах нормативного характера. Так, например, Горная хартия госу-
дарств-участников СНГ, подписанная в 1997 г. рядом стран, имеет
рекомендательный характер. Ее положения не являются обязательны-
ми для подписавших хартию сторон. Соответственно, она не является
источником горного права.
32 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
Примером нормативного международного договора может быть
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Росси-
ей [66]. Ее положения не только являкхгся обязательными, но и послу-
жили основой целого ряда норм фе, еральных законов РФ «О конти-
нентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне
РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и приле-
жащей зоне РФ», регламентирующих, в частности, отношения по
использованию недр в экваториальных зонах РФ [54, 81, 83].
В практике недропользования неоднократно предпринимались по-
пытки разработки типовых и примерных лицензионных договоров и
соглашений о разделе продукции, тексты которых подлежали утверж-
дению уполномоченными на то государственными органами. По раз-
личным причинам пока таких актов в России нет. Типовое (т.н. мо-
дельное) лицензионное соглашение было утверждено Правительством
Казахстана. Разработка таких соглашений, особенно в связи с распро-
странением правового режима раздела продукции на мелкие и сред-
ние месторождения, является достаточно актуальной.
Происходящее в настоящее время интенсивное развитие норматив-
ной правовой базы потребовало, в целях унификации банков данных
правовой информации, а также обеспечения автоматизированного
обмена и использования такой информации, создания Общеотрасле-
вого классификатора правовых актов. Он был введен Указом Прези-
дента РФ [96]. Классификатор выделяет 21 группу правовых актов:
Конституционный строй; Основы государственного управления; Граж-
данское право; Семья; Жилище; Труд и занятость населения; Соци-
альная обеспеченность и социальное страхование; Финансы; Хозяй-
ственная деятельность; Внешнеэкономическая деятельность. Таможен-
ное дело; Природные ресурсы и охрана окружающей природной
среды; Информация и информатизация; Образование. Наука. Культу-
ра; Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм; Оборона;
Безопасность и охрана правопорядка; Уголовное право. Исполнение
наказаний; Правосудие; Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура.
Нотариат; Международные отношения. Международное право; Инди-
видуальные правовые акты по кадровым вопросам, награждениям,
помилованиям граждан.
В составе группы «Природные ресурсы и охрана окружающей
природной среды» выделены:
— общие вопросы охраны окружающей природной среды;
— использование и охрана земель;
— использование и охрана недр;
— использование и охрана вод;
1.5. Источники горного права 33
— использование, охрана, защита и воспроизводство лесов;
— охрана и использование животного мира;
— использование и охрана природных ресурсов континентального
шельфа;
— использование и охрана природных ресурсов исключительной
экономической зоны;
— охрана атмосферного воздуха;
— гидрометеорология.
В составе раздела «Использование и охрана недр» выделены сле-
дующие направления учета правовой информации:
— общие положения;
— полномочия государственных органов и органов местного само-
управления в области использования и охраны недр. Контроль за
охраной и использованием недр;
— государственный фонд недр. Государственный кадастр место-
рождений и проявлений полезных ископаемых;
— собственность на недра;
— пользование недрами. Виды пользования;
— возникновение и прекращение права пользования недрами;
— платежи за пользование недрами;
— рациональное использование и охрана недр;
— соглашения о разделе продукции;
— разрешение споров, связанных с использованием и охраной недр.
Ответственность за нарушение законодательства о недрах.
Отдельно в группе «Международные отношения» выделен инфор-
мационный блок «Международно-правовая охрана окружающей сре-
ды», а в его составе — раздел «Сотрудничество в области совместно-
го использования природных ресурсов».
При применении каждого закона или нормативного правового акта
необходимо установить: дату вступления его в силу; сферу примене-
ния, т.е. определить, какие отношения регулирует данный акт; срок
действия акта; на каких субъектов права распространяется действие
акта (юридических и физических лиц, включая или исключая ино-
странные).
Несколько особняком стоят источники горного права, происходя-
щие из судебной практики. В российской юриспруденции не действу-
ет принцип «прецедента». Однако суды высших инстанций, анализи-
руя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодиче-
ски специальные постановления, содержащие рекомендации по при-
менению законодательства при разрешении тех или иных достаточно
типичных конфликтных ситуаций. Наиболее характерными случаями
34 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
в настоящее время являются конфликты, вызванные либо нарушени-
ями установленного порядка лицензирования, либо появлением ситу-
аций, не предусмотренных действующими нормативными правовыми
актами.
Необходимо иметь в виду, что развитие договорных отношений
при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судеб-
ного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вслед-
ствие обобщения практики судебных решений, определенных «обы-
чаев», которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде
законодательных актов.
Обзор различных видов источников права позволяет представить
систему источников горного права в следующем виде:
— Конституция РФ;
— федеральные законы;
— указы и распоряжения Президента РФ;
— постановления и распоряжения Правительства РФ;
— нормативные правовые акты министерств и ведомств;
— конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые
акты субъектов РФ;
— нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
— нормативные договоры;
— нормативные акты судебных властей.
Процесс законотворчества и формирования пакета источников гор-
ного права представляет собой весьма динамичную систему. Работа
законодателя предусматривает непрерывное совершенствование нор-
мативно-правовой базы. Она включает разработку новых дополнений,
изменений и в ряде случаев отмену ранее принятых правовых актов.
Учитывая ряд объективных факторов, законотворчество в недрополь-
зовании идет особенно интенсивно. Именно с этих позиций и следует
подходить к изучению источников горного права.
1.6. Федеральное законодательство о недрах
Система федерального законодательства о недропользовании состоит
из Конституции РФ, федеральных законов по предметам ведения РФ,
федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов
РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых уполно-
моченными федеральными органами государственной власти.
Законодательство о недрах действует на всей территории РФ, ре-
гулирует отношения недропользования в исключительной экономи-
ческой зоне и на континентальном шельфе в соответствии с феде-
1.6. Федеральное законодательство о недрах 35
ральными законодательными актами об этих зонах и нормами между-
народного права, а также во всех других зонах юрисдикции РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-
гут противоречить федеральному законодательству о недрах. В случае
противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов
РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения не-
дропользования, действуют федеральные законы о недрах и иные
федеральные законы.
Отношения, связанные с использованием и охраной других при-
родных ресурсов, земель, вод, растительного и животного мира, ат-
мосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регули-
руются соответствующим законодательством РФ и законодательством
субъектов РФ.
Конституция РФ, как основной закон, является основным источни-
ком принципов российского горного права. Ряд ее статей (ст. ст. 9, 72
и др.) содержит нормы, регулирующие деятельность по использова-
нию недр.
В Конституции РФ недра рассматриваются как один из видов при-
родных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными
ресурсами.
Конституция РФ определила, что «земля и другие природные ре-
сурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятель-
ности народов, проживающих на соответствующей территории. Они
могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных
формах собственности» (ст. 9). В то же время ФЗ «О недрах» устано-
вил исключительную государственную собственность на недра.
В главе II «Права и свободы человека и гражданина» Конституция
РФ провозгласила, во-первых, что «владение, пользование и распоря-
жение землей и другими природными ресурсами осуществляется их
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей
среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (п. 2 ст. 36),
и, во-вторых, обязала каждого охранять природу и окружающую при-
родную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Касаясь территориального деления, Конституция РФ (ст. 67) и
соответственно морское законодательство установили, что внутрен-
ние воды и территориальное море являются самостоятельными объек-
тами права и не относятся к территории субъектов РФ. РФ обладает
суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континен-
тальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке,
определяемом федеральным законодательством и нормами междуна-
родного права.
36 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
Вслед за Федеративным договором 1992 г. Конституция РФ по ряду
предметов ведения ввела принцип совместного ведения Федерации и
субъектов Федерации. К предметам совместного ведения были, в ча-
стности, отнесены (ст. 72) вопросы владения, пользования и распоря-
жения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
природопользования, охраны окружающей природной среды и обес-
печения экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории, а также земельное, водное, лесное законодательство, за-
конодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.
Важнейшими федеральными законами в сфере недропользования,
формирующими по существу систему горного законодательства, явля-
ются законы:
— «О недрах» [30, 46];
— Положение о порядке лицензирования пользования недра-
ми [31];
— «О соглашениях о разделе продукции» [55];
— «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74];
— «О газоснабжении РФ» [88].
Кратко рассмотрим структуру этих законов.
ФЗ «О недрах». Современная редакция Закона РФ «О недрах» (в
ред. Федеральных законов от 3 марта 1995 г. № 27ФЗ; от 10 февраля
1999 г. № 32ФЗ; от 2 января 2000 г. № 20ФЗ и от 14 мая 2001 г. № 51-
ФЗ) содержит: преамбулу, 7 разделов, 59 статей.
Преамбула содержит определение понятия «недра», а также харак-
теристику предмета регулирования и сферы действия закона.
Раздел I. Общие положения.
Раздел содержит 8 статей. В них рассматриваются вопросы законо-
дательства России о недрах (ст. 1) правового регулирования отноше-
ний недропользования (ст. 1.1), собственности на недра (ст. 1.2), го-
сударственного фонда недр (ст. 2), участков недр федерального значе-
ния (ст. 2.1), компетенции органов государственной власти Федерации,
субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере
недропользования (ст. ст. 3, 4, 5).
Раздел П. Пользование недрами.
Раздел содержит 21 статью. В них рассматриваются виды пользо-
вания недрами (ст. 6), участки недр, предоставляемые в пользование
(ст. 7), ограничения пользования недрами (ст. 8), пользователи недр
(ст. 9), сроки пользования недрами (ст. 10), основания получения права
пользования участками недр (ст. 10.1), лицензия на пользование не-
драми, ее содержание и порядок выдачи (ст. ст. 11, 12, 13), процедуры
проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками
1.6. Федеральное законодательство о недрах 37
недр (ст. 13.1), отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аук-
ционе (ст. 14), государственная система лицензирования (ст. 15) и ее
организационное обеспечение (ст. 16), антимонопольные требования
при пользовании недрами (ст. 17), переход права пользования участ-
ками недр и переоформления лицензий (ст. 17.1), предоставление недр
для разработки месторождений общераспространенных полезных ис-
копаемых и их добыча собственниками земельным участков (ст. ст.
18, 19), основания для прекращения права пользования недрами (ст.
20) и порядок досрочного прекращения этого права (ст. 21), пользо-
вание участками недр при досрочном прекращении права пользова-
ния участками недр (ст. 21.1), основные права и обязанности пользо-
вателя недр (ст. 22).
Раздел III. Рациональное использование и охрана недр.
Раздел содержит 16 статей. В разделе рассматриваются основные
требования к рациональному использованию и охране недр (ст. 23),
геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений полез-
ных ископаемых (ст. 23.1), порядок разработки месторождений и
пользования недрами в целях, не связанных с добычей (ст. 23.2), ус-
ловия первичной переработки минерального сырья (ст. 23.3), основ-
ные требования по безопасному ведению работ (ст. 24), условия за-
стройки (ст. 25) и землепользования (ст. 26) площадей залегания по-
лезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятий
недропользования (ст. 26), геологическая информация (ст. 27), госу-
дарственный учет и регистрация (ст. 28), государственная экспертиза
запасов (ст. 29), составление и ведение государственного кадастра
месторождений и баланса запасов (ст. ст. 30,31,32), охрана участков
недр, представляющих особую ценность (ст. 33), вознаграждение за
открытие месторождения (ст. 34).
Раздел IV. Государственное регулирование отношений недрополь-
зования.
Раздел содержит 5 статей. В разделе определяются задачи государ-
ственного регулирования (ст. 35) и управления (ст. 36) отношениями
недропользования, геологического изучения недр (ст. 36.1), контроля
за рациональным использованием и охраной недр (ст. 37), надзором
за безопасным ведением работ (ст. 38).
Раздел V. Платежи при пользовании недрами.
Раздел содержит 5 статей. В разделе рассматриваются система
платежей (ст. 39), разовые платежи за пользовании недрами (ст. 40),
плата за геологическую информацию о недрах (ст. 41), сбор за учас-
тие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий (ст. 42), регуляр-
ные платежи за пользование недрами (ст. 43).
38 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
Раздел VI. Ответственность за нарушение закона.
Раздел содержит 3 статьи, определяющие ответственность за нару-
шение закона (ст. 49), порядок разрешения споров (ст. 50), возмеще-
ние причиненного ущерба (ст. 51).
Раздел VII. Международные договоры.
Раздел содержит одну статью по этому вопросу.
Вторым по значимости федеральным законодательным актом в
области недропользования является «Положение о порядке лицензи-
рования пользования недрами» [31], утвержденное Постановлением
ВС РФ в 1992 г. Оно повторяет, дополняет и развивает положения
Закона РФ «О недрах» в части формирования и функционирования
системы лицензирования.
Принятие в 1995 г. новой редакции Закона РФ «О недрах», есте-
ственно, обусловило необходимость переработки этого Положения.
Принятие его предполагается уже в форме Закона РФ «О лицензиро-
вании пользования недрами».
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»
регламентирует отношения, возникающие в процессе осуществления
инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на ус-
ловиях раздела продукции.
ФЗ «О СРП» состоит из 3 глав и 26 статей [55].
Глава 1. Общие положения.
Глава содержит нормы, устанавливающие сферу применения зако-
на; понятие СРП; условия, регулирующие применение СРП; опреде-
ление сторон соглашения; срок действия соглашения.
Глава 2. Заключение и исполнение соглашения.
Глава содержит нормы, регулирующие порядок заключения согла-
шения; условия выполнения работ; порядок раздела продукции; право
собственности инвестора на произведенную продукцию, имущество и
информацию; распределение и реализацию государственной доли
произведенной продукции; право на транспортировку, хранение и
переработку минерального сырья; порядок и условия взимания нало-
гов и сборов при исполнении соглашения; процедуры и формы учета,
отчетности, ведение банковских счетов и вспомогательных операций;
передачу прав и обязанностей по соглашению; стабильность условий
соглашений; прекращение действия соглашения; порядок разрешения
споров.
Глава 3. Заключительные положения.
Глава содержит нормы, регулирующие порядок вступления закона
в силу; устанавливающие приоритет норм международных договоров
РФ, а также требования разработки нормативных правовых актов,
1.6. Федеральное законодательство о недрах 39
необходимых для практического использования системы раздела про-
дукции при пользовании недрами; систему государственных гарантий
прав инвестора; порядок контроля за исполнением соглашения; ответ-
ственность сторон при исполнении соглашения.
Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключе-
ния, исполнения и прекращения СРП, и определяет основные право-
вые условия таких соглашений.
Отношения, не урегулированные этим законом, в том числе воз-
никающие в процессе пользования землей и другими природными
ресурсами, а также особенности его применения с учетом ограниче-
ний или запретов на право собственности на добываемые драгоцен-
ные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье
и другие металлы и продукты, регулируются законодательством РФ
о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми
актами РФ.
Отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи
минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее
транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования,
реализации или распоряжения иным образом, регулируются СРП,
заключаемым в соответствии с ФЗ «О СРП».
Принятие ФЗ «О СРП» потребовало внесения изменений и допол-
нений в 10 законодательных актов, разработки и утверждения боль-
шого пакета специальных нормативов правовых актов.
Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных
камнях» регулирует специфические отношения в сфере поиска, раз-
ведки, добычи, а также использования драгоценных металлов и дра-
гоценных камней [74].
Закон содержит преамбулу, 9 глав, 32 статьи.
1. Общие положения.
2. Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и дра-
гоценных камней.
3. Государственное регулирование отношений в области геологи-
ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и
драгоценных камней, их добычи, производства, использования и об-
ращения.
4. Государственная разрешительная система.
5. Использование и обращение драгоценных камней.
6. Международная и внешнеэкономическая деятельность РФ в
области добычи, производства, использования и обращения драгоцен-
ных металлов и драгоценных камней.
40 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
7. Государственный контроль за геологическим изучением и раз-
ведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней,
их добычей, производством, использованием и обращением.
8. Ответственность организаций и должностных лиц.
9. Заключительные положения.
Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений,
возникающих в области геологического изучения и разведки место-
рождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи,
производства, использования и обращения (гражданского оборота), в
том числе:
— область действия государственной монополии;
— цели, принципы и особенности государственного регулирова-
ния деятельности юридических и физических лиц;
— полномочия органов государственной власти РФ и органов го-
сударственной власти субъектов РФ;
— условия функционирования рынка драгоценных металлов и
драгоценных камней на территории РФ;
— статус федерального пробирного надзора, Государственного
фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, золотого
запаса РФ, Государственных фондов драгоценных металлов и драго-
ценных камней субъектов РФ;
— основные виды и основные формы государственного контроля
за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоцен-
ных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством,
использованием и обращением.
Не является предметом регулирования этого закона порядок совер-
шения гражданами (физическими лицами) сделок с ювелирными и
иными бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоцен-
ных камней, находящимися в собственности граждан (частной соб-
ственности).
Федеральный закон «О газоснабжении в РФ» определяет право-
вые, экономические и организационные основы отношений в области
газоснабжения и направлен на обеспечение удовлетворения потребно-
стей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов [88].
Закон состоит из 10 глав, 35 статей:
1. Общие положения.
2. Основы государственного регулирования газоснабжения.
3. Особенности использования месторождений газа.
4. Правовые основы функционирования и развития единой систе-
мы газоснабжения.
1.6. Федеральное законодательство о недрах 41
5. Правовые основы развития единого рынка газа на террито-
рии РФ.
6. Основы экономических отношений в области газоснабжения.
7. Антимонопольное регулирование газоснабжения.
8. Правовые основы взаимоотношений организаций-собственни-
ков систем газоснабжения и организаций других отраслей экономики.
9. Правовые основы промышленной безопасности системы газо-
снабжения.
10. Заключительное положение.
Гражданский кодекс РФ — закон, регулирующий правовое поло-
жение участников гражданского оборота, является очень важным для
недропользования федеральным законом прямого действия.
ГК РФ состоит из трех частей: первая и вторая части приняты
федеральными законами соответственно в 1994 и 1996 гг., третья в
2001 г.
Часть первая содержит общие правила гражданского оборота (лица,
объекты гражданского права, сделки, сроки и др.), положения, опре-
деляющие право собственности и другие вещные права, общие поло-
жения об обязательствах и договоре.
Вторая часть содержит нормы, регулирующие отдельные виды
обязательств. Выделено 26 укрупненных видов обязательств, каждому
из которых соответствует одна или несколько форм договора. Важное
принципиальное значение имеет впервые введенный в гражданский
оборот принцип свободы договора, который проявляется главным
образом в возможности заключения договора и определения его усло-
вий по собственному усмотрению участников обязательственных пра-
воотношений, не нарушая при этом законодательства.
Третья часть содержит нормы наследственного права.
Ниже приводится ряд статей ГК РФ, прямо регламентирующих
природоресурсные правоотношения, в том числе отношения недро-
пользования.
«Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы,
находящиеся в государственной или муниципальной собствен-
ности, допускается в случаях, предусмотренных законом» (п. 1 ст. 126
ГК РФ).
«Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или пере-
ходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в
какой их оборот допускается законами о земле и других природных
ресурсах» (п. 3 ст. 129 ГК РФ).
«К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость)
относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные
42 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, переме-
щение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозмож-
но, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения»
(п. 1 ст. 130 ГК РФ).
«Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собствен-
ности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
являются государственной собственностью» (п. 2 ст. 214 ГК РФ).
«Владение, пользование и распоряжение землей и другими при-
родными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается зако-
ном (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав
и законных интересов других лиц» (п. 3 ст. 209 ГК РФ).
Правила отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием
земельного участка, на котором оно находится, определенные ст. 239
ГК РФ, «применяются при прекращении права собственности на не-
движимое имущество в связи с изъятием горных отводов, участков
акваторий и других участков, на которых находится имущество»
(п. 2 ст. 239 ГК РФ).
«Собственник земельного участка вправе использовать по своему
усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участ-
ка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании
воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав дру-
гих лиц» (п. 3 ст. 261 ГК РФ).
К этой же группе законов следует отнести пакет федеральных
«морских» законов, регулирующих, в частности, недропользование в
экваториальных зонах:
— «О континентальном шельфе РФ» [54];
— «О внутренних морских водах, территориальном море и приле-
гающей зоне РФ» [81];
— «Об исключительной экономической зоне» [83].
Наиболее подробно вопросы «морского» недропользования рассмот-
рены в ФЗ «О континентальном шельфе РФ». Закон определяет
статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикцию
РФ на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответ-
ствии с Конституцией РФ, международным правом и международны-
ми договорами.
Закон содержит преамбулу, 49 статей и 8 глав.
Глава 1. Общие положения.
Дано определение границ континентального шельфа, порядка их
делимитации, основные понятия, права и компетенция РФ на конти-
нентальном шельфе.
1.6. Федеральное законодательство о недрах 43
Глава 2. Изучение, разведка и разработка минеральных ресурсов.
Рассмотрены вопросы предоставления пользователям участков
континентального шельфа в пользование, особенности регулирования
регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработ-
ки минеральных ресурсов, производства буровых работ.
Глава 3. Изучение и использование живых ресурсов.
Глава 4. Создание искусственных сооружений и прокладка под-
водных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе.
Глава 5. Морские научные исследования.
Глава 6. Защита и сохранение минеральных живых ресурсов, за-
хоронение отходов и других материалов.
Глава 7. Особенности экономических отношений при пользова-
нии континентальным шельфом.
Глава 8. Особенности выполнения положений настоящего Феде-
рального закона.
Другими федеральными законами, в той или иной мере регулиру-
ющими отношения в сфере недропользования, являются:
— «О естественных монополиях» [48];
— «Уголовный кодекс РФ» [58];
— «Налоговый кодекс РФ», ч. I [68]; ч. II [99];
— «О государственной регистрации прав на недвижимое имуще-
ство и сделок с ними» [70];
— «О несостоятельности (банкротстве)» [72];
— «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в
форме капитальных вложений» [85];
— «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов
естественных монополий ТЭК» [92];
— «Об иностранных инвестициях в РФ» [93];
— «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106];
— «Земельный кодекс РФ» [107];
— «Кодекс РФ об административных правонарушениях» [ПО];
— «Об охране окружающей среды» [111].
Помимо перечисленных был принят целый ряд федеральных зако-
нов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Прави-
тельства РФ, других нормативных правовых актов по вопросам не-
дропользования, которые в целом и формируют современную систему
федерального законодательства о недрах. Система эта постоянно рас-
ширяется.
Система законодательства о недрах функционирует в тесной взаи-
мосвязи с системами законодательства смежных отраслей права, в
первую очередь, экологического, земельного, водного и ряда других.
44 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ
Недропользование в соответствии с Конституцией РФ отнесено к
совместному ведению РФ и субъектов РФ. По предметам совместного
ведения издаются федеральные законы. В соответствии с ними при-
нимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,
которые представляют собой систему законодательства субъектов РФ.
Законодательство, его направленность и содержание определяются
значимостью недропользования для экономики региона. Не случайно
наиболее развито горное законодательство в Татарстане, Коми, Хан-
ты-Мансийском АО, Башкортостане, Томской, Тюменской и Читинс-
кой областях и многих других регионах, где та или иная отрасль горно-
го производства является, как сказано в Конституции РФ (ст. 9, ч. 1),
«основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответ-
ствующей территории».
Наиболее распространенным видом законодательных актов субъек-
тов Федерации является закон о недрах или недропользовании на тер-
ритории региона. Помимо этого некоторые субъекты приняли законы,
регулирующие отношения в сфере освоения того или иного вида
природных ресурсов (нефть, газ, уголь, драгоценные камни, общерас-
пространенные полезные ископаемые). Субъекты Федерации активно
участвуют во внедрении системы раздела продукции. Специальные
акты приняты в Татарстане, Ханты-Мансийском АО, Сахалинской
области и других регионах.
Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и раз-
работаны на основе и в развитие федерального закона, имеют опреде-
ленную специфику, как в части структурного построения закона, так
и в формулировке отдельных норм. Ниже приводится структура зако-
нов о недрах и недропользовании ряда субъектов Федерации, а также
характеристика отдельных положений и институтов этих законов,
развивающих и дополняющих федеральный закон.
Республика Саха (Якутия)
В 1991 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах
и недропользовании». В 1992 г. была принята новая редакция закона
[35]. Он был переименован в Закон PC «О недрах». В постановлении
о введении закона в действие указывалось, что он разработан с уче-
том положений Федеративного договора и Закона РФ «О недрах».
Закон состоит из 7 разделов, 47 статей:
/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 45
1. Общие положения.
2. Пользование недрами.
3. Рациональное использование и охрана недр.
4. Государственное регулирование отношений недропользования.
5. Плата при пользовании недрами.
6. Ответственность за нарушение настоящего Закона.
7. Международные договоры.
Вопреки положениям Конституции РФ, этот закон распространяет
свое действие на континентальный шельф. Декларируется, что «недра
являются собственностью Республики Саха (Якутия)». В сфере недро-
пользования ведению Республики Саха (Якутия) подлежит, в частно-
сти, «осуществление полномочий в рамках совместной компетенции с
РФ (Россией) по распоряжению единым Государственным фондом недр
для реализации единой федеральной политики его использования».
Понятие «виды пользования недрами» заменено перечнем целей
пользования, которые в основном повторяют виды пользования. В
качестве одной из целей предоставления недр в пользование, названо
«введение ограничений на пользование участками недр на территори-
ях населенных пунктов, природных зон и др.».
Закон допускает предоставление месторождений полезных ископа-
емых в качестве залога в соответствии с республиканским законода-
тельством.
Пользователями недр могут быть только юридические и физиче-
ские лица, зарегистрированные на территории республики.
Запрещается пользование недрами для размещения, хранения и
испытания ядерного и иного оружия массового поражения.
Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только
в республиканский и местный бюджеты. Введены платежи в респуб-
ликанский Государственный фонд будущих поколений.
В последние годы в республике принят ряд нормативных право-
вых актов, регулирующих добычу алмазов, разработку месторожде-
ний углеводородов и др.
Республика Коми
Закон Республики Коми «О недрах» [28] был принят несколько
раньше (12.02.92) федерального закона. Он состоит из 10 раз-
делов, 40 статей:
1. Основные положения.
2. Пользование недрами в целях геологического изучения.
46 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
3. Пользование недрами для добычи полезных ископаемых и дру-
гих целей.
4. Плата за недра.
5. Проектирование, организация и функционирование предприя-
тий по пользованию недрами.
6. Рациональное использование и охрана недр.
7. Обеспечение безопасного ведения работ, связанных с пользова-
нием недрами.
8. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, го-
сударственный учет месторождений и проявлений полезных ископае-
мых и других участков недр.
9. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответ-
ственность за нарушение законодательства о недрах.
10. Международное сотрудничество в области пользования нед-
рами.
Недра на территории Республики Коми определены в этом законе
как достояние народов, проживающих в республике.
Пользователем недр является любое юридическое или физическое
лицо, с которым собственник недр заключил договор или выдал ли-
цензию на пользование недрами.
Закон в области горных отношений, в частности, устанавливает:
— принципы и порядок пользования недрами, платы за недра;
— принципы и порядок контроля за пользованием недрами;
— выдает разрешения (лицензии) и заключает договоры (контрак-
ты, концессии) на пользование недрами.
Интересы РФ в области рационального размещения и использова-
ния минерально-сырьевой базы закрепляются договором или другими
соглашениями с Россией.
При геологическом изучении недр за счет средств пользователя он
имеет право продавать полученную геологическую информацию, пре-
доставлять ее в платное пользование, учитывать в качестве вклада в
уставный фонд предприятий по добыче.
Владелец лицензии на геологическое изучение, открывший место-
рождение, имеет преимущественное право при прочих равных усло-
виях на его разработку.
Основой платы за недра является горная рента.
Постоянными платежами являются:
— арендная плата за землю;
— горная рента (роялти) — плата за погашенные запасы полезного
ископаемого или арендная плата за подземное пространство в преде-
лах горного отвода (ренталс);
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 47
— плата за возмещение неизбежного экологического ущерба.
Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только
в республиканский и местные бюджеты.
В целом в законе общие принципы и подходы к системе пользова-
ния недрами установлены те же, что и в федеральном законе, однако
имеется целый ряд оригинальных положений, развивающих и углуб-
ляющих его действенность. Ряд положений прямо противоречит феде-
ральному закону.
В республике ведется активное нормотворчество в области нефте-
газового законодательства. Разрабатываются институты, практически
не освоенные федеральным законодательством. В частности, Указом
главы Республики Коми от 4 декабря 1998 г. № 428 было утверждено
Положение «О порядке прекращения, приостановления или ограниче-
ния права пользования недрами».
Удмуртская республика
Закон Удмуртской республики «О недрах» [29] был принят не-
сколько раньше (13.02.92 г.) федерального закона. Он содержит пре-
амбулу, 6 разделов, 44 статьи:
1. Общие положения.
2. Рациональное использование и охрана недр.
3. Правовые основы.
4. Экономические основы пользования недрами.
5. Государственное регулирование отношений по использованию и
охране недр.
6. Международные договоры.
Закон УР «О недрах» установил, что недра являются государствен-
ной собственностью республики и пользование ими может осуществ-
ляться только на благо народов, проживающих на ее территории.
Ведению республики по регулированию горных отношений подле-
жит, в частности:
— установление порядка пользования недрами;
— государственный контроль за использованием недр;
— определение порядка, форм и размеров платы за пользование
недрами;
— заключение договоров (контрактов) на пользование недрами и др.
Ведению РФ по регулированию горных отношений подлежат во-
просы, не включенные в компетенцию республики и органов местно-
го самоуправления.
48 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
Объемы добычи минерально-сырьевых ресурсов подлежат квоти-
рованию. Квота устанавливается по видам полезным ископаемых,
объектам разработки и предприятиям ежегодно.
В случае превышения квоты ве^ь доход, полученный от этого,
поступает в республиканский бюджет.
Государственная горная лицензия выдается республиканским ко-
митетом по недрам на основании договора (контракта), заключенного
между правительством республики и пользователем недр.
Все виды платежей за пользование недрами поступают в респуб-
ликанский или местные бюджеты.
Вывоз минерально-сырьевых ресурсов за пределы республики
подлежит квотированию.
Закон уделил значительное внимание проблеме контроля за про-
цессом недропользования, достаточно детально определил порядок
разрешения споров по вопросам пользования недрами.
Закон содержит целый ряд оригинальных положений по сравне-
нию с федеральным законом, наряду с противоречиями принципиаль-
ного характера, касающимися главным образом вопросов компетен-
ции республики в сфере недропользования.
Республика Башкортостан
«Кодекс о недрах» Республики Башкортостан [32] принят в 1992 г.
после опубликования федерального закона. Он состоит из преамбулы,
7 разделов, 50 статей:
1. Общие положения.
2. Пользование недрами.
3. Рациональное использование и охрана недр.
4. Государственное регулирование отношений недропользования.
5. Плата при пользовании недрами.
6. Ответственность за нарушение закона.
7. Международные договоры.
Кодекс является первым республиканским законодательным актом
в области недропользования, принятым после опубликования Закона
РФ «О недрах».
Анализ кодекса показывает две его характерные особенности.
Первая обусловлена провозглашенным правом собственности на не-
дра. Вторая — тем, что кодекс в значительной мере повторил основ-
ные положения Закона РФ «О недрах».
Кодекс четко указал, что недра на территории республики являют-
ся государственной собственностью и исключительным достоянием
/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 49
ее многонационального народа. Следует отметить весьма важную и
оригинальную особенность положений статьи о собственности на недра
(ст. 1). В ней речь идет не только о недрах, но и о богатствах недр, т.е.
о ресурсах недр.
Кодекс указывает, что взаимоотношения республики с Федерацией
определяются договором о межгосударственных отношениях и в пре-
делах полномочий, переданных, согласно ему, в ведение Федерации,
законодательные акты Федерации являются обязательными на терри-
тории республики.
Кодекс в основном декларирует принципы федеральной системы
пользования недрами. Отличие состоит лишь в том, что он допускает
предоставление лицензии на основе прямых переговоров. Другие
положения: сроки предоставления лицензий, виды лицензий, содер-
жание лицензий и др. повторены практически без изменения в форму-
лировках Закона РФ «О недрах».
Интересным является положение о выдаче лицензий на базе так
называемого принципа «двух ключей», причем принцип этот действу-
ет в системе республики. Выдача лицензии осуществляется совмест-
ным решением государственной исполнительной власти в лице Рес-
публиканского комитета по геологии и использованию недр и органов
представительной власти района или города.
Республика Татарстан
В Республике Татарстан горное законодательство в настоящее вре-
мя является одним из наиболее развитых. Закон РТ «О недрах» [36]
принят в 1992 г. после опубликования Закона РФ «О недрах». Он
состоит из преамбулы, 9 разделов, 59 статей:
1. Общие положения.
2. Порядок пользования недрами.
3. Платежи при пользовании недрами.
4. Геологическое изучение недр, учет ресурсов и запасов мине-
рального сырья.
5. Пользование недрами для разработки месторождений полезных
ископаемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
6. Безопасность работ, связанных с пользованием недрами.
7. Рациональное использование и охрана недр.
8. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответ-
ственность за нарушения законодательства о недрах.
9. Международные и межгосударственные договоры.
50 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
Закон устанавливает те же принципы отношений недропользова-
ния, что и федеральный закон. В частности, он вводит систему лицен-
зирования, платность пользования недрами и др. Вместе с тем, закон,
провозгласив республиканскую собственность на недра, ввел иной
порядок предоставления лицензий и регулирования отношений не-
дропользования.
Чрезвычайно важной особенностью закона является то, что он
уделил значительное внимание проблеме обеспечения контроля за
пользованием недрами. В ст. 9, п. 3 прямо указано, что «все виды
пользования недрами осуществляются на основе проектов, техноло-
гических схем». Специальная статья (ст. 47) посвящена регламента-
ции задач и механизму осуществления государственного контроля за
рациональным использованием недр, указаны права и обязательства
контролирующих органов.
Государственный контроль за рациональным использованием и
охраной недр осуществляется уполномоченными на то Правительством
Татарстана республиканскими органами государственного контроля
во взаимодействии с иными органами государственного надзора и
контроля.
Полномочия органов в области государственного контроля за ра-
циональным использованием и охраной недр определяются законода-
тельством Республики Татарстан.
Задачей государственного контроля за рациональным использова-
нием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользо-
вателями недр установленного порядка пользования недрами, законо-
дательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм,
правил) в области геологического изучения, использования и охраны
недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Органы контроля обязаны проверять:
— соответствие проводимых геологических работ при изучении и
разработке недр утвержденным проектам и условиям лицензии;
— результативность геологических исследований на всех стадиях
геологоразведочного цикла;
— степень полноты извлечения и использования полезных ископа-
емых;
— эффективность мероприятий по охране месторождений полез-
ных ископаемых от затопления, пожаров и других факторов, снижаю-
щих качество полезных ископаемых, промышленную ценность место-
рождений или осложняющих их разработку;
— надежность системы предотвращения загрязнения недр, осо-
бенно при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и мате-
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 51
риалов, захоронении вредных веществ, отходов производства, сбросе
сточных вод.
Органы контроля имеют право:
— приостанавливать работы по геологическому изучению недр и
их разработке, ведущиеся с нарушением методик, утвержденных про-
ектов работ;
— предупреждать и останавливать необоснованную и самоволь-
ную застройку площадей без изучения недр на безрудность;
— останавливать самовольное использование недр и работы, при-
водящие к порче месторождений, включая выборочную отработку
месторождений;
— осуществлять другие полномочия, предоставленные законода-
тельством Республики Татарстан.
Закон Республики Татарстан четко указал, что объектом собствен-
ности являются (ст. 4) «недра и находящиеся в них месторождения
полезных ископаемых».
Право пользования недрами предоставляется на основе лицензии
и акта, удостоверяющего горный отвод. Лицензии предоставляются
не только по результатам конкурсов и аукционов, но и на основе
прямых переговоров. Однако сфера применения прямых переговоров
строго ограничена. На основе прямых переговоров лицензии на пользо-
вание недрами выдаются только существующим госпредприятиям,
фактически пользующимся недрами в силу своих прежних уставных
обязанностей на ранее закрепленных территориях.
В 1997 г. в Республике Татарстан был принят первый в российском
горном праве Закон РТ «О нефти и газе» [67]. В преамбуле прямо
сказано: «Нефть и газ — основное богатство недр Республики Татар-
стан». Этим и определялась необходимость принятия законодательно-
го акта, регулирующего эту сферу народного хозяйства республики.
Закон состоит из преамбулы, 44 статей, 10 глав:
1. Общие положения.
2. Заключение и исполнение СРП.
3. Плата за пользование нефтегазоносными недрами.
4. Особенности лицензирования пользования недрами в целях
поиска, оценки и добычи нефти и газа.
5. Особенности ведения работ по геологическому изучению (поис-
кам и оценке) недр и добыче нефти и газа.
6. Магистральный трубопроводный транспорт нефти и газа, добы-
ваемых на территории Республики Татарстан.
7. Реализация нефти и газа, добытых на территории Республики
Татарстан.
52 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
8. Особенности функционирования Единой системы газоснабже-
ния на территории Республики Татарстан.
9. Безопасность объектов нефтедобывающей и газовой промыш-
ленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа,
находящихся на территории Республики Татарстан.
10. Заключительные положения.
Закон РТ «О нефти и газе» в определенной мере повторил струк-
туру проекта Федерального закона РФ «О нефти и газе», принятого в
ФС РФ, но заблокированного в 1995 г. Президентом РФ. Закон содер-
жит ряд оригинальных норм и институтов, отражающих региональ-
ные особенности нефтегазового производства в республике. Значи-
тельное внимание уделяется мероприятиям, обеспечивающим увели-
чение коэффициента извлечения нефти, контролю за обеспечением
требований проектов разработки месторождений. В 1999 г. был при-
нят республиканский Закон РТ «О СРП» [90]. Этот закон предостав-
лял широкие права органам государственной власти и законодатель-
ству республики в области предоставления и использования недр на
условиях СРП.
Помимо рассмотренных законов в республике принят и действует
большой пакет нормативных правовых актов, регулирующих процес-
сы недропользования.
Тюменская область
Закон Тюменской области «О недрах» [63] был принят в конце
1996 г. и регулирует, в отличие от всех известных законодательных
актов в сфере недропользования, лишь четко ограниченный круг спе-
цифических отношений, возникающих при захоронении жидких отхо-
дов производства (кроме радиоактивных), добыче подземных вод и
общераспространенных полезных ископаемых собственниками, вла-
дельцами земельных участков для собственных нужд. Закон содержит
преамбулу, всего 4 раздела, 10 статей:
1. Общие положения.
2. Пользование недрами.
3. Ответственность за нарушение настоящего Закона.
4. Заключительные положения.
Освоение месторождений нефти и газа на территориях Ханты-
Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в
состав Тюменской области, осуществляется на базе федерального, а
также окружных законодательных актов. Выявление и возможности
освоения нефтегазовых ресурсов, находящихся непосредственно на
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ S3
территории Тюменской области, обусловило необходимость разработ-
ки и принятия специального областного законодательного акта. В 1999 г.
был принят Закон Тюменской области «О нефти и газе» [86]. Сферой
действия закона являются отношения, возникающие в процессе поис-
ка, разведки и добычи нефти и газа, их хранения, транспортировки и
переработки. Закон состоит из преамбулы, 6 разделов, 56 статей:
1. Общие положения.
2. Пользование недрами.
3. Землепользование.
4. Особенности функционирования организаций и объектов нефте-
газового комплекса на территории области.
5. Предметы ведения и полномочия РФ, Тюменской области и
органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений
недропользования.
6. Обеспечение интересов местных сообществ и субъектов пред-
принимательской деятельности в сфере пользования недрами.
Закон ТО «О нефти и газе» в разделах, касающихся освоения ме-
сторождений, содержит нормы федерального законодательства о не-
дропользовании, изложенные применительно и с учетом специфики
освоения нефтяных и газовых месторождений. Так, в дополнение к
федеральному законодательству раскрывается сфера деятельности в
области регионального геологического изучения недр. В границах
геологического отвода владелец лицензии на этот вид пользования
имеет право осуществлять, без существенного нарушения поверхно-
сти земли и целостности недр:
— региональные геолого-геофизические исследования;
— геологическую съемку;
— предварительные (оценочные) инженерно-геологические и гео-
криологические изыскания;
— бурение опорных и параметрических скважин и их поинтер-
вальное испытание на продуктивность;
— проведение научно-исследовательских работ и технико-эконо-
мических оценок;
— предварительную оценку прогнозных запасов нефти и газа;
— реализацию (продажу) в установленном порядке результатов
выполненных работ.
Закон содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в
связи с заключением и реализацией СРП. Очень важным является
положение закона (ст. 9) о формировании специального банка дан-
ных, необходимых для разработки условий СРП. На федеральном
уровне такая работа законодательством не предусмотрена.
54 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
Ханты-Мансийский АО
Законодательство о недропользовании Ханты-Мансийского АО
является одним из наиболее развитых. Оно состоит из трех основных
законов, регулирующих общие проблемы недропользования, пробле-
мы освоения ресурсов углеводородов главного вида природных ре-
сурсов округа и, наконец, порядок пользования недрами на условиях
СРП. Кроме того, администрацией округа принято несколько десятков
нормативных правовых актов, обеспечивающих механизмы законода-
тельного регулирования пользования недрами, учитывающие эконо-
мические, социальные, природные и другие особенности произ-
водства.
Закон Х.-МАО «О недропользовании» [57] был принят в 1996 г. Он
содержит преамбулу, 15 разделов, 130 статей:
1. Общие положения.
2. Собственность на недра.
3. Государственное регулирование отношений недропользования.
4. Пользование недрами.
5. Лицензирование пользования недрами.
6. Лицензионные и иные соглашения.
7. Промышленная эксплуатация недр.
8. Геологическое изучение недр и информация о недрах.
9. Платежи при пользовании недрами.
10. Выделение и использование земельных участков для недро-
пользования.
11. Предоставление и использование земельных участков для не-
дропользования в границах родовых угодий.
12. Государственный надзор и контроль за использованием, охра-
ной недр и безопасным ведением работ.
13. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.
14. Разрешение споров в области недропользования и управления
недрами.
15. Заключительные положения.
Среди дополнений и новых норм, содержащихся в законе, следует
выделить положения, касающиеся промышленной эксплуатации недр
(неэксплуатируемые залежи, проектирование, пробная эксплуатация,
техногенные образования, предельные объемы добычи, потери при
добыче, залог собственности горного предприятия и др.), а также
предоставления и использования земельных участков в границах ро-
довых угодий.
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 55
В том же году был принят Закон Х.-МАО «Об участии Ханты-
Мансийского АО в СРП, о поиске, разведке и добыче минерального
сырья на территории АО». Это был первый региональный закон о
СРП. По условиям режима СРП регион выступает в качестве самосто-
ятельного участника государственной стороны при заключении согла-
шения вместе с Правительством РФ. Это и обусловило необходимость
и целесообразность принятия регионального акта, регулирующего
целый ряд специфических отношений, особенно в части установле-
ния и защиты интересов округа.
Закон состоит из преамбулы, 6 разделов и 48 статей. Он содержит
нормы, регулирующие, в частности, такие вопросы, как:
— правовые основы участия АО в СРП;
— полномочия и законодательная инициатива Думы АО в реализа-
ции режима СРП;
— взаимодействие с федеральными органами при подготовке и
заключении СРП;
— особенности заключение СРП с консорциумом;
— полномочия АО в области контроля выполнения условий СРП;
— договоры АО с Правительством РФ о распределении государ-
ственной доли минерального сырья и др.
Значимость освоения нефтегазовых ресурсов Ханты-Мансийского
АО не только для региона, но и для страны в целом, а также проблемы
геолого-технического, экономического и социального характера, кото-
рые приходится решать при поиске, разведке и разработке нефтяных
и газовых месторождений, обусловили необходимость и целесообраз-
ность принятия специального законодательного акта.
В 1998 г. в Х.-МАО был принят Закон «О разработке месторожде-
ний углеводородов на территории АО». Закон содержит преамбулу,
9 разделов, 93 статьи:
1. Общие положения.
2. Государственное регулирование нефтяных операций и управле-
ние ресурсами на территории АО.
3. Особенности разведки месторождений углеводородов.
4. Промышленное освоение и разработка месторождений углево-
дородов.
5. Безопасное ведение работ на нефтегазовых промыслах. Ответ-
ственность за нарушения требований безопасности и стандартов, ус-
ловий лицензий, лицензионных и иных соглашений.
6. Нефтегазовые предприятия. Операторы по нефтяным операциям
и сервисные компании.
56 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права
7. Основные виды нефтяных соглашений (контрактов), применяе-
мые на территории АО. Раздел углеводородов с государством.
8. Платежи и условия налогообложения нефтегазовых компаний на
территории АО.
9. Заключительные положения.
С точки зрения отражения специфики горно-геологических, орга-
низационно-технических и экономико-социальных вопросов освоения
нефтегазовых ресурсов это наиболее полный акт, решающий множе-
ство ранее не регулируемых отношений. Очень важным мероприяти-
ем, которое было предписано этим законом, является принятие Пра-
вительством АО пакета нормативных актов, обеспечивающих практи-
ческую реализацию норм закона:
— «О проведении конкурсов на право заключения соглашения о
разделе продукции, о разведке и разработке углеводородов на терри-
тории автономного округа»;
— «О территориальном балансе углеводородов автономного ок-
руга»;
— «О корпоративном банке данных автономного округа»;
— «О порядке хранения и передачи керна и кернового материала»;
— «О конфиденциальности геологической информации»;
— «Об адресной геолого-гидродинамической модели месторожде-
ния углеводородов»;
— «О контроле за разработкой месторождений углеводородов на
территории автономного округа»;
— «Об измерении добытых углеводородов на территории автоном-
ного округа»;
— «О координаторе работ при разработке единого месторождения
углеводородов несколькими нефтегазовыми предприятиями недрополь-
зователями (владельцами лицензий на право пользования недрами)»;
— «О формировании и использовании ликвидационного фонда»;
— «О штрафах за разливы нефти, пожары на нефтяных и газовых
промыслах и загрязнение окружающей природной среды при прове-
дении работ на нефтяных и газовых промыслах»;
— «О штрафах за нарушение технологических схем и проектов
разработки месторождений углеводородов, а также государственных
стандартов и норм при эксплуатации месторождений»;
— «О типовом экономическом соглашении (договоре), заключае-
мом между недропользователем и владельцем родовых угодий»;
— «О компенсации экономического ущерба, причиненного родо-
вым угодьям коренных малочисленных народов Севера»;
— «Об экологическом мониторинге».
1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ 57
Ямало-Ненецкий АО
Закон Ямало-Ненецкого АО «О недрах и недропользовании» [64]
был принят в 1997 г. Это один из наиболее полных и детальных за-
конов. Он состоит из преамбулы, 13 разделов, 113 статей:
1. Общие положения.
2. Собственность на недра.
3. Полномочия РФ, ЯНАО, органов местного самоуправления в
сфере недропользования.
4. Пользование недрами.
5. Геологическое изучение недр и информация о недрах.
6. Промышленная эксплуатация недр.
7. Лицензирование пользования недрами.
8. Платежи при пользовании недрами.
9. Выделение и использование земельных участков для недрополь-
зования.
10. Государственный надзор и контроль за использованием, охра-
ной недр и безопасным ведением горных работ.
11. Ответственность за нарушение законодательства о недрах и
недропользовании.
12. Разрешение споров в области недропользования и управления
недрами.
13. Заключительные положения.
Закон в основном базируется на положениях федерального законо-
дательства о недрах и существенно развивает целый ряд норм и ин-
ститутов. В первую очередь это касается регулирования работ по гео-
логическому изучению и разработке месторождений. Очень детально
изложен порядок предоставления лицензий на право пользования
недрами. Закон устанавливает процедуру заключения договора (ли-
цензионного соглашения), декларирует гарантии стабильности его
условий в течение срока действия лицензии. «Договор заключается с
недропользователем после принятия решения о предоставлении прав
пользования недрами ...» (ст. 69). Сторонами лицензионного соглаше-
ния являются государство и пользователь недр. Процедура и условия
заключения договора в принципе соответствуют нормам обязатель-
ственного права, установленным ГК РФ. Однако формальных ссылок
на ГК РФ в законе нет, что позволяет трактовать его неоднозначно.
В законе содержатся нормы, регулирующие режим недропользова-
ния на условиях СРП. Закон детально определяет существенные (обя-
зательные) условия договора для различных видов пользования нед-
58 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
рами. Перечень оригинальных норм, развивающих и дополняющих
федеральное законодательство, можно продолжить.
В целях обеспечения необходимых условий реализации закона в
округе принят большой пакет специальных нормативных правовых
актов.
Ненецкий АО
Закон Ненецкого АО «О недропользовании» [78] был принят в
1998 г. Он содержит преамбулу, 12 разделов, 69 статей:
1. Общие положения.
2. Собственность на недра.
3. Полномочия РФ, Ненецкого АО, органов местного самоуправле-
ния в сфере недропользования.
4. Пользование недрами.
5. Лицензирование пользования недрами.
6. Геологическое изучение недр.
7. Информация о недрах и недропользовании.
8. Платежи при пользовании недрами.
9. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной
недр и безопасным ведением горных работ.
10. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.
11. Разрешение споров в области недропользования и управления
недрами.
12. Заключительные положения.
Закон содержит нормы и институты, механизм реализации кото-
рых соответствует федеральному законодательству, особенно в части
трактовки вопросов совместного ведения: владения, пользования и
распоряжения недрами и др. В развитие федерального законодатель-
ства он разделяет функции законодательной и исполнительной власти,
вводит ряд новых норм. Закон содержит нормы, регламентирующие
заключение СРП. Разрабатываются нормативные правовые акты, со-
держащие механизмы реализации норм закона.
Московская область
Закон Московской области «О недрах и недропользовании» [84]
был принят в начале 1999 г. Он содержит преамбулу, 15 разделов, 98
статей:
1. Общие положения.
/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 59
2. Собственность на недра.
3. Государственное регулирование отношений недропользования.
4. Пользование недрами.
5. Лицензирование пользования недрами.
6. Прекращение, приостановление или ограничение права пользо-
вания недрами и действия лицензии. Переуступка прав пользования
недрами и переоформление лицензии.
7. Рациональное использование и охрана недр.
8. Геологическое изучение недр.
9. Разработка месторождений полезных ископаемых.
10. Пользование недрами для добычи подземных вод и строитель-
ства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых.
11. Условия пользования недрами юридическими лицами.
12. Платежи при пользовании недрами.
13. Предоставление земельных участков для пользования недрами.
14. Государственный контроль за рациональным использованием и
охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ,
связанных с пользованием недрами.
15. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.
В статье 1 Закона дано определение основных употребляемых
понятий, не встречающихся в федеральном законе: участок недр, об-
щераспространенные полезные ископаемые, государственная геоло-
гическая экспертиза и др.
Закон установил, что недропользование в области осуществляется
на принципах:
— государственной собственности на недра;
— совместного владения, пользования и распоряжения недрами
РФ и Московской области;
— платного пользования недрами, за исключением случаев, уста-
новленных законодательством;
— разрешительного порядка предоставления прав пользования
недрами;
— соблюдения интересов недропользователей, жителей Москов-
ской области, Москвы, граничащих и близлежащих областей;
— рационального и комплексного использования ресурсов недр,
охраны окружающей природной среды;
— восстановления экологического равновесия, нарушенного в
процессе пользования недрами.
Закон регулирует ряд специфических отношений недропользова-
ния, не рассматриваемых федеральным законодательством, в частности:
60 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права
— устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин, а
также подземных сооружений для своих нужд собственниками и вла-
дельцами земельных участков;
— условия лицензий на геологическое изучение недр, разведку и
добычу полезных ископаемых, добычу подземных вод и др.;
— регламентацию формирования и работы конкурсных и аукцион-
ных комиссий;
— предоставление земельных участков для пользования недрами;
— государственный мониторинг геологической среды и др.
Закон дает расширенное толкование института государственной
системы лицензирования, которая представляет собой единый поря-
док предоставления лицензий на пользование участками недр, вклю-
чающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и
юридическую подготовку материалов по всем объектам недр, а также
предложений по их использованию, организацию проведения конкур-
сов и аукционов либо предоставление лицензий на бесконкурсной
основе, оформление, государственную регистрацию и выдачу лицен-
зий, контроль за выполнением лицензионных условий, порядок вне-
сения изменений, переоформления, ограничения, приостановления,
продления и прекращения их действия.
Достаточно детально изложены процедуры, связанные с устране-
нием нарушений установленного порядка недропользования.
Анализ законодательства о недрах субъектов Федерации показыва-
ет, что они в значительной мере базируются на положениях Закона РФ
«О недрах». Вместе с тем, практически все законы, исходя из положе-
ний ст. 9 Конституции РФ, игнорируют положение ст. 2 Закона РФ «О
недрах» о том, что владение, пользование и распоряжение недрами
должно осуществляться не только в интересах народов, проживаю-
щих на данной территории, но и в интересах всех народов РФ. Этим,
в частности, обосновано содержащееся в ряде рассматриваемых зако-
нов положение о том, что плата за пользование недрами должна пол-
ностью отчисляться в бюджеты субъектов Федерации.
Общим недостатком горного законодательства субъектов Федера-
ции является отсутствие или задержка реакции на изменения и допол-
нения федерального законодательства. Причем это касается не только
дискуссионных и спорных вопросов, но и абсолютно очевидных. Так,
ФЗ от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ в ФЗ «О недрах» была введена норма,
снимающая ограничение срока добычи 20 годами и вводящая порядок
его определения индивидуально, на базе оценки периода экономиче-
ски целесообразной разработки месторождения. Однако законодатели
субъектов РФ своевременно не внесли в свои акты соответствующего
/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 61
уточнения. Необходимо отметить, что рассмотренные законы, хотя и
содержат нормы, в определенной мере противоречащие федерально-
му законодательству, отражают и регулируют особенности региональ-
ного недропользования. Они содержат достаточно большое число норм,
существенно дополняющих и развивающих положения федерального
закона, а в ряде случаев и восполняющие его пробелы. Тем самым
региональное законотворчество оказывает существенное влияние на
развитие российского горного права не только в практическом, но и в
научном, методическом плане.
Контрольные вопросы
1. Отраслевая структура системы права.
2. Понятия «недра», «полезные ископаемые», «ресурсы недр», отходы горно-
го производства.
3. Соотношение горного права и законодательства о недрах.
4. Предмет горного права.
5. Метод горного права.
6. Структура источников горного права.
7. Классификация правовых актов.
8. Система источников горного права.
9. Структура и основные законодательные акты федерального законодатель-
ства о недрах.
10. Структура и основные положения Закона РФ «О недрах».
11. Структура и основные положения Закона РФ «О СРП».
12. Структура, особенности и недостатки законодательства о недрах субъек-
тов РФ.
13. Законодательство о СРП субъектов РФ.
62 ГЛАВА 2. История горного права в России
Глава 2. ИСТОРИЯ ГОРНОГО ПРАВА В РОССИИ
2.1. Периодизация истории горного права
Горное дело в России известно с древности. Уже в XV—XVI веках
потребности государства «в рудах и минералах» удовлетворялись за
счет отечественного производства. Регулировалось горное производ-
ство разрешительными (жалованными) и поощрительными (льготны-
ми, похвальными) грамотами, наказными памятками. «Всем и каждо-
му» дозволялось искать руды и минералы повсеместно, «на чьей зем-
ле не получится». За добычу взимался «государев долг» — одна десятая
от добычи. В России этот период, как показала СР. Тихомирова, по
существу, действовали принципы горной регалии и горной свободы
[178]. Вместе с тем, историю отечественного горного дела принято
считать с даты подписания в 1700 г. Петром I Указа о создании При-
каза Рудокопных дел [179].
В 2000 г. отмечалось 300-летие российского горного дела. За этот
трехсотлетний период сформировалась, развилась и погибла Россий-
ская Империя; возникло, сформировалось и подверглось принципи-
альной перестройке социалистическое общество и, наконец, начался
период становления новых специфических российских государствен-
ных отношений. Исходя из этого была принята следующая периоди-
зация истории развития горного права в России:
— горное право периода Российской Империи;
— горное право СССР и РСФСР (советский период);
— современный этап развития российского горного права.
В каждом из этих трех периодов можно выделить весьма характер-
ные этапы, связанные, как правило, с действием того или итого зако-
нодательного акта в области горного права и характеризующиеся сво-
ими специфическими чертами. Так, начальный этап развития горного
права в Российской Империи во времена Петра I и нескольких после-
дующих десятилетий существенно отличался от этапа, последовавше-
го за Манифестом Императрицы Екатерины II, провозгласившим от-
каз от исключительной государственной собственности на недра и ее
связь с правом собственности на землю [2]. В советском периоде также
можно выделить два самостоятельных этапа, связанных с принятием
в 1927 г. Горного положения Союза ССР [17], разработанного приме-
нительно к принципам рыночной экономики, зарождение которой
наметилось в 20-е годы, и последующий этап «беззакония», админи-
стративного, планового регулирования отношений недропользования.
В недропользовании этот этап продлился с начала 30-х до середины
2.1. Периодизация истории горного права 63
70-х годов, т.е. почти полвека. Определенные изменения в характере
правового регулирования отношений недропользования произошли в
связи с принятием в 1975 г. «Основ законодательства Союза ССР и
Союзных республик о недрах» [20], когда была предпринята попытка
ввести «законодательные» элементы в организационно-правовой ме-
ханизм освоения ресурсов недр. Принятие этого закона явилось реак-
цией на начавшееся уже в 60-х годах, но пока еще очень робкое ре-
формирование советской экономики в направлении к рынку, выразив-
шееся, в частности, в признании и введении в практику хозяйственных
отношений принципа материальной заинтересованности, понятия
прибыли и др.
Современный период берет начало с 1992 г. — с принятия Закона
РФ «О недрах» [30]. Его принятие явилось также реакцией на начав-
шуюся в стране перестройку экономической системы в направлении
активизации рыночных отношений, укрепления правовой системы и
углубления принципов федерализма в управлении народным хозяй-
ством. Но даже этот относительно короткий период времени можно
подразделить на два этапа: первый — характеризующийся чисто ад-
министративными методами недропользования в соответствии с прин-
ципами Закона РФ «О недрах», и второй — характеризующийся соче-
танием административного и гражданского правового режимов. Появ-
ление и постепенное возрастание роли последнего утвердилось в связи
с принятием ФЗ «О СРП» [55].
Нетрудно заметить, что развитие горного права, выражающееся в
появлении новых и отмирании старых институтов, в провозглашении
новых принципов функционирования организационно-правового ме-
ханизма недропользования, всегда отражало изменения, происходив-
шие в экономике и управлении народного хозяйства России.
Предложенная выше трехэтапная периодизация истории развития
горного права России представляется более удачной и научно обосно-
ванной, чем разработанная автором ранее [160].
2.2. Горное право в Российской Империи
2.2.1. Первые Указы о горном праве
Первым законодательным актом, юридически определившим со-
здание в России горной промышленности, является Именной Указ
Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных
дел». С этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного
права в России. Первым законодательным актом, установившим пра-
64 ГЛАВА 2. История горного права в России
вовые принципы регулирования горных отношений, сохранившиеся
практически в неизменном виде и воспринятые современным законо-
дательством о недрах, является Именчой Указ Петра I «Об учрежде-
нии Берг-Коллегиума для ведения в зном дел о рудах и минералах»,
подписанный 10 декабря 1719 г. В дореволюционной юридической
литературе по горному праву этот Указ получил название «Берг-при-
вилегия 1719 г.» [1].
В преамбуле Указа подчеркивалась значимость освоения минераль-
ных ресурсов для экономики, отмечалось, что Россия обладает значи-
тельными запасами различных полезных ископаемых, которые прак-
тически не осваиваются, в результате чего государство не получает
«многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из
онаго произойти мог»1. Объяснялось такое положение, с одной сторо-
ны, отсутствием опыта горных работ, с другой — риском, связанным
с разведкой и добычей. Для решения обозначенных проблем Указом
учреждалась Берг-Коллегия. Всем чиновникам предписывалось ока-
зывать горнодобытчикам «какую помощь от них требовать будут».
Берг-Коллегии поручалось руководить всеми горными делами, с тем
чтобы они осуществлялись «наилучше и совершенно».
Указом 1719 г. разрешалось «всем и каждому, независимо от чина
и достоинства во всех местах, как на собственных, так и чужих зем-
лях искать, добывать и выплавлять всякие металлы».
В случае открытия новых месторождений требовалось заявить об
этом в Берг-Коллегию или ее региональным представителям (Берг-
Офицерам) и прислать пробы руд и минералов. Если последние опре-
деляли, что месторождение следует разрабатывать, открыватель по-
лучал разрешение (так называемую Привилегию) на строительство
завода или рудника и ему должно было оказывать «всяческое вспомо-
ществование», включая «займы денег». Для работ выделяется участок
250x250 сажен (около 28 га).
Собственники земель имели преимущественное право осваивать
месторождения, но должны были заявить об этом заранее. Если же
они не хотели работать сами, то должны были передать право осва-
ивать месторождение горнопромышленнику, который обязан был вы-
плачивать им в качестве платы за пользование недрами 1/32 долю
прибыли. Кроме того, необходимые для промысла в качестве топлива
дрова, лес и другие материалы предписывалось продавать по прием-
лемым ценам, о чем Берг-Коллегия «должна иметь бережение».
1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных
в Полном Своде Законов Российской Империи (ПСЗ).
2.2. Горное право в Российской Империи 65
Горнозаводские рабочие освобождались не только от всяких де-
нежных поборов, но также от солдатской повинности и должны были
получать «исправную» зарплату, т.е. достаточно высокую и своевре-
менно.
Именно этим Указом была провозглашена в России так называемая
горная регалия, означающая установление исключительной государ-
ственной собственности на недра. «Токмо Нам одним, яко Монарху
принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и
вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем». За это горнопро-
мышленник обязан был платить государству 1/10 долю прибыли. При
этом оговаривалась возможность освобождения от этой платы на ряд
лет, в случае если «убытков больше прибыли».
Указом устанавливался порядок преимущественной покупки дра-
гоценных металлов (золото, платина, серебро и др.) государством по
приемлемым ценам. Если у государства в данный момент не было
средств на оплату, горнопромышленник имел право продать их «кому
похочет». Все другие металлы и полезные ископаемые могли прода-
ваться свободно.
Государство обязывалось оказывать горнопромышленникам и их
наследникам всяческое содействие, если они ведут производство эф-
фективно. Предусматривались жесткие санкции (вплоть до смертной
казни) за сокрытие сведений о полезных ископаемых или препятствие
в их освоении.
Таким образом, уже этот первый российский законодательный акт,
регламентирующий отношения в процессе горного производства,
сформулировал основные принципы горного права, действующие в
настоящее время по существу в том же виде:
— государственная собственность на недра (горная регалия) и любая
форма собственности на добытые природные ресурсы;
— отделение права собственности на землю и недра (принцип так
называемой горной свободы);
— платность недропользования;
— требование рациональной разработки месторождений и охраны
недр;
— свобода горного предпринимательства с ограничениями, касаю-
щимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, плати-
на, селитра и т.п.).
В 1720 г. был издан указ, конкретизировавший порядок регистра-
ции вновь открытых месторождений и объем проб, которые должны
быть представлены в Берг-Коллегию для разрешения строительства
рудника [6].
66 ГЛАВА 2. История горного права в России
В 1739 г. императрица Анна Иоанновна издала указ, который по-
лучил название Берг-регламент (ПСЗ, т. X, 7766). Он в определенной
мере детализировал положения Указа Петра I. В частности подтверж-
дал позволение устраивать горные заводы по всему государству. При
этом устанавливалось, что в качестве недропользователей могут вы-
ступать как российские, так и иностранные горнопромышленники.
Плата 1/32 доли прибыли в пользу землевладельцев была заменена
двухпроцентной платой с выделанных металлов и минералов. Плата
могла вноситься в натуре либо в деньгах. Однако оговаривалось, что
подать с золота и платины должна взыматься натурой, а с меди и
чугуна — деньгами. Эта норма сохранилась неизменной во всех после-
дующих изданиях Устава Горного, включая последнее издание 1893 г.
[3, 4, 5, 6].
Проводя параллель с современностью, в тот период рядом прави-
тельственных комиссий при проверке деятельности горнодобываю-
щих предприятий отмечалось, что в значительных объемах добывае-
мые металлы и минералы вывозятся за границу, при этом без уплаты
соответствующих пошлин. В связи с этим предписывалось соответ-
ствующим Горным начальникам ужесточить контроль за добычей и
продажей металлических руд и минералов. Отмечалось, что на госу-
дарственных заводах дело поставлено хуже, чем на партикулярных
(частных). Этот вывод полностью совпадает с современной мотиваци-
ей целей приватизации. В связи с этим предлагался ряд мер, направ-
ленных на повышение эффективности государственного горного
производства.
Правительство постоянно искало пути повышения эффективности
горнорудной промышленности. В 1733 г. была создана специальная
комиссия для изучения вопроса о целесообразности передачи казен-
ных горнорудных заводов в частные руки (ПСЗ, т. IX, № 6411). В 1738 г.
комиссия представила доклад, обосновывающий необходимость пере-
дачи заводов в частные руки, который был высочайше утвержден (ПСЗ,
т. X, № 7600). Процесс приватизации предприятий предполагался как
весьма растянутый во времени. Берг-регламент декларировал право-
мерность и целесообразность постепенной приватизации всех казен-
ных металлургических заводов и, как следствие, ликвидацию мест-
ных органов горнозаводского управления. Собственно порядок про-
цедуры приватизации был утвержден высочайшим указом в 1740 г.
(ПСЗ, т. X, № 8196). Политика правительства Анны Иоанновны на
приватизацию была вызвана тем, что государство не обладало доста-
точными средствами для обеспечения роста производства.
2.2. Горное право в Российской Империи 67
Начало царствования Елизаветы было ознаменовано стремлением
к восстановлению петровских принципов. Одной из первых мер тако-
го рода было восстановление Берг-коллегии с подчинением ее уже не
Кабинету министров, а Сенату (ПСЗ, т. XI, № 8543). В конце царство-
вания Елизаветы так называемой Уложенной комиссией был разрабо-
тан проект, отражающий сословные чаяния дворянства, за которые
оно боролось все послепетровское время. Проект предусматривал для
дворян монопольное право владения землей и ее недрами, а также
монополию на использование таких недр, т.е. на владение горноруд-
ными заводами. Заводчикам-недворянам предписывалось в установ-
ленный срок продать свои предприятия и заводы дворянам.
Одним из мероприятий царствования Екатерины II было начало
возврата горнорудной промышленности в ведение государства. По-
степенно в результате политики национализации в руках государства
оказалось две трети горно-металлургического производства. Однако
уже к концу столетия, опять-таки из-за отсутствия у государства до-
статочных средств для расширения и модернизации производства, в
горнорудной промышленности произошел спад производства.
Положения проекта Уложенной комиссии были использованы
Екатериной II. Они нашли отражение в Манифесте 28 июня 1782 г.,
которым было закреплено право собственности на землю и недра.
Подобного расширения земельных собственнических прав не знало
законодательство и право ни одной из европейских стран (за исклю-
чением традиционного обычного права Англии).
Манифест устанавливал, что «право полной частной собственно-
сти в имуществах недвижных объемлет не одну поверхность земли,
но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные
минералы и на все металлы, из них происходящие. По сему праву
дозволяется каждому в собственных его землях искать, копать, пла-
вить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли».
Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и
целым рядом последующих законодательных актов оно было ограни-
чено. В результате, уже через десять лет, в 1792 г. Екатерина II была
вынуждена издать указ, в соответствии с которым «в случае открытия
в недрах земель казачьих войск Астраханского, Терского, Оренбург-
ского и Сибирского благородных металлов и минералов такие земли
обращаются в казну (переходят в собственность государства) за уста-
новленное вознаграждение». Позднее подобные ограничения были
введены по отношению горных работ в землях Царства Польского и
ряда других территорий.
68 ГЛАВА 2. История горного права в России
Положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав Гор-
ный издания 1832 г. (ст. 262) и, несмотря на все расширяющиеся
ограничения действия этого положения в последующий период, было
повторено в изданиях 1842 и 1857 гг. и даже в последнем издании
Устава Горного в 1893 г. (ст. 236) [3, 4, 5, 6].
2.2.2. Устав Горный Российской Империи
Горная промышленность в России в XVIII веке развивалась доста-
точно быстрыми темпами и постепенно становилась одним из суще-
ственных источников государственных доходов. В связи с этим в
царствование Александра I было признано необходимым пересмот-
реть ранее изданные акты и сформировать новое горное законодатель-
ство. В 1806 г. был издан проект Горного положения. Предполагалось
в течение пяти лет (с 1807 по 1812 гг.) опробовать проект, доработать
его и утвердить. Однако вследствие начала Отечественной войны 1812 г.
и других обстоятельств проект Горного положения действовал вплоть
до 1832 г.
Первой публикацией основ горного законодательства России сле-
дует считать издание в 1832 г. «Свода учреждений и уставов горного
управления» в составе VII тома первого Свода законов Российской
империи [3]. Он был составлен на основе проекта Горного положения
1806 г., а также ряда указов, распоряжений и инструкций, изданных,
в частности, в 1811, 1826, 1829 гг. По существу этот закон представ-
лял собой первое официальное издание Устава Горного Российской
Империи. Устав Горный представлял собой весьма фундаментальный
документ, содержащий 1847 статей, изложенных на 413 страницах
типографского текста.
Закон состоял из введения и трех книг. Во введении было дано
понятие горного промысла, которое по существу сохранилось во всех
последующих изданиях. Под горным промыслом понимался поиск,
добыча, очистка, обработка полезных ископаемых, находящихся на
поверхности или в недрах земли: 1) земель и камней; 2) металлов; 3) со-
лей — поваренной и каменной, квасцов и др.; 4) горючих веществ1.
Книга I «Управление заводами горными области Уральского хреб-
та» состояла из четырех разделов.
Раздел I «О правах и обязанностях» содержал нормы, регламенти-
рующие порядок владения казенными заводами и горными промысла-
' В ряде случаев при изложении положений законодательных актов в тексте сохра-
нена их стилистика и правописание.
2.2. Горное право в Российской Империи 69
ми, права владельцев частных заводов, расположенных на казенных и
посессионных землях1, права владения горными заводами на частных
землях. Нормы регламентировали в частности вопросы использова-
ния рабочей силы (крепостных и вольнонаемных), платежей за пользо-
вание недрами, государственного контроля, предоставления льгот и
привилегий, таможенных процедур и др.
Раздел II. «Учреждения Горного Уральского местного управления».
Раздел III. «О порядке хозяйственного управления».
Раздел IV. «Об особенных правилах управления на Уральском
хребте».
Книга II. «Управление заводами горными областей вне Уральского
хребта». Здесь приведены были по существу нормы Книги I, но уже
применительно к горным заводам и промыслам Сибири, в частности,
Колыванскому и Нерчинскому заводам.
Книга III. «О проступках, взысканиях и наказаниях за нарушение
горных законов».
В этом издании Устава Горного (ст. 262), как отмечалось выше,
было воспроизведено положение Манифеста 1782 г., провозгласившее
отказ от горной регалии. Закон регламентировал порядок разработки
месторождений на казенных землях, вводил систему планирования
объемов работ, составления смет расходов, строгой отчетности, поощ-
рения нововведений, направленных на улучшение производства и т.п.
С другой стороны, горное производство на частных землях практи-
чески целиком было отдано на усмотрение горнопромышленников.
Им дозволялось беспрепятственно пользоваться помещичьими земля-
ми для нужд горных заводов и промыслов в течение всего срока их
работы. В качестве возмещения помещикам предоставлялись равно-
ценные земли или выплачивалась компенсация.
В 1842 г. в составе нового издания Свода законов Российской Им-
перии в VII томе «Уставы монетный, горный, о соли» было опубли-
ковано второе официальное издание Устава Горного [4]. По сравне-
нию с предыдущим изданием Устав Горный 1842 г. был существенно
расширен, число статей увеличилось с 1847 до 2653, т.е. более чем на
800 статей. Были введены специальные разделы, содержащие нормы,
регулирующие особенности освоения угольных и нефтяных место-
' Посессионное право (от лат. possessio — владение) — существовало в России в
XVII—XIX веках; введено Петром I; означало предоставление частным лицам права
владения на казенных (государственных) землях пахотными и другими угодьями, не-
драми, водными ресурсами и лесами для их промышленного освоения; посессионные
крестьяне — приписанные к заводам, фабрикам и горным промыслам на казенных
землях.
70 ГЛАВА 2. История горного права в России
рождений, месторождений золотоносных песков, расширены разделы,
посвященные проблемам хозяйственного управления, подготовки кад-
ров специалистов в области горного производства, безопасности ра-
бот и др.
Устав Горный 1842 г. состоял из пяти книг.
Книга I «Общие положения» содержала общие положения о гор-
ных промыслах, Корпусе горных инженеров, системе подготовки гор-
ных специалистов, Главном управлении горными заводами и промыс-
лами, горной страже.
Книга II (4 раздела и 15 глав) «Об управлении горных промыслов
и заводов области хребта Уральского» содержала положения о правах,
с казенным владением сопряженных; о правах и обязанностях, сопря-
женных с частным владением заводов на праве посессионном; о пра-
вах и обязанностях, сопряженных с частным владением заводов на
полном праве собственности; о правах горных городов и селений по
частным заводам; об учреждении горного Уральского местного управ-
ления; о порядке казенного хозяйственного управления; о содействии
в порядке хозяйственного управления частных заводов; о порядке
судебного управления на казенных заводах; о порядке судебного уп-
равления на частных заводах; об особенном порядке управления не-
которых частей в области хребта Уральского.
Книга III (три раздела и 14 глав) «Об управлении горными завода-
ми и промыслами, вне горной Уральской области состоящими» содер-
жала постановления о заводах и промыслах Алтайского горного окру-
га; о заводах и промыслах Нерчинских; о горных промыслах и заво-
дах Сибирских, Замосковных, Олонецких и Архангельских, Южной
России, Закавказских и Западных.
Книга IV (два раздела и 13 глав) содержала постановления о раз-
работке золотоносных песков в области Уральской и вне ее лежащих.
Книга V (два раздела и 4 главы) «О проступках, взысканиях и
наказаниях за нарушение горных законов» содержала положения о
взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о горных заво-
дах; о взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о дра-
гоценных металлах и камнях.
В 1857 г., в связи с очередным переизданием Свода законов Рос-
сийской империи, в составе VII тома практически без изменений был
воспроизведен текст Устава Горного 1842 г. [5].
Следует отметить, что до 1893 г. в России действовало два закона,
регулирующих отношения недропользования: Устав Горный, регули-
рующий в основном освоение рудных, угольных и нефтяных место-
рождений, и Устав о соли, регулирующий освоение месторождений
2.2. Горное право в Российской Империи 71
поваренной и каменной соли, квасцов и др. Устав о соли впервые был
официально опубликован в 1832 г. в VII томе Полного Свода Законов
Российской Империи, а затем вместе с Уставом Горным в редакциях
1842 и 1857 гг.
В тот период соль играла весьма важную роль в жизни народа.
Достаточно вспомнить «соляные бунты», которые периодически вспы-
хивали в России в XVI—XVII веках вследствие установления высо-
ких цен и недостатков в снабжении населения солью.
Устав о соли 1857 г. имел около 300 статей, содержащих правовые
нормы в области управления соляными промыслами на территории
России на землях казенных, посессионных и частных; о порядке пе-
редачи соляных месторождений для освоения их частными лицами,
платежах за добычу соли, контроле качества добываемой соли, поряд-
ке ее хранения и реализации, включая бесплатное предоставление для
нужд населения и др.
Интенсивное развитие горного производства в России в середине
прошлого века, сопровождавшееся серьезной модернизацией техни-
ческих средств, технологий и организации работ, с одной стороны, а
также изменением общественных отношений, особенно в связи с от-
меной крепостного права, с другой стороны, обусловили коренной
пересмотр горного законодательства. Необходимость этого была от-
мечена еще в 1857 г., когда по представлению министра финансов (в
тот период горное производство находилось в ведении Министерства
финансов) Государственный совет постановил приступить к составле-
нию «полного проекта новых узаконений, до горного промысла отно-
сящихся», что и было Высочайше утверждено 13 мая 1857 г. Работа
растянулась почти на четыре десятилетия.
В 1866 г. комиссия по пересмотру Устава Горного опубликовала
проект нового закона, который весьма существенно отличался от пре-
дыдущих изданий 1832, 1842 и 1857 гг. В окончательном виде в Своде
законов Российской Империи, т.е. официально, он был опубликован
лишь в 1893 г. [6].
Из 2653 статей Устава Горного 1857 г. в издание 1893 г. неизменен-
ными вошли всего немногим более 50 статей. Примерно 1200 статей
были принципиально переработаны или разработаны заново, около
1350 статей исключено.
Устав Горный 1893 г. состоял из введения (ст. 1—11), четырех книг
и приложений. Анализ его содержания позволяет получить достаточ-
но полное представление о содержании закона и правовых нормах,
регламентировавших горное производство в России конца XIX века.
72 ГЛАВА 2. История горного права в России
Книга первая. Общий Устав Горный.
Раздел I. Учреждения управления горного (9 глав, 191 статья).
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. О власти и обязанностях министра государственных иму-
ществ по горной части. Содержала статьи о правах и обязанностях
министра по ведомству частных горных заводов и промыслов, по
ведомству казенных горных заводов, а также об особенностях управ-
ления месторождениями солей и минералов.
Глава 3. О местном горном промысле. Содержала статьи о струк-
туре и составе местного горного управления, правах и обязанностях
его должностных лиц; о функциях, правах и обязанностях горных
управлений и горных чиновников (окружных инженеров, их помощ-
ников, маркшейдеров, горных надсмотрщиков); о порядке обжалова-
ния действий должностных лиц и установлений местного горного
управления; о порядке подчинения, найма и увольнения чинов мест-
ного горного управления.
Глава 4. О местном заводском управлении. Содержала статьи о
структуре и составе местного заводского управления; о функциях,
правах и обязанностях должностных лиц и постановлений местного
заводского управления; о порядке найма, увольнения и служебных
преимуществах чиновников этих управлений; об их ответственности
за нарушение горного законодательства и должностные преступления.
Глава 5. О местном соляном управлении. Содержала статьи о пра-
вах и обязанностях смотрителей казенных соляных промыслов, при-
ставов и вахтеров казенных соляных магазинов (складов).
Глава 6. О присутствиях по горнозаводским делам.
Глава 7. Об учебных заведениях горного ведомства и о коллегиях
для производства испытаний в знании горного искусства.
Глава 8. О некоторых особенностях службы горных инженеров.
Глава 9. Об обязанностях полиции по надзору за благоустройством
и порядком на горных промыслах и заводах.
Раздел II. О частной горнопромышленности (9 глав, 625 статей).
Глава 1. Общие правила о частной горнопромышленности. Содер-
жала статьи, определяющие общие положения частной горнопромыш-
ленности, особенности ее функционирования на частных землях; о
горных заводах на посессионных землях; о порядке поисковых работ
и разработки рудников; о частной горной промышленности на свобод-
ных казенных землях; о поиске и разведке на них месторождений
полезных ископаемых; о порядке земельных отводов для нужд горно-
го производства и условий пользования ими; об отношениях между
горнопромышленниками и собственниками земли; о взаимоотноше-
2.2. Горное право в Российской Империи 73
ниях владельцев смежных отводов в порядке добычи ископаемых1; о
жалобах на действия присутственных мест (органов государственного
управления) и должностных лиц по исполнению законодательства.
Глава 2. О частных горных промыслах в губерниях Царства Польско-
го. В главе рассмотрены те же вопросы с учетом особенностей госу-
дарственного управления в этом регионе.
Глава 3. О частной золотопромышленности и о частном платино-
вом промысле. В главе регламентировались общие и специфические
положения золотодобычи на землях, принадлежащих частным лицам
и обществам на праве собственности или посессионном праве, на
землях казенных и принадлежащих Кабинету Его Императорского
Величества (царской фамилии); о правах частных лиц при поиске,
разведке и разработке золотых россыпей и рудных месторождений; о
подаче заявок на право освоения золотоносных участков, порядке и
условиях проведения торгов по ним; об установлении и порядке взи-
мания платы за золотоносные земли.
Глава 4. О частном нефтяном промысле. Регулировались вопросы
нефтяного производства, проведения поисковых работ частными ли-
цами на казенных землях; о порядке земельных отводов; о порядке
использования заведомо нефтеносных казенных земель; об условиях
разработки нефтяных источников, условиях прокладки и эксплуата-
ции нефтепроводов.
Глава 5. О частном соляном промысле. Рассмотрены особенности
соляного промысла, порядок и условия передачи казенных соляных
источников в частное содержание, а также в бесплатное пользование
различными учреждениями и лицами.
Глава 6. О найме рабочих на частные горные заводы и промыслы.
Регламентировались общие правила найма и увольнения рабочих,
найма ссыльнопоселенцев в Сибири, найма рабочих на сахалинские
каменноугольные копи.
Глава 7. О порядке производства горнопромышленниками подзем-
ных работ. Регламентировались общие требования, особые меры пра-
вительственного надзора, ответственность горнопромышленников за
неисполнение правил ведения подземных горных работ и действия в
этих случаях должностных лиц.
Глава 8. О частных складах взрывчатых веществ для нужд горно-
заводской и соляной промышленности.
1 Термин «ископаемые» заменял нашим предкам термин «полезные ископаемые»,
поскольку они считали, что если что-то добывается, то оно для чего-то нужно и по-
этому должно употребляться с пользой.
74 ГЛАВА 2. История горного права в России
Глава 9. О горной подати. Устанавливалась общая система и поря-
док платы за добычу ископаемых, а также особенности установления
и взымания платы при добыче золота, платины, серебра, чугуна, рту-
ти и цинка.
Раздел III. О казенном горном промысле (3 главы, 113 статей).
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. Об Уральских казенных горных заводах. Рассматривались
вопросы прав на заводское имущество, фабричные, жилые и хозяй-
ственные строения; о порядке составления плана действий и сметы
расходов; о порядке снабжения горных заводов, порядке расходования
материалов и продовольствия; о системе управления, технике и тех-
нологии добычи, контроле качества продукции, порядке продажи
металлов и изделий из них; о порядке найма и увольнения на заводы
рабочих, мастеров и художников; о медицинском обслуживании; о
церковном благоустройстве.
Глава 3. Об Олонецких горных заводах.
Раздел IV. О казенном снабжении солью (4 главы, 47 статей).
Глава 1. Общие положения. Глава 2. О порядке производства соля-
ных операций в Восточной Сибири и Приамурском крае. Регламенти-
ровался порядок доставки соли в казенные соляные магазины, при-
ема, хранения и продажи соли, контроля ее качества. Глава 3. О про-
даже соляных запасов в долг при упразднении казенных соляных
магазинов. Глава 4. О бесплатном отпуске соли из казны.
Книга вторая. О горном промысле в области Войска Донского.
Раздел I. Об управлении горным промыслом в области Войска
Донского (5 глав, 34 статьи).
Глава 1. Общие положения. Глава 2. Найм и увольнение должно-
стных лиц Управления горной и соляной частями. Глава 3. Права,
обязанности и ответственность должностных лиц Управления горной
и соляной частями. Глава 4. О порядке рассмотрения дел по части
технической. Глава 5. О порядке рассмотрения дел по части хозяй-
ственной.
Раздел II. О производстве горного промысла (3 главы, 34 статьи).
Глава 1. О производстве горного промысла в землях войсковых.
Регламентировались порядок и условия геогностических исследова-
ний и разведки месторождений каменного угля и антрацита, разработ-
ки месторождений; платежей за добываемые уголь и антрацит. Глава 2.
О производстве горного промысла в землях станичных и частных.
Глава 3. О добывании соли в Манычских озерах.
Книга третья. Положение о горных заводах и промыслах ведом-
ства Министерства Императорского Двора.
2.2. Горное право в Российской Империи 75
Раздел I. О заводах и промыслах Алтайского горного округа
(3 главы, 171 статья).
Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного Управ-
ления Алтайского горного округа. Регламентировались структура и
функции Управления, права и обязанности должностных лиц, их найм
и увольнение, служебные привилегии. Глава 3. О порядке управления.
Раздел II. О заводах и промыслах Нерчинских (3 главы, 30 статей).
Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного управ-
ления. Глава 3. О порядке управления.
Раздел III. О Императорских Екатеринбургской и Петергофской
гранильных фабриках (6 статей).
Книга четвертая. Правила о наказаниях и взысканиях за наруше-
ния горных постановлений и о порядке производства дел по этим
нарушениям.
Раздел I. О наказаниях и взысканиях за нарушения горных поста-
новлений (13 статей).
Раздел II. О порядке производства дел по нарушениям горных
постановлений (18 статей). Устанавливался порядок производства дел,
а также награждения за открытие нарушений горных постановлений.
Приложения (содержали механизмы реализации отдельных норм
Устава Горного) в виде отдельных правил:
Правила о выдаче пособий на воспитание детей по горному ведом-
ству (к ст. 25);
Правила: о янтарном промысле, разработке цветных камней на
горнозаводских дачах на Урале, добыче золота из казенных откидных
песков и черных шлихов, добыче торфа, добыче каменного угля на
о. Сахалин (к ст. 260);
Правила о порядке разрешения горнопромышленникам Царства
Польского производить постройки в пределах пограничной полосы с
Пруссией и Австрией (к ст. 349);
Расписание местностей в Алтайском и Нерчинском округах, где
разрешена или запрещена частная золотодобыча (к ст. 417);
Правила о ссудах, выдаваемых из Иркутского, Енисейского и Том-
ского отделений Государственного Банка под шлиховое золото (к
ст. 787);
Правила вознаграждения за сопровождение караванов с золотом из
Иркутска, Томска и Екатеринбурга в С.-Петербург (к ст. 795);
Временные правила для дачи и исполнения на казенных горных
заводах нарядов Военного и Морского Министерств (к ст. 891).
Общее представление о том, какое значение в тот период придава-
лось государством регулированию деятельности горных заводов и
76 ГЛАВА 2. История горного права в России
промыслов, расположенных на землях различной формы собственно-
сти, дает сопоставление числа статей, которое посвящено им в Уставе
Горном:
— частный промысел на частных и казенных землях — 624 статьи
(59 процентов);
— казенный горный промысел — 159 статей (15 процентов);
— горный промысел в области Войска Донского — 67 статей
(6 процентов);
— горный промысел ведомства Министерства Императорского
Двора — 207 статей (20 процентов).
Горный Устав, опубликованный в составе Свода Законов Россий-
ской империи в 1893 г., был последним официальным изданием. В
последующие годы он неоднократно переиздавался (1905, 1911, 1912,
1914 гг.). В этих изданиях официальный текст был дополнен различ-
ными постановлениями, инструкциями и другими нормативными ак-
тами правительства по вопросам горного производства. Достаточно
отметить, что этот том представлял собой «кирпич» объемом более
2000 страниц, из которых сам закон занимал не более 400 страниц.
2.2.3. Управление горным промыслом
Исторически горный промысел в России составлял собственность
царской казны и находился в ведении общего гражданского управле-
ния, назначаемых правительством в регионах воевод и наместников.
До XVIII века не существовало законодательных актов в этой сфере1,
что объяснялось весьма ограниченными масштабами горного промыс-
ла. Картина стала меняться с начала царствования Петра I, который
уделял очень большое внимание вопросам освоения полезных иско-
паемых, включая проблемы законодательного обеспечения этой дея-
тельности. В 1700 г. по Указу Петра I был создан Приказ Рудокопных
Дел (позднее — Берг-Коллегия), в связи с чем горная промышлен-
ность была отделена от общего гражданского управления. Устрой-
ством крупных горных заводов вначале занималась только казна, ко-
торая только в период с 1701 по 1712 гг. на Урале построила шесть
горнодобывающих и горнометаллургических заводов (Невьянский,
Кунгурский, Уктусский, Алапаевский, Кунчурский, Мазуевский). С
этого же времени правительство начинает принимать организацион-
' Если не относить к ним царские грамоты на право добычи полезных ископа-
емых [178].
2.2. Горное право в Российской Империи 77
ные и законодательные меры, стимулирующие широкое развитие ча-
стной горнопромышленности. Основную роль в этом деле сыграл Указ
1719 г., который сделал горное дело не только доступным, но и при-
влекательным для частных лиц.
В целях укрепления и расширения горного производства Петр I в
1721 г. издал указ, предоставляющий льготные права частным лицам
при покупке крестьян для горных заводов и промыслов, а в 1736 г.,
при Анне Иоановне был издан указ о прикреплении к горным заводам
мастеровых.
Предоставленные этими и другими законодательными актами пра-
ва и преимущества поставили горнозаводское дело в исключительно
привилегированное положение, в результате чего горное производ-
ство начало в первой половине XVIII века достаточно быстро разви-
ваться.
В 1802 г. Александром I была введена министерская система
управления и образовано восемь министерств: военное, морское, ино-
странных дел, народного просвещения, юстиции и коммерции, внут-
ренних дел и финансов, в ведении которого находилась горная про-
мышленность. В последующий период она неоднократно меняла свою
подчиненность. В конце XIX века горные заводы и промыслы были
переданы в ведение Министерства государственных имуществ, а в
начале XX века — в ведение вновь созданного Министерства торгов-
ли и промышленности1.
По формам собственности горные заводы и промыслы могли быть
казенными (государственными) и частными. Частные, в свою очередь,
действовали на принципах либо посессионного права, либо так назы-
ваемого права владельческой собственности (частной собственности).
Частная горнопромышленная деятельность производилась на землях
казенных, посессионных или владельческих, а также на землях каза-
чьих войск (Донского и др.), находившихся в общинном владении.
Казенные горные заводы и промыслы располагались на казенных
землях.
Кроме того, часть горных заводов, рудников и промыслов в Алтай-
ском и Нерчинском горных округах находилась непосредственно в
собственности императорской фамилии. Управление ими осуществля-
ло специальное ведомство Министерства Императорского Двора по
Кабинету Министров Его Императорского Величества.
1 В дальнейшем в тексте во избежание путаницы, связанной с переименованиями,
все они названы единым термином — Министерство.
78 ГЛАВА 2. История горного права в России
В ведении Министерства находились как казенные горные заводы
и промыслы, так и частная горная промышленность. В функции
Министерства входило регулирование использования недр в рамках
различных форм собственности на недра, нормативно-правовое обес-
печение хозяйственной деятельности и контроль за исполнением вво-
димых законоположений как казенными, так и частными горными
заводами и промыслами. Кроме того, по казенным предприятиям оно
осуществляло в полном объеме управление всей хозяйственной и
коммерческой деятельностью.
Министерство имело достаточно широкие функции и полномочия,
направленные на обеспечение эффективной и взаимовыгодной дея-
тельности государственных и частных заводов, поощрение внедрения
отечественных технических решений. «Главное начало, на коем гор-
ные заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтобы
они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были
бы ей преградой»1. «Министр наблюдает, чтобы открытые руды и
минералы на землях частных не оставались необработанными».
Министерство «по горным заводам частных лиц имеет попечение
о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для
действия заводов», «старается преимущественно одобрять тех завод-
чиков, кои своими произведениями заменяют иностранные, употреб-
ляемые внутри государства».
Непосредственно горной промышленностью в Министерстве зани-
мался (в конце XIX — начале XX века) Горный департамент с состо-
ящим при нем Геологическим комитетом, а также Горный Ученый
Комитет.
Горный департамент осуществлял управление всей горнопромыш-
ленной деятельностью в России.
В функции Геологического комитета входило: систематическое
исследование геологического строения России; обобщение и издание
геологической информации; составление подробной геологической
карты государства; сбор, систематизация и хранение образцов горных
пород и полезных ископаемых и составление из них систематических
коллекций; содействие другим ведомствам и частным лицам по во-
просам горного производства.
В обязанности Горного Ученого Комитета входила организация
изучения природных ресурсов России и обобщение получаемой
' Цитаты даны по Уставу Горному, издания 1893 г. [6]. В ряде случаев при изло-
жении положений Устава и законодательных актов в тексте сохранена их стилистика
и правописание.
2.2. Горное право в Российской Империи 79
геологической информации, «попечение о поддержании и распрост-
ранении учрежденных по горным заводам ученых обществ», внедре-
ние в отечественную горную промышленность зарубежных научных
и технических достижений, «рассмотрение доставляемых от находя-
щихся за границей чиновников Министерства донесений и описаний
разных тамошних устройств и заведений», разработка учебных про-
грамм для Горного института и других учебных заведений горного
ведомства, готовящих техников и квалифицированных рабочих и ма-
стеров, подбор отечественных и зарубежных материалов для публика-
ции в издаваемом им Горном журнале.
Вся территория Российской Империи была разделена на 12 горных
областей, каждая из которых включала одну или несколько губерний.
В каждой области в зависимости от конкретных условий организовы-
валось несколько горных округов, в функции которых входил также и
надзор за частной горнопромышленностью. Границы горных округов
устанавливались и менялись при необходимости министром. Руковод-
ство работами в горных округах осуществлялось горными управлени-
ями, которым непосредственно были подчинены казенные горные
заводы, рудники и промыслы.
В функции горных управлений, в частности, входило: наблюдение
за точным исполнением законов и распоряжений правительства в
области горного дела; общее наблюдение, в указанных законом слу-
чаях, за правильностью горных работ в техническом отношении; «при-
ведение в точную известность горных заводов и промыслов, собира-
ние подробных сведений об истинном их положении, о производи-
тельности их, нововведениях, усовершенствованиях и новых откры-
тиях, а также о нуждах горной и горнозаводской промышленности, и
доставление сих сведений в Министерство»; поддержание на заводах
правильного хозяйства и возможно лучшей степени технического про-
изводства; устранение хищнических работ в рудниках; попечение о
развитии и улучшении заводского производства и приискание к тому
новых способов; составление, рассмотрение и представление мини-
стру годовой сметы потребных заводам сумм; рассмотрение и утвер-
ждение смет на рубку лесов в казенных горнозаводских дачах и на-
блюдение за правильностью вырубки и вообще за правильным за-
готовлением лесных материалов на этих дачах; принятие зависящих
от Управления мер к охранению лесов казенных горных заводов от
пожаров и самовольных порубок и др.
80 ГЛАВА 2. История горного права в России
2.2.4. Налоговые льготы
На Министерство возлагалась фучкция надзора за осуществлени-
ем эффективной налоговой политик!, создания нормальной конкурен-
тной среды, осуществления внешнеэкономической деятельности в
интересах государства. «В умножении и уменьшении податей с заво-
дов частных людей министр наблюдает:
— чтобы заводчики излишними налогами не были принуждены
оставить частью или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик;
— чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против
других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком
великого перевеса одним против других;
— чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были
податями, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли;
— чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произ-
ведений иностранных не имели подрыва от наложения податей, но
получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно,
льготные годы».
«В положении податей на заводы частных лиц министр наблюдает:
во-первых, чтобы все заводчики платили уравнительную государствен-
ную подать и, во-вторых, чтобы особенная подать была взимаема за
пособия, данные заводчикам из казны».
Министерство имело специальный бюджет, целью которого было
стимулирование поиска и разведки месторождений полезных ископа-
емых, а также оказание финансовой и технической помощи действу-
ющим не только государственным, но и частным предприятиям. «Ми-
нистр имеет власть посылать чиновников с нужным числом лиц для
розыскания недр земных, где он признает нужным». «Министру пре-
доставляется разрешение всех нужных построек на горных заводах из
особой, ежегодно ассигнуемой на построение по сим заводам суммы,
без ограничения количества таких издержек, в том уважении (т.е. имея
в виду. — А.П.), что сие дело есть хозяйственное и фабричное».
В целях стимулирования развития отдельных видов горного про-
мысла в регионах закон предусматривал временное освобождение их
от налогообложения. Например, 29 апреля 1812 г. Государственный
Совет освободил металлические заводы Западных губерний от нало-
гов. Это решение и его мотивация вошли во все последующие изда-
ния Устава Горного в следующей формулировке: «Поскольку все в
Западных губерниях металлические заводы так маловажны (неэффек-
тивны. — А.П.), что все оные губернии в металлах нуждаются и
2.2. Горное право в Российской Империи 81
долженствуют заимствоваться оными из внутренних губерний и даже
из-за границы: то посему и не обременяются налогами, как могли бы
и вовсе прекратить сию промышленность».
2.2.5. Охрана окружающей среды
Устав Горный большое внимание уделял проблемам охраны окру-
жающей природной среды при проведении горных работ. В частно-
сти, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные
работы могли бы причинить повреждение водным источникам».
Предусматривались и другие ограничения.
По экологическим мотивам горный промысел был запрещен: на
Командорских островах, в лесах областей Сыр-Дарьинской, Ферган-
ской и Самаркандской, на землях Закаспийской области, покрытых
древесною и кустарниковой зарослью, а также участках, в коих гор-
ные работы могли бы причинить повреждение водным источникам.
Регламентировался порядок отвода земельных участков для созда-
ния горных заводов. «Если просимая для разработки ископаемого
площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие
казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым зало-
гом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предо-
ставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности зем-
ли производимыми им работами. Размер этого залога определяется
местным управлением казенными землями».
2.2.6. Планирование горных работ
Нормы Устава Горного устанавливали систему достаточно деталь-
ного планирования деятельности горных заводов и промыслов. В
соответствии с нормами, разработанными Министерством, заводские
конторы на основе оценки ожидаемого выполнения плана и сметы на
текущий год, а также анализа общих тенденций развития региона,
разрабатывали детальный план и смету на следующий год. Материа-
лы представлялись, рассматривались и утверждались вначале горным
округом, а затем Горным департаментом Министерства. Формы и по-
рядок планирования были едиными и обязательными для всех казен-
ных горных предприятий. Состав их регламентировался законом.
План работ по каждому заводу должен был содержать:
1. Характеристику техники и технологии, которыми предполагает-
ся продолжать действие завода в планируемом году.
82 ГЛАВА 2. История горного права в России
2. Объем производства по видам продукции, в том числе: по
казенным заказам Военного и Морского министерств; на собствен-
ные нужды завода; на потребности других казенных заводов; на
вольную продажу, включая возможную отбраковку от казенных
нарядов.
3. Предполагаемые ремонтные починки, подразделяя их на: малый
ремонт, который, исключая мелочные починки, может быть произве-
ден заводскими людьми с использованием наличных материалов; сред-
ний ремонт, предусматривающий более важные исправления; боль-
шой (в современной терминологии капитальный. —А.П.) ремонт или
чрезвычайные постройки с расчетом потребного объема материалов,
трудозатрат и стоимости.
4. Потребность в разных работах и распределение по ним рабочих
(аналогична плану по труду. — А.П.) с определением объема работ и
потребного числа наемных рабочих, которые должны быть выполне-
ны другими организациями (план подрядных работ. —А.П.); оценка
объемов работ, которые будут выполняться по задельной плате или с
получением одного оклада (аналоги повременной и сдельной систем
оплаты труда. — А.П.).
5. Оценку потребности в различных материалах и веществах, про-
вианта и фуража на текущее потребление и на формирование запаса
по статьям, а где нужно — то и по частям завода порознь (аналог
плана материально-технического снабжения. — А.П.).
Детальные расчеты, обосновывавшие показатели плана работ и
сметы, должны были приводиться в приложении к сводному доку-
менту.
При расчете сметных затрат предписывалось использовать самые
крайние цены, по которым завод предполагает возможным выполнить
работы или заготовить необходимые материалы.
Помимо перечисленных разделов в планы и сметы при необходи-
мости могли включаться дополнительные показатели и расчеты.
От утвержденного плана Горные начальники заводов без особого
разрешения не должны были отступать, кроме чрезвычайных ситуа-
ций или особых обстоятельств, но под непременную их ответствен-
ность.
Вместе с планом и сметой в установленный срок составлялся
расчет ожидаемых доходов. При этом «должно было учитывать,
чтобы заводы не пришли в упадок, но и чистый доход казны умно-
жался».
2.2. Горное право в Российской Империи 83
2.2.7. Добыча угля
Специальные разделы о добыче каменного угля впервые появи-
лись в Уставе Горном издания 1842 г. Подготовлены они были на
основе изданных в 1829 и 1832 гг. Инструкций Горного Департа-
мента.
Законом устанавливалось, что разработка каменного угля на казен-
ных землях осуществлялась под управлением и в соответствии с пра-
вилами, устанавливаемыми Горным Департаментом. Добыча на зем-
лях частных владельцев предоставлялась на их собственное усмотре-
ние без всякого вмешательства казны в методы их разработки.
На казенных землях предусматривался отвод участков всем жела-
ющим, в том числе и государственным крестьянам (до 1861 г.), чтобы
производили сплошную разработку. Предусматривалось предоставле-
ние компенсации землевладельцам в случае изъятия у них земель для
добычи угля.
Все вопросы отвода земель и организации добычи на обществен-
ных землях (земли казачьих войск, городские и т.п.) решались по
усмотрению обществ, без всякого надзора со стороны казны.
Действующим казенным заводам и рудникам вменялось в обязан-
ность оказывать всяческое содействие людям городских сословий,
казенных волостей и помещиков (до 1861 г.) в форме «принятия их в
обучение на их собственный счет в тамошних копях, а также направ-
лять временно мастеров таким людям, кои намерены открыть новые
карьеры в большом виде».
Разведка угледобычи рассматривалась как важное государственное
мероприятие, которому государственные чиновники должны были
оказывать всяческое содействие. В регионы от Министерства направ-
лялись особые горные чиновники для надзора за разработками камен-
ного угля, чтобы «неправильное и неискусное производство оных не
расстраивало и не истребило напрасно угольных пластов».
Законом устанавливалась система отчетности о производимых ра-
ботах, объемах добычи и использования угля. За активную деятель-
ность в области развития угледобычи предусматривалась система
поощрений.
2.2.8. Добыча нефти
Первое издание Устава Горного (1832 г.) не содержало специаль-
ных правовых норм, регулирующих вопросы освоения нефтяных
месторождений. Первым известным нормативно-правовым актом в
84 ГЛАВА 2. История горного права в России
этой сфере в России следует считать Инструкцию о нефтяном про-
мысле, изданную 14 ноября 1839 г. Горным Департаментом Мини-
стерства финансов. Очевидно именно эту дату следует считать датой
зарождения «нефтяного» законодательства в России.
Инструкция была посвящена главным образом вопросам регулиро-
вания управления казенными нефтяными промыслами в Бакинском и
Шемаханском уездах Каспийской области. На ее основе в Уставе Гор-
ном издания 1842 г. было введено два самостоятельных раздела: «О
нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее Кубанского)
войска» и «О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыс-
лах». С некоторыми уточнениями эти разделы вошли и в Устав. Гор-
ный издания 1857 г.
В законе указывалось, что «к числу источников богатства, заклю-
чающегося в недрах земли Черноморского казачьего войска, принад-
лежит добывание нефти». Добытая нефть поступала в войсковую
собственность. Она хранилась в магазинах (резервуарах), устраивае-
мых войсковым начальством. Продавалась она «по мере действитель-
ной надобности» с ведома Военного министерства. Цена нефти еже-
годно устанавливалась Войсковым правлением и утверждалась коман-
дующим войсками на Кавказе.
Для точнейшего изыскания нефтяных источников и правильного
направления работ в распоряжение Войскового правления министер-
ством назначался опытный чиновник горного ведомства. Добыча осу-
ществлялась в летние месяцы командами казаков внутренней службы.
За каждое ведро нефти, добытой из колодцев, они получали по 5 коп.,
а добытой из песка — 6 коп. серебром. Разрешался также промысел
вольнонаемными посторонними людьми, которым платили в 2 раза
больше, чем казакам. Законодательством была установлена строгая
система отчетности об объемах добычи и продаже нефти. Частным
лицам добывать нефть на этих землях не разрешалось.
Казенное управление нефтяными промыслами в Бакинском и
Шемахинском уездах Каспийской области осуществлялось дирекцией
по добычи нефти и строительной части и главным приставом по
продаже нефти. Закон подробно регламентировал права и обязаннос-
ти директора и Главного пристава, порядок найма и увольнения чи-
новников, оплаты их труда и т.п. Детально описывалась процедура
добычи и хранения нефти, а также меры по предотвращению потерь,
загрязнения окружающей среды, безопасному ведению работ. Особое
внимание обращалось на необходимость извлекать из источников
большее количество нефти, «дознавать причины, благоприятствую-
щие или вредящие обильному получению оной».
2.2. Горное право в Российской Империи 85
Дирекция устанавливала по согласованию с Министерством цены
продажи нефти, следила за реализацией нефти, предотвращением хищ-
нической добычи и т.п. Были введены весьма жесткие меры ответ-
ственности за нарушение установленного порядка добычи и реализа-
ции нефти.
В издании Устава Горного 1857 г. дополнительно были включены
нормы, регулирующие нефтедобычу в Дербентском уезде.
В последующие годы Правительствующим Сенатом и Министер-
ством Государственных Имуществ был принят целый ряд специаль-
ных постановлений и решений, регулирующих вопросы предоставле-
ния нефтеносных участков недр в пользование, добычи нефти, борь-
бы с фонтанами нефти, ее транспортировки. Они были обобщены и
во второй редакции «Правил о нефтяном промысле» Высочайше
утверждены 3 июня 1892 г. Правила были включены в последнее
официальное издание Устава Горного в 1893 г. в виде четвертой гла-
вы — «О частном нефтяном промысле» второго раздела «О частной
горнопромышленности» книги I «Общий горный устав».
Глава IV «О частном нефтяном промысле» состояла из шести от-
делений:
Общие постановления; О поисках нефтяных источников на казен-
ных землях; Об отводах для добычи нефти на казенных землях;
О заведомо нефтеносных казенных землях; Об условиях разра-
ботки нефтяных источников на землях казенных и частных; О нефте-
проводах.
Глава содержала 74 отдельные статьи, что по современным мас-
штабам вполне соответствует самостоятельному закону. В отличие от
современного горного законодательства, которое почти целиком по-
священо вопросам раздачи участков недр в пользование и практиче-
ски не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использо-
вания, Устав Горный в этом плане сохранял необходимый баланс.
Поиски и добыча нефти на землях, составлявших полную соб-
ственность частных лиц или обществ, осуществлялись их владельца-
ми. Однако законодатель предусмотрел нормы, позволявшие изымать
необходимые участки земли в случаях, когда владелец земли сам не
желал вести нефтяной промысел и не мог договориться с потенциаль-
ным недропользователем. В частности, Министром Государственных
Имуществ 20 февраля 1891 г. были утверждены «Правила для изъятия
из состава надела государственных крестьян Апшеронского полуост-
рова казенных нефтеносных земель». Лица, не имевшие права зани-
маться нефтяным промыслом, а равно утратившие это право, обязаны
были продать или передать в течение двух лет принадлежащие им
86 ГЛАВА 2. История горного права в России
нефтеносные участки. Изъятие земель совершалось путем указания
на месте депутатам от населения границ тех площадей и участков,
кои подлежали исключению из состава крестьянских наделов, и со-
ставления акта об изъятии земель. В условиях предоставления права
на разведку и добычу обязательно оговаривалось, что недропользова-
тель обязан либо предоставить новые земли, либо уплатить вознаг-
раждение.
Общие принципы изъятия участков земли для нефтяных работ
распространялись на все категории собственников, в том числе на
частных владельцев земли, казачьи земли и др.
Если на территории выделяемого участка земли имелись леса,
недропользователь вносил залог в обеспечение своего обязательства
не портить лес.
Право нефтяного промысла дозволялось лицам всех состояний,
пользующихся гражданской правоспособностью. Однако для опреде-
ленной категории лиц существовали ограничения (евреи, иностранцы
и некоторые др.). Им требовалось особое разрешение Министра зем-
леделия и Государственных Имуществ (далее Министр).
О каждом открытии нефти и начале работ по добыче на землях
частных лиц или обществ, а также казенных землях, владельцы зем-
ляных участков обязаны были заявлять местному (губернскому) гор-
ному надзору, с предъявлением сведений о размере участка, занима-
емого для нефтяного промысла, и о том, будет ли он разрабатывать
месторождение самостоятельно или допустит постороннее лицо, а
также, кому именно в последнем случае передается право на добычу
нефти и на какой срок.
Сама идея и принципы горного надзора содержались еще в Указе
1719 г. В Уставе Горном они нашли серьезное развитие. К обязанно-
стям местного горного надзора по заведованию нефтяными промыс-
лами были отнесены:
— наблюдение за исполнением нефтепромышленниками правил
ведения горных работ в целях их безопасности, а также предупреж-
дения пожаров на нефтяных промыслах;
— наблюдение за ведением планов подземных работ;
— ведение подробных журналов буровых работ;
— наблюдение за добычей нефти на участках казенных земель,
отведенных для нефтяного промысла;
— наблюдение за охранением нефтяных источников;
— надзор за нефтепроводами и соблюдением правил их эксплуа-
тации, а также распределением вагонов для перевозки нефтяных про-
дуктов по железным дорогам;
— сбор статистических сведений о нефтяном промысле.
2.2. Горное право в Российской Империи 87
Приведенный перечень функций горного надзора в определенной
мере даже шире современного.
Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на
Министра, которому предоставлялось право и обязанность разрешать
все вопросы и недоразумения, возникающие при применении правил
о нефтяной промышленности, а также издавать, в развитие и разъяс-
нение оных, обязательные для нефтепромышленников общие инст-
рукции и постановления. Последние должны были представляться Пра-
вительствующему Сенату, а затем утверждаться Высочайшим соизво-
лением.
Для выяснения нужд нефтепромышленности министру вменялось
в обязанность созывать общие и местные съезды нефтепромышлен-
ников, занимающихся добычей, перекачкой и переработкой нефти.
Местные съезды избирали советы и технические комиссии, состоя-
щие под председательством окружных инженеров.
Нефтепромышленники облагались особым сбором, суммы которо-
го образовывали в каждом районе нефтяных промыслов специальный
фонд, предназначенный для устройства промысловых дорог, органи-
зации медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд
нефтепромышленности. Ставки сбора, порядок их сбора и расходова-
ния производились советами съездов под непосредственным контро-
лем Правительства.
Современный порядок проведения поисковых работ, заимствован-
ный нашими законодателями из мировой практики, во многом повто-
ряет положения Устава Горного Российской Империи. Однако если
вспомнить, что в начале века Россия занимала первое место в мире по
объему добычи нефти, такое положение получает объяснение. Кото-
рый раз рожденное в России через какое-то время возвращается к нам
из-за рубежа!
Примечательно, что в этот период в российском законе термины
«поиски» и «разведка», аналогично современной зарубежной терми-
нологии, использовались как равнозначные.
Поисковые работы на нефть, без нарушения поверхности и буре-
ния, проводились без особого на то разрешения и без ограничения
пространства местности, подлежащей исследованию. За исключением
некоторых регионов, где по экономическим и другим соображениям,
например, на острове Сахалин, даже для этих работ требовалось раз-
решение генерал-губернатора и министра.
Желающие приступить к разведке на определенной местности
обязаны были обозначить на местности участок и подать в местное
управление казенных земель заявку на разведку. Разрешение на раз-
88 ГЛАВА 2. История горного права в России
ведку, как правило, выдавалось на один год. Однако предусматрива-
лись условия и возможности для продления разрешения на работы до
двух и трех лет. Со дня выдачи разрешительного свидетельства на
разведку территория площадью 300x300 сажен (около 40 га) призна-
валась занятой, и другие промышленники уже не имели права про-
изводить поиски в пределах этого пространства. За право разведки
министром устанавливалась подесятинная плата. При этом законом
была установлена ее максимальная ставка. Способ разведки недро-
пользователь мог выбрать по своему усмотрению, однако добытую
нефть вывозить за пределы разведочной площади в принципе не раз-
решалось. Если открытое месторождение промышленник не призна-
вал коммерческим и не желал приступать к добыче нефти, он обязан
был заявить об этом Горному управлению и очистить разведочную
площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив толь-
ко обсадные трубы в тех скважинах, которые окружной инженер при-
знавал годными для дальнейшей разработки.
При производстве работ на нефтяных промыслах в целом ряде
случаев следовало руководствоваться общими положениями Устава
Горного, о чем в тексте закона приводились соответствующие ссылки.
Детально регламентировались процедура и условия получения зе-
мельного отвода. Промышленник должен был вносить поземельную
плату.
Интересно отметить, что ставки платежей устанавливались неиз-
менными на 12 лет вперед. Участок, выделенный для добычи, если на
нем в течение двух лет, без уважительных причин, не начинались
работы, мог быть изъят и вновь выставлен на торги.
Казенные, заведомо нефтеносные земли сдавались в аренду участ-
ками не более 10 десятин частным предпринимателям с торгов за
единовременный взнос (типа бонуса) или за попудную плату (типа
роялти). Детально регламентировались условия и порядок их уплаты.
Предусматривалась возможность установления индивидуальных льгот
в виде отсрочки платежей. В ряде случаев, когда участки в течение
двух-трех раундов торгов не удавалось сдать в аренду, они могли
предоставляться без торгов. В 1900 г. были изданы «Временные пра-
вила для отдачи без торгов некоторых участков заведомо нефтенос-
ных земель под разведку и добычу нефти».
Торги обычно проходили весьма активно. Первоначальные старто-
вые суммы арендной платы увеличивались часто в несколько раз.
Сведения о результатах торгов регулярно и обязательно публикова-
лись. В табл. 1 приведены выдержки из опубликованных результатов
торгов, проведенных в г. Баку в 1900 г.
2.2. Горное право в Российской Империи
89
Лицо, получившее участок, обязано было в годичный срок после
заключения договора приступить к правильному бурению и в течение
первых трех лет провести одну или несколько буровых скважин глу-
биной, определенной в договоре. Если открытие оказывалось коммер-
ческим, горнопромышленнику предоставлялось право в течение 24
лет вести добычу нефти.
Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по пере-
работке нефти и других сооружений, предназначенных для добычи,
перекачки и хранения нефти, допускалось не иначе как с разрешения
министра. Непосредственный надзор осуществляли соответствующие
региональные горные управления или горные департаменты.
Таблица 1
Сведения о результатах торгов, проведенных Кавказским
горным управлением 28 февраля 1900 г. [164]
п/п
1
2
3
4
Местность,
где
расположен
участок
Балахнинская
площадь
Бакинского
уезда
Там же
Там же
При селе
Банагады
Оценочная
сумма,
тыс. руб.
114,8
115,1
1,1
0,1
Сумма,
за которую
участки
оставлены
на торгах,
тыс. руб.
257,6
516,2
75,0
7,7
За кем
оставлены
участки
Коммерции советник
Петр Арищенко
он же
Коллежский асессор
Делижан Мирзоев
Купец
Иван Богуславский
Выбор способов разработки нефтяного участка предоставлялся на
усмотрение самого промышленника, но при этом он был обязан:
— соблюдать установленные законом и распоряжениями Прави-
тельства правила производства горнопромышленниками подземных
работ, предупреждения нефтяных пожаров и др.;
— составлять и вести план своего участка с нанесением на нем
всех буровых работ, сооружений и т.п.;
90 ГЛАВА 2. История горного права в России
— допускать должностных лиц, которым поручен надзор за произ-
водством нефтяного промысла, к осмотру работ и сооружений для
добычи и хранения нефти;
— представлять по требованию Правительства точные статисти-
ческие сведения о нефтяном промысле.
Приступая к бурению для открытия нефтяного источника, нефте-
промышленник обязан был уведомить о том местного окружного
инженера и представить ему проектные документы на бурение. В
процессе буровых работ он должен был вести по установленной фор-
ме журнал буровых работ, иметь разрез пройденных пород (колонки
керна), соблюдать указания окружного инженера по обеспечения без-
опасности жизни и здоровья рабочих, противопожарных правил, спо-
собов крепления буровых скважин. Специальная статья закона обязы-
вала промышленников оказывать находящимся на их промыслах ра-
бочим медицинскую помощь.
Нефтепромышленнику, производящему добычу нефти, предписы-
валось:
— иметь в готовности предохранительные приспособления для
регулирования добычи нефти и все принадлежности для ее останов-
ки;
— устанавливать их при первых признаках появления нефтяного
фонтана;
— доносить безотлагательно окружному инженеру о появлении из
буровой скважины фонтана нефти.
Следует напомнить, что в тот период нефтяной фонтан представ-
лял собой не всегда аварийную ситуацию, а чаще всего был аналогом
современной фонтанной добычи. Разлитая нефть по канавам и трубо-
проводам собиралась в амбары. Весь этот процесс четко регулировал-
ся законом, специальными распоряжениями Правительства и прави-
лами ведения работ.
Уже в тот период предусматривались обязательные меры по гидро-
изоляции пластов. Обсадные трубы в скважинах тогда еще не цемен-
тировались. В целях предупреждения порчи месторождений нефти,
вследствие притока из верхних слоев тяжелой нефти и воды, неэкс-
плуатируемые скважины, после выемки из них по возможности всех
обсадных труб, должны были забиваться и затрамбовываться глиной
до устья.
Специальный раздел Устава Горного был посвящен регламентации
работ по строительству и эксплуатации нефтепроводов. Нефтепро-
мышленники имели право строить всякого рода трубопроводы (неф-
те-, водо-, керосинопроводы). Предусматривались меры по отводу
2.2. Горное право в Российской Империи 91
земель для прокладки труб и строительства перекачивающих соору-
жений. За пользование землей устанавливалась определенная плата.
Однако условия и ставки были весьма льготными, а часто, при ис-
пользовании казенных земель, плата вообще не взималась. Преду-
сматривались меры принудительного характера на случай, когда вла-
дельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопро-
водов. Вместе с тем закон устанавливал обязательство владельца неф-
тепровода возмещать всякий вред, который мог последовать от эксп-
луатации нефтепроводов и сооружений.
Помимо Устава Горного, нефтепромысловое дело регулировалось
многочисленными и весьма детальными инструкциями, издаваемыми
министром. В качестве примера можно назвать:
— технические правила по вопросам безопасного ведения работ,
(они издавались отдельно для каждого региона нефтедобычи);
— правила счетоводства и отчетности по сбору арендной платы за
нефть, отпускаемую с промыслов;
— правила о наливной перевозке нефтепродуктов и сырой нефти
по внутренним водным путям;
— правила перевозки нефти и нефтепродуктов в цистернах по
железным дорогам;
— правила пользования сливными резервуарами и др.
Вопросам регулирования деятельности в области строительства и
эксплуатации объектов транспорта нефти и нефтепродуктов уделя-
лось достаточно много внимания на уровне закона. При советской
власти и в настоящее время все регулирование в этой области осуще-
ствлялось и осуществляется только ведомственными нормами и пра-
вилами. В последние годы предпринимаются попытки разработать и
представить в Государственную думу законопроект о нефте- и газо-
проводах. И здесь предки опередили нас.
2.3. Горное право в СССР и РСФСР
Второй Съезд Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. одним из
первых своих декретов — Декретом «О земле» [7] — провозгласил
национализацию, наряду с землей, всех природных ресурсов, в част-
ности, вод, лесов и недр. На все перечисленные природные ресурсы
отменялась частная собственность. Единым собственником признава-
лось государство.
Декрет отменял право собственности на поверхность земли и ее
недра. Был установлен следующий порядок пользования недрами:
92 ГЛАВА 2. История горного права в России
1. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и
частных обществ признавались утратившими силу.
2. Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископа-
емых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми
операциями, передавались в ведение Горного Совета ВСНХа.
3. Добыча общераспространенных полезных ископаемых переда-
валась в ведение местных органов Советской власти.
4. Участки земли, на которых были найдены полезные ископае-
мые, «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ»,
отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений
и лиц для разработки».
В 1920 г. был принят Декрет СНК «О недрах земли» [12]. В нем
содержались нормы, несколько детализирующие порядок недрополь-
зования и реализации права государственной собственности на недра
и их ресурсы. В развитие этого декрета Постановлением ВЦИК РСФСР
было утверждено «Положение о недрах земли и разработке их» [16].
Позднее, в 1927 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверж-
дено «Горное положение Союза ССР» [17]. Это был достаточно объем-
ный законодательный акт, состоящий из семи разделов и содержащий
135 самостоятельных статей. В следующем году были приняты гор-
ные законы в РСФСР и Туркменской ССР, горные кодексы в Украин-
ской, Грузинской и Азербайджанской ССР, соответствующие поста-
новления в Белорусской и Узбекской ССР.
Горный закон РСФСР [19] был утвержден в 1928 г. и состоял из
семи разделов:
1. Общие положения.
2. Об учреждениях, ведающих недрами.
3. Классификация месторождения полезных ископаемых.
4. Порядок приобретения права производства горного промысла.
5. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла.
6. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками.
7. О горнопромысловом надзоре.
Горный закон РСФСР, хотя и повторял структуру и основные по-
ложения союзного закона, содержал около 60 дополнительных статей,
конкретизирующих нормы и правила регулирования горного произ-
водства.
Как и Горное положение Союза ССР, Горный закон РСФСР уста-
навливал порядок недропользования, отвечающий в основном рыноч-
ной системе хозяйствования, поскольку в этот период еще продолжа-
ли действовать основные принципы нэпа.
2.3. Горное право в СССР и РСФСР 93
Установленная этими законами система недропользования харак-
теризовалась следующими основными положениями:
— была установлена исключительная государственная собствен-
ность на недра и ресурсы недр; добытые полезные ископаемые посту-
пали в полное распоряжение недропользователя, который имел право
их свободной реализации; геологическая информация принадлежала
недропользователю, но он обязан был сообщать ее государству;
— недра предоставлялись в пользование либо на конкурсной осно-
ве, либо без конкурса;
— устанавливался порядок предоставления права недропользова-
ния в форме договора;
— регламентировались: виды пользования, в частности, выделя-
лись этапы поиска, разведки, доразведки, добычи; сроки пользования
по каждому этапу; размеры территории, предоставляемой в пользо-
вание;
— пользование недрами было платным, плата могла вноситься либо
в денежной форме, либо натурой, предусматривалась система льгот;
— недропользователь имел право залога, передачи или переуступ-
ки полностью или частично своих прав на недропользование;
— устанавливалась достаточно жесткая система государственного
контроля и надзора за качественным и количественным исполнением
недропользователем своих обязательств, действующих норм и правил.
Горный закон РСФСР содержал целый ряд изъятий, отражающих
особенности освоения нефтяных месторождений. В процедуре выда-
чи разрешительных свидетельств на проведение поисковых работ в
отношении поисков месторождений нефти устанавливались следую-
щие изъятия из общего порядка:
— получение разрешительных свидетельств на производство по-
исков, связанных с нарушением целости земного покрова, являлось
во всех случаях обязательным;
— размер поисковой площади устанавливался в полтора квадрат-
ных километра; производство поисков вне этой площади не допу-
скалось;
— на площадях, предоставленных для поисков месторождения
нефти, не допускались поиски месторождений других ископаемых,
кроме кира, озокерита, асфальта и естественного газа;
— в разрешительных свидетельствах точно указывался характер и
род разрешенных земляных работ;
— разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более
одного года.
94 ГЛАВА 2. История горного права в России
В отношении приема заявок и выдачи разрешительных свидетельств
на ведение разведки месторождений нефти устанавливались следую-
щие изъятия из общего порядка:
— разрешительное свидетельство на разведку могло быть выдано
не только в случае фактического обнаружения месторождения нефти,
но и тогда, когда в результате поисков будут установлены такие при-
знаки нефтеносности, которые дают основание рассчитывать, что при
дальнейшем исследовании площади глубоким бурением будет откры-
то месторождение нефти;
— первый открыватель, получивший разрешительное свидетель-
ство на разведку, был вправе одновременно с разведкой на нефть, по
тому же свидетельству, вести также разведку на кир, озокерит, ас-
фальт и естественный газ. Разведка на этой площади других ископа-
емых, кроме общераспространенных, самым первым открывателем
могла вестись лишь по специальному разрешению управления горно-
го округа. Разведка каких бы то ни было полезных ископаемых дру-
гими горнопромышленниками не допускалась;
— при окончании разведочных работ первый открыватель обязан
был безвозмездно оставить обсадные трубы в тех из пробуренных им
скважинах, которые будут указаны управлением горного округа.
При открытии новых месторождений нефти местность, прилегаю-
щая к поисковой площади первого открывателя, очерченная квадра-
том со сторонами в пять километров при пересечении диагоналей в
пункте открытия, направленных соответственно на север, запад, юг и
восток, признавалась на срок в шесть месяцев со дня подачи заявле-
ния об открытии автоматически закрытой для поисков и разведки на
нефть на праве первого открывателя в связи с тем, что в течение
указанных шести месяцев вопрос о ее закрытии окончательно решал-
ся Советом Труда и Обороны по представлению ВСНХа РСФСР.
В отношении предоставления горных отводов для разработки не-
фтяных месторождений на праве первого открывателя устанавлива-
лись следующие изъятия из общего порядка:
— размер одного горного отвода устанавливался в 1/13 площади,
предоставляемой под разведку нефтяных месторождений;
— горные отводы не должны были выходить за пределы разведоч-
ной площади и должны были иметь ширину не менее одной трети
длины, примыкая непосредственно друг к другу;
— две стороны площади отвода должны были иметь меридианаль-
ное направление;
— разведочная площадь, оставшаяся после предоставления перво-
му открывателю горных отводов, поступала в распоряжение государ-
2.3. Горное право в СССР и РСФСР 95
ства с последующим объявлением этой площади закрытой для поис-
ков и разведки на праве первого открывателя;
— в пределах горного отвода первый открыватель кроме нефти
вправе был добывать без особых отводных актов асфальт, кир, озоке-
рит и естественный газ;
— в пределах отвода, предоставленного для разработки нефти,
поиски, сопряженные с нарушением целости земного покрова, раз-
ведка и разработка месторождений других ископаемых не допу-
скались.
Следует отметить, что многие нормы и правила этих законов в
большей мере отражали характер рыночных отношений, чем положе-
ния современного законодательства в сфере недропользования.
Постановлением о введении Горного закона РСФСР в действие
было дано поручение ВСНХа РСФСР разработать проект дополни-
тельного закона о порядке залога прав на разработку отводов на праве
первого открывателя и по договору, а также список месторождений,
имеющих республиканское значение. Этот пакет законодательных
актов, как и сам закон в последующие годы, с окончанием периода
нэпа практически потерял свое значение. Деятельность горных пред-
приятий стала регулироваться постановлениями и указами партии и
правительства.
Государственная собственность на недра, провозглашенная Кон-
ституцией СССР, составляла основу отношений недропользования.
Развитие народного хозяйства в послевоенные и особенно в 60-е
и 70-е годы сопровождалось интенсивным ростом потребления мине-
ральных ресурсов и в первую очередь нефти, газа и угля. Учитывая
объективно ограниченный характер этих ресурсов, эта тенденция выд-
винула новые требования к эффективности использования полезных
ископаемых, рациональному освоению и охране недр, которые требо-
вали своего законодательного закрепления.
В 1975 г. Верховным Советом СССР были введены в действие
«Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о не-
драх» [20]. В 1979 г. в них были внесены отдельные изменения и
дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего
ранее Горного положения СССР. Был введен ряд принципиально но-
вых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разде-
лов. Рассматриваемый закон состоял из 11 разделов и 51 статьи.
На базе этого союзного закона, принятого в качестве основ законо-
дательства, разрабатывались республиканские законы и в частности
Кодекс РСФСР о недрах [21].
96 ГЛАВА 2. История горного права в России
Кодекс РСФСР о недрах был утвержден в 1976 г. В него были
внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до
1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял «Основы
законодательства СССР и союзных республик о недрах». Отличия
состояли в ряде дополнительных ст.огей, детализирующих положения
союзного закона.
По числу статей (77 статей) Кодекс о недрах РСФСР превышал
союзный закон более чем в полтора раза.
В разделе «Общие положения» регламентировались общие прин-
ципиальные положения.
Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, в
соответствии с которым регулирование горных отношений должно
осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений». Эта
норма сохранялась и в последующих законодательных актах. Стави-
лась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного
использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном
сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения
безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав
предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление за-
конности в этой области». Провозглашалась, в соответствии с дей-
ствовавшей Конституцией СССР, исключительная государственная
собственность на недра, которые рассматривались как «общее досто-
яние всего советского народа», предоставляемое только в пользова-
ние. Все недра СССР представляли единый государственный фонд
недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые
части недр. Вместе с тем в [20] понятие «недра» не было дано. По-
следующая практика применения закона показала необходимость та-
кого определения и введения его в закон. Регламентировалась компе-
тенция СССР и союзных республик в области горных отношений.
Под горными отношениями понимались общественные отношения в
области использования и охраны недр. В настоящее время этот тер-
мин обычно заменяется термином «недропользование».
В Кодексе в разделе I «Общие положения» по сравнению с [20]
конкретизировалась компетенция советских органов различного уров-
ня (автономное образование, область, край, район, город, поселковый
и сельский советы). Сюда же был включен целый блок статей, регла-
ментирующих порядок предоставления горных отводов и условия
работы на них. При этом значительное место было уделено месторож-
дениям общераспространенных полезных ископаемых.
В качестве пользователей недр могли выступать государственные,
кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР.
2.3. Горное право в СССР и РСФСР 97
Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не пре-
дусматривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотрен-
ных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользо-
вание и иным организациям и лицам».
Установлено было четыре вида пользования недрами: геологиче-
ское изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксп-
луатация подземных сооружений для различных целей, в том числе
для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.; удовлетворе-
ние других государственных и общественных надобностей.
Раздел II «Геологическое изучение недр» по сравнению с [20] был
дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи раз-
веданных месторождений полезных ископаемых для промышленного
освоения.
Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользова-
ние. Отказ от платности недропользования в тот период носил поли-
тический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям
он был вновь восстановлен.
Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользо-
вание на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Вводилась
система горного надзора. При этом не регламентировался механизм
предоставления горного отвода и не устанавливались полномочия
органов горного надзора, а содержались отсылки к специальным за-
конодательным актам, которые на практике заменялись инструктив-
ными документами ведомственного характера, имевшими в тот пери-
од по существу статус закона.
Срок пользования недрами практически не регламентировался. Фор-
мально указывалось, что пользование может быть срочным и бессроч-
ным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользова-
ния, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как
должен был ее определять, не указывалось.
В целом многие статьи Кодекса, как и базового закона [20] носили
в основном декларативный характер, поскольку не содержали меха-
низма реализации тех или иных правовых норм.
В соответствии с тремя первыми видами пользования недрами в
трех последующих разделах устанавливались общие требования к
ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и
эксплуатации месторождений и т.п.
По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение,
добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подзем-
ных объектов) регламентировались требования к ведению соответ-
ствующих работ.
98 ГЛАВА 2. История горного права в России
Были даны основные требования в области геологического изуче-
ния недр.
Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти рабо-
ты, были обязаны обеспечить:
— рациональное, научно обоснованное направление и эффектив-
ность по геологическому изучению недр;
— полное изучение недр и условия их освоения;
— достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую
оценку;
— выполнение установленных экономических требований и др.
В раздел IV «О пользовании недрами» по сравнению с [20] была
введена новая статья об особенностях разработки месторождений
торфа, запасы которого в РСФСР были достаточно велики.
Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществля-
ются самостоятельным геологическим ведомством (министерством),
которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения за-
пасов должно передать его для промышленного освоения соответ-
ствующим специализированным министерствам, осуществляющим
руководство разработкой месторождений того или иного вида полез-
ных ископаемых (уголь, нефть и газ и т.п.).
В целях обеспечения эффективной разведки и рациональной раз-
работки месторождений проектирование предприятий по их освое-
нию (речь в законе шла именно о предприятиях, а не о самих место-
рождениях) могло проводиться только после утверждения запасов и
принятия решения о целесообразности промышленного освоения
месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были
предусматривать:
— размещение сооружений и способы разработки месторождений,
обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использова-
ние запасов;
— сохранение и учет попутно добываемых продуктов;
— меры безопасности населения, охраны недр и окружающей
природной среды.
Осуществление освоения месторождений допускалось только в
соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки.
Специализированным ведомствам в законодательном порядке поруча-
лось утверждение правил, в частности, разработки нефтяных и газо-
вых месторождений. Были сформулированы основные требования к
разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвида-
ции и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых.
2.3. Горное право в СССР и РСФСР 99
Такие правила были созданы и с незначительными изменениями и
дополнениями действуют до настоящего времени.
Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в зако-
не основные требования в области охраны недр. Указывалось, что
«все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализаци-
ей этих требований возлагался на органы государственного горного
надзора и государственного геологического контроля, которые эффек-
тивно пользовались предоставленными им полномочиями. А полно-
мочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право
проверять правильность разработки месторождений, давать обязатель-
ные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков
и нарушений, приостанавливать работы, если они не соответствуют
утвержденным проектам и т.п.
Рассматриваемые законодательные акты [20, 21] установили дос-
таточно четкие общие принципы государственного учета запасов и
месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государствен-
ному учету, предусматривалось составление государственного кадас-
тра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок
утверждения и списания запасов. Все эти положения, за исключени-
ем, пожалуй, ведения кадастра, были детально регламентированы в
общесоюзных инструктивных документах. Заключительные разделы
содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользо-
вания недрами, определения ответственности за нарушение законода-
тельства о недрах, порядка заключения международных договоров.
В Кодексе [21] по сравнению с [20], в разделе IX «Разрешение
споров» значительное место было уделено компетенции органов госу-
дарственного управления в разрешении споров по вопросам пользо-
вания недрами, а также определению ответственности за различные
нарушения законодательства о недрах (раздел X).
Необходимо отметить, что оба акта [20, 21] прямо возлагали зна-
чительную ответственность за организацию пользования недрами на
Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разрабо-
тан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомствен-
ных документов, четко устанавливавших механизм реализации того
или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно
динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользова-
ния, реформирования условий производственно-хозяйственной дея-
тельности предприятий и других факторов устаревшие инструктив-
ные документы корректировались или заменялись новыми. Централи-
зованная система управления в этом смысле действовала весьма
эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты. Переход на
100 ГЛАВА 2. История горного права в России
рыночные отношения, отказ от административно-командных методов
управления принципиально изменили роль и значения ведомственных
инструкций. Объективно их роль теперь должны выполнять законода-
тельные акты. Однако для такого перехода необходимо длительное
время. Это показала практическая деятельность первых лет перестрой-
ки хозяйственного механизма.
Практическая роль как союзного, так и российского законов была
невелика. В основном они подменялись административными актами
Правительства и министерств. При всех недостатках такой системы
она более оперативно реагировала на экономические, коммерческие и
геолого-технические изменения производства.
В середине 80-х годов после начала перестройки и реформирова-
ния политической и экономической системы России, соответствую-
щие изменения в систему недропользования были внесены лишь в
начале 90-х годов принятием Закона «О недрах» [30], с которого и
начинается современный период развития горного права.
2.4. Современное горное право в России
Началом современного периода развития горного права следует
считать подписание в 1992 г. Федеративного договора, определившего
характер права собственности на недра и провозгласившего принцип
совместного ведения РФ и субъектов Федерации по вопросам владе-
ния, пользования и распоряжения недрами на территории России и
ведения РФ в пределах экономической зоны и континентального шель-
фа. В 1993 г. эти положения были закреплены в Конституции РФ.
Развитие этих положений и организационно-правовой механизм
недропользования нашли свое отражение в принятом в 1992 г. Законе
РФ «О недрах».
Конституция РФ и ФЗ «О недрах» определили основные принци-
пы формирования и регулирования отношений недропользования.
В горных отраслях промышленности началась серьезная перестрой-
ка системы недропользования. Был принят ряд нормативных право-
вых актов, регламентирующих конкретные институты горного права.
Накапливался практический опыт в различных сферах недропользо-
вания: проведение конкурсов и аукционов, оформление лицензион-
ных соглашений, осуществление платежей за пользование недрами и
т.п. В процессе этой деятельности был выявлен целый ряд вопросов,
требующих уточнения и детализации, иного способа законодательно-
го выражения, вообще не нашедших решения в законе. Все это есте-
2.4. Современное горное право в России 101
ственно потребовало внесения в ФЗ «О недрах» определенных уточ-
нений и дополнений.
В 1995 г. был принят ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
Закон РФ «О недрах» [46]. По существу, это была новая редакция
закона. Изменения и дополнения затронули практически все статьи,
кроме того, было введено дополнительно 11 новых статей, существен-
но развивающих закон, в частности статьи, регламентирующие вопро-
сы правового регулирования отношений недропользования, собствен-
ности на недра, основания получения права пользования недрами,
выделения участков недр федерального значения и др. Следует отме-
тить, что указанные изменения и дополнения практически не затрону-
ли общую концепцию закона, которая осталась прежней. В последу-
ющие годы в базовый закон были внесены отдельные принципиаль-
ные уточнения и дополнения, в основном по вопросам получения
права пользования недрами и работ на условиях СРП.
В соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах»
субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные норматив-
ные правовые акты в целях регулирования отношений недропользова-
ния в пределах своих полномочий. Необходимость разработки соб-
ственного законодательства о недрах целиком определяется специфи-
кой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих
отраслей промышленности.
Специальные законодательные акты в области недропользования
приняты в настоящее время многими субъектами Федерации, и круг
их постоянно расширяется.
Следует отметить, что ряд субъектов Федерации (республики) при-
няли законодательные акты о недропользовании еще до принятия
Федерального закона «О недрах».
Первым законодательным актом такого рода явился Закон Респуб-
лики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании», принятый
18 сентября 1991 г. (в 1992 г. принята новая редакция). Затем подоб-
ные законы были приняты Республикой Коми — 12 февраля 1992 г.,
Удмуртской республикой — 13 февраля 1992 г. Таким образом, еще до
принятия Федерального закона, который был подписан 21 февраля
1992 г. (опубликован лишь в мае), в России уже действовало три за-
кона субъектов Федерации, регулировавших отношения недрополь-
зования.
После вступления в силу Федерального закона РФ «О недрах»
были приняты специальные законы «О недрах» республиками Сев.
Осетия — 27 октября 1992 г., Башкортостан — 28 октября 1992 г.,
Бурятия — 28 октября 1992 г., Татарстан — 25 декабря 1992 г., Каре-
102 ГЛАВА 2. История горного права в России
лия — 18 февраля 1993 г. Позднее законы о недрах были приняты в
Ханты-Мансийском АО, в Читинской и Тюменской областях, Рес-
публике Ингушетия (1996 г.), в Ненецком АО и Ямало-Ненецком АО
(1998 г.) и др. Ряд субъектов Федерации принимали специальные по-
становления правительства (Тыва, Мордовия).
Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и раз-
работаны на основе и в развитие Федерального закона, имеют опре-
деленную специфику как в части структурного построения законов,
так и в формулировке отдельных положений. Необходимо отметить,
что рассмотренные законы содержат достаточно большое число норм,
существенно дополняющих и развивающих положения Федерального
закона, а в ряде случаев и восполняющих его пробелы. Характерным
примером является, в частности, оценка озера Байкал как националь-
ного достояния всей России, в Законе Республики Бурятия «О недрах
и недропользовании» и введение особого режима недропользования в
бассейне озера.
Закон РФ «О недрах» носит характер основ законодательства. В
его развитие уже принято и разрабатывается большое число самосто-
ятельных законодательных актов федерального значения.
Положения российского закона во многом послужили основой при
разработке аналогичных актов в области недропользования в странах
СНГ, в частности Кодекса Республики Армения «О недрах» от 19 мар-
та 1992 г., Кодекса Республики Казахстан «О недрах и переработке
минерального сырья» от 30 мая 1992 г., Закона «О недрах» Республи-
ки Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. и др.
Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствова-
ния правового обеспечения регулирования отношений недропользова-
ния идет, с одной стороны, в направлении создания подзаконных
нормативных правовых актов, определяющих механизм действия За-
кона РФ «О недрах», который содержит 14 отсылок к нормативным
актам Правительства РФ, и, с другой стороны, — к разработке как
новых законов, конкретизирующих положения действующего закона,
а также и к разработке новых принципов недропользования примени-
тельно к активно развивающимся рыночным отношениям, междуна-
родной интеграции и другим факторам.
Принципиальные новации в организационно-правовом механизме
российского недропользования были связаны с законодательным вве-
дением в практику системы СРП. Формально это произошло в конце
1993 г., когда был подписан Указ Президента РФ «Вопросы согла-
шений о разделе продукции при пользовании недрами» (24.12.1993 г.,
№ 2285 — утратил силу).
2.4. Современное горное право в России 103
Система СРП по своей экономической природе представляет со-
бой специфическую форму комплексного налогообложения работ,
связанных с освоением месторождений полезных ископаемых (поис-
ка, разведки, добычи), и вводиться она могла и должна была в соот-
ветствии с Основами налогового законодательства не указом Пре-
зидента, а только Федеральным законом. Поэтому изначально Указ
№ 2285 носил в основном популистский характер. ФЗ «О СРП» был
принят только через два года — в конце 1995 г. [55].
Помимо введения новой специфической системы налогообложе-
ния, в принципе предназначенной для установления индивидуального
налогового режима для каждого отдельного месторождения в зависи-
мости от уровня эффективности его освоения, ФЗ «О СРП» ввел граж-
данско-правовой режим недропользования. Это последнее, пожалуй,
является основным и наиболее значимым новым институтом горного
права на современном этапе. Принятие Закона «О СРП» потребовало
введения соответствующих поправок в 12 федеральных законов, в
основном налогового характера. В развитие положений этого закона
ряд субъектов Федерации (Ханты-Мансийский АО в 1996 г., Сахалин-
ская обл. в 1997 г. и Республика Татарстан в 1999 г.) приняли свои
законы о регулировании реализации СРП на своих территориях.
На федеральном уровне была сделана попытка принять Закон
«О нефти и газе», учитывая исключительную значимость этих ресур-
сов для экономики страны. Однако на законопроект в 1995 г., после
его принятия ГД РФ и одобрения СФ РФ, последовало «вето» Прези-
дента РФ. После этого к нему практически не возвращались. В то же
время ряд субъектов приняли свои специальные законы о нефти и
газе: в 1997 г. Республика Татарстан — «О нефти и газе», в 1998 г.
Ханты-Мансийский АО — «О разработке месторождений углеводоро-
дов на территории АО», Ямало-Ненецкий АО — «О стабилизации и
стимулировании производства и увеличении добычи нефти в АО», в
1999 г. Тюменская обл. — «О нефти и газе».
Процесс законотворчества в области недропользования в рассмат-
риваемый период шел достаточно активно. Были приняты Федераль-
ные законы «О континентальном шельфе РФ» [54], «О ставках отчис-
лений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» [57] (в насто-
ящее время отменен), «О государственном регулировании в области
добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты
работников организаций угольной промышленности» [59], «О драго-
ценных металлах и драгоценных камнях» [74], «Об исключительной
экономической зоне РФ» [83], «О газоснабжении РФ» [88] и ряд дру-
гих. Кроме того, по вопросам недропользования принято большое
104 ГЛАВА 2. История горного права в России
число специальных указов Президента РФ, а также постановлений
Правительства РФ. Таким образом, можно с полным основанием ут-
верждать, что российское горное право уже имеет достаточно серьез-
ную законодательную основу. Процесс законотворчества продолжает-
ся. В стадии рассмотрения в ГД РФ находятся проекты законов о
лицензировании пользования недрами, о концессиях и др. Рабочей
группой ГД РФ начата разработка Горного кодекса [179].
2.5. История преподавания горного права
В дореволюционной России изучению и преподаванию горного
права уделялось достаточно много внимания. Помимо публикации
статей по отдельным проблемам горного права в горных журналах,
издаваемых в Санкт-Петербурге, Сибири, Урале, периодически изда-
вались фундаментальные монографии. Популярностью в инженерной
среде пользовались многочисленные зарубежные издания. В Берлине
с середины XIX века издавался специальный журнал по проблемам
горного права, где публиковались, в частности, работы и российских
специалистов.
В.Г. Струкгов в своем учебнике [172] приводит библиографиче-
ский список книг только по теоретическим проблемам горного пра-
ва, изданным в странах Западной Европы и Америки, насчитываю-
щий более 30 наименований. У тогдашних инженеров языковых ог-
раничений не существовало. Поэтому все эти издания были вполне
доступны, в том числе и студенчеству.
Основы горного права преподавались в горных институтах, готовя-
щих инженеров различного профиля. Знание этих проблем считалось
обязательным для горного инженера.
Горная промышленность, как и многие другие отрасли народного
хозяйства в императорской России, была военизирована. Горные ин-
женеры, которые считались в ранге офицеров и генералов, составляли
Корпус Горных Инженеров. Для подготовки кадров при нем суще-
ствовал Институт Корпуса Горных Инженеров, который готовил ин-
женеров различного ранга.
В Институте было 9 классов (девятилетнее образование): первые
пять — общеобразовательные, шестой—девятый — специальные. По
четыре урока в день. В шестом классе один раз в неделю читался курс
горного законодательства. В том же классе и тоже один раз в неделю —
курс «Маркшейдерное искусство и начало горного искусства». Ин-
2.5. История преподавания горного права 105
тересно отметить, что такие дисциплины, как минералогия, горные
прикладные науки, изучались в более старших классах.
Кроме того, при институте существовали Горная техническая шко-
ла, которая готовила горных механиков различного профиля, а также
Пробирная школа, готовившая лаборантов по различным замерам.
Устав Горный вообще уделял достаточно много внимания вопро-
сам образования. Горным начальникам (высокопоставленный чинов-
ник в ранге генерала, назначенный государством руководить горным
промыслом в горной области) прямо вменялось в обязанность следить
за тем, чтобы все дети мужского пола обучались читать, писать и
считать. Особо способных направляли на учебу в специальные учеб-
ные заведения за счет казны, причем некоторые могли быть направ-
лены даже в Институт Корпуса Горных Инженеров.
В России первая известная монография по горному праву была
опубликована в 1870 г. А.Б. Грамматчиковым — «Горное законода-
тельство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Авст-
рии и Пруссии» [137]. Это было, по существу, и первое учебное
пособие.
Преподавание горного права, как удалось установить автору, нача-
лось в России в 40—50-е годы прошлого века, т.е. почти 150 лет
назад. В эти годы в Институте Корпуса Горных Инженеров, впослед-
ствии в Горном институте имени Императрицы Екатерины II (в насто-
ящее время Санкт-Петербургский горный университет), в качестве са-
мостоятельной дисциплины преподавались основы горного законода-
тельства. Была организована кафедра горного права, которую в
80—90-е годы возглавлял профессор А.А. Штофъ, автор большого
числа публикаций по проблемам горного права, а также фундамен-
тальной монографии «Горное право» [183]. В своих работах он пред-
восхитил многие современные актуальные проблемы. Именно ему при-
надлежит заслуга первым в России четко определить, пожалуй, глав-
ную задачу, которая стоит перед этой отраслью права. В своей книге
он писал, что «перед законодательством ставится трудная задача, за-
ботиться в интересах будущих поколений о том, чтобы горная про-
мышленность обращалась с месторождениями ископаемых бережли-
во. Необходимо обеспечивать максимально возможное извлечение руд
и металлов».
Указание на необходимость организации горного дела с учетом
«интересов будущих поколений» было впоследствии повторено в со-
ветском [20] и содержится в современном горном законодательстве
'ст. 35 Закона «О недрах»).
106 ГЛАВА 2. История горного права в России
Известный энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона [128],
изданный в 1893 г., содержал помимо статей, посвященных технике
горных работ, статьи юридического характера, в частности, большую
статью «Горное законодательство», а также статьи «Горная подать»,
«Горная полиция», «Горная регалия», «Горная свобода». Автором этих
статей был А. Яновский, опубликовавший в 1900 г. монографию «Ос-
новные начала горного законодательства» [184].
Несколько позже, в 1909 г., в Киеве вышла книга В.А. Удинцева
«Русское горноземельное право» [180]. Она была посвящена главным
образом отношениям, возникающим в процессе горного производства
между землепользователем и недропользователем. В тот период, когда
принцип горной свободы трактовался неоднозначно, такая постановка
проблемы была весьма актуальна.
В Государственной библиотеке им. В.И. Ленина хранится рукопись
(она была даже не разрезана. —А.П.) «Горное законоведение», кото-
рая представляет собой конспект лекций, прочитанных на IV курсе
Горного Института, составленный на основе книги А.А. Штофа [182].
В 1907 г. преподаватель горного права С.-Петербургского горного
института, магистрант гражданского права, присяжный поверенный
В.Г. Струкгов опубликовал учебник «Курс горного права» [172]. Курс
состоял из двух частей: общей и специальной. В общей части приве-
ден исторический очерк развития основных начал горного законода-
тельства в странах Западной Европы и в России, рассмотрены общие
задачи горного законодательства, типы законодательств в связи с раз-
личными видами права собственности на недра (королевская, обще-
ственная, смешанная), место горного законодательства в системе от-
раслей права.
В специальной части, построенной в соответствии со структурой
Устава Горного, рассматривались общие принципы горного законода-
тельства, подзаконные акты, не вошедшие в Устав, система централь-
ного и местного горного управления, нормы, регулирующие отноше-
ния частного и казенного горного промысла, особенности горного
промысла в области Войска Донского и на горных заводах, находя-
щихся в ведении Министерства Императорского Двора, наказания за
нарушение горных постановлений.
Отрасль права, регулирующая горные отношения, в разные годы и
разными авторами, включая учебный курс, называлась «Горное пра-
во». Одновременно применительно к тем или иным проблемам ис-
пользовались близкие термины: «горноземельное законодательство»,
«горное законодательство» и др. В современной юридической литера-
туре чаще используется термин «законодательство о недрах». В зна-
2.5. История преподавания горного права 107
чительной мере это, видимо, объясняется тем, что основные законы,
регулировавшие горные отношения в советское время, в своем назва-
нии содержали термин «недра» [12, 20, 21]. Определенную роль сыг-
рало также сложившееся деление добывающих отраслей на горные
(горнодобывающие), связанные с освоением твердых полезных иско-
паемых (уголь, металлы, и т.п.), и нефтегазовые. Следует отметить,
что последние годы это деление постепенно нивелируется. Однако
однозначного понимания и трактовки пока нет. Достаточно упомянуть
названия основных монографий в этой области, опубликованных в
советское и постсоветское время: «Правовой режим недр» — Сы-
родоев Н.А., 1969 г., [174], «Право пользования недрами» — Башма-
ков ГГ., 1974, [124], «Основы горного права» — Мухитдинов Н.Б.,
1983, [155], «Основы горного права» — Перчик А.И., 1996, [165].
Уместно напомнить, что термин «горное право» не только упо-
минался в советских, но и фигурировал в номенклатуре ВАК СССР
с 70-х годов в составе специальности 12.00.06 «Юриспруденция»,
наряду с сельскохозяйственным, земельным, лесным, водным и эколо-
гическим правом. Именно по этой специализации в 60—80-е годы
было защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций.
В 1997 г. в составе этой специализации оно было объединено с зе-
мельным, водным и лесным правом под термином «природоресурс-
ное право».
При советской власти горное право в вузах не преподавалось в
силу объективных причин, связанных в основном с невостребованно-
стью этой отрасли права при административно-командной системе
руководства промышленностью.
Возобновлено оно было автором в 1992/93 учебном году в Госу-
дарственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина. Позднее
эта дисциплина вошла в учебные планы ряда нефтяных (Тюмень,
Новосибирск, Сургут и др.) и горных (Москва, Донецк) вузов под
названием «Горное право», «Недропользование» и т.п.
Следует отметить, что структура курсов, читаемых в настоящее
время, при всей разнице в содержании, достаточно близка той, что
читали нашим предкам. Основное внимание, как и раньше, уделяется
проблемам собственности на недра и на ресурсы недр, рационального
использования недр, установления эффективной системы платы за
пользование недрами и др.
Интерес к этой дисциплине закономерен. Пользование недрами в
условиях рыночных отношений предъявляет к руководителям и инже-
нерам горных компаний и организаций требование не только знания
законов, но и умения применять их на практике.
108 ГЛАВА 2. История горного права в России
Контрольные вопросы
1. Периодизация истории российского горного права.
2. Содержание Указа Петра I от 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегии».
3. Структура и основное содержание Устава Горного Российской империи.
4. Структура и основное содержание Горного положения СССР.
5. Структура и основное содержание «Основ законодательства Союза ССР и
союзных республик о недрах».
6. Связь законодательных актов Российской Империи и СССР о недрах с со-
временным законодательством о пользовании недрами.
3.1. Право собственности в сфере недропользования 109
Глава 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА
3.1. Право собственности в сфере недропользования
Определение права собственности на недра и ресурсы недр явля-
ется одной из фундаментальных сложных и дискуссионных проблем
горного права. Право собственности, как право конкретных субъектов
на вещи, сводится, как правило, к правомочиям: владения, пользова-
ния и распоряжения.
Право владения означает юридически обеспеченную возможность
фактического обладания вещью, а также непосредственного воздей-
ствия на вещь. Владение вещью (движимым и недвижимым имуще-
ством, в т.ч. земельными участками, участками недр), закрепленное
законом за субъектом права (гражданином или юридическим ли-
цом), — одно из правомочий собственника. Законным (титульным)
владельцем может быть не только собственник вещи (имущества), но
и наниматель (арендатор) имущества по договору имущественного
найма; лицо, которому имущество передано по договору о безвоз-
мездном пользовании; залогодержатель, перевозчик, в отношении пе-
реданных ему для транспортировки вещей; хранитель имущества; ко-
миссионер и др.
В ряде случаев право владения имеет объективные ограничения.
Например, право владения в полной мере неприменимо в отношении
водных объектов, поскольку сосредоточенная в них вода находится в
состоянии непрерывного движения и водообмена. Предметом в дан-
ном случае выступает водный объект в целом.
В соответствии с гражданским законодательством РФ под право-
мочием владения понимаются установленные законодательством по-
рядок и пределы возможных действий по владению имуществом. К
действиям по владению недрами можно отнести деятельность по ре-
гиональному изучению недр, имеющую целью установление их по-
тенциальной ценности и возможности последующего использования.
Действия по владению включают в себя и усилия владельца, на-
правленные на поддержание имущества в исправном состоянии, охра-
ну и предотвращение случайной гибели или повреждения имущества,
а также связанные с этим затраты.
Существует перечень объектов, изъятых из гражданского оборота.
Такие объекты не могут находиться во владении граждан. К ним от-
носятся природные ресурсы дна и недр континентального шельфа и
исключительной экономической зоны, радиоактивные материалы и
другие объекты, прямо указанные в законе.
НО ГЛАВА 3. Право собственности на недра
Право пользования означает юридически обеспеченную возмож-
ность извлекать из вещи ее полезные естественные свойства, при-
сваивать доход от нее, а также получать иные выгоды. Пользование
вещью (движимым и недвижимым имуществом, в том числе земель-
ными участками, участками недр), закрепленное законом за субъек-
том права (гражданином, юридическим лицом), — одно из правомо-
чий собственника. В соответствии с законодательством о недрах
участки недр могут предоставляться только в пользование. Права
пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного
лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федераль-
ными законами.
Право распоряжения означает юридически обеспеченную возмож-
ность собственника по своему усмотрению совершать действия, опре-
деляющие юридическую судьбу вещи: продавать ее, передавать во
временное владение и пользование, сдавать в залог, на хранение и т.п.
Акт распоряжения вещью позволяет установить момент, когда прекра-
щается или приостанавливается право собственности на нее.
Отношения собственности в сфере поиска разведки и добычи при-
родных ресурсов изучены достаточно детально [153].
Общие положения права собственности и, в частности, на природ-
ные ресурсы и недра обычно содержатся в конституции государства,
которая определяет тот или иной подход к решению вопроса о формах
права собственности в самом общем виде. При этом формы собствен-
ности на недра определяются в целом. Виды собственности на добы-
ваемые полезные ископаемые определяются обычно специальным за-
конодательством. Особенности права собственности на недра и добы-
ваемые полезные ископаемые обуславливают специфический режим
возникновения права собственности на материальные блага и имуще-
ство, создаваемые в процессе пользования недрами, а также на геоло-
гическую информацию, получаемую в процессе проведения этих ра-
бот. Таким образом, возникает необходимость рассмотреть четыре
самостоятельные, но взаимосвязанные проблемы:
— право собственности на недра как на один из видов природ-
ных ресурсов;
— право собственности на ресурсы недр — добытые полезные
ископаемые и другие полезные свойства недр;
— право собственности на геологическую информацию;
— право собственности на имущество, создаваемое в процессе
пользования недрами.
3.2. Эволюция права собственности на недра 111
3.2. Эволюция права собственности на недра
Проблема установления права собственности на недра и ресурсы
недр тесно связана с проблемой соотношения права собственности на
землю и права собственности на недра. При этом следует иметь в
виду, что под понятиями «земля» и «недра» в законодательных актах
и в научной юридической литературе обычно речь идет не вообще о
земле и недрах как видах природных ресурсов, а об участках земли и
соответствующих участках недр. В качестве исключения можно на-
звать лишь законодательство государств с коммунистическим режи-
мом, где декларировалась исключительная общенародная собствен-
ность на землю и недра как на виды природных ресурсов.
В истории развития права собственности на недра и ресурсы недр
при всех различиях, присущих тем или иным регионам и правовым
системам, можно выделить одну общую тенденцию — признание
приоритета государственной собственности.
На заре зарождения государственности и развития производитель-
ных сил, в том числе и горного производства, действовал общий прин-
цип — собственник земли являлся собственником недр. Однако уже в
Древнем Египте право на разработку месторождений полезных иско-
паемых принадлежало исключительно фараону. Это право распрост-
ранялось как на государственные, так и на частные земли. В Греции
недра считались общенародным достоянием. В римском праве полез-
ные ископаемые рассматривались в качестве плодов земли и соответ-
ственно, как и сельскохозяйственная продукция, признавались соб-
ственностью владельца земельного участка. Вместе с тем, за предела-
ми Рима освоением недр занимались специально уполномоченные лица
(procuza for metallorum), которые предоставляли участки земли для
организации добычи полезных ископаемых, контролировали и осуще-
ствляли сборы за пользование недрами. В настоящее время форма
собственности на недра и ресурсы недр определяется конституцион-
ным законодательством государства. Это могут быть одновременно
различные формы собственности (государственная, частная, муници-
пальная и т.п.) или какая-либо одна форма, например государственная
или общинная. Большое практическое значение практически имеет не
только форма собственности на недра и их ресурсы, но и тот или иной
подход к установлению соотношения права собственности на землю
и права собственности на недра.
Проблема соотношения прав собственности на землю и на недра
имеет многовековую историю и является достаточно сложной. Из всего
многообразия форм и способов ее решения можно выделить две край-
112 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
ние позиции: первая — собственник земли является и собственником
недр, вторая — оба эти права разделены и являются самостоятельны-
ми. Вместе с тем, в современном природоресурсном законодательстве
государств с различным политическим строем, административным
устройством и правовой системой (континентальная, англосаксонская,
исламская) эти позиции в абсолютной форме практически не встреча-
ются в силу ограничений, устанавливаемых государством. Ограниче-
ния выражаются главным образом в праве государства устанавливать
и взимать налоги, изымать собственность, в т.ч. участки земли, недр,
при необходимости их общественного использования, осуществлять
право полицейской власти, позволяющее защитить и обеспечить ин-
тересы населения и общества в целом. Все указанные системы имеют
некоторые особенности в странах континентальной Европы, США и
исламских государствах [145].
В Европе горное законодательство строилось на принципах конти-
нентального права и имеет, пожалуй, самые старые традиции. Посте-
пенно, по мере усиления централизованной государственной власти,
а это были практически исключительно монархии, они стали присва-
ивать себе привилегию на получение части дохода от разработки
месторождений полезных ископаемых. Позднее в ряде стран недра, а
точнее, полезные ископаемые, были провозглашены принадлежнос-
тью короны, которая присваивала себе права недропользования, вклю-
чая предоставление недр в пользование, распоряжение добытыми
полезными ископаемыми, взимание специальных налогов и сборов,
лишение права пользования и т.п. Такой комплекс прав получил на-
звание «горные регалии», как один из отличительных признаков коро-
левского достоинства наряду с такими королевскими регалиями, как
корона, держава и скипетр.
Горная регалия как принцип недропользования была провозглаше-
на в начале второго тысячелетия практически во всех странах Запад-
ной Европы. В частности, она была введена специальным законом в
Германии императором Фридрихом в 1158 г., французским королем
Генрихом III в 1262 г., английским королем Иоанном I в 1201 г. и др.
Однако начиная с XVI века в ряде государств принцип горной рега-
лии либо отменяется, либо ограничивается. В частности, в Англии
при Кромвеле с утратой значения королевской власти горная регалия
была полностью отменена. Землевладельцы получили право собствен-
ности на недра своих земельных угодий. В тот же период король
Генрих II во Франции, сохранив горную регалию, провозгласил прин-
цип «горной свободы», в соответствии с которым любой член обще-
ства, независимо от сословия, имущественного положения, националь-
3.2. Эволюция права собственности на недра 113
ности и т.п., имел право претендовать на получение права пользова-
ния недрами. Следует отметить, что «горная свобода» не имеет абсо-
лютного значения. Различные государства по тем или иным мотивам
периодически вводили те или иные ограничения, но все они, как
правило, имели конъюнктурный политический характер [137].
Форма права собственности на недра и ее соотношение с правом
на землю в Западной Европе вплоть до XIX века реализовывалась по-
разному. В большинстве государств, в частности в Австрии, Пруссии,
Саксонии, Испании, право владения поверхностью земли было отде-
лено от права владения недрами, которые признавались безраздель-
ным достоянием государства. Во Франции и Бельгии владельцы зем-
ли юридически формально не были лишены права собственности на
недра. Однако правительство обладало правом распоряжения отдель-
ными видами полезных ископаемых на всей территории государства.
В Англии недра земли вместе с ее поверхностью составляли нераз-
дельную собственность владельца.
При таких коренных различиях в праве собственности горное за-
конодательство, а вместе с ним государственный правительственный
надзор за производством частного горного промысла имели совер-
шенно различный характер. Так, во Франции, Бельгии и германских
государствах поиски и разведка месторождений полезных ископае-
мых производились с разрешения горных управлений беспрепятствен-
но на всей территории государства. Исключение составляли отдель-
ные предусмотренные законом зоны, имеющие историческое, рекре-
ационное или экологическое значение, а также земли, находящиеся
под жилыми, хозяйственными и другими строениями, садами, пашня-
ми, огородами и т.п. На этих землях на расстоянии 20 сажен (50 м) от
тех или иных сооружений поиски и разведка без согласия владельцев
поверхности земли не допускались. Об открытии месторождений
полезных ископаемых необходимо было заявить правительству. Гор-
нопромышленник получал определенный по закону участок земли, за
который обязан был вознаградить землевладельца по добровольному
с ним соглашению. Если согласие не достигалось, то вознаграждение
определялось особой комиссией экспертов. Во Франции и Бельгии
это вознаграждение определялось законом. После получения земель-
ного отвода разработка месторождения подчинялась обычным прави-
лам. За добываемые полезные ископаемые государству уплачивалась
определенная законом горная подать. В Англии, где владение поверх-
ностью и недрами земли составляло собственность землевладельца,
последнему предоставлялось право бесконтрольного и произвольного
распоряжения минеральными богатствами. Все влияние правитель-
114 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
ства в сфере горного промысла ограничивалось только надзором за
безопасностью производства горных работ и получением определен-
ного процента от прибыли производства.
Горное законодательство в США, используя принципы англосак-
сонского права, развивалось достаточно самостоятельно. Действовал
единый принцип: собственник земли являлся и собственником недр.
Отсюда на частных землях собственником недр и ресурсов недр яв-
лялся землевладелец, на государственных, федеральных — госу-
дарство.
В соответствии с американской интерпретацией англосаксонская
доктрина права собственности на природные ресурсы предусматрива-
ла возможность предоставления землевладельцу право собственности
на землю и все, что с ней непосредственно связано, т.е. на все, что
находится над и под ней «от неба до ада». Она действовала в США
со времен первых поселенцев. Однако уже в начале XX века в США
были приняты законы (Coal Lands Act of 1909, Agricultural Entry Act
of 1914, Stock-Raising Homestead Act of 1916), устанавливающие, а
точнее, сохранявшие право собственности на недра (ресурсы недр) за
правительством при передаче федеральных земель в частную собствен-
ность на основе предоставления заявителю так называемого земель-
ного патента. Это же положение было повторено в Законе США 1976 г.
«О Федеральной политике по управлению землями». Этот закон регу-
лирует права владения и пользования и распоряжения федеральными
земельными участками. Его целью является обеспечение рациональ-
ного использования как самих земельных участков, так и соответству-
ющих участков недр, содержащих полезные ископаемые. В соответ-
ствии с этим законом собственник земли получил право на приобре-
тение так называемого полного земельного патента, объединяющего
права как на поверхность, так и на недра земли. При этом потенци-
альный недропользователь обязан был выполнить определенный ком-
плекс геологоразведочных работ, с тем, чтобы можно было достаточ-
но обоснованно установить ценность участка недр и размер платежей
за пользование недрами [145].
Суды различных штатов по-разному подходили к вопросу о соб-
ственности на полезные ископаемые, находящиеся в недрах. В данной
области сформировались две школы: собственности и несобственно-
сти. В теории собственности, в свою очередь, выделялось два подхо-
да: абсолютной собственности и квалифицированной собственности.
Законодательство штатов Техас, Пенсильвания и Арканзас представ-
ляет собой пример первого подхода, который следует доктрине «cu jus
est solum, e jus est usque ad colum et ad inferos» (землевладелец владеет
3.2. Эволюция права собственности на недра 115
всем от неба до ада над и под границами своей земли). Данная теория
в применении к собственности на сырую нефть, находящуюся в не-
драх, была затем модифицирована посредством введения «права за-
владения». Теория квалифицированной собственности, разработанная
в штатах Калифорния, Оклахома, Луизиана и Индиана, характеризует
право по отношению к нефти скорее как «profit a prendre» (с француз-
ского — означает право занять землю и взять часть ее или то, что она
производит). Различие между этими двумя теориями очевидно: в со-
ответствии с первой теорией вся нефть является собственностью зем-
левладельца до тех пор, пока он не будет лишен ее в результате
задействования «права завладения». Согласно второй теории, земле-
владелец наделен правом собственности, но возникает она только тогда,
когда она сведена к обладанию посредством «завладения».
Существует также теория, в соответствии с которой полезные ис-
копаемые не являются ничьей собственностью до тех пор, пока, как
в случае поимки дикого животного, они не будут добыты. В настоя-
щее время США остаются единственной западной страной, где прак-
тикуется такой уникальный подход к вопросам собственности. Во
многих государствах, например в Великобритании, действует «вот-
чинная» (доменальная) система, когда государство заявляет свои суве-
ренные права на полезные ископаемые, находящиеся в недрах, а зем-
левладельцы получают прибыль, дав разрешение на использование
своей земли для добычи. В некоторых случаях корни этой системы
уходят в эпоху феодализма. Современные государства обеспечивают
ее действие обычно конституционным законодательством.
В исламском праве существует несколько юридических школ, по-
разному толкующих соотношение прав собственности на землю и на
недра. Известны следующие системы, в соответствии с которыми:
— ресурсы недр являются государственной собственностью;
— ресурсы недр на частных землях принадлежат их владельцу, а
обнаруженные на государственных землях — государству, которое
может разрешить их использование;
— полезные ископаемые, обнаруженные на частных землях, при-
надлежат их владельцу, однако же на их добычу требуется разреше-
ние государства.
В соответствии с законами ислама практически всегда требуется
разрешение государства на добычу, поскольку установлено, что по-
лезные ископаемые, находящиеся в недрах, принадлежат государству,
действующему в качестве хранителя неотчуждаемого общественного
имущества. Месторождения не могут быть объектом частного приоб-
ретения. Согласие на их разработку третьей стороной предоставляет-
116 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
ся на определенных условиях на определенный срок. Здесь скорее
действует «право на обладание вещью» (jus ed rem), чем «право на
вещь» (jus in rem).
Право собственности на недра и ресурсы недр по-разному тракту-
ется в зависимости от их местоположения: расположены они на тер-
ритории государства или вне его пределов.
На своей территории государство обладает всеми правами собствен-
ности в полной мере как следствие его суверенитета. В соответствии
с международным правом суверенитет прибрежного государства рас-
пространяется за пределы его сухопутной территории и внутренних
морских вод, т.е. на примыкающий морской пояс, называемый терри-
ториальным морем, включая его дно и недра.
В отношении участков недр, расположенных за пределами терри-
ториального моря (вне территории государства), т.е. в исключитель-
ной экономической зоне и на континентальном шельфе, прибрежное
государство не обладает правами собственности. Здесь оно имеет
исключительные суверенные права в целях разведки, разработки и
сохранения природных ресурсов на морском дне и в его недрах, а
также в целях управления этими ресурсами [22].
Серьезная эволюция в трактовке права собственности на недра с
позиции мирового сообщества произошла во второй половине XX
века. Ее можно проследить в контексте резолюций ООН, отражающих
эволюцию юридического мышления в этой сфере, от очень раннего,
американского подхода, с его подчеркнутой защитой индивидуальных
прав, к правам народов и наций на эксплуатацию их природных бо-
гатств.
В 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в ко-
торой говорится, что «право народов свободно использовать и эксплу-
атировать свои богатства является неотъемлемой частью их суверени-
тета». В 1962 г. была принята резолюция, которая содержала следую-
щее положение: «Право народов и наций на постоянный суверенитет
над их природными богатствами и ресурсами должно осуществляться
в интересах национального развития и благосостояния народов и на-
циональностей, населяющих данное государство». После нефтяного
кризиса 1970—1972 гг. 29-я сессия Генеральной Ассамблеи приняла
резолюцию № 3281, называемую «Хартия Экономических прав», про-
возгласившую принцип, в соответствии с которым «каждое государ-
ство имеет право и будет свободно осуществлять целостный постоян-
ный суверенитет, включая владение, пользование и распоряжение, в
отношении всех своих природных богатств, ресурсов и экономиче-
ской деятельности». В рассмотренных резолюциях четко прослежива-
3.2. Эволюция права собственности на недра 117
ется тенденция отказа от более ранних (начала XX в.), традиционных
концепций собственности на недра и ресурсы недр, в соответствии с
которыми собственник земли обладал и правами на недра.
Провозглашением государственной собственности на недра и ре-
сурсы недр было найдено юридическое обоснование вмешательства
государства в область разведки и разработки месторождений. Исклю-
чение здесь составляют США — в случае если земля не находится в
федеральной собственности. Вместе с тем, в настоящее время и в
США существует достаточно развитое законодательство, которое ре-
гулирует рациональное использование и охрану недр, налогообложе-
ние, вопросы охраны окружающей среды и т.п.
Резюмируя изложенное, можно утверждать, что в настоящее время
право народов и наций на владение, пользование и распоряжение
природными богатствами своей страны и в частности недрами и их
ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элемент суверенитета
каждого государства и, по существу, стало уже общепризнанной меж-
дународной нормой.
Таким образом, современное право собственности на недра в мире
характеризуется двумя основополагающими принципами:
— земля и недра являются самостоятельными объектами права
собственности, право собственности на землю не влечет за собой право
собственности на недра и их ресурсы;
— земля как объект права может находиться в государственной,
муниципальной и частной собственности, недра — только в государ-
ственной собственности.
3.3. Право собственности на недра в России
В России право собственности на недра и ресурсы недр развива-
лось весьма своеобразно. Петр I провозгласил принципы горной ре-
галии и горной свободы.
В 1782 г. императрица Екатерина II, по существу, их отменила.
Несмотря на это, государство рассматривало ресурсы недр как
всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулиро-
вание их освоения даже на частных землях. Так, в статье 28 Устава
Горного сказано, что «министр торговли и промышленности наблюда-
ет, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не остава-
лись необработанными». Еще более жестко государство подходило к
ресурсам недр на землях, переданных в общественное пользование, в
частности, на землях казачьих войск. В Уставе Горном указывалось
118 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
также, что в случае открытия «благородных металлов и минералов
таковые земли обращаются в казну за установленное вознагражде-
ние». Здесь речь идет лишь об определенных видах природных ресур-
сов. Перечисленные примеры четко показывают, что уже в тот период
государство брало на себя право регулирования использования при-
родных ресурсов в общенациональных интересах.
Первые конституционные акты советского государства, как отме-
чал ГС. Башмаков [124], для характеристики правомочий собственно-
сти на природные ресурсы, в том числе на недра, ограничивались
формулами, не содержащими серьезной правовой нагрузки. Исполь-
зовались определения типа: «...всенародное достояние», «...переходят
в исключительное пользование государства», «...всякая собственность
на ...недра ...отменяется» и т.п.1 Только Конституция СССР 1936 г.
установила, что «земля, ее недра, воды, леса, заводы, ...шахты, рудни-
ки, ...являются государственной собственностью, т.е. общенародным
достоянием» (ст. 6) и отнесла пользование недрами к ведению СССР
в лице его высших органов государственной власти (ст. 14). В ком-
петенцию союзных республик входило лишь право распоряжения
единым государственным фондом недр в пределах территории рес-
публики.
Конституция СССР 1977 г., повысив статус собственности на при-
родные ресурсы, установила (ст. 11): «В исключительной собственно-
сти государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Государствен-
ная собственность не подлежала разграничению между входящими в
состав СССР республиками и объявлялась «общим достоянием всего
советского народа». К компетенции республик, входящих в СССР, была
отнесена «обязанность» в интересах настоящего и будущих поколе-
ний принимать необходимые меры для охраны и научно обоснованно-
го, рационального использования земли и ее недр...» (ст. 18). Кроме
того, к ведению республик была отнесена функция установления по-
рядка пользования землей, недрами, лесами и водами» (ст. 72, п. 11).
1 Декрет II Съезда Советов «О Земле» от 26.10 (08.11) 1917 г.; Крестьянский наказ
«О земле» (1917 г.): «Все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д. ..., имеющие
общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства»
(ст. 2); Декрет СНК РСФСР «О социализации земли» (1918 г.): «Всякая собственность
на землю, недра ... в пределах РСФСР отменяется навсегда» (ст. 1); Конституция
РСФСР (1918 г.): «Все леса, недра ... общегосударственного значения являются нацио-
нальным достоянием» (ст. 3); Конституция СССР (1924 г.): «Ведению СССР ... подлежат
... установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользова-
ния недрами, лесами, водами по всей территории СССР» (гл. 1) [7, 8, 9, 10].
3.3. Право собственности на недра в России 119
После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула
права собственности на недра принципиально изменилась. Федера-
тивный договор 1992 г., заложивший ряд норм, вошедших в Консти-
туцию РФ 1993 г., по-разному подошел к регламентации правоотно-
шений природопользования и прав собственности на природные ре-
сурсы в отношении республик в составе РФ и других субъектов
Федерации.
В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти РФ и органа-
ми власти суверенных республик в составе РФ указывалось (ст. III
п. 3), что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир
являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на тер-
ритории соответствующих республик. Вопросы владения, пользова-
ния и распоряжения землей, недрами, водными и другими природны-
ми ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и законо-
дательством республик в составе РФ. По взаимной договоренности
федеральных органов государственной власти республик в составе
РФ определяется статус природных ресурсов». В аналогичных дого-
ворах, заключенных с другими субъектами РФ (края, области, АО и
др.), текст этой статьи повторялся за одним принципиальным исклю-
чением: норма о праве собственности на землю, недра и другие при-
родные ресурсы отсутствовала. Правомочие же природопользования
во всех договорах было отнесено к совместному ведению федерации
всех уровней.
В принятой через год Конституции РФ дискриминация субъектов
РФ была устранена, при этом сохранялось совместное ведение Феде-
рации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и
распоряжения природными ресурсами, а также природопользования.
В то же время принципиально была изменена концепция права соб-
ственности на природные ресурсы: допускалась любая форма соб-
ственности на них без каких-либо ограничений.
Поверхность горных отводов многих угольных, нефтяных, газовых
и некоторых других месторождений настолько велика, что над ними
на дневной поверхности располагаются населенные пункты и даже
города. Например, над Ромашкинским нефтяным месторождением
построено два достаточно крупных города: Лениногорск (50 тыс. жит.)
и Альметьевск (св. 110 тыс. жит.). Примеры можно продолжить. Ука-
занная ситуация сложилась в советское время. В настоящее время
подобная ситуация в принципе может повториться, поскольку ФЗ «О
недрах» и Градостроительный кодекс РФ [75] трактуют эту проблему
по-разному.
120 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 25) проектирование
и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и
других хозяйственных объектов разрешается только после получения
заключения МПР об отсутствии полезных ископаемых в недрах под
участком предстоящей застройки. Иными словами, строительство в
принципе может быть разрешено, но лишь после «доказанности эко-
номической целесообразности застройки».
Градостроительный кодекс РФ подходит к решению этого вопроса
с другими приоритетами. Регламентируя использование территорий
городских и сельских поселений, Градостроительный кодекс устанав-
ливает, что их пространственную и земельно-ресурсную основу со-
ставляют территории в пределах установленных границ населенных
пунктов, «а также все, что находится над и под поверхностью указан-
ных территорий» (п. 1 ст. 38). Такая трактовка практически дословно
повторяет указанную выше норму североамериканского горного пра-
ва. Далее, правда, кодекс оговаривает, что подземное пространство в
черте города не относится к ведению органов местного самоуправле-
ния, если оно предоставлено для целей недропользования. Однако
двойственность толкования остается. Не случайно, регламентируя в
кодексе состав проектной документации и порядок застройки, законо-
датель установил требование получения строителями разрешений МПР,
в частности, на строительство фундаментов, уходящих в глубину иногда
на 10 и более метров. Эта зона, безусловно, относится уже не к земле,
а к недрам и регулироваться должна горным законодательством.
На стыке горного и водного права находятся отношения, связан-
ные с использованием подземных вод и подземных водных объектов.
По горному законодательству они являются частью недр. ВК РФ рас-
сматривает их как один из видов водных ресурсов и берет на себя
регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения вод-
ными объектами [52].
В ряде случаев право собственности на недра, а точнее, на участки
недр, законодательно ограничивается. Так, Конституция РФ в ст. 36
установила, что владение, пользование и распоряжение недрами осу-
ществляется их собственником свободно, однако при условии, что
оно не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и
законные интересы иных лиц. Кроме того, законодательством уста-
новлены ограничения оборотоспособности недр специального харак-
тера, обусловленные их особым правовым режимом. ГК РФ (ст. 129,
п. 3) установил, что недра «могут отчуждаться или переходить от
одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо-
3.3. Право собственности на недра в России 121
рот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В
свою очередь Закон РФ «О недрах» частично изъял недра из граждан-
ского оборота, установив в ст. 1.2, что «участки недр не могут быть
предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или
отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуж-
даться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой
их оборот допускается федеральными законами».
Выше были рассмотрены общие положения права собственности
на недра в пределах территории государства. В ряде стран, имеющих
выход к морю, обычно в отношении морских природных ресурсов
устанавливаются особые нормы права, определяющие преимуществен-
ную или чаще доминирующую роль государства. Специфически ре-
шается эта проблема в федеративных государствах, в которых встре-
чается обычно два различных варианта:
— недра в пределах территориальных вод находятся в собственно-
сти субъекта Федерации, а континентальный шельф и морская исклю-
чительная экономическая зона — в федеральном ведении;
— недра всех трех экваториальных зон находятся в федеральном
ведении.
В РФ вначале был принят второй вариант. Постановлением ВС РФ
(№ 3020-1 от 27.12.91) о разграничении государственной собственно-
сти между субъектами Федерации, в составе объектов, относящихся
исключительно к федеральной собственности и составляющих основу
национального богатства страны, первыми были названы ресурсы
«континентального шельфа, территориальных вод и морской эконо-
мической зоны». Позднее эта норма была изменена.
Следуя нормам международного права, Закон РФ «О недрах» в
ст. 1.2 декларирует право собственности на недра только «в границах
территории РФ». Далее, в ст. 2, регламентируя права владения, пользо-
вания и распоряжения государственным фондом недр, закон уточняет,
что эта норма распространяется не на весь государственный фонд, а
лишь на его часть в пределах территории РФ. В зоне континенталь-
ного шельфа РФ в лице федеральных органов государственной власти
осуществляет только право «распоряжения недрами континентально-
го шельфа». Здесь законодатель не указал, что это право, очевидно,
должно относиться и ко дну континентального шельфа. Это важно,
поскольку именно на дне континентального шельфа находятся залежи
конкреций, содержащих железо, цветные металлы, разработка кото-
рых возможна в обозримом будущем. Следует отметить, что в данном
случае понятие «распоряжение» выражает не одно из правомочий
государства как собственника, а его административную функцию.
122 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
Подробно отношения недропользования в экваториальных зонах
рассмотрены в разделе 4.6.
В заключение в соответствии с действующим законодательством
право собственности на недра в России можно охарактеризовать сле-
дующими положениями:
— недра в пределах территории РФ находятся в государственной
собственности, а в исключительной экономической зоне и на конти-
нентальном шельфе государство осуществляет суверенные права и
юрисдикцию в соответствии с российским и международным законо-
дательством;
— вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в
пределах сухопутной государственной границы отнесены к совмест-
ному ведению РФ и ее субъектов, а за ее пределами, т.е. в территори-
альном море, морской исключительной экономической зоне и на кон-
тинентальном шельфе — к ведению Российской Федерации;
— владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют-
ся в интересах народов, проживающих на соответствующих террито-
риях и всех народов РФ;
— владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют-
ся их собственником (государством) свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов
иных лиц.
3.4. Право собственности на ресурсы недр
С точки зрения возможностей использования ресурсы недр можно
подразделить на две основные группы: полезные ископаемые (так
называемое минеральное сырье) и другие полезные свойства недр,
дающие недропользователю материальные или нематериальные (эсте-
тические и т.п.) блага. Первая группа по своей значимости является
определяющей.
В мировой практике добытые полезные ископаемые по общему
правилу во всех правовых системах обычно считались и считаются
собственностью недропользователя. При этом следует отметить, что
это право, как правило, не носит исключительного характера, поскольку
при хранении, транспортировке и реализации недропользователь обя-
зан был сохранять добытую продукцию, выполнять требования охра-
ны окружающей природной среды и т.п.
Серьезным ограничением права недропользователя распоряжаться
добытой продукцией является требование государства продать ему
3.4. Право собственности на ресурсы недр 123
часть добытой продукции. Следует отметить, что такая практика ха-
рактерна для всех ресурсодобывающих и ресурсопроизводящих госу-
дарств. Государство, как собственник природных ресурсов, передан-
ных в пользование, имеет право получить их часть. При этом основ-
ным условием, которое соблюдается и заранее оговаривается в условиях
или договоре на пользование недрами, является определение таких
поставок и их условий заранее, до момента заключения договора о
недропользовании. Условия удовлетворения нужд государства опреде-
ляются народнохозяйственными потребностями. Квоты удовлетворе-
ния таких потребностей, как правило, в определенной пропорции рас-
пределяются между всеми недропользователями страны или региона.
Может фиксироваться доля добытой продукции, подлежащая постав-
кам по заявке государства, поставки по льготным ценам и т.п. Подоб-
ные ограничения, естественно, ложатся дополнительным грузом на
недропользователя. Однако при обсуждении условий недропользова-
ния он может обосновать и получить ту или иную форму компенса-
ции (снижение налоговых ставок, освобождение от пошлин и т.п.). В
российском законодательстве не содержится норм и механизмов, ре-
гулирующих подобные ситуации. Они обычно регламентируются ус-
ловиями конкретных лицензионных соглашений или СРП.
Определенные проблемы возникали при определении прав соб-
ственности на добытую продукцию при разработке одного месторож-
дения двумя или несколькими недропользователями.
Все полезные ископаемые подразделяются по своим свойствам на
три большие группы: твердые, жидкие и газообразные. Твердые по-
лезные ископаемые в пластовых условиях неподвижны. Подземное
местоположение ствола шахты легко фиксируется с поверхности.
Проникнуть в чужую зону незаметно нельзя. Жидкие и газообразные
полезные ископаемые в процессе добычи мигрируют, стекаются к
забою скважины из достаточно обширной зоны (так называемой зоны
дренажа). Для нефтяных месторождений ее радиус обычно составляет
600—800 м, для газовых — теоретически не ограничен. Именно это
свойство, в частности, нефти на заре развития крупномасштабной неф-
тедобычи создало ряд серьезных спорных ситуаций, которые прихо-
дилось решать в судебном порядке. Наиболее остро эта проблема про-
явилась в США, являвшихся в начале XX века основной нефтедобы-
вающей страной мира. В 1906 г. в суде слушалось дело Бернарда
против «Моногахел нейчурал гэз компани». Суть дела состояла в том,
что один недропользователь (ответчик) пробурил скважину у границы
смежного участка, принадлежавшего другому недропользователю (за-
явителю) и частично стал добывать нефть, залегавшую под поверхно-
124 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
стью чужого участка. Суд не удовлетворил иск и заявил: «Идите и
делайте то же самое». Тем самым было узаконено так называемое
«право завладения (захвата)» (Rule of Capture). В США, где действо-
вала англосаксонская система прецедентного права, это решение име-
ло определяющее значение. В тот период еще не были разработаны
научные основы разработки нефтяных месторождений, направленные
на максимально возможное извлечение продукции. Но это решение
сыграло и свою положительную роль. Оно дало толчок развитию
наклонно направленного бурения, которое в настоящее время являет-
ся одним из наиболее эффективных способов освоения место-
рождений.
Установленная хищническая система добычи не могла долго суще-
ствовать, поскольку приводила к значительным безвозвратным поте-
рям нефти в пласте. Осознание этого нашло отражение в ставшем
классическим судебном деле Элиффа против «Тексас дриллинг компа-
ни». На «право завладения» были наложены ограничения, устанавли-
вающие требование составления для месторождения, разбитого на
участки, принадлежащие различным пользователям, единого проекта
разработки. Каждый из них получал право на добычу объема нефти,
пропорционального количеству запасов на участке к общим запасам
месторождения. Позднее различные штаты ввели очень жесткие пра-
вила размещения добывающих скважин, с тем, чтобы предотвратить
физическое и экономическое разбазаривание ресурсов сырой нефти и
поощрять рациональную разработку месторождений. В настоящее
время в мире такой порядок является общепринятым. Промышленная
добыча газа началась позже нефти, вследствие чего эти проблемы не
проявились здесь так остро.
В России Закон РФ «О недрах» (ст. 1.2), установив, что недра, а
соответственно, и их ресурсы в естественном состоянии могут нахо-
диться только в государственной собственности, определил, что ис-
пользование недр может осуществляться предприятиями и организа-
циями любой формы собственности, предусмотренной законодатель-
ством, и, соответственно, добытые из недр полезные ископаемые, а
также результат использования других ресурсов недр (энергетических
и др.) и их полезных свойств, могут находиться в федеральной госу-
дарственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципаль-
ной, частной и в иных формах собственности.
Учитывая специфику предмета своего регулирования, ФЗ «О дра-
гоценных металлах и драгоценных камнях» [74] дал более разверну-
тое определение и установил, что добытые из недр драгоценные ме-
таллы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, пра-
3.4. Право собственности на ресурсы недр 125
вомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоцен-
ных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоцен-
ных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено ли-
цензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договора-
ми поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с
участием этих субъектов.
При этом Закон [74] установил, что собственником незаконно до-
бытых драгоценных металлов и драгоценных камней является РФ.
Учитывая специфику полезных ископаемых, законодательство пре-
дусматривает ограничения в реализации права собственности на до-
бытые полезные ископаемые в отношении драгоценных металлов и
драгоценных камней. Аффинированные драгоценные металлы в стан-
дартном виде, а также добытые из недр или рекуперированные дра-
гоценные камни в рассортированном виде в приоритетном порядке
предлагаются:
— уполномоченному федеральному органу исполнительной влас-
ти для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и
драгоценных камней РФ;
— уполномоченным органам субъектов РФ, на территории кото-
рых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни,
для пополнения Государственных фондов драгоценных металлов и
драгоценных камней субъектов РФ.
Перечисленные органы и организации пользуются преимуществен-
ным правом покупки драгоценных металлов и драгоценных камней
только при условии предварительного (по драгоценным металлам не
менее чем за три месяца до предполагаемой даты покупки) заключе-
ния договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных
камней с субъектами их добычи, производства и авансирования (вы-
дачи задатка) в счет платежей, причитающихся с этих органов и орга-
низаций по указанным договорам.
В процессе обработки и подготовки добытого минерального сырья
к реализации, придания ему товарных кондиций, а также первичной
его переработки, часть добытой продукции превращается в отходы.
Отходы горнодобывающего производства являются объектом граж-
данских прав. Отношения, возникающие в связи с их использованием
и связанных с этим перерабатывающих производств, регулируются
Законом РФ «О недрах» и другими федеральными законами.
В соответствии с ГК РФ право собственности на отходы принад-
лежит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если
они брошены или иным образом оставлены им с целью отказаться от
права собственности на них, лицо, в собственности, владении или
126 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
пользовании которого находится земельный участок или иной объект,
где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою соб-
ственность, приступив к их использованию или совершив иные дей-
ствия, свидетельствующие об обращении их в собственность.
В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
может осуществляться либо в рамках лицензии на разведку и добычу,
либо по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу ли-
цензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юриди-
ческому лицу.
Переработку как отношения по поводу добытого минерального
сырья, как уже обмечалось, не следует относить к предмету горного
права. Однако законодательство о недрах отнесло его к сфере недро-
пользования, в связи с чем следует рассмотреть ее более подробно.
По гражданскому законодательству РФ переработка является одним
из оснований приобретения права собственности (ст. 220 ГК РФ).
Если иное не предусмотрено договором, право собственности на но-
вую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не
принадлежащих ему материалов, приобретает собственник материа-
лов. Однако когда стоимость переработки существенно превышает
стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобре-
тает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработ-
ку для себя. Если иное не предусмотрено договором, собственник
материалов, приобретший право собственности на изготовленную из
них вещь, обязан возместить стоимость ее переработки, а в случае
приобретения права собственности переработчиком он обязан возме-
стить стоимость материалов. Собственник материалов, утративший
их в результате недобросовестных действий переработчика, вправе
требовать передачи ему новой вещи и возмещения причиненных
убытков.
Форма собственности на добытую продукцию определяется и яв-
ляется одним из основных условий права пользования недрами. При
этом в лицензионном договоре или в СРП должен быть четко опреде-
лен момент перехода прав собственности на ресурсы недр, включая
использование их любых полезных свойств, от государства к владель-
цу лицензии. Для жидких и газообразных полезных ископаемых мо-
ментом или точкой перехода права собственности может быть, напри-
мер, забой или устье скважины.
Специфически решается этот вопрос в случае соглашений на усло-
виях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государ-
ственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извле-
3.4. Право собственности на ресурсы недр 127
чение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый
транспорт) так называемой «точки раздела». Именно в этой точке и
происходит раздел продукции между государством и владельцем ли-
цензии. Владелец лицензии становится собственником только той части
добытый продукции, которую ему государство передало по условиям
соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые
владелец лицензии или его оператор осуществляет до точки раздела,
т.е. извлечение полезного ископаемого и др., он осуществляет в каче-
стве подрядчика государства. В качестве точки раздела обычно уста-
навливается задвижка: на выходе с месторождения на входе в магис-
тральный трубопровод, на входе в экспортный терминал, на входе на
нефтеперерабатывающий завод.
При использовании других полезных свойств недр возникновение
права собственности недропользователя на продукцию или некоторый
полезный результат обычно относится к моменту начала производ-
ственного цикла.
3.5. Право собственности на геологическую
информацию
Геологическая информация, как и любая информация, является
объектом гражданского права. В общем виде геологическая информа-
ция формируется в процессе всех видов пользования недрами. При
региональном геологическом изучении получают общие сведения о
геологическом строении недр, их потенциальной продуктивности,
пригодности для промышленного использования. Недропользователи
в процессе геологического изучения получают сведения, необходи-
мые для определения коммерческого характера открытого месторож-
дения. В процессе разведки и добычи формируется информация, не-
обходимая недропользователю, чтобы контролировать процесс пользо-
вания недрами «в интересах настоящего и будущих поколений народов
РФ». По существу, получение, обработка и использование геологиче-
ской информации происходит непрерывно в процессе недропользова-
ния. На ее создание расходуется значительная часть общих средств,
затрачиваемых на освоение недр. От качества геологической инфор-
мации во многом зависит эффективность всех работ по недропользо-
ванию. Учитывая это, горное законодательство серьезное внимание
уделяет установлению права собственности на геологическую инфор-
мацию. В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 27) информация
о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископа-
128 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
емых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особен-
ностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных
материалах, может находиться в государственной собственности или
в собственности пользователя недр.
Определяющим условием атрибу щи права собственности являет-
ся источник финансирования получения информации. Это могут быть
либо государственные средства, либо средства недропользователя.
Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользовате-
лем недр за счет государственных средств, является государственной
собственностью и представляется пользователем недр по установлен-
ной форме в федеральный и соответствующий территориальный фон-
ды геологической информации, осуществляющие ее хранение и сис-
тематизацию. В качестве пользователя недр в данном случае могут
выступать либо государственные предприятия, либо предприятия, ве-
дущие работы на условиях подряда за счет государственных средств.
В этом случае порядок и условия использования указанной информа-
ции определяются федеральным органом управления государствен-
ным фондом недр в соответствии с законодательством РФ. Следует
отметить, что федеральное законодательство не регламентирует осо-
бенности правоотношений получения, хранения и использования гео-
логической информации, получаемой за счет федерального бюджета и
за счет бюджетов субъектов РФ. Эти проблемы обычно решаются
законодательством субъектов РФ.
В случае ведения геологоразведочных работ недропользователем
самостоятельно вся геологическая и иная информация, полученная им
за счет собственных средств, является собственностью недропользо-
вателя. Однако закон вводит определенные ограничения на ее оборо-
тоспособность, обязывая недропользователя предоставлять геологи-
ческую информацию по установленной форме в федеральный и соот-
ветствующие территориальные фонды геологической информации. При
этом за ним, как за собственником, сохраняется право определять
условия ее пользования, в том числе и в коммерческих целях. Право
государства требовать предоставления ему геологической информа-
ции, принадлежащей недропользователю, причем без оплаты, основа-
но на его праве собственности. Предоставляя недра в пользование,
государство, как рачительный хозяин, вправе знать, каким образом
осуществляется пользование. При этом в соответствии с законом
должностные лица федерального и территориальных фондов геологи-
ческой информации обязаны обеспечить конфиденциальность хране-
ния и использования предоставляемой им информации. Они также
несут материальную, административную или уголовную ответствен-
3.5. Право собственности на геологическую информацию 129
ность за ее несанкционированное разглашение (ст. 27 Закона РФ «О
недрах»).
Право собственности на геологическую и иную информацию о
недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ
для других объектов собственности.
Недропользователь-исполнитель имеет право использовать полу-
ченную в результате работ геологическую и иную информацию о
недрах для научной и преподавательской деятельности, если иное не
предусмотрено договором.
Лицензия должна содержать соглашение о праве собственности на
геологическую информацию, полученную в процессе пользования
недрами. Такое соглашение может быть представлено либо в виде
специального приложения к лицензии, либо в форме раздела, статьи
или группы статей в каком-либо документе (договоре, соглашении),
являющемся неотъемлемой частью лицензии, что часто встречается в
соглашениях на условиях раздела продукции.
С точки зрения пользователя недр в соглашении об использовании
геологической информации основными моментами являются:
— определение перечня первичных и аналитических документов,
проб и образцов пород и т.п., относимых к понятию «геологическая
информация»;
— гарантия беспрепятственного доступа ко всей информации и
возможность ее использования для целей освоения месторождений;
— порядок и условия хранения информации, ее вывоза за границу
для обработки и анализа, в случае, если владельцем лицензии являет-
ся иностранная фирма и др.
В определенной мере, повторяя общие положения, законодатель-
ство о СРП устанавливает, что вся первичная геологическая информа-
ция, данные по ее интерпретации и производные данные, а также
образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полу-
ченные инвестором в результате выполнения работ по соглашению,
принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении
условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инве-
стор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной
информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по
соглашению. Порядок пользования такой информацией, данными и
образцами, а также порядок их вывоза за пределы РФ определяются
соглашением в соответствии с законодательством РФ.
Атрибуция права собственности на полученную информацию при
освоении месторождений в режиме СРП объясняется тем, что все
затраты недропользователя компенсируются за счет добытой продук-
130 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
ции, принадлежащей государству, в отличие от режима, предусмот-
ренного Законом РФ «О недрах», когда получение геологической
информации осуществляется за счет средств недропользователя. Та-
ким образом, форма собственника на геологическую информацию
определяется формой собственности на добытую продукцию.
Как любой объект гражданских прав, информация имеет не только
собственника, но и стоимость, рыночную или другую цену. Несколько
иначе обстоит дело с геологической информацией. На ее получение
тратятся значительные средства, причем в течение всего процесса
недропользования. Однако практически никогда не осуществляется
калькуляция стоимости той или иной геологической информации.
Поясним это на простом примере.
Для получения геологической информации о нефтяном пласте необ-
ходимо пробурить скважину и провести в ее стволе определенный ком-
плекс геофизических и геологических операций, в результате которых
она и будет получена. Однако эта же скважина бурится еще и для того,
чтобы добывать из нее нефть или газ. Какую долю общих затрат отне-
сти на добычу, а какую — на информацию, объективно определить
невозможно. При необходимости вопрос решается волевым путем.
Другая особенность: кому нужна геологическая информация о
данном месторождении? Она, безусловно, нужна инвестору, которому
она и принадлежит и который ее использует для определения техно-
логии добычи. Она нужна государству-собственнику недр для полу-
чения представления о том, что за месторождение открыто и как ве-
дется его разработка, а также для получения общего представления о
геологическом строении региона, т.е., по существу, для научных це-
лей. Третьим лицам геологическая информация о том или ином уча-
стке недр может потребоваться, как правило, лишь в случае, если они
по тем или иным причинам намереваются получить этот участок в
пользование. Все эти факторы в конечном счете и определяют сто-
имость геологической информации, ее правовой статус и значимость.
3.6. Право собственности на имущество
недропользователя
Имущество и активы недропользователя, которыми он владел до
начала работ на лицензионном участке, являются его собственностью,
и в отношении их действуют общие правила. В отношении имуще-
ства, приобретенного или созданного недропользователем, так же, как
и в отношении геологической информации, следует придерживаться
3.6. Право собственности на имущество недропользователя 131
принципа: имущество является собственностью того, кто оплатил его
создание или приобретение.
В недропользовании источником покрытия затрат является до-
бытая продукция. В этой связи определяющим условием установ-
ления правомочий собственности на имущество является атрибу-
ция права собственности на добытую продукцию. В соответствии
с Законом РФ «О недрах» право собственности на «добытые из
недр полезные ископаемые и иные ресурсы» определяется лицен-
зией [ст. 1.2, часть 3].
В настоящее время действует два режима. В условиях лицензион-
ного соглашения, регулируемого Законом РФ «О недрах», указывает-
ся, что добытая продукция является собственностью недропользова-
теля, т.е. переход права собственности от государства, владельца недр,
к недропользователю происходит в момент извлечения полезного ис-
копаемого: для твердых — в забое, для жидких и газообразных — на
устье скважины. Исходя из этого все имущество, вновь созданное или
приобретенное недропользователем за счет выручки от реализации
добытой продукции, является его собственностью. Несколько иначе
обстоит дело в случае освоения недр на условиях СРП. В соответ-
ствии с законодательством вся добытая продукция является собствен-
ностью государства до так называемой «точки раздела». Такой «точ-
кой» является пункт, где происходит раздел продукции перед ее реа-
лизацией. Для нефтяных и газовых месторождений это обычно точка
на выходе с промысла или на входе в магистральный трубопровод. В
этой точке государство передает часть своей продукции недропользо-
вателю для покрытия его затрат по поискам, разведке и добыче. Ины-
ми словами, государство предоставляет недропользователю средства
для приобретения имущества. Недропользователь выступает в данном
случае в качестве исполнителя воли государства — заказчика, т.е. по
сути дела — в роли его подрядчика. Если имущество приобретено до
начала добычи и реализации продукции, оно является собственно-
стью недропользователя. Однако и здесь возможна иная трактовка.
Недропользователь для приобретения имущества берет кредит в бан-
ке, предъявляя в качестве гарантий подписанное с государством СРП,
в котором указано, что государство обязуется передать недропользо-
вателю часть продукции. Дело банка уточнить — хватит этой продук-
ции для возврата кредита или нет. Если банк считает, что достаточно,
он предоставляет кредит. По сути дела, кредит предоставляется госу-
дарству через посредничество недропользователя, а средства для по-
крытия кредита предоставляет государство. Отсюда все приобретен-
132 ГЛАВА 3. Право собственности на недра
ное имущество по существу является собственностью государства.
При этом недропользователь пользуется этим имуществом безвозмез-
дно и несет бремя содержания и риск случайной гибели или повреж-
дения имущества, что в соответствии со статьями 210 и 211 ГК РФ
должно быть зафиксировано в СРП. Подобная трактовка прав соб-
ственности на имущество является типичной для режима СРП в мире
[127]. Подтверждение такой практики приводится в обобщении пра-
вовых норм на владение имуществом в нефтяной промышленности,
содержащееся в работе «Основные формы деловых взаимоотношений
в мировой нефтедобывающей промышленности», опубликованной в
1992 г. американской консалтинговой фирмой «Барроус компани инк»,
имеющей крупнейшее в мире собрание нефтяных законов и контрак-
тов на разведку и добычу нефти и газа.
Согласно законодательству и контрактным взаимоотношениям не-
которых стран, право на владение имуществом, ввозимым добываю-
щей компанией для выполнения работ по добыче, переходит в соб-
ственность государства либо с момента его ввоза, либо по мере по-
крытия его стоимости за счет добытой продукции. Это не относится
к имуществу, сдаваемому в аренду, как, например, буровым установ-
кам, используемым в рамках контракта. В данном случае компании
предоставляется право на владение таким имуществом до истечения
срока аренды.
В тех случаях, когда компания владеет промысловыми сооружени-
ями, законодательство или соглашение часто предусматривают пере-
ход права собственности на него к государству после истечения срока
действия соглашения. Если к тому времени добыча еще продолжает-
ся, такая оговорка может оказаться полезной для государства. С дру-
гой стороны, если месторождение полностью разработано, может
возникнуть необходимость убрать промысловые сооружения по эко-
логическим или другим соображениям, что может оказаться довольно
дорогостоящим мероприятием. Поэтому целесообразно, чтобы зако-
нодательством была предоставлена государству возможность выбора:
либо завладеть промысловыми сооружениями, либо предписать ком-
пании осуществить их ликвидацию на определенных условиях.
Российское законодательство об СРП установило, что имущество,
вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им
для выполнения работ по соглашению, является собственностью ин-
вестора, если иное не предусмотрено соглашением.
Право собственности на указанное имущество может перейти от
инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имуще-
3.6. Право собственности на имущество недропользователя 133
ства полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или
с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, кото-
рые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия
соглашения инвестору предоставляется исключительное право на
пользование таким имуществом на безвозмездной основе для прове-
дения работ по соглашению, и инвестор несет бремя содержания
находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной
гибели или случайного повреждения (ст. 11 ФЗ «О СРП»). Российское
законодательство, в отличие от законодательства большинства госу-
дарств, где недропользование осуществляется на условиях раздела
продукции, устанавливает возможность, а не обязательство перехода
права собственности на имущество от недропользователя к государ-
ству. В ряде ситуаций обе стороны могут быть заинтересованы в от-
казе от обязательного перехода права собственности на имущество к
государству. Это происходит, в частности, когда недропользователь
предполагает выпуск акций и котировку их на бирже. Стоимость ак-
ций определяется стоимостью активов. Если недропользователь не
будет иметь титула на право собственности на промысловое имуще-
ство, его акции ничего не будут стоить, со всеми последствиями от
этого. В проектах и заключенных СРП в последние годы в России, как
правило, указывается, что имущество принадлежит недропользовате-
лю, и он вправе по окончании работ передать его государству. В слу-
чае перехода к государству права собственности на указанное имуще-
ство, порядок его отнесения к федеральной собственности и (или) к
собственности субъекта РФ, а также порядок дальнейшего использо-
вания этого имущества, определяются на основе договора, заключае-
мого между Правительством РФ и органом исполнительной власти
соответствующего субъекта РФ (ст. 11 ФЗ «О СРП»).
Контрольные вопросы
1. Понятие собственности в гражданском праве. Триада: владение, пользова-
ние, распоряжение применительно к недропользованию.
2. Право собственности на недра, соотношение прав собственности на землю
и на недра.
3. Право собственности на добытую продукцию.
4. Право собственности на геологическую информацию.
5. Право собственности на имущество, созданное или приобретенное в про-
цессе добычи полезных ископаемых.
134 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
4.1. Принципы и направления государственного
регулирования недропользования
Философской основой российского горного права на протяжении
его 300-летней истории была концепция сочетания интересов нынеш-
него и будущих поколений народов России. В настоящее время она
прямо зафиксирована в Законе РФ «О недрах» (ст. 35).
Объективной особенностью использования ресурсов недр, в част-
ности добычи полезных ископаемых, являются тесная зависимость
полноты их извлечения и затрат на него. Максимальная прибыль (ин-
тересы нынешнего положения) достигается при «снятии сливок», т.е.
извлечении относительно небольшой легко извлекаемой части полез-
ного ископаемого. Максимально полное (действительно полное из-
влечение достигается лишь теоретически) извлечение достигается за
счет увеличения затрат и соответствующего снижения прибыли. Зада-
чей государственного регулирования является установление организа-
ционно-правового механизма, направленного на наиболее полное из-
влечение полезного ископаемого при обеспечении приемлемого в
современных условиях уровня рентабельности производственного
процесса.
В соответствии с провозглашенной концепцией, а также основны-
ми положениями действующей Конституции РФ отношения недро-
пользования формируются на базе следующих основных принципов:
— государственная собственность на недра и различные формы
собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ре-
сурсы;
— совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения,
пользования и распоряжения недрами;
— использование полезных свойств недр путем предоставления их
только в пользование с регламентацией условий пользования;
— платность пользования недрами, включая введение специаль-
ных сборов и платежей.
Указанные принципы являются достаточно распространенными в
мировой практике недропользования. В то же время формы их конк-
ретной реализации в России имеют ряд специфических особенностей,
определяемых главным образом федеративным устройством государ-
ства и переходным периодом экономического развития народного
4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 135
хозяйства. При этом за государством в лице уполномоченных органов
и различных ветвей власти сохраняется функция государственного ре-
гулирования всего комплекса специфических отношений, возникаю-
щих в процессе использования различных полезных свойств недр, как
связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых.
Основной задачей государственного регулирования отношений
недропользования является обеспечение воспроизводства минераль-
но-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в
интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение
этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы вла-
сти субъектов Федерации, которые через специальные институты осу-
ществляют предоставление недр в пользование, рациональное исполь-
зование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр.
Закон РФ «О недрах» [30] определил, что в задачи государственно-
го регулирования входят:
— обеспечение геологического изучения территории РФ, ее конти-
нентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
— обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки
резерва участков недр, используемых для строительства подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— определение объемов добычи основных видов полезных иско-
паемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по
регионам;
— установление квот на поставку добываемого минерального
сырья;
— введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также
регулирование цен на отдельные виды минерального сырья;
— установление стандартов (норм, правил) в области геологиче-
ского изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения
работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального
использования и охраны недр.
Государственное регулирование отношений недропользования осу-
ществляется через систему органов управления, определение задач,
функций и полномочий которых базируется на законодательно за-
крепленном разграничении компетенции органов власти РФ, субъек-
тов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений не-
дропользования.
Законодательство о недрах определило, что государственное регу-
лирование отношений недропользования осуществляется по трем ос-
новным направлениям — управление, учет и контроль.
136 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Государственное управление в сфере недропользования осуще-
ствляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и
ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной
власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государствен-
ным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает
МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган
управления государственным фондом недр, и его территориальные
органы не могут выполнять функции управления хозяйственной дея-
тельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку ме-
сторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуата-
цию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско-
паемых, и заниматься коммерческой деятельностью.
Специфическим, не единственным, но, пожалуй, наиболее действен-
ным направлением государственного управления недропользованием
является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную
систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном
кодексе» [95] и ФЗ «О бюджетной классификации» [97].
Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что
годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме
закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в
бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного само-
управления деятельность в сфере недропользования выделяется от-
дельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоиз-
меняется в зависимости от текущих задач отрасли.
В составе доходной части федерального бюджета в соответствии
с [100] выделяются следующие виды поступлений.
1. В составе налоговых доходов:
— акцизы на природный газ;
— налог на добычу полезных ископаемых, платежи за проведение
поисковых и разведочных работ, пользование недрами в целях, не
связанных с добычей полезных ископаемых, платежи за пользование
недрами при реализации СРП и др.
2. В составе неналоговых доходов:
— доходы от деятельности государственного совместного пред-
приятия «Вьетсовпетро»;
— доходы от реализации СРП;
— возмещение инвестором прошлых затрат государства на прове-
дение геологоразведочных работ при реализации СРП;
— стоимость реализованной прибыльной продукции, принадлежа-
щей государству по СРП.
4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 137
В составе расходной части федерального бюджета выделяются
следующие статьи расходов, учитывающие затраты на недрополь-
зование:
— топливно-энергетический комплекс;
— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и
драгоценных камней;
— федеральный и территориальный фонды воспроизводства мине-
рально-сырьевой базы.
В составе видов расходов функциональной классификации расхо-
дов бюджета выделяются следующие статьи расходов на недрополь-
зование:
— формирование и использование централизованного резервного
фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных
шахт и разрезов;
— геологическое изучение недр, континентального шельфа и
Мирового океана для федеральных нужд;
— расходы на управление Государственным фондом недр;
— геологоразведочные работы;
— расходы на ликвидацию особо убыточных и неперспективных
угольных шахт и разрезов;
— научно-техническое и проектное обеспечение реструктуриза-
ции угольной промышленности;
— мероприятия социальной поддержки работников угольной про-
мышленности;
— предоставление организациям угольной промышленности инве-
стиций и средств на разработку научно-технических программ;
— селективная поддержка угледобывающих предприятий;
— реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях
и в организациях угольной промышленности и шахтного строи-
тельства;
— расходы на управление угольной отраслью;
— формирование и использование централизованного резервного
фонда реструктуризации угольной промышленности;
— мероприятия по созданию безопасных условий работы в уголь-
ной промышленности.
Перечень расходов бюджета показывает направления и наиболее
значимые в настоящее время проблемы, в частности ситуация в уголь-
ной отрасли.
Другим направлением государственного управления и регулирова-
ния в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуще-
ствляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании
138 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
отдельных видов деятельности» [106], с другой — в рамках системы
государственного лицензирования пользования недрами, которая рег-
ламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр
в пользование. Подробно этот вопрос рассмотрен в разделе 6.1.
Учет использования недр — важнейший инструмент государствен-
ного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета,
установленных для промышленных предприятий (статистический,
бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме
ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых,
составления кадастра месторождений и других геологических объек-
тов. Организация этой работы возложена на МПР.
Другим направлением государственного регулирования недрополь-
зования является осуществление государственного контроля за ра-
циональным использованием и охраной недр, а также надзор за без-
опасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Задачей государственного контроля за геологическим изучением,
рациональным использованием и охраной недр является обеспечение
соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установ-
ленного порядка пользования недрами, утвержденных в установлен-
ном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического
изучения, использования и охраны недр, правил ведения государствен-
ного учета и отчетности.
Государственный контроль за геологическим изучением, рациональ-
ным использованием и охраной недр осуществляется органами госу-
дарственного геологического контроля и органами государственного
горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими
контрольными органами.
Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ,
связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюде-
ния всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в
установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному
ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния
на население, окружающую природную среду, здания и сооружения.
Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных
с пользованием недрами, возлагается на органы государственного
горного надзора. Органы государственного горного надзора осуще-
ствляют свою деятельность во взаимодействии с органами государ-
ственного геологического контроля, природоохранными и иными кон-
трольными органами, профессиональными союзами, другими обще-
ственными объединениями.
4.1. Принципы и направления государственного регулирования... 139
Законодательство, регулирующее освоение отдельных видов по-
лезных ископаемых, может содержать и содержит уточнения отдель-
ных положений общей системы. Так, ФЗ «О драгоценных металлах и
драгоценных камнях» [74] устанавливает, что государственное регу-
лирование отношений в области геологического изучения и разведки
месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их
добычи осуществляется в целях проведения государственной полити-
ки, направленной на стимулирование добычи и производства драго-
ценных металлов и драгоценных камней, развития рынка этих ценно-
стей и их рационального использования для социально-экономическо-
го развития РФ и субъектов РФ с учетом особых свойств драгоценных
металлов и драгоценных камней.
4.2. Система пользования недрами
В соответствии с природными, организационными, экономически-
ми, технологическими и правовыми особенностями процесс пользо-
вания недрами можно представить в виде единой системы, в составе
которой выделяются три самостоятельные подсистемы:
— предоставление участков недр в пользование;
— пользование недрами в соответствии с установленными усло-
виями производства работ;
— контроль и надзор за соблюдением установленных требований
и ограничений при пользовании недрами.
Несмотря на то, что все три подсистемы в определенной мере
взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются они
достаточно самостоятельно.
Законодательство с различной степенью детальности регламенти-
рует отношения недропользования как в рамках всей системы, так и
особенно в рамках отдельных подсистем.
Первая подсистема — предоставление недр в пользование —
призвана регулировать относительно новый вид отношений, возника-
ющий между государством-собственником недр и потенциальными
потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользова-
телями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и
рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие
государственные органы определяют программу освоения недр, кон-
кретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается пре-
доставить в пользование. После этого в соответствии с действующим
порядком производится выбор конкретного недропользователя и юри-
дическое оформление предоставления ему права пользования недра-
140 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
ми на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о
недрах получила название — государственная система лицензирова-
ния пользования недрами.
Возникновение этих правоотношений, по существу, относится к
моменту принятия и ввода в действие Закона РФ «О недрах», т.е. к
1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была
посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика
последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой под-
системе, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания боль-
шого числа новых законодательных и иных нормативных правовых
актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд
таких документов на федеральном уровне и особенно на уровне субъек-
тов Федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положе-
ния, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки,
многие правоотношения этой подсистемы вообще не урегулированы.
Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процес-
се пользования недрами, т.е. осуществления недропользователем
определенного вида деятельности в рамках полученного права, в ча-
стности права на проведение поисков, разведки и разработки место-
рождений, либо работ по использованию недр в целях, не связанных
с добычей полезных ископаемых.
Отношения, возникающие в процессе пользования недрами и осо-
бенно при поиске, разведке и разработке месторождений полезных
ископаемых, регламентируются в основном правовыми нормативны-
ми отраслевыми и межотраслевыми документами, изданными различ-
ными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во
многом, особенно в части регламентации технических и технологи-
ческих вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с
учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в
области научно-технического прогресса. Это гигантская работа, по-
скольку речь идет о сотнях нормативных документов.
Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и
второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе
осуществления контроля и надзора со стороны государства за дей-
ствиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласован-
ных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а
также общих требований пользования недрами. За рубежом вопроса-
ми контроля и надзора за освоением ресурсов недр занимаются спе-
циализированные правительственные органы, наделяемые очень ши-
рокими полномочиями. В этой работе активно участвуют органы
муниципальной власти, а также общественные организации. Жест-
4.2. Система пользования недрами 141
кость контроля и надзора ни в коем случае не означает вмешательство
в хозяйственную деятельность недропользователя. Главная задача ор-
ганов государственного контроля состоит в обеспечении безусловного
выполнения заранее установленных условий пользования недрами,
норм и правил поиска месторождений, их разведки и разработки,
охраны окружающей природной среды, а также техники безопасности
проведения горных работ.
В России организационно-правовое регулирование отношений в
рамках третьей подсистемы осуществляется органами государствен-
ного геологического контроля, государственного горного надзора, го-
сударственного экологического контроля, отраслевыми органами, вы-
полняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функ-
ции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными
органами.
4.3. Государственный фонд недр
Государственный фонд недр составляют используемые участки
(геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах
территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользова-
ние и распоряжение Государственным фондом недр в пределах терри-
тории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется
совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шель-
фа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законода-
тельством предусмотрено создание специального органа исполнитель-
ной власти, на который возлагается решение вопросов недропользова-
ния и в частности рационального использования и охраны недр. В
настоящее время функции государственного органа по управлению
Государственным фондом недр возложены на МПР.
Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в зе-
мельном праве применительно к земле.
Установленное законом единство субъекта права исключительной
государственной собственности на недра является юридическим ос-
нованием определения их как Единого государственного фонда недр,
что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуще-
ствлять свои полномочия собственника в отношении всех недр.
Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было
введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно
отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР яв-
ляются «государственной собственностью — общим достоянием все-
го советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого
142 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
республиканское законодательство о недрах рассматривало государ-
ственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Со-
временная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изме-
нений и дополнений в само понятие.
Понятие государственного фонда определенного вида природного
ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соот-
ветственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный
водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия замене-
ны классификацией земель по целевому назначению их исполь-
зования.
Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства
продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того
или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко
регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включают-
ся в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая
норма, определяющая порядок включения или исключения объектов
из фонда.
Применительно к недрам используется несколько иной принцип
структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государ-
ства (территория государства и континентальный шельф), подразделя-
ются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части
недр.
Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изучен-
ности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое
предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия
месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое место-
рождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений
устанавливался специальный режим — «приобретение права на про-
изводство горного промысла». В последующем законодательстве эта
норма повторялась, но уже в современной формулировке (используе-
мые и неиспользуемые части недр).
Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что
именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавли-
ваться различные режимы предоставления и использования права
пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности,
для определения сферы деятельности, функций и полномочий госу-
дарственных органов при построении системы управления недрополь-
зованием.
Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по
административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной
проекции.
4.3. Государственный фонд недр 143
Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под
юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном
ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключитель-
ном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно
существует функция управления всем фондом недр России.
Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере
опережая федеральное законодательство о федеральных природных
ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «фе-
деральный фонд резервных месторождений».
Статус объектов федерального значения могут получить на осно-
вании совместных решений федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные
участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ис-
копаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государ-
ственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ре-
сурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность
России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение
обязательств по международным договорам РФ. Часть месторожде-
ний федерального значения, в том числе освоенных и подготовлен-
ных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд
резервных месторождений.
Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой
задачи — создание федерального фонда резервных месторождений —
явление весьма редкое для государств с федеративным устройством
государства.
Наиболее известным примером создания такого фонда являются
резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правитель-
ства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обес-
печение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситу-
ациях.
Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значе-
ния, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений
полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представле-
нию Правительства РФ, согласованному с органами государственной
власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако
сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных
объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуаль-
ной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драго-
ценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При
этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть
принципиально различной: от использования дохода от добычи в ин-
144 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
тересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения
проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды),
а также социально-экономических проблем в форме, например, феде-
рального финансирования развития угольных бассейнов и т.п.
Характерным примером является, в частности, оценка в Законе
Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как
национального достояния всей России и введение особого режима
недропользования в бассейне озера.
Структура государственного фонда недр по своей сути является
весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полно-
мочий утверждают государственные программы геологического изу-
чения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рациональ-
ного использования недр, по представлению федерального органа
управления Государственным фондом недр и под контролем органов
представительной власти решают вопросы недропользования, охраны
недр и охраны окружающей природной среды.
4.4. Разграничение компетенции в сфере
недропользования
Федеративное устройство России определило необходимость раз-
граничения компетенции органов государственной власти в различ-
ных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами.
Принципиальные положения такого разграничения были установ-
лены Конституцией РФ. Она определила предметы ведения, относи-
мые к компетенции федеральных органов государственной власти и к
совместному ведению федеральных органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Федерации. Природополь-
зование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному
ведению. Конституция РФ установила и механизм осуществления
совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования
и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством
РФ, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации.
Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии
с отношениями в других сферах социально-экономической деятельно-
сти. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах»,
имеющим, по существу, статус основ законодательства о недрополь-
зовании и необходимость определить и разграничить компетенцию
Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования.
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 145
Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недро-
пользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР.
В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского на-
рода». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР,
а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения не-
драми лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компе-
тенции СССР.
В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недро-
пользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства
(ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов
представительной власти не предусматривалось.
К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природ-
ных ресурсов СССР; производство геологических, горно-изыскатель-
ских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей
территории СССР; составление и представление на утверждение спис-
ков месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторож-
дениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно
или через ВСНХ Союзных Республик; установление платы за право
разработки месторождений общесоюзного значения; предварительная
разработка вопросов о горных концессиях; установление общих обя-
зательных на всей территории СССР правил по охране недр; осуще-
ствление горно-промыслового надзора по месторождениям общесо-
юзного значения.
К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природ-
ных ресурсов на территории республики; производство геологиче-
ских, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республи-
канского характера; распоряжение всеми недрами, в отношении мес-
торождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за ис-
ключением месторождений общесоюзного значения; установление
платы за разработку месторождений республиканского и местного
значения; осуществление горно-промыслового надзора по месторож-
дениям республиканского и местного значения.
Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ
создавались специализированные горные органы. Предусматривалось
также как и в Горном уставе Российской Империи [6] создание на
территории страны горных и маркшейдерских округов.
Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало
уже разграничение компетенции в области регулирования горных
отношений между СССР и Союзными Республиками.
Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государствен-
ным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол-
146 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР; установление
основных положений и определение единой технической политики в
области использования и охраны недр; установление общесоюзных
планов охраны недр и рационального использования минеральных
ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и
охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и
установление порядка осуществления надзора и контроля; регулиро-
вание других вопросов в области использования и охраны недр в со-
ответствии с Конституцией СССР и законодательством.
Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах
своих территорий, а также регулирование других вопросов в области
использования и охраны недр, если они не были отнесены к компе-
тенции СССР.
Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопро-
сы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному
ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако
на практике эта система в различных регионах России действует по-
разному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законода-
тельстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией
о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в част-
ности, вопросы недропользования.
Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений
недропользования определена компетенция:
— органов государственной власти РФ;
— органов государственной власти субъектов РФ;
— совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ;
— органов местного самоуправления.
Компетенция Российской Федерации
В компетенцию органов государственной власти РФ в сфере регу-
лирования отношений недропользования (ст. 3 Закона РФ «О недрах»)
входят:
1. Разработка и совершенствование законодательства РФ о не-
драх.
Законодатели не случайно поставили эту деятельность на первое
место, понимая, что по мере развития рыночных отношений, взаимо-
отношений между субъектами РФ, повышения роли и самостоятель-
ности местного самоуправления потребуется определенная доработка
закона. Эта работа предусматривает, во-первых, анализ и обобщение
практики применения действующего федерального закона о недрах и
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 147
внесение в него соответствующих изменений и дополнений, во-вто-
рых, учет специфики отношений недропользования при разработке
природоресурсного и другого федерального законодательства, в той
или иной мере затрагивающего отношения недропользования, с це-
лью предотвращения возможных противоречий.
2. Определение и реализация федеральной политики недропользо-
вания, определение стратегии использования, темпов воспроизвод-
ства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минераль-
но-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных про-
грамм.
Государственные органы центральной исполнительной власти при-
званы осуществлять функции общего управления развитием всей
минерально-сырьевой базы России. Основными направлениями этой
деятельности являются:
— стратегия использования природных ресурсов, в первую оче-
редь в части топливно-энергетических ресурсов, определение при-
оритетных направлений использования угля, нефти и газа;
— определение темпов воспроизводства ресурсов, в частности
планирование прироста запасов отдельных категорий, поддержание
обеспеченности добычи запасами на необходимом уровне;
— расширение и качественное улучшение минерально-сырьевой
базы, в первую очередь за счет повышения эффективности геолого-
разведочных работ, выхода в новые районы, в частности, Сибири,
Дальнего Востока и континентального шельфа.
При этом предполагается осуществлять эту работу в значительной
мере в рамках федеральных программ, координируя и увязывая об-
щие федеральные интересы с интересами субъектов Федерации.
3. Установление общего порядка пользования недрами и их охра-
ны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том
числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископа-
емых.
Общий порядок предусматривает правовую регламентацию следу-
ющих основных вопросов:
— определение видов пользования недрами;
— определение участков недр, предоставляемых в пользование с
различными целями;
— требования, ограничивающие и запрещающие в определенных
случаях пользование недрами;
— определение субъектов пользования недрами, т.е. пользователей
недр;
148 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
— разработка общих требований и условий предоставления недр
в пользование на основе системы лицензирования;
— установление основных прав и обязанностей пользователей недр;
— требования по рациональной разработке и охране недр;
— антимонопольные требования.
Особое место законодатель уделил вопросам унификации класси-
фикации запасов и ресурсов полезных ископаемых как инструмента
осуществления единой федеральной политики в области всех видов
геологического изучения и использования недр.
4. Создание и ведение единой системы федерального и террито-
риальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение
информацией, полученной за счет государственных средств.
При этом предусматривается регламентация видов и форм пред-
ставления, хранения и использования геологической информации, по-
рядок использования и др.
5. Государственная экспертиза информации о разведанных запа-
сах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их
ценность или опасность.
Необходимо иметь в виду, что задача государственной экспертизы
информации не ограничивается только проверкой достоверности ис-
ходных данных и результатов расчетов. Не менее важной задачей
государственной экспертизы являются предъявляемые ею требования
к полноте изучения недр, контролю за рациональным и эффективным
ведением разведочных работ и опасности, которая может возникнуть
при разработке полезных ископаемых для человека и окружающей
природной среды.
6. Составление государственного баланса запасов полезных иско-
паемых; государственный учет участков недр, используемых для до-
бычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений,
не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государствен-
ного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;
государственная регистрация работ по геологическому изучению недр.
Все перечисленные виды работ призваны решить одну общую
задачу — создать и постоянно обновлять банк данных о состоянии
изученности и освоенности недр, а также качественной характеристи-
ки их ресурсов в рамках федерации, в первую очередь для целей
разработки программ развития минерально-сырьевой базы и, во-вто-
рых, для осуществления действенного контроля и надзора за пользо-
ванием недрами.
7. Установление размеров и порядок взимания платы за геологи-
ческую информацию о недрах.
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 149
Эта функция федерации была введена в законодательство в 2001 г.
в связи с принятием главы 26 НК РФ. Правовым основанием этого
следует считать государственную собственность на недра, предостав-
ляемые в пользование.
8. Распоряжение недрами континентального шельфа РФ.
Эта норма является типичной для государств с федеративным ус-
тройством. В частности, в США недра в пределах морской исключи-
тельной экономической зоны и континентального шельфа находятся в
исключительном ведении федеральных властей.
Действующая Конституция РФ ввела специальную функцию феде-
рации — «определение статуса и защиту ...континентального шельфа
РФ» (ст. 71).
В настоящее время вся деятельность на континентальном шельфе
регулируется ФЗ «О континентальном шельфе РФ» [54].
9. Введение ограничений на пользование недрами на отдельных
участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окру-
жающей природной среды.
С точки зрения обеспечения национальной безопасности могут
вводиться ограничения на пользование недрами, например, в зоне
расположения оборонных объектов, в приграничных зонах и др. тер-
риториях. С целью обеспечения требований охраны окружающей
природной среды вводятся ограничения на пользование недрами, на-
пример, в заповедных и рекреационных зонах, в зонах нерестилищ
ценных пород рыбы и т.п.
10. Координация научно-исследовательских и опытно-конструктор-
ских работ, связанных с пользованием недрами.
Эта функция в значительной мере связана с проблемой определе-
ния стратегии использования и темпов воспроизводства минераль-
но-сырьевой базы, поскольку для их эффективной реализации необхо-
димо создание новых технических средств и технологий. Государ-
ственная координация работ в этой области должна обеспечить ком-
плексность и полное решение проблемы, исключить дублирование,
снизить расходы и в конечном итоге повысить эффективность научно-
исследовательских и опытно-конструкторских работ.
11. Защита прав пользователей недр и интересов граждан России.
Закон провозглашает защиту прав «пользователя недр», что долж-
но обеспечить ему гарантии стабильности как экономических усло-
вий, так и правового статуса пользования недрами. С другой стороны,
пользование недрами определенной группой лиц объективно задевает
социально-экономические интересы граждан, проживающих на «со-
ответствующей территории». В этом смысле провозглашение гаран-
150 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
тий государственной защиты их интересов представляется чрезвы-
чайно важной юридической нормой.
12. Разрешение споров по вопросам пользования недрами между
субъектами Федерации.
В данном случае Федерация принимает на себя роль арбитра. Од-
нако механизм реализации этой весьма деликатной процедуры приме-
нительно к недропользованию специально не разработан. Она должна
осуществляться в соответствии с действующим законодательством.
13. Заключение СРП при пользовании участками недр.
Заключение СРП отнесено к компетенции Федерации в 1999 г.
Одновременно к совместному ведению было отнесено «установление
перечней участков недр, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях СРП». В то же время Законом РФ «О
СРП» предусмотрена иная процедура, предполагающая в ряде случа-
ев совместное ведение при установлении перечней участков недр,
право пользования которыми может быть предоставлено на условиях
СРП и при заключении СРП. В ряде случаев эти отношения отнесены
к компетенции Федерации, при условии согласования решения с
субъектом Федерации.
14. Утверждение СРП.
Эта функция предусмотрена Законом РФ «О СРП». В случае, если
в интересах обороны и безопасности государства соглашение было
заключено без конкурса с конкретным инвестором, оно должно быть
утверждено федеральным законом. Однако это положение Закона до
сих пор не применялось в силу целого ряда причин, как правого, так
и организационного порядка.
15. Государственный контроль за геологическим изучением, раци-
ональным использованием и охраной недр, а также установление
порядка его проведения.
Эта функция, получившая существенное развитие в редакции За-
кона РФ «О недрах» 1995 г., отражает в Конституции РФ положение
о том, что «каждый обязан ...бережно относиться к природным ресур-
сам» (ст. 58), а государство, как собственник недр, предоставляя их в
пользование, обязано обеспечить его осуществление наиболее эффек-
тивным способом. Вся эта деятельность регулируется Положением
«О государственном контроле за геологическим изучением, рациональ-
ным использованием и охраной недр» [73].
Следует отметить, что в компетенцию субъекта Федерации закон
ввел аналогичную функцию, которую субъект должен выполнять в
соответствии с порядком, устанавливаемым Федерацией. Кроме того,
разработка порядка пользования недрами, очевидно, также должна
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 151
осуществляться совместно, поскольку это один из механизмов реали-
зации права совместного пользования и распоряжения недрами.
16. Заключение международных договоров РФ по геологическому
изучению, использованию и охране недр.
Заключение международных договоров отражает активно развива-
ющиеся процессы не только привлечения иностранного капитала, но
и интеграции в области изучения и использования природных ресур-
сов труднодоступных зон, в частности, Арктического и глубоководно-
го шельфа Мирового океана, глубинных недр земли, исследования
вулканической деятельности, прогнозирования землетрясений и т.п.
Реализация общей федеральной политики недропользования воз-
лагается на федеральный орган управления государственным фондом
недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъек-
тами РФ.
РФ может передавать отдельные полномочия по регулированию
отношений недропользования субъектам РФ. При этом следует иметь
в виду, что такая передача, как правило, не ущемляя интересов Фе-
дерации в целом, позволит более ответственно и эффективно осу-
ществлять в конечном итоге регулирование отношений недрополь-
зования.
Компетенция Федерации и ее субъектов
К компетенции органов государственной власти РФ и субъектов
РФ в сфере регулирования отношений недропользования, осуществ-
ляемого ими совместно, (ст. ст. 3,4 Закона РФ «О недрах»), отнесены:
/. Распоряжение государственным фондом недр за исключением
участков, находящихся в исключительном ведении РФ.
Эта норма отражает фундаментальное конституционное положе-
ние о том, что вопросы пользования и распоряжения недрами нахо-
дятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72).
2. Определение региональных перечней полезных ископаемых, от-
носимых к общераспространенным.
В силу специфики общераспространенных полезных ископаемых
для получения права на их разработку обычно устанавливается су-
щественно упрощенная процедура, предусматривающая решение про-
блемы практически на уровне местных органов власти. Такой поря-
док существовал еще в Российской Империи, а затем и в СССР. Он
широко распространен в мире. Вместе с тем, учитывая многообразие
и разнохарактерность этого вида полезных ископаемых, возникла
проблема выведения на федеральный уровень их классификации с
152 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
учетом как индивидуальных особенностей региона, так и общих фе-
деральных интересов.
3. Выделение участков недр федерального, регионального и мест-
ного значения.
Регулирование этих отношений было введено в 1995 г., после при-
нятия Указа Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40].
Идея выделения в федеративном государстве объектов, в том числе
участков недр федерального значения, не нова. Подобные нормы встре-
чаются в законодательстве многих государств федеративного типа. В
СССР делалась попытка классификации месторождений по админист-
ративному принципу. В Горном положении СССР месторождения
делились по значимости на месторождения союзного, республикан-
ского и местного значения. Позднее от этой классификации отказа-
лись. В настоящее время деление участков недр на федерального, ре-
гионального и местного значения практически не ведется. В опреде-
ленной мере это объясняется одновременным введением принципа
совместного ведения в сфере пользования недрами.
4. Установление перечней участков недр, право пользования кото-
рыми может быть предоставлено на условиях СРП.
Эта функция была введена ФЗ «О СРП».
5. Участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных
Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разде-
ле продукции при пользовании участками недр.
Как уже отмечалось выше, органы государственной власти субъек-
тов РФ участвуют в подготовке перечня участков недр, освоение ко-
торых может осуществляться на условиях СРП, а также в подготовке
и подписании соглашения совместно с представителями Правитель-
ства РФ.
Компетенция субъектов Российской Федерации
В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в
сфере регулирования отношений недропользования на своих террито-
риях (ст. 4 Закона РФ «О недрах») входят:
7. Принятие и совершенствование законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ о недрах.
2. Участие в разработке и реализации государственных федераль-
ных программ геологического изучения недр, развития и освоения
минерально-сырьевой базы РФ.
3. Разработка и реализация территориальных программ развития
и использования минерально-сырьевой базы.
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 153
4. Создание и ведение территориальных фондов геологической
информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств
бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих
местных бюджетов.
5. Участие в государственной экспертизе информации о разведан-
ных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определя-
ющих их ценность или опасность.
6. Составление территориальных балансов запасов и кадастров
месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков
недр, используемых для строительства подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых.
7. По представлению территориальных органов в области управ-
ления государственным фондом недр установление конкретных пла-
тежей за пользование недрами.
8. Установление порядка пользования недрами в целях разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участ-
ками недр местного значения, а также строительства подземных
сооружений местного значения.
9. Защита интересов малочисленных народов, прав пользователей
недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользова-
ния недрами.
10. Лицензирование видов деятельности, связанной с пользовани-
ем участками недр регионального и местного значения.
11. Государственный контроль за геологическим изучением, охра-
ной и рациональным использованием недр в соответствии с установ-
ленным порядком.
12. Определение условий и порядка пользования месторождениями
полезных ископаемых.
13. Регулирование других вопросов в области использования и ох-
раны недр за исключением отнесенных к ведению РФ или совместно-
му ведению.
Компетенция органов местного самоуправления
Компетенция органов местного самоуправления в области недро-
пользования определяется с учетом положений Закона РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» [50].
В компетенцию органов местного самоуправления районов, горо-
дов в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5 Закона
РФ «О недрах») входят:
154 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
1. Участие в решении вопросов, связанных с соблюдением соци-
ально-экономических и экологических интересов населения терри-
тории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных
участков.
2. Развитие минерально-сырьевой базы для предприятий мест-
ной промышленности.
3. Предоставление в соответствии с установленным порядком
разрешений на разработку месторождений общераспространенных
полезных ископаемых, а также строительство подземных соору-
жений местного значения.
4. Приостановление работ, связанных с пользованием недрами
на земельных участках в случае нарушения установленного порядка
предоставления и использования недр для разработки месторожде-
ний общераспространенных полезных ископаемых.
5. Контроль за использованием и охраной недр при добыче обще-
распространенных полезных ископаемых, а также при строитель-
стве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско-
паемых.
6. Введение ограничений на пользование участками недр на терри-
ториях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышлен-
ности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может
создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйствен-
ным объектам или окружающей природной среде.
Специальные федеральные законы, регулирующие специфические
отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдель-
ных видов минерального сырья, могут устанавливать, конкретизиро-
вать и уточнять отдельные правомочия органов государственной вла-
сти, отражающие особенности этих видов минерального сырья.
Так, закон [74] конкретизировал полномочия Правительства РФ и
субъектов РФ в области геологического изучения и разведки место-
рождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и
производства.
Правительство РФ:
— обеспечивает проведение в РФ единой государственной полити-
ки в области геологического изучения и разведки месторождений
драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и произ-
водства;
— определяет порядок лицензирования отдельных видов деятель-
ности при пользовании участками недр в целях геологического изуче-
ния и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных
камней и др.
4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 155
К ведению органов государственной власти субъектов РФ в области
геологического изучения и разведки месторождений драгоценных ме-
таллов и драгоценных камней, их добычи и производства отнесены:
— формирование и использование государственных фондов драго-
ценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ;
— в соответствии с законодательством РФ и законодательством
субъектов РФ лицензирование пользования участками недр в целях
геологического изучения и разведки месторождений драгоценных
металлов и драгоценных камней и их добычи за исключением участ-
ков недр, включенных в федеральный фонд резервных месторожде-
ний драгоценных металлов и драгоценных камней;
— осуществление совместно с федеральными органами государ-
ственного контроля за деятельностью организаций в области геологи-
ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и
драгоценных камней, их добычи и производства на соответствующих
территориях (за исключением федерального пробирного надзора).
4.5. Организационно-правовое регулирование
недропользования
Государственное регулирование отношений недропользования в
соответствии с Конституций РФ и Законом РФ «О недрах» осуществ-
ляется Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами ис-
полнительной власти субъектов Федерации. В пределах своих полно-
мочий в регулировании отношений недропользования принимают
также участие органы местного самоуправления (рис. 1).
Президент РФ «... обеспечивает согласованное функционирование
и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80 Кон-
ституции РФ), в частности, в сфере регулирования отношений недро-
пользования. При этом он вносит законопроекты в Государственную
думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и
распоряжения, имеет право председательствовать на заседаниях Пра-
вительства РФ.
В составе федеральных органов исполнительной власти, участву-
ющих в регулировании отношений недропользования, можно выде-
лить органы специальной и общей компетенции.
К группе федеральных органов исполнительной власти специаль-
ной компетенции следует отнести Министерство природных ресур-
сов, Министерство энергетики и Федеральный горный и промышлен-
ный надзор, которые непосредственно занимаются вопросами поиска,
разведки и разработки месторождений полезных ископаемых.
Государственный фонд недр
Правительство РФ
МПР
Росгеолфонд ГКЗ*
ЦКР*
Президент РФ
1
Минэнерго Госгортехнадзор
Правительства
субъектов РФ
Органы управления
недропользованием:
министерства,
управления,
комитеты
Органы местного
самоуправления
управления,
отделы
Федеральные министерства и ведомства (в пределах своих полномочий)
МНС, Минфин, Минюст, Минимущество, Минэкономразвитие и др.
Рис 1. Схема управления государственным фондом недр
* ГКЗ — Государственная комиссия по запасам.
** ЦКР •— Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений.
4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 157
К группе федеральных органов исполнительной власти общей ком-
петенции, функционально участвующих в государственном регулиро-
вании отношений недропользования, следует отнести Министерство
экономического развития и торговли, Министерство финансов, Мини-
стерство по налогам и сборам и ряд других.
На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установ-
ленных Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах», вопросы госу-
дарственного регулирования отношений недропользования осуществ-
ляет правительство субъекта Федерации через специальные органы
(министерства, управления, комитеты).
В составе органов местного самоуправления для регулирования
отношений недропользования обычно специальные подразделения не
создаются, и все вопросы решаются в подразделениях общей компе-
тенции. Вместе с тем в ряде регионов, особенно в зоне так называе-
мых градообразующих месторождений (типа Самотлорского и Ромаш-
кинского), в составе муниципальных органов создаются специальные
подразделения.
В группе федеральных органов государственной исполнительной
власти специальной компетенции ведущее место занимает Министер-
ство природных ресурсов — МПР.
На МПР возложено проведение государственной политики и осу-
ществление управления в сфере изучения, использования, воспроиз-
водства, охраны природных ресурсов и окружающей природной сре-
ды, обеспечения экологической безопасности.
В сфере недропользования МПР в соответствии с [101] является:
— федеральным органом управления государственным фондом
недр;
— специально уполномоченным государственным органом управ-
ления использованием и охраной водного фонда;
— федеральным органом исполнительной власти, специально упол-
номоченным на осуществление государственного регулирования в
области охраны озера Байкал.
Основными задачами МПР в сфере недропользования являются:
— разработка и проведение государственной политики осуществ-
ления государственного управления в сфере изучения, воспроизвод-
ства, использования и охраны недр и водных объектов;
— разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение
потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных и иных
природных ресурсах;
— координация деятельности других федеральных органов испол-
нительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использо-
вания и охраны природных ресурсов;
158 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
— комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей
природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций и населения соответствующей информацией.
В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет сле-
дующие функции:
В области реализации государственной политики в сфере недро-
пользования, природопользования и охраны окружающей среды МПР:
— разрабатывает с участием других федеральных органов испол-
нительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ
основные направления изучения, воспроизводства, использования и
охраны природных ресурсов;
— разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых
программ геологического изучения недр и развития минерально-сы-
рьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны
водных объектов;
— разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно-
исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскатель-
ских работ, создания новой техники и прогрессивных технологий в
установленных сферах ведения;
— разрабатывает проекты федеральных законов и иных норматив-
ных правовых актов, издает по вопросам, отнесенным к компетенции
министерства, нормативные правовые акты, а также методические и
инструктивно-технические документы;
— организует и осуществляет лицензирование видов деятельнос-
ти, связанных с недро- и водопользованием;
— обеспечивает организацию и проведение государственной экс-
пертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономичес-
кой и экологической информации о предоставляемых в пользование
участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на веде-
ние работ по геологическому изучению недр;
— обеспечивает ведение государственного кадастра месторожде-
ний и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и
государственного реестра работ по геологическому изучению недр,
участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а
также в целях, не связанных с их добычей;
— разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию
механизма экономического регулирования рационального природополь-
зования, определяет методики экономической (стоимостной) оценки
природных ресурсов;
4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 159
— организует и обеспечивает государственное геологическое изу-
чение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и
охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной эко-
номической зоны РФ, Антарктиды и дна Мирового океана;
— разрабатывает стратегию в области удовлетворения потребнос-
ти страны в минеральных ресурсах.
В области управления государственным фондом недр МПР:
— организует и обеспечивает государственное геологическое изу-
чение недр территории РФ и ее континентального шельфа;
— разрабатывает стратегию и основные направления воспроизвод-
ства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребнос-
тей экономики в минерально-сырьевых ресурсах;
— осуществляет организационное обеспечение государственной
системы лицензирования пользования недрами, в том числе на усло-
виях раздела продукции, осуществляет в установленном порядке вы-
дачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование ли-
цензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья,
включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в
подготовке соглашений о разделе продукции;
— подготавливает в установленном порядке предложения о поряд-
ке и об условиях взимания платежей за пользование недрами;
— обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимост-
ной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на
основе утверждаемых министерством методик;
— утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на
ее основе организует составление и ведение государственного балан-
са запасов полезных ископаемых;
— обеспечивает функционирование федерального и территориаль-
ных фондов геологической информации о недрах, а также банка дан-
ных по вопросам недропользования;
— определяет совместно с органами исполнительной власти субъек-
тов РФ и Госгортехнадзором региональные перечни общераспростра-
ненных полезных ископаемых;
— организует работы по составлению и изданию в установленном
порядке государственных карт геологического, геофизического, гео-
химического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэко-
логического содержания;
— осуществляет подготовку материалов по государственным и
поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и выявле-
ние месторождений полезных ископаемых.
160 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Определенный круг отношений недропользования регулируется
Минэнерго, которое наряду с другой деятельностью выполняет сле-
дующие функции [102]:
— координирует деятельность организаций нефтедобывающей,
газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магист-
ральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, гео-
логических и геофизических организаций, организаций, обслуживаю-
щих топливно-энергетический комплекс;
— разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ программы освоения и использования углеводородных
и других топливно-энергетических ресурсов;
— участвует в подготовке, заключении и реализации соглашений о
разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях
раздела продукции;
— участвует в разработке государственных программ геологичес-
кого изучения недр, воспроизводства и использования минерально-
сырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной
промышленности РФ и согласовывает эти программы;
— согласовывает в пределах своей компетенции решения органов,
выдающих лицензии на пользование недрами;
— согласовывает предложения МПР о порядке, сроках и условиях
освоения участков недр, содержащих горючие полезные ископаемые;
— согласовывает основные технико-экономические показатели
добычи нефти и газа, включаемые в условия лицензий (лицензионные
соглашения) при выдаче лицензий на пользование недрами;
— принимает участие в осуществлении государственной эксперти-
зы запасов месторождений нефти, природного газа, газового конден-
сата и угля;
— согласовывает проектно-технологическую и техническую доку-
ментацию на разработку месторождений углеводородного сырья в РФ,
определяет варианты разработки месторождений указанных полезных
ископаемых и устанавливает порядок реализации проектов разработ-
ки этих месторождений, обязательный для организаций независимо
от формы собственности, разрабатывающих месторождения углеводо-
родного сырья в соответствии с лицензиями;
— контролирует совместно с другими федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
РФ выполнение условий лицензий на пользование недрами в части
соответствия им фактических параметров поиска, разведки и разра-
ботки месторождений горючих полезных ископаемых; осуществляет
4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 161
контроль соответствия уровня добычи уровню, утвержденному про-
ектной технической и технологической документацией на разработку
месторождений;
— направляет в пределах своей компетенции в федеральный орган
исполнительной власти по управлению государственным фондом недр
предложения о досрочном прекращении, приостановлении или огра-
ничении действия лицензий на пользование недрами по основаниям,
установленным законодательством РФ.
В 2000 г. были конкретизированы функции Минэкономразвития
в сфере недропользования. В качестве одной из задач, которые выпол-
няет министерство, стало «участие в разработке и осуществлении мер
государственной поддержки геологоразведочных работ, в проведении
конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими
природными ресурсами, а также в подготовке проектов соглашений о
разделе продукции» [103].
Специфика освоения отдельных видов полезных ископаемых обус-
ловила необходимость принятия самостоятельных актов, уточняющих
и детализирующих функции и механизмы государственного контроля
в сфере недропользования.
На протяжении практически всей истории российского недрополь-
зования в особую группу всегда выделялись общераспространенные
полезные ископаемые. Государственный контроль за их освоением
обычно возлагался на органы исполнительной власти субъектов РФ и
органы местного самоуправления. Наиболее полно теоретические и
практические вопросы правового регулирования разведки и добычи
общераспространенных полезных ископаемых были разработаны
Г.С. Башмаковым [126]. Его монография была опубликована в 1978 г.,
однако многие ее принципиальные положения сохранили свое значе-
ние и актуальность и в настоящее время.
Помимо этих полезных ископаемых в качестве особых объектов
государственного регулирования выступают нефть и газ, уголь и го-
рючие сланцы, драгоценные металлы и драгоценные камни, и, нако-
нец, отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и
токсичных веществ.
В 1993—1995 гг. была предпринята попытка разработки и приня-
тия законопроекта «О нефти и газе». Он был принят Государственной
думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ
путем наложения вето.
В 1996 г. был принят ФЗ «О государственном регулировании в
области добычи и использования угля, об особенностях социальной
защиты работников организаций угольной промышленности» [59].
162 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Особенности государственного регулирования и политики в обла-
сти добычи и использования угля (горючих сланцев) заключались в
следующем:
— уголь и продукция его переработки являются наиболее надеж-
ными и социально значимыми энергоносителями;
— горно-геологические условия залегания пластов угля обуслов-
ливают особую сложность и опасность добычи угля;
— организации по добыче угля характеризуются высокой капита-
лоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют пе-
риодической реконструкции; технологический процесс добычи угля
требует постоянных капиталовложений;
— функционирование организаций по добыче угля, а также ис-
пользование рядового угля в качестве топлива оказывают негативное
воздействие на окружающую природную среду;
— ликвидация организаций по добыче угля вследствие отработки
запасов угля или неэффективности указанных организаций приводит
к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению
другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходи-
мость принятия особых мер по их социальной защите.
Было установлено, что управление в области добычи и использо-
вания угля должно основываться на следующих принципах:
— управление государственной собственностью в области добычи
(переработки) угля осуществляют Правительство РФ, а также органы
исполнительной власти субъектов РФ;
— возможность образования финансово-промышленных групп и
других организационно-правовых образований, предусмотренных за-
конодательством РФ, с участием организаций по добыче (переработ-
ке) угля независимо от форм их собственности.
Государственное регулирование в области добычи и использова-
ния угля в соответствии с [59] предусматривало:
— реструктуризацию угольной промышленности;
— государственную финансовую поддержку организаций по добы-
че угля за счет дотаций из федерального бюджета и бюджетов соот-
ветствующих субъектов РФ, предоставления налоговых льгот, льгот-
ных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ста-
вок таможенных пошлин на ввоз на территорию РФ необходимых
оборудования и приборов;
— регулирование качества угля путем его обязательной сертифи-
кации;
— лицензирование отдельных видов деятельности в области добы-
чи угля;
4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования 163
— заключение долгосрочных договоров поставки угля, в целях
обеспечения стабильности функционирования организаций по добы-
че угля;
— введение особых мер, регламентирующих условия труда, зара-
ботную плату, социальные льготы и др.
В соответствии с ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных
камнях» [74], государственное регулирование отношений в области
геологического изучения и разведки месторождений драгоценных
металлов и драгоценных камней и их добычи должно осуществлять-
ся, в частности, в целях проведения государственной политики, на-
правленной на стимулирование их добычи.
Государственное регулирование указанных отношений осуществ-
ляется посредством:
— лицензирования пользования участками недр, содержащими
драгоценные металлы и драгоценные камни;
— преимущественного права приобретения добываемых драгоцен-
ных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда
драгоценных металлов и драгоценных камней, формирования золото-
го запаса РФ и государственных фондов драгоценных металлов и
драгоценных камней субъектов РФ;
— установления требований к учету, хранению, транспортировке
драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них, а
также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами
и драгоценными камнями;
— нормативно-правовой регламентации действий организаций и
индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с
драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и
внешнем рынках; специального учета указанных организаций и инди-
видуальных предпринимателей;
— контроля за соблюдением законодательства в области геологи-
ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и
драгоценных камней, их добычи, производства, использования и об-
ращения;
— лицензирования отдельных видов деятельности в области про-
изводства и использования драгоценных металлов и драгоценных
камней;
— организации государственного контроля за ценами на драго-
ценные камни путем утверждения обязательных классификаторов
и прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рын-
ке и др.
164 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
4.6. Регулирование отношений недропользования
в акваториальных зонах
4.6.1. Районирование морских зон
Водоемы по своему местоположению подразделяются на внутрен-
ние, расположенные внутри территории (реки, озера, внутренние моря
и т.п.), и внешние, представляющие часть Мирового океана (моря,
океаны). Дно Мирового океана геологически подразделяется на три
части: подводное продолжение материка, или так называемый конти-
нентальный шельф; далее идет материковый склон и, наконец, дно
Мирового океана. Помимо геологического имеется и правовое райо-
нирование акваторий, непосредственно связанное с определением
границ государства и выделением отдельных морских зон, имеющих
различный юридический статус.
Определенная часть недр, в частности, участков недр, подлежащих
освоению, располагается ниже дна водоемов и водотоков. Доступ к
ним регулируется правовым режимом этих акваторий.
Водный кодекс [52] определил акваторию как водное простран-
ство, ограниченное естественными, искусственными или условными
границами.
Деятельность в акваториальных зонах России регулируется Водным
кодексом РФ, а также ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об ис-
ключительной экономической зоне РФ» и «О внутренних морских во-
дах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», а также Конвен-
цией ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированной в 1997 г. [66].
В соответствии с этими законами все акватории подразделяются на
пять основных зон: внутренние воды, территориальное море, исклю-
чительная экономическая зона, континентальный шельф и так называ-
емый район, или международный район морского дна (рис 2.).
В соответствии с Водным кодексом к внутренним водам относят-
ся все водные объекты, расположенные в сторону берега от исходных
линий, принятых для отсчета ширины территориального моря. При
этом объекты внутренних вод подразделяются на поверхностные,
внутренние и морские воды и подземные, т.е. представляющие собой
по Закону о недрах часть недр. В соответствии с Конституцией РФ
(п.1 ст. 67) территория РФ включает в себя территорию ее субъектов,
внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство
над ними. Из этого следует, что территория субъекта РФ включает
только сухопутную часть территории и не включает внутренние воды,
а также прилегающее к ней территориальное море.
-Территория государства
Территориальные воды
12 миль, 22 км)
Исключительная экономическая зона
(200 миль, 370 км)
Район
(Международный район
морского дна)
Континентальный шельф
Внутренние
воды
Точка максимального
отлива
Континентальный шельф:
— внутренняя граница — внешняя граница территориального моря;
— внешняя граница — на расстоянии 200 миль от исходной линии, от которой отмеряется
ширина территориального моря при условии, что внешняя граница подводной окраины
материка не далее 200 миль; или не далее 350 миль от тех же точек, но не далее 100 миль
от изобаты 2500 м.
Рис. 2. Правовое районирование суши и моря
166 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Территориальное море представляет собой примыкающий к су-
хопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс
шириной 12 морских миль (22,2 км).
Внешняя граница территориального моря является государствен-
ной границей РФ, а внутренняя — исходные линии, от которых отме-
ряется его ширина.
На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также
на дно и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием
права мирного прохода иностранных судов через территориальное
море.
Делимитация территориального моря осуществляется в соответ-
ствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами РФ.
Исходными линиями, от которых отмеряется ширина территори-
ального моря, являются линии наибольшего отлива вдоль берега, ука-
занные на официально изданных морских картах.
Платежи за пользование неживыми ресурсами территориального
моря, размеры платежей, порядок их взимания и поступления в феде-
ральный бюджет и бюджет субъекта РФ, территория которого примы-
кает к внутренним морским водам и территориальному морю, опре-
деляются законодательством о недрах.
Законодательство о недрах предусматривает обязательство пользо-
вателя недр в соответствующих случаях вносить плату за пользование
участками дна территориального моря.
Исключительная экономическая зона — морской район, находя-
щийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к
нему, с особым правовым режимом, регулируемым законодательством,
международными договорами РФ и нормами международного права.
В нормативных правовых актах иногда используется термин «мор-
ская исключительная экономическая зона» [30,108].
Внутренней границей исключительной экономической зоны явля-
ется внешняя граница территориального моря.
Внешняя граница исключительной экономической зоны находится
на расстоянии 200 морских миль (370 км) от исходных линий, от
которых отмеряется ширина территориального моря. Таким образом,
ее ширина составляет 188 морских миль (348 км).
Делимитация исключительной экономической зоны осуществляет-
ся в соответствии с законодательством, международными договорами
РФ или общепризнанными принципами и нормами международного
права.
4.6. Регулирование отношений недропользования... 167
Под природными ресурсами исключительной экономической зоны
понимаются живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покры-
вающих морское дно, на морском дне и в его недрах.
В исключительной экономической зоне применительно к недро-
пользованию РФ осуществляет:
— суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и
разработки минеральных и других неживых ресурсов;
— исключительное право разрешать и регулировать буровые рабо-
ты на морском дне;
— исключительное право сооружать, а также разрешать и регули-
ровать создание, эксплуатацию и использование искусственных ост-
ровов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над
такими искусственными островами, установками и сооружениями, в
том числе юрисдикцию в отношении таможенных, санитарных и
иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, каса-
ющихся безопасности;
— юрисдикцию в отношении: морских научных исследований;
защиты и сохранения морской среды от загрязнения из всех источни-
ков; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопро-
водов РФ.
Если предоставляемый в пользование участок недр расположен в
пределах исключительной экономической зоны, подписание соглаше-
ния со стороны государства осуществляется Правительством РФ по
согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на
территории которого будут проводиться предусмотренные соглашени-
ем работы, в части, касающейся вопросов, которые относятся к веде-
нию этого субъекта.
Закон РФ «О недрах» не предусматривает регулирование отноше-
ний недропользования в исключительной экономической зоне. В то
же время ФЗ «О СРП» устанавливает правовые основы отношений,
возникающих в процессе осуществления российских и иностранных
инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья в пре-
делах исключительной экономической зоны.
На исключительную экономическую зону распространяется дей-
ствие также Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
и Уголовного кодекса РФ, в частности, о правонарушениях в сфере
недропользования. В этой связи отсутствие упоминания в Законе РФ
«О недрах» исключительной экономической зоны, очевидно, следует
рассматривать как редакционное недоразумение.
Континентальный шельф представляет собой морское дно и не-
168 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
дра подводных районов, находящиеся за пределами территориального
моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной
территории до внешней границы подводной окраины материка.
Подводной окраиной материка является продолжение континен-
тального массива, включающее в себя поверхность и недра континен-
тального шельфа, склон и подъем.
Внутренней границей континентального шельфа является внешняя
граница территориального моря. Его внешняя граница находится на
расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеря-
ется ширина территориального моря, при условии, что внешняя гра-
ница подводной окраины материка не простирается на расстояние более
200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на
расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий,
внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней гра-
ницей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с
нормами международного права.
Район, или международный район морского дна, в соответствии
с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. — зона дна морей и
океанов и его недра за пределами национальной юрисдикции, ресур-
сы которой объявлены общим наследием человечества. Право пользо-
вания ресурсами района определяется на основе принципа «эффект
присутствия». Регулирование деятельности по использованию ресур-
сов района осуществляется Международным органом по морскому
дну при ООН.
На протяжении целого ряда лет финансируется федеральная целе-
вая программа «Мировой океан», предусматривающая проведение
научных исследований в Арктике, Тихом и Атлантическом океанах,
Антарктиде и др. [82].
4.6.2. Правовое регулирование деятельности
на континентальном шельфе
Правовой статус и порядок пользования ресурсами континенталь-
ного шельфа регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ».
В соответствии с этим законом РФ на континентальном шельфе
осуществляет:
— суверенные права в целях разведки континентального шельфа и
разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются
исключительными в том смысле, что если РФ не производит разведку
континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или
живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ;
4.6. Регулирование отношений недропользования... 169
— исключительное право разрешать и регулировать буровые рабо-
ты на континентальном шельфе для любых целей;
— исключительное право сооружать, а также разрешать и регули-
ровать создание, эксплуатацию и использование искусственных ост-
ровов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над
такими искусственными островами, установками и сооружениями, в
том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, сани-
тарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и пра-
вил, касающихся безопасности;
— юрисдикцию в отношении: морских научных исследований;
защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработ-
кой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронени-
ем отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подвод-
ных кабелей и трубопроводов.
РФ осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континен-
тальном шельфе, руководствуясь экономическими, торговыми, науч-
ными и иными интересами, в порядке, определяемом ФЗ «О конти-
нентальном шельфе РФ» и нормами международного права.
Права РФ на континентальный шельф не затрагивают правовой
статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими
водами.
РФ, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континен-
тальном шельфе, не препятствует осуществлению судоходства, иных
прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права.
Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с уче-
том судоходства, рыболовства, морских научных исследований, дру-
гих правомерных видов деятельности.
В понятие «природные ресурсы континентального шельфа» зако-
нодательством включаются минеральные и другие неживые ресурсы
морского дна и его недр (далее — минеральные ресурсы), а также
живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организ-
мы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в не-
подвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны
передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте
с морским дном или его недрами (далее — живые ресурсы).
Законодательство о недрах регулирует порядок пользования участ-
ками недр континентального шельфа, устанавливая в ряде случаев
специальный режим.
Распоряжение континентальным шельфом находится в компетен-
ции органов государственной власти РФ в сфере недропользования.
170 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Участки континентального шельфа (далее — участки) могут пре-
доставляться физическим и юридическим лицам РФ и физическим и
юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым
на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса
юридического лица объединениям указанных юридических лиц (това-
риществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции
(далее — пользователи).
Участки предоставляются в пользование для:
— регионального геологического изучения континентального шель-
фа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности
крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого-
геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологичес-
кие изыскания, ресурсные исследования);
— поиска минеральных ресурсов;
— разведки и разработки минеральных ресурсов;
— одновременных поиска, разведки и разработки минеральных
ресурсов;
— строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя-
занных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;
— сбора минералогических, палеонтологических и других геоло-
гических коллекционных материалов.
Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры
которых указываются в лицензии на региональное геологическое изу-
чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине-
ральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами
ее границ и глубины недр.
Предоставление пользователям участков определяется экономичес-
кими интересами РФ и осуществляется таким образом, что преиму-
щественные права при прочих равных условиях предоставляются
пользователям, максимально использующим возможности промыш-
ленности РФ.
Порядок и условия проведения конкурсов (аукционов) на право
пользования участками, основания для отказа в участии в конкурсе
(аукционе), содержание лицензии на региональное геологическое изу-
чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине-
ральных ресурсов, сроки, на которые предоставляются указанные
лицензии, права и обязанности пользователей участков, требования к
безопасному ведению работ, основания для прекращения права на
пользование участками, включая досрочное прекращение этого права,
антимонопольные требования и условия и условия раздела продукции
регламентируются федеральными законами, применимыми к конти-
нентальному шельфу и деятельности на нем.
4.6. Регулирование отношений недропользования... 171
Лицензии на региональное геологическое изучение континенталь-
ного шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов
(далее — лицензия) выдаются специально уполномоченными на то
федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыбо-
ловству, федеральным органом по охране окружающей среды и при-
родных ресурсов, федеральным органом по оборонным отраслям
промышленности с уведомлением специально уполномоченных на то
федерального органа по пограничной службе, федерального органа по
науке и технической политике, федерального органа по таможенному
делу, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу ок-
ружающей среды.
Права и обязанности пользователя возникают с момента получе-
ния лицензии.
В лицензию дополнительно должны включаться следующие све-
дения:
— об экологическом обеспечении пользования участками, включая
организацию экологического мониторинга, взаимосогласованные ме-
тодики возмещения ущерба, наносимого живым ресурсам;
— о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных си-
туаций;
— о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и
сооружений по завершении работ.
В лицензию могут включаться дополнительные условия использо-
вания объектов инфраструктуры на территориях субъектов РФ в рай-
онах действия лицензии или на прилегающих к ним участках, учиты-
вающие экономические интересы прибрежных субъектов РФ.
При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и
оформляются в лицензии объемы инвестиций на развитие социально-
производственной структуры прибрежных территорий субъектов РФ,
непосредственно связанных с разведкой и разработкой минеральных
ресурсов, и размещение заказов на предприятиях РФ по согласованию
с федеральными органами исполнительной власти и органами испол-
нительной власти субъектов РФ.
Запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, запо-
ведные зоны или другие особо охраняемые территории континенталь-
ного шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроиз-
водства и миграции ценных видов живых ресурсов.
Право пользования участками не может быть передано пользовате-
лями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предус-
мотренном гражданским законодательством РФ.
172 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Пользователи участков обязаны:
— осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные
и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные
нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по за-
щите морской среды, минеральных и живых ресурсов;
— регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и
при наличии соответствующего оборудования передавать в основные
международные синоптические сроки в ближайший радиометеороло-
гический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидро-
логических наблюдений в соответствии со стандартными процедура-
ми Всемирной метеорологической организации.
Правительство РФ регулирует и контролирует буровые работы на
континентальном шельфе для любых целей.
Специально уполномоченный на то федеральный орган по геоло-
гии и использованию недр рассматривает заявки на проведение буро-
вых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию
со специально уполномоченными на то федеральным органом по
обороне, федеральным органом по охране окружающей среды и при-
родных ресурсов, федеральным органом по науке и технической по-
литике, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом
по пограничной службе и другими заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти.
Освоение ресурсов континентального шельфа и, в частности, неф-
тяных и газовых месторождений осуществляется главным образом с
использованием искусственных островов различного типа (погруж-
ные, полупогружные, плавучие), установок и сооружений. Создавать
их могут:
— федеральные органы исполнительной власти и органы исполни-
тельной власти субъектов РФ, физические и юридические лица РФ, а
также иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ
«О СРП»;
— иностранные государства, их физические и юридические лица,
иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП»,
компетентные международные организации (далее — иностранные
заявители);
— иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ
«О СРП».
Искусственные острова, установки и сооружения не обладают ста-
тусом островов и не имеют территориального моря, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа.
4.6. Регулирование отношений недропользования... 173
Вокруг искусственных островов, установок и сооружений устанав-
ливаются зоны безопасности, которые простираются не более чем на
500 метров от каждой точки внешнего края искусственных островов,
установок и сооружений.
Специально уполномоченный на то федеральный орган по оборо-
не по согласованию со специально уполномоченным на то федераль-
ным органом по пофаничной службе определяет в этих зонах надле-
жащие меры по обеспечению безопасности судоходства, искусствен-
ных островов, установок, сооружений. Информация о мерах по
обеспечению безопасности публикуется в «Извещениях морепла-
вателям».
Прокладка подводных кабелей и трубопроводов должна осуществ-
ляться в соответствии с нормами международного права при условии,
что этим не создаются помехи региональному геологическому изуче-
нию континентального шельфа, поиску, разведке и разработке мине-
ральных ресурсов или промыслу живых ресурсов, эксплуатации и
ремонту ранее проложенных кабелей и трубопроводов и обеспечива-
ются меры по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов.
Законодательство уделяет особое внимание предотвращению за-
фязнения акваторий путем захоронения отходов и других материа-
лов, а также в результате сброса вредных веществ в море. Учитывая
значимость и актуальность проблемы, Закон [25] дает очень деталь-
ное определение всех элементов зафязнения морской среды.
Под захоронением отходов и других материалов (далее — захоро-
нение) понимается любое преднамеренное удаление отходов или дру-
гих материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных ост-
ровов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное унич-
тожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов,
искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не
считается удаление отходов или других материалов, присущих или
являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летатель-
ных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и
не превышающих предельно допустимых концентраций вредных ве-
ществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на
морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других ма-
териалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, уста-
новками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления
таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппа-
ратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также
кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов и дру-
гих материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусствен-
174 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
ных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для
целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не про-
тиворечит законодательству о шельфе и международным догово-
рам РФ.
Под вредным веществом понимается вещество, которое при попа-
дании в морскую среду способно создать опасность для здоровья
людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухуд-
шить условия отдыха или помешать другим видам правомерного ис-
пользования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соот-
ветствии с международными договорами РФ.
Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества,
означает любой сброс с судов и иных плавучих средств (далее —
суда), летательных аппаратов, искусственных островов, установок и
сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые
утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожне-
ние. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ,
происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и
связанных с ними процессов обработки, в море, минеральных ресур-
сов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс
вредных веществ для проведения правомерных морских научных
исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.
В территориальном море, как и во внутренних морских водах,
запрещается сброс любых отходов. На континентальном шельфе сброс
одних видов отходов запрещается, а других допускается только при
обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других
материалов.
Захоронение отходов и других материалов допускается на основа-
нии разрешения, выдаваемого специально уполномоченным на то
федеральным органом по охране окружающей среды и природных
ресурсов по согласованию со специально уполномоченными на то
федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыбо-
ловству, федеральным органом по геологии и использованию недр, с
органами государственного горного надзора с уведомлением специ-
ально уполномоченных на то федерального органа по пограничной
службе, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов РФ,
территории которых примыкают к участку континентального шельфа,
где предполагается произвести захоронение.
Выдаче разрешений на захоронение отходов и других материалов
на континентальном шельфе должна предшествовать государственная
экологическая экспертиза.
4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 175
4.7. Регулирование деятельности
иностранных недропользователей
Политика и законодательство РФ провозгласили и реализуют ме-
роприятия, направленные на привлечение иностранных капитальных
вложений в народное хозяйство и в частности в недропользование. С
другой стороны, огромные природные ресурсы нашей страны привле-
кают зарубежных инвесторов, что в конечном итоге определяет вза-
имную заинтересованность.
В сфере недропользования зарубежные компании наиболее актив-
но действуют в области поиска, разведки и добычи нефти и газа.
Создано около 100 компаний с участием иностранного капитала, за-
нимающихся поиском и разработкой месторождений, а также оказа-
нием сервисных услуг. В качестве иностранных соучредителей высту-
пают более 60 компаний США, Канады, Великобритании, Германии,
Австралии и других стран мира. Однако реальная значимость иност-
ранного участия пока невелика. В 2000 г. компаниями с иностранны-
ми инвестициями было добыто всего 6 процентов всей добычи нефти
по России, несколько выше их доля в общем объеме инвестиций, что
позволяет считать, что процесс привлечения иностранных инвести-
ций активизируется. Однако существенного значения он пока не име-
ет. Одна из главных причин, сдерживающих приток иностранного
капитала, — отсутствие четко и надежно установленных государством
законодательных гарантий стабильности условий работ и налогового
режима. Серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1999 г.
принятием ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» [93]. Закон уста-
новил систему государственных гарантий деятельности иностранных
инвесторов, гарантировал право иностранных инвесторов приобре-
тать земельные участки и другие природные ресурсы, в том числе
участки недр, в соответствии с действующим законодательством.
Указанные гарантии были подтверждены в том же году ФЗ «Об инве-
стиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капиталь-
ных вложений» [85]. Он отнес к субъектам инвестиционной деятель-
ности на территории РФ иностранных субъектов предприниматель-
ской деятельности. В качестве одного из механизмов государственно-
го регулирования, предусматривающего прямое участие государства в
инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, дек-
ларировано предоставление концессий не только российским, но и
иностранным инвесторам по результатам торгов (конкурсов и аукци-
онов) в соответствии с законодательством РФ. При этом, однако, можно
напомнить, что закон о введении в России концессионного режима
находится в стадии разработки и принятия в Государственной думе
уже более 10 лет.
176 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
Закон ввел новое определение организаций, учредителями кото-
рых являются иностранные лица. Ранее они назывались «совместные
предприятия», затем «предприятия с иностранными инвестициями», в
настоящее время следует применять термин «коммерческая организа-
ция с иностранными инвестициями».
Общую ситуацию в части привлечения крупного иностранного
капитала в российское недропользование можно оценить как выжида-
ние. Пока не будет принято соответствующее законодательство и не
обеспечена его действенность, капитал в Россию не пойдет. Но в
недропользовании, как и вообще в промышленности, стоит задача
активизации притока не только зарубежного, но главное — отече-
ственного капитала. Именно поэтому ФЗ «О СРП» и законопроект «О
концессиях», первоначально задуманные только для иностранных
компаний, были распространены и на российских инвесторов.
Закон РФ «О недрах» прямо указывает, что «отношения недро-
пользования с иностранными юридическими и физическими лицами
регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами
и иными нормативным и правовыми актами РФ». Они предусматри-
вают как ограничения, так и преференции (льготы) в отношении за-
рубежных инвесторов. При этом масштаб и значимость последних
существенно выше. В России для иностранных инвесторов по суще-
ству уже давно установлен так называемый национальный режим, т.е.
режим не менее благоприятный, чем для отечественных компаний.
Более того, ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», а также ряд
нормативных правовых актов предусматривают предоставление ино-
странным инвесторам весьма существенных льгот. Установленная
законом возможность экспорта всей продукции собственного произ-
водства означает, например, в нефтедобыче возможность реализации
продукции по ценам, существенно более высоким, по сравнению с
ценами внутреннего рынка, по которым реализовывали основной объем
добычи российские компании.
В определенной мере дискриминационной можно считать норму,
которая допускает возможность в интересах обеспечения безопасно-
сти и развития промышленности и энергетики РФ на основании пред-
ставления заинтересованных органов исполнительной власти введе-
ние ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах
(аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов
отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с
участием только российских пользователей [31].
В качестве ограничения можно рассматривать положение Закона
РФ «О недрах» (ст. 17.1) о том, что переход права пользования недра-
ми, когда юридическое лицо — пользователь недр выступает учре-
4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 177
дителем нового юридического лица, созданного для продолжения де-
ятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицен-
зией на пользование участком недр, может быть осуществлен при
условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с
законодательством РФ. В принципе иностранная компания может за-
регистрироваться в качестве субъекта недропользования. Однако это
она должна сделать заранее, что создает некоторые проблемы.
Элементы ограничения иностранного участия установлены зако-
нодательством в отношении поиска, разведки и добычи драгоценных
металлов и драгоценных камней. Для получения лицензии заявитель
должен представить в государственный орган, уполномоченный на
выдачу лицензий, помимо заявления о предоставлении ему права на
осуществление определенного вида (видов) деятельности с драгоцен-
ными металлами и драгоценными камнями, в частности, документ,
удостоверяющий юридический статус субъекта заявленной деятель-
ности и место его государственной регистрации.
При осуществлении добычи алмазов в качестве субъектов добычи
субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямого или
косвенного) иностранных лиц, должно принадлежать большинство
голосов, учитываемых при принятии решений органами управления
организаций, осуществляющих деятельность по их добыче на терри-
тории РФ.
ФЗ «О континентальном шельфе РФ» обязал иностранных инвес-
торов:
— осуществлять региональное геологическое изучение, поиск,
разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии
должностного лица органов охраны континентального шельфа и под
его контролем;
— обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов
охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств
радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и
полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с соб-
ственным командным (руководящим) составом.
Ряд преференций для российской стороны установил ФЗ «О СРП»,
в частности, соглашением должны предусматриваться обязательства
инвестора:
— по предоставлению российским юридическим лицам преиму-
щественного права на участие в работах по соглашению в качестве
подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на ос-
новании договоров (контрактов) с инвесторами;
— по привлечению работников — граждан РФ, количество кото-
рых должно составлять не менее 80 процентов состава всех привле-
178 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...
ченных работников, привлечению иностранных рабочих и специали-
стов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсут-
ствии рабочих и специалистов — граждан РФ соответствующих ква-
лификаций;
— по размещению заказов на изготовление оборудования, техни-
ческих средств и материалов, необходимых для геологического изуче-
ния, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объе-
ме не менее 70 процентов общей стоимости таких заказов между
российскими юридическими лицами или иностранными юридически-
ми лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и за-
регистрированными в качестве налогоплательщиков на территории РФ.
При этом, однако, российские товары (оборудование, технические
средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, каче-
ства и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отно-
шению к аналогичным иностранным товарам.
При заключении СРП в ряде случаев государственная сторона
выдвигает в качестве обязательного требования соглашение страхова-
ния всех видов риска и российских страховщиков.
Перечисленные примеры хотя и носят ограничивающий характер,
серьезного отрицательного влияния не оказывают. Подобные требова-
ния являются достаточно распространенными в мировой практике
недропользования.
В противовес дискриминационным мерам законодательство ввело
для иностранных инвесторов и ряд преференций. В первую очередь
это указанные выше государственные гарантии, право свободного
вывоза продукции. ФЗ «О СРП» декларировал возможность в согла-
шениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными
юридическими лицами, предусматривать в соответствии с законода-
тельством РФ отказ государства от судебного иммунитета, иммуните-
та в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения
судебного и (или) арбитражного решения. Высший арбитражный суд
РФ информировал суды о введении этого положения и обязал учиты-
вать его при рассмотрении соответствующей категории дел [56]. По-
ложение об отказе от иммунитета государства вошло в СРП по про-
екту Сахалин-Н.
Таким образом, законодательство о недрах по существу не
содержит каких-либо серьезных дискриминационных мер. Низкая ин-
вестиционная активность зарубежных компаний объясняется общей
экономической и правовой ситуацией, сложившейся в России в этот
период.
4.7. Регулирование деятельности иностранных недропользователей 179
Контрольные вопросы
1. Основные принципы и задачи государственного регулирования недрополь-
зования.
2. Понятие системы пользования недрами.
3. Понятие и значение Государственного фонда недр.
4. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ,
субъектами РФ и органами местного самоуправления в сфере недрополь-
зования.
5. Компетенция РФ в сфере недропользования.
6. Компетенция субъектов РФ в сфере недропользования.
7. Компетенция органов местного самоуправления в сфере недрополь-
зования.
8. Государственное регулирование отношений недропользования.
9. Правовое регулирование акваторий.
10. Организационно-правовой режим недропользования на континентальном
шельфе.
11. Особенности правового режима деятельности иностранных лиц при пользо-
вании недрами.
II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 5. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
5.1. Геологическая информация как объект
гражданских прав
Геологическая информация в соответствии с Законом РФ «О не-
драх» представляет собой сведения о геологическом строении недр,
находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки,
а также об иных характеристиках и особенностях недр. К ним, в ча-
стности, относится информация о тектонической и вулканической
активности, режиме подземных вод, возможностях использования недр
для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, состоянии
уникальных геологических объектов (геологические обнажения, пе-
щеры, россыпи камней и минералов и т.п.).
В современных условиях термин «геологическая информация»
следует понимать не только в узком смысле, как те или иные сведения
геологического характера, а скорее как информационную систему,
представляющую собой организационно упорядоченную совокупность
массивов первичных и аналитических документов и информацион-
ных технологий (информационных ресурсов), сосредоточиваемых в
фондах, архивах, библиотеках, банках данных с целью сбора, обра-
ботки, накопления, хранения и последующего поиска и предоставле-
ния их потребителю.
Отношения, касающиеся информации, регулируются Конституци-
ей РФ, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»
[45], а также ГК РФ. Особенности отношений по поводу геологичес-
кой информации регулируются Законом РФ «О недрах», ФЗ «О СРП»,
а также отраслевыми нормативными правовыми актами, главным
образом положениями, инструкциями и приказами МПР.
Информация как объект гражданских прав в соответствии с ГК РФ
обладает рядом характерных признаков (свойств), определяющих осо-
бенности информационных отношений [133]:
— определенная самостоятельность информации по отношению к
своему носителю;
— возможность многократного использования одной и той же
информации без потери ее объема и качества;
5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 181
— ее неисчерпаемость при потреблении;
— сохранение передаваемой информации у передающего субъекта
(этим она принципиально отличается от вещных, материальных объек-
тов гражданских прав);
— способность к сохранению, агрегированию, интегрированию,
накоплению, «сжатию»;
— количественная определенность;
— системность.
Все эти признаки полностью относятся и к геологической инфор-
мации. Однако помимо перечисленных особенностей последняя име-
ет присущие именно ей характерные свойства:
— вероятностный характер;
— ограниченную оборотоспособность;
— глобальную унификацию;
— зависимость от уровня информационных технологий.
Вероятностный характер геологической информации определяется
технологическими особенностями ее получения. Это образцы и про-
бы горных пород, косвенные аналоговые методы геологического изу-
чения и т.п. Не случайно говорят, что о количестве запасов полезного
ископаемого точно можно судить только после окончания разработки
месторождения по суммарному объему добычи. Это свойство геоло-
гической информации является объективным, и на основании этого ее
не следует классифицировать как недостоверную и недостаточную.
Ограничение оборотоспособности геологической информации идет
по трем направлениям. Во-первых, определенные виды геологичес-
кой информации в соответствии с законодательством относятся к ка-
тегории информации ограниченного доступа. Информация этой кате-
гории подразделяется на информацию, отнесенную к государственной
тайне, и конфиденциальную. Использование такой информации огра-
ничивается условиями ее правового режима, устанавливаемого в со-
ответствии с законодательством, договором или иными мерами. При
этом государство имеет право выкупа документированной информа-
ции у физических и юридических лиц в случае отнесения этой ин-
формации к государственной тайне. Собственник информационных
ресурсов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тай-
не, вправе распоряжаться этой собственностью только с разрешения
соответствующих органов государственной власти.
Во-вторых, пользователь недр обязан предоставлять документиро-
ванную информацию о недрах, полученную им за счет собственных
средств, по установленной форме в федеральный и соответствующий
территориальный фонды геологической информации. Правомерность
182 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
такого условия определяется тем, что государство является собствен-
ником недр. Оно предоставляет их только в пользование и, очевидно,
вправе знать все об этих недрах, об изменении их состояния в процес-
се пользования. ФЗ «О недрах» установлено, что вся такая информа-
ция является собственностью пользователя недр и он вправе опреде-
лять условия ее использования, в том числе и в коммерческих целях.
Более того, должностные лица федерального и территориального
фондов геологической информации обязаны обеспечить конфиденци-
альность предоставляемой им информации, а также несут материаль-
ную, административную или уголовную ответственность за ее несанк-
ционированное разглашение.
Исполнитель имеет право использовать полученную в результате
проведения работ геологическую и иную информацию о недрах для
научной и преподавательской деятельности, если иное не предусмот-
рено договором.
Субъекты, представляющие в обязательном порядке документиро-
ванную информацию в органы государственной власти и организа-
ции, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование
информации, содержащейся в них. Документированная информация,
представляемая в обязательном порядке в органы государственной
власти и организации юридическими лицами независимо от их орга-
низационно-правовой формы и форм собственности, а также гражда-
нами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совмест-
ном владении государства и субъектов, представляющих эту ин-
формацию.
И, наконец, в-третьих, мероприятием, ограничивающим права соб-
ственника геологической информации, является введенная государ-
ством регламентация вывоза геологической информации за пределы
РФ. Она устанавливает перечень информации, запрещенной к вывозу,
а также формы представления информации, допускаемой к вывозу, и
некоторые другие условия.
В современной геологической науке и практике происходит уни-
фикация методов и технологий получения, сбора и обработки инфор-
мации. Это является следствием, с одной стороны, того, что геология
как наука сама по себе имеет глобальный характер, с другой — инте-
ресы хозяйственной деятельности обуславливают необходимость и
целесообразность такой унификации. Не случайно в настоящее время
российские нефтегазодобывающие компании все шире переходят на
расчеты запасов по методам, применяемым в мировой практике.
Качество геологической информации, ее достоверность во многом
определяются уровнем как техники и технологии получения первич-
5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 183
ных данных, так и методами и техническим оснащением процесса их
интерпретации. Современная вычислительная техника позволяет по-
лучать несравненно более качественные материалы для принятия ре-
шений о выборе того или иного способа использования недр.
Информационные ресурсы, т.е. отдельные документы и отдельные
массивы документов в информационных системах (фонды, архивы,
банки данных и т.п.), являющиеся собственностью организаций, вклю-
чаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законо-
дательством РФ.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государ-
ства, находятся в ведении органов государственной власти и органи-
заций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в
составе государственного имущества.
Информационные ресурсы могут быть товаром за исключением
случаев, предусмотренных законодательством РФ.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми права-
ми, предусмотренными законодательством РФ, в том числе он имеет
право:
— назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение ин-
формационными ресурсами или оперативное управление ими;
— устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила
обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
— определять условия распоряжения документами при их копиро-
вании и распространении.
Право собственности на средства обработки информации не созда-
ет права собственности на информационные ресурсы, принадлежа-
щие другим собственникам. Документы, обрабатываемые в порядке
предоставления услуг или при совместном использовании этих средств
обработки, принадлежат их владельцу. Принадлежность и режим про-
изведенной продукции, создаваемой в этом случае, регулируются
договором.
К категории геологической информации следует отнести также
государственную отчетность организаций, осуществляющих поиск,
разведку и разработку месторождений.
Порядок представления государственной отчетности в федераль-
ный и территориальные фонды геологической информации устанав-
ливается Правительством РФ. Он регламентирует представление госу-
дарственной отчетности о состоянии и использовании минерально-
сырьевых ресурсов России для учета запасов и месторождений
полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторож-
дений и проявлений полезных ископаемых, государственного и тер-
риториальных балансов запасов полезных ископаемых.
184 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
Такой порядок является обязательным для всех юридических лиц,
их обособленных подразделений и индивидуальных предпринимате-
лей (далее — организации), осуществляющих разведку месторожде-
ний и добычу полезных ископаемых.
Государственная отчетность представляется ежегодно по запасам
основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и
содержащимся в них полезным компонентам, выявленным в недрах в
процессе поиска, разведки и разработки месторождений, прошедшим
государственную экспертизу или получившим геолого-экономическую
оценку и поставленным на учет в установленном порядке. Перечень
полезных ископаемых и полезных компонентов, по которым пред-
ставляется государственная отчетность, определяется МПР.
Государственная отчетность по каждому месторождению полезных
ископаемых или иному объекту недропользования должна содержать
следующую информацию:
— количество и качество запасов полезных ископаемых и содер-
жащихся в них полезных компонентов (добытых из недр; потерянных
при добыче; добытых и направленных в спецотвалы; приращенных в
процессе разведки; списанных в установленном порядке вследствие
утраты промышленного значения; не подтвердившихся в результате
последующих работ по переоценке, разведке и разработке месторож-
дения; переданных от одного недропользователя другому при выдаче
или переоформлении лицензий на право пользования недрами; подле-
жащих корректировке при изменении технических границ и по дру-
гим причинам);
— годовые проектные и фактические показатели обеспеченности
организаций разведанными запасами полезных ископаемых, а также
по объектам их добычи, потерям, разубоживанию;
— степень промышленного освоения, тип месторождения и спо-
соб его отработки, тип (сорт, марка) полезного ископаемого;
— основные параметры пластов (залежей), горнотехнических, гид-
рогеологических и других условий отработки;
— сведения об использовании полезных ископаемых при первич-
ной переработке, вскрышных пород и отходов производства (объем и
качество минерального сырья, поступившего на первичную перера-
ботку; извлечение полезных компонентов при первичной переработ-
ке; количество и качество выпускаемых товарных руд, концентратов и
другой продукции; количество и качество запасов полезных ископае-
мых и полезных компонентов во вскрышных породах, в отходах гор-
нодобывающего и связанного с ним обогатительного производства, а
также данные об их использовании).
5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 185
Государственная отчетность должна быть документированной и
соответствовать: действующим классификациям запасов и прогноз-
ных ресурсов полезных ископаемых и инструкциям по их примене-
нию; данным учетной геологической и маркшейдерской документа-
ции; заключениям органов государственной экспертизы запасов по-
лезных ископаемых, а также решениям о постановке запасов полезных
ископаемых на учет; актам о списании запасов полезных ископаемых,
утвержденным соответствующим органом управления Государствен-
ным фондом недр и органами Государственного горного надзора с
учетом заключений организации, осуществлявшей разведку месторож-
дения этих полезных ископаемых; другим первичным учетным доку-
ментам о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых и их
использовании при первичной переработке.
Формы государственной отчетности о состоянии, изменении запа-
сов полезных ископаемых и их использовании разрабатываются МПР
и утверждаются Правительством РФ.
Все недропользователи обязаны предоставлять, помимо общей ста-
тистической отчетности, специальную отчетность о состоянии запа-
сов и добыче полезных ископаемых. Утверждены следующие годовые
формы федерального государственного статистического наблюдения:
— «Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных
ископаемых» (5-гр);
— «Сведения о состоянии и изменении запасов нефти, газа, кон-
денсата, этана, пропана, бутанов, серы, гелия, азота, углекислого
газа» (6-гр);
— «Сведения об извлечении полезных ископаемых при добыче»
(70-тп);
— «Сведения о комплексном использовании полезных ископаемых
при обогащении и металлургическом переделе, вскрышных пород и
отходов производства» (71-тп).
Представление государственной статистической отчетности по
указанным годовым формам федерального государственного статис-
тического наблюдения осуществляют:
— по формам 5-гр и 6-гр юридические лица, их обособленные,
подразделения (пользователи недр, ведущие разведку и разработку
месторождений) по объектам недропользования, по нераспределенно-
му фонду месторождений — органу, осуществляющему государствен-
ное регулирование в соответствующей отрасли: экономики; террито-
риальному органу Госгортехнадзора; территориальному и федераль-
ному геологическим фондам;
186 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
— по форме 70-тп юридические лица, их обособленные подраз-
деления — пользователи недр, ведущие добычу твердых полезных
ископаемых (по объектам недропользования), — органу, осуществля-
ющему государственное регулирование в соответствующей отрасли
экономики; территориальному органу Госгортехнадзора; территори-
альному и федеральному геологическим фондам;
— по форме 71-тп юридические лица, их обособленные подразде-
ления — пользователи недр, ведущие добычу и переработку твердых
полезных ископаемых (по объектам недропользования), — органу,
осуществляющему государственное регулирование в соответствующей
отрасли экономики; территориальному органу Госгортехнадзора; тер-
риториальному и федеральному геологическим фондам.
Государственная отчетность о состоянии и движении запасов по-
лезных ископаемых при их добыче и первичной переработке не под-
лежит разглашению, если в соответствии с законодательством РФ она
отнесена к сведениям, составляющим государственную или коммер-
ческую тайну.
Пользование данными государственной отчетности, содержащимися
в федеральном и территориальных фондах геологической информа-
ции, осуществляется в порядке, установленном МПР.
Ответственность за полноту и достоверность данных государствен-
ной отчетности, представленных в федеральный и территориальные
фонды геологической информации, несут пользователи недр в уста-
новленном порядке.
5.2. Нормирование количественной и качественной
оценки запасов полезных ископаемых
5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых
Основной целью недропользования являются открытие и исполь-
зование (добыча) полезных ископаемых. Для этого необходимо прове-
сти комплекс работ, в результате которых будет получена информа-
ция, характеризующая его качественный и количественный состав. В
силу объективно ограниченных возможностей техники и технологии
геологоразведочных работ вся получаемая информация носит вероят-
ностный характер. Это присуще практически любому виду полезного
ископаемого. Вторая специфическая особенность — человека интере-
сует не общее количество полезного ископаемого в недрах, а лишь та
его часть, которую можно реально использовать, т.е. извлечь, полу-
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 187
чить. Знания о том, что находится в недрах и насколько их содержи-
мое полезно, накапливаются постепенно, по мере увеличения объема
геологоразведочных работ, применения все более точных, но соответ-
ственно все более дорогих способов изучения недр. Собственник за-
интересован получить максимальный объем информации с тем, чтобы
знать, что он имеет. Пользователь вынужден ограничиваться объемом
информации, стоимость получения которой позволяет ему рентабель-
но осваивать месторождение. Чем больше он истратит средств на изу-
чение недр, тем больше он будет иметь информации о том полезном
ископаемом, которое намерен использовать. В силу ограниченности
средств он ограничивает эту информацию. Пользуясь неполным объе-
мом информации, он рискует, вкладывая крупные средства в разра-
ботку и добычу. С другой стороны, собственник недр — государство —
заинтересовано в получении максимума информации, но понимает,
что этого достичь практически невозможно, поскольку необходимо
создать пользователю недр приемлемые экономические условия. И
вот именно этим обусловлен конфликт интересов собственника недр
и пользователя недр, специфика их отношений. Разрешению этой
проблемы и служит действующая организационно-правовая система
пользования недрами. Система эта очень динамична, подвержена вли-
янию внешних факторов. Наиболее стабильным ее элементом являет-
ся система учета запасов полезных ископаемых [177].
Следует отметить, что количество полезного ископаемого обычно
называется общевидовым термином «запасы». Однако в нормативных
правовых актах в области геологического изучения недр для количе-
ственной характеристики используются два термина: «запасы» и «ре-
сурсы». Каждый из них характеризует количество полезного ископа-
емого в зависимости от степени достоверности и надежности исполь-
зуемых параметров оценки.
Запасами полезного ископаемого в соответствии с законодатель-
ством о недрах называется количество находящегося в недрах полез-
ного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены результата-
ми испытаний и извлеченными образцами.
По степени изученности, достоверности и подтвержденное™ запа-
сы подразделяются на разведанные категории А, В и С, и предвари-
тельно оцененные — категория С2.
Различают классификационные требования к запасам нефти, газа и
конденсата; твердым полезным ископаемым; подземным водам.
Запасы полезного ископаемого всех разновидностей и содержащи-
еся в них полезные компоненты по их народнохозяйственному значе-
нию подразделяются на две группы, подлежащие раздельному под-
счету и учету:
188 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
— балансовые, использование которых в настоящее время эконо-
мически целесообразно при существующей либо осваиваемой про-
мышленностью прогрессивной технике и технологии добычи, обра-
ботки или переработки вод с соблюдением требований по рациональ-
ному использованию недр и охране окружающей среды;
— забалансовые, использование которых в настоящее время эко-
номически нецелесообразно или технически и технологически
невозможно, но которые могут быть в дальнейшем переведены в ба-
лансовые.
Забалансовые запасы полезного ископаемого подсчитываются и
учитываются в том случае, если доказана возможность их последующе-
го извлечения и использования. При подсчете забалансовых запасов
производится их подразделение в зависимости от причин отнесения к
забалансовым (экономических, технологических, технических и др.).
Ресурсами полезного ископаемого в соответствии с законодатель-
ством о недрах называется количество находящегося в недрах полез-
ного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены косвенными
аналоговыми методами геологического изучения.
Различают классификационные требования к ресурсам твердых
полезных ископаемых, нефти, газа и газового конденсата, а также
подземных вод.
По степени изученности и обоснованности ресурсы полезного
ископаемого подразделяются на:
— твердые полезные ископаемые на прогнозные категории Р„
Р2 и Р3;
— нефть, газ и газовый конденсат на перспективные — категории
С3 и прогнозные — категории & и Дг;
— подземные воды на прогнозные — категории Р.
Таким образом, при разработке и использовании нормативных
правовых актов следует четко различать ресурсы полезного ископае-
мого и запасы полезного ископаемого. Рассмотрим их несколько под-
робнее применительно к трем группам полезных ископаемых:
— твердые;
— углеводороды (нефть, газ, конденсат);
— подземные воды.
5.2.2. Твердые пдлезные ископаемые
Запасы твердых полезных ископаемых в соответствии с законода-
тельством о недрах — это количество находящихся в недрах твердых
полезных ископаемых, наличие которых подтверждено результатами
испытаний и извлеченных образцов [177].
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 189
Запасы твердых полезных ископаемых подсчитываются и учиты-
ваются по результатам геологоразведочных работ и всех видов гор-
ных и буровых работ, выполняемых в процессе промышленного осво-
ения месторождений. Данные о запасах используются при планирова-
нии геологоразведочных работ, а по месторождениям, подготовленным
к промышленному освоению, — для проектирования предприятий по
добыче полезных ископаемых и переработке минерального сырья,
планирования развития горных работ и эксплуатационной разведки.
Запасы подсчитываются и учитываются раздельно по каждому виду
твердых полезных ископаемых и направлению их возможного про-
мышленного использования.
По комплексным месторождениям подлежат обязательному под-
счету и учету запасы основных и совместно с ними залегающих по-
лезных ископаемых, а также содержащихся в них компонентов (ме-
таллов, минералов, химических элементов и их соединений), целесо-
образность промышленного использования которых определена
утвержденными кондициями на минеральное сырье. Подсчет и учет
запасов полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов,
имеющих промышленное значение, производятся по наличию их в
недрах без учета потерь и разубоживания при добыче, обогащении и
переработке; запасы попутных компонентов, накапливающихся при
обогащении в товарных концентратах или продуктах металлургичес-
кого передела, подсчитываются и учитываются как в недрах, так и в
извлекаемых минералах.
Количественная оценка прогнозных ресурсов месторождений твер-
дых полезных ископаемых производится комплексно. При этом ис-
пользуются требования к качеству и технологическим свойствам по-
лезных ископаемых, предусмотренные кондициями, утвержденными
для известных аналогичных месторождений, с учетом возможных
изменений указанных требований в ближайшей перспективе.
Оценка качества полезных ископаемых производится в зависи-
мости от возможных направлений их использования в народном
хозяйстве в соответствии с утвержденными кондициями, требова-
ниями действующих условий и с учетом технологии их добычи и
переработки, обеспечивающей комплексное использование добы-
того минерального сырья в естественном виде или извлечение из
него компонентов, имеющих промышленное значение. При этом
определяются содержание полезных и вредных компонентов и
формы их нахождения.
Подсчет и учет запасов твердых полезных ископаемых произво-
дятся в единицах массы и объема.
190 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
Запасы твердых полезных ископаемых по степени их изученности
подразделяются на разведанные — категории А, В и Ct и предвари-
тельно оцененные — категория С2.
Запасы категории А должны удовлетворять следующим требо-
ваниям:
— установлены размеры, форма и условия залегания тел полезно-
го ископаемого;
— определены природные разновидности, выделены и оконтурены
промышленные (технологические) типы и сорта полезного ископае-
мого, установлены их состав, свойства и распределение ценных и
вредных компонентов по минеральным формам; качество выделен-
ных промышленных (технологических) типов и сортов полезного
ископаемого охарактеризовано по всем предусмотренным кондиция-
ми показателям;
— технологические свойства полезного ископаемого изучены с
детальностью, обеспечивающей получение исходных данных, доста-
точных для проектирования технологической схемы его переработки;
— контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии
с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам.
Запасы категории В должны удовлетворять следующим требо-
ваниям:
— установлены размеры, основные особенности и изменчивость
формы, внутреннего строения и условий залегания тел полезного
ископаемого;
— определены природные разновидности, выделены и при воз-
можности оконтурены промышленные (технологические) типы полез-
ного ископаемого;
— технологические свойства полезного ископаемого изучены в
степени, необходимой для выбора принципиальной технологической
схемы переработки;
— контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии
с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам.
Запасы категории Ct должны удовлетворять следующим требо-
ваниям:
— выяснены размеры и характерные формы тел полезного ископа-
емого, основные особенности условий их залегания и внутреннего
строения;
— технологические свойства полезного ископаемого охарактери-
зованы в степени, достаточной для обоснования промышленной цен-
ности разведанных запасов;
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 191
— контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии
с требованиями кондиций по скважинам или горным выработкам.
Запасы категории С2 должны удовлетворять следующим требо-
ваниям:
— размеры, форма, внутреннее строение тел полезного ископаемо-
го и условия их залегания оценены по геологическим и геофизичес-
ким данным и подтверждены вскрытием полезного ископаемого еди-
ничными скважинами или горными выработками;
— контур запасов полезного ископаемого определен в соответствии
с требованиями кондиций на основании единичных скважин, горных
выработок, естественных обнажений.
В составе запасов твердых полезных ископаемых выделяются по
их народнохозяйственной значимости балансовые и забалансовые
запасы.
Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых в соответствии
с законодательством о недрах — количество находящегося в недрах
полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены кос-
венными методами геологического изучения.
Прогнозные ресурсы оцениваются раздельно по каждому виду
твердых полезных ископаемых и направлению их возможного про-
мышленного использования. Подсчет и учет прогнозных ресурсов
твердых полезных ископаемых производятся в единицах массы или
объема.
Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых, наличие ко-
торых предполагается на основе общих геологических представле-
ний, научно-теоретических предпосылок, результатов геологического
картирования, геофизических и гидрохимических исследований, оце-
ниваются в границах бассейнов, крупных районов, рудных узлов,
рудных полей и отдельных месторождений. Данные о прогнозных
ресурсах используются для планирования поисково-оценочных и гео-
логоразведочных работ.
Прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых по степени их
обоснованности подразделяются на категории Р,, Р2 и Р3.
Прогнозные ресурсы категории Р] учитывают возможность приро-
ста запасов за счет расширения площадей распространения тел полез-
ного ископаемого за контуры подсчета запасов по категории С2.
Прогнозные ресурсы категории Р2 учитывают возможность обна-
ружения в бассейне, районе, рудном узле, рудном поле новых место-
рождений полезных ископаемых, предполагаемое наличие которых
основывается на положительной оценке выявленных при крупномас-
штабной геологической съемке и поисковых работах проявлений по-
лезного ископаемого.
192 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
Прогнозные ресурсы категории Р3 учитывают лишь потенциаль-
ную возможность формирования и промышленной локализации мес-
торождений того или иного вида полезных ископаемых.
5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат)
Запасами нефти, газа и конденсата в соответствии с законодатель-
ством о недрах называется количество находящихся в недрах нефти,
газа и конденсата, наличие которых подтверждено результатами ис-
пытаний и извлеченных образцов.
По степени народнохозяйственной значимости различают балансо-
вые и забалансовые запасы нефти, газа и конденсата.
Запасы месторождений подсчитываются и учитываются в государ-
ственном балансе запасов полезных ископаемых по результатам гео-
логоразведочных работ и разработки месторождений. Данные о запа-
сах нефти, газа и конденсата месторождений используются при разра-
ботке программ развития и размещения нефтедобывающей и газовой
отраслей промышленности, планировании геологоразведочных работ.
При определении запасов месторождений подлежат обязательному
подсчету и учету запасы нефти, газа и конденсата и содержащихся в
них компонентов (этан, пропан, бутан, сера, гелий, металлы), целесо-
образность извлечения которых обоснована технологическими и тех-
нико-экономическими расчетами. Подсчет и учет запасов нефти, газа
и конденсата и содержащихся в них компонентов, имеющих промыш-
ленное значение, проводятся по каждой залежи раздельно и место-
рождению в целом по наличию их в недрах без учета потерь при
разработке месторождений.
Запасы месторождений нефти, газа и конденсата, этана, пропана,
бутана, серы, металлов подсчитываются и учитываются в единицах
массы. Подсчет и учет производятся при условиях, приведенных к
стандартным (0,1 МПа при 20 °С).
Качество нефти, газа и конденсата оценивают в соответствии с
требованиями государственных, отраслевых стандартов и техничес-
ких условий с учетом технологии добычи и переработки, обеспечива-
ющей их комплексное использование.
При получении из скважин на месторождениях нефти и газа, при-
токов подземных вод, содержание в них йода, брома, бора и других
полезных компонентов, температура, дебиты воды и другие показате-
ли используются для обоснования целесообразности проведения спе-
циальных геологоразведочных работ с целью оценки запасов подзем-
ных вод и определения возможностей использования их для извлече-
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 193
ния полезных компонентов или для теплоэнергетических, бальнеоло-
гических и иных нужд.
По степени изученности (достоверности) запасы подразделяются
на разведанные — А, В, Ci и предварительно оцененные — С2.
Категория А — запасы залежи (ее части), изученной с детальнос-
тью, обеспечивающей полное определение типа, формы и размеров
залежи. Запасы категории А подсчитываются по залежи (ее части),
разбуренной в соответствии с утвержденным проектом разработки
месторождения нефти или газа.
Категория В — запасы залежи (ее части), нефтеносность которой
установлена на основании полученных промышленных притоков неф-
ти и газа в скважинах на различных гипсометрических отметках.
Запасы категории В подсчитываются по залежи (ее части), разбурен-
ной в соответствии с утвержденной технологической схемой разра-
ботки месторождения нефти или проектом опытно-промышленной раз-
работки месторождения газа.
Категория С! — запасы залежи (ее части), нефтеносность которой
установлена на основании полученных в скважинах промышленных
притоков нефти и газа (часть скважин опробована испытателем пла-
стов) и положительных результатов геологических и геофизических
исследований в неопробованных скважинах. Запасы категории С,
подсчитываются по результатам геологоразведочных работ и эксплу-
атационного бурения и должны быть изучены в степени, обеспечива-
ющей получение исходных данных для составления технологической
схемы разработки месторождения нефти или проекта опытно-промыш-
ленной разработки месторождения газа.
Категория С2 — запасы залежи (ее части), наличие которых обо-
сновано данными геологических и геофизических исследований в
неразведанных частях залежи, примыкающих к участкам с запасами
более высоких категорий, а также промежуточных и вышезалегаю-
щих неопробованных пластах разведанных месторождений.
Запасы нефти, газа и конденсата и содержащиеся в них имеющие
промышленное значение компоненты по народнохозяйственному зна-
чению подразделяются на две группы, подлежащие раздельному под-
счету и учету: балансовые и забалансовые.
В составе балансовых запасов нефти, растворенного газа, конден-
сата и содержащихся в них компонентов, имеющих промышленное
значение, подсчитываются и учитываются извлекаемые запасы.
Извлекаемые запасы нефти, газа и конденсата — часть балансовых
запасов, которая может быть извлечена из недр при рациональном
использовании современных технических средств и технологии добы-
194
ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
чи с учетом допустимого уровня затрат и соблюдения требований по
охране недр и окружающей среды.
Коэффициенты извлечения нефти, газа и конденсата — долю из-
влеченного полезного ископаемого по отношению к объему балансо-
вых запасов — определяют на основании повариантных технологи-
ческих и технико-экономических расчетов: их утверждает Государ-
ственная комиссия по запасам МПР.
Месторождения нефти и газа по величине извлекаемых запасов
нефти независимо от их категорийности и геологических запасов газа
подразделяются по крупности на четыре категории (Приказ МПР
№ 126 от 07.02.2001 г.):
Категории
Уникальные
Крупные
Средние
Мелкие
Нефть, млн т
более 300
60—300
15—60
менее 15
Газ, млрд м3
более 500
75—500
40—75
менее 40
Ресурсы нефти, газа и конденсата в соответствии с законодатель-
ством о недрах — количество находящихся в недрах полезных иско-
паемых, наличие и вид которых подтверждены косвенными аналого-
выми методами геологического изучения. Ресурсы нефти, газа и
конденсата по степени изученности и обоснованности подразделя-
ются на перспективные — категория С3 и прогнозные — категории
Дл и Д,.
Категория С3 — перспективные ресурсы нефти и газа — ресурсы
подготовленных для глубокого бурения площадей, находящихся в
пределах нефтегазоносного района и оконтуренных проверенными для
данного района методами геологических и геофизических исследова-
ний, а также на вскрытых бурением пластах разведанных месторож-
дений, если продуктивность их установлена на других месторождени-
ях района. Перспективные ресурсы нефти и газа используются при
планировании поисковых и разведочных работ и прироста запасов
категорий С, и Сг.
Категория Д] — прогнозные ресурсы нефти и газа мегастратигра-
фических комплексов, оцениваемые в пределах крупных региональ-
ных структур с доказанной промышленной нефтегазоносностью.
5.2. Нормирование количественной и качественной оценки... 195
Категория Дг — прогнозные ресурсы нефти и газа мегастратигра-
фических комплексов, оцениваемые в пределах крупных региональ-
ных структур, промышленная нефтегазоносность которых еще не
доказана.
5.2.4. Подземные воды
Запасы подземных вод в соответствии с законодательством о не-
драх — количество находящихся в недрах подземных вод, наличие и
вид которых подтверждены результатами испытаний и извлеченных
образцов.
Под эксплуатационными запасами понимается количество подзем-
ных вод, которое может быть получено на месторождении с помощью
рациональных в технико-экономическом отношении водозаборных
сооружений при заданном режиме эксплуатации и при качестве воды,
удовлетворяющем требованиям целевого использования ее в народ-
ном хозяйстве в течение расчетного срока водопотребления.
Эксплуатационные запасы подземных вод подсчитываются и учи-
тываются по результатам проведенных на месторождении разведоч-
ных гидрогеологических работ и по данным эксплуатации подземных
вод. Данные о запасах используются при планировании геологоразве-
дочных работ, а по месторождениям, подготовленным для промыш-
ленного освоения, — для проектирования водозаборных сооружений
и предприятий, добывающих и использующих подземные воды.
Оценка качества питьевых, технических и лечебных минеральных
вод производится в соответствии с требованиями отраслевых стан-
дартов, технических условий и заданиями водопотребляющих орга-
низаций.
Эксплуатационные запасы подземных вод по степени изученности
подразделяются на разведанные — категории А, В и С] и предвари-
тельно оцененные — категория С2.
Различают по степени народнохозяйственной значимости балансо-
вые и забалансовые запасы подземных вод.
Ресурсы подземных вод в соответствии с законодательством о
недрах и водным законодательством — количество находящихся в
недрах подземных вод, наличие которых подтверждено косвенными
аналоговыми методами геологического изучения.
Прогнозные ресурсы подземных вод, наличие которых предпола-
гается на основе общих гидрогеологических представлений, теорети-
ческих предпосылок, результатов геологического и гидрогеологичес-
кого картирования, геофизических, гидрохимических, гидрологичес-
196 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
ких и водно-балансовых исследований, оцениваются в границах арте-
зианских бассейнов, гидрогеологических массивов и районов и отра-
жают их потенциальные эксплуатационные возможности. Данные о
прогнозных ресурсах используются для планирования поисковых ра-
бот на подземные воды, а также учитываются при планировании ком-
плексного использования и охраны вод.
Прогнозные ресурсы подземных вод по степени обоснованности
относятся к ресурсам полезного ископаемого категории Р.
5.3. Правовая регламентация учета геологической
информации
5.3.1. Система учета и экспертизы геологической
информации
Полученная пользователем недр геологическая информация в силу
ее особого правового статуса подлежит представлению государству.
Государство, получив соответствующие материалы, подвергает их
государственной геологической экспертизе, а затем направляет на
хранение в систему государственных геологических фондов.
Государственному учету и включению в государственный реестр
подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр,
предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях,
не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами.
Государственный учет и ведение государственного реестра осуще-
ствляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федераль-
ным органом управления Государственным фондом недр.
В целях создания условий для рационального комплексного ис-
пользования недр, определения платы за пользование недрами, гра-
ниц участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных
ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной
экспертизе.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископа-
емых разрешается только после проведения государственной экспер-
тизы их запасов.
Заключение государственной экспертизы о промышленной значи-
мости разведанных запасов полезных ископаемых является основани-
ем для их постановки на государственный учет.
Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии
геологического изучения месторождения при условии, что представ-
5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 197
ляемые на государственную экспертизу геологические материалы
позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов
полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горнотех-
нических, гидрогеологических, экологических и других условий их
добычи.
Государственной экспертизе подлежит также геологическая инфор-
мация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископае-
мых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается
только после проведения государственной экспертизы геологической
информации.
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геоло-
гической, экономической и экологической информации о предостав-
ляемых в пользование участках недр осуществляется специально упол-
номоченными государственными органами РФ и субъектов РФ в по-
рядке, установленном Правительством РФ.
Осуществление предусмотренной Закон РФ «О недрах» государ-
ственной экспертизы запасов полезных ископаемых Правительством
РФ возложено на МПР как федеральный орган управления Государ-
ственным фондом недр.
Целью государственной геологической экспертизы является со-
здание условий для рационального комплексного использования Го-
сударственного фонда недр на основе оценки информации о разве-
данных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, опре-
деляющих их ценность или опасность, определение рациональных
условий, границ и платы по предоставляемым в пользование участ-
кам недр.
Государственная геологическая экспертиза осуществляется органи-
зациями МПР: Центральной комиссией по государственной эксперти-
зе запасов полезных ископаемых; территориальными комиссиями;
Государственным предприятием по экспертизе проектов и результатов
геологических работ (ГП «Геолэкспертиза») и другими специализиро-
ванными организациями, образуемыми МПР.
Объектами государственной геологической экспертизы являются:
— материалы подсчета и переоценки запасов по всем разведан-
ным, оцененным, вовлекаемым в освоение и разрабатываемым место-
рождениям, в том числе техногенным;
— ТЭО параметров кондиций для подсчета запасов полезных ис-
копаемых в недрах и коэффициентов извлечения нефти и газового
конденсата;
198 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
— материалы, обосновывающие предложения по частичному или
полному освобождению недропользователей от платежей за пользова-
ние недрами или получения ими отсрочек от уплаты этих платежей;
— геологические материалы, обосновывающие оценку прогноз-
ных ресурсов участков недр, передаваемых недропользователем для
осуществления геологического изучения, поисков и разведки место-
рождений полезных ископаемых;
— геологические отчеты и картографические материалы по ре-
зультатам научно-исследовательских, геолого-съемочных, поисково-
оценочных работ, геофизических, гидрогеологических изысканий,
осуществляемых в рамках федеральных и региональных программ
геологического изучения недр за счет бюджетов различных уровней,
а также собственных средств недропользователей;
— предпроектная документация, связанная с геологическим изуче-
нием недр;
— программы, проекты соглашений о разделе продукции и иные
материалы с точки зрения полноты и комплексности извлечения по-
лезных ископаемых, их рационального использования и охраны недр;
— проекты на проведение геологического изучения недр, финан-
сируемые за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырье-
вой базы, поступающих в федеральный бюджет, направляемых в
бюджеты субъектов Российской Федерации и в том числе передавае-
мых добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим рабо-
ты по геологическому изучению недр, а также за счет собственных
средств недропользователей;
— проекты на добычу полезных ископаемых в части рационально-
го и комплексного использования недр;
— проекты на переработку минерального сырья в части комплекс-
ного использования и охраны недр;
— геологическая информация об участках недр, намечаемых для
строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения
нефти и газа, захоронения токсичных веществ и отходов производ-
ства, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой
месторождений полезных ископаемых;
— проекты на специализированные геологические работы, прово-
димые на континентальном шельфе морей и океанов.
Представление материалов на государственную геологическую
экспертизу осуществляется недропользователями вне зависимости от
источников финансирования, форм собственности и ведомственной
принадлежности.
5.3. Правовая регламентация учета геологической информации 199
5.3.2. Государственная комиссия по запасам
Головной организацией в системе МПР в области государственной
геологической экспертизы является государственное учреждение —
Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (ГКЗ).
Правовой статус ГКЗ определен МПР [101]. В своей деятельности
ГКЗ руководствуется Конституцией РФ, указами и распоряжениями
Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства
РФ и изданными в соответствии с ними другими нормативными пра-
вовыми актами, приказами МПР, а также уставом организации.
ГКЗ является государственным учреждением, имеет права, соот-
ветствующие целям деятельности, и несет связанные с этой деятель-
ностью обязанности. ГКЗ является юридическим лицом по законода-
тельству РФ, имеет обособленное имущество, самостоятельный ба-
ланс, текущий, бюджетный, расчетный, валютный и другие счета в
банке, печать установленного образца со своим наименованием, штам-
пы и бланки. Комиссия может выступать истцом и ответчиком в суде,
в т.ч. арбитражном и третейском, от своего имени. Она отвечает по
своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными
средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность
по его обязательствам несет собственник соответствующего имуще-
ства, если решение принималось по указанию собственника имуще-
ства или с его согласия.
Основной целью ГКЗ является проведение в соответствии с ФЗ
«О недрах» государственной экспертизы запасов полезных ископае-
мых по результатам геологического изучения и оценки месторожде-
ний и определение достоверности, количества и качества разведан-
ных запасов, промышленного значения месторождений, а также гео-
логической информации об участках недр, предполагаемых для
использования в целях, не связанных с добычей минерального сырья.
Предметом деятельности ГКЗ является:
— организация и проведение государственной геологической экс-
пертизы с целью определения достоверности и правильности оценки
количества и качества разведанных запасов месторождений полезных
ископаемых и установление их экономического значения;
— оценка полноты изучения геологических, гидрогеологических и
инженерно-геологических условий залегания месторождений, а также
характеристик участков недр, предоставляемых для использования в
целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и их пригодно-
сти для этих целей;
200 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
— установление геологически, технически и экономически обо-
снованных предельных значений параметров (кондиций) для подсчета
запасов полезных ископаемых, коэффициентов извлечения нефти и
газового конденсата, обеспечивающих наиболее полную отработку
запасов месторождений на рациональной экономической и экологи-
ческой основе;
— подготовка в соответствии со своей компетенцией рекоменда-
ций по условиям лицензирования недропользования или размеру ста-
вок регулярных платежей за пользование недрами;
— осуществление, при необходимости, экспертной оценки обеспе-
ченности объема эмиссии ценных бумаг (акций), выпускаемых горно-
добывающими предприятиями (компаниями) акционерного типа, до-
стоверными запасами минерального сырья;
— разработка в установленном законодательством порядке норма-
тивных документов, регламентирующих содержание и порядок пред-
ставления на государственную экспертизу информации о разведанных
запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих
их ценность;
— осуществление методического руководства территориальными
государственными комиссиями по запасам полезных ископаемых (ТКЗ).
Разведанные запасы полезных ископаемых без положительного
заключения государственной экспертизы на государственный учет не
ставятся, а месторождение вовлечению в промышленное освоение не
подлежит. В отдельных случаях по решению ГКЗ на месторождении
с целью уточнения геологического строения, условий разработки и
технологических свойств полезных ископаемых по согласованию с
органами Госгортехнадзора и природоохранными органами может быть
разрешена опытно-промышленная добыча. При этом устанавливают-
ся сроки представления материалов геолого-экономической оценки
месторождений на повторное рассмотрение.
При невозможности объективной оценки количества и качества
разведанных запасов, недостаточной изученности условий их добычи
или недостатке сведений о пригодности участков недр для использо-
вания в целях, не связанных с добычей минерального сырья, матери-
алы по объекту должны быть доработаны в соответствии с изложен-
ными в протоколе ГКЗ замечаниями и предложениями и представле-
ны в ГКЗ на повторное рассмотрение. Таким образом, ГКЗ вправе
обязать провести по сути дела дополнительные объемы работ.
ГКЗ несет ответственность за обоснованность оценки достоверно-
сти запасов, подготовленности месторождений для промышленного
освоения и пригодности участков недр для их использования для целей,
5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 201
не связанных с добычей полезных ископаемых. Однако реальных
механизмов осуществления такой ответственности не предусмотрено.
Одной из важнейших задач государственной экспертизы является
утверждение объема извлекаемых запасов. Утвержденная величина
этих запасов становится обязательной при последующем проектиро-
вании разработки месторождений.
При планово-административной системе эта схема действовала
достаточно эффективно. При переходе к рыночным принципам веде-
ния хозяйства определенные коррективы должны были быть введены
не только в порядок расчета и утверждения величины извлекаемых
запасов, но и в само понимание этого параметра.
Величина извлекаемых запасов прямо зависит от величины затрат
на разработку. Чем больше затраты, тем большего коэффициента из-
влечения можно достичь.
Но чрезмерные затраты невыгодны пользователю недр. Как прави-
ло, ему выгоднее «снять сливки», т.е. быстро получить относительно
легко добываемую часть запасов, а остальное оставить в пласте. За-
дача ГКЗ и экспертизы — установить приемлемую для обеих сторон
величину коэффициента извлечения. Однако на этом дело не должно
оканчиваться. Главное — установить в лицензионном соглашении или
в СРП организационно-правовой механизм, обеспечивающий дости-
жение установленного объема извлечения полезного ископаемого. Раз-
работка месторождения продолжается 10—15—20 и даже более лет.
Следовательно, достижение установленного объема извлечения про-
исходит постепенно. При этом к концу периода, когда еще не все
установленные запасы извлечены, начинает интенсивно снижаться
годовая текущая рентабельность добычи. Пользователь начинает те-
рять интерес к данному месторождению, хотя в нем еще и осталось
достаточно много полезного ископаемого. В соответствии с принци-
пами рыночной экономики пользователь недр вправе в любой момент
прекратить добычу. В крайнем случае, известив государство за 3—6
месяцев. Подобная ситуация в настоящее время практически не рег-
ламентируется.
Другой аспект проблемы состоит в том, что величина коэффициен-
та извлечения находится в обратной зависимости от величины уста-
навливаемых налоговых отчислений. При этом возможны три вариан-
та расчета коэффициента извлечения полезного ископаемого. Первый —
когда налоги (сборы, платежи) не учитываются. Определяется макси-
мально возможный по техническим условиям потенциальный объем
извлечения. Второй — когда учитываются в полной мере все установ-
ленные в данный момент налоги. Это минимальная величина извле-
202 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
чения. И, наконец, промежуточное значение, когда в лицензионном
соглашении или в СРП предусматривается введение установленных
законом налоговых льгот. Эта схема пока также законодательно не
регламентирована и реализуется лишь в отдельных случаях путем
введения в лицензионное соглашение или в СРП индивидуальных
взаимосогласованных сторонами поправок и дополнений к налогово-
му режиму по данному месторождению в рамках действующего зако-
нодательства.
5.3.3. Формы учета геологической информации
Законодательством о недрах предусмотрены две основные формы
систематизированного учета геологической информации: государствен-
ный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (да-
лее — кадастр) и государственный баланс запасов полезных ископа-
емых (далее — баланс запасов).
Кадастр и баланс запасов составляются и ведутся систематически
федеральным органом управления государственным фондом недр на
основе геологической информации, представляемой предприятиями,
осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и
территориальный фонды геологической информации в соответствии с
ФЗ «О недрах», а также на основе государственной отчетности пред-
приятий, осуществляющих разведку месторождений полезных иско-
паемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке,
устанавливаемом Правительством РФ.
Кадастр ведется в целях обеспечения разработки федеральных и
региональных программ геологического изучения недр, комплексного
использования месторождений полезных ископаемых, рационального
размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-
хозяйственных целях.
Кадастр должен включать в себя сведения по каждому месторож-
дению, характеризующие количество и качество основных и совмест-
но с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них
компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и
другие условия разработки месторождения, содержать геолого-эконо-
мическую оценку по каждому месторождению, а также включать в
себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.
С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется ба-
ланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о
количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида
полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное
5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 203
значение, об их размещении, о степени промышленного освоения,
добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанны-
ми запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов
полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавлива-
емом Правительством РФ.
Кадастр и баланс запасов полезных ископаемых составляют осно-
ву банка данных о геологическом строении и состоянии изученности
территории страны, т.е. геологического фонда России. Система управ-
ления и правовой статус этих фондов неоднократно менялись.
В 1937 г. Постановлением СНК СССР1 был создан Всесоюзный
геологический фонд (ВГФ), который вначале подчинялся Главному
геологическому управлению Наркомтяжмаша СССР. В 1939 г. ВГФ
был подчинен организованному Комитету по делам геологии при СНК
СССР2. В последующие годы при всех реорганизациях управления
геологической службой России статус ВГФ как центра, аккумулирую-
щего всю информацию о геологическом строении и разработке недр,
сохранялся. С 1992 г., после распада СССР, он стал называться Все-
российским.
В 1998 г. приказом МПР фонд был преобразован и переименован
в Федеральное государственное унитарное научно-производственное
предприятие «Российский федеральный геологический фонд» (Росге-
олфонд).
Росгеолфонд находится в ведении МПР и обеспечивает функцио-
нирование Единой государственной информационной системы РФ по
недропользованию и геологической изученности недр (далее — ЕИСН).
В состав ЕИСН, кроме Росгеолфонда, независимо от ведомственной
принадлежности и организационно-правовой формы, входят террито-
риальные, региональные и специализированные фонды геологичес-
кой информации и информационно-компьютерные центры, государ-
ственный, отраслевые и специализированные банки геологической ин-
формации, предприятия и их подразделения, научно-исследовательские
и иные организации, хранящие первичные и в различной степени
обобщенные материалы геологического содержания, полученные за
счет средств государственного бюджета, отчислений на воспроизвод-
ство минерально-сырьевой базы, собственных средств и иных источ-
ников финансирования и подлежащие государственному учету и хра-
нению в соответствии с ФЗ «О недрах», а также нормативным и пра-
вовыми актами Правительства РФ и МПР.
1 СЗ СССР, 1937 г., № 21, ст. 84.
2 СП СССР, 1939 г., № 23, ст. 139.
204 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
Росгеолфонд создан с целью формирования, ведения, хранения и
организации использования геологической, нормативно-правовой и
методической информации в соответствии с ФЗ «О недрах», а также
управления государственными геологическими информационными
ресурсами РФ, относящимися к Архивному фонду РФ, а также к ча-
сти Федерального фонда научно-технической информации по геоло-
гии и минеральным ресурсам.
Росгеолфонд взаимодействует в своей деятельности с федераль-
ным и территориальными органами управления Государственным
фондом недр, а также с недропользователями и потребителями геоло-
гических информационных ресурсов, с Федеральной архивной служ-
бой РФ и с органами государственной системы научно-технической
информации по геологии и минеральным ресурсам. Росгеолфонд осу-
ществляет методическое и иное в пределах своей компетенции руко-
водство деятельностью территориальных и специализированных фон-
дов геологической информации, а также государственных информа-
ционно-геологических центров, действующих самостоятельно или в
составе других юридических лиц. Создание, реорганизация и ликви-
дация этих фондов и центров, назначение их руководителей и утвер-
ждение положений (уставов) производится по согласованию с Росге-
олфондом.
Росгеолфонд осуществляет функции головной федеральной орга-
низации по формированию, ведению, хранению и организации ис-
пользования информационных геологических ресурсов и в этих целях
выполняет работы по геологическому изучению недр, государствен-
ному геологическому информационному обеспечению недропользо-
вания в Российской Федерации, созданию и использованию с при-
влечением других предприятий и организаций компьютерных инфор-
мационных технологий, научно-исследовательские, издательские и по-
лиграфические, картосоставительские и картографические работы, а
также иную деятельность, в том числе на коммерческой основе.
Предметом и основными видами деятельности Росгеолфонда яв-
ляются:
— формирование, ведение, хранение и организация федерального,
территориальных и специализированных фондов геологической ин-
формации о недрах, независимо от формы ее представления и формы
собственности;
— учет запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, в
том числе подземных вод, а также учет выявленных месторождений
и проявлений полезных ископаемых, ведение государственного ба-
5.5. Правовая регламентация учета геологической информации 205
ланса запасов и государственного кадастра месторождений и проявле-
ний полезных ископаемых;
— государственная регистрация и учет лицензий на право пользо-
вания недрами, формирование, ведение, хранение и организация ис-
пользования фонда лицензионных документов, а также первичных
материалов и документов, на основании которых получено или пере-
оформлено право пользования недрами, в том числе материалов кон-
курсов и аукционов, учет и анализ документов о результатах проверки
исполнения условий лицензионных соглашений по недропользованию;
— государственная регистрация и учет всех видов работ по геоло-
гическому изучению недр;
— ведение учета геологической, гидрогеологической, инженерно-
геологической, геофизической, эколого-геологической и геохимичес-
кой изученности территории РФ, учета эксплуатационных запасов
подземных вод и кадастра буровых скважин, вскрывших подзем-
ные воды;
— формирование и ведение Государственного реестра Государствен-
ного фонда недр по следующим разделам: участки недр, работы по
геологическому изучению недр, лицензии на право пользования не-
драми, владельцы лицензий;
— анализ и обобщение отечественного и зарубежного опыта в
области учета и оценки минеральных ресурсов и по другим вопросам
недропользования;
— научно-методическое и нормативно-правовое обеспечение раз-
вития и функционирования информационной системы МПР;
— формирование и ведение баз данных по нормативно-правовым,
методическим и инструктивным материалам в области геологическо-
го изучения недр и недропользования в России;
— комплексный анализ и оценка минерально-сырьевого потенци-
ала РФ и зарубежных стран;
— сбор, контроль за достоверностью данных и подготовка матери-
алов к ежегодному Государственному докладу о состоянии минераль-
но-сырьевой базы РФ, реализации федеральной и территориальных
программ воспроизводства минерально-сырьевой базы и по другим
вопросам недропользования;
— издательская, картосоставительская и другая деятельность в
пределах компетенции фонда.
206 ГЛАВА 5. Организационно-правовой режим...
Контрольные вопросы
1. Понятие геологической информации.
2. Особенности отношений по поводу геологической информации.
3. Права государства и пользователя недр в отношении геологической ин-
формации.
4. Классификация запасов и ресурсов полезных ископаемых.
5. Государственный учет запасов.
6. Цели и задачи государственной геологической экспертизы.
7. Понятие государственного баланса.
8. Система накопления, хранения и использования геологической ин-
формации.
6.1. Предоставление прав в сфере недропользования 207
Глава 6. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ НЕДР В ПОЛЬЗОВАНИЕ
6.1. Предоставление прав в сфере недропользования
Лицензирование видов деятельности представляет собой установ-
ленный и регламентируемый государством порядок, в соответствии с
которым определенные виды деятельности могут осуществляться
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем незави-
симо от их организационно-правовой формы только на основании
лицензии — специального разрешения органов, уполномоченных на
ведение лицензирования. Процедура лицензирования видов деятель-
ности представляет собой мероприятия, связанные с выдачей ли-
цензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие ли-
цензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором
лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуще-
ствлении лицензируемых видов деятельности соответствующих ли-
цензионных требований и условий.
Лицензионные требования и условия представляют собой совокуп-
ность установленных нормативными правовыми актами требований и
условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуще-
ствлении лицензируемого вида деятельности.
Лицензирующими органами являются федеральные органы госу-
дарственной власти, органы государственной власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления, осуществляющие лицензирование
в соответствии с законодательством РФ.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельно-
сти, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущер-
ба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан,
обороне страны и безопасности государства и регулирование которых
не может осуществляться иными методами, кроме как лицензиро-
ванием.
Лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид дея-
тельности.
Вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия,
может выполняться только получившим лицензию юридическим ли-
цом или индивидуальным предпринимателем.
Деятельность, на осуществление которой федеральными органами
государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на
всей территории РФ. Деятельность, на осуществление которой лицен-
зирующим органом субъекта РФ выдана лицензия, может осуществ-
ляться только на территории данного субъекта РФ.
208 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
Срок действия лицензии устанавливается положением о лицензи-
ровании конкретного вида деятельности.
Для финансирования лицензирования устанавливаются сборы за
выдачу лицензии.
Лицензирование видов деятельности в РФ регулируется ФЗ «О ли-
цензировании отдельных видов деятельности» [106]. При этом он не
распространяется на отдельные виды деятельности, лицензирование
которых должно осуществляться в рамках специального законодатель-
ства. К таким сферам деятельности закон отнес внешнеэкономичес-
кие операции, страховую деятельность, отношения, возникающие в
связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности и
др. К этим видам деятельности отнесена также деятельность, связан-
ная с использованием природных ресурсов.
Лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с по-
вышенной опасностью промышленных производств (объектов) и ра-
бот, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами,
осуществляется Госгортехнадзором.
Исходя из этого, в сфере недропользования лицензирование дея-
тельности осуществляется по двум направлениям:
— деятельность по осуществлению работ, связанных с пользова-
нием недрами, т.е. с поиском, разведкой и добычей полезных ископа-
емых и использованием других полезных свойств недр;
— непосредственно получение права пользования участками недр.
Первое направление регулируется законодательством о лицензиро-
вании отдельных видов деятельности [106].
Второе направление деятельности — лицензирование пользования
недрами как одного из видов природных ресурсов — осуществляется
в соответствии с Законом РФ «О недрах» в рамках так называемой
государственной системы лицензирования.
Помимо этого, законодательством об охране окружающей природ-
ной среды предусмотрена выдача лицензии на комплексное природо-
пользование. Она представляет собой разрешение, выдаваемое приро-
допользователю специально уполномоченными на то государственны-
ми органами РФ в области охраны окружающей природной среды, с
указанием:
— видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по ис-
пользованию природных ресурсов;
— экологических требований, при которых допускается использо-
вание природных ресурсов, последствий несоблюдения этих тре-
бований.
б. I. Предоставление прав в сфере недропользования 209
Как указывалось, для отдельных видов пользования недрами уста-
новлена регистрационная форма предоставления права пользования
недрами.
Получения лицензии не требуется при предоставлении участков
недр в пользование для регионального геологического изучения недр,
включающего региональные геолого-геофизические работы, геологи-
ческую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-иссле-
довательские, палеонтологические и другие работы, направленные на
общее геологическое изучение недр, создание и ведение мониторинга
геологической среды, контроль за режимом подземных вод, а также
иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности
недр.
Указанные работы проводятся на основании государственной ре-
гистрации в территориальном или федеральном геологическом фонде.
Получения лицензии не требуется на пользование участками недр
для строительства и эксплуатации коммуникаций электрогазотеплово-
доснабжения и канализации, транспортных тоннелей и сооружений
автомобильных и железных дорог, трубопроводов, оросительных и
судоходных каналов.
Пользование недрами для указанных целей осуществляется на
основании регистрации указанных работ в территориальном органе
управления Государственным фондом недр.
Получение лицензии не требуется на пользование недрами соб-
ственникам, владельцам земельных участков при осуществлении ими
добычи общераспространенных полезных ископаемых на глубине до
пяти метров, устройстве и эксплуатации бытовых колодцев, скважин
и других подобных сооружений для бытовых нужд.
6.2. Государственная система лицензирования
пользования недрами
6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования
Законодательством СССР [17, 21], а затем законодательством РФ
[30] было установлено, что недра как объект государственной соб-
ственности с целью использования их полезных свойств, в том числе
добычи полезных ископаемых, могут передаваться только в пользова-
ние. Другие формы отчуждения участков недр прямо запрещены.
Разрешительно-договорная система предоставления недр в пользо-
вание сложилась в России исторически. Горное положение СССР,
210 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
принятое в 1927 г. [17], предусматривало проведение поисковых и
разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку
свидетельств», выдаваемых горными органами. Открытые месторож-
дения предоставлялись горнопромышленникам под детальную разведку
или под разработку на договорных началах. В договоре устанавли-
вались сроки, обязательная минимальная добыча, платежи за пользо-
вание недрами. Все эти параметры подлежали согласованию с соот-
ветствующими государственными экономическими, финансовыми и
горнонадзорными органами (советами народного хозяйства, комисса-
риатами).
Постепенно элементы договорной системы утрачивали свое значе-
ние и уже в середине 30-х годов превратились в чисто формальную
административную процедуру. В послевоенный период из законода-
тельства [20] было исключено даже упоминание о договорных отно-
шениях.
Закон РФ «О недрах» в 1992 г. ввел принципиально новый инсти-
тут горного права — государственную систему лицензирования, пред-
ставляющую единый порядок предоставления недр в пользование и
включающую информационную, научно-аналитическую, экономичес-
кую и юридическую подготовку материалов и их оформление.
Задачей государственной системы лицензирования является обес-
печение:
— практической реализации государственных программ развития
добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты
интересов национальной безопасности РФ;
— социальных, экономических, экологических и других интересов
населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ;
— равных возможностей всех юридических лиц и граждан в полу-
чении лицензий на пользование недрами;
— развития рыночных отношений, проведения антимонопольной
политики в сфере пользования недрами;
— необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе ино-
странным) и защиты их права пользования недрами.
В процессе предоставления недр в пользование одна сторона —
государство — определяет порядок и условия, на которых оно пред-
полагает передать недра в пользование, другая сторона — недрополь-
зователь — добровольно решает, подходят ли ему эти условия, и при
положительном решении заявляет, что готов приступить к использо-
ванию недр. При рассмотрении условий, выдвинутых государством в
любом виде (жесткий перечень условий, конкурсные условия с фик-
сированным нижним или верхним значениями конкурсного парамет-
6.2. Государственная система лицензирования... 211
ра и т.п.), недропользователь обычно вправе в той или иной форме
вести переговоры об уточнении или изменении условий. В конечном
итоге, если обе стороны окончательно определили и согласовали вза-
имоприемлемые условия, они должны, во-первых, юридически офор-
мить получение недропользователем права пользования недрами, во-
вторых, зафиксировать в форме соглашения или договора конкретные
условия пользования недрами. В случае, если потенциального недро-
пользователя предлагаемые условия все-таки не устраивают, он впра-
ве прекратить переговоры и отказаться от заявки.
6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению
в пользование
Весь процесс предоставления недр в пользование можно подразде-
лить на четыре последовательных этапа:
— определение участков недр для передачи в пользование;
— определение условий недропользования;
— выбор недропользователя;
— оформление предоставления недропользователю права пользо-
вания участком недр.
Определение участков недр, которые подлежат передаче в пользо-
вание, обычно осуществляется в рамках федеральных и региональ-
ных программ развития народного хозяйства и его отраслей и, в ча-
стности, программ воспроизводства минерально-сырьевой базы. В
конечном итоге эти программы устанавливают цель и ожидаемый
конечный результат использования того или иного участка недр.
Федеральный орган управления Государственным фондом недр и
его территориальный орган ведут учет имеющихся и вновь выявляе-
мых участков недр, являющихся объектами лицензирования, и совме-
стно с администрацией субъекта РФ подготавливают перечень участ-
ков недр федерального и регионального значения, которые будут пре-
доставляться в пользование в течение определенного срока. Подготовка
перечня объектов лицензирования осуществляется в соответствии с
государственными программами развития минерально-сырьевой базы
и добывающей промышленности, конъюнктурой рынка минерального
сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полез-
ных ископаемых.
Согласование перечня объектов лицензирования федерального и
регионального значения с федеральными органами управления осу-
ществляется федеральным органом управления государственным фон-
дом недр.
212 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
Подготовка перечней объектов лицензирования местного значения
осуществляется территориальным органом управления Государствен-
ным фондом недр совместно с администрациями муниципальных
образований. Эти перечни согласовываются с уполномоченными орга-
нами управления субъекта РФ, территориальным органом управления
и охраны водного фонда, районными органами по охране окружаю-
щей среды, органами Государственного горного надзора. Утвержде-
ние указанных перечней объектов лицензирования осуществляется
администрацией субъекта РФ.
В перечни объектов лицензирования местного значения обычно
запрещается включать месторождения строительных материалов при
наличии в районе этих месторождений отходов горнодобывающего и
связанных с ним перерабатывающих производств, являющихся аль-
тернативными источниками сырья.
Объекты лицензирования, включенные в утвержденные перечни,
выставляется на конкурсы (аукционы) или предоставляются в пользо-
вание на бесконкурсной основе.
Перечень объектов лицензирования, пользование которыми может
осуществляться на условиях раздела продукции, подготавливается в
соответствии с ФЗ «О СРП».
Определение условий, на которых предполагается передать в пользо-
вание конкретный участок недр, осуществляют специально на то упол-
номоченные органы.
В зависимости от вида пользования недрами условия могут носить
как коммерческий, так и некоммерческий характер. Коммерческие
условия или показатели определяются на основании технико-эконо-
мических и маркетинговых исследований. Некоммерческие — исходя
из основной цели предоставления данного участка недр в пользова-
ние. Перечень условий может состоять из параметров и требований
как жестко фиксируемых, не подлежащих изменению, так и перемен-
ных, которые могут быть предметом изменения и уточнения по ре-
зультатам переговоров с потенциальными пользователями недр. В
соответствии с законодательством не подлежат изменению условия,
зафиксированные в конкурсных условиях.
Условия недропользования, определяемые в лицензии, перед их
утверждением уполномоченными на то лицами, а условия проводи-
мых конкурсов для выбора недропользователя согласовываются с
органами управления, участвующими в регулировании отношений
недропользования, в соответствии с их компетенцией.
Порядок согласования условий недропользования и условий кон-
курсов по участкам недр, имеющим федеральное значение, определя-
6.2. Государственная система лицензирования... 213
ет федеральный орган управления Государственным фондом недр в
соответствии с федеральным законодательством.
Условия лицензий на пользование участками недр регионального
значения и условия конкурсов по этим участкам согласовывают с
территориальным органом государственного горного надзора (кроме
пресных подземных вод), органом по охране окружающей среды, а
также при предоставлении участков недр для добычи подземных вод,
строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых, территориальным органом управле-
ния, использования и охраны водного фонда и областной санитарно-
эпидемиологической службой.
Условия лицензий на пользование участками недр местного значе-
ния и условия конкурсов по этим участкам согласовывают с админи-
страциями муниципальных образований, а подземным водам — так-
же с районным органом санитарно-эпидемиологического надзора.
Условия пользования участками недр, предоставляемыми для гео-
логического изучения с целью поисков и оценки месторождений по-
лезных ископаемых, согласовываются с органами управления, опре-
деляемыми администрацией субъекта РФ.
Подготовка проектов условий недропользования и проектов усло-
вий конкурсов (аукционов) по всем участкам недр, а также их согла-
сование осуществляется территориальным органом управления Госу-
дарственным фондом недр федерального органа управления Государ-
ственным фондом недр с привлечением специалистов необходимого
профиля и экспертов. Расходы на проведение указанной работы вклю-
чают в лицензионный сбор.
Государственная экологическая экспертиза проводится после под-
готовки недропользователем проекта ведения работ, связанных с
пользованием недрами.
Следующим этапом является выбор пользователя недр, которому
государство готово передать недра в пользование и который готов
добровольно взять их в пользование на приемлемых для него услови-
ях. Выбор пользователя недр может быть осуществлен либо на осно-
вании конкурсного принципа, либо административным решением.
Организационное обеспечение государственной системы лицензи-
рования возлагается на федеральный орган управления Государствен-
ным фондом недр и его территориальные органы. Работают они прак-
тически на всех этапах в непосредственном контакте и во взаимосвя-
зи с соответствующими органами субъектов РФ в сфере недро-
пользования.
214 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
Федеральный орган управления государственным фондом недр и
его территориальные органы осуществляют подготовительную рабо-
ту, связанную с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлени-
ем лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными
органами управления промышленностью, земельными, водными и
лесными ресурсами, государственными органами охраны окружаю-
щей природной среды, органами государственного горного надзора, а
в части, касающейся платы, — с государственными органами управ-
ления экономикой. В случаях, установленных законодательством РФ,
условия пользования недрами должны быть согласованы с федераль-
ным органом исполнительной власти по обороне и федеральным ор-
ганом исполнительной власти по безопасности.
При предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды
согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем
недр.
Оформление, государственная регистрация и выдача лицензии на
пользование недрами осуществляются федеральным органом управ-
ления Государственным фондом недр или его территориальным орга-
ном.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами долж-
но утверждаться федеральным законом. Проект такого закона нахо-
дится в стадии принятия в ГД РФ. В настоящее время продолжает
действовать Положение «О порядке лицензирования пользования не-
драми», принятое в 1992 г. [31].
Государственная система лицензирования обеспечивает предостав-
ление потенциальному недропользователю права пользования участ-
ком недр, которое представляет собой, по существу, установленное
законодательством о недрах право использовать полезные свойства
недр, присваивать доход от этого. Право пользования недрами осно-
вано на государственной собственности на недра. Законодательство о
недрах регламентирует порядок пользования недрами: виды пользова-
ния, выбор пользователя, сроки, порядок предоставления, права и
ответственность сторон, фискальные условия и др.
6.2.3. Практика лицензирования
Анализ практики функционирования того или иного института права
является одним из условий глубокого понимания его внутренней сущ-
ности и определения совершенствования механизмов его действия.
Государственная система лицензирования пользования недрами, как
отмечалось, является принципиально новым институтом, находящим-
6.2. Государственная система лицензирования... 215
ся в стадии формирования. Поэтому изучение практики лицензирова-
ния, выявление положительных и отрицательных факторов ее дей-
ствия становится весьма актуальной проблемой.
О масштабах распространения и эффективности действия государ-
ственной системы лицензирования свидетельствуют материалы ин-
вентаризации объектов недропользования на территории РФ, прове-
денной в 1998—1999 гг. МПР [156].
Целью инвентаризации являлось обеспечение эффективного исполь-
зования ресурсов Государственного фонда недр. Задачи инвентариза-
ции: проверка соответствия ранее выданных лицензий действующему
законодательству РФ и анализ выполнения предусмотренных в лицен-
зиях условий пользования недрами по важнейшим объектам недро-
пользования [77].
Инвентаризация была проведена по 2887 объектам недропользова-
ния, из них по 487 — комиссией федерального уровня (МПР, Мин-
энерго, Госгортехнадзор и др.) и по 2400 — территориальными ко-
миссиями. По видам полезных ископаемых проверено 677 объектов
углеводородного сырья, 1453 месторождений благородных металлов
и драгоценных камней, 757 металлических полезных ископаемых, не-
рудного сырья и подземных вод. Всего инвентаризацией в той или
иной степени были охвачены 81 субъект РФ, 993 недропользователя.
В процессе проведения инвентаризации были выявлены факты
несоответствия ранее выданных лицензий действующему законода-
тельству РФ. Наиболее значимые из них:
— выдача добычных и совмещенных лицензий в 1993—1994 гг. на
бесконкурсной основе по п. 19.1 Положения «О порядке лицензиро-
вания пользования недрами» недропользователям, не имеющим осно-
вания для получения лицензий по данному пункту;
— переоформление лицензий без оснований, предусмотренных
статьей 17-1 Закон РФ «О недрах»;
— несоответствие содержания лицензионного соглашения требо-
ваниям Закон РФ «О недрах» (ст. 12) (по большинству субъектов РФ):
отсутствие конкретных сроков начала работ, сроков представления
информации на государственную экспертизу, выхода на проектную
мощность и т.д.;
— уровень добычи углеводородного сырья корректируется прото-
колами ЦКР Минэнерго, при этом в лицензионные соглашения изме-
нения (дополнения) не вносятся;
— пользование недрами без надлежащего оформления прав недро-
пользования: лицензии выдаются без оформления документации на
горный и земельный отводы;
216 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
— несвоевременное переоформление лицензии предприятий-нед-
ропользователей при изменении организационно-правовой формы;
— перенос сроков освоения месторождений через дополнения к
лицензионным соглашениям, подписанным недропользователем и
органами, выдавшими лицензию, и др.
Несоответствие выданных лицензий действующему законодатель-
ству обусловлено главным образом несоответствием законодательства
субъектов РФ федеральному горному законодательству, а также недо-
статочной обеспеченностью нормативными документами по лицензи-
рованию; отсутствием опыта в вопросах лицензирования; недостаточ-
ной юридической подготовкой исполнителей.
Наиболее распространенными нарушениями выполнения лицензи-
онных соглашений являются:
— срыв установленных в лицензии сроков введения в промышлен-
ную эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, невыхода
на проектный уровень добычи в сроки, установленные лицензионны-
ми соглашениями, что приводит к недополучению бюджетами различ-
ных уровней значительных сумм;
— бездействующий и законсервированный фонд скважин на ряде
предприятий составляет 60 процентов и более с тенденцией дальней-
шего роста, что приводит к разбалансированию системы разработки,
выборочной отработке запасов, снижению конечной нефтеотдачи, т.е.
к безвозвратной потере нефти;
— многие объекты добычи углеводородного сырья имеют устарев-
шую технологическую документацию, обновление ее ведется медлен-
ными темпами;
— практически все недропользователи в нарушение лицензионных
соглашений имеют существенные задолженности по ресурсным пла-
тежам в бюджеты различных уровней.
Нарушения существенных условий лицензионных соглашений не-
дропользователями вызваны следующими основными причинами:
недостаточной оценкой со стороны органов, выдающих лицензии,
финансового состояния, технической оснащенности потенциального
недропользователя; общей экономической обстановкой в стране (от-
сутствие инвестиций, неплатежи и т.д.); падением производства, не-
дисциплинированностью недропользователей, недостаточностью конт-
роля, отсутствием экономических и административных рычагов воз-
действия на недропользователя и т.д.
По всем выявленным нарушениям недропользователям выдавались
соответствующие предписания со сроками исполнения, направлялись
представления в органы, выдавшие лицензии, в прокуратуру, приоста-
6.2. Государственная система лицензирования... 217
навливалось или досрочно прекращалось право на пользование не-
драми.
Законодательство трактует государственную систему лицензирова-
ния только как механизм предоставления права пользования недрами.
Однако на практике она вышла за эти рамки и в той или иной мере
стала регулировать весь процесс недропользования, т.е. реализацию
установленных условий пользования.
б.З. Виды пользования недрами
Все недра на определенный момент подразделяются на изученные
и неизученные. Такое деление, естественно, весьма относительно, но
вполне правомерно. В свою очередь изученные части недр делятся на
используемые участки и неиспользуемые части недр.
Изученные участки недр являются объектом пользования либо
потенциального пользования. Неизученные части недр подлежат ис-
следованию и оценке с целью определения их полезных свойств и
возможных перспектив использования.
Полезные свойства недр определяются наличием в них полезных
ископаемых и других ресурсов; строением, позволяющим использо-
вать их для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в
частности, для создания подземных хранилищ, санитарно-оздорови-
тельных объектов; возможностью изучения их поведения, оказываю-
щего в той или иной мере влияние на жизнь людей. Все это, в конеч-
ном счете, определяет многообразие возможных видов пользования
недрами.
Впервые подразделение пользования недр по видам было введено
Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о не-
драх в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое
изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуата-
ция подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых, в
том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других
веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса
сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных
потребностей.
Действующим законодательством о недрах выделено шесть видов
пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут предо-
ставляться в пользование:
— региональное геологическое изучение;
— геологическое изучение;
— разведка и добыча полезных ископаемых;
218 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
— строительство и эксплуатация подземных сооружений, не свя-
занных с добычей;
— образование особо охраняемых геологических объектов;
— сбор минералогических, палеонтологических и других геологи-
ческих коллекционных материалов.
Как самостоятельный вид пользования недрами, подлежащий ли-
цензированию, региональное геологическое изучение было введено
Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и
ранее. Работы велись за счет средств государственного бюджета, и
достаточно было решения МПР для их осуществления. Закон РФ «О
недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензи-
рования пользования недрами.
Как регламентируемый вид пользования недрами региональное
геологическое изучение предусматривает проведение региональных
геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-гео-
логические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологичес-
кие и другие работы, направленные на общее геологическое изучение
недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и
исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мо-
ниторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а
также иные работы, проводимые без существенного нарушения цело-
стности недр.
Под существенным нарушением целостности недр следует пони-
мать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, ко-
торый может проводиться в процессе следующих видов пользования
недрами: геологическое изучение, разведка и добыча полезных иско-
паемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых.
К существенным нарушениям целостности недр относятся: про-
ходка тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи по-
лезных ископаемых, строительство подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых.
Региональное геологическое изучение следует отличать от другого
вида пользования недрами — геологического изучения.
Геологическое изучение как подлежащий лицензированию вид
пользования недрами включает поиски и оценку месторождений по-
лезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку при-
годности участков недр для строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким
образом, этот вид пользования недрами включает в себя два этапа:
поиск объекта геологического изучения и его оценку.
6.3. Виды пользования недрами 219
Поиск месторождения полезного ископаемого как этап работ в
составе вида пользования недрами, называемого «геологическое изу-
чение», имеет целью обнаружить скопление в недрах полезного иско-
паемого в количестве, достаточном для его коммерческой добычи. За-
конодательство о недрах не регламентирует состав и продолжитель-
ность поисковых работ в общей продолжительности этапа геоло-
гического изучения.
Оценка как этап работ в составе геологического изучения недр как
вида пользования недрами имеет целью на основе установленных ме-
тодов и приемов интерпретации, обобщения и анализа геологической
информации установить коммерческую целесообразность продолжения
работ по разведке и добыче найденного полезного ископаемого.
По времени эти этапы, как правило, четко не разделяются, по-
скольку оценка обычно начинается еще до завершения поисковых
работ.
В Законе РФ «О недрах» [46] встречается два термина, определя-
ющих положительный результат геологического изучения недр: «вы-
явление месторождения» и «открытие месторождения». Первый по
своему содержанию ближе подходит к определению окончания поис-
ка, когда получено в натуре полезное ископаемое, но его коммерчес-
кая ценность еще не определена. Вторым термином — «открытие
месторождения» — целесообразно определять момент окончания в
целом этапа геологического изучения, когда проведена оценка выяв-
ленного месторождения и доказана целесообразность его промыш-
ленного освоения.
Поиск геологических объектов, пригодных для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, кото-
рый в законе [46] назван общим термином «геологическое изучение»,
имеет целью обнаружить геологическую структуру, пригодную, на-
пример, для создания подземного хранилища газа, или изучить воз-
можности прокладки подземных туннелей и т.п. На основе оценки
полученной геологической информации принимается решение о воз-
можности или невозможности строительства.
Помимо регионального геологического изучения и геологического
изучения, Закон РФ «О недрах» содержит понятие «государственное
геологическое изучение», которым определено одно из направлений
государственного регулирования отношений недропользования. В за-
дачи государственного геологического изучения входит: геологичес-
кое картирование территории РФ и ее континентального шельфа,
поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии
с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и
220 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение
информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие
виды работ, связанные с геологическим изучением недр.
Организация государственного геологического изучения недр воз-
ложена в настоящее время на МПР как федеральный орган управле-
ния государственным фондом недр.
Таким образом, следует различать в законодательных и иных нор-
мативных правовых актах государственное геологическое изучение
недр как определенное направление государственного регулирования
отношений недропользования и подлежащие лицензированию виды
пользования недрами, региональное геологическое изучение и геоло-
гическое изучение.
Поскольку региональное геологическое изучение осуществляется
исключительно за счет средств государственного бюджета, законода-
тельством о недрах и налоговым законодательством не предусмотре-
но взимание каких-либо платежей за право осуществления этих работ.
За право проведения геологического изучения предусмотрено взима-
ние с пользователей недр разовых и регулярных платежей за право
проведения этих работ.
Пожалуй, наиболее значимый вид пользования недрами — развед-
ка и добыча полезных ископаемых. В состав комплекса работ, входя-
щих в сферу этого вида пользования недрами, включаются: разведоч-
ные работы, добыча полезных ископаемых, а также использование
отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих
производств. Разведку как один из видов деятельности, подлежащей
лицензированию, законодательство четко не определяет. Не регламен-
тированы состав работ, их продолжительность, моменты начала и окон-
чания и т.п.
Необходимо отметить, что в мировой практике нет четкого деле-
ния на поисковые и разведочные работы. В англоязычной терминоло-
гии в сфере недропользования не проводится четкой грани между
поисковыми и разведочными работами. Поисковые и разведочные
скважины определяются одним словом «exploration» — работы, про-
водимые в неизвестной зоне с целью открытия месторождения (New
Webster's Dictionary, London).
В советский период плановой экономики выделялось большое число
типов скважин: параметрические, поисковые, разведочные, доразве-
дочные и др. Все это было связано с различными источниками бюд-
жетного финансирования. В современном российском горном праве
объемы, состав и продолжительность разведочных работ регламенти-
руются лицензионным соглашением или СРП.
6.3. Виды пользования недрами 221
Для поисковых и разведочных работ установлены отдельные став-
ки разовых и регулярных платежей. Однако и в Законе РФ «О недрах»
и в других законодательных и нормативных правовых актах нет чет-
кости в терминологии, определяющей работы, соответствующие од-
ному виду пользования — геологическому изучению и другому —
разведке и добыче. Деятельность в период геологического изучения в
Законе РФ «О недрах» расшифровывается терминами «поиски» и
«разведка» (ст. 6 «Виды пользования недрами») или называется тер-
мином «поиски» (ст. 41 «Платежи за пользование недрами»). В ряде
нормативных правовых актов встречаются термины «поисково-разве-
дочные работы», «геологоразведочные работы» и т.п.
Все эти небрежности в юридической терминологии, создающие
серьезные проблемы при детерминировании конкретных горных пра-
воотношений, являются следствием слабой разработки теоретических
основ горного права.
Деятельность, определяемая термином «добыча», в ряде случаев
может означать либо только процесс извлечения полезного ископае-
мого из недр, либо процесс, начинающийся после окончания геологи-
ческого изучения, в результате которого было открыто месторождение
и принято решение о его разработке. В последнем случае в понятие
«добыча» входят работы по обустройству месторождения (строитель-
ство эксплуатационных объектов, создание производственной инфра-
структуры и т.п.) и его разработке, включая и добычу.
Следующий вид деятельности, относимый к рассматриваемому виду
пользования недрами, — использование отходов горнодобывающего
и связанных с ним перерабатывающих производств, также четко не
регламентирован. Не определено понятие «использование» как вид
деятельности, его характер, формы правового и фискального регули-
рования и др.
Вид пользования недрами, определяемый как «строительство и
эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полез-
ных ископаемых», предусматривает строительство специальных со-
оружений в горных породах (тоннелей, подземных комплексов и т.п.).
К этому виду деятельности, очевидно, следует относить и строитель-
ство глубокозалегающих фундаментов при строительстве промышлен-
ных и жилых зданий.
Понятие «не связанные с добычей полезного ископаемого» может
трактоваться неоднозначно. Традиционно к этому виду пользования
недр относилась деятельность по строительству нефте- и газохрани-
лищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ, разме-
щение промышленных и бытовых отходов. Однако такая деятельность
222
ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование
все-таки в определенной мере связана с добычей, поскольку является
ее прямым следствием. Не случайно, устанавливая основания для
получения права пользования участками недр, Закон РФ «О недрах»
выделил указанную выше деятельность в качестве самостоятельного
основания наряду, в частности, со строительством и эксплуатацией
подземных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В 2001 г. приказом МПР (№ 126 от 07.02.01) применительно к
видам пользования недрами была введена классификация скважин:
Вид пользования
недрами
— региональное
геологическое изучение;
— геологическое изучение
(поиски и оценка);
— разведка и добыча
полезных ископаемых;
— пользование недрами в
целях, не связанных с
добычей
Наименование
скважины
— опорные,
— параметрические,
— структурные,
— поисково-оценочные
(поисковые, оценочные),
— разведочные,
— эксплуатационные, (опережающие эк-
сплуатационные, эксплуатационные,
нагнетательные, наблюдательные)
— специальные (для сброса вод, захоро-
нения отходов, подготовки ПХГ, спе-
циальных исследований и др.).
При проектировании конструкции параметрических, поисково-оце-
ночных и разведочных скважин должна предусматриваться возмож-
ность использования их для эксплуатации залежей нефти и газа.
Специальная лицензия должна быть получена на право образова-
ния особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное,
культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значе-
ние (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказ-
ники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости).
Правовой и фискальный режимы этих объектов остаются достаточно
неопределенными.
Закон РФ «О недрах» предусматривает выдачу лицензий на осуще-
ствление сбора минералогических, палеонтологических и других гео-
логических коллекционных материалов.
Законодательство о недрах предусматривает также возможность
предоставления права на осуществление одновременно различных
видов пользования недрами. Наиболее характерными случаями такого
6.3. Виды пользования недрами 223
права являются предоставление права на геологическое изучение недр,
т.е. на поиск и оценку месторождения, на его разведку и добычу
полезного ископаемого. В этом случае добыча может производиться
как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по
его завершении. В силу специфики освоения месторождений различ-
ных видов полезных ископаемых могут возникнуть и другие случаи
целесообразности предоставления права одновременно на несколько
видов пользования недрами. Например, при освоении газовых место-
рождений целесообразно предусматривать возможность предоставле-
ния права одновременно на три вида пользования недрами: геологи-
ческое изучение недр, разработку месторождения и на строительство
и эксплуатацию подземного хранилища газа, которое является в ряде
случаев объективно необходимым элементом технологии разработки
месторождения.
Подобные примеры, очевидно, есть и в других добывающих
отраслях.
Учитывая технологическую особенность процесса поиска место-
рождения, требующую осуществления работ, связанных с извлечени-
ем определенного объема полезного ископаемого, необходимого для
оценки эффективности его разработки, предусматривается возможность
не только проведения таких операций, но и коммерческой реализации
добытых при поиске полезных ископаемых.
Специфический характер носит использование недр при захороне-
нии радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов. Закон РФ
«О недрах» устанавливает, что эта операция может производиться
только в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких
отходов. Очевидно, такая деятельность представляет самостоятель-
ный, весьма специфический вид пользования недрами, подлежащий
особому режиму регулирования.
6.4. Лицензия на пользование недрами
6.4.1. Содержание лицензии
В установленных законом случаях право на пользование участком
недр подлежит оформлению специальным государственным разреше-
нием в виде лицензии.
Лицензия на пользование недрами представляет собой установлен-
ной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые,
графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой состав-
224 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
ной частью лицензии и определяющие основные условия пользова-
ния конкретным участком недр (рис. 3).
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владель-
ца на пользование участком недр в определенных границах в соответ-
ствии с указанной целью в течение установленного срока при соблю-
дении им заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на
то органами государственной власти и пользователем недр может быть
заключен договор, устанавливающий конкретные условия пользова-
ния, а также права и обязательства сторон по выполнению указанного
договора. На практике такой договор часто назывался «Соглашение
об условиях разработки месторождения». Подписывался он одновре-
менно с лицензией.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому
изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых,
использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перера-
батывающих производств, использования недр в целях, не связанных
с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых гео-
логических объектов, сбора минералогических, палеонтологических
и других геологических коллекционных материалов.
Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользо-
вания недрами.
Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляет-
ся при наличии предварительного решения о предоставлении земель-
ного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка
в окончательных границах и оформление земельных прав пользовате-
ля недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным за-
конодательством, после оформления горного отвода и утверждения
проекта рекультивации земель [107].
Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:
— данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах,
предоставивших лицензию, а также основание предоставления ли-
цензии;
— данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием
недрами;
— указание пространственных границ участка недр, предоставля-
емого в пользование;
— указание границ земельного отвода или акватории, выделенных
для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
— сроки действия лицензии и сроки работ (подготовки техничес-
кого проекта, выхода на проектную мощность, представления геоло-
гической информации на государственную экспертизу);
6.4. Лицензия на пользование недрами 225
— условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании
недрами, земельными участками, акваторией;
— согласованный уровень добычи минерального сырья, право
собственности на добытое минеральное сырье;
— соглашение о праве собственности на геологическую информа-
цию, получаемую в процессе пользования недрами;
— условия выполнения установленных законодательством, стан-
дартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружа-
ющей природной среды, безопасному ведению работ;
— порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консер-
вации горных выработок и рекультивации земель.
Условия недропользования, содержащиеся в лицензии, могут быть
разрешительными, разрешительно-договорными и договорными.
Разрешительные условия недропользования устанавливаются орга-
нами, предоставляющими лицензию на пользование участком недр, в
соответствии с требованиями законодательства и оформляются в виде
документа, именуемого обычно «Условия недропользования», подпи-
сываемого органами, предоставляющими лицензию, и недропользова-
телем, принимающим эти условия.
При предоставлении участков недр для добычи общераспростра-
ненных полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подзем-
ных сооружений местного значения могут использоваться типовые
разрешительные условия недропользования.
Разрешительно-договорные условия недропользования содержат
частично разрешительные условия, устанавливаемые органами, пре-
доставившими лицензию, и частично договорные условия, устанавли-
ваемые на основе договора между органами, предоставляющими ли-
цензию, и недропользователем в соответствии с требованиями ГК РФ.
В качестве разрешительных условий признаются условия конкурса
или аукциона, по результатам которых предоставляется лицензия.
Разрешительно-договорные условия оформляются в виде документа,
обычно именуемого «Лицензионное соглашение», подписываемого
органами, предоставляющими лицензию, и пользователем недр.
Условия недропользования формируются на основе договоров, за-
ключаемых в соответствии с законом между уполномоченными на то
органами государственной власти и недропользователем. Порядок
заключения соглашений о разделе продукции устанавливается феде-
ральным законодательством.
Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные ус-
ловия, а также принятую форму договорных отношений недропользо-
вания, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без
226 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
ЛИЦЕНЗИЯ
на право пользования недрами
серия номер вид лицензии
Выдана
(субъект предпринимательской деятельности, получивший данную лицензию)
в лице
(Ф. И. О. лица, представляющего субъект предпринимательской
деятельности)
с целевым назначением и видами работ
Участок недр расположен
(наименование населенного пункта, района, области, края, республики)
Описание границ участка недр, координаты угловых точек, копии
топопланов, разрезов и др. приводятся в приложении
(№ прилож.)
Право на пользование земельными участками получено от
(наименование органа, выдавшего разрешение, номер постановления, дата)
Копии документов и описание границ земельного участка приводятся
в приложении
(номер приложения, количество страниц)
Участок недр имеет статус
(геологического или горного отвода)
Срок окончания действия лицензии
(число, месяц, год)
(Оборотная сторона на стр. 227.)
6.4. Лицензия на пользование недрами 227
Неотъемлемыми составными частями настоящей лицензии являются
следующие документы:
1.
(название документа, количество страниц)
2.
3.
, , , , , , .. ..
,
, , .. , Рис. 3. Бланк лицензии (введен Письмом) Роскомнедр
от ]0.09.92. № ВО-61 (2296)
228 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
риска), а также может дополняться иными условиями, не противоре-
чащими законодательству.
В случае значительного изменения объема потребления произве-
денной продукции по обстоятельствам, не зависящим от пользователя
недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензи-
онным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавши-
ми лицензию на пользование недрами, на основании обращения пользо-
вателя недр.
Лицензия на пользование недрами на условиях СРП должна содер-
жать соответствующие данные и условия, предусмотренные указан-
ным соглашением.
Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, со-
храняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков, либо
в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допуска-
ется только при согласии пользователя недр и органов, предоставив-
ших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Выдача лицензий осуществляется в зависимости от оснований
получения права пользования участками недр. Как правило, она про-
изводится МПР или его территориальным органом совместно с орга-
ном исполнительной власти субъекта РФ. Лицензия на право строи-
тельства и эксплуатации подземных сооружений требует дополнитель-
ного согласования с Госгортехнадзором.
В случаях, когда участки недр расположены вне зон совместного
ведения, т.е. во внутренних морских водах, территориальном море и
континентальном шельфе, а также в случае захоронения радиоактив-
ных, токсичных и других опасных отходов, лицензия выдается МПР.
6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр
Лицензия на геологическое изучение недр с целью поисков и оцен-
ки месторождений полезных ископаемых дает право на поиски и
оценку только тех видов полезных ископаемых или их комплексов,
которые указаны в лицензии.
Если в процессе проводимых поисков и оценки на участке недр
обнаружено месторождение с полезными ископаемыми, не указанны-
ми в лицензии, то пользователь недр обязан сообщить об этом в орга-
ны, выдавшие лицензию, и приостановить действия, которые могут
создать препятствия для изучения и добычи не указанных в лицензии
полезных ископаемых.
В случае если прежний пользователь недр подтвердит готовность
продолжать работы с учетом новых выявленных полезных ископае-
6.4. Лицензия на пользование недрами 229
мых и эти работы будут отвечать всем необходимым условиям для их
изучения, в действующую лицензию должно быть внесено соответ-
ствующее дополнение. В противном случае ранее выданная лицензия
может быть аннулирована при условии компенсации ее владельцу
понесенных им затрат за счет нового недропользователя.
В лицензии на геологическое изучение недр должны быть опреде-
лены объемы работ, сроки их проведения, характер подготавливаемой
по их результатам информации, порядок и сроки ее предоставления.
Сокращение объема геологических исследований должно быть обо-
сновано и возможно только по решению органов, предоставивших
лицензию.
Осуществление геологического изучения недр без согласованного
и утвержденного в установленном порядке геолого-технического про-
екта запрещается.
Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения
может отказаться от части выделенного геологического отвода с соот-
ветствующим пересчетом платы за право пользования недрами, подав
в федеральный орган управления Государственным фондом недр или
его территориальное подразделение письменное заявление обычно не
позднее, чем за три месяца до установленных сроков.
На стадии поисков и оценки по условиям лицензии либо по согла-
сованию с органами, предоставившими лицензию на пользование
недрами, разрешается экспериментальная (пробная, опытно-промыш-
ленная) добыча полезных ископаемых в объемах, необходимых и
достаточных для оценки количества и качества выявленных запасов.
Экспериментальная добыча ограничивается объемами и сроками, ус-
танавливаемыми нормативными правовыми актами Правительства РФ
и федеральными органами управления, регулирующими добычу дан-
ного вида минерального сырья.
6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу
Лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых или лицен-
зия на добычу полезных ископаемых дает право на разведку, дораз-
ведку и разработку месторождений, первичную переработку добытых
полезных ископаемых, а также на переработку отходов горнодобыва-
ющего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное
не предусматривается в лицензии.
В лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых должны
быть установлены сроки проведения государственной экспертизы за-
пасов полезных ископаемых, подготовки технического проекта, нача-
230 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
ло строительства предприятия, начало добычи, выхода на проектную
мощность.
Осуществление добычи полезных ископаемых без согласованного
и утвержденного в установленном порядке технического проекта за-
прещается. Подготовка технического проекта осуществляется с уче-
том решений государственной экспертизы запасов полезных ископае-
мых. Проект вступает в силу при условии наличия положительного
заключения государственной экологической экспертизы.
Владелец лицензии на добычу полезных ископаемых имеет право
проводить в пределах предоставленного ему участка недр работы по
геологическому изучению недр без дополнительной лицензии.
Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полез-
ных ископаемых отдельно, как правило, не предоставляется.
Предоставление лицензий на часть месторождения полезного ис-
копаемого, как правило, не допускается.
В исключительных случаях лицензия может выдаваться на разра-
ботку отдельной части месторождения при условии, что это не ухуд-
шит технико-экономических показателей разработки месторождения
в целом и не создаст препятствий для разработки других частей ме-
сторождения.
Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий
на добычу полезных ископаемых по группе близрасположенных мес-
торождений одному заявителю, если экономически рентабельной яв-
ляется только общая разработка указанных месторождений одним
пользователем недр либо когда использование нескольких месторож-
дений обусловлено технологией получения продукции или требовани-
ями охраны окружающей природной среды.
Лицензия на добычу полезных ископаемых выдается на участки
недр, геологическая информация по которым прошла государствен-
ную экспертизу запасов полезных ископаемых. В случаях, когда для
осуществления государственной экспертизы запасов требуется прове-
дение дополнительных разведочных работ, предоставляется лицензия
на разведку и добычу с указанием срока проведения государственной
экспертизы.
Допускается предоставление на общих основаниях совмещенной
лицензии или лицензии на разведку и добычу полезного ископаемого
на участке недр, где действует лицензия на геологическое изучение
недр, после проведения государственной экспертизы геологической
информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец
лицензии на право геологического изучения недр должен быть безот-
лагательно извещен органами, предоставляющими лицензию, о при-
6.4. .Лицензия на пользование недрами 231
нимаемом решении с предоставлением ему возможности подать заяв-
ку на получение лицензии на добычу полезного ископаемого на об-
щих основаниях. В случае предоставления лицензии на право развед-
ки и добычи полезного ископаемого другому лицу владелец лицензии
на право геологического изучения недр вправе получить компенса-
цию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выдан-
ной лицензии, за счет нового недропользователя.
Если по результатам разведки или добычи полезного ископаемого
будут выявлены части месторождения, имеющие промышленное зна-
чение и продолжающиеся за пределы предоставленного горного отво-
да, то по решению органов, предоставивших лицензию на пользова-
ние недрами, допускается соответствующее изменение условий ли-
цензии с расширением границ горного отвода.
Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним пере-
рабатывающих производств может осуществляться как по лицензии
на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и
по лицензии, предоставляемой на данный вид недропользования.
Если владелец лицензии на пользование участком недр не осуще-
ствляет в необходимых объемах переработку отходов своего горнодо-
бывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, то по
решению органов, предоставивших лицензию, переработка таких от-
ходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им отдель-
ной лицензии (ст. 11 Закона «О недрах»).
Если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр
или земельного участка других лиц, условия лицензии должны учи-
тывать интересы обеих сторон.
В лицензии на добычу полезных ископаемых устанавливаются
условия отбора подземных вод при разработке месторождения, а так-
же определяются условия проведения мониторинга геологической
среды в соответствии с установленным порядком в пределах предос-
тавленного участка недр и зоны влияния эксплуатации объекта.
В лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых должны
быть определены условия извлечения попутных или сопутствующих
компонентов и их первичной переработки, а также возможной консер-
вации всего выявленного месторождения или его части при большом
содержании агрессивных или токсичных компонентов.
Лицензии для добычи общераспространенных полезных ископае-
мых должны содержать условия, при выполнении которых пользова-
тель недр получает продление действия лицензии на очередной срок.
Добытые в процессе поисков и оценки полезные ископаемые явля-
ются собственностью владельца лицензии, если иное не оговорено в
лицензии.
232 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
Объектами лицензирования пользования недрами для добычи под-
земных вод являются участки недр, содержащие все виды подземных
вод: питьевые, технические, теплоэнергетические, промышленные,
минеральные, лечебные, лечебно-столовые и др.
Пользование недрами для извлечения подземных вод при проведе-
нии водопонизительных и природоохранных мероприятий, не связан-
ных с другими видами недропользования, может осуществляться только
на основе самостоятельных лицензий.
Условия пользования участками недр для извлечения подземных
вод при разработке месторождений полезных ископаемых и строи-
тельстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых, устанавливаются в лицензии на основ-
ной вид недропользования.
Лицензия на пользование участками недр для добычи подземных
вод предоставляется только на те участки, по которым проведена го-
сударственная геологическая экспертиза.
При острой необходимости в добыче подземных вод для питьевого
водоснабжения на участках недр, где отсутствуют эксплуатационные
запасы подземных вод, подтвержденные государственной геологичес-
кой экспертизой, допускается предоставление лицензий на разведку и
добычу подземных вод, в которых устанавливаются сроки проведения
государственной геологической экспертизы запасов подземных вод.
Добыча подземных вод может осуществляться только при наличии
согласованного и утвержденного в установленном порядке проекта
водозабора.
Дополнительными требованиями к лицензии на разведку и добычу
подземных вод являются:
— регламентирование максимально возможных объемов и режима
отбора питьевых, технических, минеральных, лечебных и лечебно-
столовых вод, а также объемы и режимы извлечения подземных
вод при проведении водопонизительных и природоохранных меро-
приятий;
— допустимое понижение уровня подземных вод в водоносном
горизонте, предоставленном недропользователю для эксплуатации,
допустимое уменьшение поверхностного стока и снижение уровня
первого от поверхности водоносного горизонта;
— требования к качеству подземных вод, организации зон (окру-
гов) санитарной охраны при добыче питьевых, минеральных, лечеб-
ных и лечебно-столовых вод, оздоровлению санитарной обстановки;
— места и условия сброса вод после их использования по задан-
ному назначению;
6.4. Лицензия на пользование недрами 233
— порядок и сроки проведения мероприятий для компенсации
негативного воздействия водоотбора и водосбора на экологические
условия, условия водопользования другими потребителями и эксплу-
атацию других инженерных сооружений;
— условия проведения мониторинга подземных вод и сроки пере-
дачи информации в систему государственного мониторинга геологи-
ческой среды.
Применительно к отдельным видам полезных ископаемых законо-
дательно могут предусматриваться отдельные уточнения общего по-
рядка.
Так, при геологическом изучении, разведке и добыче драгоценных
металлов и драгоценных камней владелец лицензии должен осуще-
ствлять добычу только собственными силами. При проведении добы-
чи он имеет право заключать договоры с организациями только о
предоставлении услуг по охране и о выполнении специальных видов
работ (геологическое изучение недр, геологоразведочные работы, про-
ходка подземных горных выработок, буровзрывные работы, специаль-
ные строительно-монтажные и иные специальные работы).
Ряд субъектов РФ в соответствии со своей компетенцией в сфере
регулирования отношений недропользования установили особые пра-
вила на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Так,
Закон Московской области «О недрах и недропользовании» [86] уста-
новил, что лицензия на добычу полезных ископаемых для строитель-
ства дорог и других коммуникационных сооружений из притрассовых
карьеров предоставляется на участки недр со статусом геологическо-
го отвода. Ширина участка недр, предоставляемого для этих целей, не
должна превышать одного километра в одну и другую сторону от
осевой части дороги на всем ее протяжении частями или полностью.
Из указанного участка недр исключаются сельскохозяйственные и
лесные угодья, территории, непосредственно примыкающие к насе-
ленным пунктам, и территории с особым режимом природополь-
зования.
На предоставленном участке недр недропользователь имеет право
добывать общераспространенные полезные ископаемые, используе-
мые при строительстве дорог и других коммуникационных сооруже-
ний, открытым способом на глубину до пяти метров после составле-
ния технического проекта и его согласования в установленном
порядке.
В лицензии особо оговариваются мероприятия, выполняемые
пользователем недр с целью рекультивации нарушенных земель и
ликвидации последствий работ, связанных с пользованием недрами.
234 ГЛАВА б. Предоставление недр в пользование
6.4.4. Условия совмещенных лицензий
Совмещенные лицензии с целью поисков, оценки, разведки и по-
следующей добычи полезных ископаемых предоставляются недрополь-
зователям, осуществляющим работы, как правило, за счет негосудар-
ственных инвестиций.
При выявлении и оценке владельцем совмещенной лицензии на
предоставленном ему участке недр месторождения полезных ископа-
емых он предоставляет материалы на государственную геологичес-
кую экспертизу, после которой совмещенная лицензия уточняется в
части условий отработки месторождения, границ горных отводов и
платежей за пользование недрами, либо недропользователю может
выдаваться дополнительная отдельная лицензия в соответствии с ра-
нее полученным правом на разведку и добычу полезных ископаемых.
Действие совмещенной лицензии при этом не прекращается.
В отдельных случаях по условиям совмещенной лицензии добыча
на месторождениях высокой сложности строения может производиться
как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его
завершении. Пользователи недр могут согласно этой лицензии начать
добычу до государственной экспертизы геологической информации.
Сроки последующего предоставления геологической информации на
государственную экспертизу с уточнением условий пользования недра-
ми, включая платежи, оговариваются на условиях этой лицензии. Пере-
чень видов полезных ископаемых, разработка которых допускается в
процессе геологического изучения недр или непосредственно по его
завершении, а также порядок такой разработки устанавливаются феде-
ральным органом управления Государственным фондом недр по согла-
сованию с органами государственного горного надзора и органами
управления, регулирующими добычу минерального сырья.
Совмещенная лицензия на геологическое изучение и добычу под-
земных вод на участках недр местного значения удостоверяет право
ее владельца на бурение разведочно-эксплуатационных скважин, их
опробование и последующую добычу подземных вод после проведе-
ния государственной геологической экспертизы.
6.4.5. Условия лицензий на другие виды
пользования недрами
Лицензия на пользование участками недр для целей, не связанных
с добычей полезных ископаемых (для строительства нефте- и газохра-
нилищ, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных от-
ходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию, за-
6.4. Лицензия на пользование недрами 235
качки сточных вод и иных нужд), предоставляется только после осу-
ществления государственной экспертизы геологической информа-
ции. В ней дополнительно должны быть отражены:
— регламентирование в соответствии с заключениями государст-
венной геологической и экологической экспертиз максимально воз-
можных объемов сброса (закачки) вод и их качества, объемов захоро-
нения и концентраций вредных веществ с учетом возможности акти-
визации неблагоприятных геологических процессов;
— компенсация негативного воздействия в зоне влияния эксплуа-
тации проектируемых сооружений на условия водопользования, эко-
логические условия и эксплуатацию существующих инженерных со-
оружений, обеспечиваемая комплексом защитных мероприятий и воз-
мещением наносимого ущерба в денежной или натуральной форме;
— организация при необходимости санитарно-защитных зон;
— создание и ведение мониторинга геологической среды;
— условия сопутствующего извлечения подземных вод и их ис-
пользования.
Пользование недрами для целей, не связанных с добычей полез-
ных ископаемых, без утвержденного технического проекта запреща-
ется. Проект вступает в силу при наличии согласования федеральных
органов управления Государственным фондом недр и государственно-
го горного надзора или их территориальных подразделений при поло-
жительном заключении государственной экологической экспертизы.
Лицензия на пользование недрами с целью образования особо
охраняемых геологических объектов, связанных с пользованием не-
драми, имеющих научное, культурное, эстетическое и иное назначе-
ние, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов,
геологических заповедников, выделение памятников природы, исполь-
зование в научных, спортивных, лечебно-оздоровительных целях ес-
тественных и искусственных подземных полостей. Предоставление
таких лицензий осуществляется после принятия соответствующего
решения администрацией субъекта РФ.
В условиях лицензии определяются режим пользования таким
участком недр и условия его охраны и рационального использования.
Специальный порядок и условия были установлены для лицензий
на сбор минералогических и других геологических коллекционных
материалов. К геологическим коллекционным материалам относятся
образцы минералов, горных пород и руд, окаменелых остатков фауны
и флоры, которые могут быть использованы для создания и пополне-
ния коллекций научного, художественно-декоративного и иного на-
значения, а также в качестве материала для художественного и иных
промыслов.
236 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
Сбор геологических коллекционных материалов подразумевает
извлечение единичных образцов горных пород, руд, минералов, ока-
менелых остатков фауны и флоры из естественных обнажений, отва-
лов горных пород и продуктов их переработки, действующих и забро-
шенных горных выработок, без проведения горных и других видов
специальных работ.
Собранные геологические коллекционные материалы становятся
собственностью организаций или граждан, их обнаруживших, и в
соответствии с действующим законодательством могут быть ими ис-
пользованы в научных, культурно-познавательных, коммерческих и
иных целях.
Лицензия на право сбора геологических коллекционных материа-
лов является разовым документом, выдаваемым на срок до шести
месяцев, в зависимости от вида коллекционного материала, объемов
сбора, географо-климатических и других условий, влияющих на про-
должительность полевого сезона и доступность площади (объекта),
на которой предполагается осуществлять сбор.
Лицензия на право сбора геологических коллекционных материа-
лов используется только для сбора тех материалов и в пределах той
площади (участка), которые в ней указаны. Лицензия не может быть
передана другому лицу.
Размеры платежей и распределение полученных средств устанав-
ливаются по согласованию с местными органами государственного
управления и в зависимости от цели сбора, вида коллекционного
материала и природных свойств площади объекта сбора, ее размеров,
сроков сбора и степени риска, определяемой исходя из перспективно-
сти площади на обнаружение данного вида коллекционного материа-
ла, а также затрат на обобщение, систематизацию и хранение лицен-
зионных материалов.
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование
6.5.1. Виды участков недр
В законах и иных нормативных правовых актах понятия «участок
недр» и «недра» нередко неправомерно отождествляются. Под участ-
ком недр в соответствии с Законом РФ «О недрах» следует понимать
используемую часть недр, представляющую собой геометризирован-
ный (ограниченный географическими координатами) блок недр в
пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Гражданское
законодательство относит участки недр к недвижимым вещам (не-
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 1Ъ1
движимое имущество, недвижимость). Участки недр могут отчуждаться
или переходить от одного лица к другому в той мере, в которой их
оборот допускается законодательством о недрах.
Пользование отдельными участками недр может быть ограничено
или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и
охраны окружающей природной среды.
Федеральный орган управления государственным фондом недр по
согласованию с субъектами РФ вправе устанавливать предельные
размеры участков недр, количество участков и предельные запасы
полезных ископаемых, предоставляемых в пользование.
Участки недр совместным решением органов государственной
власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования и
субъекта РФ могут подразделяться на участки недр федерального,
регионального и местного значения.
Статус участков недр федерального значения в соответствии с за-
конодательством о недрах получают отдельные участки недр, в том
числе содержащие месторождения полезных ископаемых, которые в
целях гарантированного обеспечения государственных потребностей
РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие
которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивают
основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств РФ по
международным договорам. Статус объектов федерального значения
они получают на основании совместных решений федеральных орга-
нов государственной власти в сфере регулирования отношений недро-
пользования и органов государственной власти субъектов РФ.
Понятие «участок недр» по мере успешного проведения поиско-
вых и разведочных работ правомерно заменяется понятием «место-
рождение».
Часть месторождений федерального значения, в том числе освоен-
ных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, может вклю-
чаться в Федеральный фонд резервных месторождений.
В соответствии с законодательством о недрах к объектам феде-
рального значения, в частности, могут относиться месторождения газа,
имеющие стратегическое значение для газоснабжения в РФ. Обосно-
вание необходимости отнесения месторождения газа к объектам фе-
дерального значения, а также предложение о его отнесении к таким
объектам вносится на рассмотрение Правительства РФ федеральным
органом исполнительной власти.
Отнесение месторождения газа к объектам федерального значения
осуществляется Правительством РФ по согласованию с органом ис-
полнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположе-
но месторождение газа.
238 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
В целях обеспечения энергетической безопасности РФ часть ме-
сторождений газа федерального значения, эксплуатация которых в
установленном федеральным законом порядке отнесена на последую-
щий период, решением Правительства РФ по представлению феде-
рального органа исполнительной власти, уполномоченного коорди-
нировать деятельность организаций топливно-энергетического комп-
лекса РФ, может быть включена в Федеральный фонд резервных ме-
сторождений газа. Федеральный фонд резервных месторождений газа
формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа,
для которых лицензии на добычу газа не выданы.
При включении в Федеральный фонд резервных месторождений
газа месторождения, поиск и разведку которого организация провела
за счет собственных средств, указанная организация получает ком-
пенсацию из средств федерального бюджета в размере фактически
произведенных затрат и прибыли, равной величине ставки рефинан-
сирования ЦБ РФ. Правительство РФ предусматривает соответствую-
щие расходы в федеральном бюджете.
Решение о вводе в эксплуатацию месторождения газа из Федераль-
ного фонда резервных месторождений газа принимается Правитель-
ством РФ.
В целях обеспечения надежного газоснабжения в РФ Правитель-
ство РФ может без проведения конкурса принять решение о передаче
месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организа-
ции, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку
указанного месторождения, организации-собственнику Единой систе-
мы газоснабжения, организации-собственнику региональной системы
газоснабжения или о проведении конкурса на передачу указанного
месторождения в эксплуатацию [88].
Организации, которой передано месторождение газа федерального
значения в эксплуатацию, предоставляется лицензия, оформленная в
порядке, установленном законодательством РФ.
Законодательством предусмотрено выделение Федерального фон-
да резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных
камней, который формируется в целях регулирования объемов добы-
чи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также в целях
обеспечения в перспективе потребностей РФ в драгоценных металлах
и драгоценных камнях.
В него включаются отдельные разведанные месторождения драго-
ценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государствен-
ном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования.
Решение о включении отдельных разведанных месторождений в
Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 239
и драгоценных камней принимается Президентом РФ совместно с
органами государственной власти субъектов РФ.
Распоряжение этим фондом осуществляется Правительством РФ в
порядке, установленном законодательством РФ. Условия использова-
ния разведанных месторождений драгоценных металлов и драгоцен-
ных камней согласовываются с органами исполнительной власти
субъектов РФ, на территориях которых располагаются указанные ме-
сторождения.
Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значе-
ния, в том числе к Федеральному фонду резервных месторождений
полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок
отнесения их к федеральной собственности устанавливаются феде-
ральными законами.
Выделение участков недр федерального значения, а также установ-
ление форм и размеров платы за пользование такими участками недр,
относится к совместной компетенции органов государственной влас-
ти РФ и субъектов РФ [40].
Статус участков недр регионального значения в соответствии с
законодательством о недрах получают выделяемые в составе Государ-
ственного фонда недр участки недр, имеющие региональное (для тер-
ритории субъекта РФ) значение. Их выделение относится к совмест-
ной компетенции органов государственной власти РФ и субъекта РФ.
К компетенции органов государственной власти субъектов РФ в сфере
регулирования отношений недропользования относится определение
форм и установление размеров платы за пользование участками недр
регионального значения в установленных пределах.
Статус участков недр местного значения получают участки недр,
имеющие местное значение (для города, района). Определение поряд-
ка пользования недрами, установление форм и размеров платы за
пользование такими участками недр в установленных пределах, а также
строительства подземных сооружений местного значения относится к
компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
6.5.2. Горный и геологический отвод
Участкам недр, предоставляемым в соответствии с лицензией в
пользование для добычи полезных ископаемых, строительства и экс-
плуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов,
а также в соответствии с СРП при разведке и добыче минерального
240 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
сырья, придается статус горного отвода — геометризированного бло-
ка недр. Кроме того, Положение «О лицензировании пользования
недрами» [31] установило, что участок недр в виде горного отвода
также предоставляется для проведегия геологического изучения недр
с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей
полезных ископаемых.
Границы горного отвода имеют инструментальную привязку и
определяются в порядке, установленном специальными нормативны-
ми правовыми актами.
Понятие горного отвода существовало еще в горном законодатель-
стве Российской Империи [6]. В современной трактовке этот термин
был впервые введен Горным положением СССР [17] и практически в
неизменном виде сохраняется в российском законодательстве о не-
драх [20, 30] до настоящего времени.
При определении границ горного отвода учитываются простран-
ственные контуры месторождения полезного ископаемого, положение
участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, грани-
цы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от
вредного влияния горных разработок, зоны движения горных пород,
контуры предохранительных целиков под природными объектами,
зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и
другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности
в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Предварительные границы горного отвода устанавливают при пре-
доставлении лицензии на пользование недрами. После разработки
технического проекта, получения на него положительного заключения
государственной экспертизы, согласования указанного проекта с орга-
нами государственного горного надзора и государственными органа-
ми охраны окружающей природной среды документы, определяющие
уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ве-
домостью координат угловых точек), включаются в лицензию в каче-
стве ее неотъемлемой составной части.
Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключитель-
ное право осуществлять в его границах пользование недрами в соот-
ветствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, свя-
занная с пользованием недрами в границах горного отвода, может
осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он пре-
доставлен.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами, раз-
работанное в соответствии с Законом РФ «О недрах» 1992 г., ввело
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 241
новое понятие — «геологический отвод», в то время не предусмот-
ренное базовым законом.
Статус геологического отвода придается участку недр, предостав-
ленному в соответствии с лицензией для геологического изучения без
существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых
горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископае-
мых или строительства подземных сооружений для целей, не связан-
ных с добычей полезных ископаемых) по решению федерального орга-
на управления Государственным фондом недр или его территориально-
го подразделения. В границах геологического отвода могут одновременно
проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения
определяются при предоставлении недр в пользование.
При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с
СРП на этапе поиска и оценки месторождения геологический отвод
оформляется в границах, определенных указанным соглашением.
Закон РФ «О недрах» (1995 г.) подтвердил понятие геологического
отвода. При этом вопреки положению Конституции РФ о совместном
ведении недрами установление статуса геологического отвода отнесе-
но к компетенции только федерального органа управления Государ-
ственным фондом недр.
Статус геологического отвода отличается от статуса горного отво-
да двумя весьма существенными положениями. Пользователь недр,
получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключитель-
ное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии
с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с
пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществ-
ляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в дого-
воре между ним и другими лицами. В границах одного и того же
геологического отвода могут проводиться работы по геологическому
изучению недр по нескольким лицензиям как однотипным, так и раз-
ным по своему целевому назначению. В этом случае взаимоотноше-
ния между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятель-
ность в границах одного геологического отвода, определяются в ли-
цензиях.
И второе — горный отвод должен иметь ограничение по глубине,
а геологический по глубине может не ограничиваться.
Все это говорит о том, что введение понятия геологического отво-
да в ряде случаев целесообразно и может иметь свои положительные
стороны, но в отличие от понятия горного отвода оно до конца еще не
разработано.
242 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
6.5.3. Трансграничные участки недр
Трансграничными называются участки недр или месторождения,
которые пересекаются различными границами: государственной, внут-
ренними административными (между субъектами РФ, муниципальны-
ми образованиями, субъектами РФ и территориальным морем РФ),
лицензионными, в случае выдачи двух или нескольких лицензий на
разведку и разработку одного месторождения, и другими, устанавли-
вающими различный организационно-правовой режим недропользо-
вания на разграничиваемых территориях.
Российское законодательство регламентирует деятельность в транс-
граничных зонах, обусловленных внутренними административными
границами. В то же время известны трансграничные месторождения
в зонах государственных границ России с другими государствами.
Например, Марковское месторождение природного газа, расположен-
ное на территории Ростовской области и частично на Украине, мор-
ское месторождение Паллас в Черном море. Освоение таких место-
рождений должно регулироваться межгосударственными соглашения-
ми, разрабатываемыми на основе норм международного права, в
частности Конвенцией ООН по Морскому праву [22].
Разграничение участков недр в трансграничных зонах осуществля-
ется по вертикальным проекциям тех или иных границ.
Понятие и особенности правового регулирования использования
природных трансграничных объектов предусмотрено в российском
природоресурсном праве пока только в отношении водных объектов.
Законодательство о недрах многих государств регулирует отноше-
ния при разработке трансграничных месторождений, в частности
месторождений нефти и газа. Оно обязывает пользователей недр со-
трудничать при эксплуатации трансграничных месторождений угле-
водородов с целью рационального использования и охраны недр. Один
из методов такого сотрудничества — юнитизация (объединение при
пользовании недрами) — стал наиболее распространенным базисом
национальных и международных соглашений по разработке трансгра-
ничных ресурсов углеводородов. В российском горном праве пробле-
мы юнитизации разрабатывали по заданию Минэнерго Е.А. Дьячкова
и B.C. Ульянов.
Особое значение регламентация разработки трансграничных мес-
торождений имеет для жидких и газообразных полезных ископаемых,
которые могут в процессе добычи перемещаться из одной части зале-
жи в другую.
В российском горном праве юнитизация как форма сотрудничества
нескольких недропользователей, получивших право на разработку
6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 243
единой гидродинамически связанной залежи, обуславливающая на
основе специального соглашения наиболее рациональную форму эк-
сплуатации этой залежи как единого объекта разработки, предусмот-
рена Положением о порядке лицензирования пользования недрами.
Установлено, что освоение такого месторождения должно осуществ-
ляться по единому (общему) проекту разработки.
Координация деятельности пользователей недр возлагается по их
решению на одного из них, которому другие предприятия доверяют
исполнение функций координатора. Это положение в соответствии с
законодательством о недрах должно фиксироваться в лицензиях на
пользование недрами. Кроме того, в соответствии с мировой практи-
кой это требование целесообразно оформлять в виде юнитизационно-
го соглашения, регламентирующего геолого-технические вопросы
разработки месторождения, а также положения экономического (це-
нообразование, коммерциализация и др.), организационно-правового
(статус участников, права и обязательства координатора и т.п.), эколо-
гического и социального характера.
ФЗ «О государственной границе РФ» устанавливает, что хозяй-
ственная, промысловая и иная деятельность в пограничной зоне, свя-
занная с пользованием, в частности, недрами, наряду с пользованием
землей и водами, предусматривает необходимость получения специ-
ального разрешения, а в остальном регламентируется соответствую-
щим законодательством [38].
6.6. Пользователи недр
В различные исторические периоды отечественного недропользо-
вания состав видов и категорий субъектов, которым законом предо-
ставлялось право пользования недрами, менялся.
В Российской Империи в качестве недропользователя могли выс-
тупать как государство в лице казенных (государственных) заводов,
так и частные лица. Некоторые ограничения для частных лиц вводи-
лись лишь при разработке золотоносных недр. Отечественные и ино-
странные недропользователи законодателем не размечались.
Горное положение СССР предоставило право недропользования
(использовался термин «горный промысел») всем гражданам и юри-
дическим лицам. Право недропользования предоставлялось также
допущенным к деятельности на территории страны иностранным
юридическим лицам. При этом в каждом отдельном случае требова-
лось специальное разрешение Совета Народных Комиссаров СССР. В
244 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
первые годы советской власти такие разрешения в ряде случаев вы-
давались. Однако в последующем все они были аннулированы. Право
недропользования практически имели лишь государственные предпри-
ятия и организации.
В послевоенный период в соответствии с законодательством фор-
мула была видоизменена. Пользователями недр могли быть государ-
ственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и
учреждения, а также граждане СССР. Кроме того, в [19] указывалось,
что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра
могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам».
Это положение, по существу, относилось к регламентации допуска
иностранцев. На практике недра продолжали предоставляться в пользо-
вание только отечественным государственным предприятиям и орга-
низациям. Частные лица в качестве пользователей недр выступали
лишь в составе старательских артелей.
Ситуация принципиально изменилась в середине 80-х годов, когда
был принят пакет законодательных актов об иностранных инвестици-
ях и о порядке создания на территории СССР совместных предприя-
тий. В качестве пользователей недр стали выступать в том числе и
иностранные компании.
С принятием в 1992 г. Закона РФ «О недрах» и в связи с осуще-
ствляемой политикой акционирования и приватизации государствен-
ных предприятий в качестве пользователей недр стали достаточно
часто выступать акционерные общества и даже частные лица.
Необходимо отметить, что в 2000 г. в Законе РФ «О недрах» были
внесены существенные изменения, касающиеся статуса пользователя
недр [46]. Было установлено, что пользователями недр являются субъек-
ты предпринимательской деятельности, в том числе участники про-
стого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если
федеральными законами не установлены ограничения предоставле-
ния права пользования недрами.
Пользователями недр на условиях СРП могут быть инвесторы —
граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица и создавае-
мые на основе договоров о совместной деятельности (договоров про-
стого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объе-
динения юридических лиц при условии, что участники таких
объединений несут солидарную ответственность по обязательствам,
вытекающим из СРП.
В случае если в качестве инвестора выступает не имеющее статуса
юридического лица объединение юридических лиц, лицензия выдает-
ся одному из участников такого объединения с указанием в этой ли-
6.6. Пользователи недр 245
цензии на то, что данный участник выступает от имени этого объеди-
нения, а также с указанием всех других участников объединения.
Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивно-
го сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных
опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистриро-
ванные на территории РФ и имеющие разрешения (лицензии), выдан-
ные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной
власти на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных
материалов, токсичных и иных опасных отходов.
Если федеральными законами установлено, что для осуществления
отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами,
требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь
такие разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих
видов деятельности или заключать договоры с организациями, имею-
щими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользо-
ванием недрами.
Права и обязанности у пользователя недр в соответствии с Зако-
ном РФ «О недрах» возникают с момента государственной регистра-
ции лицензии на пользование участками недр. При предоставлении
права пользования недрами на условиях СРП — с момента вступле-
ния такого соглашения в силу.
Добыча и производство драгоценных металлов, добыча драгоцен-
ных камней могут осуществляться исключительно организациями,
получившими в порядке, установленном законодательством, специ-
альные разрешения (лицензии).
РФ, субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямо-
го или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство
голосов, учитываемых при принятии решений органами управления
организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на
территории РФ.
Старательская добыча может применяться при добыче драгоцен-
ных металлов и драгоценных камней организациями различных орга-
низационно-правовых форм, в том числе и артелями старателей. При
этом под старательской добычей понимается способ организации ра-
бот на труднодоступных месторождениях с отрывом работников от
мест постоянного проживания на срок более четырех месяцев, при
котором не производятся затраты бюджетных средств на создание и
содержание объектов социальной инфраструктуры.
Право юридических лиц осуществлять деятельность по добыче
драгоценных металлов и драгоценных камней, производству драго-
246 ГЛАВА 6. Предоставление недр в пользование
ценных металлов возникает с момента получения соответствующей
лицензии и действует до прекращения ее действия.
Законодательство субъектов РФ о недропользовании, определяя
пользователя недр в соответствии с положениями Закона РФ «О не-
драх», содержит в ряде случаев несколько другие формулировки.
В соответствии с законом Удмуртской республики «О недрах»
пользователями недр могут быть любые субъекты предприниматель-
ской деятельности независимо от форм собственности и государствен-
ной принадлежности, предоставившие гарантии инвестирования
средств в освоение горных объектов и принявшие на себя обязатель-
ство добросовестного выполнения условий контракта [29].
По Закону Республики Коми «О недрах» [28] пользователем недр
может быть юридическое или физическое лицо, с которым собствен-
ник недр заключил договор или выдал ему лицензию на пользование
недрами. Им могут быть отечественные, иностранные и совместные
категории пользователей. Все категории пользователей независимо от
форм собственности и организационно-правовой структуры имеют
равные права и обязанности, определяемые данным законом.
Закон определил круг лиц, которые могут получить право на пользо-
вание недрами. Однако для приобретения этого права необходимо
получить специальное разрешение в виде лицензии на право пользо-
вания недрами. Очевидно поэтому в Положении «О порядке лицензи-
рования пользования недрами» пользователи недр названы владельца-
ми лицензии.
Закон РФ «О недрах» не содержит дискриминационных мер при
определении пользователя недр за исключением освоения месторож-
дений радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных материа-
лов, токсичных и других опасных отходов, а также осуществления
добычи отдельных видов драгоценных металлов и драгоценных кам-
ней. Отдельные ограничения имеются также при допуске иностран-
ных инвесторов. Однако все они носят частный характер и по своей
природе являются достаточно распространенными в мировой практи-
ке недропользования.
6.7. Сроки пользования недрами
Из шести видов пользования недрами, которые регламентируются
Законом РФ «О недрах», только по двум установлена регламентация
срока пользования. По всем другим срок устанавливается либо в раз-
решении, либо в лицензии в соответствии с принятой программой
работ.
6.7. Сроки пользования недрами 247
В недропользовании понятие «срок» используется, при установле-
нии продолжительности лицензионных обязательств, регламентации
фискальных операций и др.
Развернутое определение и трактовка термина «срок» даны в ГК
РФ [43].
Срок — это установленная законом, иными правовыми статьями,
сделкой или назначаемая судом определенная продолжительность
времени и сам предел этого времени. Срок определяется календарной
датой или истечением периода времени, который исчисляется годами,
кварталами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может
определяться также указанием на событие, которое должно неизбеж-
но наступить.
Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и
число последнего года срока. При этом годом (за исключением кален-
дарного года) признается любой период времени, состоящий из две-
надцати календарных месяцев, следующих подряд.
Срок, исчисляемый кварталами, истекает в последний день пос-
леднего месяца срока. При этом квартал считается равным трем ме-
сяцам, отсчет кварталов ведется с начала года.