close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2 Статья anderson public policy

код для вставкиСкачать

Джеймс Андерсон
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА: ВВЕДЕНИЕ1
Что такое публичная политика?
В общепринятом смысле термин "политика" (policy) означает поведение актора или ряда акторов - чиновников, правительства или органов законодательной власти в таких сферах деятельности как общественный транспорт или защита прав потребителей. Публичная политика (publicpolicy) также может быть рассмотрена как все то, что правительство решает делать или не делать. Данные определения могут быть адекватными для повседневного дискурса, но т. к. в этой книге мы решили провести систематический анализ публичной политики, для того, чтобы структурировать наши размышления и способствовать эффективной коммуникации друг с другом, необходимо дать более точное определение и сформулировать концепцию.
В данной книге "политика" (policy) определяется как относительно стабильный, имеющий щель курс действий, которому следуют ак-
1 Anderson James E. (2003) Public Policymaking: An Introduction. Boston - New York. P. 2-7, 16-27. Пер. Ольги Гуровой.
Джеймс Андерсон - профессор политических наук, работает на факультете политических наук в Техасском А&М Университете в США с 1986 года. В настоящее время Андерсон - Профессор Эмеритус. Область интересов профессора Андерсона включает американскую политику, публичную политику и государственное управление в США. Помимо книги, отрывок из которой представлен в данном сборнике, выпущенной в 1990 году и несколько раз переизданной, Андерсон является автором и редактором ряда других книг, таких как "Кейсы в публичной политике", "Политика и публичная политика в США", "Публичная политика в 1980х годах" и др. На протяжении академической карьеры Андерсон занимал пост президента Южной и Юго-западной ассоциации политических наук, секретаря Американской Ассоциации политических наук и т. д.
1 1
тор или ряд акторов при решении или при рассмотрении проблемы или интересующего вопроса. Это определение фокусируется на том, что уже фактически сделано, а не на том, что только предлагается сделать или что будет сделано, оно делает различие между политикой и решением, которое по сути есть определенный выбор среди альтернатив, и рассматривает политику как что-то, что развертывается во времени.
Отдельные направления публичной политики формируются правительственными структурами и чиновниками. (Неправительственные акторы и факторы конечно также могут влиять на выработку публичной политики). Особые характеристики публичной политики связаны с тем, как ее формулируют те, кто были названы политологом Дэвидом Истоном "представителями власти" (auhorities) в политической системе. К ним он относит "старейшин, высшее руководство, представителей исполнительных органов, законодателей, судей, администраторов, монархов и т. п.". Истон утверждает, что это люди, которые "участвуют в ежедневных делах политической системы", "признанные большинством членов этой системы как несущие ответственность за эти дела" и предпринимающие действия, которые "обычно должны исполнять большинство членов системы, действующих в рамках своих ролей"'. Коротко, публичная политика - политика, производимая правительственными чиновниками и органами власти и затрагивающая существенное количество людей.
Существует несколько смыслов понятия публичной политики как относительно стабильного целевого курса действий, которому следует правительство при решении некоторых проблем и вопросов. Во-первых, данное определение связывает политику в большей степени с целевым или ориентированным на достижение определенной цели действием, чем со случайным поведением или случайными инцидентами. Совокупность публичной политики в современных политических системах, - это, вообще говоря, не то, что происходит само по себе. Наоборот, политика разрабатывается, чтобы достичь заданных целей или определенных результатов, хотя они не всегда достигаются. Предлагаемую к реализации политику целесообразно рассматривать как совокупность гипотетических представлений о том, что определенные действия приведут к достижению конкретных целей. Например, для того, чтобы увеличить доходы фермеров, федеральные власти использовали субсидии и контроль объемов производства. Эти программы на самом деле увеличили доходы многих фермеров в США но далеко не всех.
Цели политики могут быть определены несколько широко и размыто по содержанию, задавая таким образом скорее общее направление, чем
'Eastern D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley. P. 212.
12
точные цели для реализации. Те акторы, которые хотят участвовать в решении проблемы, могут иметь различное видение того, что и как должно быть сделано. Неоднозначность формулировок может стать временным средством ослабления конфликта. Компромисс, используемый для обеспечения согласия и поддержки, следовательно, может привести к общим фразам и к недостатку ясности в определении целей политики.
Во-вторых, политика состоит из определенных целевых действий или системы действий, принимаемых правительственными чиновниками в течение некоторого периода времени, а не из их отдельных дискретных решений. Такие действия, как президентское решение о награждении какого-либо актера кино или решение Управления социального обеспечения (Social Security Administration) о предоставлении льгот по нетрудоспособности Джону Доу сложно рассматривать как пример публичной политики. Политика включает не только решение о принятии закона или о создании законодательной нормы в той или иной сфере, но также и последующие решения, предназначенные для того, чтобы обеспечить применение данного закона или нормы на практике. Например, политика охраны здоровья на производстве или политика безопасности труда была сформирована не только Законом 1970-го года об Охране Труда (Occupational Safety and Health Act of 1970), но также и рядом административных актов, судебных решений и уточнений к закону, случаев применения (или неприменения) закона в определенных ситуациях.
В-третьих, публичная политика возникает в ответ на политические запросы (political demands) или требования предпринимать или не предпринимать какие-либо действия для решения определенных проблем. Эти запросы направляют другие акторы - отдельные граждане, представители групп, законодатели и другие должностные лица - правительственным чиновникам или органам власти. Такие запросы могут ранжироваться от настойчивого требования, чтобы муниципалитеты сделали "что-нибудь" с пробками на дорогах до конкретного обращения к правительству с просьбой воспрепятствовать краже домашних собак и кошек для продажи организациям, ставящим на них медицинские и научные опыты. Таким образом, некоторые запросы представляют собой простые призывы к действию, а другие также содержат описание желаемого Действия.
В ответ на политические запросы должностные лица принимают решения, которые задают содержание и направление публичной политики. Они могут принимать законы, издавать правительственные указы, устанавливать административные правила или вводить поправки к закону
13
через суды. Так, предложение Конгресса ввести Антимонопольный закон Шермана (Sherman Antitrust Act) в 1890 году было решением в сфере публичной политики. Другим было решение Верхновного суда 1911 года, внесшего изменения в этот закон, касающиеся только неблагоразумных ограничений по торговле, а не всех ограничений. Каждое из этих решений имело большое значение в формировании курса действий, названного антимонопольной политикой. (Антимонопольный закон Шермана также запрещал монополизацию и попытки монополизировать). Такие решения могут быть противопоставлены огромному числу рутинных действий, которые осуществляют чиновники в своей ежедневной деятельности по реализации публичной политики. Департамент по делам ветеранов (The Department of Veterans Affairs), например, каждый год принимает сотни тысяч решений, касающихся льгот для ветеранов однако, большинство из них попадает в границы существующей политики и может быть категори-зировано как рутинные действия.
Программные заявления (policy statements), в свою очередь, обычно представляют собой формальные выражения или артикуляции публичной политики. К ним относятся как законодательные акты, президентские указы и декреты, административные правила и инструкции, мотивированные судебными решениями, так и заявления и обращения официальных лиц, выражающие намерения и цели правительства, а также то, что будет сделано для их реализации. Программные заявления иногда заметно противоречивы. Свидетельством этого являются конфликты, которые возникают по поводу значения законодательных актов или судебных трактовок законов, или времени и усилий, которые необходимо затратить на анализ и попытки предугадать значение программных заявлений политических лидеров федерального уровня, таких как Президент США или председатель Совета федеральной резервной системы (the Federal Reserve Board). Различные уровни правительства, правительственные подразделения и единицы могут также издавать противоречащие друг другу программные заявления, например, по таким вопросам как защита окружающей среды или ответственность за качество потребительских товаров.
В-четвертых, политика включает то, что правительства делают на самом деле, а не только то, что они намереваются сделать, или то, что говорят чиновники о том, что они собираются сделать. Если законодательный орган принимает закон, предписывающий нанимателям платить зарплату не меньше установленного минимума, но при этом ничего не сделано для того, чтобы привести закон в жизнь, и, следовательно, в экономическом
поведении происходит мало изменений, можно утверждать, что публичная политика на самом деле принимает форму политики не-регулируемой заработной платы.
В связи с этим здесь появляется понятие результата политики {policy output) или действия, фактически предпринятого для выполнение политических решений и программных заявлений. Это понятие обращает наше внимание на такие результаты как собранные налоги, количество миль построенных дорог, выплаченные из благотворительных фондов пособия, устраненные ограничения на торговлю, собранные за нарушение правил дорожного движения штрафы и осуществленные проекты международной помощи. Все они обычно могут быть без труда перечислены. Изучая результаты политики, мы можем обнаружить, что публичная политика немного или даже сильно отличается от того, что было предписано в программных заявлениях. Результаты политики нужно отличать от последствий политики {policy outcomes), которые фокусируются на социеталь-ных последствиях политики. Например, уменьшают ли уровень преступности более длительные сроки тюремного заключения? Улучшают ли здоровье общества программы по контролю за загрязнением воздуха? Результаты могут быть подсчитаны, но последствия часто трудно или невозможно измерить.
В-пятых, публичная политика может быть позитивной или негативной. Некоторые формы открытых правительственных мер могут иметь дело с проблемой, по которой имелся политический запрос (позитивная публичная политика), или правительственные чиновники могут решить не предпринимать действий по некоторым вопросам, по которым требовалось правительственное вмешательство (негативная публичная политика). Другими словами, правительства могут следовать политике невмешательства или политики "руки прочь" в целом или по некоторым определенным аспектам экономической деятельности. Такое бездействие может иметь значительные последствия для общества в целом и для некоторых отдельных групп, как это было в конце 1970-х годов, когда национальное правительство решило прекратить регулировать цены на коммерческих авиалиниях и маршрутах.
Бездействие становится публичной политикой, когда чиновники отказываются предпринимать те или иные действия, направленные на решение конкретной проблемы, т. е. когда они принимают отрицательное решение. Этот выбор отличается от непринятия мер (non-action) по проблеме, которая не стала государственным вопросом, к которой не было привлечено внимание чиновников, которая не рассматривалась и не дебатировалась. (...)
14
15
Наконец, публичная политика, по крайней мере в ее позитивной форме, основывается на законе и является принудительной. Граждане, как правило, принимают как легитимный факт то, что нужно платить налоги, нужно подчиняться проверкам при ввозе товара из-за границы, что ограничения скорости на дороге должны быть соблюдены, если человек хочет избежать риска быть оштрафованным, попасть в тюрьму или быть подвергнутым другим налагаемым законами санкциям или ограничениям. Таким образом, публичная политика имеет официальный, законодательно принудительный характер, которым не обладают действия частных организаций - это ее монополия на легитимное применение принуждения. Правительства могут законно заключать людей в тюрьму, а частные организации
не могут.
Некоторые решения публичной политики могут достаточно часто нарушаться, несмотря на то, что они имеют принудительный характер, как, например, национальные запреты 1920-х годов и ограничения скорости. Более того, принуждение может быть ограниченным, частичным или осуществляться от случае к случаю. Можно ли отнести это к публичной политике? Ответ - да, т. к. они находятся в рамках существующего законодательства и за их нарушение предполагается наказание. Является ли такая политика эффективной или разумной - другой вопрос. Принуждение выступает необходимым, но не достаточным условием эффективной публичной политики. (...)
Подходы к изучению публичной политики
Политологи и социологи создали много моделей, теорий, подходов, концепций и схем для анализа процесса выработки политических решений (policymaking) и связанного с ним процесса принятия решений (decision-making). Действительно, политологи часто уделяли большое внимание теоретизированию по поводу выработки политических решений в сфере публичной политики, а не конкретным исследованиям политики и процессу выработки политических решений. Однако, теории и концепции нужны для того, чтобы осуществлять исследование публичной политики, облегчить коммуникацию и предложить возможные объяснения политических действий. Те, кто собирается систематически изучать процесс выработки политических решений, нуждается в некоторых руководящих принципах и критериях релевантности, чтобы сделать свои действия направленными и избежать бесцельного блуждания по "полям" политических данных. То,
что мы выясним в результате исследования отчасти зависит от того, что мы ищем. Политические концепции, модели и теории задают направление и структурируют наше исследование.
Далее будут рассмотрены некоторые теоретические подходы к исследованию публичной политики. Но сначала мы должны провести различие между выработкой политических решений и процессом принятия политических решений, различие, которое не всегда проясняют исследователи публичной политики, если вообще видят это различие.
Процесс принятия политических решений подразумевает выбор из двух или более альтернатив, например, таких, как читать ли эту книгу далее или нет. Теории принятия политических решений имеют дело с критериями и процессами, которые используются и применяются при осуществлении выбора.
Политика {policy), как она была определена ранее, представляет собой "относительно стабильный, имеющий цель курс действий, которому следуют актор или ряд акторов в решении проблемы или рассмотрении проблемы или интересующего вопроса". Выработка политических решений, таким образом, обычно включает набор и последовательность действий, которые продолжаются определенный период времени и включают множество решений и действий, как рутинных так и не совсем рутинных. Политика будет редко рассматриваться как синоним единичного решения. Вот пример из обыденной жизни. Было бы неправильным, если бы человек заявил, что его политика мыться вечером по субботам, если на самом деле он делал это нечасто. Однако, хороший и вдумчивый процесс принятия решения приводил его к тому, чтобы изредка делать это по субботам. Политику определяет курс действий, модель или регулярность, а не отдельное действие. О политике в этом примере лучше всего думать как о приближении к состоянию загрязненности.
Обсуждаемые здесь теоретические подходы включают теорию политических систем, теорию групп, теорию элит, институционализм и теорию рационального выбора. Несмотря на то, что большинство этих подходов не были разработаны специально для анализа процесса выработки конкретных политических решений (policy formation), они без труда могут быть использованы для этой цели. Кроме этого, все они могут быть применены Для анализа политического процесса. Они полезны, поскольку направляют наше внимание на важные политические феномены, помогают прояснять и организовывать наше мышление и предлагают объяснение политической Деятельности или, в нашем случае, публичной политики. Ограничения и критика для каждого из рассматриваемых подходов приводятся в тексте.
16
17
Теория политических систем
Публичная политика может быть рассмотрена как ответ политической системы на запросы, поступающие извне (environment). Политическая система, как ее определяет Истон, включает опознаваемые и взаимосвязанные институты и действия (правительственные институты и политические процессы) по властному распределению ресурсов (решения), которые связывают общество. Среда, окружающая политическую систему, состоит из внешних по отношению к границам политической системы феноменов, таких как социальная система, экономическая система, биологическое окружение. Таким образом, по крайней мере аналитически, можно отделить политическую систему от всех других частей
общества1.
Вход политической системы состоит из запросов (demands) и поддерживающих фактов (supports). Запросы представляют собой требования действовать, выдвигаемые индивидами или группами для того, чтобы удовлетворить свои интересы. Поддержка выражается в том, что группы или индивиды соглашаются с результатами выборов, платят налоги, соблюдают законы, или, другими словами, соглашаются с решениями и действиями, предпринимаемыми политической системой в ответ на запросы. Уровень поддержки политической системы показывает степень, в которой она рассматривается как легитимная, принудительная, связывающая граждан.
Выход политической системы означают законы, правила, юридические решения и т. п. Рассмотренные как властное распределение ресурсов, они образуют публичную политику. Концепция обратной связи (feedback) показывает, что публичная политика (или Выход), осуществленная в определенный период времени, может изменить окружающую среду политической системы, возникающие в ней запросы, а также саму политическую систему. Результаты политики могут спровоцировать новые запросы, которые в свою очередь приведут к новым результатам, - таково нескончаемое движение публичной политики (см. Рисунок 1.1).
Ограничение использования теории систем в изучении публичной политики связано с ее слишком общей и абстрактной природой. Более того, эта теория вряд ли может многое сказать о процедурах и процессах принятия решений, поскольку они осуществляются в "черном ящике" под назва-
1 Easton D. (1957) An Approach to the Analysis of Political Systems / / World Politics. IX. April. P. 383-400, Easton D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley.
18
нием политическая система. Действительно, теория систем рассматривает действия правительства просто как ответ на внешние запросы, которые ему предъявляются, а исследования действий правительства в рамках этой теории иногда характеризуются как исследования Входа и Выхода (input-output studies). Однако, этот подход может быть полезным в исследованиях процесса выработки конкретных политических решений. Он также позволяет обратить внимание на некоторые важные стороны политического процесса, например, на то, как внешнее воздействие влияет на содержание публичной политики и на работу политической системы. Как, в свою очередь, публичная политика влияет на внешнюю по отношению к ней среду и на последующие запросы политического действия? Насколько хорошо политическая система может интегрировать запросы в публичную политику и при этом сохраняться в течении времени?
Теория групп
Согласно теории групп в политике публичная политика является результатом борьбы между группами. Один из авторов утверждает: "публичной политикой может быть названо равновесие (equilibrium), достигнутое в [групповой] борьбе в каждый конкретный момент времени, баланс, за который конкурирующие группировки или группы постоянно борят-ся, стремясь получить преимущество в свою пользу"1. Публичная политика представляет собой результат действий различных групп. В качестве примеров можно привести Американскую федерацию труда - Конгресс производственных профсоюзов (AFL-CIO) и законодательство о минималь-
1 Latham E. The Group Basis of Politics. New York: Octagon Books, 1965. P. 36.
19
ной заработнной плате; фермерские группы и сельскохозяйственные субсидии; Национальную Стрелковую Ассоциацию и политику контроля владения личным огнестрельным оружием, Национальную Ассоциацию Образования и федеральную помошь средним школам.
Теория групп опирается на утверждение, что взаимодействие и борьба между группами являются центральными фактами политической жизни. Группа представляет собой совокупность индивидов, которые могут на основании разделяемых установок и интересов выдвигать требования к другим группам в обществе. Она становится группой интересов в политике, "когда она выдвигает требования через или от имени какого-либо органа власти"1. Многие группы делают именно так. Индивид имеет значение в политике только как участник или представитель групп. Посредством групп индивиды добиваются защиты своих политических предпочтений.
Центральным понятием теории групп является понятие доступа (access). Для того, чтобы иметь влияние и возможность формировать правительственные решения, группа должна иметь возможность выразить свою точку зрения или иметь доступ к тем, кто участвует в процессе принятия политических решений2. Очевидно, что если группа неспособна коммуницировать с теми, кто участвует в процессе принятия политических решений, если никто в правительстве не прислушивается к ее требованиям, то ее возможности влиять на выработку политических решений ограничены. Доступ может быть следствием того, что группа является хорошо организованной, того, что она имеет статус, хорошего лидера или ресурсы, такие как деньги для организации политических кампаний. Такие формы социального лоббирования как "кормить, поить и развлекать" законодателей и других государственных чиновников могут быть рассмотрены как усилия по созданию доступа через формирование чувства обязанности вовлеченным группам. В результате, когда группа захочет обсудить какие-либо политические вопросы с чиновником, она будет иметь возможность это сделать или получить ответ на свой запрос. Взносы "комитетов политических действий" (PACs) членам законодательной власти также часто оправдываются как способ получить или сохранить доступ.
Естественно, некоторые группы будут иметь больше возможностей доступа, чем другие. Публичная политика в каждый момент времени бу-
1Truman D. (1951) The Governmental Process. New York: Knopf. P. 37.
2Isaak A.C. (1988) Scope and Methods of Political Science. Chicago: Dorsey
Press. P. 269-270.
дет отражать интересы тех, кто доминирует. Поскольку группы получают и теряют власть и влияние, публичная политика будет меняться в пользу интересов тех, кто имеет влияние, а не тех. кто потерял его.
Роль правительства ("официальных групп") в выработке конкретных политических решений описывается одним из сторонников теории групп следующим образом: "законодательные органы выступают арбитрами в борьбе между группами, поддерживают победы успешных коалиций и записывают условия капитуляций, компромиссов и побед в форме законов (statutes). Каждый закон обычно представляет собой компромисс, т. к, процесс примирения конфликтующих групповых интересов - процесс взвешивания и согласования. Законодательное голосование по любому вопросу обычно представляет расстановку сил, т. е. баланс власти соревнующихся групп в момент голосования <...>. Чтобы выполнить условия соглашений, о которых договорились законодатели и которые были ратифицированы, учреждаются административные органы регулирующего типа <...> Судебная власть и гражданская бюрократия являются одним из средства управления согласованными правилами1.
Теория групп концентрируется на одном из основных динамических элементов в выработке конкретных политических решений, прежде всего, в плюралистических обществах как в США, но, кажется, она одновременно переоценивает важность групп и недооценивает независимую и творческую роль, которую государственные чиновники могут играть в политическом процессе. В действительности, многие группы возникли в результате действия публичной политики. Показательным примером является Американская Федерация Фермерских Бюро (The American Farm Bureau Federation), которое было создано в контексте программы развития сельского хозяйства. Государственные чиновники также могут быть заинтересованы в некоторых программах и вести себя как группа интересов, поддерживающая продолжение этих программ. В США работники некоторых отделов социального обеспечения, в том числе социальные работники, предпочитают постоянно поддерживать программы с акцентом на надзоре и услугах (а также пособиях), а не предоставлять гарантированный годовой доход нуждающимся группам, что. вероятно, устранило бы часть их работы.
Другой недостаток теории групп заключается в том, что в реальности многие люди (бедные и находящиеся в невыгодном положении, без преимуществ) и интересы (такие расплывчатые интересы как красота природы и социальная справедливость) либо не представлены, либо плохо пред-
Latham, op. cit., P. 35-36. 38-39
20
21
ставлены в групповой борьбе. Профессор Е. Шаттшнайдер отметил недостаточность представленности интересов бедных в политике: "изъян в плюралистических небесах состоит в том, что райский хор поёт с сильным акцентом высшего класса"'. Те, кто не представлен, будет иметь слабый голос при выработке конкретных политических решений и, таким образом, их интересы вероятно будут проигнорированы.
Наконец, с методологической точки зрения, попытки объяснить политику и процесс выработки конкретных политических решений только в терминах интересов и групповой борьбы могут ввести в заблуждение и являются неэффективными. Такой односторонний взгляд ведет к игнорированию многих других факторов, таких как множество идей и институтов, которые независимы и влияют на развитие политики. Нужно также избегать редукционизма или однокаузальных объяснений, которые приводят к тому, что все политические феномены оказываются втиснутыми в концепцию групп.2
Теория элит
Если подойти к публичной политике с точки зрения теории элит, публичная политика может быть рассмотрена как политика, отражающая ценности и предпочтения правящей элиты. Основной аргумент теории элит состоит в том, что публичная политика определяется не запросами и действиями людей или "масс", а скорее правящими элитами, чьи предпочтения приводятся в исполнение государственными чиновниками и органами.
Профессора Томас Дай и Хэрмон Зиглер дают краткое изложение теории элит:
1. Общество делится на меньшинство, которое имеет власть, и большинство, которое ее не имеет. Только небольшое число людей распределяет ресурсы в обществе. Массы не принимают участие в решениях о публичной политике.
2. Члены правящего меньшинства не являются типичными представителями тех масс, кем правят. Элиты непропорционально состоят из высшей социоэкономической страты общества.
3. Движение не-элит по направлению к позиции элит должно быть медленным и непрерывным, для того, чтобы сохранять стабильность и избе-
гать революций. Только те не-элиты, которые разделяли основной консенсус взглядов и представлений элит (elite consensus), могут быть допущены в правящие круги.
4. Элиты разделяют консенсус по основным ценностям социальной системы и сохранению системы. [В США консенсус элит включает частную инициативу, частную собственность, ограничение власти правительства и индивидуальную свободу].
5. Публичная политика отражает не запросы масс, а скорее превалирующие ценности элит. Изменения в публичной политике будут постепенно нарастающими, а не революционными. [Постепенные изменения позволяют ответить на события, которые угрожают социальной системе минимальным изменением или нарушением системы].
6. Элиты могут действовать исходя из корыстных интересов, рискуя потерять поддержку масс, или они могут инициировать реформы, прекратить злоупотребление властью и предпринять ориентированные на интересы масс программы, чтобы сохранить систему и свое место в ней.
7. Активные элиты мало подчиняются прямому влиянию со стороны апатичных масс. Элиты влияют на массы больше, чем массы влияют на элиты1.
Таким образом, теория элит обладает большим аналитическим потенциалом для исследования выработки конкретных политических решений. Политика является результатом деятельности элит, отражает их ценности и служит их целям, одной из которых может быть желание обеспечить некоторым образом благосостояние масс. Томас Дай утверждает, что развитие политики гражданских прав в США в 1960-е годы может быть объяснено с помощью теории элит. Эта политика была в большей степени "ответом национальной элиты на проблемы, затрагивающие небольшую часть американцев, а не ответом лидеров на настроения большинства". Таким образом, например, "законодательное устранение дискриминации и гарантия равенства возможностей в Законе о Гражданских Правах (Civil Rights Act) 1964 года было достинуто в значительной степени с помощью активных призывов чернокожих лидеров из среднего класса к совести белых элит"2.
Эта интерпретация представляет узкую перспективу для объяснения как того, кто заинтересован в политике гражданских прав или того, кого она касается непосредственно, так и объяснения принятия Закона о Граж-
1 Schattschneider E.E. (1960) The Semisovereign People. New York: Holt, Rinehart and Winston. P. 35.
- Смотрите Baumgartner F.R., Leech B.L. (1998) Basic Interest: The Importance of Groups in Politics and Ppolitical Science. Princeton NJ: Princeton University Press.
1Dye T.R., Zeigler H. L. (1996) The Ironv of Democracy. Belmont: Wadsworth.
P. 4-6.
2Dye, op. cit.,P. 59-63.
22
23
данских Правах 1964 года. Конечно, преимущество в Конгрессе и в органах исполнительной власти было очень важным, но также важны были связанные с гражданскими правами протесты и марши, общественное мнение и поддержка не-афроамериканских организаций. Движение за гражданские права 1960-х годов было гораздо более широким социальным явлением, чем попытки чернокожих лидеров достучаться до совести белых элит.
Теория элит фокусирует наше внимание на роли лидерства в выработке конкретных политических решений и на той реальности, которая в любой политической системе состоит в том, что меньшинство управляет большинством. Управляют ли элиты политикой и определяют ли ее при небольшом влиянии масс - вопрос, на который трудно найти ответ. Оно не может быть доказано простым, ставшим расхожим утверждением о том, что "всем правит истэблишмент". Политолог Роберт Даль полагает, что для того, чтобы успешно доказать это утверждение, необходимо определить "контрольную группу, меньшую по размерам чем большинство, которая не является чистым продуктом демократических процедур... меньшинство индивидов, чьи предпочтения регулярно превалируют в случаях разных взглядо по ключевым политическим вопросам"1. Возможно, теория элит имеет большую пользу для анализа и объяснения выработки конкретных политических решений в таких политических системах, как развивающиеся страны или страны Восточной Европы, нежели чем в странах плюралистичных демократий США или Канады. Однако, социолог Вильям Домофф долгое время утверждал, что существует американский высший класс, который владеет собственностью и контролирует большие корпорации. Это группа фактически является правящим классом в США2.
Институционализм
Изучение правительственных институтов (или правительственных организаций) - одна из самых старых проблем политологии. Данный факт не удивителен, т. к. политическая жизнь вращается вокруг правительственных институтов: законодательных органов, исполнительных органов, су-
1 Dahl R.A. (1958) A Critique of the Ruling Elite Model // American Political Science Review, June 1958. P. 464.
- Domoff G.W. (1967) Who Rules America? Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1967, Domoff G.W. (1990) The Power Elite and the State: How Policy is made in America. New York: Walter deGruyter.
дов и политических партий. Более того, публичная политика определяется и реализуется данными институтами.
Традиционно, институциональный подход в основном сосредотачивает свое внимание на описании формальных и юридических аспектов правительственных институтов: их формальной структуры, юридических правах, процессуальных нормах, функциях и действиях чиновников. В нем также могут рассматриваться формальные отношения с другими институтами, например, отношения между законодательной и исполнительной властью. При этом меньше внимания уделяется, во-первых, объяснению того, как институты работают фактически, в противовес тому, как они должны работать, во-вторых, анализу того, какую публичную политику формируют институты, в-третьих, исследованию отношений между институциональной структурой и разными видами публичной политики.
Впоследствии политологи в исследованиях и в преподавательской деятельности обратились к политическому процессу внутри правительственных или политических институтов, сконцентрировав внимание на поведении участников этих институтов в политическом процессе и на политических реалиях, а не на формальном объяснении. В изучении легислатуры интерес сместился от ее простого описания как института к анализу и объяснению ее работы в определенный период времени, от статичного к динамическому аспекту. В университетском учебном плане курс об органах законодательной власти часто стал посвящаться законодательному процессу.
Институционализм с его акцентом на формальные или структурные аспекты институтов, тем не менее, может быть полезным в прикладном политическом анализе. Институт, отчасти, представляет собой набор моделей человеческого поведения, которые сохраняются в течение длительного времени и осуществляют важную социальную функцию или деятельность. Различия в моделях поведения есть то, что в действительности отличает судебные органы от законодательных и административных органов и т. д. Упорядоченные модели поведения, которые часто называют правилами или структурами, могут влиять на процесс принятия политических решений и на содержание публичной политики. Правила и структурные соглашения обычно не являются нейтральными по своим последствиям, они обычно благоприятствуют одним интересам в обществе перед Другими и одним политическим результатам наддругими.
Утверждается, что некоторые из правил Сената США (а также традиции, которые часто действуют как правила), например, такие как неогра-
24
25
ничейные по времени прения и принятие решений на основе всеобщего согласия, служат интересам тех сенаторов, которые численно находятся в меньшинстве, чем большинству. Многие действия в Сенате, такие как вынесение законопроектов на обсуждение и принятие решения о прекращении дебатов по ним, предпринимаются на основе согласия всех сенаторов. Таким образом, один "отклоняющийся" сенатор может блокировать действие Сената.
В американской федеральной системе, в которой власть распределена между федеральным правительством и правительствами штатов, существует несколько арен взаимодействия. Некоторые группы могут иметь большее влияние, если политика делается на федеральном уровне, тогда как другие могут выиграть больше при выработке политических решений на уровне штата. Например, группы, борющиеся за гражданские права, получили больший отклик в Вашингтоне, а не в столицах южных штатов. Группы, поддерживающие принятие английского языка как национального, достигли большего успеха на уровне штатов. С 1983 по 1997 годы 20 штатов приняли такие законы, но Конгресс остался равнодушным. Закон об Избирательных Правах (Voting Rights Act) предусматривает то, что в некоторых штатах бюллетени должны быть напечатаны на иностранных языках наряду с английским языком.
В итоге институциональные структуры, соглашения и процедуры часто имеют важные последствия для принятия и содержания публичной политики. Они определяют часть контекста выработки политических решений, который в исследовании политики должен рассматриваться вместе с более динамичными аспектами политики, такими как политические партии, группы, общественное мнение. Однако, сама по себе институциональная теория может дать только частичное объяснение политики. Она мало может сказать о том, что движет политическим процессом.
Теория рационального выбора
Теория рационального выбора, которую иногда называют теорией социального выбора (social-choice), общественного выбора (public-choice) или формальной теорией (formal theory), была создана экономистами и предполагала применение принципов микроэкономики к анализу и объяснению политического поведения (или не связанного с рынком процесса принятия политических решений). Сегодня она имеет много сторонников среди политологов.
Возможно, первая попытка использования теории рационального выбора для изучения политического процесса была представлена в книге Энтони Даунса "Экономическая теория демократии"1. В этой, ставшей впоследствие знаменитой, книге Дауне предполагает, что избиратели и политические партии действуют как рациональные участники процесса принятия политических решений, которые стремятся максимизировать свои предпочтения. Партии определяют какие политики принесут им большинство голосов, а избиратели стремятся максимизировать долю своих предпочтений, которые могут быть реализованы через действия правительства. В попытке выиграть выборы политические партии двигаются по направлению к центру идеологического спектрума, чтобы привлечь большее число избирателей и максимизировать их поддержку на выборах. Таким образом, вместо того, чтобы обеспечить избирателей "значимыми альтернативами", партии становятся максимально похожими, обеспечивая тем самым сходство, а не выбор.
Теперь более подробно рассмотрим основные компоненты теории рационального выбора. Одна из ее основных аксиом состоит в том, что политические акторы, подобно экономическим акторам, действуют рационально, преследуя свои собственные интересы. Таким образом, экономист Джеймс Букэнан, один из основных сторонников теории рационального выбора, утверждает, что политики руководствуются своими собственными интересами, а не альтруистическими взглядами на такие цели как государственная деятельность или национальные интересы. "Это не должно никого удивлять", - говорит Букэнан, "потому что правительства состоят из индивидов, и индивиды действуют исходя из личного интереса, когда они вовлечены в систему обмена, будь то рыночная экономика или политика"2.
Индивиды, которые вовлечены в обмены или сделки в процессе принятия политических решений, такие как голосование, также имеют различные предпочтения. Будучи рациональными, индивиды могут осмыслить и ранжировать свои предпочтения от наиболее желаемых к наименее желаемым. В принятии решений (экономических или политических) они руководствуются этими предпочтениями и стремятся максимизировать выгоды, которые они получат. Таким образом, люди являются корыстными максимизаторами полезности, а не несведущими, сбитыми с толку и иррациональными, как они часто изображаются в анализе политического поведения.
1 Downs А. (1957) An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. J Lewin R. (1986) Self-Interest in Politics Earns a Nobel Prize // Science. ovember, 21 P. 941.
26
27
Вторая основная аксиома теории рационального выбора касается методологического индивидуализма. Индивид, принимающий политические решения, является первичной единицей этой теории и анализа. Предполагается, что предпочтения или ценности индивида более важны, чем коллективные, организационные и социальные ценности. Теоретики рационального выбора утверждают, что действия организаций и групп могут быть объяснены в терминах поведения модели-индивида. С их точки зрения, ничего существенного не будет потеряно, если объяснять таким образом поведение всех людей.
Например, объяснение с точки зрения теории рационального выбора того, почему Конгресс США делегирует часть своих полномочий административным органам, начинается с предположения о том, что все члены Конгресса хотят быть переизбранными1. В соответствии с этой целью, законодатели делегируют власть административным органам, зная, что в осуществлении этих полномочий административные органы создадут проблемы для избирателей. Тогда избиратели обратятся к законодателям с просьбой помочь решить бюрократические проблемы, и в ответ на предоставленную помощь благодарные избиратели проголосуют за переизбрание законодателей. Преследование корыстного интереса членов Конгресса таким образом объясняет делегирование власти и рост бюрократии.
Некоторые теоретики рационального выбора исследовали эффекты неопределенности, неполной информации или искаженной информации при выработке политических решений2. Они полагают, что те, кто принимают политические решения, обладают различным объемом информации (это условие называют информационной ассиметрией) и находятся в состоянии неопределенности в отношении последствий и результатов законов и политик, претворяемых в жизнь. В Конгрессе члены законодательного комитета как специалисты по политике и основные разработчики законодательства лучше всего информированы об отношениях между предложенной политикой и ее возможными последствиями. Для сравнения, рядовые члены Конгресса, которые принимают заключительные решения о принятии законов, имеют ограниченные знания о соотношении политики и ее последствий. Вероятно, эта информационная ассиметрия
1 Fiorina M.P. (1989) Congress: Keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale University Press.
- Эта дискуссия опирается в основном на Krehbiel К. (1992)Inl'ormation and Legislative Organization, Ann Arbor: University of Michigan Press., Gilligan T.W., Krehbiel K. Assymetric Information and Legislative Rules with a Heterogenuous Committee // American Journal of Political Science. May 1989, P. 459-490.
могла бы позволить членам законодательного комитета действовать стратегически и обеспечивать исполнение политики с выгодой прежде всего для себя (и своих избирателей).
Различные правила и практики в Конгрессе, однако, позволяют убедиться, что законодатели будут стремиться как сосредотачиваться на анализе общественных проблем и формировании политики, так и на том, чтобы в целом сделать информацию доступной всем членам Конгресса. Проблема состоит в том, чтобы определить институциональные механизмы, которые помогут снизить неопределенность. Данный вариант теории рационального выбора - "теория информации" ("information-theories") - предполагает, что законодатели, максимизирующие полезность, имеют различные интересы. Полезность, однако, определяется результатами политики (policy outcomes), а не политикой как таковой. В отношении результатов, как мы уже видели, существует неопределенность.
Исследования политического поведения с применением теории рационального выбора часто характеризуется узкими предположениями, математическими уравнениями, абстрактностью и отдаленностью от реальности. Даже Вильям С. Митчелл, один из первых сторонников теории рационального выбора, отмечает, что, как это показано в учебниках, теория рационального выбора "вряд ли касается правительства, политиков, бюрократов и групп интересов. Лишь малая часть из описания... имеет какое-либо отношение к финансовой или регулируемой жизни общества или государства"1. Сторонники более позитивного взгляда полагают, что "в чистой форме это одно, но только одно из многих полезных объяснений политики"2.
Теория рационального выбора предупреждает нас о важности корысти как мотивационной силы в политике и выработке политических решений, а также обеспечивает лучшее понимание процессов принятия политических решений. Многие утверждают, однако, что политика не настолько далека от альтруизма и заботы об общественных интересах как предполагают теоретики рационального выбора. Принятие "хорошей публичной политики" ("good public policy"), например, часто является целью членов Конгресса3.
'Mitchell W.C. (1982) Textbook Public Choice: A Review Essay // Public Choice. XXVIII. P. 99.
2Weschler L.F. (1982) Methodological Individualism in Politics // Public
Administration Review. XLIII. May-June. P. 294.
3Смотрите Fenno R.J. Jr. (1973) Congressmen in Commettees. Boston: Little,
tirown. Фенно отмечает, что на членов Конгресса влияют различные факторы:
*елание быть переизбранными, проводить хорошую публичную политику и
оказывать влияние.
28
29
Например, группы общественного интереса, такие как Национальная Федерация Охраны Дикой Природы (the National Wildlife Federation), мотивированы не только сиюминутным корыстным интересом1.
Комментарии
Поскольку политологи часто высказывают явное предпочтение тому или иному теоретическому подходу из вышеперечисленных, консенсуса о том, какой из них лучше, не существует. Каждый подход фокусирует внимание на различных аспектах выработки политических решений и, таким образом, оказывается полезным для понимания тех или иных ситуаций или событий.
Теория групп и теория элит дают взаимоисключающие объяснения того, как функционирует политический процесс и, что более важно, кто контролирует или доминирует в политическом процессе или кто получает от него выгоду. Другими словами, эти подходы по-разному отвечают на вопросы о том, кто правит. Между представителями теории групп (плюралистами) и теории элит велась острая интеллектуальная борьба по поводу того, кто контролирует процесс принятия политических решений в публичной политике в США. Эта борьба произвела "много тепла, но мало света", и проблема так и осталась не решенной полностью2.
Теория систем, как и институционализм, фокусируется на процессе выработки политических решений, но делают они это по-разному, поэтому их трудно сопоставить. С помощью институционализма можно объяснить то, что происходит в "черном ящике" (политической системе), что, в свою очередь, игнорирует теория систем. Ни та, ни другая теория напрямую не рассматривает того, кто правит, поэтому они могут быть до определенной степени объединены с теорией групп и теорией элит.
Теория рационального выбора из-за ее узкого фокуса не может быть сопоставлена с другими теориями. Институты в ней появляются как совокупность индивидов. Мало внимания уделяется политическому окруже-
' Те, кто хотел бы продолжить изучение теории рационального выбора, могут начать с Shepsle A., Boncheck M.S. (1997) analizing Politics: Rationality, Behavior, and Insitutions. New York: Norton. Критику смотрите в Green D.P., Shapiro I. (1994) Pathologies of Rational Choice Theory. New Heaven, Conn: Yale University Press.
-' Смотрите Trounstine P.J., Christensen T. (1982) Movers and Shakers: The Study of Community Power. New York: St. Martin's.
нию, тому, каким образом проблемы доводятся до внимания правительства или как формируются политические предпочтения. Однако, также как и институционализм, теория рационального выбора демонстрирует большой интерес к тому, как правила и структуры влияют на результаты процесса принятия политических решений. Теоретики рационального выбора часто занимаются тем, что демонстрируют, как манипуляции правилами помогают добиваться предпочтительных решений.
Что касается вопроса о том, кто правит, теоретики рационального выбора утверждают, что демократически избранные чиновники продвигают скорее свои собственные интересы, чем интересы людей. Это убеждение часто приводит к нормативному (и консервативному) заключению о том, что чем меньше правительство, тем лучше. Представители теории групп полагают, что в политике превалируют интересы доминантных групп. С точки зрения теории элит, меньшинство (правящий класс) управляет в соответствии со своими собственными интересами, лишь в некоторой степени заботясь об условиях жизни масс.
Таким образом, различные теории поднимают и по-разному обсуждают вопросы о политике и процессе выработки политических решений. Они также имеют тенденцию интерпретировать данные исследования в соответствии со своими положениями. Неудивительно, что плюралисты обнаруживают группы контроля, представители теории элит обнаруживают доминирование элит, а теоретики рационального выбора находят доминирование корыстных интересов. Таким образом, перечисленные теории - это не просто нейтральные альтернативы, которыми ученые руководствуются при анализе. То, что каждый находит в прикладном политическом исследовании зависит в большей степени от того, что он ищет. Тот, кто идет в город "искать неприятностей", с большей вероятностью их найдут по сравнению с "мирными гражданами".
Различия данных подходов будут прояснены далее на примере краткого рассмотрения того, как их сторонники могли бы посмотреть на реформу способов финансирования политических кампаний. Основная цель реформаторов состояла в том, чтобы запретить "мягкие деньги" ("soft money"), т. е. средства, которые могут быть получены в неограниченных количествах от корпораций, профсоюзов и богатых людей, и потрачены на деятельность по строительству партий, регистрацию участников голосования и кампанию по активному участию в голосовании. Мягкие деньги также могут быть израсходованы на рекламу или проблемноориентиро-ванную рекламу, чтобы в целом продвигать политическую партию или повлиять на перспективы выбора определенных кандидатов, при условии
30
31
что это делается без специальной поддержки их проигрыша или избрания. Демократическая и республиканская партии вместе смогли получить более полумиллиона долларов мягких денег в период электорального цикла 1999-2000 гг.
После нескольких лет борьбы сторонники реформы финансирования политической кампании настояли на подписании Конгрессом в 2002 году Закона о Реформе Политической Кампании (Bipartisan Campaign Reform Act). Данный закон запретил вкладывание мягких денег в национальные политические партии, запретил проблемноориентированную рекламу частных групп, которая бы упоминала кандидатов по имени в течение 60 дней до федеральных выборов, увеличил предел индивидуальных вкладов в кандидата ("жесткие деньги") с $1000 до $2000 на выборы.
Сторонник теории групп рассмотрел бы борьбу за введение закона о реформе финансирования политической кампании как конкуренцию за преимущества между разными бизнес-группами, профсоюзами, общественными группами интересов и их сторонниками, а также политическими партиями. В рамках данной теории тщательному исследованию подверглись бы лоббирование и другие групповые тактики. Институционалист, для сравнения, сконцентрировался бы на проблемах, созданных структурой Конгресса и процедурой обеспечения введения в силу законодательства. В этом случае обсуждались бы следующие проблемы: предоставление законопроекта для обсуждения в Палату представителей; преодоление флибустьерства - действий тех, кто оттягивает принятие законов в Сенате; устранение разногласий в версиях законопроектов Палаты представителей и Сената; уход от президентского вето. Большое внимание было бы уделено тому, как законопроект становится законом.
Сторонник теории рационального выбора рассматривал бы членов Конгресса, калькулирующих, каким образом содержание реформы законодательства повлияло на возможность увеличить количество денег, которые могут быть потрачены на политическую кампанию и, таким образом позволить им быть переизбранными. Другим интересующим его или ее вопросом было бы стратегическое поведение, когда оппоненты предлагают такие поправки, которые, в случае их принятия, делают законопроект неприемлимым для некоторых из тех, кто его поддерживает ("отравленная пилюля"), или когда реформаторы составляют поправки, чтобы привлечь или удержать сторонников. В основе такого поведения законодателей лежит личный интерес.
Представитель теории элит рассмотрел бы законодательную борьбу как способ выражения интересов в основном высокопоставленных зако-
нодателей и политических лидеров. И сторонники, и оппоненты реформ утверждали бы, что то, что они делают есть лучшее для общества. Элити-сты посчитали бы, что общество не заинтересовано, не информировано, особенно, если речь идет о деталях законодательства.
Наконец, сторонник теории систем вероятно, устремил бы свой взор на то, каким образом на работу правительства оказывали влияние внешние воздействия (запросы, давление, информация) политической, социальной и экономической среды. Небольшое внимание, было бы уделено деталям того, как законопроект становится законом. Теоретик также был бы внимателен к тому, как решение правительства по реформе финансирования политических кампаний повлияло на процесс и на будущие запросы по этому поводу.
В заключении отметим, что исследователь должен избегать того, чтобы стать слишком догматичным или жестко привязанным к одной модели или подходу. Как правило, желательно быть в большей степени эклектичным и гибким, используя те теории и концепции, которые кажутся наиболее полезными для хорошего и адекватного политического анализа. Цель должна состоять в объективном объяснении политического поведения, а не в доказательстве выбранного теоретического подхода. Каждая из теорий, которые были обсуждены выше, если они применены умело и избирательно, могут сделать вклад в более полное объяснение процесса выработки политических решений.
Библиография
Baumgartner F.R., Leech B.L. (1998) Basic Interest: The Importance of Groups in Politics and Ppolitical Science. Princeton NJ: Princeton University Press.
Dahl R.A. (1958) A Critique of the Ruling Elite Model // American Political Science Review, June 1958.
Domoff G.W. (1990) The Power Elite and the State: How Policy is made in America. Domoff G.W. (1967) Who Rules Am erica? Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1967, Dye T.R., Zeigler H. L. (1996) The I rony of Democracy. Belmont: Wadsworth.
Downs A. (1957) An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row.
Eastern D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley.
Eastern D.(\957) An Approach to the Analysis of Political Systems / / World Politics. IX. April. P. 383-400.
FennoR.J. Jr.( 1973) Co ngressmen in Commettees. Boston: Little, Brown.
Fiorina M.P. (1989) Co ngress: Keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale University Press.
32
33
Автор
kasiareporter
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
571
Размер файла
437 Кб
Теги
anderson_public_policy, статья
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа