close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1 Общий общественное участие

код для вставкиСкачать
Общественное участие: теория и практика взаимодействия заинтересованных сторон в развитии местного сообщества Настоящий документ подготовлен при финансовом содействии Европейского Союза. Содержание данного документа является исключительно ответственностью авторов и издателей и ни при каких обстоятельствах не может рассматриваться как отражающее позицию Европейского Союза. Для реализации проекта предоставлено финансирование Европейского Союза в рамках программы "Усиление роли гражданского общества в укреплении прав человека и демократических преобразованиях, поддержка процессов мирного урегулирования интересов различных групп населения и усиление участия и представительства граждан в политической жизни". Разделы из пособия: Общественное участие: теория и практика взаимодействия заинтересованных сторон в развитии местного сообщества/ Авт.-сост.: Е.В. Перфильева, Н.В. Мальцева, К.И. Степаненко, О.С. Чиликова, К.В. Шипилова. - ПетропавловскКамчатский, 2011.-46 с. Данная брошюра представляет собой второе издание методического пособия по организации процедур общественного участия при принятии экологически значимых решений и в процессе территориального планирования . В пособии представлены основные термины и понятия, законодательные аспекты, этапы и методы, примеры процедур, для закрепления полученных знаний предложены практические задания. При подготовке пособия использован опыт организации процедур общественного участия как в некоммерческих, так и в коммерческих проектах, реализуемых Информационным экологическим агентством / ИнЭкА (г. Новокузнецк). Брошюра будет полезна различным представителям местного сообщества: представителям общественности, власти, бизнеса, некоммерческих организаций, средств массовой информации всех регионов России. Подготовка текста данного пособия стала возможна благодаря финансовой поддержке фонда Чарльза Стюарта Мотта. Второе издание пособия при финансовом содействии Европейского Союза в рамках реализации проекта "Усиление потенциала местных сообществ и гражданского общества Камчатского края в защите прав на благоприятную окружающую среду и осуществление традиционного природопользования". Электронная версия пособия доступна на сайте: http://www.common-in-web.ru. (c) Текст 2011 ИнЭкА (c) Издание декабрь 2011 WWF России СОДЕРЖАНИЕ: ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ ...............................................................................5 ВВЕДЕНИЕ...............................................................................................................................6 ПУТЕВОДИТЕЛЬ ПО ПОСОБИЮ............................................................................................7 Общественное участие: основные положения ..................................................................9 1. Основные понятия.........................................................................................................9 2. Уровни общественного участия ..................................................................................11 3. Принципы общественного участия .............................................................................12 4. Плюсы и минусы общественного участия ..................................................................13 Законодательные аспекты..................................................................................................14 1. Участие граждан в местном самоуправлении............................................................15 1.1. Публичные слушания при разработке генерального плана территории...........................16 1.2. Публичные слушания при намечаемом строительстве ......................................................17 2. Общественные обсуждения материалов ОВОС ........................................................18 3. Общественная экологическая экспертиза..................................................................20 Этапы и методы ....................................................................................................................22 Примеры и графики процедур............................................................................................29 1. Проекты строительства крупных промышленных объектов ........................................29 1.1 Пример № 1. Проект строительства 2-ой очереди металлургического завода ....................29 1.2 Пример № 2. Проект строительства шламонакопителя..........................................................35 2. Проекты стратегических документов.............................................................................39 Пример № 3. Проект "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка"..........................39 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.........................................................................................................43 ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ ГЭЭ - Государственная экологическая экспертиза ЗС - Заинтересованные стороны ИД - Итоговый документ ЛПР - Лицо, принимающее решение НКО - Некоммерческая организация ОВОС - Оценка воздействия на окружающую среду ОУ - Общественное участие ОЭЭ - Общественная экологическая экспертиза ПР - Принятие решений СМИ - Средства массовой информации ТЗ - Техническое задание УМЗС - Учёт мнения заинтересованных сторон ФЗ - Федеральный закон ВВЕДЕНИЕ Общественное участие в большинстве публикаций рассматривается с точки зрения обеспечения прав граждан на получение достоверной информации, участие в процессе принятия решений и т.п. В данном пособии мы предлагаем рассмотреть общественное участие как необходимое условие для улучшения проектов, обсуждения альтернатив, снижения социальных, экономических и экологических рисков при принятии управленческих решений. В пособии приведены соответствующие техники менеджмента, при использовании которых общественное участие становится эффективным инструментом при поиске наиболее эффективных решений на самых разных уровнях, и в результате их реализации создаются условия для обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Эти техники универсальны и могут использоваться как в случае законодательно регламентированных процедур общественного участия, так и при разработке любых проектов (корпоративных документов, концепций, благоустройства дворов и территорий, некоммерческих социальных проектов и т.п.). Они могут использоваться как представителями общественности, так и разработчиками проектов и лицами, принимающими решение. Опыт Информационного экологического агентства / ИнЭкА (г. Новокузнецк) в организации процедур общественного участия показал, что лучший результат для всех участников этого процесса достигается при грамотном использовании техники выделения заинтересованных сторон (стейкхолдеров), техники консультирования и учета их мнения при обсуждении проблем, принятии управленческих решений. При обсуждении любого вопроса можно использовать 5-ти шаговый цикл, включающий следующие этапы: 1) информирование; 2) выявление мнений; 3) обсуждение; 4) принятие решений; 5) обратная связь. Для реализации каждого этапа существуют определенные методы и инструменты. Использование тех или других зависит от целей, наличия ресурсов и квалификации организаторов процедуры учета мнения. Из опыта ИнЭкА следует, что развитие и эффективность данной процедуры зависит как от активности гражданского общества, так и от готовности лиц, принимающих решения, использовать результаты консультаций и обсуждений для улучшения своих проектов, решений, поиска альтернатив. Наиболее действенным способом развития практики процедур общественного участия мы считаем реализацию пилотных проектов на территориях муниципальных образований, привлечение молодежи к этим проектам, разработку учебных спецкурсов по общественному участию и внедрение их в образовательные программы вузов. ПУТЕВОДИТЕЛЬ ПО ПОСОБИЮ Методическое пособие включает в себя основных 4 блока: "Общественное участие: основные положения", "Законодательные аспекты", "Этапы и методы", "Примеры и графики процедур". Содержание блоков отражено в таблице: даны ответы на ключевые вопросы и ссылки на разделы пособия, в которых можно ознакомиться с более подробной информацией. В первых трех блоках представлены теоретические аспекты общественного участия: основные термины и определения, законодательные аспекты, техники и методики реализации процедур ОУ. Четвертый блок - опыт ИнЭкА в реализации различных процедур общественного участия: проведение общественных обсуждений, публичных слушаний, общественной экологической экспертизы (описание примеров и календарные графики реализации процедур) в г. Новокузнецке и Кемеровской области. Этот опыт применим и при участии общественного участия и в других регионах России. Пособие сформировано таким образом, что в дальнейшем его можно будет дополнять новыми блоками с учетом изменения законодательства, опыта реализации процедур общественного участия в регионах и пр. Ключевые вопросы Описание Раздел пособия ЧТО такое "общественное участие в принятии решений"? Инструмент выявления и учёта мнения заинтересованных сторон по обсуждаемому вопросу, обеспечивающий принятие эффективного управленческого решения. Представляет собой процесс взаимодействия лица, принимающего решение, и заинтересованных сторон. "Основные понятия" "Уровни ОУ" "Принципы ОУ" КТО участвует? Субъектами являются: лицо, принимающее решение (ЛПР); заинтересованные стороны (ЗС). Общественность получает общую информацию об обсуждаемом вопросе и может самоопределиться как группы ЗС. "Основные понятия" ЗАЧЕМ нужно общественное участие в ПР? Для ЛПР: принятие наиболее эффективного управленческого решения, снижение вероятности возникновения рисков. Для ЗС: получение своевременной информации, представление своего мнения по обсуждаемому вопросу, возможность влияния на формирование решения. "Плюсы и минусы ОУ" КАК организовать общественное участие в ПР? Использование 5-ти этапной процедуры учета мнения заинтересованных сторон (информирование, выявление мнений, обсуждение, принятие решений, обратная связь) обеспечивает эффективную организацию общественного участия в ПР. "Этапы и методы" ЧЕМ РЕГЛАМЕНТИРОВАНО общественное участие в ПР? Порядок участия граждан в принятии решений устанавливается федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления: - при осуществлении местного самоуправления; - при выполнении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой "Законодательные аспекты" хозяйственной деятельности; - при проведении общественной экологической экспертизы. Типы процедур общественного участия: общественные обсуждения, публичные слушания, общественная экологическая экспертиза. зяйственной деятельности; - при проведении общественной экологической экспертизы. Типы процедур общественного участия: общественные обсуждения, публичные слушания, общественная экологическая экспертиза. Пример организации Особенности организации и проведения "Примеры и графики публичных слушаний публичных слушаний при разработке стратегических документов (генеральный план городского округа) на базе опыта ИнЭкА. процедур" (Пример №3) Пример организации общественных обсуждений в процедуре ОВОС Особенности организации и проведения общественных обсуждений в процедуре ОВОС строительства крупных промышленных объектов (шламонакопитель) на базе опыта ИнЭкА. "Примеры и графики процедур" (Пример №2) Пример организации общественного участия при проведении общественной экологической экспертизы Особенности организации общественного участия при проведении общественной экологической экспертизы в процедуре ОВОС строительства крупных промышленных объектов (2-ая очередь металлургического завода) на базе опыта ИнЭкА. "Примеры и графики процедур" (Пример №1) Общественное участие: основные положения 1. Основные понятия В литературных источниках существует множество различных определений "общественного участия в принятии решений" [23-40]. Большинство из них рассматривает ОУ как инструмент обеспечения прав и возможностей общественности для участия в процессе принятия решений. Основной целью данного пособия является рассмотрение общественного участия с точки зрения эффективной техники организации этой процедуры (принятия эффективного решения). Поэтому в рамках целей данного пособия мы предлагаем следующий синтезированный вариант определения: Общественное участие в принятии решений - это процесс взаимодействия между лицом, принимающим решение (индивидуум или группа лиц), и заинтересованными сторонами с целью принятия наиболее эффективного управленческого решения. Цель: принятие управленческого решения с учетом мнения заинтересованных сторон, позволяющего предотвратить или снизить экономические, социальные и экологические риски. до минимума возможные Задачи: - предоставление информации деятельности, принимаемом решении; заинтересованным сторонам о намечаемой - выявление заинтересованных сторон и учет их мнения при принятии решений; - обеспечение большей прозрачности и ответственности при принятии решений; - снижение конфликтности путем раннего выявления спорных вопросов; - обеспечение обратной связи. Лицо, принимающее решение (ЛПР) - это субъект, наделенный полномочиями принимать решения и несущий ответственность за последствия принятого решения. Заинтересованные стороны (ЗС) - группы общества (жители, НКО, представители бизнеса, власти и пр.), интересы которых могут быть напрямую или косвенно затронуты в результате принятого решения. К заинтересованным сторонам можно отнести 4 категории лиц [19]: 1) те, на кого решение и его последствия окажут воздействие; 2) те, на кого, возможно, будет оказано воздействие; 3) те, кто будет влиять на решение; 4) те, кто имеет интерес в решении и/или его последствиях. Выявление и привлечение ЗС происходит целенаправленно. Изначально жители местного сообщества получают общую информацию по обсуждаемому вопросу. После оценки полученной информации жители могут определить свой интерес и отнести себя к определенной заинтересованной стороне. Рассмотрим более подробно понятие "заинтересованные стороны", или "стейкхолдеры". Понятие "стейкхолдеры" пришло из английского языка - stakeholders. Ряд исследователей называют "стейкхолдерами" только те лица или группы лиц, которые могут влиять на будущее, на достижение целей организации, без этой власти они не являются стейкхолдерами [20]. Однако основы гражданского общества предполагают создание условий для равноправного вовлечения всех заинтересованных групп лиц, в том числе и тех, кто номинально лишен власти. Р. Фриман в концепции стратегического менеджмента определил "стейкхолдеров" как "группы или индивидуумы, которые могут влиять или на которых влияет достижение организационных целей" [18]. Это определение интересно тем, что под стейкхолдерами подразумеваются не только лица, наделенные возможностью влиять на достижение целей, но и те лица, интересы которых могут быть затронуты прямо или косвенно результатом предполагаемой деятельности. Выявление стейкхолдеров - сложный процесс, требующий всестороннего анализа аспектов обсуждаемого вопроса. Детальный подход к определению стейкхолдеров позволит снизить риск исключения из обсуждения отдельных групп заинтересованных сторон, более позднее выявление которых может стать причиной конфликтов и потребовать дополнительных затрат. Определение заинтересованных сторон может осуществляться по следующему алгоритму: 1) Составление списка необходимых ресурсов для реализации намерения, включающих административные, капитальные, финансовые, земельные, трудовые, интеллектуальные и т.п. как на этапе проектирования, так и на этапе функционирования. 2) Составление списка стейкхолдеров, владеющих/распоряжающихся определенными ранее ресурсами. 3) Для дополнения списка стейкхолдеров ответьте на следующие вопросы: . Кто будет потребителем результата? . Чьи права и интересы могут быть затронуты в ходе реализации намерений? . Кто получит выгоды от процесса реализации намерения и результата? Кто хотел бы получать выгоды, но по определенным обстоятельствам не получит их? . Кто может влиять на ход реализации намерения? Для ответа на эти вопросы необходимо изучить существующую ситуацию, организовать дискуссию/обсуждение с ключевыми фигурами, изучить необходимые литературные источники, а также учесть личный опыт [20]. При взаимодействии с каждой группой стейкхолдеров могут использоваться различные методы (раздел "Этапы и методы ОУ"). Основная цель данного пособия состоит в рассмотрении техники эффективной организации процедуры общественного участия. Опыт ИнЭкА в организации и развитии процедур общественного участия показал, что эффективность данной процедуры определяется использованием технологий менеджмента - учета мнения заинтересованных сторон при определении лучших альтернатив и формировании управленческого решения. Техника учета мнения ЗС представляет собой 5-шаговый цикл, включающий следующие этапы: 1) информирование; 2) выявление мнений; 3) обсуждение; 4) принятие решений; 5) обратная связь. Более подробно о каждом из этапов рассказано в разделе "Этапы и методы ОУ". 2. Уровни общественного участия В современной российской практике принятия управленческих решений часто говорится о том, что решение было принято с учетом общественного мнения. Однако анализ ситуаций показывает, что далеко не всегда это так. Не все ЛПР и организаторы процедуры учета общественного мнения понимают, что только последовательная реализация 5-ти основных этапов данной процедуры (раздел "Этапы и методы ОУ") дает им право говорить о ее применении. Информирование через СМИ о намечаемой деятельности/принимаемом решении будет только информированием, а предложение присылать свои замечания без анализа этих замечаний, обсуждения и подготовки отчета, какие замечания учтены/не учтены и почему, будет также только лишь симуляцией данной процедуры. На практике при организации процедур ОУ часто встречаются следующие ошибки: . осуществление только одного или нескольких этапов; . неточность при определении заинтересованных сторон; . формальное выполнение этапов процедуры; . нарушение последовательности реализации этапов; . реализация процедуры общественного участия не до, а после принятия решения. В методологии ОУ известны такие понятия, как "Лестница общественного участия" [15] и "Уровни общественного участия" [31]. Используя эту основу для российской практики, мы предлагаем анализировать уровни ОУ по трем типам: манипуляция, символическое участие и реальное участие. Более подробно, что включает в себя каждый из этих уровней, описано в таблице. Таблица А-1 Лестница общественного участия Уровень Вид Описание Реальное участие Совместное планирование Сотрудничество, включающее совместную ответственность сторон за планирование и результаты, поиск решений сложных проблем и разрешение противоречий. Консультирование (обсуждения, учет мнения общественности) Постоянный диалог между ЗС и ЛПР с целью совместного определения проблемных вопросов, поиска компромиссов, предотвращения рисков. ЛПР принимает решение с учетом мнения общественности, но при этом несет ответственность за принятое решение. ЛПР предоставляет отчет ЗС о том, какое влияние оказали их мнения и участие в обсуждениях на принятое решение (обратная связь). Символическое участие Выявление мнений ЛПР может обратиться за информацией или попросить ЗС выразить мнение для того, чтобы достичь лучшего понимания ситуации и лучше вникнуть в обсуждаемые вопросы, однако в данном случае учет мнения общественности и ЗС при принятии решения не реализуется. Распространение Самым простым видом коммуникации информации между ЛПР и ЗС является информирование сторон о процессе принятия решений, но без предоставления возможности комментировать или участвовать в формировании решения. Манипуляции "Терапия" Распространение ограниченной или недостоверной информации для получения поддержки со стороны общественного мнения. Симуляция Организация встреч с общественностью или дискуссий, сопровождающихся нарушениями главных принципов участия общественности (раздел "Принципы ОУ"). Участие за плату Привлечение и допуск только тех участников, которые могут получить материальные или другие выгоды. Таким образом, "совместное планирование" считается наиболее эффективным способом применения процедуры ОУ при принятии управленческих решений. Однако в реальной практике, в зависимости от принимаемого решения, тот факт, что ЛПР может нести законодательно обусловленную ответственность (финансовую и уголовную), зачастую заставляет ограничиваться "консультированием". 3. Принципы общественного участия Процедура общественного участия и учета мнения заинтересованных сторон при принятии решений должна организовываться в соответствии со следующими принципами: 1) Целеполагание: цель процедуры должна быть четко сформулирована, она должна быть понятна и доступна всем заинтересованным сторонам, вне зависимости от уровня образования и профессии. 2) Своевременность: реализация процедуры общественного участия и привлечение к обсуждению всех заинтересованных сторон должны происходить до принятия управленческого решения, а не после него. 3) Открытость: информация в рамках процедуры должна быть открытой и доступной любому представителю заинтересованных сторон. 4) "Обратная связь": в ходе процедуры заинтересованные стороны имеют законное право на обратную связь - т.е. получить данные, информацию о том, где и каким образом было учтено их мнение, как высказанные точки зрения соотносятся с вынесенным итоговым решением. 5) Локальность: процедура должна включать в себя форматы и инструменты, отвечающие специфике менталитета местного сообщества. 6) Отсутствие дискриминации: процедура предполагает вовлечение ВСЕХ заинтересованных сторон в процесс формирования решения, все имеют равное право голоса в ходе обсуждения принимаемого решения. 7) Менеджмент: для эффективной организации процедуры необходим качественный менеджмент, который предполагает полное и своевременное планирование необходимых ресурсов (в том числе временных и человеческих), разработку параметров, необходимых для осуществления функции координации, и реализацию разных видов контроля: оперативного, итогового и пр. 8) Профессионализм: планирование и реализация процедуры должны быть обеспечены соответствующими техниками, методиками и инструментами, организовываться специалистами. 4. Плюсы и минусы общественного участия Хорошо организованная процедура общественного участия и УМЗС дает ряд преимуществ как для лиц, принимающих решения, так и для участвующих в процедуре заинтересованных сторон. Выгоды для ЛПР: . генерируется более широкий диапазон мнений и возможные альтернативные варианты решений; . снижаются риски возникновения конфликтов между ЛПР и ЗС, которые могут привести к приостановке или пересмотру принятого решения; . участие ЗС в формировании решения может позволить сократить издержки процесса принятия решения, сохранить время и финансовые ресурсы, избежать долгой и сложной дискуссии уже после принятия решения. Процедура общественного участия и учета мнения заинтересованных сторон позволяет: . добиться более открытого характера принятия решений, в результате повышается доверие к ЛПР в глазах заинтересованных сторон, они начинают относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью; . получить всеобъемлющую информацию о влиянии того или иного проекта на социальную и окружающую среду, которое часто невозможно спрогнозировать в полной мере на основе заключений узкого круга экспертов; . лучше понять специфику местных условий и определить возможные недостатки проекта. Выгоды для ЗС: . своевременное получение информации и учет ее в своей деятельности; . возможность конструктивного влияния на формирующееся решение; . возможность для отдельных групп ЗС отстаивания своих интересов и предотвращения конфликтных ситуаций; . возможность для местного сообщества предоставлять информацию о местных условиях и традициях для корректировки проекта или выработки дополнительных компенсационных мер; . возможность для местного сообщества влиять на планы развития территории. Какие трудности могут возникнуть при организации процедуры общественного участия и УМЗС? . процедура может занимать много времени и вызвать определенные задержки в принятии окончательного решения; . процедура может быть дорогостоящим мероприятием (чем более тщательно проработана процедура и больше используется методов, тем выше затраты); . конфликты, которые существовали при отсутствии должного контроля, могут усугубиться; . сложность доступного изложения информации для разных целевых групп и ЗС; . проблемой может стать формирование небольших групп, которые как будто бы представляют интересы местного сообщества, но на самом деле преследуют свои личные интересы; . недостаток знаний и опыта по выявлению заинтересованных сторон, организации консультаций и выявлению мнений, обсуждений и слушаний, организации "обратной связи". Законодательные аспекты В соответствии с международными и российскими законодательными требованиями мнение общественности в обязательном порядке выявляется и принимается во внимание при осуществлении местного самоуправления (при разработке и принятии правовых документов, концепций, социально-экономических стратегий развития территории и пр.), а также при выполнении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой хозяйственной деятельности и проведении общественной экологической экспертизы. Порядок участия граждан РФ и их объединений в принятии решений устанавливается федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Участие общественности в принятии значимых решений законодательно декларировано следующими документами [1-13]: 1. Международная Конвенция "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (Эспо, Финляндия, от 25.02.1991 г.). 2. Конституция РФ от 12.12.1993 г. (с попр. от 30.12.2008 г.). 3. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 г.). 4. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 г.). 5. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 4.05.2010 г.). 6. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (сизм. от27.12.2009 г.). 7. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (сизм.от08.05.2010 г.). 8. ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 г.). 9. ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (с изм. от 30.12.2008 г.). 10. ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (с изм. от 17.12.2009 г.). 11. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 г./ № 372). 12. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утв. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698). 13. Уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования. В законодательстве Российской Федерации термин "общественное участие" встречается достаточно редко. Наиболее распространены термины "общественные обсуждения", "публичные слушания" и "общественные слушания". Термин "общественные обсуждения" до 2005 года был основным термином в российском законодательстве, обозначавшим участие общественности в процессе принятия значимых решений. В настоящее время "общественные обсуждения" встречаются в ряде законов РФ, например ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. №174-ФЗ, ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" от 23.08.1996 г. №127-ФЗ ипр. Однако анализ федеральных российских законодательных документов показал, что определение понятия "общественные обсуждения" дано только в Положении об ОВОС: "комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии с Положением об ОВОС и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия" [10]. После 2005 года в связи с введением нового Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. №190-ФЗ дополнительно появилось еще одно понятие: "публичные слушания" [3]. Однако определения этого понятия в Градостроительном кодексе дано не было. Но зато в ряд законодательных актов РФ постепенно были внесены соответствующие изменения и, например, в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ появилась ст.28 "Публичные слушания". Но, также как и в Градостроительном кодексе РФ, в указанном законе нет определения данного понятия. Но в п.1. ст. 28 говорится, что публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения [6]. Таким образом, в настоящее время в российском законодательстве используются оба понятия: "общественные обсуждения" и "публичные слушания" для обозначения регламентированных законодательством процедур общественного участия, предполагающих различные регламенты организации и проведения, а также временные рамки. Понятие "общественные слушания" чаще всего используются для обозначения собрания в рамках процедуры общественных обсуждений материалов ОВОС. Далее более подробно рассмотрим, как законодательно регламентируются наиболее востребованные в настоящее время виды процедур общественного участия: 1. При осуществлении местного самоуправления: . публичные слушания при разработке генерального плана территории; . публичные слушания при намечаемом строительстве; . деятельность товарищества собственников жилья. 2. При выполнении оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности (ОВОС). 3. При проведении общественной экологической экспертизы (ОЭЭ). 1. Участие граждан в местном самоуправлении Местное самоуправление может осуществляться гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (декларировано: ст. 130 Конституции РФ, ст. 3 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ) ипр. [2, 6]. Предусмотрены две основные формы участия граждан в местном самоуправлении: - непосредственная, или прямая демократия (референдумы, выборы и др.), когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении вопроса; - представительная демократия (через выборные и другие органы местного самоуправления), когда участие гражданина состоит в выборе своих представителей для решения вопросов. Основные формы непосредственной демократии: референдумы; опросы граждан; сходы (конференции) граждан; муниципальные выборы; народное обсуждение; народная правотворческая инициатива; участие в самоуправлении через общественные объединения граждан (неправительственные организации граждан); обращения граждан в органы местного самоуправления; мирные массовые акции населения; а также и в иных формах, не противоречащих законодательству. Граждане могут принимать участие в решении следующих вопросов местного значения: - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; - регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; - благоустройство и озеленение территории муниципального образования; - организация утилизации и переработки бытовых отходов; - участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования и др. Для участия общественности в этих вопросах разработаны специальные регламенты. Жители муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения могут принимать участие в публичных слушаниях: - проекта устава муниципального образования, а также о внесении в него изменений и дополнений; - проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; - проектов планов и программ развития муниципального образования; - проектов и вопросов, связанных с градостроительной деятельностью; - вопросов о преобразовании муниципального образования. В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" цель публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования с участием жителей муниципального образования [6]. Публичные слушания при разработке генерального плана территории Общественное участие и учет мнения заинтересованных сторон при разработке проекта генерального плана территории регламентируется ст. 28 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ, ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и пр. [3, 6]. В данном случае процедура общественного участия проводиться в виде публичных слушаний. В таблице B-1 приведен регламентированный законодательством порядок организации и проведения публичных слушаний проекта генерального плана территории. Таблица B-1 Порядок организации и проведения публичных слушаний проекта генерального плана территории № Мероприятия и основные документы Исполнитель 1. Организация выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана Уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления территории 2. Организация выступлений представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей 3. Организация выступлений представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана в печатных СМИ, по радио и телевидению 4. Предоставление предложений и замечаний по проекту генерального плана Заинтересованные стороны 5. Сбор мнений заинтересованных сторон и включение их в протокол публичных слушаний Уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления территории 6. Подготовка протокола о проведении публичных слушаний 7. Составление заключения о результатах публичных слушаний 8. Публикация заключения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещение на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет 9. . Предоставление заключения Главе местной администрации 10. Принятие решения с учетом заключения: - о согласии с проектом генплана и направлении его в представительный орган муниципального образования; - об отклонении проекта генплана и о направлении его на доработку. Глава местной администрации Публичные слушания при намечаемом строительстве С принятием нового Градостроительного кодекса РФ в 2005 г. появилась такая форма общественного участия, как публичные слушания по намечаемому строительству, например, магазинов, отдельных жилых домов, станций технического обслуживания, автозаправочных станций, культурно-развлекательных центров, даже целых кварталов и жилых микрорайонов. Порядок организации и проведения таких публичных слушаний (условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства) регламентируется ст. 39 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ, ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ ипр. [3, 6]. В таблице B-2 приведен порядок организации и проведения публичных слушаний на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Более подробно процедура публичных слушаний в градостроительной сфере должна быть прописана в Уставах муниципальных образований и нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования. Например, в городе Новокузнецке процедура публичных слушаний в градостроительной сфере помимо указанных выше Федеральных законов проводится в соответствии с: - ст. 18 Устава города Новокузнецка (Приложение к постановлению Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от "25" ноября 2009г. № 11/117); - Положением "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа г. Новокузнецк" (утв. Постановлением Совета народных депутатов города Новокузнецка от 27.12.05 г. №11/91) - далее Положение. В Положении процедура публичных слушаний представлена более подробно, указан четкий перечень требований, даны рекомендации. Особенностями проведения публичных слушаний в г. Новокузнецке на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства являются: - использование наиболее читаемых и официальных СМИ и сайта администрации города для информирования жителей о начале публичных слушаний, а также рассылка адресных писем смежным землепользователям; - организация доступа к эскизным материалам предлагаемого объекта для заинтересованных сторон в местах общественного доступа (библиотеки, администрации районов, общественные приемные); - сбор предложений и замечаний заинтересованных сторон через специальные журналы, проведение собраний с участием членов Комиссии, представителей инициатора намечаемой деятельности и заинтересованных сторон; - предоставление не только заключения Комиссии, но и отчета о проведении публичных слушаний (в т.ч. перечень поступивших замечаний и предложений, а также ответов инициатора намечаемой деятельности) для заинтересованных сторон в местах общественного доступа. Таблица B-2. Порядок организации и проведения публичных слушаний на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии с Положением г. Новокузнецка № Мероприятия и основные документы Исполнитель Подача заявления о намерениях в Комиссию при администрации города и оплата расходов, связанных с организацией и проведением публичных слушаний Инициатор намечаемой деятельности Направление сообщений о проведении публичных слушаний по рассматриваемому вопросу заинтересованным сторонам Комиссия при администрации города Предоставление предложений и замечаний по рассматриваемому вопросу Заинтересованные стороны Сбор мнений заинтересованных сторон и включение их в протокол публичных слушаний Комиссия при администрации города Подготовка протокола о проведении публичных слушаний Комиссия при администрации города Выдача заключения о результатах публичных слушаний Комиссия при администрации города Публикация заключения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещение на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет Комиссия при администрации города Подготовка рекомендаций (на основании заключения) о предоставлении разрешения или об отказе в разрешении с указанием причин принятого решения Комиссия при администрации города Предоставление рекомендаций Главе местной администрации Комиссия при администрации города Принятие решения о предоставлении разрешения или об отказе в разрешении с указанием причин принятого решения Глава местной администрации Публикация решения Главы местной администрации в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещение на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет Комиссия при администрации города 2. Общественные обсуждения материалов ОВОС Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее - ОВОС) - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Основными законодательными документами, регулирующими участие общественности при выполнении процедуры ОВОС, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации [10] и Международная Конвенция "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" [1]. В данном случае процедура общественного участия проводится в виде общественных обсуждений. Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения ОВОС осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки ТЗ на ОВОС. Обсуждение общественностью проекта намечаемой деятельности, включая материалы ОВОС, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством. В таблице B-3 приведен порядок организации и проведения общественных обсуждений при выполнении ОВОС в соответствии с законодательными требованиями. Таблица B-3 Порядок организации и проведения общественных обсуждений при выполнении ОВОС № Мероприятия и основные документы Исполнитель 1 этап. Уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение ОВОС Информирование заинтересованных сторон о начале процедуры ОВОС и приглашение ознакомиться с документацией: рассылка информационных писем; организация публикаций и выступлений в СМИ и Интернет. Инициатор намечаемой деятельности Проведение предварительных консультаций в целях определения участников процесса ОВОС, в том числе заинтересованной общественности. В результате разрабатывается план проведения консультаций с заинтересованными сторонами. Инициатор намечаемой деятельности Обеспечение свободного доступа заинтересованных сторон к следующей документации: Декларация (Ходатайство) о планируемой деятельности; Предварительная экологическая оценка намечаемой хозяйственной деятельности; Проект технического задания на ОВОС. Инициатор намечаемой деятельности Сбор мнений заинтересованных сторон по проекту технического задания и включение их в специальный отчет. Инициатор намечаемой деятельности Составление технического задания на ОВОС (ТЗ на ОВОС) с учетом поступивших предложений и замечаний заинтересованных сторон. Инициатор намечаемой деятельности Обеспечение свободного доступа заинтересованных сторон к утвержденному варианту ТЗ на ОВОС в течение всего периода проведения процесса ОВОС. Инициатор намечаемой деятельности 2 этап. Подготовка и обсуждение предварительного варианта материалов ОВОС Информирование заинтересованных сторон и приглашение ознакомиться с документацией: рассылка информационных писем; организация публикаций и выступлений в СМИ и Интернет. Инициатор намечаемой деятельности Обеспечение свободного доступа заинтересованных сторон к предварительному варианту материалов ОВОС. ОВОС выполняется в соответствии с скорректированным утвержденным вариантом ТЗ на ОВОС. Инициатор намечаемой деятельности Принятие решения о целесообразности проведения (не проведения) общественных слушаний. Органы местного самоуправления В случае принятия решения о целесообразности проведения общественных слушаний может быть разработан нормативный акт о порядке их проведения (ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ) Например, Регламент проведения общественных слушаний. Органы местного самоуправления Порядок проведения общественных слушаний по конкретному объекту определяется при участии инициатора намечаемой деятельности и содействии заинтересованных сторон. слушаний по конкретному объекту определяется при участии инициатора намечаемой деятельности и содействии заинтересованных сторон. В случае проведения общественных слушаний проводится информирование заинтересованных сторон (приглашение на слушания): рассылка информационных писем; организация публикаций и выступлений в СМИ и Интернет. Органы местного самоуправления Инициатор намечаемой деятельности Организация и проведение общественных слушаний. Итоговым документом является протокол, который подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Органы местного самоуправления Инициатор намечаемой деятельности Сбор мнений заинтересованных сторон по предварительному варианту материалов ОВОС (в т.ч. протокол общественных слушаний в случае их проведения) и включение их в специальный отчет. Инициатор намечаемой деятельности Составление окончательного варианта материалов ОВОС с учетом поступивших предложений и замечаний заинтересованных сторон. Инициатор намечаемой деятельности Обеспечение свободного доступа заинтересованных сторон к окончательному варианту материалов ОВОС и Резюме нетехнического характера в течение всего срока с момента утверждения последнего варианта и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности. Результаты материалов ОВОС входят в состав проектной документации на строительство объекта, направляемой на государственную экспертизу. Инициатор намечаемой деятельности Более подробно - в разделе "Примеры и графики процедур". Пример №2. Проект строительства шламонакопителя. 3. Общественная экологическая экспертиза Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Основным законодательным документом, регулирующим организацию и проведение общественной экологической экспертизы, является Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и "Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы" [9, 12]. Общественная экологическая экспертиза (далее ОЭЭ) организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. ОЭЭ может проводиться в отношении объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней (проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, проекты целевых программ, проекты соглашений о разделе продукции, материалы обоснования лицензий на отдельные виды деятельности, объекты, расположенные на континентальном шельфе, особо охраняемых территориях), за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. ОЭЭ проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, а также может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы. Проведение общественной экологической экспертизы основывается на принципах: - презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; - комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; - обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; - достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; - независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; - научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; - гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; - ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Процедура проведения ОЭЭ в соответствии с требования законодательства: 1. Заявление о проведении ОЭЭ регистрируется в органах местного самоуправления. При наличии заявлений на один объект от двух и более общественных организаций допускается создание единой экспертной комиссии. 2. Организатор ОЭЭ обращается к заказчику проекта с письменным обращением о представлении объекта ОЭЭ, сопровождаемым подтверждением регистрации ОЭЭ в установленном порядке (в случае получения отказа обращается в суд). 3. Формируется экспертная комиссия, членами которой не могут быть сотрудники или представители заказчика и разработчика экспертируемой проектной документации, истребованной на ОЭЭ, гражданин или представитель юридического лица, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанными заказчиком или разработчиком документации. 4. Инициаторы и организатор ОЭЭ публикуют в СМИ объявления о начале и этапах проведения ОЭЭ. 5. Организатор ОЭЭ обеспечивает работу экспертной комиссии и подготовку сводного заключения ОЭЭ. 6. Заключение ОЭЭ направляется федеральному или региональному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. 7. Заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным или региональным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Более подробно - в разделе "Примеры и графики процедур". Пример №1. Проект строительства 2-ой очереди металлургического завода. Этапы и методы Для разработки и принятия рациональных и эффективных управленческих решений необходим тщательный анализ ситуации, поэтому правильно организованная процедура общественного участия играет значительную роль в процессе их формирования и принятия. Преимущества применения данной процедуры и трудности описаны в разделе "Плюсы и минусы ОУ". Процедура ОУ в зависимости от ситуации может повторяться на разных этапах принятия управленческого решения. Также в рамках одной процедуры может быть несколько локальных процедур, которые проводятся отдельными группами заинтересованных сторон (например, при разработке проекта строительства какого-либо объекта или процедуры ОВОС). В этой главе мы подробно рассмотрим этапы и методы базовой процедуры. Что такое "заинтересованные стороны" и способы их выявления описаны в разделе "Основные понятия". В рамках этого пособия мы не ставим целью перечислить максимальное количество методов. Их очень много, а в связи с развитием данной сферы деятельности могут возникать новые. Поэтому мы привели примеры только основных методов для каждого из этапов процедуры. Процедура общественного участия и учета мнения заинтересованных сторон состоит из нескольких этапов: 1. информирование; 2. выявление мнений; 3. обсуждение; 4. принятие решений; 5. обратная связь. Этап 1 - "Информирование": этот этап предполагает распространение достоверной, своевременной, в достаточном объеме информации по обсуждаемому вопросу. Важно, чтобы информационные тексты были написаны понятным и доступным языком, при необходимости были представлены схемы, рисунки и фотографии. Кроме того, необходимо предоставить достаточное количество времени, чтобы заинтересованные стороны могли ознакомиться с предоставленной информацией, обсудить, проанализировать ее, а также сделать выводы. Информирование может быть организовано либо лицом, принимающим решение, либо фирмами, специализирующимися на данном виде услуг. Алгоритм информирования включает в себя: определение заинтересованных сторон (стейкхолдеров), выбор соответствующего метода информирования, распространение наиболее полной информации о принимаемом решении. Методы этапа "Информирования": СМИ. Средства массовой информации - печатные издания, радио и телевидение - являются очень хорошим каналом для распространения информации. Важно определить именно те СМИ, которые интересны целевым группам. Особенно полезно использование СМИ в случаях, когда необходимо донести информацию до достаточно широкой аудитории, привлечь к обсуждению как можно больше людей. Организация прессконференции для СМИ является рациональным использованием временных и человеческих ресурсов. Интернет. Информацию о планируемой деятельности лучше всего размещать на официальных муниципальных сайтах (в ряде случаев это является требованием законодательства, например, при организации публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности), а также на популярных сайтах местного сообщества. В Интернете, как правило, кроме стандартного объявления есть возможность разместить сведения о характере намечаемой деятельности из проектной документации. Важным преимуществом является возможность получить замечания и предложения заинтересованных сторон достаточно оперативно, без необходимости организовывать отдельные площадки для взаимодействия. Информационные письма. Информационные письма используются, когда необходимо донести информацию до относительно небольшого числа граждан и организаций. Это могут быть некоммерческие организации, органы власти, жители. Например, жители домов или садовых обществ, находящихся в непосредственной близости от места намечаемой хозяйственной деятельности. Содержание таких писем обычно такое же, как в листовках и буклетах. Объявления на улице. Объявления на улице используются тогда, когда необходимо донести конкретную информацию до определенной целевой группы, например, жителей определенного микрорайона. Объявления лучше всего размещать непосредственно на подъездах и в местах массового посещения, например, на остановках, а также у входа на почту, отделениях банка, магазинах, библиотеках и т.д. Размещать объявления нужно на специальных информационных стендах, чтобы не было проблем с обслуживающими управляющими компаниями и местными властями. При отсутствии специально отведенного места для информации, т.е. стенда, размещение объявления нужно согласовывать с администрацией той организации, на дверях которой будет наклеено объявление. Срок "жизни" объявлений может быть от одного до нескольких дней, все зависит от обслуживающих организаций либо от жителей, которые сами срывают объявления. Документация. В местах общественного доступа, например, в библиотеках, местных администрациях, приемных некоммерческих организаций, депутатов, для всех заинтересованных сторон размещаются документы, характеризующие намечаемую деятельность, с пояснительными письмами о процедуре общественного участия. Там же, как правило, размещаются и специальные журналы предложений и замечаний, которые могут заполнить все желающие. Выставки, информационные стенды, планшеты. Проведение выставок позволяет наглядно представить будущие изменения. Эффективна организация экспозиций в местах, наиболее посещаемых людьми. Это могут быть крупные торговые центры, библиотеки, витрины магазинов, музеев, другие общественные заведения. Лидеры местных сообществ. Как правило, практически в каждом местном сообществе имеются организации и/или инициативные группы, которые периодически проводят встречи или собрания в рамках своей деятельности. Например, профсоюзы, собственники земельных участков, представители органов местного самоуправления и пр. Объявление об обсуждении по тому или иному вопросу, а также о том, где можно ознакомиться с более подробной информацией, может сделать лидер такой встречи, например, председатель организации или депутат. Буклеты, листовки и т.п. Буклеты, листовки используются для предоставления письменной информации широкой общественности и определенным целевым группам и приглашения их к обсуждению. Обычно они небольшого размера - как правило, формата А4 или А5. Содержат краткую информацию о предполагаемых изменениях, о том, где можно получить более подробную информацию, каким образом можно предоставить свои комментарии и т.д. В буклетах, листовках полезно использовать наглядные изображения - фотографии, рисунки, схемы, которые иногда дают больше информации, чем словесное описание. Информационные бюллетени. Информационные бюллетени могут быть выпущены в дополнение к буклетам и листовкам с тем, чтобы предоставить более детальную информацию. В случаях, когда процесс общественного обсуждения достаточно длительный и состоит из нескольких этапов, бюллетени могут быть использованы для информирования о ходе и результатах каждого из них, внесенных изменениях в первоначальный вариант обсуждаемого вопроса, а также для проведения опросов. Видео-и наглядная презентации. Видеоматериалы и другие формы визуального изображения эффективны для восприятия сложной информации. Наглядные презентации эффективно использовать на встречах, выставках и других подобных мероприятиях для представления сложных, комплексных объектов. Также эффективно использовать видео и наглядные презентации в тех аудиториях, которые более восприимчивы к наглядному изображению, чем к письменному материалу. Этап 2 - "Выявление мнений": после того, как были выявлены основные заинтересованные стороны по обсуждаемому вопросу и они получили необходимую информацию, следует этап выявления их мнений по поднятому вопросу. На этом этапе в полной мере реализуется принцип о равноправности участников процедуры: каждый представитель заинтересованных групп должен иметь возможность высказаться (необходимо обеспечить специальную, наиболее подходящую для него площадку). При организации данного этапа важно также учитывать следующие аспекты: - заинтересованные стороны должны иметь достаточно времени, чтобы представить свою точку зрения; - временные рамки для предоставления комментариев должны быть четко определены; - необходимо реагировать на поставленные вопросы, проблемы или замечания, сделанные заинтересованными сторонами; - полученные комментарии должны быть обобщены и доступны заинтересованным сторонам. Методы этапа "Выявления мнений": Журнал предложений и замечаний. Журнал представлен в табличной форме, где имеются графы: "дата", "ФИО", "год рождения", "место работы", "контактная информация" и "предложения и замечания". Журнал предлагается заполнить всем желающим, а если комментарии общественности не вписываются в формат журнала, то возможно изложить мнение в простой письменной форме в приложении к журналу. Журналы размещаются в местах общественного доступа, например, в библиотеках, местных администрациях, приемных некоммерческих организаций, депутатов вместе с проектными документами намечаемой деятельности, с пояснительными письмами о процедуре общественного участия. Социологический опрос. Представителям заинтересованных сторон предлагается ответить на вопросы анкеты. Цель опроса - выявить отношение общественности к обсуждаемому вопросу, получить комментарии, предложения и возражения. В анкете должны быть вопросы, которые помогут в составлении характеристики опрашиваемых: пол, возраст, место проживания, социальный статус и др. Прежде чем приступить к анкетированию, следует провести тестирование опросника на малой группе людей с тем, чтобы удостовериться, что вопросы сформулированы однозначно и не вызывают особых затруднений. Проведение опросов используется, когда нужно выявить мнение целевой аудитории относительно обсуждаемого вопроса на начальном этапе, до принятия решения; когда важно иметь общую картину мнений относительно обсуждаемого вопроса; когда необходимо выявить мнение отдельных групп, например, проживающих в непосредственной близости от места предполагаемого строительства. Опросы могут проводиться в режиме уличного интервью, телефонного интервью, через отрывные талоны на буклетах или листовках, через СМИ и Интернет. По результатам опроса составляется отчет, который должен быть доступен общественности в составе отчетной документации. Комментарии. Этот метод может использоваться, когда необходимо узнать мнение людей по каким-то конкретным предложениям, когда нужно получить широкий диапазон взглядов. В этом случае нет вопросов, а есть приглашение высказать комментарии по обсуждаемому вопросу любым удобным способом: по почте, по телефону, по электронной почте, через Интернет, через общественную приемную и т.д. Участники могут сказать по заданной теме то, что они хотят, а не отвечать на конкретные вопросы анкеты. Анализировать полученные комментарии гораздо сложнее, чем заполненные анкеты. "Горячая линия", "прямая линия". Этот метод может использоваться для получения комментариев от заинтересованной общественности. В средствах массовой информации, сети Интернет, в информационных буклетах указывается номер телефона, по которому в определенные сроки все желающие могут высказать свое мнение по обсуждаемому вопросу. Бланки участников собрания, общественных слушаний. При проведении встречи, собрания или общественных слушаний всегда есть такие участники, которые предпочитают выразить свое мнение письменно, а затем в письменном виде получить ответ. Для этого при регистрации до начала собрания, общественных слушаний, в составе раздаточных материалов находятся специальные бланки. Участник встречи заполняет бланк непосредственно на собрании и передает в секретариат. Заполненные бланки обрабатываются, а зафиксированные предложения и замечания также отражаются в отчетной документации, на которые даются ответы разработчиков проектной документации и инициатора хозяйственной деятельности. Выявление мнений с помощью определенных организаций. Иногда возникают ситуации, когда необходимо получить мнение определенных специфических групп населения, например, инвалидов, пенсионеров, родителей маленьких детей и т.д. В этом случае эффективно действовать через определенные организации, объединяющие подобные группы, например, через общества инвалидов, детские сады и др. Например, можно использовать собрания или встречи, проводимые этими организациями, для выявления мнения специфических групп. Этап 3 - "Обсуждение": после того, как собраны мнения по поднятому вопросу, необходимо перейти к обсуждению для соотнесения всех интересов и выработки того решения, которое наиболее оптимально удовлетворяет всем выдвигаемым требованиям. В ходе обсуждения также создается площадка для конструктивного диалога между лицом, принимающим решение, и представителями заинтересованных сторон. Метод обсуждения может быть выбран самый разный, в зависимости от специфики проблемы, целевых аудиторий, местного сообщества, на территории которого организовано обсуждение. Важным является организация такой площадки, которая обеспечит наибольшую посещаемость и свободный обмен мнениями между заинтересованными сторонами. Методы этапа "Обсуждения": Общественные слушания, круглые столы, собрания. Это очень распространенный метод. Общественные слушания, круглые столы дают возможность сделать официальные заявления для общественности, а присутствующие могут сразу и непосредственно высказаться и задать вопросы. Такие мероприятия позволяют собрать вместе инициаторов, органы, принимающие решения, экспертов и представителей общественности и организовать дискуссию по обсуждаемому вопросу. В ходе общественных встреч обязательно ведется протокол, фиксируются вопросы и ответы, замечания, предложения и комментарии. При проведении общественных встреч важно, чтобы обсуждения происходили в конструктивном русле, без взаимных нападок и обвинений. Некоторые ключевые моменты, на которые стоит обратить внимание при проведении общественных встреч: - место проведения таких встреч должно быть "нейтральным"; - должен быть четко определен регламент встречи: порядок выступлений, продолжительность сообщений, время на вопросы и ответы; - ведущим встречи должен быть человек, имеющий авторитет у аудитории; он координирует ход общественной встречи, следит за тем, чтобы обсуждение шло в рамках обозначенного вопроса и не переходило на другие темы. Реальное планирование. Этот метод можно использовать, когда, например, необходимо сделать выбор относительно местоположения определенного объекта, или наоборот, определить, какие объекты необходимо разместить на определенной территории. Метод предполагает создание макета территории и его использование на открытых собраниях для сбора предложений населения по обсуждаемому вопросу. Реальное планирование полезно использовать на самых ранних стадиях планирования, например, при определении развития отдельных районов или кварталов. Он позволяет всем заинтересованным группам предлагать идеи, выделять приоритетные среди возможных решений, разрешать конфликты. Данный метод помогает выявить потребности людей. Преимущество этого метода заключается в том, что компромисс или консенсус достигается гораздо быстрее, так как усилия участников процесса направлены на достижение общей цели - улучшение среды жизнедеятельности. Более подробно с этим методом можно ознакомиться в указанных в ссылках источниках [15]. Дискуссионные группы, фасилитированные (управляемые) дискуссии. Такие дискуссии проводятся с участием небольшого количества людей, руководит дискуссией независимый фасилитатор, направляя обсуждение в нужное русло. В дискуссиях принимают участие представители общественности, эксперты, а также представители организаций, принимающих решения. Эти дискуссии должны быть очень четко структурированы: определены темы, сформулированы вопросы для обсуждения. В ходе дискуссий могут быть выявлены приоритеты и возможные конфликты. Консультации, личные встречи. Метод является наиболее эффективным способом обсуждения возможных решений с заинтересованными сторонами. Непосредственное общение позволяет более четко обсудить ключевые аспекты принимаемого решения, а также прийти к компромиссу. Кроме того, консультации и личные встречи являются менее затратными с точки зрения организации. В настоящее время консультации можно проводить также и в он-лайн режиме (использование электронных средств связи), что позволяет экономить временные ресурсы всех заинтересованных сторон. Метод Делфи. Этот метод используется для проведения обсуждений между экспертами. Процесс, как правило, занимает продолжительное время. Каждый эксперт предоставляет свое мнение относительно обсуждаемого вопроса в виде ответов на вопросник. Ответы объединяются, рассылаются обратно участникам, которых просят дать оценку возможным вариантам. Ответы участников статистически обрабатываются и снова рассылаются участникам, чтобы они увидели обобщенный ответ группы. Участников, чьи ответы значительно отличаются от остальных, просят аргументировать свои ответы. Аналогично проводятся второй и последующий туры опроса, пока не будут четко определены вопросы, по которым есть общее мнение экспертов, и вопросы, вызывающие разногласия. Более подробно с этим методом можно ознакомиться в указанных в ссылках источниках [15]. Этап 4 - "Принятие решений": на данном этапе вырабатывается решение, учитывающее мнение заинтересованных сторон. "Принятие решений" - сложный процесс, включающий в себя многие компоненты. Выработка самого решения как результата процедуры учета мнения заинтересованных сторон будет формироваться на протяжении всего процесса формирования управленческого решения. Итоговое резюме по обсуждаемому вопросу принимает ЛПР, которым могут быть представители власти, бизнеса, общественных организаций, инициативных групп граждан, других групп местного сообщества. Бывают ситуации, когда ЛПР - это коллегиальный орган. Но отличие ЛПР от ЗС в том, что ЛПР несет ответственность за принятое решение (в зависимости от сферы ПР - вплоть до уголовной), а ЗС такой ответственности не несут. Методы "Принятия решений": Этап "Принятия решений" может осуществляться двумя путями: индивидуальным (когда ЛПР - один человек) или коллегиальным (специальной комиссией, собранием граждан). Индивидуальный путь принятия решений как на государственном, региональном или муниципальном уровнях, так и на уровне отдельных организаций представлен принятием различных управленческих решений, изданием различного рода указов, распоряжений, постановлений. К ЛПР в данном случае будут относится президент, губернатор, мэр, руководитель организации, подразделения, отдела и т.д. Возможные способы принятия коллегиальных решений: Выборы на муниципальном, региональном и федеральном уровне. Выборы проводятся с целью избрания президента страны, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В соответствии с законодательством, для каждого случая работает своя избирательная система. Итоги выборов подлежат официальному опубликованию. Референдум. Объектом референдума является определенный вопрос - закон, законопроект, Конституция, поправка к Конституции, проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Референдум представляет собой прямое правотворчество народа. Это один из способов участия общественности в принятии решений, важных не только местному сообществу, но и каждому отдельному человеку. Процедура референдума регламентирована Конституцией и законодательством соответствующих стран. Гражданское жюри - технология вовлечения граждан в процесс общественного обсуждения и принятия общенациональных решений, предложенная некоммерческой общественной организацией Джефферсон Центр в 1974 году. Гражданское жюри - это группа граждан (около 18 человек), представляющая собой различные слои общества и группы населения. Обычно учитываются возраст, пол, образование, расовая принадлежность, географическая локализация внутри сообществ. В процедуре также обязательно участие консультационного совета, который состоит из авторитетных людей, хорошо разбирающихся в обсуждаемой теме и представляющих разные позиции по отношению к проблеме, обеспечивающих членов жюри информацией. Результаты обсуждения публикуются в прессе и в официальных источниках. Гражданское жюри создается для решения задачи согласования интересов государства и общества. Данная технология дает возможность людям изучить проблему, выработать совместное решение и огласить результаты перед общественностью. Гражданское жюри предоставляет всем заинтересованным сторонам возможность выдвинуть и обсудить свои идеи по рассматриваемой проблеме, а для граждан - это возможность глубоко вникнуть в её суть. Настоящая технология призвана также привлечь внимание средств массовой информации и общественности к ним. Одной из важных задач гражданского жюри является доведение до сведения законодателей и политиков (лиц, принимающих решения) рекомендаций, выражающих общественное мнение. Схожие принципы деятельности заложены в законодательстве об Общественной палате Российской Федерации. Однако решения, сформированные в результате работы Общественной палаты РФ, не являются обязательными для исполнения ЛПР. Более подробно с этим методом можно ознакомиться в указанных в ссылках источниках [15]. Visioning-упражнения. Метод предполагает привлечение всех заинтересованных сторон. Основной задачей таких упражнений является составление документа, который отражает основные приоритеты местного сообщества или, например, план работы отдельных служб на ближайшее время. Использование этого метода обусловлено необходимостью широкого видения проблем региона как отдельными людьми, так и различными группами. Конечной целью этого метода является все-таки не сам план, а обзор возможностей, которыми обладает общественность для участия в развитии местного сообщества. Однако реализация данного способа принятия решения предполагает хорошую подготовленность и осведомленность заинтересованных сторон по обсуждаемому вопросу. Более подробно с этим методом можно ознакомиться в указанных в ссылках источниках [15]. Этап 5 - "Обратная связь": после того, как было принято итоговое решение, необходимо проинформировать заинтересованные стороны о том, какое решение было принято, что было учтено и каким образом. Важно показать, что мнения ЗС действительно учитывались при принятии решения. Необходимо проинформировать ЗС не только о том, какие мнения были учтены, но и том, какие не были учтены и почему они не были учтены. Это очень важный этап, который обычно недооценивают в российской практике и зачастую не реализуют. Обязательная реализация "обратной связи" развивает эффективность применения процедуры общественного участия. Отчеты о том, какие мнения не были учтены, способствуют тому, что в последующем ЗС будут высказывать более обоснованные и компетентные мнения. Кроме того, обратная связь позволяет обеспечить своевременную координацию всего хода процедуры общественного участия. К методам этапа "Обратной связи" относятся все методы этапа "Информирования". Примеры и графики процедур В данном разделе методического пособия представлен опыт ИнЭкА по организации процедур общественного участия и учёта мнения заинтересованных сторон при реализации проектов разных сфер деятельности. В ряде представленных примеров названия городов, заказчиков проектов и объектов изменены. Представлены 3 примера из следующих практик: 1. Проекты строительства крупных промышленных объектов (металлургический завод, шламонакопитель). 2. Проекты стратегических документов -"Генеральный план города". Представленные примеры демонстрируют, что, несмотря на разные сферы деятельности и разные уровни принятия решений, процедура общественного участия и УМЗС остается универсальной, 5-ти этапной: информирование, выявление мнений, обсуждение, принятие решений, обратная связь. Но в различных ситуациях при реализации этих 5-ти этапов могут применяться разные методы. В ряде описанных примеров учет мнения заинтересованных сторон законодательно регламентирован (публичные слушания, ОВОС, ОЭЭ), в других случаях проводился по инициативе ЛПР. В примерах приводится краткая характеристика проекта, подробное описание того, как организовывалась процедура общественного участия и учета мнения заинтересованных сторон, какие методы были использованы. Также для каждого примера представлены графики, отражающие реализацию процедуры во времени. 1. Проекты строительства крупных промышленных объектов 1.1 Пример № 1. Проект строительства 2-ой очереди металлургического завода В 2002 году в г. Н-ске начал разрабатываться проект строительства 2-ой очереди существующего металлургического завода. В связи с тем, что этот завод был градообразующим предприятием для данного города, то у этого проекта были как противники, так и сторонники. Следует отметить, что в регионе, где расположен этот завод, имеется большое количество охраняемых территорий и мест традиционного природопользования. Поэтому природоохранные организации региона были обеспокоены планами по расширению завода. В 2003 году инициатор хозяйственной деятельности объявил о том, что предпроектная стадия подходит к завершению и подготовлены материалы "Обоснование инвестиций", в том числе и "Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)", которые планируется отправить на государственную экологическую экспертизу. Администрация г. Н-ска и природоохранные организации инициировали общественную экологическую экспертизу данной предпроектной документации (далее ОЭЭ). Основными законодательными документами, регулирующими процедуру ОЭЭ, являются Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы и Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации [9, 10]. В качестве организатора ОЭЭ была приглашена региональная общественная организация "Информационное экологическое агентство / ИнЭкА". В соответствии с законодательством РФ финансирование ОЭЭ осуществляется за счет инициатора ОЭЭ. Финансирование работы экспертной комиссии ОЭЭ взяла на себя администрация г. Н-ска, а организационные и командировочные затраты - один из природоохранных фондов. ОЭЭ проводилась на основании действующего в 2003 году законодательства РФ. Опыт ИнЭкА в проведении ОЭЭ показал, что для упорядочения отношений участников ОЭЭ необходимо разрабатывать специальные Регламенты и календарные планы проведения ОЭЭ. Такой документ важен для четкой работы экспертов ОЭЭ, привлечения сторонних консультантов, информирования и учета мнения заинтересованных сторон и решения других вопросов в ходе ОЭЭ. Например, в регламентах ИнЭкА проведения ОЭЭ для обеспечения учета общественного мнения при формировании сводного заключения ОЭЭ предусмотрено проведение круглых столов, открытых заседаний экспертной комиссии и общественные слушания. ИнЭкА разработало и представило администрации г. Н-ска план мероприятий, включающий не только работу экспертной комиссии, но и мероприятия по вовлечению местного сообщества в процедуру ОЭЭ. Так, например, проводился ряд мероприятий по учету мнения заинтересованных сторон при разработке ТЗ на проведение ОЭЭ и проекта заключения ОЭЭ. Цели общественной экологической экспертизы были установлены следующие: 1. анализ соответствия материалов "Обоснование инвестиций. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)" требованиям законодательства РФ; 2. определение допустимости реализации строительства на запланированной территории; 3. предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. ЛПР в данном примере - это администрация г. Н-ска, которая в конечном итоге выдает или не выдает разрешение на строительство после прохождения проекта через все экспертизы и согласований. В качестве ЗС были выделены следующие группы: 1. жители г. Н-ска; 2. жители близлежащих населенных пунктов; 3. органы местного самоуправления районной и городской территорий; 4. контролирующие органы района, города и области; 5. инициатор хозяйственной деятельности; 6. генеральный проектировщик. ИД - это сводное заключение экспертной комиссии ОЭЭ. Этапы и методы, используемые при проведении процедуры ОЭЭ, представлены на графике № D-1. График № D-1 План проведения процедуры УМЗС при проведении общественной экологической экспертизы строительства 2-ой очереди металлургического завода Обсуждение проекта технического задания на ОЭЭ Обсуждение проекта экспертного заключения Месяц 1 2 3 Неделя 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Методы этапов УМЗС 1 СМИ Интернет Информационные письма Документации 2 Журнал предложений и замечаний Анкетирование Комментарии Личные встречи, консультации 3 Круглый стол Общественные слушания 4 Коллегиальный способ: инициаторы и организаторы ОЭЭ 5 СМИ Интернет Информационные письма Документация Этапы процедуры УМЗС: 1 2 3 4 5 -информирование -выявление мнений -обсуждение -принятие решений -обратная связь I. Обсуждение проекта технического задания на ОЭЭ 1. Информирование В СМИ, на сайте администрации г. Н-ска и организатора ОЭЭ была представлена информация о начале процедуры ОЭЭ. Также были указаны сроки проведения ОЭЭ и перечень мест, где можно ознакомиться с обсуждаемой документацией, проектом ТЗ на ОЭЭ, контакты организатора ОЭЭ. Были выявлены группы ЗС, которым были направлены официальные письма с информацией об ОЭЭ, проект ТЗ на ОЭЭ с предложением внести свои замечания и предложения в проект ТЗ, а также сообщить свое мнение о возможных значимых воздействиях планируемой деятельности на окружающую среду. 2. Выявление мнений Все желающие могли высказать свое мнение относительно ТЗ на ОЭЭ удобным для них способом - по телефону, почте, электронной почте или через журналы предложений и замечаний, размещенных в местах общественного доступа вместе с обсуждаемыми документами. Все мнения фиксировались организатором ОЭЭ. Также на данном этапе выявлялись дополнительные заинтересованные группы. 3. Обсуждение В связи с большой заинтересованностью местного сообщества было принято решение провести обсуждение поступающих предложений к проекту ТЗ на ОЭЭ в виде круглого стола. На круглый стол были приглашены и присутствовали представители всех ЗС: администрации г. Н-ска, близлежащих районов, природоохранных организаций, организаторы и эксперты ОЭЭ, заинтересованная общественность. Также были приглашены и присутствовали представители инициатора хозяйственной деятельности и генерального проектировщика, представители государственных контролирующих служб в области охраны окружающей среды и здоровья населения и СМИ. В ходе круглого стола всем участникам было предложено заполнить анкету, где можно было указать свои замечания, внести предложения и пожелания для формирования ТЗ на проведение ОЭЭ. По итогам круглого стола были составлены отчет о поступивших предложениях к проекту ТЗ на ОЭЭ и список участников. 4. Принятие решения Инициаторы и организаторы ОЭЭ рассмотрели отчет о поступивших предложениях к проекту ТЗ на ОЭЭ и приняли решение о внесении соответствующих корректировок в ТЗ. 5. Обратная связь Скорректированное и утвержденное ТЗ на ОЭЭ, а также отчет о поступивших предложениях к проекту ТЗ на ОЭЭ были представлены на общественный доступ. Информация об этом была размещена в СМИ, на сайтах администрации г. Н-ска и организаторов ОЭЭ. II. Обсуждение проекта экспертного заключения 1. Информирование В местных и региональных СМИ регулярно освещалась информация о ходе ОЭЭ. В случае, если планировались открытые заседания экспертной комиссии, а также общественные слушания, об этом заранее сообщалось в СМИ. Экспертной комиссией было подготовлено предварительное заключение ОЭЭ, которое было представлено на общественный доступ. Информация об этом была представлена в городских и районных СМИ, по телевидению и радио, на сайтах администрации г. Н-ска и организаторов ОЭЭ. Заинтересованным сторонам были направлены официальные информационные письма с приглашением ознакомиться с предварительным заключением ОЭЭ и принять участие в общественных слушаниях. 2. Выявление мнений Все желающие могли представить свои замечания относительно предварительного заключения ОЭЭ удобным для них способом - по телефону, почте, электронной почте или через журналы предложений и замечаний, размещенных в местах общественного доступа вместе с обсуждаемым документом. Все мнения фиксировались организатором ОЭЭ, систематизировались по выявленным группам заинтересованных сторон. 3. Обсуждение Во время работы экспертной комиссии проводились как закрытые, так и открытые заседания. Всего было проведено 7 тематических заседаний по обсуждению прогнозируемого воздействия экспертируемого проекта и 2 заседания по подготовке итогового заключения ОЭЭ. Открытые заседания проводились в присутствии наблюдателей, представителей заказчика и разработчика проектной документации. Для обсуждения проекта сводного заключения было принято решение провести общественные слушания. В связи с тем, что в г. Н-ске не было принято специального положения о порядке проведения общественных слушаний, ИнЭкА разработало регламент проведения общественных слушаний и представило его инициаторам ОЭЭ. Регламент был официально утвержден инициаторами и организатором ОЭЭ. В соответствии с регламентом цели проведения общественных слушаний: . информирование общественности о стадиях проектирования строительства 2ой очереди металлургического завода, о его возможном воздействии на окружающую среду; . обсуждение проекта заключения экспертной комиссии ОЭЭ; . выявление общественных интересов и их учет в процессе подготовки итогового заключения экспертной комиссии общественной экологической экспертизы. На общественных слушаниях был выбран президиум, в задачи которого входило подготовить заключение по результатам слушаний. В состав президиума могли войти лица, имеющие соответствующую квалификацию и не имеющие никаких трудовых взаимоотношений с инициатором хозяйственной деятельности, организаторами ОЭЭ и контролирующими природоохранными службами. В заключении президиум должен был четко сформулировать ответы на основные вопросы слушаний. Для того чтобы лучше можно было учесть мнение ЗС при подготовке заключения, всех участников слушаний попросили в конце слушаний заполнить и сдать анкеты. В анкетах были сформулированы основные вопросы, выносимые на слушания: . Каково влияние намечаемой деятельности на окружающую среду региона? . Каково влияние намечаемой деятельности на здоровье населения? . Каково влияние намечаемой деятельности на социально-экономическую ситуацию в регионе? . Допустима ли реализация намечаемой деятельности на запланированной территории? На слушаниях выступили с докладами и сообщениями руководитель экспертной комиссии и эксперты общественной экологической экспертизы. Были представлены презентации и доклады по результатам работы экспертной комиссии, проект сводного заключения. После выступления экспертной комиссии ответное слово было предоставлено представителям инициатора намечаемой деятельности и генерального проектировщика. Они ответили на часть замечаний, высказанных экспертами ОЭЭ, и на вопросы участников слушаний. Те вопросы, подготовка ответов на которые требовала времени, были зафиксированы в протоколе общественных слушаний. Далее были заслушаны заявления более 30 участников общественных слушаний. По итогам общественных слушаний были составлены протокол, список участников общественных слушаний и список заявлений участников общественных слушаний. 4. Принятие решения Принятие решения проходило в три этапа. I этап. Заключение президиума общественных слушаний. В течение 5 рабочих дней после проведения слушаний президиум общественных слушаний проанализировал выступления всех участников слушаний, результаты анкетирования и сформулировал ответы на основные вопросы. Если вопрос подразумевал возможность однозначного утвердительного или отрицательного ответа ("да" или "нет"), президиум обязан был дать такой ответ, после которого могли следовать комментарии, раскрывающие суть ответа. Заключение являлось основным результатом общественных слушаний. Главное резюме президиума - реализация намечаемой деятельности возможна только после существенной доработки проекта на последующих этапах проектирования. II этап. Сводное итоговое заключение экспертной комиссии. Сводное итоговое заключение экспертной комиссии ОЭЭ было подготовлено с учетом результатов общественных обсуждений и представлено инициаторам ОЭЭ. В заключении ОЭЭ содержалось около 50 пунктов замечаний к предпроектной документации. Но экспертной комиссией ОЭЭ был сделан вывод, что реализация объекта ЭЭ допустима и возможна после доработки объекта ЭЭ, представления материалов на ГЭЭ и по результатам ГЭЭ. III этап. Решение инициаторов ОЭЭ. Инициаторы ОЭЭ пришли к выводу, что результаты ОЭЭ могут быть использованы для улучшения проекта намечаемой деятельности. В результате администрация г. Н-ска выставила инициатору хозяйственной деятельности и генеральному проектировщику следующие условия: - учесть замечания и предложения, полученные в результате ОЭЭ при разработке ТЭО на следующем этапе проектной стадии; - выполнить ОВОС проектной стадии по скорректированным решениям и предоставить материалы ОВОС на доступ общественности; - провести общественные обсуждения материалов ОВОС проектной стадии. Инициатор хозяйственной деятельности принял все условия. 5. Обратная связь В местных и региональных СМИ, на телевидении, радио и на сайтах администрации г. Н-ска и ИнЭкА была представлена информация о местах доступа ко всем документам ОЭЭ: - Заключение президиума общественных слушаний, протокол, список участников общественных слушаний и список заявлений участников общественных слушаний; - Итоговое сводное заключение экспертной комиссии ОЭЭ; - Решение инициаторов ОЭЭ. Заинтересованным сторонам были направлены официальные письма с предложением ознакомиться с итоговыми документами. Заключение ОЭЭ в соответствии с законодательством было направлено федеральному и региональному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления. Резюме: В результате проведения процедуры ОЭЭ было выявлено, что размещение данного объекта возможно на данной территории только при условии существенной доработки проекта на последующих этапах проектирования. Представители ЗС получили ответы на интересующие вопросы, подробную информацию о намечаемой деятельности, а инициатор намечаемой деятельности смог учесть их интересы в проекте. Подробные рекомендации и замечания, изложенные в сводном заключении ОЭЭ, позволили инициатору хозяйственной деятельности улучшить проект и впоследствии получить положительное заключение ГЭЭ. 1.2 Пример № 2. Проект строительства шламонакопителя Металлургическое предприятие "Завод и К" выступило с инициативой проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) по намечаемому строительству нового объекта для хранения отходов производства - шламонакопителя. Выполнение ОВОС с организацией процедур общественного участия на всех этапах было поручено ИнЭкА. Основным законодательным документом, регулирующим участие общественности при выполнении процедуры ОВОС, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 г./ № 372). В соответствии с политикой предприятия, российскими нормативными требованиями, соответствующими международными конвенциями, заказчик проекта и исполнители ОВОС спланировали и организовали информирование и консультации с общественностью с самых первых этапов выполнения ОВОС. На этапе разработки ТЗ на ОВОС был составлен План информирования и участия общественности при выполнении ОВОС. В данном Плане были представлены обязанности сторон, основные мероприятия общественных обсуждений. В данном случае ЛПР - это инициатор намечаемой деятельности. ЗС: 1. жители близлежащих населенных пунктов; 2. органы местного самоуправления районной и городской территорий; 3. контролирующие органы района, города и области. ИД - это утвержденное ТЗ на ОВОС и окончательные материалы ОВОС. Проект был реализован ИнЭкА в 2007 - 2008 г. Этапы и методы учета мнения заинтересованных сторон в рамках процедуры ОВОС представлены в графике № D-2. График № D-2 План проведения процедуры УМЗС в рамках процедуры ОВОС строительства шламонакопителя металлургического завода Обсуждение ТЗ на ОВОС Обсуждение предварительных материалов ОВОС Месяц 1 2 3 Неделя 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Методы этапов УМЗС 1 СМИ Интернет Информационные письма Объявления на улице Документация 2 Комментарии Журнал предложений и замечаний Анкетирование 3 Личные встречи, консультации Телефонные конференции Общественные слушания 4 Индивидуальный: инициатором намечаемой деятельности 5 Интернет СМИ Объявления на улице Документация Брошюра Информационные письма Этапы процедуры УМЗС: 1 2 3 4 5 -информирование -выявление мнений -обсуждение -принятие решений -обратная связь Этап 1. Обсуждение проекта технического задания на ОВОС 1. Информирование В печатных СМИ была представлена информация о проведении общественных обсуждений, указаны сроки проведения и места, где можно ознакомиться с документацией по проекту (Декларация о намерениях, проект технического задания на выполнение ОВОС (проект ТЗ на ОВОС) и Предварительная экологическая оценка намечаемой хозяйственной деятельности), контактная информация специалистов ИнЭкА - исполнителей ОВОС. Также были размещены объявления о проведении общественных обсуждений в населенных пунктах в местах общего пользования (магазины, автобусные остановки, ДК и др.) На сайте инициатора строительства была представлена краткая информация, а также электронная версия Декларации о намерениях, Проекта технического задания на выполнение ОВОС (проект ТЗ на ОВОС) и Предварительной экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности. Заинтересованным сторонам (контролирующим органам и органам местного самоуправления) были направлены официальные письма от инициатора строительства с предложением внести свои предложения и замечания, а также сообщить о возможных значимых воздействиях планируемой деятельности на окружающую среду, которые необходимо учесть при выполнении ОВОС. Вместе с письмами были направлены документы, электронный вариант которых был размещен в сети Интернет. Декларация о намерениях, Проект ТЗ на ОВОС и Предварительная экологическая оценка намечаемой хозяйственной деятельности, а также журнал предложений и замечаний были размещены в сельских и городской администрациях. 2. Выявление мнений Всем желающим было предложено высказать свое мнение относительно намечаемой хозяйственной деятельности удобным для них способом - по телефону, почте, электронной почте, посетив общественную приемную или заполнив журнал предложений и замечаний, представленный вместе с проектной документацией в сельских и городской администрациях, а также в общественной приемной ИнЭкА. В ходе выполнения ОВОС было проведено анкетирование жителей населенных пунктов, а также владельцев садовых участков с целью выявления их мнения о состоянии окружающей среды, качестве питьевой воды и влиянии на здоровье населения экологических факторов. 3. Обсуждение. Исполнителями ОВОС были организованы личные встречи с представителями ЗС, на которых обсуждались возможные экологические и социальные риски, связанные с планируемым строительством. Исполнители ОВОС также обсуждали вопросы дистанционно с заинтересованными сторонами посредством проведения телефонных конференций. Были проведены закрытые встречи представителей заказчика с исполнителями ОВОС с целью обсуждения целесообразности учета предложений и замечаний, поступивших на этапе обсуждения ТЗ. 4. Принятие решений С учетом комментариев и предложений, поступивших в ходе процедуры учета мнения заинтересованных сторон на этапе обсуждения проекта ТЗ, инициатором намечаемой деятельности было принято решение о внесении соответствующих корректировок в ТЗ на ОВОС. Сводная таблица поступивших предложений и замечаний, а также ответов на них, вошла в состав материалов общественных обсуждений при подготовке ТЗ на ОВОС. 5. Обратная связь В СМИ, на сайтах инициатора и исполнителя ОВОС была размещена информация о местах общественного доступа к утвержденному проекту ТЗ и отчету о поступивших предложениях и замечаниях. Этап 2. Обсуждение предварительных материалов ОВОС 1. Информирование В официальных муниципальных газетах, а также в массовой популярной газете была представлена информация о проведении общественных обсуждений, указаны сроки проведения и места, где можно ознакомиться с предварительными материалами ОВОС, а также контактная информация специалистов ИнЭкА - исполнителей ОВОС. Кроме того, информация также была представлена на сайтах администраций населенных пунктов и инициатора строительства. Для дополнительного извещения жителей сельских территорий на собрании пайщиков земель населенных пунктов было сделано объявление с приглашением принять участие в общественных обсуждениях. В населенных пунктах в местах общего пользования (магазины, автобусные остановки, ДК и др.) были наклеены объявления о времени и месте проведения общественных слушаний. Представителям всех заинтересованных сторон были направлены официальные письма от инициатора строительства с просьбой ознакомиться с предварительными материалами ОВОС и принять участие в общественных слушаниях. 2. Выявление мнений Все желающие могли выразить свое мнение относительно представленных предварительных материалов ОВОС удобным для них способом - по телефону, по почте, по электронной почте, посетив общественную приемную или заполнив журналы предложений и замечаний. 3. Обсуждение В соответствии с требованиями законодательства администрацией муниципального образования было принято решение о проведении общественных слушаний (собрания) по предварительным материалам ОВОС. Инициатором хозяйственной деятельности совместно с администрацией были организованы общественные слушания, в которых приняли участие представители общественности, заказчика, органов местного самоуправления, контролирующих органов, средств массовой информации и исполнители ОВОС. На слушаниях инициатор хозяйственной деятельности представил общую информацию о проекте, исполнители ОВОС представили основные результаты выполненной оценки. Все желающие участники слушаний задали вопросы и получили ответы докладчиков. Всем желающим было предложено заполнить специальные анкеты, отражающие их мнение о прогнозируемых воздействиях. Анкеты были обработаны и включены в итоговую документацию. По результатам слушаний был составлен протокол, подписанный представителями администрации, заказчика и жителей, а также составлены списки участников. 4. Принятие решений Заказчик совместно с исполнителями ОВОС принял решение о необходимости внесения изменений в предварительные материалы ОВОС с учетом поступивших замечаний в ходе общественных обсуждений. 5. Обратная связь В печатных СМИ была представлена информация об обеспечении доступа заинтересованной общественности к окончательным материалам ОВОС, а также контактная информация специалистов ИнЭкА. Там же всем желающим было предложено получить брошюру "Краткое резюме по материалам ОВОС намечаемого строительства шламонакопителя. Так же аналогичная информация была представлена на сайте инициатора строительства. Заинтересованным сторонам были направлены официальные письма с предложением ознакомиться с представленным итоговым вариантом материалов ОВОС. Для дополнительного информирования жителей населенных пунктов о местах доступа к окончательным материалам ОВОС были размещены объявления в местах общего пользования этих населенных пунктов (магазины, автобусные остановки, ДК и др.). Материалы общественных обсуждений, Резюме нетехнического характера и брошюра "Краткое резюме по материалам ОВОС намечаемого строительства объекта для хранения отходов" были размещены в администрациях населённых пунктов и офисе ИнЭкА. Резюме: По результатам анализа поступивших замечаний и предложений от заинтересованных сторон при обсуждении материалов ОВОС, а также по результатам оценки экономической составляющей строительства объекта для хранения отходов производства, окончательное решение по строительству Заказчиком принято не было. На общественных слушаниях Заказчик объявил о своем намерении продолжить рассмотрение возможных альтернативных вариантов. 2. Проекты стратегических документов Пример № 3. Проект "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка" По заданию администрации г. Новокузнецка был разработан проект "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка". В соответствии с Градостроительным кодексом РФ генеральный план является основным документом территориального планирования города, обеспечивающим устойчивое развитие территории, и подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Процедура публичных слушаний была проведена в соответствии с законодательством РФ: 1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (с изм. и доп.) ст. 24, ст. 28; 2. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ ст. 16 п. 26; 3. Положение "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа г. Новокузнецк" (утв. Постановлением Совета народных депутатов города Новокузнецка от 27.12.05 г. №11/91) - далее Положение; 4. Распоряжение Главы города Новокузнецка от 12.05.2009 г. № 1490. В качестве консультанта и организатора публичных слушаний администрация муниципального образования привлекла ИнЭкА. Комиссией по проведению публичных слушаний по проекту генерального плана города, проектам планировки и межевания территорий (районов) городского округа г. Новокузнецка в соответствии с процедурой учета мнения заинтересованных сторон был разработан календарный план, согласно которому были проведены публичные слушания. В соответствии с планом было осуществлено информирование заинтересованных сторон, проведены личные встречи в районных администрациях, организованы новостные информационные сюжеты. План проведения процедуры и использованные методы приведены в графике № D-3. График № D-3 План проведения процедуры УМЗС при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана г. Новокузнецка Месяц 1 2 3 4 Неделя 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Методы этапов УМЗС 1 СМИ Интернет Планшет, информационный стенд Информационные письма 2 Консультации Комментарии Горячая линия Анкетирование Журналы предложений и замечаний Личные встречи, консультации 3 Собрание 4 Коллегиальный: Комиссия по проведению публичных слушаний 5 СМИ Интернет Документация Этапы процедуры УМЗС: 1 2 3 4 5 -информирование -выявление мнений -обсуждение -принятие решений -обратная связь В данном примере: ЛПР - это комиссия по проведению публичных слушаний; ЗС: 1. жители г. Новокузнецка; 2. собственники земельных участков и объектов строительства; 3. администрации районов муниципального образования; 4. контролирующие организации. ИД - это заключение комиссии по проведению публичных слушаний. В ходе процедуры учета мнения заинтересованных сторон выполнены следующие мероприятия: 1. Информирование Проведена пресс-конференция о начале процедуры публичных слушаний для средств массовой информации. На пресс-конференции были представлены материалы по проекту "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка", информация о процедуре публичных слушаний, порядке сбора и учета общественного мнения, даны ответы на вопросы относительно проекта генплана и процедуры общественного участия. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ информация о доступе материалов публичных слушаний, графике собраний (в районах и итоговое), сроках предоставления отчета была опубликована на официальном сайте администрации г. Новокузнецка, в городских СМИ. Дополнительно информация была освещена журналистами в местных печатных изданиях, также прошли информационные передачи и новостные сюжеты на телевидении и радиоканалах. Демонстрационные материалы по проекту "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка" (краткая справка по проекту, картографический материал, журналы предложений и замечаний) были представлены в местах общественного доступа: в 6-ти районных администрациях. 2. Выявление мнений Все желающие могли заполнить специальные журналы предложений и замечаний, обратиться к организаторам публичных слушаний (по телефону, по почте, электронной почте, прийти на консультации), написать свое обращение на сайт администрации города. 3. Обсуждение На районных собраниях члены Комиссии представили заинтересованным сторонам проект генерального плана, стратегического развития районов и дали ответы на интересующие вопросы. Организаторы публичных слушаний на каждой встрече представляли результаты проделанной работы и перечень поступивших предложений, замечаний и вопросов. Участники встреч получили разъяснения своих прав и обязанностей, а также информацию о порядке сбора и учета мнения общественности, а также о том, где и когда будет представлен отчет и заключение по проведению публичных слушаний. На каждой встрече все желающие могли оставить свои комментарии в письменном виде, заполнив специальные анкеты. В итоговом обсуждении проекта генплана города приняли участие члены Комиссии, представители органов исполнительной и представительной власти города, разработчики проекта генплана, жители города Новокузнецка и представители других заинтересованных сторон, организаторы публичных слушаний и представители СМИ. Разработчики генплана представили проект, ответили на вопросы участников слушаний. Представители ЗС выступили с предложениями и замечаниями по проекту генплана. Всем присутствующим, особенно тем, кто не выступал, было предложено заполнить анкеты и по желанию написать свои замечания и предложения к обсуждаемому проекту генплана. По итогам всех собраний составлялись подробные протоколы на основе диктофонной записи. По итогам обсуждений был составлен отчет. В отчете были представлены все предложения и замечания, поступившие от жителей и заинтересованных сторон в ходе публичных слушаний по проекту генерального плана г. Новокузнецка, а также приведены комментарии и ответы специалистов. 4. Принятие решений Члены Комиссии, изучив отчет о проведении публичных слушаний, приняли решение о необходимости корректировки проекта генплана в соответствии с поступившими замечаниями и предложениями. Члены комиссии составили Заключение, в котором представили разработчикам проекта рекомендации по корректировке проекта генплана. 5. Обратная связь Информация о доступе к отчету, о публичных слушаниях и принятом решении была опубликована на официальном сайте администрации г. Новокузнецка, в городской газете "Новокузнецк". Резюме: По результатам публичных слушаний комиссией было подписано заключение, в котором приведена статистика и анализ предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных сторон в ходе процедуры публичных слушаний. Один из членов комиссии не был согласен с проектом генерального плана в части использования определенной территории, поэтому, изложив свою позицию в письменном виде, приложил свои замечания к заключению как особое мнение. После рассмотрения Главой муниципального образования заключения о публичных слушаниях было выдано распоряжение об утверждении заключения и опубликовании его в СМИ. В результате проект генерального плана был отправлен на доработку. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Законодательство: 1. Международная Конвенция "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (Эспо, Финляндия, от 25.02.1991 г.). 2. Конституция РФ (с поправками от 30.12.2008 г.). 3. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 г.). 4. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 27.12.2009 г.). 5. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 4.05.2010 г.). 6. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (сизм. от27.12.2009 г.). 7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 17.12.2009 г.). 8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. от 27.12.2009 г.). 9. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения" (с изм. от 30.12.2008 г.). 10. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. от 17.12.2009 г.). 11. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 г. № 372). 12. Положение "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа г. Новокузнецк" (утв. Постановлением Совета народных депутатов города Новокузнецка от 27.12.05 г. №11/91). 13. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утв. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698). 14. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (с изм. от 18.05.2009 г.). Опубликованные источники: 15. Approaches to public involvement. An Aide for Highways Agency Project Sponsors / Highways Agency. 16. Arnstein, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation. JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224. 17. Canter, L.W. Environmental Impact Assessment. 2nd Ed. NY: McGraw-Hill, 1996. 18. Freeman, R.E. Strategic Management: A stakeholder approach. Boston: Pitman, 1984. 19. Public Policy and Public Participation Engaging Citizens and Community in the Development of Public Policy. Bruce L. Smith/BLSmith Groupwork Inc., Canada, 2003. 20. Yves Renard. Guidelines for Stakeholder Identification and Analysis: A Manual for Caribbean Natural Resource Managers and Planners. Caribbean Natural Resources Institute, 2004 21. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие (издание третье). - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. - 165 с. 22. Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех): Пособие для населения и общественных организаций. - Новосибирск: НГАЭиУ, 2000. - 116 с. 23. Гиттинс К. Продвижение идеи. Повышение общественного экологического сознания: Руководство для Украины / К. Гиттинс. - Донецк, 1998. - 77 с. 24. Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания: правовые аспекты участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и Европе / Н.Н. Гришин. - М., 1997. - 466 с. 25. Гусева Т.В. Как наладить диалог с общественностью / Т.В. Гусева, С.Ю. Дайман, Д.Э. Михайлиди и др. - М.: Социально-Экологический Союз, 1998. - 88 с. 26. Демократия через участие.-Кишинев, 1999. - 206 с. 27. Индикаторы общественного участия : ЭКОМ - Центр экспертиз СанктПетербургского общества естествоиспытателей [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ecominfo.spb.ru. 28. Конвенция ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. - Орхус, 1998. - 242 с. 29. Корнелиус Х. Выиграть может каждый: Практическое руководство по конфликтологии для предпринимателей, широкого круга читателей / Х. Корнелиус, Ш. Фэйр. - М., 1992. - 68 с. 30. Краснов А.Н. Участие общественности в принятии экологически значимых решений: Нижегородский опыт. Комментарии законодательства / А.Н. Краснов, Н.А. Манакин, Е.Н. Петрова.-Н.Новгород: Международный СоциальноЭкологический Союз, экологический центр "Дронт", 2001. - 72 с. 31. Общественное участие в принятии экологически значимых решений / Материалы семинара, г. Мурманск, 6-7 апреля 2006 г. 32. Окружающая среда и устойчивое развитие в Центральной Азии и России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.caresd.net 33. Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению.-Нью-Йорк - Женева, 2000. - 297 с. 34. Проект Липецкого Социально-экологического союза: Закон Липецкой области о защите прав жителей в процессе принятия экологически значимых решений на территории Липецкой области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://tiredtowns2004.
narod.ru/proektlseugr.htm. 35. Резолюция Восьмой российской конференции по правовой защите общественных экологических интересов "Нефтегазовое развитие и сохранение морской среды: участие общественности в принятии решений" (17 марта 2002 г., г. СанктПетербург) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://webcenter.ru/~ecojuris/RNEWS/c8_sea.htm. 36. Руководство по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте: сайт агентства экологических оценок "ЭКОТЕРРА" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ecoterra.ru/rus/guid/2-3-Ru.htm. 37. Самотесов Е.Д., Тощева Г.П., Рыбальский Н.Г., Галкин Ю.Ю. Методология и основы организации общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений / Под ред. Н.Г. Рыбальского и Ю.Ю. Галкина. - М.: РЭФИА, 2001. - 266 с. 38. Сунгуров А. Общественное участие как условие формирования гражданского общества, Санкт Петербург, 2000 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.prof.msu.ru/publ/conf/conf05.htm. 39. Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам охраны местной окружающей среды: Практическое руководство. - Женева - Нью-Йорк, 2000. - 141 с. 40. Участие общественности в процессе принятия решений по экологическим вопросам: Руководство для государственных властей. - Астана - Павлодар, 2002. - 77 с. КРАТКАЯ СПРАВКА О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНЭКА Информационное Экологическое Агентство / ИнЭкА было создано в 1995 году ка. общественная экологическая организация. Деятельность ИнЭкА началась с 2-х проектов: издание журнала "Эко-бюллетень¬ и "Ресурсный центр для общественных инициатив". Первые несколько лет финансирование деятельности ИнЭкА осуществлялось только за счет грантов разных благотворительных фондов. К 1999 году в состав ИнЭкА уже входило 5 структурных подразделений: центр экологических проектов; отдел общественного консультирования; редакция журнала "Эко-бюллетень"; экологическая библиотека; кадровое агентство. Некоторые подразделения стали оказывать платные услуги. В 2003 году, в связи со сложной системой налогообложения общественных организаций, реализующих как некоммерческие, так и коммерческие проекты, было принято решение создать еще одно юридическое лицо - ООО "ИнЭкА-консалтинг". В настоящее время группа компаний ИнЭкА продолжает некоммерческую деятельность в рамках общественной организации КРОО "ИнЭкА", а платные услуги реализует в рамках ООО "ИнЭкА-консалтинг". Часть прибыли ООО "ИнЭкА-консалтинг" регулярно перечисляет на счет КРОО "ИнЭкА" в виде благотворительного пожертвования для реализации уставных целей ИнЭкА и софинансирования некоммерческих проектов. Многолетняя деятельность в общественном секторе дала ИнЭкА неоценимый опыт конструктивного взаимодействия как с муниципальными, так и с государственными (региональными и федеральными) структурами. При реализации некоммерческих социально-экологических проектов специалисты ИнЭкА научились взаимовыгодному партнерству с органами власти, бизнесом и общественностью. Приобретенный опыт эффективного взаимодействия используется и при реализации коммерческих проектов. По приглашению муниципалитетов и промышленных компаний специалисты ИнЭкА принимали участие в организации общественных обсуждений в рамках выполнения ОВОС и публичных слушаниях при реализации градостроительной деятельности. Общественные обсуждения в рамках процедуры ОВОС проводились для компаний и предприятий металлургической, угольной, строительной, энергетической отраслей, предприятий авто-и железнодорожного транспорта, пищевой промышленности и др. Публичные слушания при осуществлении градостроительной деятельности - при выделении участков для небольших сооружений (гаражи, стоянки, небольшие магазины) до социально значимых проектов развития города (торгово-развлекательные комплексы, жилые многоэтажные застройки, коттеджные поселки и др.). В 2005 году по просьбе Главного управления архитектуры и градостроительства администрации г. Новокузнецка ИнЭкА разработало Положение "О порядке организации и проведении публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа г. Новокузнецк", которое было утверждено Советом народных депутатов города Новокузнецка. В результате в г. Новокузнецке с 2006 года процедура публичных слушаний в области градостроительства стала проводиться регулярно и постоянно совершенствуется. В 2009 году по заказу администрации г. Новокузнецка ИнЭкА участвовало в организации публичных слушаний по проекту "Генеральный план городского округа г. Новокузнецка". Более подробно с деятельностью ИнЭкА можно ознакомиться на сайте http://www.ineca.ru. ИНФОРМАЦИЯ О ПРОЕКТЕ "Усиление потенциала местных сообществ и гражданского общества Камчатского края в защите прав на благоприятную окружающую среду и осуществление традиционного природопользования" Проект реализуется Всемирным фондом дикой природы (WWF) России при финансовой поддержке Европейского союза с декабря 2009 года по декабрь 2011 года. Целью проекта является реализация возможностей местных сообществ и гражданского общества Камчатского края по участию в принятии решений и защите своих прав на благоприятную окружающую среду, осуществление общественного контроля и мониторинга соблюдения законодательства при использовании природных ресурсов. За годы работы на Камчатке накоплен большой опыт практической работы с местными сообществами, в частности, с молодежными объединениями, представителями коренных малочисленных народов, вовлеченными в природоохранную деятельность. Поскольку для коренных малочисленных народов Камчатки возможность ловить рыбу в чистых реках, осуществлять традиционный образ жизни, напрямую связана с правом на благоприятную окружающую среду, то проект является логическим продолжением сотрудничества. В ходе реализации проекта были проведены семинары-тренинги, направленные на обучение представителей местных сообществ защите своих прав, участию в общественных обсуждениях, запросу необходимой информации и осуществлению общественного контроля над соблюдением законодательства при освоении природных ресурсов. Проверить на практике знания, полученные на тренингах, представители местных сообществ и общественных организаций смогли в ходе реализации пилотных проектов, осуществлённых в результате проведенного конкурса мини-грантов. Эти проекты связаны с участием граждан в процессе принятия решений в сфере освоения природных ресурсов, мониторингом состояния водоемов, донесением полученных данных до официальных лиц. В проект также была вовлечена молодежь - студенты, активисты, те, кто заинтересован в устойчивом развитии Камчатки. Публикация данного пособия является частью проекта WWF как успешного примера обобщения опыта общественного участия в принятии экологически значимых решений, который применим не только в Кемеровской области, но и в других регионах России. ГРАЖДАНСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИИ
Самоопределение, самоуправление и роль в жизни общества
В России мало кто придает значение низовым гражданским инициативам: информация о них редко появляется в СМИ, власти их, как правило, игнорируют, для большинства общественных организаций и политических партий интереса они не представляют. Тем не менее, они существуют, и в последнее время роль их в политической жизни России заметно возросла. Вспомним хотя бы протесты против монетизации: поставленные перед фактом фактической ликвидации столь важной для них социальной помощи (бесплатный проезд, лекарства и т.д.), люди немедленно стали объединяться. У них не было ни времени, ни желания создавать какие-либо организационные структуры, и базой протестного движения стали небольшие, только что созданные коллективы активистов, в основном, сформированные по месту жительства.
Небольшое исследование гражданских инициатив было проведено на базе Института социологии РАН осенью 2002 - весной 2003 гг. под руководством ученого секретаря Института Ирины Альбертовны Халий. Прошло два года, но можно с уверенностью сказать, что выводы исследования не утратили актуальности. Исследование проходило в Москве и Нижнем Новгороде - двух промышленных и экономически благополучных мегаполисах центрально-европейской части России. Были опрошены участницы (и один участник) 20 гражданских инициатив (методом глубинного фокусированного интервью), находящихся на разных этапах развития. Цели и задачи исследования были поставлены следующие: изучение причин возникновения гражданских инициатив и причин участия людей в них, исследование тематики решаемых ими проблем, репертуара действий, их успешности и роли гражданских инициатив в жизни общества.
Под гражданскими инициативами мы понимали неформальные объединения, создаваемые людьми по собственной инициативе для решения важных для них проблем. Мы исключили из исследования индивидуальные инициативы граждан (так как в этом случае нет коллектива и нет коллективного действия), политические объединения (подразумевается, что для участников гражданских инициатив политические цели не являются основными, они заняты прежде всего решением насущных социальных проблем) и любые организации (так как они уже структурированы и институциализированы, то есть, не являются неформальными).
Несколько слов о том, что из себя представляют низовые гражданские инициативы в России. Обычно, инициатива состоит из лидера, "ядра" и "периферии". Лидер это наиболее активный участник, который чаще всего является инициатором создания группы. Лидеров может быть несколько. Ядро - это несколько наиболее активных участников инициативы, которые более или менее регулярно участвуют в ее деятельности. Ядра у инициативы может и не быть - иногда вся деятельность держится на лидере, который время от времени мобилизует периферию. Периферия это люди, так или иначе заинтересованные в решении проблемы и привлекаемые к деятельности время от времени (дружественно настроенные специалисты - юристы, экологи и т.д. -консультирующие активистов, жители, участвующие в акциях протеста, посетители просветительских клубов или клубов взаимопомощи.) Их может быть от нескольких человек до нескольких сотен. Активность инициативы сильно меняется во времени: в деятельности каждой группы есть свои подъемы и спады. Некоторые инициативы распадаются после решения проблемы, другие - продолжают существовать и находят другое поле деятельности. Решать поставленные задачи удается не всем: некоторые группы вследствие постигших их трудностей и неудач прекращают свое существование.
Гражданские инициативы можно разделить на "конфликтные" и "поддерживающие". В основе существования первых лежит конфликт интересов, например, по поводу использования свободного пространства в городах - всем известные конфликты, связанные с уплотнительной застройкой. "Поддерживающие" инициативы нацелены на оказание помощи определенным социальным группам, защиту их прав, содействие установлению социальных связей или просветительскую деятельность. (Например, клуб "Общение" (Москва) - лекторий и дискуссионный клуб на базе районной библиотеки, клуб "Соседи" - объединение пожилых людей по месту жительства, "Движение самозанятости" - передвижные курсы взаимного обучения рукоделию и вторичному использованию вещей.) Особняком среди исследованных инициатив стоит "Норд-Ост" - объединение родственников заложников театра на Дубровке. Для участников этой инициативы огромное значение имеет психолого-терапевтическая роль общения пострадавших друг с другом и стремление добиться наказания виновных.
Причины возникновения гражданских инициатив
Вопреки широко распространенному убеждению, что общественная жизнь должна быть полностью регламентирована законами и поддерживаться государственными органами управления, в любом обществе есть значительные "пространства", которые или не предусмотрены в законодательстве, или не поддаются регулированию, или мало интересуют государство. Для решения локальных проблем, интересующих только определенную группу граждан, предназначены органы местного самоуправления, которые, как известно, в нашей стране являются только пародией на самих себя. Они чрезвычайно зависимы от других ветвей власти, получают смехотворные средства из бюджета и почти не имеют прав. Так появилось и сохраняется это самое "свободное от влияния государства пространство", в котором возникают низовые гражданские инициативы, объединяющие "просто людей" для решения своих проблем. Второй важной причиной появления гражданских инициатив является постоянное наступление государства, криминальных и коммерческих структур на права и интересы граждан. Участники инициатив пытаются защитить себя и окружающих. Например, клуб "Данко" (Москва) помогает детям сохранить жилплощадь в случае лишения родителей родительских прав; чиновники легко идут на нарушение законодательства, будучи заинтересованными в присвоении жилья. Инициатива "Зимина, 6" (Н.Новгород) много месяцев пыталась спасти сад, предназначенный под вырубку ради строительства коммерческого центра. Группа "Старый Нижний" (Н.Новгород) сопротивляется выселению жителей старой части города на окраину в процессе сноса старого жилого фонда. Третья причина появления гражданских инициатив - "человеческий фактор": рядом с нами живут активные и неравнодушные люди, творческие личности, "борцы" и организаторы по природе. Необходимое условие для возникновения "конфликтной" инициативы - среди тех, кого затрагивает проблема, должен оказаться человек или группа людей, которые были бы готовы взять на себя ответственность, обладали бы личностными качествами и способностями для мобилизации других заинтересованных лиц и организаций и имели достаточно свободного времени. В случае "поддерживающих" инициатив ценности лидеров и активистов играют решающую роль: расхождение между идеалами личности и реальностью является основным источником их существования. Это помощь активных, коммуникабельных, нуждающихся в самореализации людей обездоленным социальным группам, попытки способствовать совершенствованию общества, его развитию в далекой перспективе. "Нас волнует состояние общества", - говорит в интервью лидер клуба "Общение" Семен Ефимович.
На участие человека в гражданской инициативе оказывают влияние следующие пять факторов: личное знакомство с кем-то из участников инициативы, опыт деятельности в общественных организациях и движениях, особенности биографии, личные качества и ценности человека. Среди мотиваций участия людей в гражданских инициативах всегда присутствует ценностная составляющая. Люди добиваются "восстановления справедливости", стремятся к "возрождению духовности", развитию взаимопомощи, хотят "помочь другим людям поверить в себя".
Репертуар коллективных действий
Участники гражданских инициатив обычно используют широкий набор методов, проверяя их один за другим. Почти все начинают с написания писем в органы власти (индивидуальных и коллективных) и посещения кабинетов чиновников, но быстро приходят к выводу о бесполезности этого занятия (по крайней мере, если обращения не подкрепляются другими действиями, несущими в себе угрозу благополучию сотрудников госструктур). У многих активистов еще на ранних этапах формируется так называемый "правовой нигилизм" - убеждение, что законодательство в нашей стране не имеет никакого значения, суды зависимы, а власти коррумпированы. (Ни для кого не секрет, что политическая система современной России крайне невосприимчива к требованиям, выдвигаемым снизу, большинство обращений граждан игнорируется.) Во всех интервью участниками инициатив отмечается нежелание чиновников и депутатов отвечать на запросы, решать проблемы людей. Люди сравнивают государственные организации со стеной ("Эти кабинеты власти непробиваемые...", инициатива "Зимина, 6" (Н.Новгород)), называют представителей власти "бандитами" (инициатива "Старый Нижний" (Н.Новгород)), возмущаются коррупцией ("У нас такая коррупция - кошмар!", инициатива "Усилова" (Н.Новгород)) и т.д. Дважды упоминалось, что чиновники угрожали участникам инициатив; в одном случае против бабушки-активистки было возбуждено уголовное дело за организацию блокады трассы.
Несмотря на большие сомнения в эффективности судебного решения проблемы, практически все участники "конфликтных" инициатив используют возможность привлечь за нарушение законодательства своего противника - коммерческую структуру, чиновника - и обращаются за консультациями к юристам общественных организаций или знакомым юристам. Многие участники инициатив (основываясь на опыте других) особенно не надеются довести дело до суда и исполнения его решения. Поданный иск является, скорее, средством давления на противоположную сторону и дополнительным информационным поводом. Он придает "вес" инициативе: из "сборища истеричных сумасбродов" она превращается в "группу обеспокоенных граждан, требующих восстановления законности".
"Конфликтные" гражданские инициативы активно обращаются за помощью в СМИ, общественные и политические организации, к депутатам, проводят акции протеста (от санкционированных митингов до стихийной блокады строительных работ). Акции протеста самая распространенная форма коллективных действий после сбора подписей. Участники инициатив собирают письма поддержки от организаций, организовывают проведение общественных экологических экспертиз, создают свои сайты, распространяют листовки по подъездам. Изначально, люди настроены на мирные способы решения проблемы: они используют намного больше разнообразных институциональных методов, чем неинституциональных. Среди неинституциональных методов - акции "прямого действия" (блокады транспортных магистралей, снос ограждения строительной площадки и т.д.), проведение акций по самостоятельному "исправлению" ситуации (посадка деревьев на месте вырубленного сквера), несанкционированных акций демонстративного характера. В некоторых случаях, эффективным оказалось использование ситуации предвыборной кампании или конфликта между представителями власти, во время которых можно заручиться поддержкой одной из сторон.
Как показывает практика, наиболее эффективная стратегия действий для "конфликтной" инициативы - это постоянное поддерживание остроты конфликта (в том числе, через акции прямого действия) в сочетании со сбором компрометирующей информации и подведением юридической базы под деятельность инициативы. Деятельность "поддерживающих" инициатив заключается прежде всего в поиске ресурсов и организационной работе. Эти инициативы используют для своей деятельности помещения библиотек, Советов общественного самоуправления, Советов ветеранов, привлекают спонсоров - в целях получения материальной помощи, обращаются к депутатам и в коммерческие структуры. Они организовывают места для встреч, направляют письма в органы власти, собирают информацию о нуждающихся в помощи, публикуют объявления в СМИ, устанавливают контакты с образовательными учреждениями, общественными организациями, ЖЭКами. Иногда, все вышеперечисленное делается одним человеком. К коллективным действиям этих инициатив относятся взаимопомощь участников инициативы, совместная организация досуга детей, пенсионеров и жильцов, проведение праздников и вечеров, моральная и психологическая поддержка участниками инициативы друг друга, уличные акции для привлечения внимания общественности. Все перечисленные выше методы - институциональные. Но получить поддержку в органах местной власти им (как и "конфликтным" инициативам) обычно не удается.
Среди внутренних ресурсов, используемых "поддерживающими" инициативами - умение их участников устанавливать контакты и объединять людей вокруг себя. Все опрошенные нами активисты оказались людьми очень общительными и имеющими опыт общественной работы в прошлом. Они активно используют уже существующие неформальные сети и личные связи и легко устанавливают новые. "У каждого человека есть свой клан, родня, у кого сколько. Дальше - соседи, дальше - во дворе. Дальше - куда человек входит? В общество ветеранов, библиотеку, на базар. Эти все места несут какое-то количество людей, которые с вами общаются". "Что такое сетевой способ? Это прямо впрямую по народу. Вот я знаю тебя - говорю, телефон - звоню, объясняю, в библиотеку прихожу, говорю. Сразу на народ, безо всяких этих промежуточных. И только так и работали" ("Движение самозанятости" (Н.Новгород)). "Я считала очень важным, чтобы люди все друг друга знали. И такой, например, у нас был момент в жизни - мы стали делать списки всех проживающих" (инициатива "Совет подъезда" (Москва)).
Успешность инициатив и влияние их на общество
Успешными (то есть, достигающими желаемого результата) являются примерно половина "конфликтных" инициатив и в той или иной мере все "поддерживающие". Эти выводы являются очень приблизительными - в виду незначительного количества изученных нами случаев. Что касается продолжения деятельности инициативы после решения проблемы, вызвавшей ее появление, то этот вопрос требует проведения масштабных и долгосрочных исследований, которые позволили бы проследить динамику развития общественных объединений различных типов (гражданских инициатив, общественных организаций, социальных движений) и процесс их "перетекания" друг в друга. Участники инициатив по разному относятся к идее институциализации - приобретению официального статуса, превращению в одну из предусмотренных законодательством структур. Примерно треть инициатив оказались зарегистрированы как общественные организации или собирались это сделать. (Но по сути они остались гражданскими инициативами - у них не появились ни постоянные источники финансирования, ни освобожденные работники, ни жесткое распределение обязанностей.) Некоторые активисты высказали резко негативное отношение к идее регистрации ("Нам это не надо"), другие - просто не задумывались над этим вопросом. Среди наиболее опытных активистов есть понимание "плюсов" и "минусов" институциализации: Татьяна Юрьевна (инициатива "Старый Нижний") считает, что, с одной стороны, "для власти лучше зарегистрироваться", с другой, ей уже знаком опыт превращения "реальных" общественных организаций в "фиктивные", формальные структуры.
Большинство участников гражданских инициатив отмечают укрепление соседских и других социальных связей в результате совместной деятельности. Социальные связи возникают и укрепляются не только в случае положительного результата деятельности инициативы, но и в случае отрицательного. Они играют большую роль для мобилизации людей на совместные действия в дальнейшем. Участница инициативы "Битцевский парк" (Москва) считает, что, несмотря на то, что группа распалась, если будут затронуты интересы жителей, люди примут участие в протестах снова. Как следствие укрепления социальных связей растет роль взаимопомощи в повседневной жизни: "Все-таки относительно дружелюбные у нас отношения стали. От этого очень выигрывают наши старички, старушки" (инициатива "Совет подъезда" (Москва)).
Вследствие участия в деятельности инициативы, происходит рост активности, у людей появляется опыт решения конфликтных ситуаций и потребность в социальной деятельности. "Люди узнают законы бюрократии", - считает участница инициативы "Косыгина, 7/2-13" (Москва). То есть, у них формируется представление о реальных политических возможностях.
Многие люди получают чувство морального удовлетворения от полученного результата или от самого процесса деятельности. "То удовлетворение, которое я испытывала, входя в подъезд и видя новые рисунки, и подъезд - чистенький, светящийся огонечками, и вот та атмосфера дружелюбная, которая была, - мне это было просто элементарно приятно", - рассказывает участница инициативы "Совет подъезда" (Москва). Но для некоторых конфликты оказываются сильным потрясением, сложным периодом жизни, требующим больших психологических и физических затрат. Многие пожилые активистки после каждого активного этапа противостояния нуждаются в отдыхе и восстановлении сил.
Некоторые выводы
Гражданские инициативы в России выполняют две основные задачи: с одной стороны, они компенсируют недостатки системы социального обеспечения, помогают незащищенным группам населения, занимаются просвещением, с другой, являются органичным "противовесом", сдерживающим притязания власти и государства на общественные ресурсы и частную жизнь индивида. Участие в гражданских инициативах формирует в людях навыки самоорганизации, сотрудничества и социально ответственного поведения. Совместная деятельность способствует укреплению социальных связей, которые оказываются важнейшим ресурсом для успешного решения проблем локального сообщества.
Участники гражданских инициатив ориентированы прежде всего на решение своей локальной проблемы, в крайнем случае - на частичные изменения в обществе. Они признают основы общественного устройства, разделяют доминирующие в обществе ценности и рассчитывают на массовую поддержку населения и социальных институтов. Но, так как государственная политика "сводит на нет" их попытки организоваться для достижения своих гражданских целей - чаще всего просто игнорируя их существование, в обществе возникают все более агрессивные настроения по отношению к власти. Пока большинство граждан впадает в "спасительную" апатию, не выходит на уровень обобщений и размышлений о правильности общественного устройства, не формулирует политических требований. Но вряд ли так будет продолжаться всегда.
Гражданские инициативы сознательно не стремятся изменить общество, но, тем не менее, они способствуют социальным изменениям. Они активны, они действуют, и, поэтому, они - субъекты, социальные акторы. Гражданские инициативы создают "почву" для возникновения массовых общественных и политических движений в будущем. Они преодолевают атомизированность и отчуждение современного общества через установление неформальных социальных связей. Они формируют новые практики - активного и непосредственного участия населения в локальной политике.
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО
Перевод ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО
Понятие гражданского общества (англ. civil society) имеет долгую и сложную историю. Оно вошло в употребление в 17-18 вв., и главный его смысл заключался в том, что сообщество граждан должно иметь свои законы и не зависеть от грубого произвола со стороны государства. Исторически это понятие восходит к семье латинских слов civis, civilic, civitas (гражданин, гражданский, город, государство), с чем связаны такие аспекты гражданского общества, как гражданство, гражданские обязанности и добродетели, цивилизованное поведение.
Проблемы с определением. Основная проблема при попытках дать определение гражданского общества возникает из-за того, что гражданское общество имеет два разных аспекта, социальный и политический. Со времен Аристотеля и вплоть до Локка эти две сферы рассматривались в нераздельном единстве. Гражданского общества как такового словно бы вообще не существовало. Общность, государство, koinonia, civitas были единым социальным и политическим целым. Общества были политическими обществами, и это положение все еще сохранялось в 1690, когда Джон Локк написал свой Второй трактат о правлении. Одна из его глав названа "О политическом и гражданском обществе". Локк полагал, что общество в этом смысле отличается от природного состояния; оно существенным образом отличается от общности супругов, семьи. Кроме того, гражданское общество несовместимо с абсолютной монархией. Вместе с тем оно является политическим образованием ("телом"); для Локка общественный договор и договор граждан с государством - одно и то же. Спустя столетие терминология изменилась. В труде Адама Фергюсона Опыт истории гражданского общества (1767) отмечается разрыв между политической и социальной сферами. Примерно в то же время Дж.Мэдисон в своих статьях в "Федералисте" подчеркивал роль гражданского общества как противовеса произволу государства. Он считал, что гарантией от тирании большинства служит наличие в обществе различных групп с разнонаправленными интересами. В этом смысле гражданское общество стоит на страже прав человека. В 19 и 20 вв. под гражданским обществом многие стали понимать просто человеческое сообщество; другие усматривали в нем элемент политической организации. Интересно, что одни видели в гражданском обществе источник поддержки существующего политического строя, а другие - средоточие оппозиции. Так, в англосаксонском мире гражданское общество и государство обычно считались взаимодополняющими, а не враждебными друг другу силами, отчего понятие гражданского общества и утратило там свое специфическое значение. Во многих же европейских странах гражданское общество понималось как источник противостояния государству, поскольку там деятельность государства сводилась к вмешательству последнего в частную и корпоративную жизнь граждан. В обоих случаях для гражданских обществ характерны три особенности. Во-первых, наличие множества ассоциаций или, в более общем плане, центров социальной власти. В этом смысле гражданское общество несовместимо с жесткой, единовластной государственной машиной. Во-вторых, относительная независимость этих центров социальной власти. В силу своей способности к самоорганизации эти центры власти противятся контролю со стороны государства. И в-третьих, чувство гражданской ответственности, а также цивилизованное поведение и активная гражданская позиция - все это необходимые элементы подлинно гражданского общества. Одно из важнейших различий между странами выявляет ответ на вопрос: что возникло раньше - государство или гражданское общество? В США гражданское общество явно предшествовало государству. Смысл статей "Федералиста" заключался в том, чтобы оправдать хотя бы минимальные элементы федерального, т.е. центрального, правления. В Англии гражданское общество тоже возникло раньше, чем появилось эффективно действовавшее центральное правительство. Это справедливо и для некоторых других европейских стран, например для Швейцарии. Однако в остальных странах, особенно во Франции и Испании, а позже и в Португалии, государство укоренилось первым, и гражданскому обществу приходилось отвоевывать свои права в борьбе с не желавшим отдавать власть государством, пусть иногда и просвещенным. Иммануил Кант - величайший теоретик гражданского общества. Кант расширил это понятие, говоря об обществе граждан мира, космополитов. Впрочем, Гегель с помощью своей диалектики вскоре разъяснил, что Кантово гражданское общество - всего лишь "момент" в историческом развитии, шаг вперед, преодоление природного состояния (тезис, или утверждение), однако и он обречен (антитезис, или отрицание). После этого обязательно наступает отрицание отрицания, или синтез (Гегель полагал, что синтез уже осуществился - в форме прусского государства). В любом случае государство, по Гегелю, "действительность морального идеала", является высшей целью человеческой организации. Стоит заметить, что и Кант и Гегель пользовались немецким выражением burgerliche Gesellschaft, и двусмысленность слова burgerlich ("буржуазный", "гражданский") внесла некоторую путаницу в осмысление проблем гражданского общества в Центральной Европе. Эта двойственность позволила Марксу, не утруждая себя различением "гражданского" и "буржуазного", высмеивать и то и другое одновременно. В любом случае это дискредитировало понятие гражданского общества, связывая его с интересами одного класса - буржуазии. Выходило так, что государство представляло все сообщество в целом, а буржуазное гражданское общество - лишь одну его часть. Получается, что "гражданское общество" (civil society) - специфически англосаксонское понятие. Оно легко переводится на романские языки, в других же языках правильное его осмысление сопряжено с трудностями.
Антитоталитаризм. Первые исследователи тоталитаризма - Ханна Арендт и Франц Нейман, - говоря о социальных условиях, при которых к власти пришли нацисты и коммунисты, не употребляли термин "гражданское общество". Они считали разрушение гражданского общества одновременно предпосылкой успеха тоталитарных партий и целью самого тоталитарного правления. Нейман писал об "атомизации общества через уничтожение всех независимых общественных групп". Арендт также говорила об атомизации, вызванной устранением "перегородок между классами", что привело к превращению "больших групп населения, стоящих за каждой из партий, в гигантскую аморфную массу" обездоленных и потерявших надежду людей. Можно поставить под сомнение утверждение о том, были ли Германия или Россия примерами атомизированных, аморфных массовых обществ, однако несомненно, что тоталитарные правители для консолидации своей власти пресекали любые проявления гражданского общества. Плюрализм, независимость и гражданская активность - первые враги тоталитарной власти. Поэтому плюрализм заменялся однопартийной системой, автономия - всепроникающим контролем, активность граждан - мобилизацией на службу власть предержащим. Революционный подъем 1989 продемонстрировал, что гражданское общество в каких-то своих элементах сохранилось в странах Восточной и Центральной Европы. Оказалось, что оно может заявить о себе самым неожиданным образом. Известно, что церковь вряд ли может быть лидером в деле возрождения гражданского общества, особенно если она является потенциальным монополистом в той или иной стране. Однако в Польше альянс Католической церкви с "Солидарностью" подготовил почву для ликвидации власти номенклатуры. В Чехословакии эту роль сыграли писатели и художники; некоторые сыгравшие решающую роль митинги устраивались в театре "Латерна магика". Венгрия во многом похожа на Италию благодаря распространенности в этой стране социальных отношений, неподконтрольных государству. Именно в этих странах появились и окрепли ростки гражданского общества. Признаки гражданского общества обозначились даже в Лейпциге и других городах и районах Восточной Германии.
Создание гражданских обществ. При тоталитарном режиме гражданское общество - естественный центр притяжения свободомыслящих людей и источник оппозиции. Это означает, что системы отношений и принципы объединения гражданского общества самопроизвольно формируются в противостоянии государству. Защищать гражданское общество - значит сопротивляться репрессиям со стороны государства. Такое положение крайне неблагоприятно сказалось на гражданских обществах в бывших тоталитарных странах. В открытых обществах живые гражданские структуры существуют независимо от того, противостоят они государству или поддерживают его: это обычная среда, в которой протекает повседневная жизнь людей. Разумеется, такие гражданские общества ограничивают притязания государства в отношении граждан, вместе с тем они также способствуют стабильности демократических правительств, создавая инфраструктуру для существования свободы. Некоторые страны оказались в благоприятном положении: инфраструктуры такого рода существовали в них на протяжении столетий. Многие другие страны вынуждены были создавать такие инфраструктуры на месте нацизма и коммунизма. В деле создания гражданских обществ много трудностей, и самой серьезной является необходимость "смены ориентиров" после того, как гражданское общество перестает быть антагонистом государства. В Германии смена "взгляда на вещи" долгое время представляла собой особенно трудную задачу, и даже "гражданские инициативы" 1970-х выдвигались, в сущности, в духе противодействия государству. Некоторые посткоммунистические страны, особенно Россия, столкнулись с аналогичными проблемами. В результате гражданское общество в России остается неразвитым даже спустя десять лет после провозглашенного отказа от коммунистического режима. Поэтому полезно будет сказать несколько слов о мерах, которые могли бы способствовать формированию гражданского общества. После землетрясения 1985 мексиканское правительство было не в состоянии помочь тысячам горожан, лишившихся крова. Какое-то время люди ожидали поддержки, но затем решили помогать себе сами. Были созданы группы для восстановления разрушенных домов, возобновилась торговля. При этом возникли объединения соседей и другие группы, существующие по сей день. Взаимопомощь соседей и другие совместные меры по организации защиты от преступников и поддержанию порядка относятся к той же категории. Самоорганизация в критических ситуациях порождает не только гражданские ассоциации, но и особое отношение людей к происходящему. Можно привести и другие примеры. Первый касается издательской деятельности. Одним из самых эффективных видов оппозиции в период позднего коммунизма в СССР был Самиздат - практика нелегальных публикаций и распространения запрещенной литературы. После ослабления государства в 1989 возникло множество разнообразных независимых изданий, что стало явным свидетельством возрождения свободы. Далеко не все эти издания выжили, большинство закрылось, главным образом по экономическим причинам. Свобода печати - одно из слабых мест гражданского общества; чтобы не погибнуть, она должна воспользоваться защитой со стороны государства. Конкурентный и плюралистичный рынок средств массовой информации и книг является краеугольным камнем современных гражданских обществ. Законодательная база требуется также для появления достойного "третьего сектора" - добровольных союзов и благотворительных фондов, не относящихся ни к государственным учреждениям, ни к предпринимательской деятельности. Процветание "третьего сектора" - характерный признак существования подлинного гражданского общества. Неверно рассматривать гражданское общество как нечто по сути своей "мягкое", а государство и предпринимательство - как нечто "жесткое". В развитых странах дух гражданского общества пронизывает и "жесткие" сегменты жизни. Элементом гражданского общества может служить сильная местная автономия, за которой стоят высокая степень собираемости налогов и законно избранная местная власть. Таким же элементом может быть высокоразвитый и гибкий мелкий бизнес. Иначе говоря, водораздел проходит не между "жесткими" и "мягкими" сегментами общественной жизни, а между централизованными и децентрализованными, федеральными и местными структурами.
Социальная солидарность. Открытое общество и демократия являются, в сущности, всего лишь формами. Они предоставляют возможность свободы, но сами не создают межличностной солидарности или чувства принадлежности к общему делу. Свободные общества нуждаются в институциональной базе, которая позволила бы осуществлять необходимые социальные реформы, не прибегая к насилию; но им необходимо также чувство сплоченности, формирующее фундаментальные общие ценности. Открытое общество является как бы формой свободы; гражданское общество наполняет его содержанием, порождая атмосферу общественной солидарности. Это не просто сплоченность ради нее самой, которую мог бы породить, например, национализм или тоталитарное государство. Это сплоченность вокруг бескорыстной, добровольной, подлинно демократичной гражданской деятельности. Чтобы приблизиться к свободе, открытое общество должно стать гражданским обществом.
См. также ОТКРЫТОЕ ОБЩЕСТВО.
Гражданское общество и демократия
Словосочетание "гражданское общество" приобрело ныне необычную популярность. При этом в политической публицистике в него вкладывают самые различные, иногда взаимоисключающие смыслы. В одних случаях его уподобляют правовому государству, в других - рыночным отношениям, в третьих - обществу свободных граждан, исполненных сознанием своего нравственного и политического долга. А главное, это словосочетание все чаще используется в качестве некой магической формулы якобы способной решить все проблемы российской демократии. От столь частого и неправомерного употребления оно потеряло первоначальную привлекательность, изрядно поистерлось и даже стало порой восприниматься как своего рода рекламная этикетка политической реальности, весьма далекой от истинной демократии. Между тем гражданское общество - вовсе не красочная этикетка, призванная замаскировать неприятные реалии нашего обыденного существования и внушить иллюзорные надежды на будущее. Это - вполне реальный элемент современных развитых обществ, выполняющих очень важные функции. Это - составная часть общественного механизма, ограничивающая всевластие государства. Благодаря ему государство из всемогущего господина общества превращается в подконтрольного обществу исполнителя его воли. А если это так, то гражданское общество надлежит изучать, выявлять механизмы его функционирования и возможности с тем, чтобы способствовать его становлению и развитию в российских условиях. Разработка теоретических представлений о гражданском обществе имеет длительную историю. Среди тех, кто размышлял над этой темой, - мыслители высочайшей квалификации, в том числе такие выдающиеся, как Д.Локк, Г.Гегель, К.Маркс, А.Грамши и другие. Многие аспекты теории гражданского общества уже нашли более или менее адекватное решение. Но еще больше таких, которые представляют собой предмет научных поисков и страстных дискуссий. Объясняется это не только субъективными пристрастиями, но и вполне объективными причинами, в первую очередь - крайней сложностью анализируемого феномена. Поэтому нынешний интерес общественной науки к гражданскому обществу не имеет ничего общего с той модой, о которой говорилось выше. У него есть весьма глубокие реальные корни. Российскому читателю, задумывающемуся над той трудной ситуацией, в которой оказалась страна, и желающему понять пути выхода из поразившего ее кризиса, разумеется, небезынтересно составить себе представление о том, как трактует это понятие общественная наука и какие могут последовать из этого практические выводы. Под гражданским обществом в современной политической науке обычно понимают негосударственный тип общественных отношений индивидов в сфере частных интересов. На этой основе через взаимодействие своих особых (частных) интересов индивиды приходят к пониманию своего общего (публичного) интереса в качестве граждан государства, обладающих гражданским сознанием (осознанием своих прав и обязанностей как членов сообщества). Гражданское общество расположено между политической (государственной) и производственной сферами и образует промежуточную среду между ними. Структурно оно представляет собой совокупность объединений, ассоциаций, союзов по интересам (профессиональным, творческим, культурным, просветительским, конфессиональным, житейско-бытовым и т.д.), связанных не столько вертикальными, иерархическими зависимостями, роль которых вторична, сколько горизонтально-сетевыми взаимоотношениями. Гражданское общество образует ту социальную среду обитания людей, где протекает их общественная жизнедеятельность. Ею, по сути, "заданы" рамки их образа жизни, черты их социального облика. Основные функции гражданского общества заключаются в следующем. Во-первых - это социализация индивидов. Включаясь в гражданские взаимоотношения через частный интерес, они обретают возможности для самовыражения и развития своих потенций в качестве социальных субъектов. Во-вторых - самоорганизация и самоуправление в обширной мозаичной сети частных интересов, для которых внешнее (государственное) регулирование создает лишь общие рамки упорядочения. В-третьих - интеграция общества через систему горизонтальных связей и каналов информации, сложившихся веками форм социальной солидарности, что в конечном счете обеспечивает целостность общественного организма, историческую преемственность в его развитии. В-четвертых - создание базовых форм межличностной солидарности, основанной на общности или близости частных интересов, выработка механизмов согласования расходящихся интересов и урегулирования конфликтов. В-пятых - стимулирование правового нормотворчества выдвижением требований юридического закрепления тех гражданских и политических прав и свобод, осознание необходимости которых вначале происходит в лоне гражданского общества. Объем и значимость функций гражданского общества определяют меру его воздействия на политическую жизнь. Его влияние на политику не ограничивается периодами выборов. Оно осуществляется постоянно через деятельность входящих в него ассоциаций и институтов, через формирование в его среде общественного мнения. Как отмечает известный английский специалист по проблемам политической науки Джон Кин, "гражданское общество должно стать постоянной занозой в боку политической власти". "КОРНЕВАЯ СИСТЕМА" НАРОДОВЛАСТИЯ
Укорененность гражданского общества непосредственно в среде конкретных жизненных интересов граждан, преобладание горизонтально-сетевых отношений над вертикально-иерархическими обеспечивают ему потенциал демократизма, превращают в базовый источник народовластия. Гражданское общество образует некое подобие корневой системы демократических устремлений граждан и демократических форм правления. Об этом прекрасно сказал Т.Джефферсон в письме от 22 февраля 1816 г. Д.Кэбеллу. В гражданских организациях он видел продолжение системы прямого и децентрализованного самоуправления, "где каждый человек получает свою долю в руководстве своей республикой на местном уровне и ощущает себя участником управления делами страны не только в день выборов, но каждодневно; когда в государстве не будет человека, который не был бы членом какого-либо из советов, большого или малого, тогда люди скорее позволят вырвать их сердца, чем допустят отторжение от них власти". Очевидно, что нынешнее российское общество весьма далеко от подобного состояния. Перед лицом резкой ломки прежних общественных структур и медленного, хаотичного зарождения новых общество атомизируется и фрагментируется. Борясь за выживание, люди изолируются от общественных дел. Но если человек оказывается вне структур гражданского общества, кристаллизующих реальные жизненные интересы людей, то у него нет основы для формирования устойчивой системы политических взглядов и позиций. Он находится в плену сиюминутных конъюнктурных настроений. Такие люди, как это видно на примере люмпенов, становятся приверженцами враждебных демократии радикально-левых или радикально-правых политических течений. Лишь в лоне гражданского общества рождается и получает развитие демократическая политическая культура. Как считал известный французский социолог А.Токвиль, активное участие индивидов в деятельности социальных микроструктур гражданского общества не только создает реальную основу демократического местного управления, но и базис для развертывания политического процесса самовоспитания, который способен привести к утверждению демократической культуры, побуждающей граждан к восприятию политики как естественной сферы личной заинтересованности и приложения собственных сил. На этой основе демократия из политической надстройки превращается в образ жизни, вплетаясь в повседневную деятельность граждан. Именно это обстоятельство и придает демо-кратии ту силу, которая питается массовым социальным творчеством и дает ей преимущество в сравнении с иными формами управления обществом. "Демократия, - отмечал А.Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии". Демократический потенциал гражданского общества определяется тем, что в его недрах на основе развития и взаимодействия многообразных жизненных интересов формируется осознание необходимости совместного участия граждан в политическом процессе. Американские политологи Джейн Коэн и Эндрю Арато справедливо замечают на этот счет, что граждан-ское общество представляет собой местоположение одновременно частной и общественной сфер, где "индивиды разговаривают, собираются, объединяются и рассуждают вместе по поводу вопросов, представляющих общий интерес и действуют согласованно, чтобы влиять на политическое общество и косвенно на процесс принятия политических решений". Интенсивность подобного рода контактов обыкновенных граждан в российском обществе явно снизилась не только по сравнению с романтическим периодом перестройки, но и по некоторым показателям (встречи в неофициальной обстановке, разговоры на кухнях, бурные дискуссии по злободневным вопросам в товарищеской среде) - даже по сравнению с временами застоя. Гражданское общество выступает также и основным гарантом против авторитарных поползновений власти полностью подчинить себе все сферы общественной жизни. Оно ставит границы своеволию правящих структур, выход за которые чреват конфликтом с обществом. "То, что делает ограниченное правление ограниченным, - это готовность граждан общаться, формировать общественное мнение, коллективно действовать по своей инициативе в рамках гражданского общества и таким образом воздействовать на управление" (Дж.Коэн, Э.Арато). От гражданского общества исходят импульсы правового нормотворчества, препятстующие окостенению демократических институтов и форм, их периодическому обновлению в соответствии с общественными потребностями. Необходимость в изменении тех или иных законов, в совершенствовании законодательства также осознается прежде всего общественным мнением. Достаточно упомянуть о том давлении, которое оказывает на власть даже наше слабое гражданское общество по проблемам налогового или пенсионного законодательства. Именно в сфере практической жизнедеятельности прежде всего ощущается устарелость изживших себя правовых норм. Здесь же накапливается живой опыт взаимоотношений, не укладывающийся в сложившуюся систему законов и требующий ее развития. На этой почве возникают трения и неудовлетворенность, а иногда и движения граждан-ского неповиновения. Все это говорит о неблагополучии и побуждает к размышлениям и инициативам, направленным на совершенствование демократического устройства и его правового оформления. Можно сказать, что развитие гражданского общества генерирует демократизацию политической системы, расширение прав и свобод граждан соответственно достигнутому уровню гражданских отношений и правосознания граждан. Напротив, застойное, депрессивное состояние гражданского общества, свойственное современной России, бюрократизирует политическую систему, создает почву для ее авторитарного перерождения. Таким образом, влияние гражданского общества на политическую систему, государственную политику и право - это важнейшее измерение демократии. Следовательно, мы вправе за-ключить, что и в России судьба демократии по крупному счету в решающей мере зависит от становления и развития зрелого гражданского общества. Конечно, наличие разветвленной сети общественных организаций, объединяющих на добровольной основе граждан, еще не дает оснований для того, чтобы говорить о зрелом и хорошо функционирующем гражданском обществе. В России сейчас насчитывается несколько десятков тысяч зарегистрированных общественных организаций. Но их число вовсе не свидетельствует о их действенности. В полной мере о ней можно говорить лишь в том случае, если эта сеть не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с политической системой, в первую очередь с институтами государственной власти. Это значит, что для полноценного развития и функционирования гражданское общество нуждается в государстве, олицетворяющем публичный интерес. И вместе с тем только через это взаимодействие оно способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государственным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами. К сожалению, в нынешней России такой взаимосвязи не существует. Слишком велика степень отчуждения общества от власти. Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как справедливо замечает Жан Бэчлер, "демократический режим не может утвердиться и стать прочным без того, чтобы честные и решительные индивиды были способны контролировать власть и не допускать ее поворота к иерархическому режиму или автократии..." Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними. Политическая система обретает в гражданском обществе устойчивые связи с жизненными интересами населения, т.е. социальную базу демократии. В свою очередь, разветвленная сеть общественных организаций освобождается в этом взаимодействии от негативных влияний и становится полноценным гражданским обществом. Отсутствие подобной "сцепки" государства и гражданского общества в России - явный показатель того, что у нас еще не сложилась нормальная демократическая система. Гражданское общество в силу безграничного плюрализма частных интересов не в состоянии взять на себя властные функции. Но оно может и обязано по сути своей противостоять угрожающим демократии этатистским тенденциям. Гражданское общество, отмечает английский социолог чешского происхождения Э.Геллнер, представляет собой "совокупность неправительственных институтов, достаточно сильных для того, чтобы быть противовесом государству и, не посягая на его роль гаранта мира и арбитра основных интересов, обладать, несмотря на это, способностью не допускать атомизирования им общества и доминирования над ним". На необходимость общественного оппонирования государству обращается внимание и в книге, изданной Гаагским христианско-демократическим институтом и посвященной граждан-скому обществу. "Объединения и организации в сфере гражданского общества, - пишут ее авторы, - обеспечивают базис для ограничения государственной власти и, следовательно, для контроля государства обществом... Общество, в котором существуют сильные автономные институты, менее уязвимо перед угрозой авторитарного и тоталитарного правления. Даже демократии могут дегенерировать в подобное состояние, если правительство и парламентское большинство стремятся контролировать все аспекты гражданской жизни и граждане утрачивают интерес к политическим и общественным делам". Специфической формой взаимоотношений между гражданским обществом и политическими институтами стал так называемый "эффект отражения", типичный для российских реалий и представляющий собой своеобразную форму неправового поведения. Правовые и управленческие импульсы, постуающие сверху, не воспринимаются институтами гражданского общества и как бы увязают в них. Иногда этот феномен является результатом саботажа местной бюрократии. Однако чаще всего он отражает и воспроизводит массовые настроения в гражданском обществе, делегируемые и в его институты. Нечто подобное происходит и при движении импульсов снизу вверх. Они не находят адекватного отклика у властных структур. Остается одно: автономные неправовые (или частично неправовые) действия, которые осуществляются при имитируемом неведении власти. Такая форма взаимоотношений в нынешнем российском обществе, при всей ее ущербности, компенсирует отсутствие нормальных связей. ДРУГАЯ СТОРОНА МЕДАЛИ
Исключительно важная роль гражданского общества в развитии демократии порождает соблазн его идеализации. Многие в России видят в его создании решение всех острых социально-политических проблем страны. Гражданское общество по существу становится синонимом "хорошего общества", рассматривается как панацея от всех зол, как мир рациональности и консенсуса. На самом деле это далеко не так. Гражданское общество, по определению, воспроизводит в себе все противоречия реальной общественной жизни. Иначе и быть не может, поскольку оно представляет собой органическую часть реального исторического процесса, в котором взаимодействует с государством, экономикой, духовной сферой. И это взаимодействие неоднозначно: гражданское общество в нем отнюдь не полюс, на котором сконцен-трировано все позитивное. Не только нынешние российские реалии, но и вполне развитые гражданские общества, сложившиеся в процессе длительного и противоречивого исторического развития, сильно отличаются от того идеального образца, который мог бы гарантировать полноценную демократию. Исторически сформировались различные цивилизационные варианты гражданских обществ. По многим показателям они существенно отличаются друг от друга, что служит даже основанием для отрицания некоторыми социологами общезначимости самого этого понятия и поиска альтернатив ему. Например, упомянутый выше Эрнст Геллнер усматривает такие альтернативы в исламе, а также в азиатском капитализме, который вместо гражданского общества предлагает "общество тесных родовых связей". В действительности при всех особенностях исторического развития разных обществ в каждом из них в специфических формах сущестуют гражданские взаимоотношения. В широком историческом плане становление и развитие гражданского общества, безусловно, позитивно влияет на демократический процесс и на эффективное функционирование общественного организма, но в конкретных условиях те или иные формы гражданских структур могут оказывать и негативное воздействие на другие сферы общественного развития. В кризисных ситуациях, когда государство ослаблено, возможно, в частности, стихийно разрушительное давление гражданского общества на власть, которое в состоянии подорвать ее способность решать свойственные ей задачи. В такие периоды гражданские институты склонны брать на себя не входящие в их функции властные полномочия, что чревато анархией, а также использованием этих полномочий в качестве рычага не столько общенациональных, сколько групповых интересов. Негативные последствия вызывают и поползновения тех или иных организаций гражданского общества добиться его монолитности. При безграничном многообразии питающих его частных интересов это может быть достигнуто только авторитарными методами. Иными словами, гражданское общество само по себе автоматически не решает проблем демократического развития. Ошибочным было бы ждать этого в России. Граждан-ская сфера общественной жизни, в том числе у нас в стране, возникает и развивается в общем контексте окружающей его социально-политической среды. Значит, функции, роль и перспективы этой сферы должны оцениваться в соотнесении с другими общественными сферами и институтами данного конкретного общества. Состояние и особенно перспективы развития гражданского общества в огромной степени зависят от субъективного фактора, характеризу-ющего уровень гражданского сознания и культуры населения. Многие ассоциации и объединения российского гражданского общества остаются малочисленными и бездействуют именно потому, что этот уровень недостаточен. Никакие гражданские структуры не "заработают" сами по себе. Нужна, как справедливо замечает американский политолог Р.Даль, критическая масса активных граждан, которых он называет "озабоченной публикой". Для появления этой критической массы необходимо, чтобы в обществе сложился климат гражданской ответственности, побуждающий граждан к инициативе и солидарности. В этом состоит духовно-нравственное измерение гражданского общества, которое выражает нравственный смысл общественной деятельности и пока что не получило в России достаточного развития. Отсутствие или подавленность гражданско-нравственного измерения создают угрозу перерождения институтов гражданского общества в бюрократические образования, обслуживающие олигархические кланы или представляющие сугубо частные корпоративные интересы. На нынешнем этапе для российского общества эта проблема становится все более актуальной. Сложность ситуации обусловливается также тем, что воздействие на государственные институты осуществляется и по корпоративным каналам. Корпорации по ряду признаков входят в состав гражданского общества. Однако у них есть своя специфика. Они жестко ориентированы на реализацию четко осознанных групповых интересов и структурированы не только по горизонтали, но и по вертикали. Инициатива и самодеятельность рядовых членов корпоративных организаций оказывается под жестким контролем сверху. Устанавливаются своего рода патрон-клиентные отношения, а сами организации превращаются в замкнутые кланы, которые свой частный интерес ставят выше интересов общества и даже пытаются навязать его всему обществу, воздействуя в этом направлении на политическую систему. Корпоративные организации представляют собой своего рода подобие партий, которые, однако, в отличие от настоящих партий, добиваются своих целей не в рамках публичной политики, а путем прямого воздействия на политические структуры, чаще всего неофициального, закулисного. В последнее время наши СМИ дали обильное количество материалов, показывающих, что при этом используется целая система лоббирования, аппаратного продавливания необходимых управленческих и хозяйственных решений. Побочным продуктом корпоративной формы взаимодействия государственной власти и ее институтов, с одной стороны, и структурами гражданского общества, с другой, является распространение неправовых отношений между бюрократией и представителями корпораций. Закулисные действия, особенно в тех случаях, когда идет речь об их серьезных материальных последствиях, создают благоприятную среду для криминального поведения (коррупции, взяточничества). Это с особой силой проявляется, когда корпорации и их представители, продавливающие те или иные решения, прямо или косвенно связаны с "теневыми" хозяйственными структурами, либо непосредственно с уголовным миром. Подобные тенденции, как известно, наблюдаются во всех странах, а в нынешнем российском обществе приняли угрожающие масштабы. Выявить различия между корпоративной формой лоббирования, закулисного продавливания управленческих и хозяйственных решений и нормальным, общественно необходимым воздействием гражданского общества на политическую систему и государственные институты непросто. В своих внешних проявлениях они весьма сходны. Одним из важнейших условий, позволяющих установить различие между ними, является критерий публичности. Как только корпоративное продавливание решений становится прозрачным, то есть осуществляется открыто, через установленные законом каналы, под контролем общественности, сразу же исчезает почва для злоупотреблений. Действия корпоративных организаций приобретают легитимный характер. Эффективной (и широко обсуждаемой ныне специалистами) формой легитимизации корпоративных каналов воздействия на государственные структуры явилась бы система функционального представительства, которая, действуя наряду с партийно-парламентскими институтами, основанными на территориальном принципе и всеобщем избирательном праве, способствовала бы реализации интересов корпоративных объединений, обеспечивая им прямые и в то же время публичные контакты с органами власти. Таким образом, отношение к конкретным формам гражданского общества должно определяться с учетом свойственных им плюсов и минусов. Возможные минусы значительны, однако, как следует из сказанного выше, плюсы гораздо весомее. Само по себе даже развитое гражданское общество не гарантирует эффективных форм народовластия и стабильного развития общества. Однако без развитого гражданского общества невозможна реальная демократия. Личность, оказавшись без опосредующих структур, призванных защищать ее интересы, лицом к лицу с мощным государством-Левиафаном, становится беззащитной и беспомощной. Раскрывая общий смысл понятия "гражданское общество" авторы руководствовались отнюдь не академическими соображениями. Они имели в виду в первую очередь российскую действительность. Демократия (большая советская энциклопедия)
Перевод Демократия
(греч. dеmokratía, буквально - народовластие, от dеmos - народ и krátos - власть) форма политической организации общества, основанная на признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод. Д. в этой связи выступает прежде всего как форма государства. Термин "Д." употребляют также применительно к организации и деятельности др. политических и социальных институтов (например, партийная Д., производственная Д.), а также для характеристики соответствующих общественных движений, политических курсов, течений социально-политической мысли.
Подлинно научное понимание Д. дано марксизмом-ленинизмом, который рассматривает её в неразрывной связи с материальными условиями жизни общества и его классовой структурой. Д. - явление историческое, изменяющееся по мере развития общества, смены социально-экономических формаций. При первобытнообщинном строе отсутствовали классы и классовые противоречия, существовала неполитическая Д., воплощавшаяся в учреждениях родового и племенного самоуправления. С возникновением экономического неравенства, частной собственности и эксплуатации, т. е. с появлением антагонистических классов, вместе с государством возникает политическая Д., развитие которой в классовом обществе неразрывно связано с государством как основным учреждением политической власти.
В классовом обществе Д. как форма государства является выражением диктатуры господствующего класса как сущности государства. Отличиями Д. как формы государства от иных его форм (деспотия, автократия, открытая военная диктатура и др.) являются: официальное признание принципа подчинения меньшинства большинству; равноправие граждан, наличие широких политических и социальных прав и свобод, выборность основных органов государства, ведущая роль выборных представительских органов власти в системе государственных учреждений, верховенство закона и др. Различают институты непосредственной и представительной Д.: первые предполагают принятие основных решений непосредственно избирателями (например, в порядке референдума), вторые - полномочными выборными учреждениями (парламентом и др.).
История классового общества не знает надклассовой, или внеклассовой, Д. Буржуазная Д. - наиболее развитый исторический тип Д. в эксплуататорском обществе - является формой диктатуры капиталистов над пролетариатом и иными, полупролетарскими и непролетарскими трудящимися классами и слоями населения. Она характеризуется явным противоречием между декларируемой "властью народа" и действительным господством эксплуататоров. Функции институтов буржуазной Д. состоят в обеспечении классового господства, гарантирующего привилегии эксплуататорского класса, в маскировке его господства, в самоконсолидации класса буржуазии, разрешении её внутриклассовых противоречий. Такое понимание марксизмом-ленинизмом буржуазной Д. не означает абсолютно негативной её оценки: Д., даже формально декларируемая, представляет собой значительную ценность, т.к. в условиях Д. рамки политической свободы, общественной и индивидуальной самодеятельности несравненно шире, чем в условиях авторитаризма и др. недемократических режимов. Буржуазная Д., возникнув как политическое выражение экономической системы капитализма, явилась большим прогрессом по сравнению с феодальным политическим строем, она создала значительно более широкие возможности для развития движения и организации промышленного пролетариата. В условиях капитализма пролетариат не удовлетворяется использованием созданных буржуазией классово-ограниченных демократических учреждений, а борется за расширение и обновление Д. на новой социальной основе, создавая в этих целях свои политические партии, профсоюзы и др. классовые организации. В период империализма и особенно развитого государственно-монополистического капитализма рабочий класс противопоставляет реакционным устремлениям монополистической буржуазии к свёртыванию, подрыву Д., замене её фашизмом или иным открыто реакционным режимом свои демократические требования, свою систему демократических организаций, борющихся за социализм. Развёртывается общедемократическая борьба против монополий, возглавляемая рабочим классом, как составная часть борьбы за социализм.
Исторически высшим типом политической Д. является социалистическая Д. Это единственно возможная форма социалистического государства. Она возникает как революционное отрицание буржуазной Д. Вместе с тем социалистическая Д. воспринимает и развивает те прогрессивные элементы и институты, которые явились результатом общественно-политического творчества трудящихся классов ещё при капитализме и утвердились в обществе. Принципиальное качественное отличие социалистической Д. от предшествовавших типов Д. состоит в полном соответствии формы и содержания демократических учреждений, законов и т.д. власти трудящихся, следствием чего являются: реальность, гарантированность и полнота политических прав и свобод, их органическое единство с социально-экономическими и культурными правами; единство прав и обязанностей граждан; полновластие представительных учреждений; реальность принципа подчинения меньшинства большинству; равноправие наций и народностей, социалистический интернационализм и др. институты и нормы политической жизни, базирующиеся на экономическом фундаменте социализма. Социалистический демократизм - универсальный принцип всей социалистической политической организации общества, т. е. принцип организации и деятельности органов государства, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, принцип взаимодействия всех составных частей системы власти трудящихся, принцип, определяющий единство фактического и правового положения личности в обществе, положение гражданина социалистического государства.
Вместе с новым общественным строем социалистическая Д. непрерывно развивается, проходя ряд основных этапов: пролетарская Д. как форма диктатуры пролетариата - в условиях переходного периода от капитализма к социализму; Д., перерастающая в общенародную (вместе с перерастанием государства диктатуры пролетариата в общенародное), - в условиях создания развитого социалистического общества; общенародная Д. как форма общенародного государства, общенародной политической власти - в условиях развитого, зрелого социализма и строительства коммунизма. На всех этапах своего развития социалистическая Д. имеет классово-пролетарскую природу и направленность. Д. для трудящихся объективно означает ограничение Д. для эксплуататоров (как элемент подавления их сопротивления) в переходный период, подавление классово-враждебных, преступных, антиобщественных элементов на всех этапах становления и развития социализма.
Социалистическая Д. включает требование общественной дисциплины и сознательной самодисциплины трудящихся (производственной, государственной и т.д.).
Социалистическая Д. развивается как результат научно обоснованного марксизмом политического творчества трудящихся, руководимых пролетарской революционной партией. Расширение и совершенствование Д. - планомерный процесс, направляемый марксистско-ленинской партией - руководящей силой в системе организаций социалистической Д. Всестороннее развёртывание и совершенствование социалистической Д. как главного направления развития социалистической государственности определено Программой КПСС.
Формы социалистической Д. разнообразны. Государственное и общественно-политическое строительство в странах мировой социалистической системы выявило ряд специфических черт, способов организации и функционирования социалистической Д. при сохранении её главных общих существенных черт.
Марксисты-ленинцы решительно выступают как против реформистских и право-ревизионистских требований "чистой", "внеклассовой" Д., фактически означающих перепев взглядов буржуазных идеологов по этому вопросу, так и против леворевизионистских стремлений к отрицанию социалистической Д. и замене её военно-бюрократическим режимом.
В исторической перспективе социалистическая Д. как политическое явление отомрёт вместе с государством и всей политической надстройкой в условиях высшей фазы коммунизма. На смену Д. социалистической придёт неполитическая Д. как форма организации общественного коммунистического самоуправления. См. также Государство.
Лит.: Маркс К. и Энгельс Ф., Манифест Коммунистической партии, Соч., 2 изд., т. 4; Маркс К., Гражданская война во Франции, там же, т. 17; его же, Конспект книги Бакунина "Государственность и анархия", там же, т. 18; Энгельс Ф., Происхождение семьи, частной собственности и государства, там же, т. 21; его же, Об авторитете, там же, т. 18; Ленин В. И., Государство и революция, Полн. собр. соч., 5 изд., т. 33; его же, Марксизм о государстве, там же, т. 33; его же, Тезисы и доклад о буржуазной демократии и диктатуре пролетариата, там же, т. 37; его же, Пролетарская революция и ренегат Каутский, там же, т. 37; Советская социалистическая демократия, под ред. М. Б. Митина, М., 1964; Чхиквадзе В. М., Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность, М., 1967; Проблемы демократии в современном мире, М., 1967; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия, М., 1970.
В. Е. Гулиев. ДЕМОКРАТИЯ
Перевод ДЕМОКРАТИЯ Демократия есть механизм, гарантирующий, что нами управляют не лучше, чем мы того заслуживаем. Джордж Бернард Шоу Демократия - наихудшая форма правления, если не считать всех остальных. Уинстон Черчилль Демократия - это процесс, в ходе которого люди свободно выбирают козла отпущения. Лоренс Питер Демократия - это право делать неправильный выбор. Джон Патрик Демократия: не ограниченная никакими законами и опирающаяся на прямое насилие власть демократов. Григорий Точкин Демократия спотыкается на каждом шагу по дороге к правильному решению, вместо того чтобы прямо и без запинок идти в тупик. Лоренс Питер Демократия - нахождение приближенных решений неразрешимых задач. Рейнхольд Нибур Демократия предполагает, что заурядные люди обладают совершенно незаурядными способностями. У. Форстер Демократия - это теория, согласно которой простые люди знают, чего хотят, и должны получить это без всякого снисхождения. Генри Луис Менкен Демократия - слишком хорошая вещь, чтобы делить ее с кем бы то ни было. Найджел Рис Демократия не может стать выше уровня того человеческого материала, из которого составлены ее избиратели. Джордж Бернард Шоу Демократия - это периодически возобновляемое допущение, что большая половина граждан права в течение большей половины времени. Э. Б. Уайт Демократия - это форма правления, при которой каждый получает то, чего заслуживает большинство. Джеймс Дейл Дэвидсон Полная демократия: нет человека настолько незначительного, чтобы он не мог навредить другому. Габриэль Лауб Демократия - это когда власти уже не назначаются горсткой развращенных, а выбираются невежественным большинством. Джордж Бернард Шоу Если мужик может стать королем, не думай, что в королевстве уже демократия. Вудро Вильсон При демократии одна партия все свои силы тратит на то, чтобы доказать, что другая неспособна управлять страной, - и обычно обеим удается то и другое. Генри Луис Менкен Демократия - всего лишь мечта, как Аркадия, Санта-Клаус и рай. Генри Луис Менкен Демократия есть одурачивание народа при помощи народа ради блага народа. Оскар Уайльд Демократия есть искусство управления цирком изнутри обезьяньей клетки. Генри Луис Менкен Демократия - это режим, при котором можно говорить все, что думаешь, даже если ты ничего не думаешь. Лоренс Питер Демократия: говоришь, что хочешь, делаешь, что велят. Джон Берри Демократия - это прежде всего процедура. Английское изречение Демократия ведет счет по головам, вместо того чтобы бить по ним. Лоренс Питер При демократии дураки имеют право голосовать, при диктатуре - править. Бертран Рассел Демократия не значит: "Я так же хорош, как и вы"; демократия значит: "Вы так же хороши, как и я". Теодор Паркер Равенство - сущность демократии и наибольшая угроза для демократии. Михал Комар Демократия - это лучший способ закрепить неравенство. Геннадий Малкин Демократия - политическая система, при которой каждый имеет право быть своим собственным угнетателем. Джеймс Рассел Лоуэлл Из демократии рождается тирания. Платон Лучшее лекарство от болезней демократии - больше демократии. Алфред Э. Смит Сказать, что лучшее лекарство от болезней демократии - больше демократии, все равно что сказать: лучшее лекарство от преступности - больше преступлений. Генри Луис Менкен Способность людей устанавливать законы делает демократию возможной, а склонность людей обходить законы делает демократию необходимой. Рейнхольд Нибур Ничто так не способствует развитию демократии, как ее отсутствие. Михаил Генин Демократия умирает не из-за слабости законов, а из-за слабости демократов. Видоизмененный Дитер Латтман В демократии честный политик может быть терпим, только если он очень глуп. Ибо лишь очень глупый человек может искренне разделять предрассудки большей половины нации. Бертран Рассел Самый популярный человек в демократии - не самый демократический, а самый деспотический человек. Генри Луис Менкен Демократия правит плохо, зато мало. Анатоль Франс Демократия - Демократия - теория, в соответствии с которой два вора украдут меньше, чем один; три - меньше, чем два; четыре - меньше трех, и так до бесконечности. - •Менкен Генри (Mencken) Нет такого демократичного общества, в котором богатство не создавало бы своего рода аристократии. - •Бульвер-Литтон (Bulwer-Lytton) Демократия тем лучше, чем печальнее опыт граждан, сталкивающихся с ней. - •Швебель. Демократия - это государственное устройство страны, показывающее, чего стоит ее народ. - •Кротов В.Г. Демократия не может стать выше уровня того человеческого материала, из которого составлены ее избиратели. - •Шоу Джордж Бернард (Shaw G. B.) Принцип демократии разлагается не только тогда, когда утрачивается дух равенства, но также и тогда, когда дух равенства доводится до крайности и каждый хочет быть равным тем, кого он избрал в свои правители. - •Монтескье Шарль (Montesquieu) Демократия - это кормилица честолюбия. - •Берк (Burke) При демократии дураки имеют право голосовать, при диктатуре - править. - •Рассел Бертран (Russell). Биография. У современной демократии есть только один опасный враг - добрый монарх. - •Оскар Уайльд. Oskar Wilde При демократии без обращения к статистике можно достаточно точно определить по избраннику народа, кого в обществе больше - умных или идиотов. - •Севрус Э.А. Демократия - это когда власти уже не назначаются горсткой развращенных, а выбираются невежественным большинством. - •Шоу Джордж Бернард (Shaw G. B.) При правлении однородного и доктринерского большинства демократия может оказаться не менее тиранической, чем худшая из диктатур. - •Хайек Фридрих (Hayek) Демократия может быть устроена так, что воля народа падет жертвой в борьбе за существование. - •Швебель. Бюрократия состоит из наемных служителей, аристократия - из идолов, а демократия - из идолопоклонников. - •Шоу Джордж Бернард (Shaw G. B.) Демократию можно понимать как работу локтями на общее благо. - •Швебель. О демократии можно говорить только тогда, когда разрешено ставить ее под сомнение. - •Швебель. Где нет хозяина, там все бывают хозяевами; где все господа, там все бывают рабами. - •Руссо Жан Жак (Rousseau) Демократия предоставляет каждому свободу выбирать наименьшее зло как наилучшее решение. Все остальное запрещено правилами игры. - •Швебель. Демократия - это форма правления, позволяющая небольшому количеству умных эгоистов жить за счет наивного эгоизма большинства. - •Швебель. Демократия есть искусство управления цирком изнутри обезьяньей клетки. - •Менкен Генри (Mencken) Не все хорошие люди - непременно демократы. - •Хайек Фридрих (Hayek) Демократия относится к умным с недоверием: ум может быть опасен. - •Швебель. При демократии одна партия все свои силы тратит на то, чтобы доказать, что другая неспособна управлять страной, - и обычно обеим удается то и другое. - •Менкен Генри (Mencken) Демократия есть одурачивание народа при помощи народа ради блага народа. - •Оскар Уайльд. Oskar Wilde Зависть - вот фундамент демократии. - •Рассел Бертран (Russell). Биография. Демократия любит хоровое пение. Великие солисты не соответствуют ее мировоззрению. - •Швебель. О будущем демократического общества не нужно узнавать по звездам, его можно прочесть на лицах избирателей. - •Швебель. Демократия - это гарантия того, что нами руководят не лучше, чем мы того заслуживаем. - •Шоу Джордж Бернард (Shaw G. B.) Демократия восторжествовала, и теперь быть личностью стало еще труднее, чем раньше. - •Элиот Томас (Eliot) Трудно совместить принцип демократии с опытом, который учит, что нельзя прислушиваться ко всем, кто хочет улучшить слишком многое. - •Швебель.
Демократия
Добавить в закладки: Демократия - Слово Д. происходит от греческих δημος и κρατία - буквально народовластие. Им обозначаются: 1) государственное устройство, где власть принадлежит народу или где интересы народа стоят на первом плане, и 2) самые народные массы, раз они сознанием общности интересов или другими условиями объединены в класс, ведущий борьбу за преобладание или за реформы в свою пользу. Аристотель (в "Политике") классифицировал государства по двум признакам: 1) субъекту власти и 2) направлению его деятельности. В монархиях власть принадлежит одному лицу, в аристократиях - нескольким, просто в политейях - многим. Когда власть перестает действовать в общих интересах и начинает руководствоваться своекорыстными побуждениями, правильные формы правления вырождаются в неправильные (παρεκβάσεις) - тиранию, олигархию и Д., или охлократию. Впоследствии название Д. установилось за Аристотелевой политейей, а охлократии - за ее неправильной формой, и в таком виде классификация, в древности вполне соответствовавшая действительности, вошла в древнюю и средневековую литературу. Только у Полибия и Цицерона появилась еще смешанная форма госуд. устройства, образец которой видели в Риме. На рубеже новой истории (у Макиавелли, напр.) принцип классификации по целям, преследуемым правительством, подвергся строгой критике, а с развитием представительных форм госуд. устройства и с новым пониманием демократического принципа - и вовсе был оставлен. В демократиях древней Греции (наиболее типичной из них были Афины) каждый свободный гражданин по достижении совершеннолетия имел право принимать активное участие в обсуждении общественных дел; каждый мог быть избран для отправления любой общественной должности, административной, судебной или военной; суд производился всенародно. Моментом, опредляющим понятие Д. в древности, было, таким образом, участие каждого свободного гражданина в управлении, но не личная свобода; напротив, власть государства над личностью и собственностью даже свободных граждан была весьма велика, а личная свобода (в современном смысле) весьма ограничена. Еще менее определялась Д. равенством, оно совершенно нарушалось рабством, да и в среде свободных граждан существовали очень важные сословные деления (напр., в Афинах различались эвпатриды, феты и др.). Позже эти деления, правда, исчезают, но заменяются разделением по богатству, которое имело не только экономический, но и юридический характер (в законодательстве Солона, напр.) и вело за собой различие в государственных правах и обязанностях. Борьбой низшего класса против высшего нередко пользовались отдельные лица, которым при поддержке низших удавалось добиваться единоличной власти (см. Тираны). Таким образом уже в древней Греции мы видим примеры монархии, демократической по своему происхождению и по своим стремлениям, если не по организации. История Д. в Риме довольно похожа на ее историю в Греции. Вначале мы видим, как и в Греции, царскую власть, рядом с которой стоят, во-первых, сенат, во-вторых - народ, собирающийся по куриям (см. Комиции). Но это не была еще Д. ни в древнем, ни в современном смысле слова; в древнем - потому что власть все-таки принадлежала одному лицу, в современном - потому что в куриатских комициях участвовали лишь главы патрицианских семей. Цари, стремясь к расширению власти, опирались на плебс: но борьба кончилась их поражением и установлением чисто аристократической республики. Однако плебс мало-помалу отвоевывал себе право за правом как в области гражданского и уголовного права, так и в области политической (см. Плебеи). С получением плебеями доступа к жреческим должностям исчезло сословное различие, и Рим стал Д. в древнем смысле слова. На смену сословной розни является рознь экономическая; она приводит к победе цезаризма (см.), опирающегося на пролетариат, над республикой демократической (или смешанной, по терминологии Полибия) по своим политическим формам, но решительно враждебной интересам бедных классов населения. В средние века на первый план истории выступают новые народы. У славянских племен общественные дела решаются на вече (см.). Всего ярче выразилось и всего дольше у русских славян сохранилось вечевое устройство в Новгороде. Демократическое начало было проведено в организации государственной власти в Новгороде довольно последовательно - быть может, последовательнее, чем в греческих демократиях, потому что невольничество и разделение сословий хотя и существовали, но не играли такой роли. У германских племен демократическое начало было проведено слабее. Германские государства (civitates) сами решали все касавшиеся их вопросы на собраниях полноправных граждан; там же выбирались герцоги (военачальники) и короли, власть которых сперва была весьма слаба. Первоначально демократические, народные собрания мало-помалу превратились в собрания исключительно аристократические (см. Витенагемот, Народные собрания, Мартовские и Майские поля), что шло параллельно с феодализацией политического быта. Очагом нового развития демократических принципов (в современном смысле слова) во всей Зап. Европе явились города со своим промышленным и торговым населением, хотя и тут весьма рано настоящая Д. (popolo minuto в Италии и т. п.) была отодвинута на задний план патрициатом (popolo grasso в Италии и т. п.). На горожан опирались короли в своей борьбе с феодализмом; но когда политическое значение дворянства было сломлено, королевская власть, мало-помалу сделавшаяся абсолютной, отказалась от своего союза с демократическими элементами общества и стала поддерживать социальные привилегии духовенства и знати. В это именно время в юридических и политических науках оставляется аристотелевская классификация государственных форм, как совершенно несоответствующая обстоятельствам. На смену ей появляется деление по источнику власти и правам правящих лиц - на монархии неограниченные, монархии ограниченные и республики. На смену понятия о Д. как форме государственного устройства является понятие о демократических (в противоположность аристократическим) идеях или началах, на которых может быть построена всякая государственная форма; можно с таким же правом говорить об аристократической республике или демократической монархии, как и наоборот. Несмотря на торжество аристократической и неограниченной монархии, демократические идеи не заглохли. В течение XVIII века они сильно распространились и сделались более сознательными в среде городского населения или так называемого третьего сословия. Наиболее смелым выразителем этих идей был Ж. Ж. Руссо (см.), который клал в основу желательного государственного строя полное равенство всех граждан. Он даже прямо отдавал предпочтение непосредственной Д., какая существовала в античном мире. Вообще, в так назыв. философском XVIII в. были сильны демократические стремления, относившиеся отрицательно не только к абсолютным монархиям, поддерживавшим аристократические привилегии, но и к тогдашним республикам (Швейцария, Нидерланды, Венеция, Генуя), в которых власть принадлежала высшим сословиям, а не всему народу. Впервые демократические стремления осуществились в Сев. Америке. Населенные преимущественно религиозными и политическими эмигрантами из Англии, где в XVII в. обнаружилось сильное демократическое движение (см. Революция в Англии, Индепенденты, Левелеры), английские колонии в Сев. Америке с самого начала своего существования управлялись демократически. Свергнув владычество Англии, они явились первым образцом большой демократической республики в современном смысле слова и притом Д. представительной, а не непосредственной, как Афины или Рим. Рабство, существовавшее до 1865 г. в южных штатах, резким диссонансом, однако, нарушало демократический характер не только этих штатов, но и всего союза. В Европе осуществление демократических стремлений было начато французской революцией (см. Французская революция, Наказы 1789 г., Декларация прав человека и гражданина). В эту эпоху их носительницей было "третье сословие", или буржуазия. Теперь во всех государствах Зап. Европы вся или значительная доля верховной государственной власти принадлежит народу, и власть народа комбинируется различными способами с наследственной властью монархов. Народ осуществляет свою власть посредством избрания верховного законодательного корпуса, парламента, или одной его палаты; этому же корпусу в большей части конституционных государств (видное исключение составляет Германия) принадлежит контроль над деятельностью исполнительной власти (см. Парламентаризм). В государствах республиканских, кроме того, и глава исполнительной власти обязан своей властью народному избранию, хотя обыкновенно не непосредственному (так, в Соед. Штатах избирают президента особые избиратели, во Франции - две палаты парламента; в Швейцарии президент союзного совета, роль которого до некоторой степени похожа на роль президента республики, также избирается двумя палатами союзного собрания). Министры, при посредстве которых управляет президент в республиках или монарх в конституционных монархиях, назначаются de jure (за исключением Швейцарии) главой исполнительной власти; но некоторые низшие должностные лица (напр., мировые судьи) могут быть выбираемы народом, прямо или посредственно, даже в неограниченных монархиях. Участие народа в законодательной деятельности государства в Швейцарском союзе и в швейцарских кантонах сказывается еще в форме referendum'a (см.), т. е. всенародного голосования некоторых законов, принятых законодательным корпусом. Этим Швейцария до некоторой степени сближается с древними непосредственными Д. Что касается избирательного права, то оно не всегда бывает демократическим. Право иметь своих представителей в законодательном корпусе может принадлежать определенным классам общества не пропорционально числу голосующих, а в известной, законом определенной пропорции (Австрия); оно может быть ограничено или находиться в определенном соотношении с имущественным цензом (Англия, Пруссия, и др.). Во многих государствах высшие классы, кроме участия в выборе членов низшей палаты парламента, имеют своим исключительным органом еще верхнюю палату (см.). Демократическое начало всецело господствует в избирательном праве лишь тогда, когда оно всеобщее (suffrage universel). Таково оно в Германской империи, во Франции, в Соедин. Штатах. Стремление к suffrage universel обнаруживается и в других государствах. Рабочие добились его принятия (с неважным ограничением) в Бельгии посредством стачки 1893 г.; за него в 1891-1892 г. высказались люди, стоящие ныне во главе английского правительства; демократические элементы Австрии и Германии настойчиво требуют его проведения в последней - в местных сеймах, городах и общинах, а в первой - и для выбора представителей в законодательное собрание. Демократизация гражданского права выражается в постепенном сглаживании тех неравенств, которые существовали в прежние времена между лицами разных сословий в праве владения недвижимыми имуществами, производства торговли, занятия ремеслом, еще раньше, в брачном праве - и т. д. В уголовн. праве и процессе различия между сословиями на Западе почти всецело отошли в прошедшее. В финансовом праве общественные классы уравнены de jure, так как подати и налоги платятся теперь повсюду с известных родов имущества, дохода или занятия; но de facto повсеместно низшие классы платят, сравнительно, гораздо больше, чем высшие (см. Косвенные налоги). В военном праве в течение XIX в. тоже произведена крупная реформа в демократическом духе: почти всюду введена всеобщая воинская повинность, ограниченная, впрочем, некоторыми льготами по образованию, т. е. (фактически) в пользу состоятельных классов. В странах (Англия, Соед. Шт.), где нет всеобщей воинской повинности, de jure в этом отношении господствует еще большее равенство, хотя de facto система найма возлагает всю тяжесть повинности на низшие классы народа. Кроме равенства всех перед законом, резким отличием демократизма нового времени от демократизма Греции и Рима является возможно полная личная свобода, под которой подразумевается свобода слова, совести, передвижения и проч. В стремлении сделать всех участниками государственной власти демократизм древний и новый сходятся, хотя новый проводит это стремление последовательнее (отвергая разделение на рабов и свободных) и, кроме того, делает это участие преимущественно представительным, а не непосредственным. По мере торжества демократических начал в области публичного права борьба сосредоточивается все больше и больше на экономической почве. Д. начинает называться уже не третье сословие, а пролетариат. Наиболее резко подчеркнут экономический момент в требованиях германского пролетариата, который; впрочем, именует себя уже не Д., а социал-Д. (см.). 6. Политический процесс §1. Сущность и основные характеристики политического процесса.
Понятие политического процесса.
Структура политического процесса.
Режимы существования политического процесса.
Стадии (фазы) политического процесса.
Риск принятия политических решений.
Типология политического процесса.
Утопии в политическом процессе.
§2. Политическое участие.
Понятие политического участия.
Прямое и опосредованное участие.
Типы политического участия.
Причины неучастия в политической жизни. §1. Сущность и основные характеристики политического процесса
Понятие политического процесса
Политология изучает не только политические институты, например, государство, партии, сущность политики и политической власти, но и процессы выработки и принятия политических решений, взаимодействия правительства, парламентов, партий и других политических сил. Исследуются причины возникновения той или иной политической проблемы, как эта проблема попадает в повестку дня общества, как на нее реагируют институты управления, какие решения по ней принимаются. Иными словами, речь идет о политической практике, организационной и контрольной деятельности, конкретном управлении, подборе и расстановке кадров, обсуждении и принятии решений, обмене информацией между субъектами политического процесса и многом другом. Это и есть политический процесс, который формируется и направляется, прежде всего, силами, находящимися у власти, принимающими основные политические решения.
Иногда политический процесс сравнивают с двуликим Янусом - римским божеством дверей, входа и выхода, всякого начала, одно лицо которого обращено в прошлое, другое - в будущее. Подобно ему, политический процесс связан с прошлым и направлен в будущее, хотя и совершается в настоящем времени. Он отражает политическую реальность, которая складывается не по желанию лидеров и предписаниям ученых, а является результатом переплетения, борьбы интересов различных политических сил, социальных групп, поведения этих групп и граждан, их представлений о том, что бы они хотели получить от правительства и государства. В политическом процессе действуют живые люди со своими надеждами, ожиданиями, предрассудками, уровнем культуры, образования.
Политический процесс стимулирует социальные перемены. В процессе своей деятельности люди влияют на политическую систему общества, воспроизводят одни ее элементы и разрушают другие, поддерживают определенные политические силы и приводят их к власти, отказывая в доверии другим. Тем самым формируется курс государственной политики, отражающий требования тех или иных социальных групп.
Таким образом, политический процесс выступает как результат взаимовлияния групп, как действия правительства и их влияние на состояние общества. Политический процесс - это форма функционирования политической системы общества, совокупность действий субъектов политики по осуществлению своих специфических функций в сфере власти. Политический процесс - это технология осуществления власти.
Структура политического процесса
Содержание политического процесса может быть самым разнообразным. Это может быть разработка какой-либо концепции (перестройка, демократизация, приватизация, разгосударствление и т.д.), формирование общественного мнения по той или иной проблеме, создание новых управленческих структур, проведение выборов и т.д.
По своей структуре политический процесс состоит из следующих элементов:
- субъекта, носителя власти;
- объекта, который должен быть создан или достигнут как цель процесса;
- средств, методов, ресурсов, исполнителей процесса.
Ресурсами могут служить знание, наука, технические и финансовые средства, настроения масс, идеология, общественное мнение и другие факторы.
Организация политического процесса начинается с замысла, идеи, разработки плана, концепции, теории. Субъектам процесса необходимо выбрать цель, обосновать ее. В соответствии с целью намечаются задачи, выбираются средства, ресурсы, методы, определяются исполнители, темпы, сроки исполнения, число участников, их состав. Исполнители должны отвечать поставленным перед ними задачам и владеть соответствующими средствами, знаниями, навыками. В процессе осуществления различных политических проектов формируется политическая жизнь страны, своего рода политический быт с его обычаями, традициями, общением, связями, настроениями, ожиданиями масс, их поддержкой власти или безразличием к ней, возмущением по поводу тех или иных решений. Политический процесс предстает как зрелище, ритуал, театр со своими действующими лицами, победами и поражениями, атрибутами славы, власти, государственной символики.
Несогласованность элементов политического процесса и отношений между ними разрушает процесс или приводит к непредвиденным результатам. Непродуманность концепции процесса, его стратегии и тактики привела к неудаче многие начинания, в том числе процесс перестройки в СССР, создания СНГ, многие преобразования в Восточной Европе.
Исход политического процесса зависит от совокупности факторов, как внутренних по отношению к нему, так и внешних. Речь идет о наличии ресурсов, благоприятных или неблагоприятных внешних условиях, об избранных средствах, методах, исполнителях. В проекте политического процесса должны учитываться как внутренние, так и внешние факторы, однако часто именно внутренние факторы способны нарушить процесс, изменяя число его активных сторонников и участников, сроки завершения и результаты.
Режимы существования политического процесса
В научной литературе различают следующие режимы существования политического процесса: режим функционирования, развития и упадка (Основы политической науки. Учебное пособие для высших учебных заведений. Часть II. М. - 1993. - С. 143-144). В условиях режима функционирования политическая система воспроизводит сложившиеся, повторяющиеся отношения между гражданами и государством, элитой и массами. Властные структуры больше придерживаются традиции, чем вводят новации, используют устоявшиеся, привычные механизмы господства, преемственность в развитии политических связей. Таким было, например, правление Л.И.Брежнева.
В условиях режима развития власти пытаются вывести политику на новый уровень, применить методы управления, отвечающие происходящим переменам как внутри общества, так и на международной арене. При этом политическое развитие сопровождается борьбой различных тенденций и идеологических течений. Так, послевоенное развитие западноевропейских государств пошло по линии усиления социальной защиты населения, смягчения противоречий капитализма, усиления государственного регулирования экономики. После нефтяного "шока" 1973 года, вызванного политикой арабских стран, был взят курс на внедрение ресурсосберегающих технологий. Своевременные ответы на вызовы времени позволяют развитым государствам приспосабливаться к новым условиям, преодолевать кризисы, избегать серьезной социальной конфронтации.
Режим упадка, распада политической целостности характеризуется преобладанием центробежных тенденций над интеграцией. Принимаемые властями решения не выполняются, сами власти теряют легитимность, доверие масс. Примером такого политического процесса может служить судьба бывших социалистических стран, Советского Союза, политическое руководство которых не нашло адекватные решения, чтобы ответить на новые реальности времени.
Стадии (фазы) политического процесса
Политический процесс можно условно разделить на 5 стадий: формирование (вызревание) политических приоритетов, выдвижение политических приоритетов на авансцену (повестку дня) политического процесса, формулирование политических проблем, требующих правительственных решений и принятия политических решений, приведение в действие механизма реализации принятых решений (политическая инструментализация), оценка результатов политических решений.
Рассмотрим, к примеру, стадию формирования (вызревания) политических приоритетов. Изучению истоков формирования политики обычно не уделяется достаточно внимания, в то время как именно отсюда должен начинаться политический анализ. Именно политический анализ помогает определить размер и объем проблемы, направления действий правительства для реализации поставленных целей. Для целей политики сущность проблемы можно определить как условия и ситуацию, в которой проявились неудовлетворенные потребности части общества, потребности требуют направленных усилий для изменения ситуации. Эти усилия могут быть предприняты как со стороны непосредственно заинтересованных в проблеме лиц, так и со стороны лиц, действующих в интересах первых. Такие житейские проблемы населения Беларуси, как низкие доходы, загрязненная окружающая среда, некачественные продукты питания, высокая стоимость жизни, - порождают причины общественного неудовлетворения. Но только те проблемы, которые приводят в движение, побуждают к действиям людей, становятся политическими проблемами. Например, если группа людей, имеющая низкие доходы, приспосабливается к ситуации и не предпринимает никаких действий, чтобы ее изменить в лучшую сторону, то политической проблемы не существует. Проблема не имеет статуса политической, если она не "заявлена", не "выплескивается" наружу. Какие же свойства, качества придают проблеме политический характер? Что отличает обыденную, частную проблему от политической? Можно сказать, политическими являются те проблемы, которые обладают широким полем охвата сфер жизни и значительным резонансом, включая последствия для людей, не включенных в зону конфликта непосредственно. Можно предположить, что отсутствие масла или сахара в домашних запасах тех или иных белорусских семей является их частной проблемой. В то же время хроническая нехватка данных продуктов на всей территории Беларуси, конечно, представляет собой политическую проблему. Еще пример. Заболевание ребенка лейкемией и заболевания щитовидной железы у детей Беларуси, Украины, России вследствие чернобыльской катастрофы, несомненно, является проблемой политической.
Проблемы, которые имеют незначительный эффект и радиусом своего воздействия охватывают одного или несколько человек, непосредственно вовлеченных в конфликт либо неудовлетворенных состоянием своих дел, могут считаться частными проблемами. Проблемы, выдвигаемые на авансцену (повестку дня) политики, могут быть подразделены на распределительные, регулятивные и перераспределительные. Распределительными проблемами охвачен относительно небольшой круг лиц, которые реально находятся у руля распределительных отношений в зависимости от уровня власти. Регулятивные проблемы возникают тогда, когда одни группы общества выдвигают требования по ограничению деятельности других групп. Перераспределительные проблемы возникают в тех случаях, когда большие группы людей выступают за пересмотр сложившихся отношений в социальной и политической структуре общества. Имевшие место в прошлом социальные революции, и в том числе революция 1917 года в России, представляют собой примеры попыток перераспределения сложившихся отношений власти. Как правило, требование перераспределения ресурсов общества происходит со стороны групп, считающих себя обделенными властью и ресурсами. Возникновение перераспределительных проблем свидетельствует о нестабильности социальных отношений в политической системе. В Беларуси перераспределительные проблемы возникают вследствие недостаточности демократических механизмов власти. Сказывается слабость партий, отсутствие у них широкой социальной базы, отсутствие системы сдержек и противовесов разделения властей. Перманентная эскалация перераспределительных проблем может привести к классовому конфликту в обществе, к попыткам решения проблем с помощью силы или тому подобными методами.
Почему же одни проблемы выдвигаются на передний план и требуют действий со стороны властей, а другие нет? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть следующие стадии политического процесса.
Выдвижение проблем на авансцену (повестку дня) политики - 2-я фаза политического процесса. В повседневной жизни люди, группы либо организации сталкиваются с проблемами, требующими вмешательства должностных лиц, политиков, правительства. Множество людей постоянно выдвигают те или иные требования к властям то по поводу роста цен на товары и услуги, либо по поводу монопольного положения на рынке отдельных производителей. И лишь небольшая часть этих требований находит отклик со стороны властей. Именно те требования, которые власти принимают в расчет и предпринимают конкретные действия по их реализации, создают феномен "авансцены" или "повестки дня" политики.
Политическую повестку могут создавать группы давления, стремящиеся достичь политического равновесия в раскладе политических сил в политике. Наибольшие возможности в создании повестки дня, конечно, имеются у законодателя и правительства. Отдельные проблемы привлекают внимание общественности и политиков, благодаря усилиям средств массовой информации. Некоторые злободневные публикации и репортажи способны взорвать общественное мнение и вынудить политиков реагировать конкретными действиями.
Формулирование политических проблем и принятие политических решений - 3-я фаза политического процесса. Эта фаза включает разработку курсов действий и тактику их применения для реализации и решения проблем, выдвинутых на авансцену политики. Многие политические предложения и программы разрабатываются как официальными лицами, так и назначенными для этих целей людьми из неправительственных организаций.
Административные службы и организации разрабатывают соответствующие правительственные программы в области промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и в других сферах, которые получили статус общественной программы. В целом из вышеперечисленных источников и формулируются альтернативные предложения для принятия решений по конкретным проблемам.
Политические решения включают действия тех или иных официальных лиц или организаций, связанные с получением поддержки для предлагаемых программ или предложений, либо с отказом от тех или иных политических альтернатив. В первом случае решения приобретают формы законодательных актов или постановлений исполнительных органов. Во втором случае происходит непринятие политического решения, также способное существенным образом повлиять на политический процесс. Следует отметить, что здесь не имеются в виду рутинные, день ото дня принимаемые решения, имеющие место в любой организации. Хоты частные лица и организации также участвуют в принятии политических решений, формальные полномочия остаются за официальными субъектами политики - законодателями, исполнительной властью, высшей администрацией, судьями.
Приведение в действие механизма принятых решений (политическая интструментаризация) - является 4-й фазой политического процесса. В реальной жизни трудно провести четкую границу между принятием политического решения и его исполнением. Очевидна справедливость афоризма о том, что проведение в жизнь политики зависит от того, как она администрируется, а администрирование зависит от того, насколько продуманной является политика. В Беларуси, как и в других современных политических системах, общественная политика проводится в жизнь (инструментируется) посредством сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы, делегированной им правительством, и таким образом влияют на граждан более эффективно, чем иные правительственные институты.
Административные службы, часто оперируя мандатами закона, допускают значительную свободу действий для себя в определении того, что они должны, и что они не должны делать. Политические решения часто облечены в весьма общие положения и, перемещаясь по административным каналам, приобретают более конкретный вид. В этих условиях административный процесс становится продолжением законодательного процесса, и администраторы оказываются вовлеченными в политику.
В процессе принятия решений агентствами одним из центральных моментов является иерархия. Внутри служб те, кто находится на высших этажах власти, имеют больше полномочий и влияния на принятие решения, благодаря их более высокому статусу, несмотря на то, что лица меньшего ранга могут иметь большую осведомленность в делах и профессионализм. Административные службы конституируют своеобразный управленческий менталитет, который объединяет профессионалов, уверенных в своих возможностях и способностях влиять на политику.
В своей деятельности по нормотворчеству ведомства имеют относительно большую свободу действий, хотя, как правило, они могут применять власть только в пределах своей компетенции. Нормотворческой деятельностью занимаются не только ведомства, относящиеся к сферам производства и распределения. Такие министерства, как здравоохранения, образования, также обладают значительной властью. Многие программы их деятельности требуют значительных инвестиций и денежных затрат. Им приходится издавать много распоряжений, касающихся применения и использования этих средств. Например, министерство образования Беларуси ежегодно получает средства из государственного бюджета на финансирование научных исследований. На основании заявок высших учебных заведений министерство распределяет эти средства по вузам. Вузы распределяют эти средства по факультетам и кафедрам. В результате образуется целая цепочка административных распоряжений, имеющих обязательный для исполнения характер, так как это связано с ответственностью за рациональное использование средств, имеющихся в распоряжении министерства. Многие из приказов и распоряжений, принятых в административных ведомствах, представляют собой рутинные решения, которых тысячи. Тем не менее, рутинные решения могут вполне перекладываться на язык нормативных распоряжений законодательного языка, и тогда кажущиеся рутинными и заурядными распоряжения оказывают вполне существенное влияние на политику.
Финальной стадией политического процесса является стадия оценки принятых решений, их эффективности. Как функциональная деятельность политическая оценка может пронизывать все стадии политического процесса. Например, оценка политических приоритетов, выдвигаемых на повестку дня политики, возникает уже на ранних стадиях политического процесса. Существуют различные типы оценок эффективности политического процесса. Один из них связан с тем, что политические деятели и администраторы всегда руководствуются критериями выгодности, результативности конкретных программ и проектов. Многие из этих критериев складываются на базе личных эмоций, интересов. Критерии могут основываться на базе идеологических и партийных интересов. Разброс критериев достаточно велик и зависит от специфических интересов множества оценщиков. В результате может возникать целый спектр оценок одной и ой же политической линии либо программы.
Политические оценки второго типа возникают при инструментировании конкретных программ и направлений политики. Критерии оценок возникают, когда программа повергается анализу с точки зрения ее пригодности для реализации, затрат и выгод. Оценщик неминуемо должен задаться вопросом, кто получит наибольшую выгоду от реализации программ и в каком виде. Третий тип оценки носит название "систематической оценки" для измерения социальной значимости и объективного эффекта программы. Во многих государствах административные службы имеют постоянный штат аналитиков-оценщиков. Систематическая оценка дает ответы на вопросы типа: насколько объективна политика? Кто находится в числе получателей дивидендов политики? Каковы возможные последствия невыполнения программы? Возникающие при ответе на данные вопросы критерии оценок дают оценщикам материал для правильного анализа политики, позволяющего своевременно корректировать текущую политику и определять ее перспективы.
Оценкой политики занимаются как правительственные, так и неправительственные организации. Оценка может быть систематической либо спорадической. В одних случаях политическая оценка становится институализированной, в других - она не структурирована и носит неформальный характер. Правительственная оценка существует в таких формах, как парламентский надзор, государственный статистический учет, государственный ведомственный контроль и другие. Существует также множество вариантов политической оценки вне правительства. Они осуществляются через средства массовой информации, аналитические, независимые центры и фонды, группы давления и т.д. Все они занимаются оценкой политики с целью повлиять на должностных лиц и политику в целом. Их деятельность полезна также с точки зрения обеспечения информацией общественности по поводу выполнения либо невыполнения тех или иных программ.
Группы людей, граждане обычно имеют свои суждения по оценке существующей политики и реагируют на эту политику путем поддержки, путем оппозиции или безразличия. Политикам же в своих оценках политических программ приходится сталкиваться с действием таких факторов, как давление со стороны организованных групп, требования референдумов и перевыборов, отставки должностных лиц и т.д. В результате возникает необходимость т.н. "обратной связи", то есть ответа правительства на требования со стороны окружающей среды политической системы.
Реакция политической системы на требования и запросы окружающей среды выражается в форме многообразных акций со стороны лиц, принимающих политические решения, включая законодательные действия для коррекции политики, пересмотр законов, административное реагирование в виде обеспечения оперативных мероприятий реализации политики, перераспределение фондов поддержки политических программ и другие. Таким образом, финальная стадия политического процесса служит прологом для последующих политических решений и началом нового качественного витка процессов политической деятельности.
Риск принятия политических решений
Риск - неустранимый элемент принятия политического решения любого уровня, заключающийся в выборе не всегда просчитанных действий, линии поведения. Зачастую рисковое решение принимается в ситуации неопределенности и характеризуется такими понятиями, как анализ рисковых ситуаций, уровень риска, портфель риска, профиль риска. Политика всегда сопряжена с большей или меньшей степенью риска.
Рисковое решение в политике затрагивает интересы многих групп населения, осложняется социально-экономическими факторами, разнородными глобальными процессами. Так, рисковой считается политика сверхэксплуатации одного региона мира другим, одного социального слоя другим. Политическую угрозу несут "обвальные" социальные процессы, шоковые реформы, использование националистических, сепаратистских и иных притязаний. Даже в стабильных странах Запада, по мысли Харрингтона, сложность в принятии решений заключается в том, что они отдаются на откуп элите. Издержки же риска падают на широкие массы и даже выходят за рамки страны или региона. Эту проблему стараются решать распределением ответственности, контролем процесса принятия решений, что требует высокого уровня образованности, цивилизованности масс, независимых средств массовой информации, открытости политики.
До сих пор не проявились отдаленные последствия рискового решения, связанного с развалом СССР, с отказом от устоявшейся политической системы. Это решение привело к разрыву налаженных связей, уничтожению единого народнохозяйственного комплекса, резкому обнищанию населения, росту преступности, криминальному дележу государственной собственности, войнам и другим, известным уже, результатам. Думается, степень риска принимаемых беловежских соглашений не просчитывалась. Не случайно через четыре года начинается отказ от этих решений как ошибочных, не соответствующих современным интеграционным процессам.
В политической литературе по-новому трактуются проблемы социальной несправедливости как побудителя рисковых ситуаций. Анализируется проблема совмещения национально-психологических и этнокультурных образцов рискового поведения, соответствующих "профилей" риска. Поскольку рисковые решения в политике принимаются довольно часто, то необходимо искать средства смягчения их последствий. В условиях стабильной политической системы риск стимулирует социальные преобразования, способствует развитию общества.
Типология политического процесса
По объектам политического воздействия политические процессы подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические. Внешняя политика регулирует отношения государства с другими субъектами внешнеполитической деятельности. Содержание внутриполитических процессов существенно различается во многих странах. Оно зависит от форм правления и форм государственного устройства конкретных государств, существующих там демократических или недемократических политических режимов, качеств правящей элиты и других факторов. Фундаментом внутриполитического процесса любой страны является соотношение социально-экономических укладов, сложившаяся социальная структура общества, степень удовлетворенности населения своим положением.
Можно говорить об эволюционном и революционном политических процессах. При революционном процессе используются как мирные, так и не мирные средства, насилие. Преобразования осуществляются за сравнительно короткое время, имеют часто обвальный характер и далеко не всегда достигают тех результатов, на которые были рассчитаны.
Основа эволюционного развития - легитимность властей, единые социокультурные ценности элиты и масс, этика согласия, наличие конструктивной оппозиции.
С точки зрения публичности осуществления правящими кругами своих властных полномочий, принятия решений выделяются открытый и скрытый (теневой) политические процессы.
При открытом политическом процессе интересы групп и граждан выявляются в программах партий и движений, в голосовании на выборах, через обсуждение проблем в средствах массовой информации, через контакты граждан с институтами власти, через учет общественного мнения. Такая практика сложилась в демократических государствах.
Теневые, скрытые политические структуры располагаются на высших и средних уровнях власти. Речь идет о скрытых действиях государственных учреждений, секретных документах, приказах, существовании органов с секретными функциями (органы безопасности) и полностью законспирированных учреждений (разведка, контрразведка и т.п.). Может возникать противоправная деятельность и коррупция официальных лиц и властей. При определенных условиях формируются нелегальные (теневые) структуры неполитического характера (параллельная экономика, черный рынок, организации преступного мира, мафии и мафиозные корпорации разного рода). Они имеют тенденцию смыкаться с легальными государственными структурами и могут оказывать на них серьезное влияние, вплоть до скрытого участия в политической жизни отдельных регионов. Они проводят своих представителей в депутаты, на должности в госаппарате и т.д.
Такая ситуация может возникать, если государство передает властные функции своим отдельным структурным звеньям, например, органам политического сыска, тайной полиции, партийным формированиям. Так было в СССР в 20-50 годы, когда революционные трибуналы, "тройки", органы госбезопасности имели власть, не контролируемую населением.
С точки зрения устойчивости политической системы можно говорить о стабильном и нестабильном политических процессах. Стабильный процесс основывается на устойчивой социальной структуре, повышающемся жизненном уровне населения, легитимности режима. Граждане поддерживают правила игры, доверяют власти. Все участники политического процесса настроены на сотрудничество, поиск компромиссных решений, их объединяет приверженность демократическим ценностям. Люди уверены в своих возможностях влиять на власть, ибо правительство учитывает общественное мнение в своих решениях.
Нестабильный политический процесс часто возникает в условиях кризиса власти, утраты ею легитимности. Причины нестабильности могут быть самые разные: спад производства, социальные конфликты, дискриминация тех или иных социальных групп, их неудовлетворенность своим общественным статусом и т.д. Нестабильность проявляется в резком колебании электоральных предпочтений, в активности оппозиции, критике правительства, в перекосах политики. Нестабильный политический процесс характерен для многих стран СНГ, где нестабильность, похоже, становится хронической.
Утопии в политическом процессе
Политический процесс - это цепь последовательно решаемых задач и соответствующих действий. Он таит в себе альтернативы, расчеты на успех, определенные шансы достичь желаемых результатов. Возможен разный исход событий, потому для политики так характерна логика надежд, случайностей, которая побуждает иногда затевать безнадежные политические предприятия. И если эти надежды необоснованны, несбыточны, то открывается прямой путь к утопии.
Утопия в политике - это иррациональное состояние политического процесса и политического сознания, которое препятствует исполнению заранее рассчитанных проектов, сильно изменяет их конечные результаты или делает достижение желаемых результатов невозможным. Уже на этапе разработки политического проекта можно планировать нечто неосуществимое из-за ошибочной или неполной информации, отсутствия серьезной концепции, неожиданных случайностей, столкновения амбиций и т.д. При выполнении такой проект не приносит желаемых результатов, а приводит к нежелательным и неожиданным. Так, проект завоевания мирового господства фашистской Германией привел к ее военному поражению, расколу, многочисленным потерям, которые не планировались авторами.
Ошибки в политике - это еще не утопия. Утопия возникает тогда, когда ошибки не распознаны и особенно тогда, когда они замечены, но не признаны и не исправлены. Исполнители и авторы проекта остаются во власти иллюзий.
Особенно опасны утопиями периоды общественных и политических кризисов. Есть немало примеров, когда провозглашение несбыточных проектов уводило общество в сторону от цели. Неудачные реформы, националистические движения последних лет могут служить примерами иллюзий и утопий в политике.
Тем не менее, утопии играют и положительную роль, являясь мощным рычагом социального прогресса, средством мобилизации масс. Так, миф о построении коммунистического общества в СССР мобилизовал массы на трудовые свершения, развитие науки, образования, культуры, поддерживал надежды людей на светлое будущее, их уверенность в завтрашнем дне. По мысли М.Вебера, успешная политика всегда есть искусство возможного. Однако не менее верно и то, что часто возможное достигается лишь потому, что стремились к стоящему за ним невозможному.
§2. Политическое участие
Понятие политического участия
Политическое участие рассматривается как вовлеченность членов данной общности на индивидуальной, классово-групповой, национально-этнической, религиозной или другой основе в процесс политико-властных отношений. Участие людей в политике служит одним из средств выражения и достижения их интересов. Не всякое участие в общественной жизни является политическим. Если люди принимают участие в решении производственных, профессиональных проблем, в технических решениях, в управлении техникой, вещами, не влияя на распределение власти, то такое участие не является собственно политическим. Участие приобретает качество политического, когда личность, группа, слой, класс вовлекаются в политико-властные отношения, в процесс принятия решений и управления, носящий политический характер. Следует, конечно, учитывать, что в условиях существования государства вовлеченность граждан в процесс принятия решений и управления в социальной, экономической и культурной сферах в той или иной степени политизируется.
Политическое участие позволяет выявить реальную роль гражданина, отдельных слоев, групп, классов как на местном уровне, так и в политической системе общества. Если граждане принимают активное участие в формировании элиты, в определении основных целей политики, контроле за ее осуществлением, то такую политическую систему можно считать основанной на участии. В таком обществе политические элиты играют роль лояльных слуг общества, адекватно представляя интересы масс.
Политическое участие зависит от политического режима. Так, в демократическом обществе, это участие - всеобщее, свободное, инициативное и действенное в решении вопросов, затрагивающих существенные интересы граждан. Оно является для них средством достижения целей, реализации потребностей в самовыражении и самоутверждении, в проявлении чувства гражданственности. Демократическое государство обеспечивает такое свободное участие правовыми нормами и процедурами, а также относительно равномерным распределением среди различных слоев общества таких ресурсов участия, как деньги, образование, знание механизмов принятия решений, свободное время, доступ к средствам массовой информации. Демократическое общество допускает такие формы протеста и несогласия как митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, забастовки, направление петиций.
Авторитарный режим часть населения полностью или частично отстраняет от участия в политике. Тоталитарное общество стремится мобилизовать массы на ритуальные действия поддержки режима. Граждане вынуждены под страхом наказания и экономических санкций идти на митинги, демонстрации, организуемые правящей элитой. В этом случае политическое участие масс находится под жестким контролем со стороны правящей группировки, им манипулируют для укрепления власти. В диктаторско-тоталитарном обществе запрещены все формы политического протеста и даже несогласия. Несогласные с проводимым политическим курсом объявляются врагами народа, злоумышленниками, по отношению к ним применяются репрессии.
Прямое и опосредованное участие
Политическое участие выражается в двух основных формах: прямой (непосредственной) и опосредованной (представительной). Прямое участие имеет место в рамках небольших политических общин, где массы на собраниях принимают решения большинством голосов. Оно характерно для местного управления и самоуправления, осуществляемого гражданами через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. В пятом разделе Конституции Республики Беларусь определяются основные задачи и компетенция органов местного управления и самоуправления. Формой прямого участия граждан в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни являются общегосударственные и местные референдумы, которые также предусматриваются Конституцией Республики Беларусь (глава 2).
При опосредованном участии массы выбирают своих представителей для осуществления политической власти. Чем крупнее общество, тем меньше возможностей для самоуправления. Опосредованное участие дает больше возможностей для искажения воли масс, поскольку избранные представители, депутаты могут преследовать собственные интересы, не совпадающие с интересами тех, кого они представляют. Массы могут терять контроль над своими представителями, и степень их политического участия снижается. Тем не менее, представительное участие является единственно возможным в крупных политических системах.
В зависимости от политического режима, традиций, размеров территории, численности населения, развитости средств транспорта и коммуникаций в каждом обществе наблюдается различное сочетание прямого и опосредованного политического участия. Посредниками участия в современном обществе выступают политические партии, общественно-политические организации и движения, а основной формой его - выборы.
Типы политического участия
Для политического участия граждан важное значение имеют как объективные условия (расстановка политических сил, политическая культура общества), так и их субъективное отношение к политической системе, мотивы участия в политике, их ценности, потребности, знания, информированность. Эти и другие факторы влияют на то, становится или не становится человек частью некоего политического целого.
Одна из наиболее разработанных схем политического участия (См.: Шестопал Е.Б. Очерки политической психологии. - М. - 1990. - С. 24-37) включает следующие элементы:
- реакция (позитивная или негативная) на импульсы, исходящие от политической системы, не связанная с необходимостью участвовать в каких-либо действиях;
- участие в делегировании полномочий (выборах). Это электоральное поведение;
- участие в деятельности политических и иных организаций;
- выполнение политических функций в рамках государственных и иных политических институтов, в том числе в оппозиционных партиях и т.д. Это профессиональные политики, должностные лица, депутаты, лидеры и функционеры партий;
- прямые действия (участие в митингах, демонстрациях и т.д.).
Эти типы участия весьма неравнозначны. Одни из них занимают скромное место в политической жизни, другие весьма развиты, что позволяет судить о политической культуре конкретного общества. Так, из всех форм политической активности на Западе наиболее развитой является электоральная, хотя процент голосующих в разных странах неодинаков. Даже членство в партиях ограничивается зачастую участием в предвыборной кампании данной партии, голосованием за ее кандидатов. Действительная активность - это удел немногих, меньшинства.
Если активность людей направлена на поддержание существующих порядков, то политическая система ее поддерживает. Если же отдельные группы требуют изменений, то правящие круги могут на них реагировать по-разному в демократических и недемократических странах, даже применяя насилие. Если процесс принятия решений сосредоточен исключительно в кабинетах властей, то отчужденные от политики массы выступают в ней лишь как исполнители. Политическая жизнь может выходить на улицы и становиться народным действием, но и тогда это действие определяется типом общества. При авторитарном или тоталитарном правлении массовые акции - это часть официального ритуала, демонстрирование поддержки и одобрения политики, иногда не без харизматического подъема. В демократическом обществе политика на улице - это необходимый элемент политической жизни, фактор обратной связи власти и народа, форма народовластия. Политическое участие масс активизируется, если ошибки власти приводят к конфликту с обществом. Тогда митинги, марши, шествия становятся способом волеизъявления народных движений, партий, широких масс. Политическое участие может быть направлено против действий и решений властей, выражая протест, возмущение, неприятие данной политической линии. Политический протест - это вид негативной реакции индивида (группы) на сложившуюся в обществе политическую ситуацию или конкретное действие отдельных органов государства и политических оппонентов. Как правило, протест возникает там, где действуют неэффективные стратегии и технологии осуществления власти.
К формам политического протеста относятся такие действия, как политическое и гражданское неповиновение, петиции, бойкоты, повреждение собственности, саботаж, убийства, похищения, террор, партизанские действия, революции, войны.
Причины неучастия в политической жизни
Люди, интересующиеся политикой и активно участвующие в ней, составляют, как правило, меньшинство. Большинство же проявляет апатию и безразличие, что является характерным признаком многих политических систем. Существуют различные причины такого положения.
Так, многие люди выключены из политической жизни из-за низкого уровня личного развития, образованности. Они потеряли веру в собственные возможности, не верят, что могут повлиять на политические процессы. Выделяется группа апатичных граждан, которые не интересуются политикой. Они занимаются собственными проблемами и увлечениями, профессиональной карьерой. Некоторые из них считают политику скучной, непривлекательной, непонятной.
Наблюдается отчужденность от политической жизни как результат заорганизованности политической системы. Люди разочаровываются в политике, ибо не видят существенной разницы между политическими партиями и их программами. Они считают, что политические решения все равно будут принимать немногие, независимо от их участия в голосовании и других политических акциях. Они не ощущают личной выгоды от политики, считая, что она обслуживает лишь интересы элиты.
Есть группы людей, настроенные враждебно к политической системе и ее институтам. Они занимают позицию политического бойкота, неучастия. Например, во времена революций, оккупаций многие люди отказываются от сотрудничества с новыми властями, не приемля их позиции. В изменившихся условиях они могут стать активными участниками политического процесса.
На уровень политического участия влияют такие социальные факторы, как образование, социально-экономический статус, возраст, пол, место жительства, профессия, доступ к политической информации, социально-экономическая ситуация.
В заключение следует отметить, что в современную эпоху изменился стереотип политики, которая прежде была элитарной сферой, делом привилегированных классов. Беспрепятственное, общее и равное участие граждан в политической жизни - результат борьбы против сословных, классовых, имущественных, национальных и половых цензов, борьбы за гражданские и политические права, которая отнюдь не завершена. Реальная активная политическая самодеятельность народа - факт уже конца нашего века. Общее направление в развитии политических отношений связано с их демократизацией, расширением политического участия граждан, преодолением политического отчуждения.
Понятие общественности
В наиболее обобщенном виде под общественностью подразумевают любую группу людей (и даже отдельных индивидов), так или иначе связанную с жизнедеятельностью организации или учреждения. Синоним понятия - "аудитория" (audience) используется, когда группа людей рассматривается как пассивный потребитель информации. В то же время общественность в PR - это активная часть аудитории. В public relations используется два подхода в определении и типологизации общественности - ситуативный и психографический. В рамках ситуативного подхода под понятием "общественность" (активная аудитория) понимают любую группу людей, при определенных обстоятельствах так или иначе сплотившихся вокруг конкретных общих интересов или переживаний. В рамках ситуативного подхода к вопросу группирования общественности в PR подходят с прагматических позиций, выделяя в ней те группы общественности, на которые оказывает влияние та или иная организация и от отношения которых к организации зависит успех или неудача ее деятельности. Наиболее распространенно деление общественности на две группы: внешнюю и внутреннюю. Внешнюю общественность составляют группы людей, непосредственно не связанные с организацией: пресса, государственные органы, работники сферы образования, клиенты, жители ближайшей к организации местности, поставщики и др. Внутренняя общественность - группы людей, входящие в состав собственно организации: рабочие) инженерно-технические работники, руководители, акционеры, совет директоров и т.д. Это самая общая типологизация, которая является основой для других делений общественности на целевые группы. Типологизацияобщественности, предложенная Джерри Гендриксом. Он выделяет в сжатом виде 7 групп общественности: * работники СМИ(местных, общенациональных, специальных); * общественность собственно организации, в т.ч. администрация; * местные жители,лидеры групп и руководители местных политических, общественных, деловых, религиозных, культурных и других организаций; * инвесторы (реальные и потенциальные), статистическая служба, сети финансовой и экономической информации, страховые организации и д.т.; * государственные органы, включая и местный уровень - органы местного самоуправления и пр.; * потребители, в том числе персонал собственно организации, различные группы потребительской общественности, активисты защиты прав потребителей, издательства для потребителей; * общественность групп особенных интересов, их каналы информации, лидеры, руководители организаций и т.д. В развернутом виде Гендрикс различает около 150 разнообразных групп общественности. Есть и другие подходы в типологизации групп общественности зависят от задач организации и конкретных ситуаций. Типологизация по принципу весомости общественности для организации выделяет следующие группы: 1. Главная, второстепенная и маргинальная. Главная общественность может оказать наибольшую помощь или принести наибольший вред усилиям организации. Второстепенная общественность имеет определенное значение для организации, а маргинальная - наименее существенная для нее. 2. Традиционная и будущая. Служащие организации, ее постоянные клиенты являются традиционными группами общественности, тогда как студенты и потенциальные клиенты представляют собой общественность организации в перспективе. 3. Сторонники, оппоненты и безразличные. Организация или учреждение должны по-разному относиться к тем, кто поддерживает их, или к тем, кто выступает против. По отношению к сторонникам организация должна налаживать коммуникации, которые укрепляли бы их доверие к ней. К скептикам организация должна скорее прибегать к аргументированию и убеждению. Решающее значение имеет привлечение на свою сторону безразличной общественности. В рамках все того же ситуативного подхода американец Д. Груниг предложил типологизацию общественности на основе характера коммуникационного поведения. Он выделяет четыре группы общественности: 1. Общественность, реагирующая на все проблемы, то есть проявляющая активность по любому вопросу. 2. Равнодушная общественность, то есть индифферентная, не проявляющая активности ни по каким проблемам. 3. Общественность вокруг одной проблемы, то есть активная по поводу одного или ограниченного числа взаимосвязанных вопросов (к примеру, защита животных). 4. Общественность вокруг обострившейся проблемы. Эта общественность начинает активно действовать после того, как благодаря средствам массовой информации проблема уже известна практически всем и стала предметом широкого обсуждения в обществе (например, падение рождаемости в стране). Недостатки типологизаций ситуативного подхода - использование их в конкретных обстоятельствах, отличающихся уникальностью и неповторимостью. При иных специфических обстоятельствах они не могут быть использованы. Эти недостатки исключает психографический подход, который предусматривает учет личностных особенностей людей, их эмоционального состояния, ценностных ориентаций, особенностей поведения, стиля жизни и пр. В этом его преимущества - возможность преодолеть использование социально-демографических, социально-экономических характеристик населения. Большой эффект такая типологизация имеет при решении задач в сфере рекламы или маркетинга, а так же для решения политических задач (избирательные кампании). Более десяти лет лидирует в психографическом подходе к типологизации потребительской общественности "сеть типологии потребителей". Здесь подход к типологии основан на концепции, получившей название "самоориентации индивида". В типологии выделяют следующие группы (от максимальных ресурсов к минимальным): На самом верху находятся реализаторы. Они стремятся стать (или уже стали) лидером в предпринимательстве, государственной деятельности, продолжая при этом испытывать себя. Имея достаточно широкие интересы, они обеспокоены социальными проблемами и готовы к переменам. Далее расположены три равнозначные группы, имеющие внутреннее иерархичное построение. Первая группа - ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НА ПРИНЦИПЫ. В ее состав входят: Реализовавшие себя - люди, удовлетворенные своей карьерой и положением, их отдых ориентирован на семейный круг, они находятся в предпенсионном возрасте или только что вышли на пенсию после высококвалифицированной работы. Они склонны принимать решения, руководствуясь твердыми принципами, чувствуют себя спокойно и уверенно. Реализовавшие себя консервативны, особенно в сфере потребления. Делая покупки, они отдают предпочтение функциональным свойствам, ценностям и возможности длительного пользования товаром. Верующие - обычные консервативные люди, с конкретными убеждениями, базирующимися на традиционных, устойчивых ценностях - это семья, церковь, община и нация. Как потребители верующие консервативны и предсказуемы, предпочитают отечественные товары и известные марки. Вторая группа потребителей - ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НА СТАТУС: Исполнители - ориентированы на работу и делают успешную карьеру. Они стремятся контролировать и контролируют свою жизнь. Предпочитают устойчивые структуры, предсказуемость и стабильность. Исполнители ведут умеренный образ жизнь, политически консервативны, уважают власть и существующий статус-кво. Для них важен имидж. Как потребители они отдают предпочтение традиционным товарам и услугам, демонстрирующим их успех среди равных себе. Старательные - люди, которые в своей мотивации и самооценке ищут одобрения со стороны окружающих. Обладают незначительными экономическими, социальными и психологическими ресурсами, старательные заинтересованы в чужом мнении и ищут поддержки у других. Многие из них стремятся шиковать. Они пытаются перещеголять тех, кто имеет большие возможности, однако то, к чему они стремятся, выше их возможностей. Третья группа - ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НА ДЕЙСТВИЕ: Испытатели - молодые, энергичные, полные энтузиазма люди. На этом этапе своей жизни они политически неграмотны, неосведомленны и крайне неустойчивы по своим убеждениям. Испытатели - ненасытные потребители, почти все свои средства тратящие на одежду, музыку, кино и видео. Мастера - практичные люди, владеющие мастерством конструирования и ценящие самостоятельность. Они замыкаются в рамках традиционных проблем семьи, практических занятий, физического отдыха и мало интересуются происходящим за пределами этого. Мастера - политически консервативны, уважают государственную власть. Они не увлекаются материальными ценностями, исключение делают лишь для того, что имеет практическое и функциональное назначение (например, инструменты, грузовики, рыболовные снасти и др.). Если вверху этой системы стоят реализаторы, то самую нижнюю ступень иерархии потребителей занимают борцы - хронически бедные, малообразованные, без прочных социальных связей, стареющие, озабоченные своим здоровьем люди. Они пассивны, зачастую находятся на грани отчаяния. Главные их заботы - безопасность и осторожность. Борцы очень осторожные потребители. Они представляют собой достаточно скромный рынок для большинства товаров и услуг, однако лояльно относятся к любимым маркам дешевых товаров. Лекция 13. ПЕРСПЕКТИВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Основные понятия: вертикальные связи, горизонтальные связи, гражданские движения, гражданская культура, гражданственность, гражданское общество, индивидуализм, коллективизм, основной принцип гражданского общества, политические сети, политическое общество, правовое государство, публичная сфера, толерантность, условия становления гражданского общества. Вопросы для самоконтроля:
1. Кто принимает решение в гражданском обществе и в политическом обществе?
2. Когда возникает гражданское общество?
3. Назовите основной принцип гражданского общества.
4. В чем заключается различие между горизонтальными и вертикальными связями в обществе?
5. Как повлияли радикальные реформы 1990-х гг. на формирование гражданского общества в России?
6. Какова роль гражданских движений в демократической политической системе?
7. Охарактеризуйте гражданские движения в современной России.
8. В чем заключаются трудности в формировании российского Третьего сектора?
9. В чем заключается отличие политических сетей от других видов взаимодействия?
10. Какова роль государства во взаимодействии с гражданским обществом?
11. В каких целях используется государством расплывчатость правовых норм?
12. Какие факторы могут способствовать становлению гражданского общества в России?
13. Каково соотношение между советским коллективизмом и гражданским обществом?
14. Чем отличается гражданин от подданного?
15. Какие тенденции выявлены исследователями при характеристике посткоммунистических трансформаций между гражданским обществом и демократией?
16. В каких случаях гражданское общество способствует упрочению демократии?
17. Дайте характеристику публичной сфере.
18. Из каких элементов, с точки зрения Ги Эрмэ, состоит гражданственность?
19. Какую роль играет толерантность в развитии гражданского общества?
20. Каким должно быть соотношение в условиях демократии между гражданским обществом и государством? 13.1. Гражданское общество
Понятие "гражданское общество" означает такое состояние социума, при котором создаются условия для соблюдения прав и свобод, развития гражданской самодеятельности и политической активности, реального участия граждан в политике. Современное гражданское общество есть результат длительного исторического развития. Становление гражданского общества шло и идет рука об руку с формированием правового государства. Гражданское общество и правовое государство, взаимодействуя между собой, образуют сферу публичной политики.
Во время посткоммунистических преобразований конца 1980-х - начала 1990-х гг. лозунг "гражданского общества" обобщал требования о прекращении слияния всех аспектов жизни в единое целое, т.е. разделял государство и общество. Эта задача остается одной из важнейших на современном этапе реформирования российского общества. В этом смысле гражданское общество - тот социальный заказ и та идея, которые во многом определяют магистральный путь развития России. Это означает нахождение того или иного минимума социальности, который бы не подпадал под тотальное огосударствление. Американский исследователь Д.Боуз пишет: "В гражданском обществе решения, касающиеся вашей жизни, принимаете вы сами. В политическом обществе эти решения принимают за вас. И поскольку люди, естественно, сопротивляются тому, что жизненно важные вопросы решаются без их участия, политическая система неизбежно основывается на принуждении".[1]
В политологической литературе, нет однозначного понимания гражданского общества. Но в целом преобладает мнение, что гражданское общество - это неполитические отношения в обществе, проявляющиеся через ассоциации и организации граждан, законодательно огражденные от прямого вмешательства государства. Американский политолог О.Энкарнасьон считает, что гражданское общество охватывает обширный и разнородный мир организаций, созданных частными индивидами для отстаивания своих интересов и ценностей. Этот мир включает в себя свободно созданные низовые организации граждан, такие, например, как ассоциации людей, проживающих по соседству, так же как и иерархически организованные группы типа общенациональных союзов и этнических ассоциаций.[2] А.Хлопин рассматривает формирование гражданского общества как "процесс структуризации современного российского социума, регулируемого набором правовых норм, общепринятых ценностных ориентаций и неформальных правил".[3]
Разнообразные формы самоорганизации граждан несут в себе огромные резервы социального, экономического и культурного развития России. Гражданское общество вырастает из чувства социальной ответственности - стремления гражданина самостоятельно, либо в кооперации с другими гражданами брать на себя решение своих и общих проблем, не сваливая их на государство. Социальный прогресс в России невозможен без ответственного гражданского общества, умеющего критиковать и контролировать власть, заставляющего работать ее в своих интересах. Государство должно не "управлять" добровольными объединениями граждан, а поддерживать их, расширяя возможности их участия в государственных делах.
В развитом гражданском обществе человеческое достоинство и уважение к личности и семье утверждаются в качестве незыблемого фундамента общественно-политического и государственного строя. "...Великой целью гражданского общества является счастье индивидов: ибо как может благоденствовать общество, если каждый из составляющих его членов является несчастным?"[4] - вопрошал шотландский мыслитель А.Фергюсон. Достойное существование человека - это его свобода, благополучие, безопасность и возможность развивать свои способности. Государство - лишь инструмент для достижения этих целей. Смысл его существования в том, чтобы обслуживать граждан, а не приносить их в жертву абстрактным идеям. Основной принцип такого общества: государство для человека, а не человек для государства. Правовая регуляция взаимоотношений правового государство и гражданского общества осуществляется по принципам: для власти - запрещено все, что не разрешено законом; для граждан - разрешено все, что не запрещено законом.
По мнению Д.Ловелла, перед посткоммунизмом стоит задача легитимировать вновь созданные институты, как политические, так и гражданские. Именно альтернативные способы легитимации новых институтов и принимаемых ими решений делают необходимым доверие. Оно создает основу широкого общественного сотрудничества, на которой затем возникают добровольные ассоциации и идет экономическое развитие в рамках правового государства. Возможная альтернатива - это попытка обосновать легитимность с помощью этнической или националистической принадлежности. Такое решение не является долговременным, но оно привлекает некоторых политиков, желающих переложить бремя ответственности за собственные политические промахи на чужие плечи.[5] Укрепление доверия способно консолидировать либеральную демократию и подлинно гражданское общество. Для этого необходимо формировать и отстаивать общественный интерес. Граждан необходимо информировать о новой форме и роли политики, а государственных служащих - относительно природы и важности общественного интереса. Прозрачная и подконтрольная система управления способна решительнее противодействовать злоупотреблениям в экономической и других сферах жизнедеятельности. Однако ввести доверие простым указом невозможно. Оно возникает как привычка и требует постоянной практики. Гражданское общество, в отличие от политического с его вертикальными структурами иерархических взаимоотношений, с необходимостью предполагает наличие горизонтальных, невластных связей, глубинной подосновой которых является производство и воспроизводство материальной жизни, поддержание жизнедеятельности общества. Функции гражданского общества выполняются его структурными элементами - самодеятельными и добровольными гражданскими объединениями. Именно в такого рода объединениях "вызревает" гражданская активная личность. Гражданское общество невозможно без признания свободы в качестве абсолютной ценности в жизни человека. Только свободное государство может обеспечить благосостояние и безопасность своих граждан и получить перспективу динамичного развития в XXI веке. Свобода не может сохраниться в обществе, не стремящемся к справедливости. Такое общество обречено на раскол между теми, чья свобода подкреплена материальным благополучием, и теми, для кого она - синоним изнурительной бедности. Исходом этого раскола могут стать либо социальные потрясения, либо диктатура привилегированного меньшинства. Справедливость требует стремиться не только к равенству прав, но и к равенству возможностей граждан в реализации своих способностей, а также гарантировать достойное существование тем, кто их лишен.
13.2. Итоги радикальных реформ в России
Конец XX века был ознаменован крушением коммунистической системы. Были сделаны первые шаги в сторону создания правового государства, рыночной экономики и гражданского общества. Однако возможность совершить исторический прорыв не была реализована. Политика изменений, осуществлявшаяся в последние десять лет, базировалась на корыстных интересах и вульгарных экономических подходах, отвергнутых опытом социально-экономического и интеллектуального развития стран Европы и мира. Отказ от принципа социальной справедливости привел к снижению уровня и ухудшению качества жизни большинства россиян, вытеснению значительной части населения за черту бедности. Возникло резкое социальное расслоение - признак отсутствия среднего класса как гаранта стабильной демократии. Невыполнение социальных обязательств перед населением при одновременной приватизации узкой группой лиц национальных богатств и институтов государственной власти раскололо общество на преуспевающее меньшинство и проигравшее большинство. Испытания диким капитализмом не выдержали образование, здравоохранение, наука и культура. В то же время государство отказалось от своих прямых обязанностей по созданию в России правовых, социальных и экономических институтов, соответствующих современному обществу. Правовой вакуум содействовал криминализации российской экономики. Произошло сращивание бизнеса с государственными структурами, создавшее почву для бурного роста коррупции и заложившее основы олигархической системы в современной России.
Экономические и политические неудачи 1990-х гг. дискредитировали демократические, либеральные и рыночные ценности в глазах большинства россиян. Отсутствие массовой сознательной поддержки демократических институтов, их неразвитость и низкая эффективность, неограниченные возможности манипуляции общественным мнением порождают у правящей элиты соблазн установить в России бюрократическую авторитарную систему, обслуживающую интересы узкой группы лиц. Об этом свидетельствуют попытки установления контроля над средствами массовой информации и избирательным процессом, экономическая политика правительства. Попытки построить в России авторитарную систему могут привести страну к бюрократическому застою, необратимому отставанию и окончательному превращению в страну третьего мира. Действующая власть в лице Президента России признает серьезные упущения, которые были допущены в этот период. "Переход к демократии и рыночной экономике в начале 90-х был самым активным и решительным образом поддержан гражданами России, которые сделали окончательный и... бесповоротный выбор в пользу свободы. Это было огромным и реальным достижением российского народа, ... одним из самых больших достижений нашей страны в ХХ веке. Но какую цену мы вынуждены были заплатить за это? Деструктивные процессы разложения государственности при развале Советского Союза перекинулись... на саму Российскую Федерацию. Политические спекуляции на естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ привели тогда к очень тяжелым последствиям. За чертой бедности оказалась фактически треть населения страны. При этом массовым явлением стали многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработных плат. Люди были напуганы дефолтом, потерей в одночасье всех денежных вкладов и всех своих сбережений, не верили уже и в то, что государство сможет исполнять даже минимальные социальные обязательства".[6]
Данное свидетельство - результат глубокого осмысления действующей властью реальных итогов развития страны за предыдущее десятилетие, по отношению к которому в российском обществе до сих пор не выработано консенсуса. Однако, не следует считать это время потерянным для России. В 1990-е гг. были начаты многие реформы, осваивались новые социальные практики, проводились выборы органов власти, развивалась рыночная экономика. В результате сформировался активный людской потенциал, без которого невозможно становление структур гражданского общества.
13.3. Гражданские движения в России
Различные гражданские движения служат ключевой характеристикой современного жизнеспособного гражданского общества, являются формой участия граждан в общественной жизни и не должны противопоставлять себя политической системе. Гражданские движения не выступают в качестве прообраза формы гражданского участия, призванной заменить собой институциональные структуры представительной демократии. Они призваны обеспечивать жизнеспособность демократической политической системы посредством привнесения в публичную сферу новых тем для обсуждения на основе изменяющихся интересов и новых ценностей, способствуя воспроизведению консенсуса.
В России гражданские движения переживают настоящий бум. В стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Возникают все новые профессиональные, молодежные, экологические, культурные и иные объединения; однако их количественный рост опережает рост качественный. Далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Еще Гегель обращал внимание на то, что гражданское общество рождается только в результате соединения "частного" с "публичным"[7], что предполагает реализацию общественных интересов. Для части организаций в России приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов. Некоторые организации появляются как ответ на сиюминутные проблемы (например, союзы обманутых вкладчиков, дольщиков), другие с самого начала носят открыто ангажированный политический характер ("Женщины России", партия пенсионеров). Контроль над подобными объединениями со стороны государства значительно облегчается, а многие из гражданских инициатив, становясь предметом политического торга, утрачивают свою альтернативность и общезначимый характер. Тем самым нивелируются основные черты гражданского общества: неполитический характер, противоречивость и альтернативность политической системе. Самоуправляющиеся структурные элементы начинают строиться по принципу все расширяющего свои функции государства - иерархии.
Как считает А.Хлопин, "особое соотношение целого и части с характерной для каждой части самодостаточностью, не оставляющей места для общественных интересов, обрывает социальное взаимодействие многих добровольных объединений в российском Третьем секторе".[8] Анализ моделей взаимодействия этих объединений с государственными структурами на региональном уровне, по мнению Е.Белокуровой[9] показал, что у них не назрела необходимость объединения друг с другом для совместного влияния на процесс принятия политических решений. Лидеры отдельных организаций чаще всего даже не знают о существовании сходных организаций и в принципе неохотно идут на контакт с ними. Налицо не только их самодостаточность, но и отсутствие общественной потребности в объединении друг с другом, несмотря на общий интерес каждой из них в отдельности влиять на принятие политических решений. Даже если у таких локальных групп и возникает потребность в кооперации с родственными организациями, наибольшим препятствием к ее удовлетворению оказывается недостаточное осознание общих интересов и возможностей. Среди преобладающих способов лоббирования отмечаются скорее негласные, нежели легальные и публичные по характеру: личные связи с чиновниками, взаимные договоренности и соглашения между группами интересов, подкуп лиц, от которых зависит принятие нужных решений. В меньшей степени используется такой способ лоббирования, как публичное обсуждение проблем, формирование общественного мнения. Самодостаточность большинства добровольных объединений не позволяет наладить их взаимодействие по горизонтали с аналогичными организациями. Несколько иначе обстоит дело с их связями по вертикали. Объединения зачастую влияют на принятие политических решений негласно, посредством неформальных и далеко не всегда легальных связей с властными структурами. В многообразном социуме не исключается возможность образования по вертикали более или менее устойчивых неформальных групп и сообществ. С преобладанием личных связей публичная сфера социума становится более восприимчивой к частным интересам, которые реализуются в рамках взаимодействий, которые можно назвать сетями "своих" людей. Эти сети самодостаточны для того, чтобы восполнить дефицит социального взаимодействия, прерванного с точки зрения общественных интересов. Однако, с той же точки зрения сети "своих" людей способны действовать как антиобщественные либо прогосударственные структуры. Поэтому совершенно справедливо А.Хлопин констатирует, что ни добровольный, ни автономный характер самодеятельных объединений не дает оснований считать их частью, элементом гражданского общества. Ибо за перечисленными признаками локальных сообществ может скрываться псевдогражданская организация.[10] "О принадлежности тех или иных учреждений к гражданскому обществу, - поддерживает его В.Витюк, - нельзя судить по одним лишь формально-организационным признакам. Эта принадлежность устанавливается при учете конкретной общественной роли и реальных функций... направлены ли они на удовлетворение общественных потребностей или имеют прогосударственный либо, наоборот, антиобщественный смысл".[11] В данном контексте представляется актуальным анализ такого инструмента научного анализа взаимодействия государственных органов и структур гражданского общества как политические сети, объединенные общим интересом, взаимозависимостью, сотрудничеством и равноправием. Л.Сморгунов выделяет следующие характеристики, которые отличают данный вид взаимодействия. Во-первых, они представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество и состоит из множества разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, имеющих некий совместный интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена ресурсами, имеющимися у ее акторов, что предполагает их заинтересованность друг в друге. В-третьих, важным элементом политической сети выступает общий кооперативный интерес, отличающий ее от рынка, где каждый участник преследует, прежде всего, собственные интересы. В-четвертых, между участниками сети складываются горизонтальные связи, так как с точки зрения возможностей формирования совместного решения все они равны. В-пятых, сеть - это договорная структура, основанная на согласованных формальных и неформальных правилах коммуникации, в которой действует особая культура консенсуса. "В целом, - констатирует Л.Сморгунов, - такая сеть есть система государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы".[12] Посредством политических сетей легче наладить взаимодействие государства и гражданского общества, так как используются механизмы доверия, возникающие при формировании сети. Принципиально важным для развития гражданских движений в России представляется замечание американских исследователей М.Фоули и Б.Эдвардса: "Там, где государство невосприимчиво, его институты недемократичны, а его демократия плохо реагирует на требования граждан, характер коллективных действий будет кардинально иным, чем при сильной и демократической системе. В таком обществе государственная политика сводит на нет усилия граждан организоваться для достижения каких-то гражданских целей - иногда путем открытого подавления, иногда путем простого игнорирования. Тогда возникают все более агрессивные формы гражданских ассоциаций, и все больше рядовых граждан либо вовлекается в активную борьбу против государства, либо впадает в спасительную апатию".[13]
13.4. Условия становления гражданского общества в современной России
Свободное общество может быть построено только в том случае, если в этом заинтересовано большинство. Обязанность государства - в создании условий для того, чтобы от свободы выиграло максимально возможное число граждан. Право на свободу имеют не только богатые и сильные, но также бедные и слабые. Последние должны иметь шанс ее получить. Такой подход разделяется большинством современных политических сил, которые ориентируются на проведение реформ в интересах всех без исключения граждан России, а не только преуспевающего меньшинства. Пересмотр вульгарных подходов к реформам, который был характерен для России в 1990-е гг., необходим, учитывая масштабы социального расслоения и диспропорций регионального развития. Цивилизованное распределение национального дохода должно быть таким же приоритетом государственной политики, как и его рост. Гражданское общество - это общество равных возможностей, основанное на принципах социальной справедливости и социальной солидарности сильных и слабых. Это означает, что важнейшим условием существования свободного общества в России является не только раскрепощение частной инициативы, но и развитая система социальной поддержки. По мнению российского ученого С.Перегудова развитие гражданского общества в России зависит от двух игроков: "от государства и бизнеса, которые в российских условиях, по сути, предопределяют и пути развития гражданского общества, и модели его политического участия".[14]
Свободное общество может быть построено только в рамках стабильной политической системы, которая исключает любой произвол и предполагает активную роль государства в создании экономического порядка, имеющего целью благосостояние для всех. Рынок - не самоцель, а средство достижения свободы и достатка всех граждан России. Задача государства в том, чтобы ориентировать свободный рынок на достижение социальных целей, а не в том, чтобы его к этому принуждать. В современной России не разрешено одно из базовых противоречий между российским социумом и государством. Суть его заключается в следующем: существующая потребность в организации повседневной жизни, которая должна регулироваться недвусмысленными, понятными гражданам нормами, находится в противоречии с односторонней зависимостью от социальных институтов, которые пользуются властными полномочиями для произвольной регламентации гражданских прав. С этим противоречием сталкивается не только большинство граждан, но и активисты общественных организаций. В России распространено мнение о том, что законодательство создает возможности для административного произвола. Российское предпочтение к расплывчатым, неопределенным нормам права стало предметом специального исследования французского политолога М.Мендрас, которая объясняет его так: "Расплывчатое и поддающееся приспособлению незамедлительно избавляет от хлопот больше, чем подчинение ясным и твердым правилам, регулирующим цели и обязанности каждого".[15] Не столько владение информацией о правовых нормах, сколько монополия на их истолкование позволяет властям по своему усмотрению ориентировать поведение людей. Расплывчатость правовых норм становится едва ли не главным ресурсом, используемым власть имущими для всепроникающего контроля за частной жизнью граждан. В отсутствие законоправия в нашем отечестве и поныне нет пространства частной жизни, защищенного гражданскими правами и ограниченного общественными обязанностями человека. И чем более его границы условны, а значит, и проницаемы для произвола любой власти, тем шире воспроизводство всевозможных практик сокрытия доходов, проступков, преступлений.
Гражданское общество завоевало свое право на физическое существование и политическую значимость благодаря определенной системе гарантий со стороны государства. В этом заключается взаимообусловленность и взаимозависимость гражданского общества и правового государства. Постепенное развитие правового государства, являющееся условием существования демократического строя, содержит в себе не только традиционное разделение власти на три ветви, но и дополняющее их разделение между гражданским обществом и государством.
Для того, чтобы создать в России демократическое правовое государство, достаточно обеспечить выполнение в полном объеме действующей Конституции. В настоящее время в России можно отметить следующие проблемы, которые являются препятствием на пути становления правового государства: - не обеспечивается равенство граждан и организаций перед законом и судом. Об этом, в частности, говорит избирательное применение закона в политических целях, а также зависимость суда от исполнительной власти;
- нарушаются избирательные права граждан, в частности, через использование административного ресурса;
- политические партии до сих пор не получили доступа к власти и победа какой-либо из них на выборах не означает возможность реализации ее программы;
- оттесняются на обочину политической жизни или ставятся в зависимость от властных структур общественные организации и движения, выражающие оппозиционные настроения. Об этом говорит, например, принудительная перерегистрация общественных организаций в 2001 г., другие попытки поставить их под контроль как на федеральном , так и на региональном уровне;
- ставится под сомнение свобода слова и прессы - через различные формы давления на средства массовой информации, неугодные властям;
- свобода предпринимательства только декларируется, а реально не осуществляется властью из-за засилия коррумпированного чиновничьего аппарата;
- сохраняются неравные условия доступа к образованию, здравоохранению и культуре, что ограничивает свободу развития личности;
- не соблюдаются гарантии местного самоуправления в связи с финансовой зависимостью и административным давлением региональных органов государственной власти. Правовое государство возможно только в том случае, если законы соблюдает сама власть. Современное российское общество далеко от гражданского, пока оно остается пассивным объектом манипуляций со стороны власти. Как констатирует Т.Ворожейкина, "в целом речь идет о едином и достаточно последовательном процессе приспособления политической сферы к такому типу развития, при котором государство (власть) играет центральную роль в структурировании экономических, политических и социальных отношений".[16]
Воспрепятствовать возвращению России в авторитаризм как раз и призвано гражданское общество, построению которого могут способствовать следующие факторы: - признание гражданских, политических и социальных прав неотъемлемой частью социума; - создание многочисленных организаций, ассоциаций и институтов, поддержка их разнообразия; - деятельность средств массовой информации в условиях свободы и плюрализма; - финансовая поддержка политических партий, их независимость от государства; - создание упрощенной законодательной базы для учреждения всевозможных фондов и других инструментов благотворительности, для развития малого бизнеса; - предоставление самоуправления основным институтам (церковь, университеты, сфера искусства и т.д.); - реализация принципа субсидиарности, то есть передачи права принятия решения и делегирование ответственности на тот уровень, на котором эти решения будут выполняться.
13..5. Перспективы становления гражданского общества в современной России
Среди трудностей становления гражданского общества российскими исследователями отмечается не только распад традиционных норм и социокультурных связей, но и возникновение завышенных материальных и статусных ожиданий. Эти ожидания, особенно на ранних, незрелых стадиях конституирования гражданского общества, чаще всего не могли быть реализованы, так как формировались из традиционного, архаического духовно-психологического склада, основанного на российском менталитете. Эти особенности стали базисом для индивидуальных и коллективных мечтаний о возврате к традиционным, доиндивидуализированным формам общежития, и эти массовые чаяния были универсальной реакцией на тяготы перехода к жизни в условиях свободы в обществах гражданского типа.
Политические культуры соседних стран нередко оказывают серьезное влияние друг на друга. Распространенный в Европе индивидуализм начинает оказывать влияние на коллективистский характер российского миропонимания. В данном контексте представляется возможной трансформация представлений о гражданском обществе, без которого невозможно эффективное решение жизненных проблем и которое является коллективной формой объединения граждан на принципиально новом, более высоком уровне.
Советский коллективизм ограничивал свободу человека рамками тех задач, которые решал коллектив. Он нивелировал членов коллектива, сдерживал инициативу и творчество человека, создавая не личностей, а индивидов. Из коллектива нельзя было выйти, из него можно было только быть изгнанным, т.е. стать изгоем. Российский философ Ф.А.Степун разграничения между личностью и индивидуальностью проецировал на два других понятия - соборность и коллективность. Он считал, что о соборности, или о подлинной общинности "можно говорить лишь там, где общество состоит из личностей; там же, где оно состоит не из личностей, а из индивидуумов, допустима, строго говоря, лишь речь о коллективе".[17] Гражданское общество состоит из свободных людей, которые объединяются для решения задач, затрагивающих их интересы. Т.е. люди создают коллективы сознательно, что дает возможность говорить о подлинной общинности, в отличие от коллективов, созданных или находящихся под контролем государства, которые в первую очередь выражают государственные интересы, а не личные. В гражданском обществе человек может свободно покинуть коллектив, не опасаясь применения против него каких-либо санкций со стороны общества или государства. Это в корне отличает общественные объединения гражданского общества от аналогичных в условиях недемократического режима. Поэтому для формирования гражданского общества необходим свободный индивид, сознающий свои интересы и активно выступающий за их реализацию. Причем свобода данного индивида ограничивается принятыми в данном обществе нормами морали и права, а не государственными, классовыми или корпоративными интересами. Создание такого индивида является объективно необходимым для России процессом в условиях демократизации общества.
Новый институциональный порядок, определенный Конституцией России 1993 г., влечет за собой легитимацию его структурных элементов, включая человека и гражданина, придавая юридический характер его практическим императивам. В связи с этим не случайным было появление в Основном Законе страны нового раздела с юридически введенным делением прав человека и прав гражданина, так как в практической деятельности реальный индивид удовлетворяет свои потребности (как человек гражданского общества) и координирует поведение со своими согражданами на основе четких договоров и соглашений (как гражданин правового государства). Для усиления гражданского начала, ослабления государственного патернализма сегодня формируется механизм саморегулирования, решаются первостепенные задачи демонополизации экономики, разгосударствления, приватизации, т.е. решаются вопросы практического перехода к рыночной экономике. На этом пути между новыми гражданскими структурами и государственной властью складываются непростые взаимоотношения. Государственный аппарат всегда стремится расширить свои полномочия, оттесняя на политическую периферию гражданские ассоциации. Нельзя отрицать того, что в правящей политической элите есть и немало влиятельных сторонников демократического функционирования государственных институтов. В президентских структурах осознают необходимость создания условий, способствующих более активному формированию гражданских объединений и их вовлечению в сферу управления социальными процессами. Президент России убежден в том, что необходимо продолжать работу по формированию полноценного, дееспособного гражданского общества. "Без зрелого гражданского общества - утверждает В.Путин - невозможно эффективное решение насущных проблем людей".[18] Действительно только свободный человек способен обеспечить рост экономики и, в конечном итоге, процветание государства. Поэтому формирование гражданского общества невозможно без активного динамичного рационально мыслящего гражданина. В современном обществе легитимность власти зачастую обеспечивается за счет пассивности граждан, а не за счет ярко выраженного согласия или восторженного восприятия обществом ценностей. Такая апатия приводит к усилению власти, расширению полномочий государства, как правило, за счет прав и свобод граждан. Гражданин принципиально отличается от подданного, для которого характерным является постоянное ожидание от государства какой-либо благодетели и который связывает все свои надежды, чаяния и стремления не с собственными возможностями и своим трудом, а исключительно с деятельностью государства. Поэтому можно утверждать, что путь из подданных в граждане - это путь к свободе. Гражданин - это человек, обладающий гражданским мужеством и гражданским достоинством, готовый встать на защиту основополагающих ценностей открытого общества и при необходимости за них сражаться.
По своей сущности гражданское общество имеет этнорегиональный характер и особенно это отчетливо ощущается в евразийской полиэтнической России. Разрыв в степени зрелости и по уровню развития гражданских отношений в различных регионах слишком велик. Данное обстоятельство затрудняет развитие гражданского процесса на политическом пространстве современной России, которая пока проходит процесс создания условий, или основ, становления гражданского общества. Одним из вариантов развития России в данном контексте предлагается курс на устойчивый демократический порядок, включающий в себя правовое государство, социальную рыночную экономику, гражданское общество, современную систему безопасности и постиндустриальную стратегию в рамках европейского пути развития.
Распространение демократии в конце ХХ века на поставторитарные страны выявило более сложную зависимость от гражданского общества, чем считалось прежде. Посткоммунистическая демократизация стран свидетельствует о том, что концепция гражданского общества подверглась определенным упрощениям, суть которых заключается в фактическом приравнивании гражданского общества к демократии. Некоторые исследователи (Л.Даймонд, А.Смолар, О.Энкарнасьон) пришли к выводу, что гражданское общество в отмеченных странах создает противоречия и напряженность, а концепция гражданского общества, существовавшая еще несколько лет назад, сменяется явным охлаждением к ней. На уровне гражданского общества не только не развиваются тенденции к консолидации нации на базе демократического консенсуса, но напротив, усиливается ее фрагментированность, появляется конфронтационная политика. В ряде посткоммунистических стран в процессе их трансформаций оппозиционные группы далеко не всегда способствовали приобщению масс к практике демократической политики. В структурах гражданского общества проявляются тенденции не к углублению социальных преобразований и развитию демократических атрибутов общественной жизни, а происходит приспособление к складывающимся формам жизни. Такое приспособление свидетельствует о незрелости посткоммунистической демократии, об использовании отдельными группами общества в своих интересах слабости государственной власти и извлечение ими, нередко с помощью криминальных методов, выгод из этой ситуации. Российский исследователь проблем посткоммунистических трансформаций Г.И.Вайнштейн делает вывод, что "дальнейшее развитие институтов гражданского общества в посткоммунистических странах дает немалые основания для пересмотра сугубо оптимистического представления о них как о своеобразной школе демократического воспитания масс и некоем инструмента их приобщения к демократической практике общественно-политической жизни".[19]
В научной литературе (Л.Уайтхед, Дж.Пирс), посвященной анализу демократизации поставторитарных стран, все чаще обращается внимание на существование угроз гражданскому обществу со стороны "негражданских" элементов, действия которых не соответствуют демократическим критериям. К этим элементам относятся различные мафиозные структуры, криминальные группы, националистические и шовинистические ассоциации, радикальные экстремистские организации, религиозные фанатики, мотивом объединения которых являются далеко неблагородные цели. С этой точки зрения совершенно справедливым представляется мнение известного американского специалиста по проблемам гражданского общества Т.Каротерса: "признание того, что люди в любом обществе объединяются и прилагают совместные усилия для достижения как достойных, так и низких целей, является ключевым для развенчания идеи гражданского общества".[20]
Приходится признавать, что демократическая ориентация является только одной из возможных характеристик гражданского общества. Современные исследования концепции гражданского общества свидетельствуют о том, что оно может способствовать упрочению демократии лишь в том случае, если следует определенным правилам, важнейшим из которых является установление здоровых, взаимных отношений между гражданским обществом и властью.
13.6. Публичная сфера и гражданское общество Значительное место в исследованиях российских ученых занимает публичная сфера, где, по выражению Ю.Красина, "в открытом сопоставлении взглядов происходит "притирка" разных групп интересов и в диалоге с государственной властью формируется гражданское сознание и гражданская позиция".[21] В публичной сфере формируется общественное мнение, происходит обсуждение социально-политических проблем, реализация общественных интересов, осуществляется влияние различных организаций, представляющих частные интересы, на государственную политику. Развитие публичной сферы невозможно без формирования зрелого гражданского общества и гражданской культуры. С точки зрения французского исследователя демократии Ги Эрмэ для формирования гражданственности необходима такая культура, для которой характерны определенные черты. Прежде всего, гражданин должен приобрести способность широко смотреть на внешний мир, не замыкаться в себе или в ближайшем окружении, а быть открытым для непохожих на него людей. В качестве важнейшей черты гражданина французский ученый отмечает терпимость, которая позволяет сопоставлять и сравнивать свою точку зрения с мнением других, заставляет слушать оппонентов, признавать за ними право на отличие, принимать перемены и обновление. Развитие гражданственности предполагает требование отчетности о деятельности руководителей всех уровней, что воспитывает правителей и предотвращает развращение власти. Гражданственность состоит из трех взаимодополняющих и неразделимых элементов. Прежде всего, она основана на осознании единства прав и обязанностей, которые бесполезны, если остаются невостребованными. Далее она предполагает наличие конкретных гражданских действий: от потребности быть информированным до активного участия в политических и избирательных кампаниях. И, наконец, гражданственность опирается на систему ценностей и на нравственную убежденность, придающие этой системе смысл и значение.[22]
Аналогичной точки зрения придерживается отечественный ученый Ю.Красин, который считает, что нарастание многообразия интересов обогащает общественную жизнь, но одновременно создает потребность в терпимости по отношению друг к другу. Толерантность, с его точки зрения, - "это вопрос о том, как жить при наличии различий между людьми".[23]
В публичной сфере происходит взаимодействие общественных интересов граждан и публичной политики государства, которое зависит от готовности населения к формированию структур гражданского общества. От активности различных организаций, союзов, движений зависит их степень влияния на государственные органы в целях реализации общественных интересов. Публичная сфера обеспечивает влияние общества на власть, являясь важнейшим атрибутом демократизации. Трудно не согласиться с американским политологом Л.Даймондом, который писал: "В конечном счете, ...демократия побеждает или проигрывает благодаря индивидуумам и группам, их выбору и действиям".[24] Демократия несовместима с тотальным распространением государственной власти на негосударственную сферу гражданского общества. В то же время демократизацию нельзя определять как упразднение государства и достижение стихийно складывающегося соглашения между гражданами, составляющими гражданское общество. Демократический проект располагается между этими двумя крайностями. Демократия представляет процесс распределения власти и публичного контроля за ее исполнением в рамках политики, для которой характерно наличие институционально разных, но взаимосвязанных сфер гражданского общества и государства. Мониторинг и общественный контроль за исполнением власти лучше всего осуществляется при демократическом строе именно при таком институциональном разделении. Демократия в данном случае понимается как разделенная на две части и саморефлексивная система власти, в которой и правители, и управляемые получают каждодневное напоминание о том, что тем, кто осуществляет власть над другими, нельзя творить произвол.
Публичную сферу нельзя отождествлять с гражданским обществом, потому что здесь должен происходить диалог общества с властью. В качестве одного из важнейших условий усиления роли гражданского общества в либерально-демократической традиции принято считать уменьшение влияния институтов государственной власти. Сторонники такой концепции гражданского общества исходят из непримиримых взаимоотношений государства и гражданского общества, когда сила и успех одного возможны лишь при слабости и поражении другого. Однако, как показывает политическая практика, в рамках демократической системы отношения этих институтов должны строиться на иных принципах. Государство и гражданское общество в рамках демократического устройства заинтересованы в поддержке друг друга, повышении эффективности своей деятельности. Гражданское общество не способно без сильного государства удовлетворить значительную часть требований общества, а государство должно видеть в гражданском обществе его специфическую роль в создании демократии. Поэтому современные западные исследователи (Гж.Экиерт, О.Энкарнасьон) считают, что сила государства и гражданского общества в условиях демократии должна возрастать одновременно. Гражданское общество не должно основываться на узкоэгоистических требованиях. Оно должно быть озабочено сохранением баланса между интересами общества в целом и интересами отдельных институтов и секторов гражданского общества, в частности. НАЗАД СОДЕРЖАНИЕ ДАЛЕЕ [1] Боуз Д. Либертарианство: История, принципы, политика / Пер. с англ. Челябинск, 2004. С.18.
[2] Энкарнасьон О.Г. Миссионеры Токвиля. Пропаганда гражданского общества и поддержка демократии // URL: http://old.russ.ru/politics/meta/20010220_toc.html
[3] Хлопин А.Д. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et Contra. 2002. №1. С.120.
[4] Фергюсон А. Опыт истории гражданского общества / Пер. с англ. Под ред. М.А.Абрамова. М., 2000. С.107.
[5] Ловелл Д. Доверие и политика в посткоммунистическом обществе // Pro et Contra. 2002. №3. С.158.
[6] Выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. // URL: http://www.putin2004.ru/shtab/dover/402C6917.shtml
[7] Гегель. Сочинения. М., 1935. Т.8. С.24.
[8] Хлопин А.Д. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et Contra. 2002. №1. С.137.
[9] Белокурова Е. Модели взаимодействия Третьего сектора с региональными органами власти в России // Гражданское общество: Первые шаги / Под ред. А.Сунгурова. СПб., 1999. С. 245.
[10] Хлопин А.Д. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et Contra. 2002. №1. С.138.
[11] Витюк В.В. Состав и структура гражданского общества как особой сферы социума // Гражданское общество: теория, история, современность / Отв. ред. З.Т.Голенкова. М., 1999. С.65.
[12] Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. №3. С.108.
[13] Фоули М., Эдвардс Б. Парадокс гражданского общества // URL: http://old.russ.ru/journal/predely/97-11-25/fouli.htm
[14] Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. №2. С.146.
[15] Цит. по: Хлопин А.Д. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et Contra. 2002. №1. С.140.
[16] Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентричной матрицы развития // Полис. 2002. №4. [17] Степун Ф.А. О свободе // Опыт русского либерализма. Антология. М., 1997. С.351. [18] Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. // URL: http://www.kremlin.ru/appears/2004/05/64879.shtml
[19] Вайнштейн Г.И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001. С.166.
[20] Цит. по: Вайнштейн Г.И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001. С.167.
[21] Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика. Российские проблемы // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар: Материалы. Выпуск №25. М., 2002. С.14.
[22] Эрмэ Г. Культура и демократия. Пер. с франц. М., 1994. С.150-157.
[23] Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика. Российские проблемы // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар: Материалы. Выпуск №25. М., 2002. С.12.
[24] Даймонд Л. Глобальная перспектива // URL: http://old.russ.ru/politics/meta/20000821_diamond.html
Литература:
Вайнштейн Г.И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001.
Гражданское общество: Первые шаги / Под ред. А.Сунгурова. СПб., 1999.
Гражданское общество: теория, история, современность / Отв. ред. З.Т.Голенкова. М., 1999.
Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика. Российские проблемы // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар: Материалы. Выпуск №25. М., 2002. Ловелл Д. Доверие и политика в посткоммунистическом обществе // Pro et contra, 2002. № 3.
Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. №2. Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. М., 2001. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. №3. Фоули М., Эдвардс Б. Парадокс гражданского общества // URL: http://old.russ.ru/journal/predely/97-11-25/fouli.htm
Хлопин А. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность // Pro et contra, 2002. № 1.
Энкарнасьон О.Г. Миссионеры Токвиля. Пропаганда гражданского общества и поддержка демократии // URL: http://old.russ.ru/politics/meta/20010220_toc.html
Чиновник (бюрократ)
Как уже отмечалось, отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие "бюрократия" происходит от франц. слова "бюро", что означает письменный стол. Поэтому слово "бюрократия" можно перевести как власть письменного стола. Термин "бюрократия" введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712-1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления. Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской). Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах. Основные положения этой теории состоят в следующем: 1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Иначе говоря, это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых - компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции; 2) бюрократическая организация - это рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом; 3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок; 4) иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации; 5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению; 6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права; 7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Эти идеи развивал аналогичным образом американский Президент В. Вильсон, который в своем труде "Изучение бюрократии" (1887) исходил из следующих посылок: наличие единого управляющего центра в любой системе правления; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политических пристрастий; профессионализм служащих; организационная иерархия. В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления. В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром). Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом. Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций. В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: "Каждая кухарка может управлять государством". Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали "спецов" из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную. Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской. Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора. Проф. А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчинения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки на женщинах из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника. Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий. Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню организованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу. Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической организации, которые состоят в следующем: 1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной; 2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами; 3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу; 4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие - непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника; 5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управленческой деятельности подменяется соблюдением формы; 6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие факты:, в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн 130 тыс. чиновников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тысячу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. - 4,8, а в современной России - 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза; 7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя вместо того, чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управляемым. В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, например консерватизм, безразличие к конечному результату своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации. В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно Закону, под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Основные принципы государственной службы составляют: а) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов перед другими нормативными актами и должностными инструкциями; б) приоритет прав и свобод человека и гражданина: государственные служащие обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; в) принцип разделения властей; г) профессионализм и компетентность государственных служащих; д) равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе: государственным служащим может быть только гражданин России не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и отвечающий требованиям, установленным законом; е) гласность; ж) внепартийность, т.е. нельзя использовать служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных организаций, для пропаганды отношения к ним. В государственных органах нельзя создавать какие-либо структуры политических партий, религиозных организаций, общественных объединений, за исключением профсоюзов; з) ответственность за принимаемые и подготовленные решения, за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и т.д. Законом предусмотрены определенные ограничения, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем: 1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; 2) нельзя состоять депутатом законодательного (представительного) органа или органа местного самоуправления; 3) государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) нельзя состоять членом органа управления коммерческой организации; 5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического, финансового или информационного обеспечения, т.е. нельзя использовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию; 6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; 7) запрещается получать от физических и юридических лиц подарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; 8) не допускается участие в забастовках; 9) запрещается выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц; 10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности; 11) обязанность хранить государственную тайну, в том числе и после выхода на пенсию. Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т.д. Предельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, но допускается продление службы для некоторых должностей. Специальное внимание в Законе уделено случаям получения государственным служащим неправомерного приказа или распоряжения. Таким образом, организация управления в Российском государстве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим концепциям.
Позитивная роль чиновников (бюрократов) раскрыта в работах многих классиков, например М. Вебера, А. Файоля и других. Так, М. Вебер сформулировал концепцию идеальной бюрократии - рациональной коллегиальной деятельности по поддержанию государственного (общественного) порядка. За основу он взял европейскую (прусскую) модель идеального государства. Суть концепции М. Вебера заключается в:
выделении функциональных операций в управленческом процессе и закрепления их за отдельным руководителем,
иерархии построения,
регулировании деятельности руководителей "последовательной системой абстрактных правил", т.е. четких инструкций, определяющих их права и обязанности,
системе формализованных безличностных отношений,
нацеленности бюрократа на служебную карьеру, т.е. продвижение по службе в зависимости от успешности работы.
Так же позитивно описывал роль административного
управления (администраторов) - сердцевины, центра управления, но не государством, а предприятием - А. Файоль. Утверждая необходимость организации труда, поддержания здесь порядка, он выделил следующие обязательные функции административного управления: планирование, учет, стимулирование, организацию, контроль. Они в полной мере применимы и для государственных чиновников.
Еще ранее на выявление особой роли чиновников обратил внимание Конфуций (551 - 479гг. до н. э.) Учитывая размеры территории Китая, особую роль централизованного управления как элемента хозяйственной системы, он обращал внимание на обязательность таких личностных качеств чиновника как высокая нравственность, честность, компетентность. Для отбора на ответственные государственные должности людей именно с такими качествами им предложено: во-первых, тестирование при приеме на работу; во-вторых, поощрение искусства, культуры, образования как способов воспитания высокой нравственности; в-третьих, система морального рейтинга, позволяющая на основе оценки работы чиновника устанавливать изменения в значимости (или слабости) его рода.
Работая учителем императорских детей и имея влияние на императора, он ввел в практику Китая ежегодную систему оценки 100 лучших (честных, эффективно работающих чиновников) и 100 худших (берущих взятки, некомпетентных). Попасть в число лучших было очень почетно. Этим повышался рейтинг всего рода, рос статус детей и внуков. Твое имя и фамилия передавались из поколения в поколение. Обратные последствия имели место в случае приобщения к списку худших. Концепция Конфуция интересна как первая из известных
науке попыток борьбы с коррупцией.
Для упорядочивания представлений о терминах, характеризующих лиц, занятых в управлении, дадим определения чиновнику, администратору и бюрократу, базируясь на названных классических концепциях. Чиновник это государственный служащий, главным в характеристике которого является его служебный статус, предопределяющий полноту власти, степень полномочий.
Бюрократ - характеристика управленца в рамках такой системы управления, которая рассматривается как совокупность логично построенных и взаимосвязанных функций или операций в рамках единого процесса. Негативный оттенок, скрытый в термине, объективен: он предполагает подход, при котором процедура (порядок процесса) рассматривается более значимой, чем цель или результат управления.
Термин "администратор" в большей мере используется для описания особенностей управления предприятием, характеризуя лиц, организующих процесс управления сам по себе: кадровую службу, подразделения по связям с общественностью и другие. Начиная с А.Файоля, пионера в его исследовании, административное управление рассматривается как сердцевина, центр системы управления.
Следует видеть отличие между понятиями администратор, руководителя и менеджер. Первый - отвечает за эффективность системы управления. Второй - за результат работы предприятия. Третий - за прибыльное функционирование предприятия.
Исходя из сложившейся мировой практики и ориентируясь на предложенное определение государственной службы, ставящее во главу
угла профессионализм и особый характер управленческого труда, обратим внимание, что не всех руководителей, входящих в аппарат власти можно отнести к государственным служащим.. Сюда, например, не относят представителей законодательной и судебной власти. Так, первые - а ими являются члены Государственной Думы (их 451 человек) и Совета Федерации (91человек), избранные непосредственно (прямыми выборами) или опосредованно (прошедшие по партийным спискам) - не входят в число государственными служащими. Причины этого - возможное отсутствие базового образования или их неготовность к длительной служебной карьере на данном поприще. Законодатели избраны народом. Их социальная роль заключается не в исполнительских, а в представительных функциях.
Члены Конституционного суда, также входящие в высший эшелон власти, не являются государственными служащими в силу особенности своего профессионального и социального статуса. Они служат не государству и даже не его гражданам, а закону, и там, где по Конституции аппарат власти идет на нарушения, они могут и обязаны ему противостоять. Члены Конституционного суда избираются пожизненно, чем достигается их независимость от властных структур, достигается свобода в принятии ими правильного решения вне оглядки на свою будущую карьеру.
Характеризуя государственную службу как систему управления государством важно выделить отдельные элементы этой системы, которые в той или иной мере присутствуют во всех странах. Мировая практика выделяет ведомственную, функциональную или территориальную их принадлежность. Так, в рамках первой системы -
ведомственной - органы и их сотрудники делятся по отраслевой принадлежности. При этом, не все, а лишь незначительный круг лиц - руководители - попадают в сферу государственной службы. Остальные - средние руководители и исполнители - являются лицами, входящими в кадровый состав министерств, но не государственной службы.
Функциональная принадлежность - второе деление государственной службы - раскрывает отношения между управленцами как сферой трудовой деятельности. Различие заключается в уровне их ответственности, степени координации труда на управленческой функции. Здесь выделяют три сферы - высших руководителей государства, руководителей и обслуживающих лиц.
Территориальные органы государственной службы составляют третье направления ее деления. Чем больше страна и больше различия между территориями, тем важнее и многочисленнее являются органы, представляющие интересы государства на территориях. В нашей стране можно выделить три типа органов, выполняющих территориальные функции. Во-первых - государственные службы, отвечающие за представительство интересов государства на территориях (например, органы, представляющие президента в субъектах федерации). Во- вторых - органы управления субъектами федерации (с их структурными подразделениями) - мэрии, исполнительные власти и т. д. Их положение двойственно. С одной стороны, они регулируются действием государственных законов, входят в состав органов государственного управления, но, защищая в большей мере интересы территории, а не государства, они не относятся к органам государственной службы.
Третий тип территориальной структуры управления -
муниципалитеты - органы управления местной властью. С пониманием их места в системе государственного управления еще более сложно. Существуют два подхода к оценке их деятельности, выделяемые по разной трактовке места муниципальных органов управления в системе государственного. По первому - муниципальные службы (в отличие от территориальных) не относятся к государственному управлению. Организуя порядок на территории, они призваны удовлетворять интересы жителей своего района, а не страны в целом. По второму - рассматривающему муниципалитеты как проводников государственной политики, понимающих содержание деятельности наемных работников местного самоуправления как естественное разделение труда между высшим и низшим звеном - они входят в систему государственных служащих. Этот подход закреплен в юридических документах, где главными критериями отнесения муниципальных работников к государственной службы называются работа по найму, а также наличие соответствующего образования (см. например, закон "Об основах муниципальной службы" или сборник "Порядок и условия прохождения муниципальной службы", М.,1999). Признавая правомочность обоих подходов, предоставим студентам возможность собственного выбора. используя собственный взгляд на внутреннюю природу местного самоуправления.
Обобщая сказанное о социальной роли государственных служб и чиновников, следует отметить, что это - важнейшая часть государственного управления, включающая исполнителей
руководящих функций высокого и самого высокого ранга. Их руководители рассматривают свой труд как служение народу и
государству. Служба призвана поддерживать порядок и эффективно управлять страной Она построена на иерархиезированной системе соподчинения чиновников.
1
Автор
kasiareporter
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
2 160
Размер файла
962 Кб
Теги
участие, общественное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа