close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Экологическое право Украины

код для вставкиСкачать
учебник для студентов ДонНУ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УКРАИНЫ
Учебное пособие
Ответственные редакторы: А.П. Гетьман, М.В.
Шульга
Харьков
Одиссей
2007
ПРЕДИСЛОВИЕ
ББК67.3 Э31
Ответственные редакторы:
Гетьман А.П. — доктор юр ид. наук,
профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,
академик Академии правовых наук Украины;
Шульга М.В. — доктор юрид. наук,
профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,
член-кор. Академии правовых наук Украины.
Рецензенты: Бобкова А.Г. —
доктор юрид. наук, профессор; Жушман В.П. — канд.
юрид. наук, профессор.
Авторский коллектив:
Анисимова А.В., Гетьман А.П., Гордеев В.И.,
Разметаев СВ., Соколова А.К., Ткаченко Е.Н.,
Шарапова СВ., Шахов В.С, Шульга М.В.
Экологическое право Украины: Учебное пособие. — X.: 000
«Одиссей», 2007.— 464 с.
18ВЫ 966-633-590-5
Учебное пособие подготовлено коллективом преподавателей кафедры
экологического права Национальной юридической академии Украины имени
Ярослава Мудрого на основе обновленного экологического законодательства в
соответствии с учебной программой курса экологического права.
Материал учебного пособия составлен с учетом внедрения в академии
Болонского процесса, составной частью которого является кредитно-модуль-ная
система. Его содержание будет способствовать развитию сотрудничества между
студентами, аспирантами и преподавателями юридических вузов Украины и стран
Европейского Союза.
18ВИ 966-633-590-5
© Анисимова А.В., Гетьман А.П.,
Гордеев В.И. и др., 2007
©ООО «Одиссей», подготовка к
печати, 2007
Охрана окружающей природной среды, рациональное использование
природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности —
необходимое условие устойчивого экономического и социального
развития современной Украины как суверенного государства.
Изучение экологического права Украины — важная составная часть
эколого-правового образования студентов высших учебных заведений.
Как самостоятельная дисциплина оно предусмотрено для изучения
учебными планами юридических вузов и факультетов по специальности
«Правоведение».
Юридическое экологическое образование представляет собой
самостоятельное направление деятельности государства в области
правовой регламентации природопользования и охраны окружающей
природной среды. В рамках этого направления решается задача не только
подготовки юристов, занимающихся проблемами охраны окружающей
природной среды, но и более существенная — экологического воспитания
и формирования экологической культуры, гражданских качеств будущих
юристов.
Особое значение приобретает знание экологического права в современный период — время становления, развития и укрепления
государственности,
ускорения
реформирования
экологических
правоотношений в Украине и существенного обновления правовых основ
регламентации экологических отношений, связанных с принятием новой
редакции поресурсовых кодексов и ряда иных основных экологоправовых актов.
Учебное пособие «Экологическое право Украины» подготовлено
коллективом кафедры экологического права Национальной юридической
академии Украины имени Ярослава Мудрого. Его главная цель — создать
необходимую основу для углубленного изучения студентами,
предусмотренной государственным стандартом высшего юридического
образования, дисциплины «Экологическое право», самостоятельной и
индивидуальной работы, подготовки к практическим занятиям и
экзаменам, написанию курсовых работ, выполнению других учебных
заданий в рамках внедрения в академии кредитно-модульной системы, как
неотъемлемой части Болонского процесса. Оно существенно дополняет
содержание учебника «Еко-лопчне право Украши» (2005 г.).
Учебное пособие структурно сформировано в соответствии с методологическими и методическими началами экологического права как
самостоятельной отрасли в системе права Украины с учетом
потребностей правоприменительной практики и направлено на
формирование у студентов необходимого запаса теоретических знаний, а
также овладение навыками практического применения эколого-правовых
норм в конкретных жизненных условиях.
3
По своей структуре оно состоит из двух частей — Общей и Особенной. В общей части изложены основные науковедческие вопросы о
понятии, структуре, предмете, специфических чертах и методах
экологического права, его источниках, праве собственности на природные
ресурсы и природопользования, управлении в сфере использования и
охраны окружающей природной среды, юридической ответственности и
др.
Особенная часть учебного пособия посвящена исследованию вопросов, касающихся правового регулирования использования, охраны и
воспроизводства отдельных природных ресурсов и природных
комплексов.
Каждому разделу учебного пособия предоставлены вопросы для
самоконтроля, предложены темы для написания курсовых работ и
рефератов, а также список литературных источников.
Материалы учебного пособия излагаются на основе обновленного
экологического законодательства и практики его применения.
Работа с учебным пособием предполагает изучение соответствующих
эколого-правовых законодательных актов, среди которых важное место
занимают:
Конституция Украины;
Земельный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 3-4,
ст. 27);
Водный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 1995,
№ 24, ст. 189);
Лесной кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2006,
№21, ст. 170);
Кодекс Украины «О недрах» (Ведомости Верховной Рады, 1994,
№ 36, ст. 340);
Закон Украины «Об экологической сети» (Ведомости Верховной
Рады, 2004, № 45, ст. 502);
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды»
(Ведомости Верховной Рады, 1991, № 41, ст. 546);
Закон Украины «О животном мире» (Ведомости Верховной Рады,
2002, № 14, ст. 97);
Закон Украины «О растительном мире» (Ведомости Верховной
Рады, 1999, № 22-23, ст. 198);
Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины» (Ведомости Верховной Рады, 1992, № 34, ст. 502);
Закон Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне
Украины» (Ведомости Верховной Рады, 1995, № 21, ст. 152);
Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха» (Ведомости '
Верховной Рады, 1992, №2 50, ст. 678);
Закон Украины «Об экологической экспертизе» (Ведомости Верховной Рады, 1995, № 8, ст. 54);
Закон Украины «О Красной книге Украины» (Ведомости Верховной
Рады, 2002, № 30, ст. 201);
4
Закон Украины «Об отходах» (Ведомости Верховной Рады, 1998, №
36-37, ст. 242).
Кроме перечисленных, при подготовке к практическим занятиям
студенты могут использовать и другие нормативно-правовые акты,
помещенные в сборнике «Законодавство Украши про довкшля» (в 2-х
томах). — Харьков: «Одиссей». — 2006 г. / Составители: А.П. Гетьман,
М.В. Шульга.
Рекомендованная литература ко всем темам
Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Общие части
учебных курсов: Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук,
проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО
«Одиссей», 2000. — 368 с.
Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Особенные
части учебных курсов. Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид.
наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО
«Одиссей», 2001. — 560 с.
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс леквдй: Навч. пособник для
юрид. фак. та вузгв. — К.: Вентур!, 1996. — 208 с.
Антолог1Я укра1неько1 юридично! думки. В 6 т. / Редкол.
Ю.С.Шемшученко (голова) таш. — К.: Видавничий Д1м «Юридич-на
книга», 2002.
Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши: Конспект лекщй у схемах
(Загальна 1 Особлива частини): Навч. пос1бник. — К.: Юршком 1нтер,
2006. — 192 с.
Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.:
Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — 448 с.
Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учебник
для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — 688 с.
Гавриш СБ. Кримшально-правова охорона довшлля в Украшк
Проблеми теорп, застосування 1 розвитку кримшального законо-давства /
Верховна Рада Украши. 1нститут законодавства. — К., 2002. — 634 с.
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — 584 с.
Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право:
Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005.— 768 с.
Еколопчне право: Особлива частина: Подручник для студ. юрид. вуз1в
1 фак.: Повний акад. курс / За ред. акад. АПрН В.1. Андрей-цева. — К.:
Гстина, 2001. — 544 с.
Еколопчне право Украши. Академхчний курс: Шдручник / За заг. ред.
Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична Думка», 2005.
— 848 с.
5
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд.
перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — 624 с.
Костицький В.В. Еколопя перехадного перюду: держава, право,
економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього
природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський
шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1нт законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення.
— К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2002. — 52
с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава,
економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього
природного середовища в Украип). — К.: 13П1ПЗ, 2003. — 772 с.
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. —
768 с.
Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в
Европе. — К.: Видання ф1рми «КГГ», 1996. — 233 с.
Петров В.В. Экологическое право России.— М.: Изд-во «БЕК»,
1996.— 557 с.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны
окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.
Природноресурсове право Украши: Навч. пособник / За ред.
Ы.Каракаша. — К.: 1стина, 2005. — 376 с.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва
думка, — 1989. — С. 64-75.
Юридична енциклопед1я: В 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (в1дп.
ред.) та ш.— К.: «Укр. енцикл.», 1998.
Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. —
С.35.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
— Раздел!
ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И
СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
План
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Предмет экологического права.
Понятие экологического права.
Объекты и субъекты экологического права.
Метод правового регулирования экологических отношений.
Принципы экологического права.
Система экологического права.
§ 1. Предмет экологического права
В современных условиях сфера общественных отношений, регулируемых экологическим правом, определяется на основе его содержания
и тенденции развития. Однако в научной литературе нет четкого,
единообразного подхода к определению содержания экологического
права. Анализ действующего законодательства об охране окружающей
природной среды позволяет определить, какие вопросы и как
регулируются этой отраслью законодательства, а также каковы тенденции
развития данной отрасли. Это позволяет считать экологическое право
самостоятельной отраслью права, обладающей специфическим
предметом правового регулирования — отношениями в сфере
взаимодействия общества с окружающей природной средой, т.е.
экологическими отношениями.
Взаимодействие общества и природы — объективно существующее
явление. Природа возникла раньше, чем общество и человек, и они
являются порождением природы. Природа развивается по объективным
законам, тогда как общество функционирует на основе законов
социального развития. А человек, будучи биологическим существом,
является социальным индивидом. Процесс взаимодействия человека с
природой всегда осуществляется с помощью определенных способов
привлечения природных объектов, их полезных свойств и качеств, в
сферу жизнедеятельности челове-
7
ка с целью удовлетворения разнообразных потребностей и интересов.
Соответственно определенный тип и уровень экономического,
исторического, социального и демографического развития позволяет
выделить особенности взаимодействия общества и природы на
определенном этапе. Процесс взаимодействия общества и природы
осуществляется на основании определенных закономерностей.
Экологическая функция государства направлена на гармонизацию
отношений общества и природы, обеспечение оптимального сочетания
экономических и экологических интересов общества. Поэтому
государство, реализуя интересы общества, и осуществляя экологическую
функцию, определяет правовые формы регулирования общественных
отношений, которые возникают в сфере не только принадлежности
природных объектов, обеспечения экологической безопасности, но также
их использования, воспроизводства, охраны окружающей природной
среды и человека от негативного воздействия. Объективно
существующее взаимодействие общества и природы порождает
разнообразные экологические отношения между определенными
субъектами, а также правовые формы, которые должны оптимально
отвечать и соответствовать этим отношениям.
Предметом
экологического
права
являются
общественные
отношения, возникающие между субъектами по поводу обеспечения
экологической
безопасности,
принадлежности,
использования,
воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, а
также охраны, в определенных случаях защиты человека, окружающей
природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения,
устранения и удовлетворения экологических и иных интересов.
Термин «экология» был введен в научную терминологию немецким
биологом Эрнстом Геккелем в 1866 году в монографии «Общая
морфология организма», который определял экологию как учение об
условиях существования живых организмов во взаимодействии со
средой, в которой они существуют (в границах биологии). Хотя автор
слишком узко подходил к пониманию экологии, его заслуга состоит в
том, что он впервые выделил экологию в самостоятельное понятие, а это
стимулировало углубленное ее исследование в науке и дальнейшее
практическое
применение
в
разных
сферах
общественной,
правотворческой и правоприменительной деятельности.
Кроме биологического определения экологии сформировались и
продолжают свое становление другие разновидности экологии (геоэкология, антропоэкология, социальная экология и др.). Таким образом,
экология в современном ее понимании — понятие более широкое и
сложное, чем биологическое явление, рассматриваемое Геккелем. Узкое
понимание экологии без ее социального аспекта обедняет это понятие и
не согласовывается с объективно существующим взаимодействием
общества и природы. Поэтому широкое понимание экологии
способствует: осознанию и проведению необ-
8
ходимых экологических мероприятий; созданию надлежащей правовой
основы регулирования экологических отношений; обеспечению
поддержки безопасного экологического состояния окружающей
природной среды, экологического равновесия и гармоничного взаимодействия общества и природы. Широкое понимание экологии не
исключает существования ее разновидностей в рамках единого понятия.
Однако во всех названных разновидностях экологии принимает участие
человек как социальное существо.
Экологические отношения по своему содержанию являются
разнообразными, но они взаимосвязаны и едины. Их единство
обусловлено связью всех природных объектов между собой, вследствие
чего существует единая экологическая система. Вместе с тем единство
экологических
отношений
не
исключает
существования
их
разновидностей, обусловленных экологическими факторами.
В частности, природные объекты (земля, воды, растительный мир,
леса, недра, фауна, атмосферный воздух и др.) по своим природным
характеристикам отличаются один от другого природно-ан-тропогенными
ценностями, в силу чего возникают разновидности единых экологических
отношений: земельные, водные, флористические, фаунистические,
атмосферно-воздушные и прочие, которые обусловливают необходимость
определения их правовых форм. Дифференциация экологических
отношений по природным объектам не нарушает единства экологических
отношений, их предметной целостности. В соответствии со ст. 5 Закона
Украины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991
года1 объектом правовой охраны выступают также жизнь и здоровье
людей наряду с природными ресурсами, природными территориями и
объектами, подлежащими особой охране. Непосредственно все многообразие особо охраняемых территорий и объектов охватывается понятием
экологическая сеть, правовой режим которой устанавливается в
соответствии с Законом Украины «Об экологической сети Украины» от
24 июня 2004 года2.
Дифференциация экологических отношений возможна также и по
основным сферам деятельности людей в области взаимодействия с
окружающей природной средой: 1) отношения, которые возникают по
поводу принадлежности природных объектов и природных комплексов
определенным субъектам на праве собственности или на праве
пользования; 2) отношения, относительно эксплуатации экологических
объектов конкретными субъектами с целью удовлетворения своих
интересов; 3) отношения, которые возникают при обеспечении
экологической безопасности окружающей среды, общества и граждан; 4)
отношения, которые складываются в области воспроизводства,
восстановления природных объектов, улучшение их качества; 5)
отношения, которые возника1
2
В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1991. — № 41. — Ст. 546.
Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 502.
9
ют в сфере охраны окружающей природной среды, а в определенных
случаях и защиты.
Возможно существование производных от них отношений, в
частности, эколого-процессуальных, эколого-информационных, а также
отношений в сфере рассмотрения экологических споров и пр. Указанные
отношения носят производный, подчиненный характер относительно
основных экологических отношений и могут иметь место во всех
вышеуказанных основных сферах.
В условиях проведения экономической и административной реформы
в Украине претерпевают значительные изменения и экологические
отношения относительно принадлежности природных объектов и
комплексов в их видовом многообразии. Принадлежность природных
объектов и комплексов в экологическом праве осуществляется на праве
собственности и на праве природопользования .
До начала 90-х годов все природные объекты в пределах территории
Украины находились в исключительной государственной собственности.
Право природопользования считалось производным и зависимым от
права государственной собственности, им могли обладать граждане и
юридические лица.
В соответствии со статьей 13 Конституции Украины земля, ее недра,
атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в
пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального
шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются
объектами права собственности Украинского народа. От имени
Украинского народа права собственника осуществляют органы
государственной власти и органы местного самоуправления в пределах,
определенных Конституцией. Каждый гражданин имеет право
пользоваться объектами права собственности народа в соответствии с
законом.
Украинское законодательство развивается в направлении правового
закрепления многообразия форм собственности (публичная и частная) на
некоторые природные объекты. Это позволяет оказывать содействие
более эффективному их использованию, развитию инициативы
собственников в обеспечении надлежащей охраны природной среды,
соблюдению ряда нормативов и правовых предписаний по вопросам
экологии. Значительная часть природных ресурсов все же находится в
собственности
государства.
Обусловлено
это
непосредственно
особенностями природных объектов, создающих единую экологическую
систему. Поэтому их пребывание в собственности государства на
определенном этапе развития украинского общества оказывается
целесообразным в силу специфики правового режима установленного для
них, а также способствует поддержанию экологического равновесия на
территории Украины. Однако это не исключает возможности
постепенного перехода части природных объектов в иные формы
собственности.
10
Отношения в области использования субъектами экологических
объектов — это эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в
хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в
процессе хозяйственной и иной деятельности. Вышеуказанные отношения
имеют определенные особенности: приоритетность экологических
отношений перед другими отношениями; платность за специальное
использование природных ресурсов; взимания сбора за загрязнение
природной среды и ухудшение качества природных ресурсов;
обязательное соблюдение субъектами отношений экологических
стандартов, нормативов и лимитов в процессе эксплуатации природных
объектов;
значительно
расширенная
судебная
защита
прав
природопользователей и т.п. Отношения в области использования
природных объектов необходимо рассматривать в неразрывной связи с
отношениями по их охране, восстановлению и обеспечению
экологической безопасности.
Особую группу представляют правоотношения в сфере обеспечения
экологической
безопасности.
В
юридической
литературе
не
сформировалось общепризнанное мнение относительно вопроса о месте
экологической безопасности в предметной сфере экологического права. В
настоящее время существует три основных направления. Первое
(наиболее приемлемое) — признание отношений по обеспечению
экологической безопасности определяющими, основополагающими в
системе экологических отношений. Второе — им отводят лишь роль
института экологического права. И третье — указанные отношения не
имеют специфики и полностью охватываются отношениями по охране
окружающей природной среды, где обеспечение экологической
безопасности может рассматриваться как цель, на достижение которой
может быть направлено множество способов воздействия (политических,
экономических, экологических и пр.) и эколого-правовое регулирование.
Отношения в сфере экологической безопасности оказывают содействие защищенности жизненно важных интересов человека и
гражданина, окружающей природной среды, постоянному развитию
экологических отношений, своевременному выявлению, предотвращению
и нейтрализации реальных и потенциальных угроз экологическим
интересам. Они обеспечиваются сбалансированным взаимодействием
природных, технических и социальных систем, осуществлением
широкого комплекса взаимосвязанных политических, экономических,
организационных, государственно-правовых и других мероприятий.
Украина проводит экологическую политику, являющуюся важной и
необходимой в современных условиях при значительной антропогенной
нагрузке, отрицательных экологических последствиях. Законодатель
регулирует вопросы предотвращения чрезвычайных ситуаций и
устранения их вредных последствий для окружающей природной среды и
здоровья человека. Задача предотвращения аварий и катастроф
техногенного и при-
11
родного характера решается путем строгого соблюдения соответствующих норм и правил по безопасной эксплуатации объектов, обращению с опасными веществами и объектами повышенной экологической опасности.
Особое значение в современных условиях развития рыночной
экономики приобретают отношения в области воспроизводства
(восстановления) природных объектов, улучшение их качественного
состояния. Воспроизводство и восстановление природных объектов —
объективный процесс, происходящий в окружающей природной среде,
его нельзя приостанавливать, наоборот, ему надо всячески
способствовать. К сожалению, в действующем законодательстве
отсутствует четкое определение воспроизводства, восстановления
природных объектов, и законодатель довольно непоследовательно
применяет данные термины. В экологическом законодательстве в
зависимости от вида природного объекта, его естественных характеристик
и проводимых мероприятий возникают общественные отношения в сфере
их воспроизводства либо восстановления. Только Кодексом о недрах
Украины не регулируются общественные отношения по воспроизводству
(либо восстановлению). Недра, как объект экологического права,
относятся к практически не восстанавливаемым природным объектам в
силу их естественных особенностей и длительного периода времени,
необходимого для их воспроизводства. А общественные отношения по их
воспроизводству в современных условиях не могут быть предметом
правового регулирования.
Статья 1 Закона «Об охране окружающей природной среды» одной из
целей
экологической
политики
государства
рассматривает
воспроизводство природных ресурсов, а в ч. 2 ст. 69 предусмотрено, что
лица,
которым
причинен
ущерб,
в
результате
нарушения
законодательства об охране природной среды, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для
использования по целевому назначению.
Земельным кодексом Украины (ст. 152) и Законом Украины «Об
охране земель» от 19 июня 2003 года1 (ст. 1 и др.) регулируются общественные отношения по воспроизводству и повышению плодородия
почв, повышению продуктивности земель лесного фонда, обеспечению
особого режима использования земель природоохранительного,
оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.
Кроме того в п. б ч. 1 ст. 205 ЗК Украины предусмотрена необходимость
выделения средств государственного или местного бюджета гражданам и
юридическим лицам для восстановления предыдущего состояния земель,
нарушенных не по их вине.
1
12
В Водном кодексе Украины вопросу воспроизводства водных ресурсов
посвящены ст.ст. 2, 11, 12, 13, 14-23 и др. Закон «О животном мире»
регламентирует отношения в сфере воспроизводства животного мира
(ст.ст. 1, 2, 9,10, 36, 57-62 и др.). Закон «Об охране атмосферного воздуха»
также направлен на регулирование восстановления естественного
состояния атмосферного воздуха, а Закон «О природно-заповедном фонде
Украины» определяет правовые основы воспроизводства природных
комплексов и объектов.
Наиболее урегулирована сфера воспроизводства природных ресурсов
флористическим законодательством, в частности лесным. В Законе «О
растительном мире» регламентируется воспроизводство природных
растительных ресурсов, которое осуществляется собственниками и
пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков, на
которых находятся объекты растительного мира. Воспроизводство
природных растительных ресурсов обеспечивается: а) содействием
природному восстановлению растительного покрова; б) искусственным
восстановлением природных растительных ресурсов; в) предупреждением
нежелательных изменений природных растительных группировок и
отрицательного воздействия на них хозяйственной деятельности; г)
приостановлением (временно) хозяйственной деятельности с целью
создания условий для восстановления деградированных природных растительных группировок (ст. 23). Объемы работ по их воспроизводству и
способы их проведения определяются проектами, которые утверждаются
специально уполномоченными центральными органами исполнительной
власти
в
области
охраны
окружающей
природной
среды.
Воспроизводство природных растительных ресурсов проводится на
основании специально разработанных и утвержденных правил.
Лесным кодексом Украины регулируются отношения по воспроизводству лесов (ст.ст. 79-82), которое осуществляется путем их
восстановления и лесоразведения. При этом восстановление лесов
осуществляется на лесных участках, которые были покрыты лесной
растительностью, а лесоразведение — на предназначенных для создания
лесов землях, не покрытых лесной растительностью, прежде всего
низкопродуктивных и непригодных для использования в сельском
хозяйстве, на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для
создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений.
Более детально данный вопрос рассматривается в Постановлении
Кабинета Министров Украины от 16 января 1996 года № 97 «Об
утверждении Правил восстановления лесов и лесоразведения»1.
Значительную группу составляют экологические охранительные
отношения, которые тесным образом связаны с отношениями,
возникающими в области воспроизводства и восстановления
экологических объектов, но имеют и некоторую самостоятельность
1
ЗП Украши. — 1996. — № 6. — Ст. 185.
Офицйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.
13
в рамках единых экологических отношений. Они складываются в
процессе осуществления комплекса охранительных экологических
мероприятий соответствующими субъектами. Охрана окружающей
природной среды представляет собой систему политических, экономических, правовых, организационных, технических, технологических,
санитарных и иных государственных и общественных мероприятий,
направленных на обеспечение безопасной для здоровья человека
окружающей природной среды. Охранительные отношения по своему
смыслу являются сложными. Они включают в себя научно обоснованную
организацию учета природных ресурсов, прогнозирование, планирование,
материально-техническое обеспечение и финансирование мероприятий,
направленных на предупреждение, нейтрализацию вредного воздействия
на окружающую природную среду и ликвидацию этих последствий,
нормирование и регулирование природопользования, оценку воздействия
производственной и хозяйственной и иной деятельности на окружающую
природную среду, экологическое образование и воспитание, государственный и общественный контроль за исполнением требований
экологического законодательства и пр.
Экологические правоотношения классифицируются на виды и по
иным основаниям. По методам регулирования делятся на:
управленческие, основанные на властных взаимоотношениях субъектов, и
договорные, для которых характерно равенство сторон, автономное
положение их относительно друг друга. В зависимости от
взаимоотношений субъектов экологического правоотношения они
подразделяются на относительные и абсолютные. В относительных
четко определяется и управомоченный, и обязанный субъект. В
абсолютных персонально определено лишь управомоченное лицо, а
обязанными являются все остальные субъекты, призванные воздерживаться от посягательств на интересы управомоченного. В зависимости от характера экологических отношений можно выделить
материальные, устанавливающие содержание прав и обязанностей и
процессуальные, регулирующие порядок разрешения конкретных
вопросов. Для дифференциации экологических правоотношений могут
применяться и иные критерии, например, по функциям права, по составу
участников, по времени действия и иные.
Экологические отношения как вид общественных отношений имеют
много общего с имущественными, административными и другими
отношениями, которые регулируются соответствующими отраслями
права, и вместе с тем им присущи отличия. Их тождество проявляется: в
вопросах содержания собственности; субъектном составе ряда
правоотношений; при заключении соглашений, объектами которых
выступают природные ресурсы, как имущество особого рода; расширении
договорной формы в природопользовании и др. Однако такие элементы
не дают оснований для их отождест-
14
вления и тем более поглощения экологических отношений имущественными или административными. Эти отношения существуют
самостоятельно. Между экологическими и иными отношениями
существуют значительные отличия, которые позволяют считать их
самостоятельными, едиными правоотношениями с присущими только им
формами
и
методами
правового
регулирования.
Основным
отличительным признаком выступает экологический фактор, который
проявляется в различных аспектах.
1. Экологические отношения существуют лишь при нахождении
природных объектов в целостной экологической системе, без изъятия из
нее. Так, например, добытые полезные ископаемые, выловленная рыба,
срубленная древесина перестают быть объектами экологических
отношений, поскольку они изъяты (отделены) из окружающей природной
среды, разорвана их связь с единой экосистемой. Данные природные
ресурсы
вовлекаются
в
хозяйственный
оборот,
становятся
имущественными объектами и переходят в сферу имущественных
отношений, которые регулируются гражданским правом.
2. Содержание экологических отношений определяется с учетом
законов природы, по которым развиваются природные объекты, поэтому
и воздействие человека на данные правоотношения является
ограниченным. Кроме того, природная среда — явление относительно
постоянное, что обеспечивает стабильность экологических отношений.
Модель устойчивого развития природы и общества — стратегическое
направление решения экологических проблем, избранное в современный
период. Имущественные отношения базируются на социальноэкономических законах, и это обусловливает их динамичность.
3. Субъекты экологических отношений обязаны неукоснительно
придерживаться и соблюдать экологические стандарты и нормативы,
требования, а также лимиты при использовании природных ресурсов,
заниматься воспроизводством, охраной природных объектов, а также
обеспечением
экологической
безопасности.
В
имущественных
отношениях в условиях рынка субъекты более свободны в своей
деятельности.
4. В экологических отношениях правовой режим содержит значительное количество императивных предписаний, выполнение которых
обязательно для субъектов этих отношений. Это касается, прежде всего,
таких сфер, как воспроизводство природных объектов, чрезвычайных
экологических ситуаций, которые привели к загрязнению природной
среды, и т.п. Причем эти мероприятия осуществляются независимо от
того, выгодны или не выгодны они с точки зрения экономической. Здесь
действует приоритет экологических требований. В имущественных
отношениях в условиях рынка использование императивных предписаний
— явление более редкое.
15
§ 2. Понятие экологического права
Юридической формой экологических отношений выступает
экологическое право, которое представляет собой объективно обособившуюся внутри системы права совокупность взаимосвязанных между
собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового
регулирования. Однако в эколого-правовой литературе нет единства
мнений относительно определения понятия и сущности экологического
права. Существует множество различных концепций относительно
данного вопроса, которые охватывают различные мнения о природе
экологического права как отрасли (комплексной либо самостоятельной),
так и о полном отсутствии таковой. Наиболее правильной, хотя и не
доминирующей
является
позиция,
где
экологическое
право
рассматривается как самостоятельная отрасль права с внутренней
дифференциацией.
Научные концепции о понятии экологического права как отрасли
права в общих чертах сводятся к двум основным направлениям. Одни
авторы полагают, что экологическое право относится к числу
комплексных (интегрированных) отраслей права, в состав которой входит
несколько самостоятельных отраслей права, которые регулируют разные
виды экологических отношений. При этом нет единообразного подхода
при рассмотрении комплексности экологического права1. Например: а)
каждая отрасль права, которая входит в состав экологического права,
регулирует самостоятельный вид экологических отношений, в основе
которых лежат разные экологические объекты. Поэтому и существуют
такие самостоятельные отрасли права, как земельное, флористическое,
водное, горное, фаунистическое, атмосферновоздушное и др.; б)
экологическое право — интегрированная правовая общность
(комплексная отрасль права), которая объединяет совокупность экологоправовых норм, которые регулируют экологические отношения с целью
эффективного использования, воспроизводства, охраны природных
ресурсов, обеспечения качества окружающей природной среды,
гарантирования экологической безопасности, реализации защиты
экологических прав2, либо рассматривают экологическое право, как
систему правовых норм, которые регулируют отношения, складываю1
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. поыбник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур1,1996. — С. 23; Андрейцев В.1. Екологачне
право. Особлива частина: Шдручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак. Повний
акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544 с; Бринчук М.М. Экологическое
право (окружающей среды): Учебник для высших учебных заведений. —
М.: Юристъ, 1998. — С. 74-76; Яковлев В.Н. Экологическое право. — Ки
шинев: Штиинца, 1988. — С.35; Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы
общей теории экологического права. —Минск, 1991. —С. 14-15идругие
авторы.
2
Андрейцев В.I.Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. пос1бник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур!, 1996. — С. 23.
16
щиеся в сфере взаимодействия общества и природы с целью рационального природопользования, сохранения, восстановления и
улучшения состояния окружающей природной среды, обеспечения
экологической безопасности1, а также как комплексную отрасль права,
которой регулируются общественные отношения в сфере охраны
окружающей природной среды; использования природных ресурсов,
обеспечения экологической безопасности и охраны особо охраняемых
природных объектов и территорий (объектов и территорий экосети) в
интересах настоящих и будущих поколений2.
Существует также мнение о том, что название отрасли должно
выражать объект правового регулирования в силу того, что проявление и
признание социальной экологии как науки не может служить причиной
наименования отрасли права экологическим. Как известно, в последние
годы трансформация в названии отрасли права в экологическое стала
происходить под влиянием социальной экологии как одного из
направлений
экологии,
предметом
которой
стало
изучение
взаимодействия общества и окружающей среды.
Ученые, разделяющие точку зрения о том, что в широком смыс
ле — все отношения в сфере «общество—природа» — предмет эко
логического права, вместе с тем обращают внимание на опасность
его расширенного толкования, так как в этом случае предмет эко
логического права будет включен в отношения, возникающие в
процессе материального производства. Ведь именно в рамках этого
процесса преимущественно осуществляются как использование
природных ресурсов, так и охрана окружающей природной среды. 3
Правовым нормированием охватывается, в принципе, какой угодно
объем экологических общественных отношений, которые могут
быть предметом экологического права. Юридические нормы спо
собны, в принципе, регулировать все общественные отношения,
которые могут быть подвергнуты внешнему контролю и обеспечены
в процессе своей реализации государством. При этом государство,
определяя круг таких общественных отношений, исходит из объ
ективных потребностей развития, определенную роль может сы
грать и субъективный фактор (включая и то, в какой мере понята
необходимость регулирования данных отношений). Кроме того,
содержание экологических отношений не всегда требует всеобъ
емлющего регулирования и не всегда возможно регулировать
некоторые. _______________
1
Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши. Конспект лекцш у схемах
(Загальна 1 Особлива частини): Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер,
2006.—С. 9.
2
Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За заг.
Ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка»,
2005.— С. 19.
3
Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и за
конодательства в современных условиях / Обзор выступлений участников
научно-практической конференции // Государство и право. — 1999. —
№ 2. — С. 38.
17
В юридической литературе бытует мнение о том, что необходимо
вместо термина «экологическое право» ввести термин «право окружающей среды». С этой позицией нельзя согласиться, так как первое
включает помимо экологических производственно-хозяйственные и иные
отношения, что не дает возможности четко определить границы действия
данной отрасли права.
О.Л. Дубовик рассматривает экологическое право как самостоятельную комплексную отрасль права, регулирующую отношения в
области взаимодействия общества и человека с окружающей природной
средой и предлагает определить место экологического права в правовой
системе как над/супер/сверх отрасли права, мотивируя это тем, что
главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и
обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека1.
Получает развитие и концепция, в соответствии с которой экологическое право не является комплексной отраслью права, а представляет собой самостоятельную отрасль права в общей системе права.
Так, Ю.А. Вовк считает, что природоресурсовое (экологическое) право
имеет самостоятельный предмет правового регулирования —
своеобразные общественные отношения, существующие по поводу
рационального использования и охраны природных ресурсов, объектов
природы нашей страны. Этот предмет един в силу единства и
неразрывной связи всех объектов природы, а также общих принципов
природопользования2. Другие авторы, поддерживая указанную мысль,
полагают, что единые экологические отношения имеют внутреннюю
дифференциацию (земельные, водные, флористические, горные,
фаунистические, атмосферовоздушные и прочие), которой присущи
специфические особенности и специальные правовые формы в виде
подотраслей экологического права: земельного, водного, лесного,
горного, фаунистического, атмосферовоз-душного, природно-заповедного
и прочие3. По их мнению, такой подход к пониманию экологического
права обеспечивает его единство как самостоятельной (некомплексной)
отрасли права и его внутреннюю дифференциацию.
Следует отметить, что В.В. Петров, продолжительное время не
разделявший таких взглядов, в последних работах обоснованно
утверждает, что экологическое право, учитывая его предмет, явля1
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — С.7-9,18-19.
2
Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана ок
ружающей природной среды. (Общая часть). — Харьков: Вища школа.
Изд-во при Харьк. ун-те, 1986. — С. 9-13.
3
Попов В.К. О понятии экологического права и преподавании его в
вузах // Вестник МГУ. — Серия 11. — Право. —1987. — №5. — С. 37-38;
Попов В.К. Предмет, метод 1 система еколоНчного права // Еколопчне
право Украши (Загальна частина): Навчальний поыбник.— Харюв: АТ
Полщ>аф1чна ф1рма «Прштал», 1995. — С.3-9.
18
ется совокупностью однородных общественных экологических отношений, поэтому его не следует относить к комплексным отраслям
права1. В литературе справедливо утверждается, что экологические
отношения являются едиными2.
Таким образом, в науке идет активный поиск оптимального понимания
сущности экологического права, его места в системе права. Наиболее
аргументированной, можно полагать, является позиция тех авторов,
которые рассматривают экологическое право как самостоятельную
(некомплексную) отрасль права с подотраслевой структурой.
Изложенное позволяет сделать вывод, что экологическое право как
самостоятельная отрасль права представляет собой систему
правовых норм, которые регулируют экологические отношения,
возникающие между субъектами по поводу обеспечения экологической
безопасности, принадлежности, использования, воспроизводства
(восстановления) природных объектов и комплексов, а также охраны,
в определенных случаях защиты человека, окружающей природной
среды от вредного воздействия в целях его предотвращения,
устранения, поддержания экологического равновесия в стране и
отдельных ее регионах для удовлетворения экологических и иных
интересов.
§ 3. Объекты и субъекты экологического
права
Под объектом права понимают материальные, природные и духовные
блага (а также интересы и права), получение и использование которых
составляет интерес управомоченной стороны и по поводу которых
возникают правоотношения. Объектами экологического права являются
природные блага, которые существуют, как правило, без участия
человека или с определенной долей его участия. Следует иметь в виду,
что не все природные явления могут быть объектами экологического
права. Некоторые природные явления не поддаются правовому
регулированию, в частности, водные отливы и приливы, грозовые
явления, извержения вулканов и т.п. Объектами экологического права
могут быть те природные явления, по поводу которых возможно
возникновение общественного отно' Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК»,
1996. — С. 55-56.
2
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С
39-41; Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд.
перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87,120-124; Боголюбов С.А.
Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 10-12; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наукова думка, 1989. — С. 64-75 и др.
19
шения, с их последующим правовым регулированием. В науке объект
экологического права рассматривается как природные и при-родноантропогенные ценности, относительно которых складываются
соответствующие отношения1.
К основным признакам объектов экологического права относятся: а)
природный, природно-антропогенный либо антропогенный характер
происхождения; б) отсутствие стоимости у природных и природноантропогенных объектов; в) невозможность (либо ограниченная
возможность) восстановления в натуре естественных и естественноантропогенных объектов; г) экологическая взаимосвязь с окружающей
природной средой и др.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды»
(ст. 5) к объектам государственной охраны и регулирования использования
на территории Украины относятся: окружающая природная среда как
совокупность природных и природно-соци-альных условий и процессов,
природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и
неиспользуемые в народном хозяйстве в данный период (земля, недра,
воды, атмосферный воздух, лес и иная растительность, животный мир),
ландшафты и иные природные комплексы. Особой охране подлежат
территории и объекты природно-заповедного фонда Украины, а также
здоровье и жизнь людей. Таким образом, все охраняемые указанным
Законом объекты природы подразделяются на три категории:
интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые.
Право непосредственно не влияет на природные объекты, его
воздействие проявляется в правовом регулировании поведения субъектов
экологических отношений. Экологическое право выступает регулятором
отношений, так как субъектами этих отношений есть индивиды,
коллективы людей, органы управления, государство. В праве определяется
мера возможного и надлежащего поведения субъектов экологических
отношений, что обеспечивает оптимальное использование природных
ресурсов, их воспроизводство и охрану окружающей природной среды
(экологической системы), обеспечение экологической безопасности.
В правовой литературе определены соотношения между природными
явлениями. Так, окружающая природная среда, являясь объектом
экологического права, рассматривается как «совокупность природных и
природно-социальных условий и процессов». Это совокупность компонентов
природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, всех
природных объектов, которые находятся в неразрывной связи и создают
единую экологическую систему. Исходя из этого, окружающая природная
среда является 1 Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За
заг. ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка»,
2005. — С. 13.
20
составной частью экосистемы. Объектом экологического права по
охранительной направленности выступает вся природная среда.
Природные объекты составляют неотъемлемые компоненты
окружающей природной среды, а природные ресурсы образовывают
часть природных объектов, которые используются как источник
удовлетворения разных интересов человека. Иными словами, природные
ресурсы — компоненты природной среды (земля, недра, водные объекты,
атмосферный воздух, леса, объекты животного и растительного мира),
которые используются или могут быть использованы в процессе
хозяйственной или иной деятельности. Природные объекты, в свою
очередь, делятся на дифференцированные (земля, недра, животный мир,
леса и иная растительность, воды и пр.); интегрированные (окружающая
природная среда, жизнь и здоровье граждан); комплексные (исключительная
морская(экономическая)зона,континентальный
шельф,
курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны, природноантропогенные комплексы (зоны), природные заповедники и пр.).
Природно-антропогенный объект — природный объект, измененный1
вследствие производственной или иной деятельности человека.
Природные комплексы — это совокупность взаимосвязанных между
собой частей природных объектов, выделенных с целью создания
заповедной территории. Ландшафтом считается территориальная
система, которая состоит из взаимодействующих природных
компонентов. Кроме того, в экологическом законодательстве выделены
также конкретные природные объекты, которым присущи специфические
признаки, имеющие юридическое значение.
Земля относится к основным природным объектам и входит в состав
единой экологической системы как неотъемлемая ее часть. Понятие земли
закреплено в ст. 1 Закона Украины от 19 июня 2003 года « Об охране
земель »2, где она рассматривается как поверхность суши с почвами,
полезными ископаемыми и другими природными элементами, органично
сочетающимися и функционирующими вместе с ней. Земельные ресурсы
—
совокупный
природный
ресурс
поверхности
суши
как
пространственного базиса расселения и хозяйственной деятельности,
основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Почва
же представляет собой природно-историческое органо-минеральное
тело, образовавшееся на поверхности земной коры и являющееся
центром наибольшей концентрации питательных веществ, основой жизни и развития человечества благодаря ценнейшему своему свойству —
плодородию.
1
Антропогенные изменения — изменения, происходящие в результате
жизни и деятельности человека.
2
Офщдйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.
21
Землю следует рассматривать в двух аспектах: как совокупность всех
природных богатств (планета) и как поверхностный слой земли, который
выполняет экологические, экономические (средства производства,
пространственный базис), культурно-оздоровительные функции. Во
втором случае земля используется как территориальный базис, природный
ресурс, основное средство производства. Только с началом и
последующим развитием земельной реформы стало возможным говорить
о земле как об объекте недвижимости и гражданского оборота.
Земельное законодательство регулирует использование поверхностного слоя земли и вместе с тем взаимодействует с водным, лесным,
горным, фаунистическим, атмосферовоздушным, природ-но-заповедным,
охранительным
законодательством.
Земельное
законодательство
выступает основной правовой формой земельных отношений. В правовой
системе земельное право призвано регулировать ту часть отношений,
которая непосредственно связана с использованием и охраной земель.
Поэтому предметом земельного права являются отношения по
предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок
с ними, по организации управления в сфере использования и охраны
земель различных форм собственности, реализации прав и исполнению
обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы
обеспечения эффективного использования земель.
К землям Украины относятся все земли в границах ее территории, в
том числе острова и земли, занятые водными объектами, которые по
основному целевому назначению подразделяются на категории земель (ч.
1 ст. 18 ЗК Украины). Поэтому в законодательстве учтена специфика
правового
регулирования
использования
категорий
земель:
сельскохозяйственного назначения; жилой и общественной застройки;
природно-заповедного
и
иного
природоохранного
назначения;
оздоровительного назначения; рекреационного назначения; историкокультурного назначения; лесохозяй-ственного назначения; водного фонда;
промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого
назначения.
Недра являются самостоятельным природным объектом, частью
единой экологической системы. Они являются исключительной
собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование
(ст. 4). В ст. 1 Кодекса Украины о недрах закреплено понятие недр как
части земной коры, расположенной под поверхностью суши и дном
водоемов и простирающейся до глубин, доступных для геологического
изучения и освоения. Из этого следует, что законодательство о недрах
рассчитано на ту часть недр, которая используется для удовлетворения
потребностей государства, юридических и физических лиц. Эту часть
недр называют природными ресурсами. Не следует отождествлять недра с
полезными ископаемыми, последние являются частью недр, их основой.
Полезные
22
ископаемые — природные (естественные) минеральные образования
органического и неорганического происхождения в недрах, на поверхности земли, в источниках вод и газов, на дне водоемов, а также
техногенные минеральные образования в местах складирования отходов
производства и потерь продуктов переработки минерального сырья,
пригодного для промышленного использования. Полезные ископаемые по
своему значению делятся на полезные ископаемые общегосударственного
и местного назначения.
Однако не все недра доступны для деятельности человека из-за
технологических, экономических и иных причин. Поэтому по
промышленному значению полезные ископаемые подразделяются на три
группы: балансовые — запасы, которые на момент оценки в соответствии
с технико-экономическими расчетами можно экономично эффективно
добывать и использовать; условно балансовые — запасы, эффективность
добывания и использования которых на момент оценки не может быть
однозначно определена, а также запасы, которые соответствуют
требованиям, предъявляемым к балансовым запасам, но по различным
причинам не могут быть использованы на момент оценки; внебалансовые
— запасы, добывание и использование которых на момент оценки
являются экономически нецелесообразными, но в будущем они могут
стать объектом промышленного значения1.
Государственный фонд недр включает как используемые участки недр,
так и участки недр, не привлеченные к использованию, в том числе
континентального шельфа и исключительной (морской) экономической
зоны.
Кодекс Украины о недрах выделяет пять видов пользования недрами в
зависимости от целей их использования (ст. 14). Объектами права
выступает та часть недр, которая может использоваться для
удовлетворения потребностей общества.
В соответствии с Водным кодексом Украины (ст. 1) понятие вод
определяется как все воды (поверхностные, подземные, морские),
входящие в состав природных звеньев кругооборота воды. Водный
объект — это природный или созданный искусственно элемент
окружающей среды, в котором сосредотачиваются воды (море, река,
озеро, водохранилище, пруд, канал, водоносный горизонт). Все воды
(водные объекты) на территории Украины составляют ее водный фонд, к
которому относятся: а) поверхностные воды — естественные водоемы
(озера),
водотоки
(речки,
ручьи);
искусственные
водоемы
(водохранилища, пруды) и каналы; другие водные объекты; б) подземные
воды и источники; в) внутренние морские воды и территориальное море
(ст. 3 Водного кодекса). Водные объекты
Про затвердження Класифшацп запасцв 1 ресурсов корисних копалин
Державного фонду надр: Постанова Кабшету Мш1стр1в В1д 5 травня 1997 р.
№ 432 31 змшами та доповненнями // Офщшний вхсник Украши. — 1997.
— число 19. — С. 104.
1
23
являются исключительной собственностью народа Украины и
предоставляются только в пользование (ст. 6). В зависимости от
значимости водные объекты делятся на два вида: общегосударственные и
местного значения (ст. 5), что определяет разный правовой режим их
использования и охраны. В зависимости от целевого назначения
различают такие виды: для питьевых целей, промышленности, сельского
хозяйства, транспорта, рыбного и охотничьего хозяйства, лечебнооздоровительных целей и др. Соответственно приведенной классификации
в водном законодательстве установлен правовой режим каждого вида
водопользования. Использование вод осуществляется в порядке общего и
специального водопользования (ст. 46).
Растительный мир представляет собой совокупность всех видов
растений, а также грибов и образованных ими сообществ на
определенной территории (ст. 1 Закона Украины «О растительном мире
»). Законодательством о растительной мире регулируются общественные
отношения в сфере охраны, использования и воспроизводства
дикорастущих и других несельскохозяйственного назначения сосудистых
растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, их
группировок и местопроизрастаний. Объекты растительного мира —
дикорастущие и другие несельскохозяйственного назначения сосудистые
растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы на всех
стадиях развития и образованные ими природные сообщества. Природные
растительные ресурсы — объекты растительного мира, которые
используются или могут быть использованы населением для потребностей
производства и других нужд. Они делятся на природные ресурсы
общегосударственного и местного значения (ст. 4). Их использование осуществляется в порядке общего или специального использования (ст. 8).
Кроме этого они могут находиться в различных формах собственности.
Составной частью природных растительных ресурсов есть леса.
Леса — тип природных комплексов, в котором соединяются
преимущественно древесная и кустарниковая растительность с
соответствующими
почвами,
травяной
растительностью,
животным миром, микроорганизмами и иными природными
компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют
друг на друга и на окружающую среду. Все леса на территории Украины
составляют ее лесной фонд и находятся под охраной государства.
К лесному фонду Украины относятся лесные участки, в том числе
защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара. Не
являются лесным фондом: зеленые насаждения в пределах населенных
пунктов (парки, сады, скверы, бульвары и т.п.), которые не отнесены в
установленном порядке к лесам; отдельные деревья и группы деревьев,
кустарники на сельскохозяйственных
24
угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. Вопросы создания,
охраны и использования таких насаждений регулируются иными
законодательными актами.
Леса, которые находятся в пределах территории Украины, являются
объектами права собственности Украинского народа. Леса могут
находиться в государственной, коммунальной и частной собственности
(ст. 7 ЛК). Объектом лесных отношений является лесной фонд Украины и
отдельные лесные участки (ст. 2).
Атмосферный воздух является одним из основных жизненно
важных компонентов окружающей природной среды, представляющий собой природную смесь газов, находящуюся за пределами
жилых, производственных и других помещений. Критерием
распределения атмосферного воздуха (как природного объекта) и иного
воздуха выступает природная, неотъемлемая связь первого с окружающей
средой. В соответствии с положениями Конституции Украины (ст. 13)
атмосферный воздух, находящийся в пределах территории Украины,
является объектом права собственности Украинского народа. Отношения
в области охраны атмосферного воздуха регулируются Законом Украины
«Об охране атмосферного воздуха» и подзаконными нормативными
актами. Данным нормативным актом регулируются отношения,
направленные на сохранение и восстановление естественного состояния
атмосферного воздуха, создание благоприятных условий для
жизнедеятельности, обеспечение экологической безопасности и
предотвращение вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье
людей и окружающую природную среду. Охранительные отношения
занимают главное место в системе отношений, регулируемых указанным
Законом. Они рассматриваются как система мер, связанных с сохранением, улучшением и восстановлением состояния атмосферного воздуха,
предотвращением и снижением уровня его загрязнения и воздействия на
него химических соединений, физических и биологических факторов.
Животный мир является одним из компонентов окружающей
природной среды. В соответствии с Законом «О животном мире»
объектами животного мира, на которые распространяется действие
Закона, являются дикие животные — хордовые, в том числе позвоночные
и беспозвоночные во всем их видовом и популяционном многообразии и
на всех стадиях развития, находящиеся в состоянии естественной
свободы, содержащиеся в полувольных условиях или в неволе; части
диких животных; продукты их жизнедеятельности. Объекты животного
мира, а также норы, домики, логовища, муравейники, бобровые запруды и
другое жилище и сооружения животных, места токования, линьки,
гнездовые колонии птиц, постоянные или временные скопления
животных, нерестилищ, другие территории, являющиеся средой обитания
и пути миграции, подлежат охране, т.е. являются объектом охраны.
Следует иметь в виду, что
25
отношения в области использования, воспроизводства и охраны
сельскохозяйственных, домашних животных, а также деятельность,
связанная с охраной и использованием останков ископаемых животных,
регулируется соответствующим законодательством Украины. Объекты
животного мира, пребывающие в состоянии естественной свободы и
находящиеся в пределах территории Украины, ее континентального
шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, являются
объектами права собственности Украинского народа. Они могут
находиться в государственной, коммунальной и частной собственности
(ст. 5). Использование объектов животного мира подразделяется на общее
(ст. 16) и специальное (ст. 17).
Природно-заповедный фонд является специфическим комплексным
объектом экологического права. Его составляют участки суши и водного
пространства, природные комплексы и объекты, которые имеют особую
природоохранную, научную, эстетичную, рекреационную и другую
ценность и выделенные с целью сохранения природного разнообразия
ландшафтов, генофонда животного и растительного мира, поддержания
общего экологического баланса и обеспечение фонового мониторинга
окружающей природной среды. Он представляет собой совокупность
природных объектов и комплексов, с установленным заповедным режимом,
и состоит из природных заповедников, биосферных заповедников,
национальных природных парков, региональных ландшафтных парков,
заказников, памятников природы, заповедных урочищ, ботанических садов,
зоологических парков и т.п. Правовой режим объектов данного фонда
определен Законом Украины от 16 июня 1992 года «О при-роднозаповедном фонде Украины» х.
Континентальный шельф географически является подводным
продолжением континента (материка). Определение Континентального
шельфа впервые было дано в Женевской конвенции о континентальном
шельфе (1958 г.) и находит более детальное отражение в ст. 76 Конвенции
ООН (1982 г.) по морскому праву. В соответствии со ст. 1 Конвенции ООН
(1958 г.) рассматривается как: а) поверхность и недра морского дна и
подводных районов, прилегающих к побережью, но находящиеся вне зоны
территориального моря, до глубины 200 метров или за этой границей до
места, где глубина покровных вод дает возможность вести разработку
природных богатств в этих районах; или б) поверхность и недра подобных
подводных районов, прилегающих к берегам островов. Природные ресурсы
континентального шельфа включают в себя минеральные и иные неживые
ресурсы морского дна, а также живые организмы, которые относятся к
категории «сидячих видов», т.е. организмы, которые в период возможного
их промысла, находятся в состоянии недвижимости на морском дне или под
ним, протяженностью до 200 метров глубины от государственной границы.
1
Вадомост! Верховно!" Ради Укргини. — 1992 .— ^ 34 . — Ст. 502.
26
В Конвенции ООН по морскому праву дается иное определение
континентального шельфа. В соответствии со ст. 76 континентальный
шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра
подводных районов, находящиеся за пределами его территориального
моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной
территории до внешней границы подводной окраины материка или на
расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмечается
ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница
подводной окраины материка не простирается на такое расстояние1.
Использование и охрана природных ресурсов континентального
шельфа регламентируется международным и национальным законодательством: Конвенцией ООН по морскому праву (1982 г.), Конвенцией о континентальном шельфе (1958 г.), Протоколом о борьбе с
незаконными актами, направленными против безопасности стационарных
платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.), и
действующим экологическим законодательством (Водным кодексом
Украины, Кодексом Украины о недрах, Законом «О животном мире» и
т.п.).
Исключительная (морская) экономическая зона Украины — это
морские районы, внешне прилегающие к территориальному морю
Украины, включая районы вокруг принадлежащих островов. Ширина
данной зоны составляет до 200 морских миль, отсчитанных от одних и тех
же исходных линий, что и территориальное море Украины (ст. 2 Закона
Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины»
от 16 мая 1995 года2). В соответствии с Конституцией Украины (ст. 13)
природные ресурсы континентального шельфа и исключительной
(морской) экономической зоны являются объектами права собственности
Украинского народа. Украина на указанной территории обладает
суверенными
правами
относительно
изучения,
разработки,
восстановления и охраны природных ресурсов, как живых, так и неживых
в водах, которые покрывают морское дно, на морском дне и его недрах, а
также с целью управления этими ресурсами относительно осуществления
других видов деятельности.
Исключительная (морская) экономическая зона и континентальный
шельф относятся к комплексным природным объектам, природным
ресурсам общегосударственного значения.
В соответствии со статьей 60 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» особой охране подлежат природные
территории и объекты, имеющие большую экологическую ценность как
уникальные и типовые природные комплексы, для сохранения
1
Морское право. Официальный текст Конвенции ООН по морскому
праву с приложением и предметным указателем. — Нью-Йорк, 1984. —
С. 40.
2
Вадомост! Верховно! Ради Украши.—1995.—№ 21.— Ст.152.
27
благоприятной экологической обстановки, предупреждения и стабилизации негативных природных процессов и явлений. Природные
территории и объекты, подлежащие особой охране, образуют единую
территориальную систему и включают территории и объекты при-роднозаповедного фонда, курортные и лечебно-оздоровительные,
рекреационные, водозащитные, полезащитные и иные типы территорий и
объектов, определенных законодательством. С целью улучшения условий
формирования и восстановления окружающей природной среды,
повышения природно-ресурсного потенциала территории Украины,
сохранения ландшафтного и биоразнообразия, мест поселения и
произрастания ценных видов животного и растительного мира,
генетического фонда, путей миграции животных путем объединения
территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других
территорий, имеющих особую ценность для охраны окружающей
природной среды создается единая территориальная система — экосеть.
В составляющие структурные элементы экосети включаются:
территории и объекты природно-заповедного фонда; земли водного фонда,
водно-болотные угодья, водоохранные зоны; земли лесного фонда;
полезащитные лесные полосы и иные защитные насаждения, не отнесенные
к землям лесного фонда; земли оздоровительного назначения с их
природными ресурсами; земли рекреационного назначения, используемые
для организации массового отдыха населения и туризма, проведения
спортивных мероприятий; другие природные территории и объекты
(участки степной растительности, пастбища, сенокосные угодья, каменные
россыпи, пески, солончаки, земельные участки, в пределах которых есть
природные объекты, имеющие особую природную ценность); земельные
участки, на которых произрастают природные растительные группировки,
занесенные в Зеленую книгу Украины; территории, являющиеся местами
обитания или произрастания видов животного и растительного мира,
занесенные в Красную книгу Украины; частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсивного использования — пастбища,
луга, сенокосные угодья и т.п.; радиоактивно загрязненные земли, не
используемые и подлежащие отдельной охране как природные регионы с
отдельным статусом.
Объект экосети — отдельная составная часть экосети, имеющая
признаки пространственного объекта — определенную площадь, границы,
характеристики и т.п. К объектам экосети относятся территории и объекты
природно-заповедного фонда, водного фонда, лесного фонда,
сельскохозяйственные угодья экстенсивного использования (пастбища,
сенокосные угодья) и т.п. Включение территорий и объектов в перечень
территорий и объектов экосети не влечет изменения формы собственности
и категории земель на соответствующие земельные участки и другие
природные ресурсы, их собственника либо пользователя.
В последнее время приобретает актуальность вопрос о расширении
круга объектов экологического права. Это касается в первую очередь
объектов, представляющих повышенную опасность, а также тех, которые
подлежат, особой охране. К последним относится в качестве
самостоятельного объекта и человек.
Отходы — любое вещество, материалы и предметы, образовывающиеся в процессе человеческой деятельности и не имеющие
дальнейшего использования по месту образования или выявления, и от
которых собственник должен избавиться путем утилизации или удаления.
Правовой режим обращения с отходами устанавливается Законом
Украины от 5 марта 1998 года с изменениями и дополнениями «Об
отходах»1 и иными нормативно-правовыми актами.
Вопрос о признании человека объектом, остается дискуссионным в
науке экологического права, хотя в статье 5 Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды» непосредственно упоминается, что
объектом охраны от негативного воздействия выступает здоровье и
жизнь людей. В самом экологическом праве человек имеет (или должен
иметь) особое положение. Это особое положение предопределено тем,
что человек является связующим звеном между природой и обществом.
Он является органичной, неотъемлемой частью того и другого. Сама
природа и сущность человека биосоциальна. С учетом биосоциальной
природы и сущности человека важным в теоретическом и практическом
отношениях в экологическом праве, науке и отрасли законодательства
является вопрос о человека как объекте охраны и объекте экологических
отношений.
Субъектами экологического права являются: народ Украины,
государство (которое реализует свои правомочности через соответствующие органы государственной власти, наделенные компетенцией по
регулированию экологических отношений), территориальные громады
(реализуют свои правомочности непосредственно или через органы
местного самоуправления), физические и юридические лица,
общественные,
международные
и
религиозные
объединения,
иностранные государства и др. Субъекты экологического права имеют
характерные признаки: они наделены юридическими правами и
обязанностями; реально способные принимать участие в экологических
правоотношениях. Юридические нормы создают обязательную основу
участия субъектов экологического права в соответствующих
правоотношениях
(собственности
на
природные
ресурсы,
природопользовании и др.). Способность иметь экологические права и
нести обязанности составляет экологическую правоспособность, а
способность своими действиями самостоятельно реализовывать
экологические права и обязанности — экологической дееспособностью. В
совокупности
правоспособность
и
дееспособность
создают
экологическую правосубъектность.
1
28
Ввдомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 36-37. — Ст. 242.
29
Физические лица — это преобладающая разновидность индивидуальных субъектов в экологическом праве. При наличии определенных
условий они могут быть субъектами права: собственности на
определенные в законодательстве природные ресурсы, пользования ими,
на получение экологической информации; владеют правом на подачу
исков против виновных лиц о возмещении убытков, причиненным
загрязнением природной среды, и т.п.
Физическое лицо-предприниматель имеет право на осуществление не
запрещенной законом предпринимательской деятельности в области
использования природных ресурсов при условии ее государственной
регистрации.
Юридическим лицом признается организация, созданная и зарегистрированная в установленном законом порядке. В зависимости от
порядка их создания эти субъекты делятся на юридические лица частного
права и юридические лица публичного права. Юридические лица могут
создаваться в форме обществ, учреждений и в других формах,
установленных законом. Общества, в свою очередь, делятся на
предпринимательские и непредпринимательские. Юридические лица
публичного права создаются распорядительными актами Президента
Украины, органов государственной власти, органов власти Автономной
Республики Крым или органа местного самоуправления.
Правосубъектность органов, которые выполняют управленческие
функции в сфере экологии, определяется их компетенцией. Данные
субъекты делятся на органы общей и специальной компетенции. К
первым принадлежат Верховная Рада Украины, Президент Украины,
Кабинет Министров Украины, органы местного самоуправления, их
исполнительные комитеты и государственные администрации. Ко вторым
относятся органы, которые решают специальные вопросы в области
экологии. Это министерства, госкомитеты и иные.
Полномочия общественных объединений в области охраны окружающей среды определены в ст. 21 Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды».
§ 4. Метод правового регулирования
экологических отношений
Метод правового регулирования отвечает на вопрос, каким образом
право регулирует общественные отношения. Под методом правового
регулирования общественного отношения понимают совокупность
средств и приемов, с помощью которых право влияет на общественное
отношение через поведение субъектов. Это общее определение метода
правового регулирования общественного отношения в своей основе
касается и метода регулирования экологических отношений.
30
Этот юридический критерий в значительной степени зависит от
предмета правового регулирования и определяется с учетом характера
общественного отношения. Таким образом, регулируемые общественные
отношения характеризуют способы и приемы влияния на них.
В действующей системе права используются два основных способа
воздействия на поведение человека — диспозитивный (гражданскоправовой) и императивный (административно-правовой). Диспозитивный
метод основывается на равноправии и независимости сторон друг от
друга. Императивный метод исходит из неравенства участников
отношений, между которыми складываются отношения власти и
подчинения.
Если исходить из данной классификации метода правового регулирования, то исчезает необходимость установления метода для каждой
отрасли права, поскольку указанные элементы охватывают основные
способы и приемы влияния на общественные отношения. Однако
использование указанных методов не исключает, а даже предусматривает
установление дополнительных и специфических способов влияния на
субъектов отношений, которые регулируются, с учетом их характера.
Кроме того, в литературе справедливо утверждается, что метод правового
регулирования является многоэлементным явлением и может
заимствовать приемы и способы влияния на субъектов у однородных
отраслей права, формируя при этом определенные специфические черты
метода самостоятельной отрасли права1.
В экологическом праве применяются приемы и способы императивного (административно-правового) и диспозитивного (гражданскоправового) метода правового регулирования экологических отношений.
Этот особый метод (смешанный) складывается из названных
компонентов. Их сочетание создает данный отраслевой метод, определяет
его специфику, проявляющуюся во всех элементах системы
экологического права.
В свою очередь специфика метода регулирования экологических
отношений происходит из характера указанных отношений. Так,
экологические отношения возникают по поводу определенных природных объектов, взаимосвязанных и влияющих друг на друга,
составляющих единую экологическую систему и развивающихся по
своим законам.
Приемы и способы диспозитивного метода чаще всего используются
при регулировании: отношений собственности на природные объекты;
договорных
отношений;
возмещения
ущерба,
причиненного
экологическими правонарушениями; экологического аудита и т.п. В
современных условиях, учитывая активное развитие рыШемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наукова
ДУмка, 1989. — С. 71, 72.
31
ночных отношений, диспозитивный метод будет иметь все большее
значение.
Такая тенденция, прежде всего, обусловливается появлением кроме
государственной, частной и коммунальной собственности на природные
ресурсы, а также расширением перечня природных объектов, которые
могут находиться в частной собственности, — земли, лесов, животного
мира, природно-заповедного фонда. Между тем метод правового
регулирования экологических отношений .включает не только
компоненты диспозитивного, но и императивного методов. Сочетание
названых методов — по сути является правильным направлением их
надлежащего правового регулирования.
Использование императивного метода регулирования экологических
отношений на сегодня является необходимым и оправданным. Данному
методу характерно проявление власти и подчинения. Участники этих
отношений не являются равноправными, так как один дает обязательные
для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя
исполнять. Сущность указанного метода заключается в установлении
предписаний, разрешений, запретов, ограничений и др. Он выражается в
проведении: экологической экспертизы, в случаях возникновения
чрезвычайных экологических ситуаций, при нарушении собственниками
или пользователями, в том числе арендаторами, экологических
требований при использовании природных ресурсов; экологических
стандартов,
нормативов
и
предписания
соответствующих
государственных органов об устранении таких недостатков.
Нередки случаи, когда интересы собственников и природопользователей, в том числе арендаторов не совпадают с общественными
интересами по поддержанию в нормальном состоянии экологических
систем. Так, властная деятельность соответствующих компетентных
органов вполне оправдана в процессе воспроизводства, улучшения
качества природных объектов и др.
Необходимо подчеркнуть, что преимущественно при регулировании
экологических правоотношений применяется именно императивный
метод.
Поэтому, метод правового регулирования экологических отношений
основывается на объединении императивных и диспо-зитивных способов
и приемов воздействия норм экологического законодательства на
субъектов указанных отношений. Таким образом, экологическое право
как самостоятельная отрасль права имеет свой метод правового
регулирования экологических отношений.
§ 5. Принципы экологического права
Принципам экологического права присущи общие черты и свойства,
характерные всем другим правовым принципам. Поэтому при
рассмотрении принципов экологического права необходимо руководствоваться, прежде всего, общими положениями, выработанными в
теории права.
В лингвистике, этимологии «принцип» в переводе с латинского
означает «начало», «основа», что означает основное, исходное положение
чего-либо: теории, мировоззрения, науки и т.д.; убеждение, взгляд на
вещи1.
В юридической литературе общепризнанно, что принципы права —
это основные, отправные положения или идеи, которые определяют
общую направленность права, выражают основные устои общественного
строя, объективно обусловленные существующими экономическими
отношениями, которые выражают сущность права и происходят из идей
справедливости и свободы, а также определяют общую направленность и
основные характеристики действующей правовой системы.
Принципы выступают в качестве своеобразной несущей конструкции,
на основе которой создаются и реализуются не только нормы, институты
или отрасли, но и вся система права. Они служат своеобразными
ориентирами
для
правотворческой,
правоприменительной
и
правоохранительной деятельности.
Принципы экологического права как элемент основных начал
правового регулирования экологических отношений могут формироваться
из содержания эколого-правовых норм, политических норм, на основании
судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в
правовой доктрине. Однако принципы экологического права,
закрепленные непосредственно в правовых нормах, становятся нормамипринципами. Вместе с тем нормы-принципы экологического права
являются законодательными предписаниями, которые выражают и
закрепляют принципы экологического права.
Общие экологические принципы на законодательном уровне
сформулированы в статье 3 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды ». К ним относятся: а) приоритетность требований
экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических
стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов
при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности;
б) гарантирование экологически без1
Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. — 9е изд., испр., и доп. — М.: Сов. энциклопедия, 1972. — С. 547; Советский
энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров / Редкол. А.А. Гусев,
И.Л. Кнунянц, М.И. Кузнецов и др. — 4-е изд. — М.: Сов. энциклопедия,
1987.—С. 1061.
32
33
опасной среды для жизни и здоровья людей; в) упреждающий характер
мероприятий по охране окружающей природной среды; г) экологизация
материального производства на основе комплексности решений в
вопросах охраны окружающей природной среды, использования и
воспроизводства восстанавливаемых природных ресурсов, широкого
внедрения новейших технологий; д) сохранение пространственного и
видового разнообразия и целостности природных объектов и комплексов;
е) научно обоснованное согласование экологических, экономических и
социальных
интересов
общества
на
основе
сочетания
междисциплинарных знаний экологических, социальных, естественных и
технических наук и прогнозирование состояния окружающей природной
среды; ё) обязательность экологической экспертизы; ж) гласность и
демократизм при принятии решений, реализация которых влияет на
состояние окружающей природной среды, формирования у населения
экологического мировоззрения; з) научно обоснованное нормирование
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую
природную среду; и) бесплатность общего и платность специального
использования природных ресурсов для хозяйственной деятельности; й)
взимание сборов за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов, компенсация ущерба, причиненного
нарушением законодательством об охране окружающей природной
среды; к) решение вопросов охраны окружающей природной среды и
использования природных ресурсов с учетом степени антропогенной
измененности территории, совокупного действия факторов, отрицательно
влияющих на экологическую обстановку; л) сочетание мер
стимулирования и ответственности в деле охраны окружающей
природной среды; м) решение проблем охраны окружающей природной
среды на основе широкого межгосударственного сотрудничества.
Некоторые из перечисленных принципов являются специфическими
для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли
права.
Рассмотрим основные, наиболее значимые принципы экологического
права. Основополагающим принципом экологического права является
принцип обеспечения достижения гармоничного взаимодействия
общества и природы. Он является базовым для возникновения и
формирования иных принципов, которые обеспечивают гармонизацию
общества и природы, их экологически сбалансированное развитие, а
также поддержание экологического равновесия в Украине. Официально
это положение закреплено в преамбуле Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды». Гармоничность взаимодействия
общества и природы — это объективно существующая связь общества и
природы, которая предполагает согласованную деятельность людей в
отношении природы с соблюдением законов природы, экологически
сбалансированную
34
эксплуатацию природных ресурсов, их воспроизводство и охрану.
Поэтому не случайно в литературе обращается внимание на основные
компоненты гармонизации общества и природы: рациональное природопользование; качество природной среды; оптимальное социальноэкономическое развитие регионов; уровень здоровья населения; состояние
трудового потенциала и пр.1 Правовое обеспечение гармонизации
взаимодействия общества и природы осуществляется по многим
направлениям: установление экологических нормативов; определение
лимитов на использование природных ресурсов; установление правил
использования природных ресурсов, их воспроизводства, охраны и т.п.
Осуществление этого принципа вместе с другими принципами оказывает
содействие предотвращению вредного для окружающей среды влияния
субъектов.
Принцип правового обеспечения экологической безопасности
способствует поддержанию такого состояния окружающей природной
среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения
экологической обстановки и возникновение опасности для здоровья
человека. Экологическая безопасность гарантируется гражданам
осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических,
экологических,
экономических,
технических,
организационных,
государственно-правовых и других мероприятий (ст. 50 Закона «Об
охране
окружающей
природной
среды»).
В
экологическом
законодательстве определены основные направления деятельности всех
органов управления, юридических и физических лиц в осуществлении
вышеуказанных мероприятий (ст.ст. 51-59). Данный принцип довольно
емкий по своему содержанию. Он содержит совокупность правовых
предписаний, которые регулируют разные общественные отношения,
возникающие в процессе обеспечения экологической безопасности в
государстве.
С указанным принципом тесно связан принцип приоритетности права
граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную
среду, закреплен в ст. 50 Конституции Украины, ст. 9 Закона «Об охране
окружающей природной среды». Каждый гражданин имеет неотъемлемое,
естественное право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия
окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной
деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Данное право
носит комплексный характер.
Важное значение имеет принцип правового закрепления принадлежности природных ресурсов конкретным субъектам экологического
права для их использования с целью удовлетворения экологических,
имущественных и других интересов в пределах законодательства.
Принадлежность природных объектов выступает в двух основных
правовых формах — на праве собственности и праБачинский Г. А. Социоэкология: теоретические и практические аспекты. — К.: Наукова думка, 1991. — С.53.
1
35
ве пользования. В законодательстве закреплены разные виды природопользования и формы собственности на природные ресурсы,
определены права и обязанности субъектов, формы и способы защиты
прав.
Особую роль играет принцип правового обеспечения рационального и
эффективного использования природных ресурсов. Рациональность в
экологоиспользовании заключается в том, что каждый собственник или
пользователь природных ресурсов обязан в процессе их использования
придерживаться правовых экологических требований, чтобы не навредить
окружающей природной среде. В основе этого принципа лежит
объективный фактор — взаимосвязь всех природных объектов, которые
образовывают в совокупности экологическую систему. Эксплуатация
природных ресурсов должна осуществляться на максимально
экономичном и устойчивом уровне. Экономическая эффективность
выражается в получении высочайших экономических показателей при
эксплуатации природных ресурсов с наименьшими затратами.
Рациональность и эффективность использования последних —
взаимосвязанные понятия, однако не тождественные. Рациональность
охватывает, главным образом, экологический, а эффективность —
экономический аспект. Эти два понятия следует рассматривать
относительно любого природного ресурса, поскольку каждый природный
объект имеет свои специфические черты, присущие только ему. Биологические ресурсы должны использоваться лишь в пределах их природной
способности к восстановлению; ресурсы многократного пользования,
включая воду, — повторно или рециркулироваться.
Чрезвычайно важное значение имеет принцип правового обеспечения
целевого использования природных объектов. Он объединяет два
основных фактора: а) объективную необходимость удовлетворения
требований общества, коллективов людей и индивидов в продуктах
питания, сырья, эстетических, хозяйственных и других нужд за счет
использования природных объектов; б) необходимость поддержания
экологической системы (природной среды) в нормальном состоянии.
Целевое использование природных объектов определяется государством в
нормах земельного, водного, лесного, горного, фаунистического,
атмосферовоздушного, природнозаповедного и иного законодательства.
Невыполнение требований целевого использования природного ресурса
рассматривается как фактическое использование природного объекта,
которое не отвечает его целевому назначению, установленному при
передаче природного объекта в собственность либо в пользование, в том
числе в аренду, невыполнение требований относительно режима его
использования.
Не менее важную роль оказывает принцип правового обеспечения
стимулирования собственников и пользователей природных объектов
относительно надлежащего использования природных ресурсов, их
воспроизводства и охраны. Он выражается в юриди-
36
ческом закреплении совокупности экономических мер стимулирования за
надлежащее выполнение субъектами своих прав и обязанностей,
проведение необходимых экологических мероприятий, в применении
санкций за нарушение экологических требований и законодательства.
Стимулирование следует понимать в двух аспектах — использование
поощрительных мероприятий и применение санкций1. Стимулирование
побуждает субъектов права к осуществлению положительных действий.
Это в полном объеме касается и сферы экологии. Поэтому в
экологическом законодательстве закреплена система мероприятий, как
поощрения, так и применения соответствующих видов имущественной,
административной,
дисциплинарной,
уголовной
ответственности,
предусмотренной действующим законодательством. В поресурсовом
законодательстве
установлены
разные
формы
экономического
стимулирования собственников и пользователей природных ресурсов.
Названные два аспекта стимулирования приобрели общее признание и
широко применяются на практике.
Принцип правового обеспечения стабильного (продолжительного)
использования природных ресурсов состоит в том, что их собственники и
пользователи могут быть лишены права собственности и права
пользования только при наличии оснований, предусмотренных
законодательством и
договорами, в
установленном
порядке.
Законодательство дает исчерпывающий перечень таких оснований.
Правоприменительные органы не вправе по своему усмотрению устанавливать основания и порядок прекращения, приостановления либо
ограничения права природопользования. В законодательстве установлены
разнообразные формы защиты нарушенных прав собственников и
пользователей природных ресурсов. Этот принцип обеспечивает
добросовестное отношение субъектов права к использованию последних,
стимулирует проведение мероприятий, улучшающих качество природной
среды и ее отдельных элементов.
Принцип правового обеспечения комплексного подхода к использованию и воспроизведению природных ресурсов, а также к охране
окружающей природной среды открывает возможности использовать в
единстве как основные природные объекты, так и сопроводительные
природные компоненты.
В законах о соответствующих природных ресурсах требования
комплексного подхода конкретизируются с учетом особенностей каждого
природного объекта. Необходимость комплексного решения вопросов
обусловлена тем, что экологическая система состоит из множества
экологических комплексов. Поэтому комплексный подход определяется
определенными объективными экологическими факторами. Особое
значения приобретает единство при осуществлении всех экологических
мероприятий по охране природной среды.
1
Даниленко О.В. Стимулирование охраны природы в народном хозяйстве.— М.: Наука. — 1989.— С.11-12.
37
Принцип международного сотрудничества в сфере экологии
реализуется в соответствующих нормах международного экологического
права, а также находит отражение в национальном праве. Защита природы
и рациональное использование ее ресурсов — глобальная проблема
современного человечества. Основными условиям решения этой
проблемы являются: а) проведение всеми государствами единой
экологической политики по отношению к природе;
б) мир во всем мире и ядерное разоружение; в) активное участие
государств в акциях по международной охране окружающей среды,
осуществляемой в рамках ООН; г) разработка и принятие междуна
родных договоров по охране окружающей природной среды 1.
§ 6. Система экологического права
Экологическое право занимает самостоятельное место в общей
системе права, так как оно направлено на регулирование конкретного
вида общественных отношений — экологических отношений. Оно имеет
свою систему.
Под системой экологического права понимается размещение в
определенной логической последовательности его структурных
подразделений, обусловленное содержанием экологических отношений,
которые выступают предметом экологического права.
Система экологического права может рассматриваться в трех
качествах: как отрасль права, учебная дисциплина, наука.
Как отрасль права экологическое право состоит из Общей и Особенной части и складывается из подотраслей права; сложных и простых
институтов; субинститутов и норм права.
Общая часть экологического права содержит правовые нормы,
относящиеся ко всей отрасли в целом. Она включает в себя такие
положения: а) общую характеристику экологических отношений и
экологического права; б) источники (формы) экологического права;
в) право собственности на природные объекты; г) управление в облас
ти использования, воспроизводства и охраны окружающей природ
ной среды; д) общие положения природопользования; е) общая ха
рактеристика экологических прав и обязанностей граждан; ж) пра
вовое обеспечение экологической безопасности; з) правовое обеспе
чение экономического механизма в сфере экологии; и) общие вопро
сы охраны природной среды; к) юридическая ответственность за
нарушение экологического законодательства.
В Особенную часть экологического права входят правовые нормы,
регулирующие отдельные виды экологических отношений с учетом их
специфики: право пользования землей, водами, недрами, растительным
миром, животным миром, а также охрана атмосферного
воздуха; общая характеристика сохранения, рационального использования
экосистемы. В Особенную часть входят нормы, посвященные
регулированию: обращения с отходами; отношениям, возникающих при
чрезвычайных
экологических
ситуациях,
нормы,
касающиеся
международных форм сотрудничества в области экологии.
При характеристике системы экологического права необходимо
указать на наличие в ней соответствующих подотраслей. Они представляют собой совокупность правовых норм, которые регулируют
однородную группу экологических отношений, с присущими для них
специфическими чертами, которые являются неотъемлемой частью общих
экологических отношений. Такими подотраслями следует назвать
земельное,
горное,
фаунистическое,
водное,
флористическое,
атмосферовоздушное, природно-заповедное право и др.
Подотраслевая структура экологического права обеспечивает
дифференцированный подход к правовому регулированию соответствующих видов экологических отношений. Экологическое право, его
подотрасли объединяют сложные, простые правовые институты и
субинституты. Они могут входить в состав подотрасли или же занимать
самостоятельное место в системе экологического права. Так, водное
право, как подотрасль экологического права, содержит ряд сложных
правовых институтов: право пользования водами, которые в свою очередь
подразделяются на простые институты — право пользования для
удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения; право
пользования для нужд рыбного и охотничьего хозяйства и др.; правовая
охрана вод, которая также включает ряд простых институтов. Правовые
институты экологической безопасности, чрезвычайных экологических
ситуаций занимают самостоятельное место в системе экологического
права. По такому же принципу систематизируются и иные подотрасли
экологического права.
Рассматривая систему экологического права как учебную дисциплину,
в ней следует выделить две части: Общую и Особенную. Общая часть
содержит вопросы: 1) о предмете, методе, принципах и системе
экологического права; 2) о понятии, содержании, функциях управления
природопользованием и охраной окружающей природной среды, системе
и компетенции органов управления в этой сфере; 3) об экологических
правах и обязанностях граждан; 4) права собственности на природные
ресурсы; 5) права природопользования; 6) правового обеспечения
экологической безопасности; 7) экономико-правового механизма
природопользования и охраны окружающей природной среды; 8)
юридической ответственности за экологические правонарушения.
Особенная часть включает характеристики: права пользования
землями, водами, недрами, растительным миром, животным ми-Ром,
природно-заповедным фондом, правовой охраны атмосферно-
1
Международное экологическое право: Учебное пособие. — Ростов н/Д:
Феникс, 2005. — С. 8.
38
39
го воздуха, правового режима чрезвычайных экологических ситуаций и
др.
Исходя из правовых реалий и учитывая перспективы развития
экологического права, можно предположить необходимость создания
новых учебных спецкурсов в пределах экологического права, что будет
способствовать усовершенствованию учебного процесса и более
углубленного изучения конкретных вопросов.
Система экологического права как эколого-правовая наука исходит из
системы этой отрасли права. Она представляет собой систему научных
взглядов, правовых идей, концепций, понятий, а также знаний
закономерностей правового регулирования экологических отношений,
которые образовывают предмет экологического права. Эколого-правовая
наука
оказывает
содействие
усовершенствованию
системы
экологического права как учебной дисциплины, системы экологического
законодательства.
Вопросы для самоконтроля:
1. Охарактеризуйте понятие, содержание и сущность общественных
экологических отношений, а также их разновидности.
2. Рассмотрите систему экологического права.
3. Проанализируйте определение природных комплексов и укажите их
особенности.
4. Обоснуйте свою точку зрения относительно экологического права
как отрасли права.
5. Понятие, особенности окружающей природной среды как объекта
экологического права.
6. Рассмотрите правовую характеристику метода экологического
права, укажите его специфику.
7. Правовой статус юридических лиц как субъектов экологического
права.
8. Проанализируйте соотношение экологического права как отрасли
права и отрасли законодательства.
9. Природно-антропогенные объекты экологического права.
10. Правовая
характеристика
основополагающих
принципов
экологического права.
Темы рефератов
1. Формы взаимодействия общества и природы и их развитие на
современном этапе.
2. Становление и основные этапы развития экологического права как
отрасли права.
3. Общая характеристика экологических отношений.
4. Правовая характеристика природных комплексов как объектов
экологического права.
40
5. Конституционные принципы экологического права (или Конституционные основы экологического права).
6. Проблемы развития экологического законодательства.
7. Теоретические проблемы развития экологического законодательства
в Украине.
8. Правовые вопросы охраны окружающей природной среды.
9. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об
охране окружающей природной среды и природных ресурсов как принцип
экологического права.
10. Система экологического законодательства и система экологического права: направления сопоставления.
11. Общая характеристика субъектов экологических правоотношений.
12. Правовой статус общественных объединений как субъектов
экологического права.
13. Проблемы правовой охраны окружающей природной среды в
Харьковском регионе.
14. Проблемы гармоничного взаимодействия природы и общества в
современных условиях.
Рекомендованная литература:
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекщй: Навч. пойбник для
юрид. фак. та вуз1в. — К.: Вентур1, 1996. — С. 30-54.
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Особлива частина: Шдруч-ник
длястуд. юрид. вуз1В1фак. Повний акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544
с.
Бачинский Г.А. Социоэкология: теоретические и прикладные аспекты.
— К.: Наукова думка, 1991. — С.26-29.
Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.:
Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — С. 10-12.
Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учебник
для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — С.74-76.
Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы общей теории экологического
права. — Минск, 1991. — С. 14-15
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — 584 с.
Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право:
Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005. — 768 с.
Еколопчне право Укра'ши. Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред.
Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005.
— 848 с.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд.
перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87, 120-124.
41
Костицький В.В. Екологая перехщного перюду: держава, право,
економша (економшо-правовий мехатзм охорони навколишнього
природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський
шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1нт законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення.
— К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2002. — 52
с.
Костицький В.В. Економша перехщного пер1оду: право, держава,
економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього
природного середовища в Украий). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С.
39-41.
Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК», 1996.
— С. 55-56.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны
окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.
Соломина С.Н. Взаимодействие общества и природы. — М.: Мысль,
1983. — С. 5-18.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва
думка,1989. — С. 64-75.
Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. —
С. 35.
= Раздел II
ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
План
1. Общая характеристика источников экологического права.
2. Законы как источники экологического права.
3. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права.
§ 1. Общая характеристика источников
экологического права
Источниками права вообще принято считать акты компетентных
государственных органов, которые устанавливают или санкционируют
нормы права. Иначе говоря, это внешняя форма выражения
правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля
законодателя становится обязательной для исполнения всеми субъектами.
Наиболее распространенным в Украине видом источников права
выступают нормативно-правовые акты уполномоченных органов, которые
содержат правовые нормы, рассчитанные на многократное применение,
адресованы неопределенному числу субъектов, обязательные для
исполнения всеми субъектами права.
Нормативно-правовыми актами считаются акты государственной
(публичной) власти, посредством которых устанавливаются (санкционируются), вводятся в действие, изменяются или отменяются правила
поведения субъектов правоотношения в обществе.
Под источниками экологического права следует понимать принятые
уполномоченными государственными органами и органами местного
самоуправления нормативно-правовые акты, содержащие правовые
нормы, регулирующие общественные экологические отношения, которые
формируются в сфере принадлежности, использования, воспроизводства
природных ресурсов и охраны окружающей природной среды с целью
удовлетворения экологических,
43
экономических и других интересов, как отдельных индивидуумов, так и
общества в целом. Другими словами, источники экологического права —
это нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие
отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Это понятие
источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно
охватывает и другие совокупности правовых норм, регулирующих
экологически значимое поведение людей.
Наличие развитой системы источников экологического права — одно
из существенных условий для выделения определенной совокупности
эколого-правовых норм в самостоятельную отрасль в системе
отечественного права.
В зависимости от сложности структурированной иерархической
системы экологического законодательства нормативно-правовые акты,
как источники экологического права, не являются однородными. Они
находятся между собой в строгой иерархической подчиненности и
взаимозависимости.
С учетом юридической силы и правовой специализации эколо-гоправовые акты могут отображать структуру государственной (публичной)
власти, характеризуют правовой статус и компетенцию уполномоченных
органов, которые их принимают.
В зависимости от специализации и назначения нормативно-правовых
актов, которые регламентируют общественные экологические отношения,
с учетом предмета регулирования, источники экологического права
можно классифицировать на две группы: общие и специальные.
Характерная черта общих источников экологического права состоит в
том, что предмет их регламентации достаточно обширен и охватывает не
только экологические, но и иные общественные отношения. К таким
актам относится, в частности, Конституция Украины. Специальные —
Законы Украины «О животном мире», «О растительном мире», Лесной
кодекс Украины, Водный кодекс Украины и др.
Если за основу классификации источников экологического права
принимать юридическую силу, то их можно подразделять на законы и
подзаконные акты.
Законами считаются правовые акты, принимаемые Верховной Радой
Украины.
Законы в иерархической структуре экологического законодательства
занимают центральное место, а иные эколого-правовые нормативные
акты издаются на основе, в развитие и во исполнение требований законов,
а потому и называются подзаконными актами.
Особенностью экологического права является высокий уровень
кодифицированности его источников. В настоящее время разработан и
подан на рассмотрение Верховной Радой Украины проект Экологического кодекса Украины.
44
В годы становления экологического законодательства в независимой
Украине основным нормативно-правовым актом стал Закон Украины «Об
охране окружающей природной среды», который аккумулировал в себе
общественные отношения в сфере принадлежности, использования,
воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической
безопасности, охраны генетического фонда живой природы, ландшафтов
и объектов, связанных с историко-культурным наследием государства.
Следует отметить, что экологические нормативно-правовые акты
делятся также на акты законодательной и исполнительной власти, акты
органов местного самоуправления, а также другие источники
экологического права.
Верховная Рада Украины, как единственный орган законодательной
власти, кроме принятия именно законов, имеет право принимать
нормативно-правовые акты в форме постановлений, которые являются
источниками экологического права. Например, постановлением
Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 утверждены «Основные
направления государственной политики Украины в сфере охраны
окружающей природной среды, использования природных ресурсов и
обеспечения экологической безопасности».1
Президент Украины, в пределах своей компетенции на основе
Конституции и законов Украины, как гарант законности, принимает
указы и распоряжения, которые носят нормативно-правовой характер.
Например, Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 г. утверждено
«Положение о Министерстве охраны окружающей природной среды
Украины»2, которое является важнейшим эколого-правовым актом.
Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Конституции,
законов, указов и распоряжений Президента Украины издает
постановления и распоряжения, которые являются обязательными для
исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями,
должностными лицами и гражданами. Так, Кабинет Министров Украины
постановлением от 30 марта 1998 года утвердил «Положение о
государственной системе мониторинга окружающей природной среды». 3
Источниками экологического права выступают также акты соответствующих министерств, государственных комитетов, ведомств,
органов хозяйственного управления и контроля, на которые действующим законодательством возложены функции организации рационального и эффективного природопользования, а также охраны
окружающей природной среды. К таким органам относятся Министерство
охраны окружающей природной среды Украины, Государственный
комитет Украины по земельным ресурсам, ГосударственВ1домост1 Верховно! Ради Укра'ши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
ОфщДйний В1СНИК Укра'ши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.
3
Офщшний вкник Укра'ши. — 1998. — № 13. — Ст. 495.
1
2
45
ный комитет лесного хозяйства Украины и др. Так, например,
Министерство аграрной политики Украины издало приказ от 26 февраля
2004 года № 51 «Об утверждении Положения о мониторинге почв на
землях сельскохозяйственного назначения».1
Подзаконные акты министерств, комитетов и ведомств носят
ведомственный, а иногда межведомственный характер. В последнем
случае эти нормативно-правовые акты являются обязательными для
исполнения всеми министерствами, комитетами, департаментами,
ведомствами, юридическими и физическими лицами на территории
Украины. В частности, Министерством экологии и природных ресурсов
Украины приказом от 27 февраля 2002 г. утверждено «Положение об
общественных инспекторах по охране окружающей природной среды». 2
Этот документ носит межведомственный характер.
Органы местного самоуправления и местные органы исполнительной
власти, согласно Закону Украины от 21 мая 1997 года «О местном
самоуправлении в Украине »3, принимают решения и распоряжения,
которые не должны противоречить Конституции Украины (ст. 144) и
действующему экологическому законодательству. Они являются
обязательными для исполнения всеми субъектами на подведомственной
этим органам территории.
Большое значение для совершенствования практики применения
законодательства об охране окружающей природной среды имеют
документы, принимаемые высшими судебными органами (судами общей
юрисдикции, хозяйственными и административными судами). Названные
суды выполняют важную роль, обеспечивая в процессе применения
экологического законодательства защиту экологических прав и законных
интересов как физических, так и юридических лиц.
Постановления пленумов Верховного Суда Украины, Высшего
хозяйственного и Административного судов Украины обязательны для
соответствующих судов, но они не являются источниками права в
собственном смысле слова.
На развитие законодательства об охране окружающей природной
среды значительное влияние оказывают решения Конституционного Суда
Украины.
Так, решением Конституционного Суда Украины от 22 сентября 2005
г. по делу по конституционному представлению 51 народного депутата
Украины
по
поводу
соответствия
Конституции
Украины
(конституционности) положений статьи 92, пункта 6 раздела X
«Переходные положения» Земельного кодекса Украины (дело о
постоянном пользовании земельными участками) признаны некон1
Офпцйний В1СНИК Украши. — 2004. — № 13. — Ст. 922.
2
Офщдшгай В1СНИК Украши. — 2002.— № 12. — Ст. 631.
3
Оф1щйний В1СНИК Украши. — 1997. — № 25. — Стор. 20-77 (хз змшами та доповненвями).
46
ституционными положения п. 6 раздела X «Переходные положения»
Земельного кодекса Украины, касающиеся обязанности переоформить
право постоянного пользования земельным участком на право
собственности или право аренды без соответствующего законодательного,
организационного и финансового обеспечения; п. 6 Постановления
Верховной Рады Украины «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 г. с
последующими изменениями в части утраты гражданами, предприятиями,
учреждениями и организациями после истечения срока оформления права
собственности или права пользования землей ранее предоставленного им
права пользования земельным участком1.
Это означает, что данное решение Конституционного Суда фактически
является источником права, так как с его принятием утратили силу
названные выше положения.
§ 2. Законы как источники экологического
права
Основными и доминирующими источниками экологического права
выступают законы.
Закон — это нормативный акт, принятый высшим представительным
органом государственной власти или непосредственно народом
(Всеукраинским референдумом), который устанавливает исходные
юридические нормы, обладает высшей юридической силой и принимается
с соблюдением особой законодательной процедуры. Закон как источник
экологического права, выступая средством закрепления государственной
экологической политики, выражает волю народа в определении политики
государства в сфере взаимодействия общества и природы. Его особое
место в системе источников экологического права обусловлено тем, что
все другие нормативно-правовые акты носят подзаконный характер.
Среди законов, которые регулируют экологические отношения,
главное место принадлежит Конституции Украины, принятой 28 июня
1996 года. Исходя из принципа верховенства права, Конституция
Украины имеет высшую юридическую силу. Ее нормы являются нормами
прямого действия. Все законы и нормативно-правовые акты,
регулирующие экологические отношения, должны приниматься на основе
Конституции Украины и ей соответствовать.
Конституционные основы регулирования экологических отношений
закреплены, в частности, ст.ст. 13,14,16,41, 50, 66, 85, 92, 116, 119, 137,
138. Данными нормами урегулированы важнейшие общественные
экологические отношения. В частности, в ст. 13 определено, что земля, ее
недра, атмосферный воздух, водные и другие
•Офнцйний вшник Украши. — 2005. — № 39. — Ст. 2490.
47
природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины,
природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной
(морской) экономической зоны являются объектами права собственности
Украинского народа.
Обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, преодоление последствий
Чернобыльской катастрофы — катастрофы планетарного масштаба,
сохранение генофонда Украинского народа является, согласно ст. 16
Конституции Украины, обязанностью государства.
В Основном Законе государства закреплены принципиальные основы
взаимоотношений « гражданин-государство-природа». Так, согласно ч. 1
ст. 50 Конституции Украины каждый имеет право на безопасную для
жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение причиненного
нарушением этого права вреда. Ч. 2 ст. 50 Конституции Украины
устанавливает, что каждому гарантируется право свободного доступа к
информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых
продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение. Такая
информация никем не может быть засекречена.
Подчеркивая юридическую силу Основного Закона государства, ст. 92
предусматривает, что наиболее важные экологические отношения, в
частности, основы использования природных ресурсов, исключительной
(морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения
космического пространства, а также отношения экологической
безопасности, должны регулироваться исключительно законами.
Указанные конституционные нормы являются исходными положениями
для принятия соответствующего экологического законодательства по
любым конкретным вопросам.
Ряд норм Конституции закрепляют основы и принципы деятельности,
а также компетенцию государственных органов в экологической сфере
(Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров
Украины и др.), в том числе и путем принятия ими соответствующих
нормативно-правовых актов, регулирующих отношения охраны
окружающей природной среды. Так, согласно Конституции Украины
Кабинет Министров Украины, осуществляя государственное управление
на основе Конституции и законов Украины, актов Президента Украины,
обеспечивает проведение политики в сфере охраны природы,
экологической безопасности и природопользования (ст. 116 п. 3).
В соответствии с Конституцией Украины исполнительную власть в
областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные
государственные администрации. В частности, они обеспечивают на
соответствующей территории соблюдение прав и свобод граждан, в том
числе и экологических, а также выполнение государственных и
региональных программ охраны окружающей среды (ст. 119 п. 3).
48
Заглавным и системообразующим актом самостоятельной отрасли
экологического законодательства является Закон Украины «Об охране
окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г.1, который определяет
правовые, экономические и социальные основы организации охраны
окружающей природной среды в интересах нынешнего и будущих
поколений. В соответствии с данным законом задачи законодательства об
охране окружающей природной среды состоят в регламентации
отношений в среде охраны, использования и воспроизводства природных
ресурсов, обеспечения экологической безопасности, предупреждения и
ликвидации отрицательного влияния хозяйственной и иной деятельности
на окружающую природную среду, сохранения природных ресурсов,
генетического фонда живой природы, ландшафтов и иных природных
комплексов, уникальных территорий и природных объектов, связанных с
историко-культурным наследием.
Место этого специализированного закона в системе экологического
законодательства определено его статьей 2, согласно которой отношения
в сфере охраны окружающей природной среды в Украине регулируются
данным законом, а также разрабатываемыми в соответствии с ним
земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о
недрах, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании
растительного
и
животного
мира
и
другим
специальным
законодательством.
В составе кодифицированных поресурсовых актов самостоятельное
место занимают Земельный кодекс Украины, принятый 25 октября 2001
года2, Водный кодекс Украины, принятый 6 июня 1995 года3, Лесной
кодекс Украины в редакции от 8 февраля 2006 года4, Кодекс Украины «О
недрах», принятый 27 июля 1994 года5. Как ранее отмечалось, отдельную
группу среди законов как источников экологического права составляют
поресурсовые кодексы. К поре-сурсовым актам относятся также законы
Украины «О животном мире» от 13 декабря 2001 года6, «Об охране
атмосферного воздуха» в редакции Закона от 21 июня 2001 года, «О
растительном мире» от 9 апреля 1999 года7, «О природно-заповедном
фонде Украины» от 16 июня 1992 года8.
Особенностью указанных источников экологического права является
то, что они призваны стать интегрирующей основой развития в области
соответствующего экологического законодательства.
Вщомост1 Верховно!' Ради Украши.— 1991.— № 41.— Ст. 546.
Офщшний вшник Украши. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.
3
Офщшний В1СНИК Украши. — 2003. — № 49. — Ст. 2552.
4
Офщшний В1СНИК Украши. — 2006. — № 11. — Ст.691.
5
Вщомост1 Верховно!' Ради Украши. — 1994. — № 36. — Ст. 340.
6
Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 2. — Ст. 47.
7
Офщшний в1сник Украши. — 1999. — № 18. — Ст. 775.
8
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 34. — Ст. 502.
1
2
49
Структура и содержание поресурсовых кодексов характеризуется,
прежде всего, общими чертами, присущими предмету и объекту
правового регулирования, принципам и подходам к регламентации
однородных общественных отношений и пр.
В это же время для поресурсовых кодексов и законов присущи и
некоторые отличия, обусловленные спецификой конкретного природного
ресурса и экологических отношений, которые возникают по поводу его
использования и охраны, а также разной полнотой регламентации
однотипных экологических отношений.
К законам, регулирующим общественные экологические отношения,
интегрированным, общим объектом которых является природа, относятся
законы Украины «Об охране окружающей природной среды», «Об
экологической сети Украины» от 24 июня 2004 года1, «О зоне
чрезвычайной экологической ситуации» от 13 июля 2000 года 2 и др.
Кроме законов специального экологического назначения источниками
экологического права выступают также законы общего характера,
содержащие соответствующие эколого-правовые нормы. К ним
относятся, например, законы Украины «О туризме» в редакции от 18
ноября 2003 года3, «Об обеспечении санитарного и эпидемического
благополучия населения» от 24 февраля 1994 года4 и др.
§ 3. Подзаконные нормативно-правовые акты
как источники экологического права
Среди источников экологического права важную роль играют
подзаконные нормативные акты, которые образуют сложную иерархическую систему и занимают соответствующее место во всей системе
нормативного регулирования.
К подзаконным нормативно-правовым актам — источникам
экологического права — относятся указы Президента Украины,
нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов
исполнительной власти, а также нормативные акты местных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Группу подзаконных нормативных актов разделяют на виды по
различным критериям: по внешней форме выражения (например,
постановления, приказы, решения, правила и др.); по субъектам
(например, нормативные акты правительства, центральных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления и т.п.); по
времени действия — постоянные и временные и пр.
В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 2004.— № 45.— Ст. 502.
Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1340.
3
Офщшний В1сник Украши. — 2003. — № 50. — Ст. 2600.
4
В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 1994.— № 27.— Ст. 218.
1
2
50
Особое место среди источников экологического права занимают
нормативные правовые акты (указы и распоряжения) Президента
Украины. В соответствии со ст. 106 Конституции Украины он, в
частности, принимает в случае необходимости решение о введении в
Украине либо в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а
также объявляет в случае необходимости местности Украины зонами
чрезвычайной экологической ситуации — с последующим утверждением
решений Верховной Радой Украины.
Нормотворческая компетенция Президента Украины достаточно
обширна. Так, Указом от 23 мая 2005 года утверждены меры по
дальнейшему развитию природно-заповедного дела в Украине1. Указом
Президента Украины от 27 декабря 2005 года утверждено Положение о
Министерстве охраны окружающей природной среды Украины2.
Значительный удельный вес среди источников экологического права
составляют постановления и распоряжения Кабинета Министров
Украины. Они принимаются согласно ст. 117 Конституции Украины на
основании и во исполнение Конституции Украины, законов Украины,
указов Президента Украины и являются обязательными к исполнению.
Среди предусмотренных Конституцией Украины полномочий
Кабинета Министров Украины необходимо выделить такие, которые
относятся к регулированию и реализации экологических отношений:
обеспечение политики в сфере охраны природы, экологической
безопасности и природопользования; обеспечение равных условий
развития всех форм собственности; принятие мер по обеспечению прав и
свобод человека и гражданина и некоторые др. Путем принятия
постановлений и распоряжений Правительство реализует свою
исполнительно-распорядительную функцию в сфере экологии. При этом
следует иметь в виду, что в одних случаях Кабинет Министров Украины
принимает соответствующие постановления экологического содержания
по собственной инициативе, детализируя и конкретизируя конкретный
вопрос, в других — он реализует прямое указание соответствующих
законов или указов Президента Украины. Так, в соответствии со ст. 31
Закона Украины «О растительном мире» Кабинет Министров Украины
постановлением от 29 августа 2002 года утвердил «Положение о Зеленой
книге Украины»3.
Разновидностью источников экологического права являются
нормативные правовые акты министерств и других центральных органов
исполнительной власти. К подзаконным актам относятся приказы,
инструкции, правила, принятые центральными органами исполнительной
власти.
Урядовий кур'ер. Орхентир. — 2005. — № 100. — Стор. 3
Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.
3
Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 36. — Ст. 1692.
1
2
51
В систему центральных органов исполнительной власти Украины
входят министерства, государственные комитеты (государственные
службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным
статусом.
Министерства и государственные комитеты являются главными
ведущими органами в системе центральных органов исполнительной
власти в обеспечении реализации государственной политики в
определенной сфере деятельности. Наиболее широкими полномочиями в
сфере регулирования экологических отношений путем издания приказов,
инструкций и других подзаконных ведомственных нормативных актов
наделены Министерство охраны окружающей природной среды Украины,
Министерство охраны здоровья Украины, Государственный комитет
Украины по земельным ресурсам, Государственный комитет Украины по
водному хозяйству, Государственный комитет лесного хозяйства и
некоторые другие.
Нормативные акты указанных органов с учетом их правовой природы
подразделяют на две группы: обязательные только для подчиненных этим
органам субъектам (ведомственные); обязательные для всех субъектов
экологических отношений (межведомственные).
Значительной компетенцией по изданию эколого-правовых актов
наделено Министерство охраны окружающей природной среды Украины
(Минприроды Украины). Данное Министерство является специально
уполномоченным центральным органом исполнительной власти по
вопросам охраны окружающей природной среды, рационального
использования природных ресурсов, экологической безопасности,
заповедного дела, «обращения» с отходами, геологического изучения
недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.
Одной из основных задач Минприроды Украины является обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования воспроизводства и охраны природных ресурсов, обращения с отходами и пр.
Минприроды Украины в пределах своих полномочий на основе и во
исполнение актов законодательства издает приказы, организует и
контролирует их исполнение. В качестве примера, нужно привести
Приказ Министерства охраны окружающей природной среды Украины от
18 декабря 2003 года «Об утверждении Положения о порядке
предоставления экологической информации»1.
В случаях, предусмотренных законодательством, эколого-пра-вовые
акты Минприроды являются обязательными для исполнения
центральными органами государственной исполнительной власти,
Советом министров Автономной Республики Крым, местными государственными администрациями, органами местного самоуправле1
52
Офщшний В1СНИК Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.
ния, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы
собственности и гражданами. При необходимости Министерство
принимает вместе с другими центральными органами государственной
исполнительной власти общие нормативно-правовые акты, которые носят
межведомственный характер.
Государственный комитет (государственная служба) является
центральным органом исполнительной власти, который вносит
предложения по поводу формирования государственной политики
Кабинету Министров Украины и обеспечивает ее реализацию в
определенной сфере деятельности, осуществляет управление в обозначенной сфере, а также межотраслевую координацию и функциональное
регулирование по вопросам, отнесенным к его ведению.
Так, Государственный комитет Украины по водному хозяйству вносит
в установленном порядке предложения, касающиеся формирования
государственной политики в сфере развития водного хозяйства,
мелиорации земель, обеспечения нужд населения и национальной
экономики в водных ресурсах, а также обеспечивает ее реализацию,
осуществляет управление в данной сфере. Кроме того, названный комитет
осуществляет
межотраслевую
координацию
и
функциональное
регулирование отношений по вопросам, отнесенным к его ведению.
Приказами министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти утверждаются в том числе и эко-логоправовые акты: инструкции, положения и др. Например, Инструкция о
порядке осуществления проверок субъектов, использующих водные
ресурсы или осуществляющих хозяйственную деятельность в пределах
водоохранных зон, утверждена Приказом Государственного комитета
Украины по водному хозяйству от 29 января 2001 года.
Источниками экологического права выступают также нормативные
правовые акты органов местного самоуправления (постановления,
решения, нормативные приказы) и местных органов государственной
исполнительной власти (постановления, решения).
Согласно Конституции Украины органы местного самоуправления в
пределах полномочий, определенных законом, принимают решения,
которые являются обязательными к исполнению на соответствующей
территории. Так, Закон Украины «Об охране окружающей природной
среды» определяют полномочия органов местного самоуправления,
которые в пределах своей компетенции: организовывают разработку
экологических программ; сбор, переработку, утилизацию и погребение
отходов на своей территории; регулирование планирования и застройки и
пр. Перечисленные направления деятельности указанных органов
реализуются с помощью принятия ими нормативных правовых актов.
Нормативно-правовые акты министерства и других центральных
органов государственной исполнительной власти подлежат государ-
53
ственной регистрации в порядке, установленном законом. Регистрация
возложена на Министерство юстиции Украины и имеет своей целью
упорядочение ведомственного нормотворчества, установления законности
и устранения дублирования.
Регистрацию нормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым осуществляет
Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в
Автономной Республике Крым.
Государственную регистрацию нормативно-правовых актов областных, Киевской и Севастопольской городских государственных
администраций, их управлений, отделов и других подразделений, а также
местных органов хозяйственного управления и контроля осуществляют
областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции.
Районные, районные в городах Киеве и Севастополе управления юстиции
осуществляют регистрацию нормативно-правовых актов районных в
городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их
управлений, отделов, других подразделений.
В Украинском государственном центре правовой информации
Министерства юстиции Украины создан банк данных о нормативноправовых актах, которые занесены в государственный реестр.
Итак, подзаконные нормативно-правовые акты как источники
экологического права образуют сложную систему, в которой различают
следующие уровни:
— Указы Президента Украины;
— нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины;
— нормативно-правовые акты министерств и других центральных
органов государственной исполнительной власти;
— нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и
местных органов государственной исполнительной власти.
Вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение источника экологического права.
2. Наведите классификацию источников экологического права.
3. Какие особенности источников экологического права?
4. Дайте характеристику Конституции Украины как источника
экологического права.
5. Охарактеризуйте Закон Украины «Об охране окружающей
природной среды».
6. Какое место кодифицированных поресурсовых актов, а также
других законов в системе источников экологического права?
7. Осветите общее и особенное в структуре и содержании поресурсовых кодексов и законов.
8. В чем заключается специфика подзаконных нормативно-правовых
актов как источников экологического права?
54
9. Дайте характеристику нормативно-правовых актов, издаваемых
Министерством охраны окружающей природной среды Украины.
Темы рефератов
1. Признаки источников экологического права.
2. Виды источников экологического права.
3. Особенности источников экологического права. .
4. Конституционные основы экологического права.
5. Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» —
главный специализированный источник экологического права.
6. Общее и особенное, присущее поресурсовым кодексам и законам.
7. Проблемы систематизации экологического законодательства.
8. Характеристика структуры и содержания Закона Украины «Об
охране окружающей природной среды».
9. Характеристика общественных отношений, регулируемых Законом
Украины «Об охране окружающей природной среды».
10. Система подзаконных нормативных актов — источников
экологического управления.
11. Особенности ведомственных нормативных актов как источников
экологического права.
12. Решения Конституционного Суда Украины как источники
экологического права.
13. Роль судебной практики в регламентации экологических
отношений.
Рекомендованная литература
Гетьман А. Термшолопя екологхчного законодавства: мето-долопчн1
засади та перспективи утфшаци // В1сн. Акад. право-вих наук Украши: 36.
наук, праць № 2-3 (33-34). — 2003. — X., 2003. — С. 580-592.
Гетьман А.П. Методолопчш засади еколопчного нормотворен-ня //
Методолопчш проблеми правово! науки: Матер1али м1жна-родно!
науково! конференци. — X., 13-14 грудня 2002 р. — X., 2003. — С.247249.
Костицький В. Еколопчне право Украши: деяш проблеми теори та
кодифжацп // Право Украши. — 1998. — № 3. — С. 67.
Малишко М. Актуальш проблеми розвитку 1 кодифшаци еколопчного законодавства // Право Украши. — 1993. — № 7. — С. 22.
Шемшученко Ю.С. Теоретичш засади концепцп розвитку законодавства Украши // Право Украши. — 1996. — № 8. — С. 3-6.
55
Раздел III
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ
ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
(ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ)
План
1. Понятие управления природопользованием и охраной окружающей
природной среды.
2. Система и компетенция органов управления природопользованием
и охраной окружающей природной среды.
2.1. Система и компетенция органов управления общей компетенции.
2.2. Система и компетенция органов управления специальной
компетенции.
3. Правовые вопросы участия общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды.
4. Функции управления природопользованием и охраной окружающей
природной среды.
4.1. Организационные функции экологического управления.
4.2. Предупредительно-охранительные экологические функции.
4.3. Стабилизационные функции экологического управления.
§ 1. Понятие управления
природопользованием и охраной
окружающей природной среды
Все мировое сообщество последние десятки лет находится перед
необходимостью выработки и осуществления стройной системы
организационных, технических, экономических, правовых и других мер,
направленных на предотвращение экологического кризиса, обеспечение
устойчивого равновесия в окружающей природной
56
среде и экологической безопасности. Важным элементом достижения
поставленной задачи является управление как необходимый механизм
правового
воздействия
на
обеспечение
рационального
природопользования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и
защиты окружающей природной среды.
За многие десятилетия механизм управления в данной сфере
подвергался многообразному реформированию. Во многом это
предопределялось задачами, выдвигаемыми каждым историческим
периодом перед экологией и диктовалось стремлением максимально
полно согласовать ее интересы с интересами экономического развития,
обеспечить потребности производства, населения и мирового хозяйства.
Преобразования в управлении природопользованием и охраной
окружающей природной среды во многом также были связаны с
эволюционными процессами всей системы управления мировым
хозяйством, процессами его глобализации.
Украина, как суверенное и независимое, демократическое, социальное,
правовое государство, ставшее на путь развития рыночных отношений, не
может находиться в стороне общепланетарных процессов становления
экологической политики, геополитических и социально-экономических
особенностей экологического развития мирового сообщества. Для
Украины предопределена необходимость изменения приоритетов в
механизме управления природопользованием и охраной окружающей
природной среды, где в центре внимания должен находиться человек, для
которого Конституция закрепила право на безопасную для жизни и
здоровья окружающую природную среду. Это требует изменения
стереотипов ценностей, гуманизации общества. Управление в этой сфере
должно осуществляться так, чтобы обеспечить равенство возможностей
развития и сохранения природных ресурсов, окружающей природной
среды как для нынешнего, так и для будущего поколения, обеспечения
экологической безопасности всех людей, проживающих как в
определенном регионе, так и всего человечества на планете.
В современной научной юридической литературе, учебниках, учебных
пособиях и других учебно-методических изданиях, касающихся проблем
экологии, правового регулирования экологических отношений,
предлагаются
различные
определения
понятия
управления
природопользованием и охраной окружающей природной среды. Однако
при всем своем многообразии они характеризуются определенными
общими чертами. Во-первых, управление — это деятельность органов
государственной исполнительной власти и органов местного
самоуправления; во-вторых, — это деятельность в сфере публичных
экологических отношений, возникающих в связи с природопользованием,
воспроизводством природных ресурсов, охраной окружающей природной
среды, обеспечением экологической безопасности; в-третьих, эта
деятельность
имеет
строго
определенную
управленческую
(административно-правовую) направленность.
57
Таким образом, управление природопользованием и охраной
окружающей природной среды — это механизм организации и
система деятельности органов государственной исполнительной
власти и местного самоуправления в сфере публичных экологических
отношений, возникающих в связи с природопользованием,
воспроизводством природных ресурсов, охраной окружающей
природной среды, обеспечением экологической безопасности.
Управленческая деятельность в сфере публичных экологических
отношений обеспечивает: осуществление мер по сокращению с последующей полной ликвидацией поступления в окружающую природную
среду опасных для жизни и здоровья человека веществ; создание
экологически обоснованного размещения и дальнейшего развития
производительных сил в отдельных регионах и государстве в целом;
формирование системы слежения за показателями здоровья населения с
выявлением негативно влияющих факторов окружающей природной
среды; создание и развитие на территории государства сети природнозаповедного фонда с целью сохранения эталонов качества окружающей
природной среды, защиты и охраны исторических и культурных
природных ценностей; достижение рационального природопользования
посредством землелесоустрой-ства, паспортизации водных объектов,
устройства территорий заповедного, оздоровительного, историкокультурного и рекреационного назначения.
Для этого требуется качественно новый уровень управления природопользованием, экологизации экономики, переход к новой ступени
материальной культуры, совместимой и сбалансированной с природноресурсным потенциалом.
Содержание управления природопользованием и охраной окружающей природной среды характеризуется такими принципами:
законности в осуществлении управления; приоритета в обеспечении
экологической безопасности, рационального природопользования и
охраны окружающей природной среды; плановости государственного
управления в этой сфере; сочетания государственного управления с
местным самоуправлением.
В зависимости от сферы воздействия на управляемые объекты
различают следующие виды управления природопользованием и охраной
окружающей
природной
среды:
государственное
(управление
осуществляется в масштабах всего государства либо его отдельных
регионов органами государственной исполнительной власти или местного
самоуправления); отраслевое (управление осуществляется в масштабах
отдельной
отрасли
народного
хозяйства,
—
например,
сельскохозяйственной, природоохранными органами, находящимися в
структуре соответствующей отрасли); производственное (управление
осуществляется в рамках отдельного производственного субъекта
природоохранными о^згь чами, находящими-
58
ся в структуре соответствующего производственного субъекта);
общественное (управление осуществляется в масштабах всего государства
или его отдельных регионов общественными природоохранными
объединениями либо отдельными гражданами, в рамках, предоставленных
им полномочий).
§ 2. Система и компетенция органов
управления природопользованием
и охраной окружающей природной среды
В соответствии со ст. 16 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды», государственное управление природопользованием и
охраной окружающей природной среды осуществляют Кабинет
Министров Украины, органы местного самоуправления, а также
специально уполномоченные на то государственные органы по охране
окружающей природной среды и иные государственные органы в
соответствии с законодательством Украины.
Специально
уполномоченными
государственными
органами
управления природопользованием и охраной окружающей природной
среды являются специально уполномоченный центральный орган
исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной
среды, его органы на местах, иные государственные органы, к компетенции которых законодательством Украины и АРК отнесено
осуществление соответствующих экологических функций.
В юридической литературе существуют различные классификации
органов управления на виды. Различают органы общей, специальной,
межведомственной и отраслевой (ведомственной) компетенции;
органы общего (комплексного) государственного управления,
функциональные
органы,
координационные
специально
уполномоченные органы управления. Существуют также деления на
органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции
осуществляют управление природопользованием и охраной окружающей
природной среды наряду с управлением многими другими функциями и
видами деятельности. Напротив, для органов специальной компетенции
управление в экологической сфере является основным или
исключительным видом и направлением их деятельности.
2.7. Система и полномочия органов
управления общей компетенции
К государственным органам общей компетенции относятся Верховная
Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины,
Верховный Совет и Совет министров АРК, органы местного
самоуправления, государственные администрации регионов.
59
Верховная Рада Украины. Ей принадлежит главенствующая роль в
системе регулирования общественных экологических отношений.
Основополагающей функцией парламента Украины является его
законодательная функция. Посредством принятия законодательных актов
Верховная Рада Украины наиболее эффективно и радикально
воздействует на состояние общественных отношений, возникающих в
связи с рациональным использованием и воспроизводством природных
ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспечением
экологической безопасности. Масштабность решаемых заданий в сфере
законотворчества требует функционирования в парламенте специальных
подразделений, которые бы обеспечили прогнозирование, планирование,
разработку и экспертизу законодательных актов в сфере экологии,
принимаемых Верховной Радой Украины. Такие функции в парламенте
осуществляют:
— комитет по вопросам экологической политики;
— научно-экспертный отдел Секретариата ВР Украины;
— юридический отдел Секретариата ВР Украины.
В соответствии со ст. 85 Конституции Украины, к полномочиям
Верховной Рады Украины в сфере регулирования экологических
общественных отношений относятся:
— принятие законов;
— утверждение общегосударственных программ охраны окружающей
природной среды;
— утверждение Указов Президента об объявлении отдельных
территорий зонами чрезвычайных экологических ситуаций.
Президент Украины. Место и роль Президента Украины в решении
экологических проблем определяется его конституционным статусом
главы государства. С учетом потребностей природоохранной практики
Президент Украины, как один из субъектов законодательной инициативы,
имеет право вносить на рассмотрение Верховной Рады Украины
соответствующие проекты законодательных актов, направленных на
регулирование экологических общественных отношений.
В своей деятельности, направленной на обеспечение экологической
безопасности, Президент Украины осуществляет руководство Советом
Национальной безопасности и обороны Украины. Главной задачей этого
органа является обеспечение единой государственной политики в сфере
национальной безопасности, составной частью которой является
экологическая безопасность.
Кабинет Министров Украины, как высший орган в системе органов
исполнительной власти, имеет собственную сферу деятельности по
управлению природопользованием и охраной окружающей природной
среды. Это направление деятельности КМУ реализует с помощью таких
его функциональных аспектов, как:
— обеспечение проведения государственной экологической по
литики;
60
— разработка государственных экологических программ, обеспечение
их выполнения;
— координация деятельности министерств и иных органов центральной исполнительной власти по вопросам охраны окружающей
природной среды;
— принятие решений об ограничении, временном запрете (приостановление) либо прекращении деятельности предприятий, учреждений
и организаций в случае нарушения ими экологического законодательства;
— осуществление в рамках своих полномочий государственного
управления в сфере охраны и рационального использования земли, ее
недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, иных природных
ресурсов.
Верховный Совет АРК осуществляет представительские функции и
полномочия в рамках, предусмотренных Конституцией Украины и
Конституцией АРК. Так, ВС утверждает программы рационального
использования и охраны окружающей природной среды, решает вопросы
использования и охраны земельных и иных природных ресурсов,
организует создание и управление территориями заповедного фонда
республики.
Совет министров АРК осуществляет исполнительные функции в
сфере управления природопользованием и охраной окружающей
природной среды на территории АРК. К ним относятся вопросы
сельскохозяйственного производства, лесовосстановления и лесоразведения, землеустройства, водохозяйственного строительства и
орошаемого земледелия, охраны окружающей природной среды,
организации лечебно-оздоровительной, курортной и рекреационной
сферы и туризма.
Органы местного самоуправления осуществляют управление
природопользованием и охраной окружающей природной среды в
соответствующем регионе, руководствуясь Законом «О местном
самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 № 280/97-ВР и Законом «Об
охране окружающей природной среды». К управленческим функциям
этих органов относятся: организация разработки местных экологических
программ; утверждение с учетом экологических требований проектов
планировки и застройки населенных пунктов, генеральных планов и схем
промышленных
узлов;
организация
проведения
экологической
экспертизы; принятие решений об организации территорий и объектов
природно-заповедного фонда местного значения и иных территорий,
подлежащих особой охране; осуществление контроля за соблюдением
законодательства об охране окружающей природной среды.
Государственные администрации регионов осуществляют свою
деятельность в соответствии с Законом Украины «О местных государственных администрациях» от 09.04.1994 (№ 586-Х1У). Они
обеспечивают выполнение программ охраны окружающей природ-
61
ной среды, реализацию делегированных органами местного самоуправления полномочий по вопросам предоставления земельных участков
для градостроительных нужд, организацию охраны территорий и
объектов природно-заповедного фонда местного значения, ликвидацию
последствий экологических катастроф, взаимодействия с органами
местного самоуправления в сфере управления природопользованием и
охраной окружающей природной среды.
2.2. Система и полномочия органов управления
специальной компетенции
К государственным органам управления специальной компетенции
относятся: Министерство охраны окружающей природной среды
Украины; Государственный комитете Украины по земельным ресурсам;
Государственный
комитет
Украины
по
водному
хозяйству;
Государственный комитет лесного хозяйства Украины, а также
Министерство здравоохранения Украины, Министерство Украины по
вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от
последствий Чернобыльской катастрофы, Министерство строительства и
архитектуры
и
жилищно-коммунального
хозяйства
Украины,
Министерство аграрной политики Украины, Государственный комитет по
промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора.
Министерство охраны окружающей природной среды Украины
(Минприроды) в соответствии с Указом Президента Украины от 27
декабря 2005 г. № 1842/2005, является специально уполномоченным
центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны
окружающей природной среды, рационального использования природных
ресурсов, экологической безопасности, заповедного дела, обращения с
отходами, геологического изучения недр, а также топографогеодезической и картографической деятельности.
На Минприроды возлагается осуществление комплекса задач, среди
которых выделяют: обеспечение реализации государственной политики в
сфере охраны окружающей природной среды, рационального
использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов (земля,
недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса,
животный и растительный мир, природные ресурсы территориальных
вод, континентального шельфа и исключительной (морской)
экономической зоны Украины), обращения с отходами (кроме обращения
с радиоактивными отходами), опасными химическими веществами,
пестицидами и агрохимикатами, экологической и в рамках своей
компетенции,
радиационной
безопасности,
заповедного
дела,
формирования, сохранения и использования экологической сети,
геологического
изучения
недр,
топографо-геодезической
и
картографической
деятельности;
осуществление
управления
и
регулирования в сфере охраны окружающей
62
природной среды, рационального использования, восстановления и
охраны природных ресурсов; осуществление государственного контроля
за соблюдением требований законодательства об охране окружающей
природной среды, рациональном использовании, восстановлении и охране
природных ресурсов, экологической и в рамках своей компетенции
радиационной безопасности, по вопросам обращения с отходами (кроме
обращения с радиоактивными отходами), а также обеспечение
осуществления государственного геодезического надзора за топографогеодезической и картографической деятельностью.
Для осуществления возложенных на него задач, Минприроды обладает
широким кругом полномочий: готовит предложения по формированию
государственной политики в сфере охраны окружающей природной
среды, рационального использования, воспроизводства и охраны
природных ресурсов; обеспечивает разработку и выполнение
государственных программ по вопросам охраны окружающей природной
среды, обеспечения экологической безопасности, геологического
изучения недр; организует и осуществляет
государственную
экологическую экспертизу; организует проведение мониторинга
окружающей природной среды, создание и функционирование
географических, экологических, геологических и иных информационных
систем; обеспечивает ведение государственных кадастров растительного и
животного мира, принимает участие в ведении водного кадастра;
осуществляет государственный контроль за соблюдением правил,
нормативов, норм, лимитов, квот, условий разрешений в сфере
использования и охраны природных ресурсов, требований экологической
безопасности, режима территорий и объектов природно-заповедного
фонда, а также в сфере обращения с отходами.
В структуре Минприроды Украины функционируют:
Государственная служба заповедного дела, которая обеспечивает
управление территориями и объектами природно-заповедного фонда
Украины, организует ведение Красной книги и Зеленой книги Украины;
Государственная экологическая инспекция, которая осуществляет
контроль в сфере использования природных ресурсов и охраны
окружающей природной среды;
Государственная межрегиональная Азово-Черноморская экологическая инспекция, которая осуществляет управление бассейнами
Азовского и Черного морей, их континентального шельфа и
территориальных вод;
Государственная инспекция по контролю за охраной, защитой,
использованием и восстановлением лесов, которая осуществляет
контроль в данной сфере общественных отношений.
На региональном уровне в системе Минприроды Украины функционируют Государственный комитет по охране окружающей при-
63
родной среды и природных ресурсов АРК, государственные управления
экологии и природных ресурсов в областях, городах Киеве и Севастополе.
Государственный комитет Украины по земельным ресурсам. В
соответствии с Указом Президента от 14 августа 2000 г. (№ 970_ 2000)
Государственный комитет Украины по земельным ресурсам (Госкомзем),
— это центральный орган исполнительной власти, основными задачами
которого являются: подготовка предложений по формированию
государственной политики в сфере регулирования земельных отношений,
использования, охраны и мониторинг земель, ведение государственного
земельного кадастра и обеспечения его реализации; координация
проведения
земельной
реформы
в
Украине;
осуществление
государственного контроля за использованием и охраной земель;
осуществление землеустройства; разработка и участие в реализации
государственных, отраслевых и региональных программ по вопросам
регулирования земельных отношений рационального использования,
охраны и мониторинга земель, возобновления плодородия почв, ведения
государственного земельного кадастра, осуществление землеустройства.
В составе Госкомзема функционирует Государственная инспекция по
контролю за использованием и охраной земель, а на региональном уровне
— главные областные, городские управления, региональные отделы
земельных ресурсов, инженеры-землеустроители сел и поселков.
Государственный комитет Украины по водному хозяйству (Госкомводхоз) является центральным органом исполнительной власти в
сфере использования и охраны вод. В соответствии с положением о
Госкомводхозе, утвержденном Указом Президента Украины от14 июля
2000 г., его основными задачами являются: подготовка предложений по
формированию государственной политики в сфере развития водного
хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и отраслей
национальной экономики в водных ресурсах, осуществление в этой сфере
единой технической политики, внедрение достижений науки и техники,
новых технологий, передового опыта работы и обеспечения реализации
этой политики; разработка и участие в реализации общегосударственных
и региональных программ использования и охраны вод, воспроизводства
водных
ресурсов;
осуществление
мероприятий,
связанных
с
предупреждением вредного воздействия вод и ликвидацией его
последствий.
В систему Госкомводхоза входят бассейновые водохозяйственные
объединения, областные управления комплексного использования водных
ресурсов, бассейновые (территориальные) инспекции по использованию и
охране вод, их участки и гидрохимические лаборатории.
Государственный комитет лесного хозяйства Украины. В соответствии с Указом Президента Украины от 14 августа 2000 г. Государ-
64
ственный комитет Украины по лесному хозяйству Украины (Госкомлесхоз) — это центральный орган исполнительной власти, основными
задачами которого являются: обеспечение реализации государственной
политики в сфере лесного и охотничьего хозяйства, а также охраны,
защиты, рационального использования и восстановления лесных ресурсов,
охотничьих животных, повышения эффективности лесного и охотничьего
хозяйства; разработка и организация выполнения общегосударственных,
межгосударственных и региональных программ в сфере защиты,
повышения
продуктивности,
рационального
использования
и
воспроизводства лесов, а также участие в разработке и выполнении таких
программ по вопросам использования и воспроизводства охотничьих
животных, развития охотничьего хозяйства.
В структуру Госкомлесхоза входят областные производственные
лесохозяйственные объединения (в Закарпатской, Ивано-Фран-ковской и
Черновицкой области — управления лесного хозяйства), гослесхозы,
лесничества и лесосеменные станции.
Министерство здравоохранения Украины в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Украины от 24 июля
2000 г. * обеспечивает санитарно-гигиеническую охрану окружающей
природной среды, утверждает отдельные экологические нормативы,
предупреждает вредное экологическое воздействие на здоровье человека.
Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и
по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы (положение о Министерстве утверждено Указом Президента
Украины от 10 октября 2005 г.2) координирует работу государственных и
иных органов по вопросам защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и
ликвидации их последствий; осуществляет государственный надзор и
контроль за состоянием технологической безопасности в окружающей
природной среде; выполняет функции по реабилитации загрязненных
территорий вследствие аварии на ЧАЭС.
Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины (положение о Министерстве утверждено
Указом Президента Украины от 1 июня 2005 г.3) осуществляет разработку
документации по вопросам планирования населенных пунктов с
соблюдением экологических требований.
Министерство аграрной политики Украины осуществляет управление природопользованием и охраной окружающей природной среды в
соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Украины
от 7 июня 2000 г.4.
Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 30. — Ст. 1256.
Офшдйний В1сник Украши. — 2005. — № 41. — Ст. 2599.
3
Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 22. — Ст. 1191.
4
Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 23. — Ст. 933.
1
2
65
В рамках Министерства функционирует: Государственный департамент рыбного хозяйства, осуществляющий организацию охраны,
рационального использования и воспроизводства водных биоресурсов,
ведения рыбного хозяйства и регулирования промышленного и
любительского рыболовства; Государственный департамент ветеринарной
медицины, осуществляющий профилактические и лечебные мероприятия
относительно болезней дикой фауны; Государственная служба по
карантину растений, осуществляющая государственный фитосанитарный
контроль. Государственный комитет по промышленной безопасности,
охране труда и горного надзора (положение утв. Кабинетом Министров
Украины от 23 ноября 2006 г.) осуществляет геологическое изучение
недр, их использование и охрану, а также использование и переработку
минерального сырья.
На протяжении всей истории развития законодательства об охране
окружающей
природной
среды
(природоресурсового,
природоохранительного, экологического) вопрос об участии общественности
в управлении природопользованием и охраной окружающей природной
среды всегда находился в поле зрения законодателя. Это обосновывалось
объективной
необходимостью,
обусловленной
экономическими,
правовыми предпосылками. Привлечение общественности к управлению
являлось одним из важнейших путей реализации экологической политики
государства. При этом общественность рассматривалась не только лишь в
качестве
общественных
организаций,
выполняющих
природоохранительные функции, но в ее понятие включались также
граждане государства. К числу общественных природоохранительных
(экологических) организаций относились: общества охраны природы;
общественные инспекции по охране отдельных природных ресурсов либо
в целом окружающей природной среды; студенческие дружины по охране
природы; массовые общественные организации, объединяющие своих
членов по профессиональному, территориально-производственному,
возрастному и ряду других признаков, которые наряду со своей основной
деятельностью выполняли и некоторые экологические функции
(профсоюзы, молодежные, научно-технические и спортивные общества,
трудовые коллективы, добровольные народные дружины и многие др.)1.
Чрезвычайно важным и актуальным остается этот вопрос и на сегодня.
Его правовой основой является ст. 36 Конституции Украины, в
соответствии с которой граждане Украины имеют право на свободу
объединения в политические партии и общественные организации для
осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения
политических, экономических, социальных, культурных и иных
интересов, в т.ч. и экологических. Такое право является одним из
неотъемлемых прав, закрепленных Общей Декларацией прав человека,
иными
основополагающими
международными
юридическими
документами.
Участие общественности в управлении природопользованием и
охраной окружающей природной среды реализуется сквозь призму
полномочий общественных организаций и объединений, выполняющих
экологические функции. В соответствии со ст. 21 Закона Украины «Об
охране
окружающей
природной
среды»
общественные
природоохранительные объединения имеют право:
— принимать участие в разработке планов, программ по охране
окружающей природной среды, разрабатывать и пропагандировать свои
экологические программы;
— принимать участие в проведении специально уполномоченными
государственными органами управления в области охраны окружающей
природной среды проверок выполнения предприятиями, учреждениями и
организациями природоохранительных планов и мероприятий;
— проводить общественную экологическую экспертизу, обнародовать
ее результаты и передавать их органам, уполномоченным принимать
решения;
— вносить в соответствующие органы предложения по организации
территорий и объектов природно-заповедного фонда.
Так, например, субъектами организации и проведения общественной
экологической экспертизы являются общественные экологические
организации, уставами которых предусмотрено осуществление этого
исследования либо специально создаваемые для проведения такой
деятельности негосударственные организации (РЭЦ-Киев и др.).
Объектом такой экспертизы является деятельность, направленная на
обеспечение эффективных условий подготовки эколого-экспертного
производства и проведения общественной экологической экспертизы
путем исследований, анализа, оценки объектов, которые могут
непосредственно или в процессе реализации отрицательно влиять на
жизнь и здоровье граждан, состояние окружающей природной среды. 1
В Украине существует около 30 общественных объединений и
организаций, ассоциаций и групп экологической направленности
1
См.: Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук:
12.00.06. — М., 1990.
1
Позняк Е.В. Правов1 аспекти зд1Йснення громадсько! еколопчно! експертизи в УкраХш: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Кш'в,
2005.
§ 3. Правовые вопросы участия
общественности в управлении
природопользованием и охраной окружающей
природной среды
66
67
национального уровня и более 350 — местного уровня. Среди них
необходимо выделить Украинское общество охраны природы, Физкультурно-спортивное общество «Динамо» Украины, Украинское
общество охотников и рыболовов, ассоциация «Зеленый мир», Украинская молодежная экологическая лига, Национальный экологический
центр, Украинская экологическая академия наук, Общественный
экологический совет и некоторые др.
Важная роль в управленческой экологической деятельности
общественности Украины принадлежит общественным инспекторам по
охране окружающей природной среды. В соответствии с Положением об
общественных инспекторах по охране окружающей природной среды,
утвержденном Минприроды Украины от 27 февраля 2002 г.
общественными инспекторами могут быть граждане Украины, которые
достигли 18-летнего возраста и имеют опыт природоохранительной
работы, а также прошли собеседование в органах Минприроды.
Общественные инспекторы имеют право:
— совместно с работниками органов Минприроды, иных государственных органов, осуществляющих контроль за охраной и рациональным использованием природных ресурсов, органов государственной
исполнительной власти и местного самоуправления, общественных
экологических (природоохранных) организаций принимать участие в
проведении проверок соблюдения предприятиями, учреждениями и
организациями всех форм собственности и гражданами требований
природоохранительного
законодательства,
норм
экологической
безопасности и использования природных ресурсов;
— по направлению органов Минприроды производить рейды и
проверки, а также составлять акты проверок;
— принимать участие в проведении общественной экологической
экспертизы в соответствии с Законом Украины «Об экологической
экспертизе».
§ 4. Функции управления
природопользованием и охраной
окружающей природной среды
Управление природопользованием и охраной окружающей природной
среды реализуется при помощи функционального инструментария, т.е.
выполнения целого комплекса специфических функций. Среди ученыхюристов выработано единое мнение по вопросу понимания содержания,
видов и тенденций развития функций управления в этой сфере. Все это
позволяет рассмотреть функции управления природопользованием и
охраной окружающей природной среды как наиболее характерные,
специфические по содержанию, обособленные виды деятельности,
направленные на
68
обеспечение организации рационального использования природных
ресурсов, их воспроизводства, охраны окружающей природной среды и
обеспечения экологической безопасности.
Все функции управления можно подразделить на различные группы.
Так, различают общие функции управления и функции отдельных органов
и звеньев системы управления. Различают также организационные,
предупредительно-охранительные и иные стабилизационные группы
функций.
К организационным функциям экологического управления принадлежат: пространственно-территориальное устройство объектов
природы; ведение природоресурсовых кадастров; экологическое
планирование; экологическое прогнозирование. Предупредительноохранительные функции — это: экологический мониторинг;
экологический аудит; экологическая экспертиза; экологический контроль.
К стабилизационным функциям необходимо отнести: экологическая
стандартизация и нормирование; экологическое лицензирование.
Рассмотрим каждую из названных выше групп.
4.1. Организационные функции экологического
управления
Пространственно-территориальное устройство объектов природы
представляет собой деятельность уполномоченных государственных
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления,
направленную на проведение работ по организации использования,
воспроизводства, охраны и защиты естественных ресурсов, создание
благоприятных экологических условий для жизни и здоровья населения,
развития природной среды.
Термин « пространственно-территориальное устройство объектов
природы» используется как обобщающее понятие, в состав которого
включаются: землеустройство, лесоустройство, индивидуализация недр,
водных объектов и других природных ресурсов.
Землеустройство представляет собой совокупность социальноэкономических и экологических мероприятий, направленных на
регулирование земельных отношений и рациональной организации
территории административных образований, субъектов хозяйствования,
которые осуществляются под влиянием общественно-производственных
отношений и развития продуктивных сил (ст. 181 ЗК Украины).
Сущность землеустройства раскрывается посредством его содержательных характеристик, к числу которых относятся: установление
(восстановление) на местности границ административно-территориальных образований, землевладений и землепользовании; разработка
общегосударственной и региональной программ использования и охраны
земель; составление схем землеустройства, разработка техникоэкономических обоснований использования и охра-
69
ны
земель
соответствующих
административно-территориальных
образований; обоснование установления границ территорий с особыми
природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;
составление проектов
приведения в порядок существующих
землевладений и землепользовании и создание новых; составление
проектов отвода земельных участков; установление в натуре (на
местности) границ земельных участков; подготовка документов, которые
удостоверяют право собственности или право пользования землей;
составление проектов землеустройства, которые обеспечивают экологоэкономическое обоснование севооборотов, упорядочение угодий, а также
разработка мероприятий по охране земель; разработка другой
землеустроительной документации, связанной с использованием и
охраной земель; осуществление авторского надзора за выполнением
проектов использования и охраны земель.
Согласно Закону Украины от 22 мая 2003 г. «О землеустройстве» (8581У), регулирование в сфере землеустройства осуществляют Верховная
Рада Украины, Верховная Рада АРК, Кабинет Министров Украины, Совет
министров АРК, органы местного самоуправления, местные
государственные администрации, а также центральный орган
исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в границах
полномочий, установленных законом.
Лесоустройство включает систему государственных мероприятий,
направленных на обеспечение эффективной охраны и защиты,
рациональное использование, повышение производительности лесов, их
воспроизводство, оценку лесных ресурсов, а также повышение культуры
ведение лесного хозяйства.
Согласно ст. 46 Лесного кодекса Украины в процессе лесоустройства
осуществляется система мероприятий, направленных на определение
границ и внутрихозяйственную организацию территории лесного фонда,
находящегося в пользовании постоянных лесопользователей; выполнение
топографо-геодезических работ и специального картографирования лесов;
обоснование деления лесов на группы и отнесение их к категориям
защитности; определением расчетной лесосеки, объемов рубок,
связанных с ведением лесного хозяйства и объемов использования других
видов лесных ресурсов.
Лесоустройство осуществляется государственными лесоустроительными службами Государственного комитета Украины по лесному
хозяйству за счет средств государственного бюджета и по единой
системе. В материалах лесоустройства определяется комплексная оценка
ведения лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, пользование
земельными лесными участками, разрабатываются основные положения
организации и развития лесного хозяйства.
Индивидуализация
недр
(пространственно-территориальное
устройство недр) осуществляется при помощи пространственно-геометрических (объемных) измерений. Формы и размеры участка
70
недр, которые предоставляются в пользование, ограничиваются
натурными маркшейдерскими измерениями.
Участок недр, который предоставляется в пользование для промышленной разработки месторождений полезных ископаемых и целей, не
связанных с добычей полезных ископаемых, называется горный отвод.
Пространственно-территориальное устройство недр осуществляется
маркшейдерскими службами Министерства охраны окружающей
природной среды Украины.
Индивидуализация водных объектов осуществляется с помощью их
паспортизации. Под паспортизацией следует рассматривать совокупность
государственных мероприятий, направленных на упорядочение
использования водных объектов, охрану их от загрязнения, засорения и
истощения, предотвращение вредных действий вод и ликвидация их
последствий, улучшение состояния водных объектов.
Паспорт источника водного объекта (его акватории) предусматривает:
место нахождения, состояние, характер использования, качество воды,
необходимые мероприятия по упорядочению использования и охраны
водного объекта. Индивидуализация водных объектов осуществляется
органами Государственного комитета Украины по водному хозяйству.
Ведение природоресурсных кадастров — это деятельность
уполномоченных государственных органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления, направленная на систематизацию
сведений относительно правового, природного и хозяйственного
состояния объектов природы, а также их отдельных составных частей.
Ведение природоресурсовых кадастров включает в себя осуществление: земельного, водного кадастра, кадастра растительного мира,
лесного кадастра, кадастра месторождений и проявлений полезных
ископаемых, кадастра животного мира, кадастра территорий и объектов
природно-заповедного фонда, учета в области охраны атмосферного
воздуха.
Термин «кадастр» (реестр) означает систематизированный банк
количественных и качественных данных относительно определенного
объекта.
В соответствии со ст. 193 ЗК Украины, государственный земельный
кадастр представляет собой единую государственную систему земельнокадастровых работ, которая устанавливает процедуру признания факта
возникновения или прекращения права собственности и права
пользования земельными участками и содержит совокупность сведений и
документов о местоположении и правовом режиме этих участков, их
оценку, классификацию земель, количественную и качественную
характеристику, распределение среди собственников земли и
землепользователей.
71
Государственный земельный кадастр включает кадастровое зонирование, кадастровые съемки, бонитировку почв, экономическую
оценку земель, денежную оценку земельных участков, их государственную регистрацию, а также учет количества и качества земель.
Государственный водный кадастр представляет собой систематизированный свод сведений о поверхностных, подземных, внутренних
морских водах и территориальном море; объемы, режим, качество и
использование вод; состав водопользователей. В водный кадастр
включаются также сведения о водохозяйственных объектах, которые
обеспечивают использование воды, очищение и сброс обратных вод
(сооружения для забора и транспортирования воды, сооружения, на
которых осуществляется очистка обратных вод, и т.п.).
Назначением водного кадастра является систематизация данных
государственного учета вод и определение имеющихся для использования
водных ресурсов.
Кадастр растительного мира содержит систему сведений и документов о распределении объектов растительного мира между
собственниками и пользователями (в т.ч. арендаторами) земельных
участков, количественные и качественные характеристики народнохозяйственной и научной ценности растительных ресурсов, деление
естественных растительных групп на категории, экономическую оценку,
технические, кормовые, врачебные, пищевые и другие свойства
естественных растительных ресурсов, другие данные о растительных
естественных
ресурсах,
необходимых
для
обеспечения
их
неистощительного использования, воспроизводства и эффективной
охраны.
Государственный лесной кадастр содержит систему сведений и
документов о правовом режиме лесного фонда, распределении его между
пользователями, качественное и количественное состояние лесного
фонда, деление лесов по группам и отнесение к категориям,
экономическую оценку и другие данные, необходимые для рационального
ведения лесного хозяйства и оценки результатов хозяйственной
деятельности в лесном фонде.
Задачей государственного учета лесов и лесного кадастра являются
организация охраны и защиты лесов, рациональное использование
лесного фонда, воспроизводство лесов, осуществление систематического
контроля за качественными и количественными изменениями в лесном
фонде
и
обеспечение
органов
местного
самоуправления,
заинтересованных органов государственной исполнительной власти,
лесопользователей сведениями о лесном фонде.
Месторождения, в т.ч. техногенные, запасы и проявления полезных
ископаемых
подлежат
учету
в
государственном
кадастре
месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственном
балансе запасов полезных ископаемых. Государственный
72
учет месторождений запасов и проявлений полезных ископаемых
осуществляется в порядке, который устанавливается Кабинетом
Министров Украины.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных
ископаемых содержит сведения о каждом месторождении, включенном в
Государственный фонд месторождений полезных ископаемых, по таким
показателям: количество и качество запасов полезных ископаемых и
имеющихся в нем компонентов, горнотехнические, гидрогеологические и
другие условия разработки месторождения, его геолого-экономическая
оценка, а также сведения о любом проявлении полезных ископаемых.
Государственный кадастр животного мира содержит систематизированную совокупность сведений о географическом распространении
видов (групп видов) животных, их численность и состояние,
характеристики среды пребывания и современного хозяйственного
использования, а также другие сведения, необходимые для обеспечения
охраны и рационального использования животного мира.
Ведение кадастра животного мира предусматривает выполнение таких
кадастровых работ: проведение экспедиционных работ (наблюдение и
изучение численности, состояния и других характеристик животного мира
непосредственно в естественной среде); анализ данных, полученных во
время проведения экспедиционных работ, а также данных, которые
имеются в материалах государственного лесоустройства, приведение в
порядок охотничьих угодий, государственной и ведомственной
статистической отчетности о состоянии животного мира, численность и
объемы хозяйственного использования диких животных и т.п.
Ведение кадастра животного мира возлагается на Министерство
охраны окружающей природной среды.
Государственный кадастр территорий и объектов природно-заповедного фонда содержит сведения о правовом статусе, принадлежности, режиме, географическом положении, количественные и
качественные характеристики этих территорий и объектов, их
природоохранную,
научную,
образовательную,
воспитательную,
рекреационную и другую ценность.
Назначением кадастра территорий и объектов природно-запо-ведного
фонда является: оценка состава и перспектив развития природнозаповедного фонда, состояния территорий и объектов, которые входят в
него, организация их охраны и эффективного использования,
планирование
научных
исследований,
а
также
обеспечение
государственных
органов,
других
заинтересованных
объектов
соответствующей информацией, необходимой для решения вопросов
социально-экономического развития, размещение продуктивных сил и в
других целях, предусмотренных законодательством Украины.
73
Ведение указанного кадастра возложено на Министерство охраны
окружающей природной среды Украины.
Государственному учету в области охраны атмосферного воздуха
подлежат: объекты, которые воздействуют или могут негативно влиять
на здоровье людей и на состояние атмосферного воздуха; виды и объемы
загрязняющих веществ, которые выбрасываются в атмосферный воздух;
виды и степень влияния физических и биологических факторов на
состояние атмосферного воздуха.
Государственный учет в области охраны атмосферного воздуха
осуществляется по единой системе в порядке, определенном Кабинетом
Министров Украины.
Экологическое планирование — это деятельность уполномоченных
государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления, направленная на создание экологически обоснованных
императивов рационального и комплексного использования природных
ресурсов, их воспроизводства, а также охраны окружающей природной
среды.
Экологическое планирование осуществляется в форме разработки
экологических программ.
Согласно статье 6 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды» государственные, межгосударственные, региональные,
местные и другие экологические территориальные программы
разрабатываются с целью проведения эффективной и целенаправленной
деятельности государства по организации и координации мероприятий по
охране окружающей природной среды, обеспечению экологической
безопасности, рациональному использованию природных ресурсов.
Экологическое прогнозирование — это урегулированная экологическим законодательством деятельность специально уполномоченных
субъектов права, направленная на подготовку и проведение
экологических прогнозов в области использования и воспроизводства
природных
ресурсов,
обеспечения
благоприятного
состояния
окружающей природной среды и экологической безопасности.
Экологическое прогнозирование подразделяется на краткосрочное (до
5 лет) и долгосрочное (до 25 лет). Как указано в ч.4 ст. 22 Закона Украины
«Об
охране
окружающей
природной
среды»,
специально
уполномоченные государственные органы вместе с соответствующими
научными учреждениями обеспечивают организацию краткосрочного и
долгосрочного прогнозирования изменений окружающей природной
среды. Указанные изменения должны учитываться при разработке и
выполнении программ и мероприятий по экономическому и социальному
развитию государства, в том числе по охране окружающей природной
среды, использованию и восстановлению природных ресурсов и
обеспечению экологической безопасности.
74
4.2. Предупредительно-охранительные
экологические функции
Экологический мониторинг за использованием природных ресурсов
и охраной окружающей природной среды представляет собой
деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной
власти по надзору, сбору, обработке, передаче, сохранении и анализе
информации
о
состоянии
окружающей
природной
среды,
прогнозировании ее изменений и разработке научно обоснованных
рекомендаций для принятия управленческих решений.
В соответствии с Положением о государственной системе мониторинга окружающей среды, утвержденном постановлением Кабинета
Министров Украины от 30 марта 1998 г. (№ 391), различается общий
(стандартный), оперативный (кризисный) и фоновый (научный)
мониторинг.
Система государственного мониторинга базируется на трех уровнях:
локальном — на территории отдельных объектов (предприятий, городов,
участков ландшафта); региональном — в пределах административнотерриториальных единиц, на территории экономических и природных
регионов; национальном — на территории государства в целом.
Национальный мониторинг охватывает территорию, которая
находится в пределах границ Украины. Региональный мониторинг
проводится на территориях, которые характеризуются единством физикогеографических, экологических и экономических условий. Локальный —
на территориях ниже регионального уровня, к которым относятся
отдельные природные ресурсы и элементарные структуры ландшафтноэкологических комплексов. В соответствии с международными
программами Украина может принимать участие в работах по
глобальному мониторингу окружающей природной среды.
Государственный мониторинг окружающей природной среды
Украины осуществляют: Министерство охраны окружающей природной
среды;
Национальное
космическое
агентство;
Министерство
здравоохранения; Министерство аграрной политики; Министерство
строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства;
Госкомитет по лесному хозяйству; Госкомитет по водному хозяйству;
Госкомитет по земельным ресурсам; другие заинтересованные
министерства и ведомства.
Мониторинг окружающей природной среды осуществляется с
соблюдением принципа совместимости разнородных данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, систем единиц и
т.п. Для получения необходимой информации при мониторинге
окружающей
природной
среды
применяется
дистанционное
зондирование, наземные съемки-наблюдения, фоновые данные и др. По
результатам оценки состояния окружающей природной сре-
75
ды составляются доклады, прогнозы и рекомендации для принятия
необходимых решений центральными органами исполнительной власти.
Экологический аудит. Развитие рыночных отношений в Украине
привело к необходимости принятия большого числа нормативных
документов для регламентации правовых вопросов деятельности
хозяйствующих субъектов, бухгалтерского учета и отчетности, налогообложения, порядка формирования себестоимости производимой
продукции и выполняемых работ. Многие предприятия стали
самостоятельно вести хозяйственную деятельность. В результате возникла
необходимость в создании новой формы контроля за деятельностью
хозяйствующих субъектов — независимого вневедомственного
финансового контроля или аудита. В юридической литературе
экологический аудит рассматривается в качестве важного правового
инструмента
совершенствования
системы
управления
природопользованием и охраной окружающей природной среды на
уровне предприятия (что необходимо сделать, чтобы предприятие было
техногенно-безопасным
для
окружающей
природной
среды,
инвестиционно привлекательным, обеспечивающим эффективность
производства) и на уровне регионов либо отраслей производства (как
организовать различные виды деятельности — рекреационную,
хозяйственную, градостроительную, чтобы при этом сохранить
естественные экосистемы и природные ландшафты)1.
В соответствии с Законом Украины от 24 июня 2004 г. «Об экологическом аудите»2, экологический аудит — это документально
оформленный независимый системный процесс оценки объекта
экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку
доказательств для установления соответствия определенных видов
деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной
среды и информации по этим вопросам требованиям законодательства
Украины об охране окружающей природной среды и другим критериям
экологического аудита.
Разработка правовых основ экологического аудита тесно взаимосвязана с совершенствованием системы государственного экологического
управления, правовых аспектов устойчивого развития экосистемы,
определения понятий «экологическая безопасность» и «техногенная
безопасность» как элементов управления в этой сфере.
Объектами экологического аудита являются:
— предприятия, учреждения и организации, их филиалы и
представительства либо объединения, отдельные производства, другие
производственные объекты;
— системы управления окружающей природной средой;
— другие объекты, предусмотренные законом.
См.: Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине. —
Симферополь, 2005. — С. 20.
2
Вщомосп Верховно!' Ради Укра'ши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.
1
76
Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов
государственной собственности, а также для нужд экологического
страхования, при передаче объектов государственной и коммунальной
собственности в долгосрочную аренду, в концессию, созданную на основе
таких объектов совместных предприятий, создании, функционировании и
сертификации системы управления окружающей природной средой, а
также осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Основными задачами экологического аудита являются:
— сбор достоверной информации об экологических аспектах
производственной деятельности объекта экологического аудита и
формирование на ее основе заключения экологического аудита;
— установление соответствия объекта экологического аудита
требованиям законодательства об охране окружающей природной среды и
другим критериям экологического аудита;
— оценка воздействия деятельности объекта экологического аудита на
состояние окружающей природной среды;
— оценка эффективности, полноты и обоснованности мер, принимаемых для охраны окружающей природной среды на объекте
экологического аудита.
Экологический аудит может быть добровольным и обязательным.
Экологический контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по
обеспечению соблюдения требований законодательства об охране
окружающей природной среды всеми государственными органами,
предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм
собственности и подчинения, а также гражданами.
В зависимости от системы органов, которые осуществляют экологический контроль и их ведомственно-отраслевого подчинения
различают такие виды контроля: государственный, ведомственный,
производственный, общественный.
Государственному экологическому контролю характерно выполнение
надведомственных задач, связанных с обеспечением соблюдения
требований экологического законодательства всеми государственными
органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от
форм собственности и ведомственного подчинения, а также физическими
лицами на всей территории Украины.
Выполнение государственного экологического контроля возлагается
на центральные и местные органы исполнительной власти и органы
местного самоуправления.
Основным признаком, который характеризует ведомственный
экологический контроль является его организационное и юридическое
обособление пределами объектов соответствующего министерства или
ведомства.
Поэтому
ведомственный
контроль
осуществляется
министерствами, государственными комитетами за соблюде-
77
нием требований экологического законодательства предприятиями,
учреждениями и организациями в пределах подчиненной им сферы
управления (ведомства).
Производственный экологический контроль имеет целью проверку
соблюдения
экологических
требований
на
соответствующем
производстве. Поэтому он осуществляется предприятиями, учреждениями
и организациями, деятельность которых влияет на состояние окружающей
природной среды в пределах своих организационно-подчиненных
структур. Осуществление производственного контроля возлагается на
специальные
управления
или отделы
по
охране
природы,
природоохранные лаборатории, другие структурные подразделы, которые
функционируют на соответствующих промышленных или других
предприятиях.
Основным признаком общественного экологического контроля
является его общественный статус, т.е. он осуществляется общественными объединениями и организациями общего или отраслевого
профиля. Общественный экологический контроль осуществляют
Украинское общество охраны природы, Украинское общество охотников
и рыболовов, общественные инспекторы Министерства охраны
окружающей природной среды, студенческие общественные движения.
Экологический контроль возможно классифицировать по признаку его
ресурсной направленности, то есть в зависимости от контролируемых
объектов природы. В частности, различают контроль в области: охраны
окружающей природной среды; использования и охраны земель;
использования и охраны вод; охраны, защиты, использования и
воспроизводства
растительных
ресурсов;
ведения
работ
по
геологическому изучению недр, их использования и охраны; охраны,
использования и воспроизводства животного мира; соблюдения режима
территорий и объектов природно-заповедного фонда; охраны
атмосферного воздуха.
Экологическая экспертиза — это деятельность уполномоченных
государственных органов исполнительной власти, которая базируется на
межотраслевом экологическом исследовании, анализе и оценке
передпроектних, проектных и других материалов и объектов, реализация
или действие которых могут отрицательно влиять или влияют на
состояние окружающей природной среды и здоровье людей, и
направленная на подготовку выводов о соответствии запланированной
или осуществляемой деятельности нормам и требованиям экологического
законодательства, обеспечение экологической безопасности.
В соответствии с Законом Украины «Об экологической экспертизе»
(45/95-ВР) ее целью является предотвращение отрицательного влияния
антропогенной деятельности на состояние окружающей природной среды
и здоровья людей, а также оценка степени
78
экологической безопасности хозяйственной деятельности и экологической ситуации на отдельных территориях и объектах.
Объектами экологической экспертизы являются проекты законодательных и других нормативно-правовых актов, предпроектные,
проектные материалы, документация по внедрению новой техники,
технологий, материалов, веществ, продукции, реализация которых может
привести к: нарушению экологических нормативов; отрицательному
влиянию на состояние окружающей природной среды, созданию угрозы
здоровью людей. Экологической экспертизе подлежат экологические
ситуации, которые сложились в отдельных населенных пунктах и
регионах, действующие объекты и комплексы, которые имеют
значительное отрицательное влияние на состояние окружающей среды и
здоровье людей.
Субъектами экологической экспертизы являются:
— Министерство охраны окружающей природной среды Украины, его
органы на местах, создаваемые ими специализированные учреждения,
организации и эколого-экспертные подразделы или комиссии;
— органы и учреждения Министерства здравоохранения Украины;
— другие государственные органы, органы местного самоуправления;
— общественные организации экологической направленности или
создаваемые ими специализированные формирования;
— учреждения, организации и предприятия, в том числе иностранные
юридические и физические лица, которые привлекаются к проведению
экологической экспертизы;
— отдельные граждане в порядке, предусмотренном экологическим
законодательством.
Законодательством предусмотрена государственная, общественная и
другие виды экологической экспертизы. Выводы государственной
экологической экспертизы являются обязательными для выполнения.
Выводы общественной и другой экологической экспертизы имеют
рекомендательный характер и могут быть учтены при проведении
государственной экологической экспертизы, а также при принятии
решений относительно дальнейшей реализации объекта экологической
экспертизы.
4.3. Стабилизационные функции экологического
управления
Экологическое информирование о состоянии окружающей природной
среды
представляет
собой
деятельность
уполномоченных
государственных органов исполнительной власти, направленную на
обеспечение доступа к имеющимся открытым, полным и досто-
79
верным сведениям о событиях, явлениях, предметах, фактах, процессах в
сфере использования, воспроизводства природных ресурсов, природных
комплексов, охраны окружающей природной среды, обеспечения
экологической безопасности.
Экологическое информирование подразделяется на срочное (оперативное), периодическое, комплексное, отраслевое, территориальное
(региональное), в зависимости от его целевой направленности и экологосоциальной важности.
Различают экологическое информирование:
— об уровне загрязнения, в т.ч. радиоактивного, почвы, атмосферного
воздуха, поверхностных вод суши и морских вод, подземных вод,
продуктов животноводства и растениеводства;
— о состоянии экологически опасных промышленных предприятий и
производствах;
— о применении химических, биологических средств защиты
сельскохозяйственных культур и мероприятиях по предотвращению
загрязнения окружающей природной среды средствами химизации;
— об уровне техногенных изменений геологической среды;
— об объемах бытовых отходов, занятых ими площадей земель и
размеры подтопленных городских территорий;
— о выполнении задач по строительству и вводу в действие природоохранных объектов, осуществлению природоохранных мероприятий;
— о соблюдении требований экологической (радиационной)
безопасности на атомных электростанциях;
— о результатах контроля за охраной и использованием земельных,
водных и лесных ресурсов, состоянием атмосферного воздуха,
соблюдение экологических стандартов;
— о другой статистической экологической информации.
Обеспечение соответствующей информацией Верховной Рады
Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других
государственных
предприятий,
учреждений
и
организаций,
распространение экологической информации в средствах массовой
информации возложено на Министерство охраны окружающей природной
среды Украины — в части сведений о качестве и режиме использования
природных ресурсов, загрязнения окружающей природной среды,
состояния
экологической
(в
т.ч.
радиационной)
обстановки;
Министерство здравоохранения Украины — в части сведений о степени
влияния экологической обстановки и применяемых загрязненных
продуктов питания на здоровье и состояние заболеваний населения.
Стандартизация и нормирование в сфере охраны окружающей
природной среды представляет собой деятельность уполномоченных
государственных органов исполнительной власти, направленную на
обеспечение единых требований, правил, норм, мерил относи-
80
тельно использования природных ресурсов, охраны окружающей
природной среды, обеспечения экологической безопасности.
Экологические стандарты представляют собой совокупность научно
обоснованных,
юридически
значимых
нормативно-технических
документов, которые содержат экологические требования, правила и
нормы, утвержденные государственными органами и обязательные для
выполнения субъектами экологического законодательства. Основной
целью экологических стандартов является:
— определение понятий и сроков, которые используются в экологической деятельности;
— режима использования и воспроизводства природных ресурсов,
охраны окружающей среды;
— методов контроля за состоянием окружающей природной среды;
— мероприятий по предотвращению отрицательного влияния
загрязнения природной среды на здоровье людей;
— других вопросов, связанных с охраной и использованием природных ресурсов.
Экологические нормативы представляют собой совокупность
предельно допустимых концентраций возможного физического,
биологического, радиационного и иного антропогенного влияния на
состояние окружающей природной среды, которые не вызывают
существенных изменений его качества и ухудшения здоровья людей, а
также показателей использования природных ресурсов, которые
устанавливаются уполномоченными органами государства относительно
видов деятельности юридических и физических лиц.
Систему экологических нормативов составляют:
— нормативы экологической безопасности;
— предельно допустимые выбросы и сбросы в окружающую природную среду загрязняющих химических веществ, уровни вредного
влияния физических и биологических факторов;
— нормативы использования природных ресурсов и другие экологические нормативы.
К нормативам экологической безопасности относятся: предельно
допустимые концентрации загрязняющих веществ в окружающей
природной среде; предельно допустимые уровни акустического,
электромагнитного, радиационного и иного влияния на окружающую
природную среду; предельно допустимое содержание вредных веществ в
продуктах питания.
Нормативы экологической безопасности должны отвечать требованиям охраны окружающей природной среды и здоровью людей.
Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих
веществ в окружающей природной среде и уровни вредного физического
влияния на него должны быть едиными для всей территории Украины. В
отдельных случаях для курортных, лечебно-оздоро-
81
вительных, рекреационных и других отдельных территорий допускаются
более суровые нормативы предельно допустимых концентраций
загрязняющих веществ и другого вредного влияния на окружающую
природную среду.
Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие
Министерством охраны окружающей природной среды, Министерством
здравоохранения и другими уполномоченными государственными
органами соответственно законодательству Украины.
Экологическое лицензирование. Значение лицензирования как
одного из самостоятельных функций экологического управления
определяется многими факторами информационного, превентивного,
контрольного характера. Оно является одним из основных и потенциально
эффективных инструментов реализации публично-правовых методов
управления природопользованием и охраной окружающей природной
среды.
Под экологическим лицензированием необходимо понимать
деятельность уполномоченных на то государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, связанную с выдачей
официальных документов (экологических лицензий) на осуществление
природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экологические лицензии являются разновидностями разрешений на
использование природных ресурсов. Вместе с тем, между ними есть
определенные отличия, обусловленные характерными признаками. К
признакам экологических лицензий относятся: а) они выдаются на
конкурсной основе; б) в них отсутствуют индивидуализация природных
объектов, на эксплуатацию которых они выдаются; в) они устанавливают
экологические требования и ограничения; г) лицензии могут выдаваться и
на те виды деятельности, которые не связаны с использованием
природных ресурсов, но воздействуют на состояние окружающей
природной среды.
В соответствии с действующим экологическим законодательством,
экологическому
лицензированию
подлежат:
деятельность
по
использованию недр (геологическое изучение недр, добыча полезных
ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых, в т.ч. сооружений для
подземного хранения нефти, газа, иных веществ и материалов,
захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных
вод, создания геологических территорий и объектов, имеющих важное
научное, культурное, рекреационно-оздорови-тельное значение); по
использованию источников минеральных вод; обращению с опасными для
окружающей природной среды отходами; по осуществлению отдельных
видов пользования объектами животного мира.
Так как лицензирование является одной из основных правовых мер
обеспечения рационального использования природных ресурсов
82
и охраны окружающей природной среды, при определении содержания
лицензии
необходимо
обеспечивать
соблюдение
в
процессе
природопользования всех требований, предусмотренных действующим
экологическим законодательством.
Лицензии выдаются отдельно на каждый вид деятельности. Передача
лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие признаки характеризуют управление природопользованием и
охраной окружающей природной среды?
2. Дайте характеристику системы органов, осуществляющих
экологическое управление.
3. Какими нормативными актами определяется компетенция органов,
осуществляющих экологическое управление?
4. Охарактеризуйте классификацию органов, осуществляющих
экологическое управление.
5. Какие правовые формы участия общественности в экологическом
управлении?
6. В чем состоит сущность функции управления природопользованием
и охраной окружающей природной среды?
7. Какие функции экологического управления известны законодательству?
8. Охарактеризуйте специфику предупредительно-ограничительных
функций экологического управления.
9. В чем состоит специфика стабилизационных функций управления?
Темы рефератов
1. Основные черты управления природопользованием и охраной
окружающей природной среды.
2. Компетенция Верховной Рады Украины в сфере экологического
управления.
3. Компетенция Президента Украины в сфере экологического
управления.
4. Компетенция Кабинета Министров Украины в сфере экологического управления.
5. Компетенция местных органов государственной исполнительной
власти в сфере экологического управления.
6. Компетенция органов местного самоуправления в сфере экологического управления.
7. Компетенция Министерства охраны окружающей природной среды
в сфере экологического управления.
83
8. Особенности управления использованием и охраной отдельных
природных ресурсов.
9. Правовые формы управления в сфере обеспечения экологической
безопасности.
10. Общественность как самостоятельный субъект экологического
управления.
11. Правовые формы планирования использования и охраны
природных ресурсов.
12. Правовые формы учета использования и охраны природных
ресурсов.
13. Правовые формы контроля использования и охраны природных
ресурсов.
14. Правовые формы пространственно-территориального устройства
природных объектов.
15. Правовое регулирование экологического мониторинга в сфере
природопользования и охраны окружающей природной среды.
16. Экологическая экспертиза — самостоятельная функция экологического управления.
17. Экологическое информирование — самостоятельная функция
экологического управления.
18. Стандартизация и нормирование — самостоятельная функция
экологического управления.
Рекоменованная литература
Андрейцев В.1. Структура еколопчного законодавства та системи
управлшня охороною довшлля Украши // Гармошзащя законодавства та
вдосконалення системи управлшня охороною довкглля Украши
в1дпов1дно до вимог бвропейського союзу (розддл заключ-ного звггу). —
К.: Мш1стерство охорони навколишнього природного середовища та
ядерно! безпеки Украши, 1998. — С.1-64.
Андрейцев В.И. Теоретические проблемы правового обеспечения
эффективности экологической экспертизы: Автореф. ...д-ра юрид. наук:
12.00.06/Украинская юридическая академия. —X., 1992.— 48 с.
Бакай О.О. Правове забезпечення еколопчного прогнозування:
Автореф.дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06/Нащональна юридич-на
академ1я Украши. — X., 2002. — 19 с.
Гетьман А.П. Еколого-процесуальна правова теор1я: проблеми
становления 1 розвитку: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.06 /
Нащональна юридична академ1я Украши. — X., 1995. — 32 с.
Гетьман А.П. Вступ до теори еколого-процесуального права Украши:
Навч. пос1б. — X.: Основа, 1998. — 204 с.
Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом
права. — Харьков: Основа. — 136 с.
Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика
правового регулирования. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1993. — 162 с.
84
Державне управлшня в Украш1: Навчальний пособник / Авер'-янов
В.Б., Андршко О.Ф., Голосшченко 1.П. та ш. / За заг. ред. В.Б. Авер'янова.
— К., 1999. — 266 с.
Здоровко Л.М. Правов1 питания регюнального еколопчного контролю
в Укранп: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна
юридична академгя Украши. — X., 2003. — 17 с.
Еколончна експертиза: теор1я, методология, практика / О.Я Ла-зор;
Укр. акад. держ. упр. при Президентов! Украши, Льв1в. рейон. ш-т держ.
упр. — Л., 2002.
Еколойчний аудит: Шдручник / Шевчук В.Я., Саталкш Ю.М.,
Навроцький В.М. та ш. — К.: Вища школа, 2000. — 344 с.
Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине: Курс
лекций. — Симферополь: Крымское учебно-педагогическое издательство,
2005. — 160 с.
Позняк Е.В. Правов! аспекти здшснення громадсько! еко-ЛОНЧН01
експертизи в Украши Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Киш,
2005.
Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране
окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06.
— М., 1990.
Радик 1.Л. Правов1 проблеми еколопчного лщензування: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академгя
Украши. — X., 2001. — 19 с.
Шарапова СВ. Правове забезпечення еколопчного мошторингу в
Украшк Автореф. дис— канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна
юридична академия Украши. — X., 2002. — 19 с.
Шпомер А. Лщензування як засхб державного регулювання
господарсько! ддяльност! // Право Украши. — 2004. — № 2. — С.55-59.
= Раздел IV
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И
ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН
План
1. Понятие экологических прав и обязанностей граждан.
2. Классификация экологических прав и обязанностей граждан.
3. Конституционные экологические права граждан.
3.1. Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду.
3.2. Право на возмещение вреда, причиненного нарушением права на
безопасную для жизни и здоровья граждан окружающую среду;
3.3. Право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также
право на ее распространение.
4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических прав граж
дан.
§ 1. Понятие экологических прав
и обязанностей граждан
Проблема реализации и обеспечения экологических прав граждан на
современном этапе развития общества становится все более актуальной. В
условиях интенсивного использования природных ресурсов, их
восстановления и воспроизводства, в период формирования рыночных
отношений в экономике Украины, ухудшения экологической обстановки
существует
объективная
необходимость
определения
понятия
экологических прав и обязанностей граждан, их содержания и
унификации терминологии в данной сфере, а также установление границ
их осуществления, основных форм охраны и защиты указанных прав.
Исторически идея экологических прав первоначально нашла свое
отображение в международно-правовых документах, хотя сам
86
термин «экологические права» не применялся. Всеобщая декларация прав
человека не выделяла право человека на безопасную окружающую
природную среду. Однако наряду с правом человека на жизнь (ст. 3) в ней
предусматривалось также право каждого человека на такой жизненный
уровень, который необходим для поддержания его здоровья и
благосостояния (ст. 25), который в свое содержание включает и
непосредственно экологические характеристики. Международные пакты1
о правах человека содержат общие тезисы, которые, безусловно, можно
трансформировать и на экологические права граждан.
Проблема прав человека на благоприятную окружающую среду
впервые была обсуждена как самостоятельная на Стокгольмской
конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 г. Окружающая
человека
среда
в
Декларации
Стокгольмской
конференции
рассматривалась как общее достояние. Первый принцип этой Декларации
гласит: «Человек имеет право на свободу, равенство и благоприятные
условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести
достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за
охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих
поколений».
Формулировка аналогичного положения, принятая на конференции
ООН в Рио-де-Жанейро, тоже не выглядит более конкретной. Первый ее
принцип устанавливает, что человек имеет право вести здоровую и
продуктивную жизнь в гармонии с природой.
Ряд положений о месте человека в природе, роли и принципах
человеческой деятельности содержится во Всемирной хартии природы,
принятой в 1982 г. на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; в
докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию
(1987 г.) «Наше общее будущее» и т.п.
Особое значение имеет Орхусская конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и
доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»
(Дания, 1998 г.)2. Она является первым международным документом,
прямо закрепившим право на благоприятную (здоровую) окружающую
среду в преамбуле Конвенции: «Каждый человек имеет право жить в
окружающей природной среде, благоприятной для его здоровья и
благосостояния», где также устанавливается обязанность «как
индивидуально, так и совместно с другими охранять и улучшать
окружающую среду на благо нынешнего и будущего поколений». Это
право также упоминается в ст. 1 Конвенции, где говорится о
необходимости защиты «права каждого человека
1
Див.: Мгжнародний пакт про громадсьш 1 псыптичт права, М1жнародний пакт про сощалыи, економ1чт 1 культурт права // Рабшович П.М.,
Хавронюк М.1. Права людини 1 громадянина: Навчальний пошбник. — К.:
Атша, 2004. — С. 326-344, 350-360.
2
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1999. — № 34. — Ст. 296.
87
нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». Таким образом, в
Орхусской конвенции раскрывается содержание основного экологического права, подчеркивается его социальный аспект, определяется
круг его субъектов. Таким образом, она не только провозглашает,
декларирует экологические права граждан (на благоприятную
окружающую среду, экологическую информацию, участие в принятии
экологически значимых решений и т.п.), а и регулирует процедурные
(процессуальные) вопросы их защиты. Конвенция направлена на защиту
экологических прав общественности, а в первую очередь — защиты права
на информацию. В ней дается определение общественности, как одного
или более физических или юридических лиц, их объединения,
организации или группы, действующие в соответствии с национальным
законодательством или практикой. Заслуживает внимания положение,
относительно права доступа к правосудию по вопросам охраны
окружающей среды, которое создает новые условия относительно
включения судебной власти в механизм решения экологических проблем.
Непосредственно термин «экологические права» впервые в
законодательстве Украине был закреплен в Законе Украины «Об охране
окружающей природной среды» (ст. 9). Затем они были зафиксированы
Конституцией Украины, что свидетельствует об их значимости в общей
системе прав человека. Кроме этого экологические права граждан
закреплены в ряде законов Украины: «Об охране атмосферного воздуха»,
«Обэкологической экспертизе», «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» и др.
Экологические права рассматриваются как сложная эколо-го-правовая
система, закрепленных в международных актах, Конституции Украины,
специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав
человека. Они представляют собой сложный, комплексный институт
экологического права. Экологические права определяют меру
дозволенного и необходимого поведения людей в сфере взаимодействия
природы, индивида и общества, обеспечивающих удовлетворение его
основных потребностей в этой сфере. Экологические права представляют
собой правовые предписания, которые: а) обращены к законодателю и
определяют содержание экологической политики и иных правовых норм;
б) формируют правоприменительную практику, влияя на процесс
принятия экологических решений; в) являются инструментом прямого
воздействия граждан на экологическую политику и практику'.
Ряд основных экологических прав граждан относится к естественным
правам: неотчуждаемым, выступающим в качестве высшей
1
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — С. 160.
88
социальной ценности; существующим неотъемлемо от индивида, его
жизнедеятельности; независящим от их правового закрепления и
являющиеся непосредственно действующими; находящимся под защитой
государства и отвечающим международным стандартам в области прав
человека. Экологические права признаются естественными исходя из
необходимости и целесообразности признания их, как определенных
правовых возможностей субъектов, которые не должны зависеть от
правовых факторов и потому связываются лишь с фактом рождения и
существования человека.
Экологические права, как вид субъективных прав, представляют собой
совокупную меру возможного поведения в сфере обеспечения
экологической безопасности, принадлежности природных объектов и
комплексов, их использования, воспроизводства (восстановления) и
охраны, а в определенных случаях защиты человека и окружающей
природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения,
устранения и удовлетворения экологических и иных интересов. Из этого
вытекает,
что
гражданину
законодательством
предоставляется
юридическая возможность: пользоваться окружающей природной средой
как естественной средой для проживания, жизнеобеспечения, при этом
ОПС должна соответствовать требованиям экологической безопасности;
требовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения ими обязанностей по использованию, воспроизводству и охране
окружающей среды, обеспечению его экологической безопасности;
обращаться в необходимых случаях к государственной или общественной
защите своего нарушенного субъективного права.
Экологические права граждан образуют особую, самостоятельную
группу прав, обладающую определенной спецификой, обусловленную
экологическими факторами.
Экологическим правам должны соответствовать определенные
экологические обязанности, без осуществления которых права
«зависают», не будучи обеспеченными надлежащими действиями, со
стороны других лиц, организаций, государства и т.п., от которых зависит
их непосредственная реализация. Корреляция экологических прав и
обязанностей граждан создает режим наибольшего содействия для
жизнедеятельности людей. Такое соединение создает разумный баланс
интересов всех субъектов экологических правоотношений, оказывает
содействие достижению гармоничного взаимодействия природы и
общества. Любые субъективные экологические права могут быть
реализованы только через чьи-либо экологические обязанности, и
наоборот, экологические обязанности предполагают чье-нибудь право
требовать их исполнения. Вне корреляции данные категории не могут
существовать.
Экологическая обязанность представляет собой установленную в
законодательстве или договоре меру надлежащего, общественно
необходимого поведения, которое опирается на возмож-
89
ность государственного принуждения. В ней выражаются как личные, так
и общественные экологические интересы. Через экологическую
обязанность удовлетворяется интерес управомоченного в любом экологоправовом отношении. Обязанность отвечает также интересам самого
правообязанного субъекта. В экологическом праве обязанность
устанавливается как в интересах управомоченного, так и в экологических
интересах государства в целом.
Функциональное назначение экологической обязанности заключается
в соответствии с экологическим правом, реализации механизма экологоправового регулирования, неразрешении злоупотребления гражданами
своими правами. Социальное — в формировании экологического
правосознания и культуры.
Экологическая обязанность также является одним из способов
обеспечения экологических прав, условием их реальности и эффективности. Если субъективное экологическое право — это сфера возможности и свободы индивида, то экологическая обязанность — сфера
необходимости и подчинения.
Структура экологической обязанности содержит в себе следующие
элементы: необходимость осуществлять определенные действия или
воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица
отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; необходимость нести ответственность за несоблюдение
требований,
предусмотренных экологическим законодательством;
необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в
отношении которого он имеет право (сервитут, эмфитевзис, суперфиций).
Если содержание субъективного экологического права образует мера
возможного, дозволенного поведения, то экологической обязанности —
мера надлежащего, необходимого поведения. Поэтому содержание
экологической обязанности целесообразно рассматривать в двух аспектах:
во-первых, в необходимости осуществлять активные положительные
действия,
которые
отвечают
требованиям
экологического
законодательства. Во-вторых, в необходимости воздержаться от действий,
запрещенных действующим экологическим законодательством.
Экологические права и обязанности в экологоправоотношени-ях —
это не само поведение субъектов, а предоставленные возможности или
необходимости
определенного
поведения
в
границах
норм
экологического права.
§ 2. Классификации экологических прав и
обязанностей граждан
Экологическоие права, предусмотренные в законодательстве,
довольно разнообразны, что позволяет пргзе! "и классификацию
90
этих прав в зависимости от различных оснований, чтобы детальнее
раскрыть их специфику.
По юридической силе (акту, их закрепляющему), степени правовой
урегулированности экологические права можно поделить на: а)
конституционные (основные, неотчуждаемые, фундаментальные); б)
установленные в специальных законах, подавляющее большинство норм
которых направлено на регулирование непосредственно экологических
отношений или связанных с этим отношений; в) предусмотренные
подзаконными нормативными актами и договорами.
К первой группе относятся права, предусмотренные в статье 50
Конституции Украины, посвященной основным экологическим правам, а
именно: праву каждого на безопасную для жизни и здоровья окружающую
среду и на возмещение причиненного нарушением этого права вреда,
свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о
качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также права на ее
распространение. К конституционным также относятся права: частной
собственности на землю (ст. 14), экологической безопасности (ст. 16);
обращаться за защитой нарушенного права и иные. Право на жизнь (ст.
27) неразрывно связано с правом на безопасную окружающую природную
среду, с качеством среды обитания и другими правами, имеющими
экологическую направленность.
Конституционное закрепление этих прав указывает на их важность,
неотъемлемость и неотчуждаемость, хотя и не делает менее значимыми
другие экологические права. Исходные конституционные положения
гласят, что некоторые экологические права являются естественными и
неотчуждаемыми, даны ему от рождения, признаются высшей ценностью
и не носят исчерпывающего характера. При этом подчеркивается, что
нормы Конституции являются нормами прямого действия, а защита
конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно
на основании Конституции Украины гарантируется. Признание,
соблюдение и защита прав человека — обязанность государства.
Ко второй группе относятся перечисленные в статья 9 Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды » права каждого на: участие в
обсуждении и внесении предложений в проекты нормативно-правовых
актов, материалов по размещению, строительству и реконструкции
объектов, которые могут отрицательно воздействовать на состояние
окружающей природной среды, внесение предложений в органы
государственной власти и органы местного самоуправления,
юридическим лицам, принимающим участие в принятии решений по этим
вопросам; участие в разработке и осуществлении мероприятий по охране
окружающей природной среды, рациональному и комплексному
использованию природных ресурсов; осуществление общего и
специального использования природ-
91
ных ресурсов; объединение в общественные природоохранные
формирования; участие в публичных слушаниях или открытых
заседаниях по вопросам воздействия запланированной деятельности на
окружающую природную среду на стадиях размещения, проектирования,
строительства и реконструкции объектов и в проведении общественной
экологической экспертизы; получение экологического образования и
иные права, определенные законодательством Украины.
Экологическую направленность имеют права, закрепленные другими
законами. Например, в Законе Украины от 19 ноября 1992 года № 2801ХИ «Основы законодательства Украины о здравоохранении»1 в статье 6
предусмотрено, что каждый гражданин Украины имеет право на охрану
здоровья, которое предусматривает: безопасную для жизни и здоровья
окружающую природную среду; санитар-но-эпидемическое благополучие
территорий и населенного пункта, где он проживает; безопасные и
здоровые условия работы, обучения, быта и отдыха; достоверную и
своевременную информацию о состоянии своего здоровья и здоровья
населения, включая существующие и возможные факторы риска и их
степеней и т.п.
В третью группу входят экологического права, закрепленные в
подзаконных нормативно-правовых актах и договорах. Перечень их очень
разнообразен. Они не менее значимые, чем конституционные и
закрепленные в законах экологического права.
Экологические права по форме реализации делятся на индивидуальные
и коллективные. Свои экологические права граждане могут осуществлять
самостоятельно, а также совместно с другими лицами, объединившись в
организации, группы, иные образования и объединения. При этом в
зависимости от степени и правового статуса, это могут быть
неформальные объединения или группы, которые созданы для
удовлетворения общей потребности, которая существует в течение
определенного времени, а также зарегистрированные в установленном
порядке
общественные
экологические
объединения.
Создание
общественных природоохранных объединений расширяет возможности
гражданина в реализации экологических прав. Основными формами
участия общественности в принятии экологически значимых решений
являются: референдум; обращения граждан (жалобы, замечания,
предложения); работа с депутатами; общественные (публичные)
слушания; сборы граждан по месту проживания; привлечение экспертов
от общественности в рабочие группы, созданные органами
государственной власти по экологическим вопросам; участие в
проведении государственной экологической экспертизы; общественная
экологическая экспертиза; общественный контроль; собрания, митинги,
демонстрации и т.п.
Экологические права дифференцируются на абсолютные и
относительные. Абсолютные права противоположны относитель-1
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993. — № 4. — Ст. 19.
92
ным, действующим в отношении одного конкретно определенного лица
или нескольких лиц. Они характеризуются тем, что их носителю
противостоит в качестве обязанных субъектов неопределенное число лиц,
каждый из которых должен воздержаться от нарушения этих прав. Круг
абсолютных прав, как и вообще всех видов субъективных прав,
определяется значимостью и характером общественных экологических
отношений. В основном к ним относятся конституционные и
естественные экологические права.
Экологические права также можно разделить в зависимости от того,
какие экологические интересы и права защищаются: имущественные и
личные неимущественные права. Некоторые природные объекты, хотя и
приравниваются в ГК Украины к имуществу, но все-таки они остаются
объектом особого рода, продолжая развиваться по своим естественным
законам, с учетом ряда экологических факторов. Природа не является
результатом деятельности человека. Имущественные объекты не так
унифицированы как экологические. Основным критерием разграничения
сферы гражданского и экологического права является пребывание
соответствующего природного объекта во взаимосвязи с природной
средой. Объекты природы и товарно-материальные ценности — разные категории, которые имеют особые экологические, экономические и
правовые признаки и характеристики. К группе имущественных прав в
сфере экологии относятся права на: возмещение вреда, причиненного
здоровью и имуществу граждан вследствие отрицательного воздействия
на окружающую природную среду; право природопользования; право
собственности на природные ресурсы и др.
Личные неимущественные права, как правило, принадлежат к
категории абсолютных, обеспечивают естественное существование
физического лица, относятся к жизнеобеспечивающим правам, возникают
по поводу личных неимущественных благ. Основное среди них право на
безопасную для жизни и здоровья окружающую среду, а также права на:
достоверную информацию о состоянии окружающей среды, о качестве
пищевых продуктов и предметов быта и т.п.
Определенная классификация экологических прав граждан существует
в сфере воспроизводства (восстановления) и улучшения качественного
состояния природных объектов: право граждан на воспроизводство и
восстановление природных объектов с использованием установленных
способов; право на осуществление мероприятий, которые улучшают
качество экологических объектов и окружающей природной среды.
Следует иметь в виду, что по названию экологические права и
обязанности могут совпадать, однако это не означает, что одно понятие
трансформируется в другое и наоборот. Эти права содержатся в
поресурсовом (подотраслевом) законодательстве; они тесно связаны с
правами граждан на использование природных объектов, а, в конечном
счете, осуществления
93
этих прав направлено на предотвращение ухудшения качества
окружающей природной среды и ее соответствие требованиям экологической безопасности. При этом осуществление указанных действий в
законодательстве закреплено только как исполнение установленных
обязанностей. Действия в форме прав или обязанностей по
воспроизводству экологических объектов, улучшение состояния
природной среды оказывает содействие нормальному осуществлению
социально значимого экологического права гражданина — права на
безопасную окружающую природную среду.
Возможно классифицировать экологические права граждан по
охранно-защитной направленности. Анализ действующего экологического законодательства свидетельствует, что понятия «охрана» и
«защита» прав взаимозависимые, но не тождественные. Защита
экологического права осуществляется тогда, когда оно нарушено, при
этом нормативно закреплен порядок защиты нарушенного права. Также
правовой защите подлежат оспариваемые права и законные интересы.
Экологические права в сфере защиты нарушенных прав подразделяются
на: а) требование в установленном порядке возмещения убытков,
экологического вреда, причиненного природным объектам, находящимся в
собственности или пользовании граждан; вреда, причиненного здоровью
загрязнением окружающей природной среды, а также в необходимых
случаях и морального вреда; б) требование устранения препятствий в
осуществлении гражданами своих экологических прав; в) оспаривание
принадлежащих гражданам экологических прав, интересов и т.п.
Охранительные
предписания,
содержащиеся
в
экологическом
законодательстве, устанавливают специфические меры принуждения и
формы защиты нарушенного права. Можно сказать, что охранительные
нормы статичны, а нормы по защите нарушенного права — динамичны.
Экологические права граждан в сфере охраны окружающей природной
среды можно подразделить на право: принимать участие в мероприятиях,
обеспечивающих рациональное использование природных объектов;
объединение в общественные природоохранительные формирования;
обсуждение нормативных актов; участие в публичных слушаниях и
других мероприятиях с целью предотвращения отрицательного
воздействия на окружающую природную среду либо его последствий.
Приведенные классификации экологических прав граждан характеризуют
лишь наиболее важные и социально значимые права. Экологические
обязанности также можно классифицировать по различным основаниям. В
зависимости от юридической силы, степени правовой урегулированности
выделяют: а) конституционные и; б) установленные в специальных
законах, подавляющее большинство норм которых направлено на
регулирование экологических отношений или связанных с этим
отношений; в) предусмотренные подзаконными нормативными актами и
договорами.
94
В действующей Конституции Украины экологические обязанности
граждан закреплены в статье 66, где предусмотрено «не наносить вред
природе, культурному наследию, возмещать причиненные им убытки». Но
к ним также можно отнести иные обязанности, которые
трансформируются в сферу экологического права: собственность
обязывает, она не должна использоваться во вред человеку и обществу (ч.
4 ст. 13); платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных
законом (ст. 67); неуклонно придерживаться Конституции и законов
Украины, не посягать на права других людей (ст. 68) и т.п.
Ко второй группе относятся экологические обязанности, содержащиеся в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды»
(ст. 12). К ним относятся: беречь природу, охранять, рационально
использовать ее богатства в соответствии с требованиями
законодательства об охране окружающей природной среды; осуществлять
деятельность с соблюдением требований экологической безопасности,
других экологических нормативов и лимитов использования природных
ресурсов; не нарушать экологические права и законные интересы других
субъектов; вносить плату за специальное использование природных
ресурсов и штрафы за экологические правонарушения; компенсировать
ущерб, причиненный загрязнением и иным отрицательным воздействием
на окружающую природную среду и т.п. Граждане обязаны выполнять и
другие обязанности в области охраны окружающей природной среды в
соответствии с законодательством Украины.
Круг экологических обязанностей расширяется благодаря их более
детальной регламентации в подзаконных нормативных актах. Например, в
Постановлении Кабинета Министров Украины от 2 октября 2003 года «Об
утверждении Порядка предоставления специальных разрешений на
пользование недрами»1 определяются дополнительные обязанности
недропользователей: придерживаться требований, предусмотренных
разрешением; обеспечивать сохранение геологических территорий и
объектов; придерживаться других условий, определенных соглашением
на пользование недрами (п. 27).
Следующая классификация осуществлена в зависимости от субъектного состава (круга правообязанных граждан). Выделяют общие и
специальные экологические обязанности. Общие присущие всем без
исключения гражданам как субъектам экологического права, к ним
принадлежат обязанности, закрепленные в Конституции Украины и
Законе «Об охране окружающей природной среды».
Специальные обязанности, предусмотренные действующим поресурсовым экологическим законодательством, базируются на общих
положениях права собственности и природопользования, обе-спечения
требований экологической безопасности и т.п. Но наряду
1
Офпцйний В1СНИК Украши. — 2003. — № 40. — Ст. 2100.
95
с этим данные обязанности обусловлены спецификой используемого
природного ресурса, особенностями правового режима эксплуатации
соответствующего объекта и непосредственно правовым статусом
субъектов. Особую группу составляют обязанности, возникающие при
введении режима чрезвычайного положения, при объявлении местности
зоной чрезвычайной экологической ситуации.
Экологические обязанности также возможно подразделить на
имущественные и неимущественные. К имущественным относятся
обязанности: компенсировать ущерб, вред, причиненный загрязнением и
иным отрицательным воздействием на окружающую природную среду, а
также здоровью человека; вносить плату за специальное использование
природных ресурсов и штрафы за экологические правонарушения;
компенсировать затраты на проведение экологической экспертизы,
аудиторского анализа относительно объектов и видов деятельности,
которые представляют повышенную экологическую опасность; внедрять
новые технологии, предотвращающие вредное воздействие на
окружающую природную среду и здоровье человека и т.п. К
неимущественным принадлежат: беречь природу, охранять, рационально
использовать ее богатства; осуществлять деятельность в соответствии с
требованиями экологической безопасности; не нарушать права других
субъектов; проводить экологическую экспертизу экологически опасных
объектов и видов деятельности и т.п.
Экологические обязанности можно классифицировать и по иным
основаниям (критериям), к примеру, в зависимости от: правомерного или
неправомерного
поведения
гражданина;
сферы
существования
экологических отношений (принадлежности, использования, охраны,
защиты, обеспечения экологической безопасности); вида действия
(активные и пассивные) и др.
§ 3. Конституционные экологические
права граждан
Важнейшие отличительные особенности закрепленных в Конституции
Украины основных экологических прав состоят в том, что они даны
человеку от природы, носят естественный и неотчуждаемый характер,
выступают в качестве высшей социальной ценности, являются
непосредственно действующими, находятся под защитой государства,
соответствуют международным стандартам. Систему конституционных
экологических прав гражданина составляют права на: безопасную для
жизни и здоровья окружающую среду; свободный доступ к информации о
состоянии окружающей среды, качество пищевых продуктов и предметов
быта и право на ее распространение, запрет засекречивать такую
информацию; возмещение вреда, причиненного нарушением указанных
прав и др. Наряду
96
с непосредственно экологическим правами в Основном Законе закреплены и иные права, которые тесно связаны с ними, и имеют
экологическую направленность.
3.1. Право на безопасную для ЖИЗНИ И здоровья
окружающую среду
Право граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую
природную среду относится к основным (фундаментальным),
естественным правам. Оно закреплено в ст. 50 Конституции Украины и ст.
9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также
некоторых международных документах1. Данное право присуще человеку
с момента его рождения, независимо от усмотрения государственных
органов. Это фактически право каждого гражданина требовать
соблюдения эколого-правовых предписаний, которому соответствует
обязанность каждого государства по его обеспечению.
В международно-правовых актах, в отличие от украинского законодательства, предусмотрено право на: «среду, которая позволяет вести
достойную и процветающую жизнь», «жизнь в гармонии с природой» и
т.п. Впервые право на жизнь в благоприятной окружающей среде было
опосредованно закреплено в декларации Сток1
В Орхусской конвенции закреплено право на благоприятную (здоровую)
окружающую среду, раскрывается его содержание, социальный аспект,
определяется круг субъектов. В ней критерием качества окружающей
среды служит термин «благоприятная для здоровья и благосостояния».
«Здоровую» или «благоприятную для здоровья» окружающую среду можно понимать как окружающую среду, которая (ни прямо, ни опосредованно) не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье человека, даже,
может быть, способствует его улучшению. Что же касается такого критерия
как качества окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека», то он еще более размыт и неоднозначен. Возможно, ответ
на данный вопрос частично содержится в самом тексте Конвенции, согласно которой одной из составляющих экологической информации является
информация об «условиях жизни людей, состоянии объектов культуры,
зданий и сооружений» (ст. 2) Следовательно, можно сделать вывод, что под
таковой надо понимать среду, которая не будет отрицательно влиять на
условия жизни, бытовую, а также культурную и эстетическую сферу жизни людей. Таким образом, согласно Орхусской конвенции, каждый имеет
право на такую окружающую среду, которая ни прямо, ни опосредованно
не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье, условия жизни,
культурную и эстетическую сферы жизни человека и даже, в какой-то степени, на его имущество // См.: Экологическое право России на рубеже XXI
века // Сб. науч. статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В.В.Петрова. Составители: А.К.
Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. — М.:
Зерцало, 2000. — С. 153-156.
97
гольмской конференции ООН по окружающей среде, где оно рассматривалось как фундаментальное право человека, а благоприятная
окружающая среда — как среда, которая позволяет вести достойную и
процветающую жизнь. (В этой декларации определенное экологическое
право более связывалось с ответственностью человека за охрану и
улучшение его состояния во благо настоящего и будущего поколений).
Далее концептуальные идеи прав граждан на безопасную окружающую
среду нашли свое отображение в: Заключительном акте совещания по
вопросам безопасности и сотрудничества в Европе (1975 г.); Конвенции о
трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.);
Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей природной среде и
развитию (1992 г.); Венской конвенции об охране озонового слоя (1985 г.);
Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1992 г.); Венской
конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.);
Конвенции о ядерной безопасности (1994 г.); Орхусской конвенции «О
доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей
среды» (1998 г.) и др.
Право человека на безопасную окружающую природную среду
представляет собой юридическую возможность проживать в окружающей
природной среде, не причиняющей вреда его здоровью и жизни, а в
случае нарушения этого права — требовать ее защиты в установленном
законодательством порядке. Это общее определение охватывает все
основные признаки данного субъективного права: право проживать в
благоприятной для жизнеобеспечения окружающей природной среде,
безопасной для здоровья и жизни человека; право требовать устранения
различных препятствий при осуществлении указанного права в
установленном законодательством порядке; право обращаться в
компетентные органы за защитой нарушенного права с целью его
возобновления (восстановления); осуществления защиты нарушенного
права путем установления государством ряда правовых гарантий.
В законодательстве, к сожалению, не определены в полной мере
критерии состояния безопасности окружающей природной среды. Но
само понятие «безопасная» указывает на то, что основным критерием
является отсутствие опасности, где экологически безопасным считается
такое «состояние окружающей природной среды, при котором
обеспечивается предупреждения ухудшения экологической обстановки и
возникновения опасности для здоровья людей» (ст. 50 Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды»). Единственными реально
определенными и существующими критериями качества окружающей
природной среды, на основании которых осуществляется вывод
относительно безопасности окружающей среды, являются экологические
стандарты и нормативы (ст.ст. 31-33 Закона Украины « Об охране
окружающей природной среды »). Но они не
98
достаточно совершенны, не лишены определенных недостатков, не
полностью удовлетворяют требования практики, не могут вместить все
аспекты (критерии) безопасности. Право граждан на безопасную
окружающую природную среду — это сложное, комплексное право,
состоящее из множества разновидностей прав на: безопасный атмосферный воздух, безопасные водные ресурсы и пр. При этом относительно
каждого природного объекта устанавливаются специальные стандарты и
нормативы экологической безопасности, а также ряд иных критериев,
обеспечивающих их безопасное состояние. Прямое отношение к
рассматриваемому праву имеет право каждого на труд в условиях,
отвечающих требованиям безопасности (в т.ч. и экологической) и
гигиены, право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Основными
мероприятиями по обеспечению права граждан на безопасную
окружающую среду являются экологическая стандартизация и
нормирование,
оценка
воздействия
на
ОПС,
экоэкс-пертиза,
лицензирование, сертификация, паспортизация, аудит, мониторинг,
контроль, планирование и пр.
Данное право, закрепленное Конституцией, предполагает реальную
возможность проживать в безопасной, отвечающей международным и
государственным стандартам окружающей среде, участвовать в
подготовке, обсуждении и принятии экологических решений,
осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую
информацию, а также право на возмещение вреда.
3.2. Право на возмещение вреда, причиненного
нарушением права на безопасную для жизни
и здоровья граждан окружающую среду
Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду по
своему характеру — пассивное право. Как для любого абсолютного права
для него характерно наличие неопределенного круга обязанных лиц,
которые должны воздерживаться от его нарушения, в том числе и
государство. В отличие от вышеуказанного права право на возмещение
вреда, причиненного нарушением права на безопасную окружающую
среду, — это активное право лица, реализуемое путем предъявления в суд
исков к государственным органам, предприятиям, учреждениям,
организациям и гражданам о возмещении вреда не только здоровью, но и
имуществу вследствие отрицательного воздействия на окружающую
природную среду (п. з ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды»). (Вопросы, связанные с возмещением вреда требуют
точного экономического расчета, гармоничного сочетания в правовом
регулировании возмещения экологического вреда общих принципов и
требований гражданского законодательства с особенными подходами,
которые должны отражать специфику природных, сложные естественные
механизмы взаимодействия явлений и предметов природы, воздей-
99
ствия на здоровье человека, изменений в природных условий1).
Традиционные гражданско-правовые категории, такие, как причинная
связь между действием и наступившими последствиями, критерии
установления факта причинения вреда, методика его оценки требуют
своего развития с учетом особенностей. Основанием возникновения
указанного права является состав экологического правонарушения.
Составы экологических правонарушений определены в Кодексе об
административных правонарушениях и Уголовном кодексе Украины.
Содержащиеся в этих актах нормы толкуются в соответствии с
экологическим законодательством, в котором в необходимых случаях
содержатся
перечни
правонарушений
либо
имеются
статьи,
определяющие права и обязанности субъектов регулируемых отношений,
запреты и ограничения на совершение определенных действий.
Наряду с этим следует учитывать определенные особенности
гражданско-правовой ответственности, установленные экологическим
законодательством. В частности, в некоторых случаях экологическое
законодательство устанавливает обязанность возместить экологический
вред, причиненный в случае совершения правомерных действий, т.е. при
отсутствии правонарушения.
Вред — понятие социальное, имеющее различные оттенки: экономический, экологический, моральный, государственный, межгосударственный, международный. В юридической литературе он
определяется, как уменьшение, уничтожение субъективного права или
блага, т.е. вред подлежит возмещению, если он является следствием
нарушения имущественных прав гражданина и юридического лица, либо
личных неимущественных прав (благ) гражданина (здоровье, честь и пр.).
Вред, предусмотренный в статье 50 Конституции, можно рассматривать
как материальный и моральный вред. Первый причиняется физическим
лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения
правовых экологических требований. Такой материальный вред
выражается в утрате жизни или причинении вреда здоровью человека,
утрате или повреждении природных объектов, деградации окружающей
природной среды. В экономическом аспекте это трансформируется в
стоимость утраченного или поврежденного имущества, природных
объектов и ресурсов, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию окружающей среды, расходов на восстановление здоровья
людей и компенсацию потерпевшим (реальный ущерб), а также стоимость
недополученных доходов в результате утраты природных ресурсов —
источников природного сырья (упущенная выгода)2. Наряду с
возмещением вреда, причиненного здоровью и
1
Краснова И.О.Правовое регулирование возмещения экологического
вреда // Экологическое право. — 2005. — № 4. — С. 26-33.
2
Там же. — С. 26-27.
100
имуществу1 вследствие совершения экологического правонарушения,
гражданин имеет право на компенсацию морального вреда, причиненного
нравственным переживанием в связи с невозможностью продолжать
активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физической
болью, связанной с причинением ущерба здоровью либо в связи с
заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий.
В соответствии со ст. 69 Закона «Об охране окружающей природной
среды» ущерб, причиненный в результате нарушения законодательства об
охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, как
правило, в полном объеме без применения норм снижения размера
взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной
среды и ухудшение качества природных ресурсов. Лица, которым
причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных
доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества
окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до
состояния, пригодного для использования по целевому назначению.
3.3. Право свободного доступа к информации
о состоянии окружающей среды, о качестве
пищевых продуктов и предметов быта, а также
право на ее распространение
На основании предписаний, содержащихся в п. «е» ст. 9 Закона
Украины «Об охране окружающей природной среды» право граждан на
получение экологической информации рассматривается, как «свободный
доступ к информации о состоянии окружающей природной среды
(экологическая информация) и свободное получение, использование,
распространение и хранение такой информации, за исключением
ограничений, установленных законом»2. Это право регламентируется
Конституцией Украины; законами Украины «Об информации», «О
государственной тайне», «О печатных средствах массовой информации
(прессу) в Украине» и другими, а также ратифицированной Украиной в
1999 году Орхусской конвенцией «О доступе к информации, участии
общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по
вопросам, касающимся окружающей среды».
1
Согласно действующему ГК ряд природных объектов рассматривается
как недвижимое имущество. Однако следует отметить, что они являются
не только имуществом, объектом права собственности, но и природными
объектами как составной частью окружающей природной среды, обладаю
щим признаком естественного происхождения, состоят в неразрывной
экологической взаимосвязи (экоцепи), способным выполнять экологиче
ские, экономические, рекреационные и иные функции и обеспечивать
качество среды обитания человека.
2
Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 46. — Ст. 2088.
101
Экологическая информация — открытые, полные, достоверные,
доступные и своевременные сведения в письменной, аудиовизуальной,
электронной или другой материальной форме о: состоянии окружающей
природной среды либо ее объектов; биологическом разнообразии и его
компонентах,,включая генетически видоизмененные организмы и их
взаимодействие с объектами окружающей природной среды; источниках,
факторах, материалах, веществах, продукции, энергии, физических
факторах (шуме, вибрации, электромагнитном излучении, радиации),
которые воздействуют или могут воздействовать на состояние
окружающей природной среды; угрозе возникновения и причинах
чрезвычайных экологических ситуаций, результатах ликвидации этих
явлений, рекомендациях относительно мер, направленных на уменьшение
их отрицательного воздействия на природные объекты и здоровье людей;
экологических прогнозах, планах и программах, мерах, в том числе
административных,
государственной
экологической
политике,
законодательстве об охране окружающей природной среды; расходах,
связанных с осуществлением природоохранительных мер за счет фондов
охраны
окружающей
природной
среды,
других
источников
финансирования, экономическом анализе, проведенном в процессе
принятия решений по вопросам, касающимся охраны окружающей среды.
Полная информация — информация, являющаяся исчерпывающей и в
ней в полной мере отображены реальные факты. Достоверная —
отвечающая объективным данным о существующем состоянии
окружающей среды и здоровья людей, а также иным показателям. Сроки
получения информации предусмотрены в законах Украины «Об
информации» и «Об обращении граждан». Порядок ее предоставления
регламентируется
непосредственно
Положением
о
порядке
предоставления экологической информации, утвержденным приказом
Минприроды
от
18.12.2003
г.1.
Экологическая
информация
предоставляется в сроки, определенные в Законе Украины «Об
информации», но не позднее одного месяца после подачи запроса, если
только объемы и сложность сбора запрашиваемой информации не
оправдывают продления этого срока до двух месяцев после подачи
запроса. В случае необходимости продления сроков заинтересованное
лицо должно быть оповещено не позднее десяти дней с момента
поступления запроса (п. 3.5).
Особой регламентации подлежит информация об объектах, представляющих повышенную опасность, а также объектах, которые являются
наибольшими загрязнителями окружающей природной среды2.
Офщшний В1сник Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.
Наказ Мшприроди Украши В1д 01.11.2005 р. № 397 «Про затвердження Положения про щоквартальне шформування населения через ЗМ1 про
об'екти, ям е наибольшими забруднювачами навколишнього природного
середовища» // Офщшний вкник Украши. — 2005. — № 51. — Ст. 3223.
1
2
102
Гражданам предоставлено право обращаться за получением экологической информации, как к государственным органам, так и к
субъектам хозяйственной деятельности, прежде всего, к Министерству
охраны окружающей природной среды Украины, которое осуществляет в
пределах своих полномочий экологическое информационное обеспечение.
Министерство готовит вместе с другими органами исполнительной власти
и подает в установленном порядке Национальный доклад о состоянии
окружающей природной среды.
Общим условием получения экологической информации является ее
открытый характер. В соответствии со ст. 28 Закона Украины «Об
информации» информация по режиму доступности делится на открытую и
с ограниченным доступом (конфиденциальную и тайную). Информация о
состоянии окружающей природной среды, качестве продуктов и
предметов быта; о состоянии здоровья населения, его жизненном уровне;
об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях, которые
произошли или могут произойти или угрожают безопасности граждан, не
относится к конфиденциальной. Некоторая информация экологического
характера, которая находится в ведении субъектов хозяйственной
деятельности, может быть признана как коммерческая.
Соответственно с Законом Украины «Об информации», Приказом
Главного Государственного ревизионного комитета Украины состав и
объем сведений, которые составляют коммерческую тайну, порядок ее
защиты определяется руководителем предприятия в приказе. В любом
случае приказ не может заменять положения законодательства.
В соответствии с положениями Орхусской конвенции каждый имеет
право на доступ к информации, а на государственную власть возлагаются
обязанности ее сбора, распространения и предоставления. Особого
внимания заслуживают такие принципы, как полнота учета экологических
соображений при принятии решений на правительственном уровне и
вытекающая из этого необходимость, чтобы государственные органы
располагали точной, всеобъемлющей и новейшей экологической
информацией; доступность и эффективность судебных механизмов;
повышение открытости и большего участия общественности в процессе
принятии решений о преднамеренном выпуске генно-инженерномодифированных организмов в окружающую среду. В Конвенции
определяются цели, понятия, общие положения. В ней устанавливаются
порядок доступа к экологической информации и ограничения на него (ст.
4), правила сбора и распространения (ст. 50), решаются вопросы
урегулирования споров. Для реализации положений Орхусской
конвенции в настоящее время ЕС готовит ряд решений и нормативных
документов, в случае принятия которых в законодательство об
экологической информации входящих в него государств будут внесены
важные и масштабные изменения.
103
Законом Украины «Об охране окружающей природной среды»
предусмотрена ответственность за: нарушение прав граждан на экологически безопасную окружающую природную среду; отказ от
предоставления своевременной, полной и достоверной информации о
состоянии окружающей природной среды, а также об источниках
загрязнения, в сокрытии случаев аварийного загрязнения окружающей
среды или фальсификации сведений о состоянии экологической
обстановки или заболеваемости населения (пп. «а», «л» ч. 2 ст. 68).
§ 4. Гарантии, охрана и формы защиты
экологических прав граждан
Гарантии прав в научной юридической литературе рассматриваются
как совокупность объективных и субъективных факторов, направленных
на фактическую реализацию прав человека, на устранение причин и
препятствий их ограничения, ненадлежащего их осуществления и защиты
их от нарушений.
В ст. 10 Закона «Об охране окружающей природной среды» установлены эколого-правовые гарантии экологических прав граждан. Анализ
гарантий свидетельствует об их различной направленности. Они
обеспечиваются: а) проведением широкомасштабных государственных
мероприятий по поддержанию, восстановлению, улучшению состояния
окружающей природной среды (имеет эколого-эко-номический характер,
обеспечивает экологическое равновесие и гармоничное развитие природы
и общества); б) обязанностью министерств, ведомств, предприятий,
учреждений, организаций осуществлять технические и другие
мероприятия для предотвращения вредного воздействия хозяйственной и
иной деятельности на окружающую природную среду, выполнять
экологические
требования
при
планировании,
размещении
производственных
сил,
строительстве
и
эксплуатации
народнохозяйственных объектов; в) участием общественных объединений
и граждан в деятельности по охране окружающей природной среды; г)
осуществлением государственного и общественного контроля за
соблюдением законодательства по охране окружающей природной среды;
д) компенсацией в установленном порядке ущерба, причиненного
здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства
об охране окружающей природной среды; е) неотвратимостью
ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей
природной среды; ж) созданием и функционированием сети
общегосударственной
экологической
автоматизированной
информационно-аналитической системы обеспечения доступа к
экологической информации.
В указанной статье также закреплено положение, согласно которому
деятельность, препятствующая осуществлению права граждан на
безопасную окружающую природную среду и других их
104
экологических прав, подлежит прекращению в порядке, установленном
законодательством Украины1. По своему содержанию данная гарантия
имеет пресекающий характер.
Кроме названных гарантий, имеющих общее значение, в законодательстве также установлены специальные гарантии экологических
прав, содержащиеся в экологическом законодательстве.
Правовая охрана экологических прав представляет собой систему
предписаний, закрепленных в законодательстве, которые обеспечивают
меру разрешенного и надлежащего поведения субъектов. Иными словами,
охрана прав сводится к правотворческой деятельности по установлению
охранительных норм в статике (в объективном содержании), применяется
в
период
нормального
(беспрепятственного)
осуществления
экологических прав, а защита наступает в случае их нарушения с целью их
восстановления, где необходимо применить принуждение со стороны
компетентных органов.
О защите прав граждан в сфере экологии речь идет в ст. 11 Закона
Украины «Об охране окружающей природной среды», где закреплено
общее правило, что государство гарантирует своим гражданам
реализацию экологических прав, предоставленных им законодательством. В частности, конкретные органы государственного
управления обязуются предоставлять всестороннюю помощь гражданам
при осуществлении ими своих экологических прав. Нарушенные права
граждан должны быть восстановлены, а их защита осуществляется в
судебном порядке.
Способы и формы защиты следует рассматривать как явления не
тождественные. Формы защиты — административная, судебная,
общественная, самозащита, обращение к Уполномоченному по правам
человека и т.п. А способы защиты в экологическом законодательстве
(кроме земельного), в отличие от гражданского (ст. 16 ГК Украины), не
содержатся в обобщенном виде, хотя они все же получили
опосредованное
закрепление
в
поресурсовом
экологическом
законодательстве. В частности, к ним можно отнести следующие виды:
признание экологических прав; восстановление нарушенных прав;
прекращение деятельности, препятствующей осуществлению права;
возмещение убытков и другие способы возмещения имущественного
вреда, а также морального вреда (экологического вреда); изменение
правоотношения; прекращение правоотношения; признание незаконным
решений, действий или бездеятельности органов государственной власти,
местного самоуп1
Див.: Постанову Верховно!' Ради Укра1ни вщ 29 жовтня 1992 року №
2751-ХП «Про Порядок обмеження, тимчасово!' заборони (зупинення) чи
припинення Д1Яльност1 шдприемств, установ, оргатзацш 1 об'ектв у разх
порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного
середовища» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. —
Ст. 637.
105
равления, служебных и должностных лиц; и другие способы, установленные в нормативно-правовых актах.
Административная форма защиты регламентируется ст. 40 Кон-,
ституции Украины, Законом Украины «Об обращении граждан» от 2
октября 1996 г. (393/96-ВР), в соответствии с которой граждане ; могут
обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления,
объединения граждан, к предприятиям, учреждениям, организациям
независимо от формы собственности с обращениями, в частности,
замечаниями, предложениями и жалобами, в том числе и по экологическим
вопросам. Лица, к которым направлены такие обращения, должны их
рассмотреть и дать обоснованный ответ в месячный срок. Тем не менее,
месячный срок рассмотрения обращений граждан может быть продлен
руководителем соответствующего органа или его заместителем, если
решить возникший вопрос в указанный срок невозможно. Они
устанавливают необходимый срок для его рассмотрения, при этом общий
срок рассмотрения обращения не может превышать 45 дней, о чем
сообщают лицу, | подавшему обращение. При этом плата за рассмотрение
обращений не взимается. Форма обращений может быть устной или
письменной. Обращение может быть представлено как отдельным лицом
(индивидуальное), так и группой лиц (коллективное).
Одной из главных функций Уполномоченного по правам человека в
сфере экологии является контроль за деятельностью исполнительных и
других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб
граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц,
которые привели к нарушению экологических прав гражданина.
К общественному порядку защиты можно отнести: референдум;
общественные (публичные) слушания; общие сборы граждан по месту
проживания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы
по экологическим вопросам, образованным органами власти для участия в
проведении государственной экологической экспертизы, а также
проведении общественной экологической экспертизы; собрания, митинги,
шествия, демонстрации; работа с депутатами.
К самостоятельной форме защиты экологических прав следует отнести
самозащиту. Возможность защищать право не в государственных органах
является отличительной чертой самозащиты. Она относится к
конституционным правам. Способы самозащиты могут быть определены в
законе или договоре. Характерно, что число < способов самозащиты не
ограничивается. Они могут применяться как в отдельности, так и в
комплексе, но лишь с соблюдением условий правомерной реализации. Лицо
может самостоятельно выбирать способы самозащиты с учетом содержания
нарушенного права, характеристики противоправного поведения. Но
избранный способ самозащиты не может противоречить требованиям
закона.
106
Цод самозащитой экологических прав понимают предусмотренные
моральными основами общества и нормами законодательства, в
определенных случаях в договоре, действия лица (то есть применение
средств противодействия), наделенного указанным правом, направленное
на обеспечение неприкосновенности права, прекращение нарушения и
ликвидацию последствий.
К формам правовой защиты прав и свобод гражданина относится, в
частности, судебная защита, которая является наиболее эффективным
механизмом в данной сфере. Проведение и реализация судебно-правовой
реформы в Украине обеспечивает приоритет прав во всех сферах жизни
общества. Право на судебную защиту является конституционным и не
требует дополнительного закрепления в других нормативно-правовых
актах. Статья 55 Конституции Украины содержит норму, которая
устанавливает право каждого обращаться в суд, если: его права и свободы
нарушены или нарушаются; созданы или создаются препятствия для
реализации прав или свобод; имеют место незаконные ограничения прав и
свобод. Указанные положения трансформируются и на нарушенные
экологические права.
Надлежащая реализация экологических прав должна обеспечиваться
не только гарантиями, но и действием всей системы экологического
законодательства относительно их обеспечения, в частности:
стандартизацией и нормированием качества окружающей природой
среды, экологическим страхованием, государственным контролем за
состоянием окружающей среды и иными мероприятиями.
Вопросы для самоконтроля:
1. Какими нормативно-правовыми актами предусматриваются и
какими способами реализуются экологические права граждан?
2. Раскройте понятие, сущность и содержание права граждан на
безопасную окружающую природную среду.
3. Куда целесообразно обращаться гражданам за защитой экологических прав?
4. Каков порядок рассмотрения обращений граждан?
5. Общая характеристика и порядок проведения публичных
мероприятий по защите окружающей природной среды.
6. Рассмотрите основные конституционные права и обязанности
граждан.
7. Дайте характеристику права граждан на получение экологической
информации. Рассмотрите процедуру получения экологической
информации. Какие требования предъявляются к экологической
информации? Какими нормативно-правовыми актами реглае
нтируется данные информационные отношения? о- Охарактеризуйте
гарантии, обеспечивающие осуществление экологических прав граждан.
107
9. Проанализируйте формы и способы защиты экологических
прав граждан.
10. Определите особенности возмещения убытков, причиненных
нарушением экологических прав граждан.
Темы рефератов
1. Сущность экологических прав граждан.
2. Сущность экологических обязанностей граждан.
3. Способы защиты экологических прав и обязанностей граждан.
4. Классификация экологических прав и обязанностей граждан.
5. Право граждан на безопасную окружающую природную среду.
6. Порядок обращения граждан за защитой нарушенных прав.
7. Порядок рассмотрения обращений граждан, связанных с обеспечением экологических прав.
8. Характеристика основных конституционных прав и обязанностей
граждан в сфере экологии.
9. Право граждан на получение экологической информации.
10. Гарантии реализации экологических прав гражданами.
11. Особенности права граждан на возмещение вреда, причиненного
нарушением их права на безопасную для жизни и здоровья окружающую
среду.
12. Формы защиты экологических прав граждан.
13. Формы охраны экологических прав граждан.
Рекомендованная литература:
Анисимова А.В. Осуществление гражданами экологических прав:
Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. — X., 1996. — 168 с.
Васильева М.И. Право граждан СССР на здоровую окружающую
среду: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Моск. гос. ун-т. — М.,
1990. — 26 с.
Васильева М.И. Экологические права человека — важнейшие права
нового поколения // Права человека: итоги века, тендеции, перспективы /
Под общ. ред. Е.А. Лукашевой. — М.: Норма, 2002. — С.40-76.
Гетьман А.П. Законодавч1 аспекти зародження екологачних прав
людини // Весник Академп правових наук Украши. — 2000. — №1(20).—
С. 129-137.
Кобецька Н.Р. Еколопчш права громадян Украши: Дис.... канд. юрид.
наук: 12.00.06. — К., 1998. — 173 с.
Краснова М. Право громадян на еколопчну шформащю: пробле-ми
гарантш реал1зацп й захисту // Право Украши. — 1997. — № 3. — С. 4248.
108
Лозо В.И. К вопросу об истории закрепления и обеспечения права
человека на естественную окружающую среду в международном праве и
экологическом законодательстве ЕС // Проблеми законности — Вип. 71.
— 2005. — С. 3-12.
Малишева Н.Р. Студенти Ки'шського утверситету права НАН Украши
готов1 захищати еколойчш права громадян // Часопис Кшвського ун-ту
права. — 2004. — № 4. — С. 112-113.
Рабинович П.М., Хавронюк МЛ. Права людини I громадянина. Навч.
пособник. — К.: Атша. — 2004. — 463 с.
Степашко В. Реалхзащя еколопчних прав громадян в Украпп // Право
Украши. — 2005. — № 9. — С. 28-33.
Судовий захист еколопчних прав громадян Украши: Довщ. Для судд1в
/ Краснова М.В., Малишева Н.Р., Шевчук П.1. та ш. — К.: Вид. д1м «КМ
Академия», 2001. — 178.
Шуклша Н.Г. Конституцшно-правове регулювання прав 1 свобод
людини 1 громадянина в Укра'ш! (проблеми теорп 1 практики):
Монография. — К.: Центр навч. лгг. — 2005. — 424 с.
Раздел V
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА
ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
План
1. Общая характеристика права собственности на природные ресурсы.
2. Право государственной собственности на природные ресурсы.
3. Право коммунальной собственности на природные ресурсы.
4. Право частной собственности на природные ресурсы.
5. Права и обязанности собственников природных ресурсов,
ограничения, защита и гарантии их прав.
6. Ответственность за нарушение прав собственников и права
собственности на природные ресурсы.
§ 1. Общая характеристика права
собственности на природные ресурсы
Институт права собственности на природные ресурсы занимает
ключевое место в экологическом праве, поскольку эти отношения
выступают предпосылкой возникновения всех иных правоотношений,
связанных с использованием природных ресурсов. Отношения
собственности на природные ресурсы регулируются нормами экологического права, а в той мере, в какой они не урегулированы этими
нормами, применяются нормы гражданского права.
Право собственности на природные ресурсы выступает юридическим
выражением,
формой
закрепления
экономических
отношений
собственности и представляет собой урегулированные законом
общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению
природными ресурсами. Право собственности на природные ресурсы
рассматривается здесь как правовой институт. Право собственности —
это право лица на природные ресурсы, которое оно осуществляет в
соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц.
110
Совокупность правовых норм экологического права, регулирующих
отношения собственности на природные ресурсы, образует право
собственности на природные ресурсы в объективном смысле. На основе
норм права возникает право собственности на природные ресурсы в
субъективном смысле, то есть право собственности конкретных субъектов
права на определенную индивидуализированную часть природных
ресурсов.
На протяжении последних лет в Украине сформировался новый
институт права собственности на природные ресурсы, начало которому
положил Закон Украины от 7 февраля 1991 г. «О собственности» (697ХП). Положения этого закона стали определяющими для принятия в
дальнейшем соответствующих поресурсовых кодексов и законов. На
основании анализа этих нормативных актов можно сделать вывод о том,
что право собственности на природные ресурсы представляет собой
совокупность правовых норм, которые регулируют общественные
отношения по поводу владения, пользования и распоряжения природными
ресурсами в интересах, как отдельного лица, так и общества в целом.
В соответствии с Конституцией Украины все природные ресурсы, а
именно: земля, ее недра, атмосферный воздух, воды и другие природные
ресурсы, которые находятся в пределах территории Украины, природные
ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской)
экономической зоны, — являются объектами права собственности
Украинского народа. Земля выступает основным национальным
богатством, которое находится под особой охраной государства. Таким
образом, в Конституции закреплен особый правовой статус природных
ресурсов. Поэтому право собственности на природные ресурсы имеет ряд
специфических особенностей, связанных как с экологическим
содержанием последних, так и с особым правовым статусом их охраны и
использования.
Во-первых, право собственности на природные ресурсы не является
всеобъемлющим, так как не все природные ресурсы по своим свойствам
могут находиться в собственности, а только те из них, которые относятся
к относительно стабильным, могут быть каким-либо образом
индивидуализированы на местности, выделены в натуре. К ним относятся
земля, недра, воды, леса, животный и растительный мир. Другие элементы
природной среды не способны по объективным свойствам быть объектами
собственности, например, ветровая и солнечная энергия, климатические
ресурсы и т.п., так как не могут служить объектом присвоения со стороны
человека и общества с целью преобразования их в свою собственность.
Во-вторых, природные ресурсы, хотя и являются самостоятельными
объектами права собственности, тем не менее, находятся в неразрывной
экологической взаимосвязи друг с другом, их нельзя отделять от
окружающей природной среды, они подчиняются именно законам
развития окружающей среды. Поэтому эксплуатация
111
природных ресурсов путем изъятия отдельных полезных элементов в виде
добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, забора воды,
отстрела животных, ловли рыбы и т.д., — не прекращает права
собственности на природные ресурсы, а лишь служит основанием
возникновения права собственности на продукты труда, полученные
путем эксплуатации полезных свойств природных ресурсов.
И, наконец, в-третьих, природные ресурсы как объекты природного
происхождения составляют национальное богатство Украины и, в отличие
от товарно-материальных ценностей, не имеют стоимости. Стоимость
товара возникает как оценка вложенного труда, а природные ресурсы не
созданы трудом человека, поэтому они не являются имуществом в
собственном значении этого слова. Денежная оценка земли и иных
ресурсов природы выражает отношения частной собственности на
природные богатства. Цена в данном случае выступает в виде
капитализированной ренты. Продавая природный объект, собственник, по
сути, продает право на получаемую от него прибыль, продает право на
ренту.
Экологическое законодательство определяет содержание права
собственности на природные ресурсы как совокупность правомочий
собственника по владению, пользованию и распоряжению природными
ресурсами для целей и в объеме, определенных экологическим
законодательством.
Ни в экологическом, ни в гражданском законодательстве, к сожалению, не содержатся определения этих правомочий, поэтому они
сформулированы в научной юридической литературе. 1 В юридической
науке определяют содержание субъективного права собственности как
совокупность трех видов правомочий по владению, пользованию и
распоряжению природными ресурсами в пределах, определенных
законом.
Перечисленными правомочиями не исчерпывается содержание
субъективных прав собственника. В юридической литературе предлагается расширить перечень правомочий собственника относительно
объекта собственности, выделить, например, право на осуществление
собственной хозяйственной деятельности. Но, на наш взгляд, такая
позиция является необоснованной.
Каждое из правомочий имеет свои особенности применительно к
природным ресурсам и свое назначение. Так, право владения — это право
фактического (физического или хозяйственного) господства над
определенным природным объектом. Естественно, что фактическое
владение тем или иным природным объектом, а в данном случае землей,
недрами, лесами, животным миром, делает
1
См.: Носик В.В. Право собственности в Украине:Учеб.пособие /
ОВ.Дзера,Н.С.Кузнецова, О.А. Подопригора и др.; Под ред. О.В.Дзеры,
Н.С.Кузнецовой.—К., Юринком Интер, 2000. — С.432-441; Экологическое
право Украины: Учебник / В.К.Попов, А.П.Гетьман, С.В.Разметаев и др.;
Под ред. В.К.Попова, А.П.Гетьмана. — Харьков, Право, 2001. —С.83-88.
112
возможным осуществление других правомочий: пользования и распоряжения ими. Очевидно, что нельзя использовать природные ресурсы,
не имея хозяйственного или фактического господства над ними. Тем не
менее, правомочие владения в отношении природных ресурсов как
объектов права собственности, имеет определенную специфику. Это
связано с неотделимостью отдельных природных ресурсов от
окружающей природной среды в целом, их экологической взаимосвязью,
невозможностью их изъятия и переноса, скажем, в другое место.
Право владения может принадлежать не только собственнику, но и
лицу, которому собственник передал природные ресурсы на основе
договора (например, аренды). Собственник при этом не теряет права
владения. Он перестает осуществлять его, но полностью сохраняет
возможность иметь природные ресурсы в составе своего имущества.
Право владения одними и теми же природными ресурсами принадлежит в
подобных случаях и собственнику, и лицу, которому собственник передал
природные ресурсы по договору в пользование. Здесь владение не
отделяется от права собственности, так как собственник может, в
соответствии с законом, истребовать природные ресурсы из чужого
владения. Право владения всегда должно иметь то или другое правовое
основание — титул. Правовым основанием владения собственника
выступает его право собственности. Для пользователей таким основанием
может быть договор с собственником, административный акт и иные
юридические акты. Экологическое право признает только титульное
владение. Если лицо фактически владеет природным ресурсом, но без
надлежащего основания (титула), оно считается незаконным
собственником.
Пользование — это право собственника удовлетворять с помощью
природных ресурсов свои нужды. С учетом экологической специфики
природных ресурсов как объектов права собственности под пользованием
в данном случае надо понимать обеспеченную законом возможность их
непосредственной хозяйственной эксплуатации для предоставленных
целей путем извлечения из них их полезных свойств, в том числе
получения плодов и иной прибыли.
Право пользования, как и право владения, может на основании
договора с собственником принадлежать и несобственнику. Право
пользования лиц, которые не являются собственниками, производное и
зависимое от права собственности. В частности, арендатор может
пользоваться арендованными природными ресурсами только на условиях,
определенных договором и в соответствии с целевым назначением.
Третьим правомочием, которое присуще исключительно собственнику, выступает право распоряжения. Право распоряжения — это
признанная за собственником и гарантированная ему возможность
совершать действия, направленные на изменение юридического статуса,
экономического назначения или состояния природ-
113
ных объектов, определение их юридической судьбы (передача их другим
субъектам права в собственность).
Такими действиями являются, главным образом, сделки (купляпродажа, дарение, обмен и др.)- Вследствие совершения таких сделок
собственник передает другому субъекту все свои правомочия, то есть
исчерпывает свое право (например, в случае продажи).
Право распоряжения включает возможность совершать не только
сделки, но и другие юридические действия. Так, право распоряжения
объектами государственной собственности на природные ресурсы
возможно путем издания соответствующих административных актов
определяющих их юридическую судьбу.
Действующее законодательство провозглашает равенство всех
собственников перед законом, предусматривает создание равных условий
для их развития и защиты (ст.319 ГК Украины). Тем не менее, фактически
собственники природных ресурсов обладают разным объемом прав.
В наиболее полном объеме право распоряжения принадлежит праву
государственной собственности на природные ресурсы. Содержание права
распоряжения государства как собственника составляют полномочия
относительно передачи природных объектов в коммунальную или
частную собственность, предоставление их в пользование и изъятие их у
пользователя. Не следует включать в понятие права распоряжения
действия государства как органа государственной власти. Например,
определение
порядка,
условий
и
форм
природопользования,
осуществление учета природных ресурсов и контроль за их рациональным
использованием является функций государства как органа власти, а не как
собственника. Указанные действия не приводят к изменению
юридической судьбы природного объекта и не могут рассматриваться как
правомочия собственника.
Для собственников, которым природные ресурсы принадлежат на
праве частной собственности, законом установлены различные
ограничения при совершении сделок с последними. Так, собственник
природных ресурсов может изменять целевое назначение использования
природных ресурсов только с согласия органов государственной власти
или местного самоуправления, он также обязан заключать договор залога
только с кредитным учреждением. Введен мораторий и относительно
права
частного
собственника
на
отчуждение
земель
сельскохозяйственного назначения и др.
Правомочия владения, пользования и распоряжения характеризуют в
совокупности обеспеченные собственнику возможности, но не
раскрывают в полной мере специфики права собственности на природные
ресурсы как субъективного права. Важным признаком, который
характеризует отношение собственности, является их независимость.
Субъективное право собственности необходимо рассматривать как
обеспеченная и гарантированная лицу возмож-
114
ность владеть, пользоваться и распоряжаться природными объектами
независимо, по своему усмотрению.
Независимое (на свое усмотрение) владение, пользование и распоряжение означает, что содержащиеся в перечисленных правомочиях
возможности обеспечены и гарантированы собственнику законом, они не
базируются на праве других лиц.
Независимый характер субъективного права собственности на
природные ресурсы нельзя понимать в том смысле, что оно не зависит от
отраженной в нормах права воли общества. Наличие определенных и
устанавливаемых законом ограничений права собственности связано с
необходимостью сохранения природных ресурсов для будущих поколений
и обеспечением безопасной окружающей среды для нынешнего. Поэтому
собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться природными
ресурсами только в пределах, установленных законом. Тем не менее,
ограничение права частной собственности на природные ресурсы в части
ограничения права распоряжения, которые содержатся в действующем
законодательстве, не обусловлены их экологическим содержанием и представляются нецелесообразными и несоответствующими современным
задачам создания многофункциональной рыночной экономики с развитым
экологически ориентированным рынком природных ресурсов. 1
Право собственности на природные ресурсы в Украине выражается
различными организационно-правовыми формами, которые по-разному
определяются в действующих нормативных актах. Существует
разночтение по этому вопросу между Конституцией Украины, Законом
Украины «О собственности», Гражданским кодексом Украины и
экологическим законодательством. Тем не менее, анализ именно
экологического законодательства, и, в первую очередь, по-ресурсовых
нормативных актов, позволяет выделить три основные формы
собственности на природные ресурсы, а именно: государственную,
коммунальную и частную. Права коллективной собственности на
природные ресурсы в Украине больше не существует. Бывшим
коллективным собственникам — сельскохозяйственным кооперативам,
садоводческим обществам и др. природные ресурсы переоформляются в
частную собственность или в долгосрочную аренду.
В наиболее полном объеме вопросы собственности урегулированы в
Земельном кодексе Украины. В других поресурсовых законах вопрос о
собственности на те или иные природные ресурсы урегулирован лишь в
общих чертах.
См.: Колякин О. А. Земельное законодательство Украины: перспективы развития; Кулинич П. Ф. Рыночная реформа и структурная перестройка земельного законодательства Украины//Правовая система Украины:
теория и практика: Тезисы док. и науч. сообщений научно-практ. конф. — К.,
1993.—С. 301-307.
1
115
Как уже отмечалось, ст. 13 Конституции Украины провозглашает все
природные ресурсы в пределах территориальных границ объектом права
собственности народа Украины, поэтому на практике возникают вопросы
относительно согласования между собой нормы Конституции и норм
экологического законодательства, предусматривающих возникновение
права частной, коммунальной и государственной собственности на
природные ресурсы. В юридической литературе преобладает мнение, что
в данном случае норма Конституции Украины регулирует не отношения
собственности на природные ресурсы, а закрепляет суверенитет народа
Украины на определенную территорию, на окружающую природную
среду вообще и ее отдельные составные элементы. Поэтому, при
урегулировании отношений частной, коммунальной и государственной
собственности на природные ресурсы следует руководствоваться нормами экологического законодательства.
§ 2. Право государственной собственности на
природные ресурсы
Право государственной собственности представляет собой совокупность правовых норм, которые закрепляют и охраняют принадлежность природных ресурсов народу Украины в лице избранного им
представительного органа государственной власти, устанавливают
порядок приобретения, использования и отчуждения объектов
государственной собственности.
Особенностью государственной собственности на природные ресурсы
является то, что в этом случае она выступает в виде собственности народа
Украины (ст.ст. 9, 10 Закона Украины «О собственности», ст. 324 ГК
Украины). Это означает, что на природные ресурсы, провозглашенные
собственностью народа, у государства есть лишь компетенция по
управлению этими ресурсами в общенародных интересах. От имени
Украинского народа органы государственной власти лишь осуществляют
права собственника. Каждый гражданин имеет право пользоваться
природными объектами права собственности Украинского народа в
соответствии с законом.
Таким образом, право исключительной собственности народа
Украины на природные ресурсы — это особая форма государственной
собственности, которая характеризует принадлежность природных
ресурсов и иных природных благ народу Украины в целом.
Право государственной собственности на природные ресурсы
отличается от права коммунальной и частной собственности, несмотря на
провозглашение их равенства. Это проявляется, во-первых, в том, что в
государственной собственности могут находиться любые природные
ресурсы. Во-вторых, некоторые осно-
116
вания приобретения природных ресурсов в собственность могут быть
использованы только государством (например, конфискация или
присвоение бесхозяйного земельного участка). В-третьих, право
государственной собственности на природные ресурсы носит всеобъемлющий характер, так как, будучи одновременно политическим
органом и собственником, государство само, исходя из воли и интересов
народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены
правомочия, и в каких формах они будут осуществляться. Таким образом,
как политический суверен государство путем издания законодательных
актов само устанавливает рамки своих прав собственника и границы их
осуществления.
Закон не дает прямого определения объектов права государственной
собственности на природные ресурсы, тем не менее, анализ
экологического законодательства позволяет отнести к этим объектам все
природные ресурсы, кроме тех, что находятся в коммунальной или
частной собственности.
Объектом права государственной собственности на землю выступают
все земли Украины, за исключением тех, которые находятся в
коммунальной или частной собственности. Исключительно в
государственной собственности находятся земли атомной энергетики и
космической системы, земли обороны, кроме земель под объектами
социально-культурного, производственного и жилого назначения, земли
под объектами природно-заповедного фонда и историко-культурными
объектами, которые имеют национальное и общегосударственное
значения, земли под водными объектами общегосударственного значения,
земельные участки, которые используются для обеспечения деятельности
Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров
Украины и других органов государственной власти, Национальной
академии наук Украины, государственных отраслевых академий наук,
земельные участки зон отчуждения и безусловного (обязательного)
отселения, которые подверглись радиоактивному загрязнению вследствие
Чернобыльской катастрофы.
Объектом права государственной собственности на недра выступает
государственный фонд недр. В состав государственного фонда недр как
объекта права собственности входит часть земной коры, расположенная
под поверхностью суши и дном водоемов, месторождения полезных
ископаемых, техногенные месторождения полезных ископаемых, а также
минеральные ресурсы континентального шельфа и исключительной
(морской) экономической зоны. Хотя каждая составная часть
государственного фонда недр и отличается одна от другой целевым
назначением, порядком создания и месторасположением, но для всех их
установлен общий правовой режим собственности. Этот режим
характеризуется исключительным правом собственности народа
Украины, которое означает, что недра находятся исключительно в
собственности государства, а всем иным лицам предоставляются только в
пользование.
117
Объектом права собственности государства на воды выступает
государственный водный фонд, который составляют все воды (водные
объекты) Украины. Под водами в данном случае понимается
совокупность индивидуально определенных физико-географических
водных объектов (реки, озера, водохранилища, другие поверхностные
водохранилища и водные источники, а также воды каналов и прудов,
подземные воды, внутренние моря и другие внутренние воды Украины),
которые не могут быть исчерпаны и находятся в пределах
государственных границ Украины.
Право собственности распространяется не на все существующие в
природе воды вообще, а лишь на те воды, которые могут быть индивидуализированы, т.е. на водные объекты. Не являются объектом права
собственности воды, которые находятся в атмосфере, грунте, воды живых
тканей, так как они не подлежат индивидуализации. Перестает быть
объектом природы и соответственно объектом права собственности
вещество «вода», отделенное от природной среды. Например, вода,
отделенная от водного объекта, и поступившая в водопровод, резервуары,
в другие емкости, превращается в товар, включается в гражданскоправовой оборот и соответственно регулируется нормами гражданского
законодательства.
Водный объект не включает в себя землю, на которой расположен или
с которой связан конкретный водный источник, водохранилище, так как
земля является самостоятельным объектом права собственности.
Объектом права собственности государства на леса выступают все
лесные массивы в пределах территории Украины, которые не переданы в
коммунальную или частную собственность. Действующее лесное
законодательство определяет леса как тип природных комплексов, в
котором доминируют древесная и кустарниковая растительность, с
соответствующей почвой, травяной растительностью, животным миром,
микроорганизмами и другими природными компонентами, которые в
своем развитии биологически взаимосвязаны, влияют друг на друга и на
окружающую среду (ст.1 ЛК Украины). Такое определение, на наш
взгляд, является не совсем корректным для лесов как объекта права
собственности, так как земля, животный мир и растительность выступают
самостоятельными объектами права собственности на природные
ресурсы.
К объектам права государственной собственности на леса следует
относить лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного
типа, площадью не меньше 0,1 гектара, на которых растут деревья и
кустарники, а также техническое и лечебное сырье, корма, пищевые и
другие продукты леса. Не являются объектами права собственности на
леса зеленые насаждения в пределах населенных пунктов, а также
отдельные деревья и группы деревьев, кустарники, растущие на землях
сельскохозяйственного назначения, а также на приусадебных, дачных и
садовых участках.
118
Самостоятельным объектом права государственной собственности
выступает растительный мир, а именно дикорастущие сосудистые
растения, мохоподобные, водоросли, лишайники, грибы, а также их
группировки и место расположения.
В государственной собственности могут находиться и объекты
животного мира. Это исключительно дикие млекопитающие, птицы,
пресмыкающиеся, земноводные, рыбы и др. животные во всем их видовом
и популяционном разнообразии и на всех стадиях развития, которые
находятся в состоянии естественной свободы, содержатся в неволе или
полувольном состоянии, части диких животных (рога, кожа и т.п.),
продукты жизнедеятельности диких животных (мед, воск и т.п.).
Объектами права собственности указанные объекты животного мира
выступают тогда, когда они постоянно или временно населяют
территорию Украины или относятся к природным богатствам ее
континентального шельфа и исключительной (морской) экономической
зоны.
Домашние и сельскохозяйственные животные не являются объектами
права собственности на животный мир.
Право собственности государства возникает по различным правовым
основаниям. Такими основаниями выступают изъятие природных
ресурсов для общественных нужд, по мотивам общественной
необходимости и конфискация природных ресурсов, как принудительное
изъятие в пользу государства.
Перечень общественных нужд четко определен законодательно в
отличие от общественной необходимости. К общественным нуждам
относятся принудительный выкуп под здания и сооружения органов
государственной власти и органов местного самоуправления, под здания,
сооружения и другие производственные объекты государственной и
коммунальной собственности; под объекты природно-за-поведного и
природоохранного назначения; обороны и национальной безопасности;
под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов
транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов,
водопроводов, линий электропередач, аэропортов, нефтегазовых
терминалов, электростанций и т.д.); под размещение дипломатических и
приравненных к ним представительств иностранных государств и
международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и
другие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания
населения.
Общественная необходимость возникает только в случае введения
военного или чрезвычайного положения и по своей сути выступает форсмажорным обстоятельством отчуждения в пользу государства.
Конфискация представляет собой бесплатное изъятие государством
природных ресурсов в виде санкции за правонарушение.
119
Например, конфискации в пользу государства подлежат дикие животные
в случае жестокого обращения с ними иных собственников (ст. 29 Закона
Украины «О животном мире»).
Право государственной собственности на природные ресурсы может
возникнуть на основании гражданско-правовой сделки (дарение, купляпродажа, обмен, наследование).
Право собственности на природные ресурсы возникает с момента
нотариального удостоверения сделки и ее государственной регистрации
по месту нахождения объекта собственности.
Прекращение права государственной собственности на природные
ресурсы возможно лишь в случаях добровольной передачи их в коммунальную или частную собственность. Т.е. право государственной
собственности не может быть прекращено по каким-либо принудительным основаниям без добровольного согласия собственника. На
отдельные объекты природы право государственной собственности
вообще не может быть прекращено. Это касается объектов, которые
представляют особую природоохранную, научную и эстетичную
ценность. К ним принадлежат животные, занесенные в Красную книгу
Украины; особо ценные продуктивные земли; земли, занятые
природными историко-культурными объектами и др.
§ 3. Право коммунальной собственности на
природные ресурсы
Самостоятельной и относительно новой формой права собственности
на природные ресурсы выступает право коммунальной собственности,
которое представляет собой право собственности территориальных
громад.
Право коммунальной собственности на природные ресурсы — это
совокупность
правовых
норм,
устанавливающих
основания
возникновения, использования и распоряжения природными объектами
населенных пунктов.
Перераспределение природных ресурсов между государством и
территориальными громадами производится путем разграничения их в
натуре на местности и оформляется путем бесплатной передачи их из
государственной в коммунальную собственность.
Субъектами права коммунальной собственности выступают территориальные громады сел, поселков, городов как непосредственно, так и
в лице их представительных органов — советов. Территориальная
громада — это жители, объединенные постоянным проживанием в
пределах села, поселка, города, которые являются самостоятельными
административно-территориальными единицами, или добровольное
объединение жителей нескольких сел, которые имеют единый
административный центр. Свои полномочия терри-
120
ториальная община может осуществлять как непосредственно, например,
путем проведения местных референдумов, так и через свои органы
местного самоуправления.
В соответствии со ст. 7 Закона Украины от 5 февраля 2004 года «О
разграничении земель государственной и коммунальной собственности» к
землям коммунальной собственности относятся: все земли в пределах
населенных пунктов, кроме земель частной собственности и земель,
отнесенных к государственной собственности; земельные участки за
пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты
коммунальной собственности; земли запаса, которые ранее были
переданы территориальным громадам сел, поселков, городов в
соответствии с законодательством Украины; земельные участки, на
которых размещены объекты недвижимого имущества, являющиеся
совместной собственностью территориальной громады и государства.
В коммунальной собственности могут находиться леса, которые
произрастают в пределах населенных пунктов, и объекты природ-нозаповедного фонда.
Основанием возникновения права коммунальной собственности
территориальных громад выступает, в первую очередь, бесплатная
передача природных ресурсов, которые находились в государственной
собственности. В коммунальную собственность могут переходить
природные ресурсы и по завещанию от граждан, собственников
природных ресурсов, или в порядке наследования в случае отсутствия
наследников по завещанию или по закону.
Одним из оснований возникновения права коммунальной собственности на природные ресурсы является переход в собственность
территориальной громады бесхозного природного объекта. Согласно
кормам гражданского законодательства Украины (так как аналогичные
нормы в экологическом законодательстве отсутствуют) бесхозным
признается природный объект, если он не имеет собственника (например,
собственник отказывается от права на природный объект или потерял на
него право) или собственник природного объекта неизвестен. Бесхозные
природные объекты берутся на учет органом, который осуществляет
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, на
основании заявления органа местного самоуправления, на територии
которого они находятся. Факт взятия бесхозных природных объектов на
учет оповещается через печатные средства массовой информации. После
истечения одного года с момента взятия на учет бесхозного природного
объекта по заявлению органа, уполномоченного управлять имуществом
соответствующей территориальной громады, они по решению суда
передаются в коммунальную собственность.
В общегражданском порядке территориальные громады могут
приобретать право собственности на природные ресурсы по догово-
121
ру купли-продажи, дарения, мены, другим гражданско-правовым сделкам.
Договор отчуждения природных ресурсов подлежит нотариальному
удостоверению. Заключение таких сделок осуществляется в соответствии
с нормами Гражданского кодекса Украины с учетом требований
экологического законодательства.
§ 4. Право частной собственности на
природные ресурсы
Право частной собственности представляет собой правовой
институт, который закрепляет собственность граждан и юридических
лиц. Субъектами права частной собственности на природные ресурсы
могут быть граждане Украины, иностранные граждане, лица без
гражданства, юридические лица, в т.ч. иностранные. Не могут быть
субъектами права частной собственности на природные ресурсы
предприятия, учреждения и организации государственной или
коммунальной форм собственности.
Право частной собственности граждан на природные ресурсы, как
правило, проявляется в форме общей собственности, т.е. характеризуется
множественностью субъектов и единством объекта. В своем большинстве
природные ресурсы предоставляются не отдельным гражданам, а
родственным образованиям: семье гражданина, фермерскому хозяйству
(что, как правило, является семей-но-трудовым образованием).
Различаются два вида частной собственности: общая собственность с
определением доли (общая долевая собственность) и общая
собственность без определения доли (общая совместная собственность).
Для семейных и семейно-трудовых образований характерна общая
собственность без определения доли. В случае создания гражданами
хозяйствующего совместного общества в виде юридического лица
(садоводческого общества, сельскохозяйственного предприятия и др.)
образуется общая долевая собственность с определением доли каждого
сособственника.
Общая долевая собственность характеризуется тем, что каждому
сособственнику принадлежит уже определенная доля в праве собственности. Эта доля не выделяется в натуре, на местности. Она может
быть выражена в виде процентов или дроби права общей собственности.
Размер доли определяется в зависимости от условий приобретения права
на общую собственность, например в случае наследования, приобретения
по договору купли-продажи, дарения и др. Поэтому доли в общей
собственности могут быть неравными, а могут быть и равными. Но
независимо от размера доли каждый сособственник пользуется равным
объемом прав по отношению к общей собственности.
122
Определенная специфика как субъекта права частной собственности
присуща фермерскому хозяйству. Земельный кодекс Украины закрепляет
гражданина в виде субъекта права частной собственности на землю для
ведения фермерского хозяйства. Однако правоспособностью для этих
целей гражданин владеет только с момента государственной регистрации
фермерского хозяйства. Таким образом, и в этом случае фактически
субъектом права частной собственности на землю выступает не отдельный
гражданин, а юридическое лицо в виде фермерского хозяйства, которое
создается, как правило, группой граждан.
Таким образом, фермерское хозяйство можно рассматривать как
форму сельскохозяйственного предприятия, которое базируется на общей
совместной частной собственности на землю, а субъектом этого права
выступает семейно-трудовое объединение лиц.
Характерным признаком субъекта права частной собственности,
является надлежащая право- и дееспособность. В связи с отсутствием
соответствующих предписаний в экологическом законодательстве
правовой статус субъектов права собственности на природные ресурсы
целесообразно определять по аналогии с нормами гражданского права
относительно общей право- и дееспособности с учетом требований
экологического законодательства.
Экологической дееспособностью является способность гражданина
своими действиями приобретать права и создавать для себя
обязанности, т.е. осуществлять действия, которые направлены на
самостоятельное, или совместное с другими лицами получение объекта
собственности, в частности, обращаться к соответствующему органу о
предоставлении в собственность природных ресурсов, получать
природные ресурсы, земельный пай, приобретать природные ресурсы на
основании гражданско-правовых сделок и др.
Экологическая право- и дееспособность принадлежат отдельному
физическому лицу — гражданину Украины, иностранному гражданину
или лицу без гражданства с момента достижения 18-летнего возраста.
Объектом права частной собственности юридических лиц (основанных
гражданами Украины или юридическими лицами Украины) выступают
природные ресурсы, которые используются для осуществления
предпринимательской деятельности или для удовлетворения личных и
социальных потребностей.
Например, это земельные участки, предоставленные для жилищностроительных кооперативов, или сельскохозяйственным предприятиям
для ведения товарного сельскохозяйственного производства.
Объектом права частной собственности иностранных юридических
лиц являются только земельные участки несельскохозяйственного
назначения, в случае приобретения объектов недвижимого имущества и
земельные участки для сооружения объектов,
123
связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в
Украине, в первую очередь, в пределах населенного пункта.
Земельные участки, как объекты права собственности граждан
Украины имеют строго определенные размеры и различаются по цели
использования. Например, объектом права собственности граждан
Украины выступают земельные участки для ведения фермерского
хозяйства — в размере земельной доли (пая); для ведения личного
крестьянского хозяйства — не больше 2,0 гектаров; для ведения
садоводства — не больше 0,12 гектара; для строительства и обслуживания
жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный
участок) в селах — не больше 0,25 гектара, в поселках — не больше 0,15
гектара, в городах — не больше 0,10 гектара; для индивидуального
дачного строительства — не больше 0,10 гектара; для строительства
индивидуальных гаражей — не больше 0,01 гектара.
Объектом права частной собственности иностранных граждан и лиц
без гражданства являются земельные участки несельскохозяйственного
назначения в пределах населенных пунктов, а также земельные участки
несельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов,
на которых расположены объекты недвижимого имущества,
принадлежащие им на праве частной собственности.
В земельном законодательстве не содержится ограничений на
количество земельных участков, которые могут находиться в собственности одного лица. Тем не менее, это не влечет объединения
нескольких земельных участков в единый объект права собственности
даже при совпадении их целевого назначения и цели использования.
Экологическое законодательство устанавливает право частной
собственности не только на земельные участки, но и на леса. Это
положение нашло отражение в ст.ст. 10,12 Лесного кодекса Украины.
Гражданам и юридическим лицам Украины могут принадлежать на праве
частной собственности небольшие замкнутые земельные лесные участки
общей площадью до 5 гектар в составе угодий крестьянских, фермерских
и других хозяйств. Этот размер может быть увеличен в случае получения
лесов по наследству. Кроме этого, граждане и юридические лица могут
самостоятельно создавать леса на принадлежащих им деградированных и
малопродуктивных землях. В этом случае размер лесных угодий
законодательно не нормирован.
Основным способом возникновения права частной собственности на
природные ресурсы выступает приватизация. Приватизация — это
платная или бесплатная передача в частную собственность природных
объектов, которые находятся в государственной или коммунальной
собственности. Это основание носит разовый характер, так как право
собственности на условиях приватизации может воз-
124
никнуть только один раз, о чем гражданину делается отметка в паспорте
или другом документе, удостоверяющем личность.
По своей сущности предоставление природных объектов в собственность как основание возникновения права собственности выступает
в виде административно-распорядительного акта.
Таким образом, приватизация представляет собой акт распоряжения
природным объектом. Поэтому природные объекты предоставляются в
частную собственность только по решению органов, к компетенции
которых относится право распоряжения ими. Граждане Украины имеют
право получить бесплатно в собственность ранее предоставленные им в
пользование земельные участки, в соответствии с размерами, которые
установлены в действующем Земельном кодексе. В случае отсутствия
приватизированных земельных участков граждане Украины имеют право
получить бесплатно в собственность из земель государственной или
коммунальной собственности по одному земельному участку каждого
целевого назначения.
Природные ресурсы предоставляются в собственность на основании
решений местных советов, на территории которых они расположены. В
решении о предоставлении природных ресурсов отмечаются цель, для
которой они предоставляются, размеры и основные условия
использования. Порядок предоставления природных ресурсов в
собственность регулируется поресурсовыми кодексами и законами
Украины. Предоставление природных ресурсов в собственность
происходит на основании заявления или ходатайства лица, в котором оно
указывает желаемый размер, местонахождение и цель использования.
Таким образом, приватизация как основание возникновения права
частной собственности на природные ресурсы представляет собой
совокупность определенных законом действий и включает в себя подачу
заявления или ходатайства, принятие решения компетентным органом о
предоставлении природного объекта в собственность, установление
границ на местности (отвод в натуре) и выдачу документа,
удостоверяющего право собственности. Право собственности на
природные ресурсы возникает при совершении всех перечисленных выше
действий.
Кроме того, в случае приватизации сельскохозяйственных предприятий граждане — работники этих предприятий, имеют право получить
еще и земельный пай, который после выделения в натуре (на местности)
приобретает статус земельного участка соответствующего целевого
назначения. При приватизации земель государственных и коммунальных
сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций
земельные участки передаются работникам этих предприятий,
учреждений и организаций, а также пенсионерам из их числа с
определением каждому их земельной Доли (пая). Каждый работник этого
предприятия, учреждения и
125
организации, а также пенсионеры из их числа имеют гарантированное
право получить свою земельную долю (пай), выделенную в натуре (на
местности).
Основанием возникновения права частной собственности на природные объекты выступает получение доли в общем имуществе супругов.
По этому основанию у лиц, которые находятся в зарегистрированном
браке, возникает право общей собственности на все имущество, которое
приобретается в период брака, в том числе и на природные объекты,
которые приобретаются (за исключением случаев приобретения
имущества, отнесенного к раздельному).
Специфическим условием, которое влечет возникновение права
собственности на животный мир, является разведение (получение)
объектов животного мира. В этом случае право частной собственности
возникает только в отношении тех объектов животного мира, которые
разведены (получены) в неволе или полувольных условиях.
Особый регламентированный порядок возникновения права частной
собственности предусмотрен для иностранных юридических лиц,
иностранных граждан и лиц без гражданства. Указанные лица могут
приобретать в собственность земельные участки только на основании
гражданско-правовых сделок. Земельные участки могут быть только
несельскохозяйственного назначения в пределах населенного пункта, и,
как правило, те, на которых расположены или будут строиться объекты
недвижимого имущества. Если иностранный гражданин или лицо без
гражданства в порядке наследования получит земельный участок
сельскохозяйственного назначения, то он должен на протяжении года
реализовать его путем отчуждения, т.е. продать, обменять или подарить
лицу, которое обладает надлежащей право- и дееспособностью
(например, гражданину Украины).
Обязательным условием для приобретения иностранным юридическим лицом права собственности на земельный участок является
регистрация постоянного представительства с правом ведения хозяйственной деятельности на территории Украины. Для заключения
сделок на приобретение в собственность земельных участков, которые
находятся
в
государственной
собственности,
иностранными
юридическими лицами требуется согласие Верховной Рады Украины, а
для приобретения земельных участков, которые находятся в
коммунальной собственности, — Кабинета Министров Украины.
Право частной собственности на землю хозяйственных обществ,
например сельскохозяйственных акционерных обществ, может возникать
путем внесения в уставный фонд земельных участков их учредителями.
Прекращение права частной собственности на природные ресурсы
производится на основании и в порядке, прямо предусмотренном в
законе. Экологическое законодательство дает исчерпывающий перечень
оснований прекращения права частной собственности и устанавливает
порядок такого прекращения.
126
Право собственности прекращается на основании решения соответствующего государственного органа власти в случае добровольного
отказа собственника, отчуждения (продажи) природного объекта, выкупа
для государственных или общественных нужд. При несогласии
собственника
на
выкуп,
прекращение
права
собственности
осуществляется в судебном порядке.
К числу оснований прекращения права собственности на природные
ресурсы (хотя они прямо и не предусмотрены действующим
экологическим законодательством) следует отнести случаи, когда право
собственности подлежит прекращению, например, при ликвидации
предприятия, организации или учреждения, смерти лица или ликвидации
(уничтожении) природного объекта.
Прекращение права собственности на природные ресурсы осуществляется путем их изъятия или выкупа.
Выкуп природных ресурсов из частной собственности происходит с
согласия собственника.
Прекращение права собственности на природные объекты путем
изъятия происходит в судебном порядке по искам местных советов,
прокурора или органов контроля за использованием и охраной природных
ресурсов.
§ 5. Права и обязанности собственников
природных ресурсов, ограничения, защита
и гарантии их прав
Основное и неотъемлемое право собственника — самостоятельно
хозяйствовать на своем природном объекте, осуществлять
непосредственную его эксплуатацию. Однако самостоятельное
использование природного объекта — это не только право, но и
обязанность собственника. Причем он имеет право и обязан использовать
природный объект именно в тех целях, для которых он предназначен.
Право самостоятельного хозяйствования и непосредственной
эксплуатации природного объекта предполагает наличие у собственника
ряда конкретных прав, обусловленных тем или иным видом природного
объекта или его целевым назначением. Среди этих прав действующее
экологическое законодательство выделяет право собственности на
созданную с помощью природного объекта продукцию и доходы от ее
реализации; возможность использовать существующие полезные
ископаемые местного значения — торф, лесные угодья, водные объекты;
возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и другие здания
и сооружения; передавать природные объекты в аренду с получением за
это соответствующего вознаграждения; отчуждать их, отдавать под залог
и иными средствами эксплуатировать другие полезные свойства.
127
Все права собственника осуществляются им только в установленном
порядке. Возведение зданий и сооружений (производственных,
культурно-бытовых и др.) допускается на предназначенных для этого
земельных участках и по согласованию с местными советами, органами
архитектурного, санитарного, пожарного и экологического контроля.
Предоставление природных объектов в аренду осуществляется на строго
ограниченный законом срок и без изменения их целевого назначения.
Отдельную группу прав составляют имущественные права, связанные
с правом собственности на природные ресурсы. Все созданное или
добытое собственником на своем природном объекте (согласно его
целевому назначению) принадлежит данному собственнику. Так,
собственники обладают правом собственности на произведенную
сельскохозяйственную
продукцию,
посевы,
насаждения
сельскохозяйственных культур и другие насаждения, а также на доходы
от их реализации.
Кроме прав, которые выражают основное содержание права собственности, а также обусловленных ими, существует целый ряд иных
прав. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о существовании
права собственника, у которого природный объект изымается для
государственных или общественных нужд, требовать предоставления
взамен изъятого иного, равноценного по качеству природного объекта.
Так, например, выкуп для государственных и общественных нужд
земельных участков у частных собственников может осуществляться
только после выделения по их желанию равноценного по качеству
земельного участка, строительства на новом месте предприятиями,
учреждениями, организациями, для которых отводится земельный
участок, жилых, производственных и иных зданий взамен тех, что
изымаются, и возмещения убытков в полном объеме.
Собственник природного объекта имеет право на возмещение
причиненных ему убытков кроме случаев, когда природный объект
изымается за нарушение закона. Под ущербом понимается кадастровая
стоимость поврежденного или уничтоженного природного объекта,
который изымается, неиспользованные затраты или упущенная выгода.
Право собственников природных объектов гарантируется законом. Это
означает, что прекращение права собственности на природный ресурс или
его часть может иметь место лишь в случаях и на основаниях,
предусмотренных законодательством. Вмешательство в деятельность
собственников природных объектов, связанную с их использованием, со
стороны государственных, хозяйственных и иных органов и организаций
запрещается, за исключением случаев нарушения собственниками
экологического законодательства. Права собственников могут быть
ограничены лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
128
Нарушенные права собственников природных объектов подлежат
восстановлению органами власти или судом.
Как правило, не допускается наложение взыскания на природный
объект по претензиям кредиторов. Такие действия возможны только по
решению суда в случае отсутствия у должника иного имущества, а у
гражданина — собственника земельного участка — такое наложение
допускается лишь в том случае, когда земельный участок является
объектом залога.
Среди обязанностей собственников природных ресурсов первое место
занимает рациональное и эффективное использование природного
объекта, в соответствии с его целевым назначением и условиями
предоставления. При рациональном использовании природного объекта
качество его должно не ухудшаться, а улучшаться. Поэтому на
собственника возлагается обязанность применять природоохранные
технологии производства, повышать плодородие, не допускать ухудшения
экологической обстановки на территории вследствие своей хозяйственной
деятельности, принимать меры по недопущению загрязнения, ухудшения
или уничтожения природного объекта. Рациональность использования
природных объектов означает, что оно осуществляется строго по
целевому назначению. При использовании природного объекта не в
соответствии с той целью, для которой он был приобретен, или
нерациональными
способами,
возможно
прекращение
права
собственности.
Важнейшей обязанностью собственника является своевременная
уплата платы (налога, сбора) за природный объект. Собственник
природного объекта обязан не нарушать прав иных собственников,
придерживаться правил добрососедства, не создавать препятствий
сопредельным собственникам природных объектов, принимать меры по
недопущению возможности стока дождевых и сточных вод,
проникновению ядохимикатов и минеральных удобрений на сопредельные природные объекты.
Законодательство налагает на собственника обязанность сохранять и
содержать
в
надлежащем
состоянии
геодезические
знаки,
противоэрозионные сооружения, сети оросительных и осушительных
систем, придерживаться режима санитарных зон и территорий, которые
особо охраняются, выполнять другие природоохранные обязанности.
§ 6. Ответственность за нарушение прав
собственников и права собственности на
природные ресурсы
Охрана права собственности на природные ресурсы осуществляется
путем установления соответствующих правовых норм и применения
санкций к лицам, которые не выполняют их требований.
129
Нарушение права собственности представляет собой нарушение
субъективных прав, правомочий собственника, препят-ствование в их
осуществлении. Характерным при этом является применение мер
принуждения в отношении правонарушителей, наступление юридической
ответственности. Именно юридическая ответственность составляет
содержание охраны права собственности на природные ресурсы. Охрана
права собственности на тот или другой природный объект является
соответствующей реакцией на нарушение данного права, которое может
быть самым разнообразным и по форме, и по содержанию.
Среди посягательств на право собственности на природные ресурсы
необходимо различать нарушение субъективных прав собственника
(права владения, права пользования и права распоряжения) и причинение
вреда, ущерба самим объектам права собственности.
Наиболее распространенные нарушения субъективных прав
собственника природных ресурсов — это сделки по купле-продаже,
дарению, обмену и др., а также их самовольное использование,
самовольный захват. Надо отличать сделки с природными ресурсами,
которые нарушают право распоряжения собственника, от сделок,
заключенных самим собственником с нарушением правил, установленных
законодательством для заключения таких сделок. В первом случае это
сделки, которые посягают на право собственности. Они должны
признаваться недействительными по нормам Гражданского кодекса
Украины.1 Стороны, виновные в совершении данных сделок, приводятся в
первоначальное положение, природные объекты возвращаются по их
назначению без возмещения затрат, совершенных за время незаконного
пользования, а все незаконно полученное по соглашению взимается в
доход собственника. Лица, виновные в совершении таких сделок, могут
быть привлечены к административной ответственности (ст.ст. 47, 48, 49,
50, 50-1 КоАП Украины).
Согласно ст. 239 Уголовного кодекса Украины, уголовная ответственность предусмотрена за загрязнение или порчу земель веществами, отходами или иными материалами, вредными для жизни,
здоровья людей или окружающей среды, вследствие нарушения
специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья
людей или окружающей среды. Предусмотрена уголовная ответственность и за незаконную разработку месторождений полезных
ископаемых (ст. 240 УК Украины).
'См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 16.04.2004 № 7. О
практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении
гражданских дел; Разъяснение Высшего арбитражного суда Украины от 12.03.99
№ 02-5/111: О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с
признанием сделок недействительными.
130
Наиболее распространенным видом ответственности за нарушение
экологического законодательства является административно-правовая
ответственность, которая наступает при наличии в действиях виновных
лиц административных проступков, подробный перечень которых
содержится в действующем экологическом и административном
законодательствах. Так, раздел 6 КоАП Украины предусматривает
основания и порядок привлечения виновных лиц за совершение
проступков, которые нарушают право собственности на соответствующие
природные объекты. На виновных должностных лиц и граждан налагается
штраф, который взимается компетентными органами в установленном
законом порядке.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы наступает обычно при наличии факта
причинения имущественного вреда. Здесь речь идет, прежде всего, о
возмещении ущерба, причиненного выкупом или временным заниманием
природных объектов, а также ограничением прав собственника,
ухудшением качества природного объекта или приведением его в
непригодное для использования по целевому назначению состояние
вследствие отрицательного влияния, вызванного деятельностью иных лиц.
Ущерб подлежит возмещению собственником в полном объеме по
правилам и нормативам, установленным действующим экологическим
законодательством. Кроме возмещения прямого ущерба собственник
природного объекта имеет право на компенсацию упущенной выгоды и не
полученных доходов в виде, например, потерь сельскохозяйственного и
лесохозяйственного производства или затрат по повышению плодородия
почв.
Вопросы для самоконтроля
1. Сформулируйте понятие права собственности на природные
ресурсы. Что отличает его от права собственности на имущество?
2. Дайте характеристику содержанию права собственности на
природные ресурсы.
3. Охарактеризуйте формы собственности на природные ресурсы. В
чем суть конституционного права собственности народа Украины на
природные богатства?
4. Кто является субъектом права государственной собственности на
природные ресурсы?
5. Кто является субъектом права коммунальной собственности на
природные ресурсы?
6. Кто является субъектом права частной собственности на природные
ресурсы?
7. Каков порядок возникновения права собственности на природные
ресурсы?
8. Каковы особенности приватизации природных ресурсов?
131
9. При каких условиях и как прекращается право собственности
на природные ресурсы?
10. Какие документы удостоверяют право собственности на природные ресурсы?
11. Рассмотрите основные права и обязанности собственников
природных ресурсов. Какие существуют ограничения их прав в интересах
государства и общества?
12. Как осуществляется защита прав собственников природных
ресурсов?
13. Какие существуют виды юридической ответственности за
нарушение права собственности на природные ресурсы?
14. Какая существует ответственность за заключение сделок,
нарушающих право собственности на природные ресурсы?
Темы рефератов
1. Признаки и особенности права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
2. Отличительные черты права собственности на природные ресурсы
и комплексы от права собственности на имущество.
3. Сущность правомочий, составляющих содержание права собственности на природные ресурсы и комплексы.
4. Природные ресурсы и комплексы как объект права собственности.
5. Право исключительной государственной собственности на
отдельные природные ресурсы и комплексы.
6. Право собственности Украинского народа на природные ресурсы и
комплексы.
7. Формы права собственности на природные ресурсы и комплексы.
8. Особенности субъективного права собственности на отдельные
природные ресурсы и комплексы.
9. Право государственной собственности на природные ресурсы
и комплексы.
10. Право коммунальной собственности на природные ресурсы
и комплексы.
11. Право частной собственности на природные ресурсы и комплексы.
12. Основания возникновения права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
13. Порядок возникновения права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
14. Удостоверение права собственности на природные ресурсы
и комплексы.
15. Права и обязанности собственников природных ресурсов и
комплексов. 132
16. Основания прекращения права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
17. Порядок прекращения права собственности на природные ресурсы
и комплексы
18.Особенности защиты прав собственников на природные ресурсы и
комплексы.
19. Охрана права собственности на природные ресурсы и комплексы.
20. Сделки с природными ресурсами и комплексами: понятие и
особенности.
21. Ответственность за нарушение права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
Рекомендованная литература
Домашенко М.В., Рубаник В.С. Власшсть 1 право власност1: На-риси з
1сторп, ф1лософп, теори 1 практики регулювання ввдносин власност1 в
Украпп. — X.: Факт, 2002. — 550 с.
Каракаш И.И. Народное достояние или право собственности на
природные ресурсы: Материалы «круглого стола» //Юридический
вестник. — 1999. — № 1. — С. 84-85.
Каракаш И.И. Право собственности на землю и право землепользования в Украине: Научн.-практ. пособие. — К.: Истина, 2004. — 216 с.
Каракаш И.И. Право собственности на объекты природного
происхождения // Экологическое право Украины: Курс лекций / Под ред.
канд. юрид.наук, доц. И.И.Каракаша. — Одесса: Латстар, 2001. —С. 6391.
Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в
современных условиях.— X.: Консум, 1998. — С. 70-112.
Луняченко А. Правове положения громадян Украши як суб'ек-Т1в
права власност1 на землю // Юрид. В1сник. — 2001. — №1. — С.114-117.
Носш В.В. Право власност1 на землю Укра'шського народу: Монограф1я. — Юршком 1нтер, 2006.— 544 с.
Носш В.В. Право власност1 на землю в Укра1Ш // Право власност1 в
Украли: Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер, 2000. — С. 432 — 500.
Носш В.В. Суб'екти права власност1 на землю в Украпп // В1сн. Акад.
прав, наук Украши. — 2000. — №3(22). — С.135-144.
В1вчаренко О.О. Право власност1 на землю в Украпп (актуальт
проблеми). — 1вано-Франк1вськ, 1998. — 180 с.
Вгвчаренко О.О. Проблеми гарантш охорани права власноста на
землю в Украпп // Право Украши. — 2003.— № 12.— С.88-92
Пересунько С Л. Право державно! власност1 в Украпп. — К.:
Юршком 1нтер, 1996. — 96 с.
133
Пересунько С.1. Право державно! власносп в Украш1 (1стор1я,
сучастсть, перспективи). — Шровоград, 1998.
Пересунько С.1. Право державно! власноста та його здайснення в
перюд ринкових реформ в Украпп: Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.06 /
Кшвський нац. ун-т 1м. Тараса Шевченка. — К., 1998. — 197 с.
Право власност1 в Украш1 /За ред. О.В.Дзери та Н.С.Кузнецо-воь —
К.: Юршком 1нтер, 2000. — 816 с.
Разметаев СВ. Право собственности на природные ресурсы в
Украине.— X., 1995. — 55 с.
Цив1льне право Украши: Шдручник: У 2 кн. / За ред. О.В. Дзе-ри,
Н.С. Кузнецовой — К.: Юршком 1нтер, 2002. — 850 с.
Раздел VI
ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
(ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)
План
, Понятие права природопользования. . Объекты
права природопользования. , Субъекты права
природопользования. Правовая классификация видов
природопользования. . Основания и порядок возникновения
права природопользова1. 2.
3. 4.
5.
ния.
6. Основания и порядок прекращения, приостановления, изменения
права природопользования.
7. Права и обязанности природопользователей.
8. Пользование природными ресурсами на условиях аренды.
9. Защита права природопользования.
§ 1. Понятие права природопользования
Конституция Украины гарантирует гражданам и другим лицам с
целью удовлетворения своих потребностей право пользоваться
природными объектами, которые принадлежат на праве государственной,
а иногда частной и коммунальной собственности в соответствии с
законом, не ухудшая экологическую ситуацию и их природные качества
(статьи 13, 41).
Использование природных ресурсов осуществляется в различных
формах. Законодательство Украины гарантирует гражданам право общего
пользования природными ресурсами для удовлетворения жизненно
необходимых
потребностей
(эстетических,
оздоровительных,
рекреационных, материальных и т.п.) безвозмездно, без закрепления этих
ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих
разрешений,
за
исключением
ограничений,
предусмотренных
законодательством.
В порядке специального использования природных ресурсов
гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям предо-
135
ставляются во владение, пользование или аренду природные ресурсы на
основании
специальных
разрешений,
зарегистрированных
в
установленном порядке, за плату, для осуществления производственной и
другой деятельности, а в случаях, предусмотренных законодательством,
— на льготных условиях (ч. 3 ст. 38 Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды»). Таким образом, в экологическом
законодательстве
применяются
термины
«использование»
и
«пользование» природными ресурсами. В соответствии с названной
статьей Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»
термин «использование» природных ресурсов по смыслу более емкий,
чем «пользование», так как он включает в некоторых случаях кроме
правомочия «владение» еще и распоряжение природными ресурсами. Это
имеет место в случаях пользования природными объектами на праве
частной собственности (передача их в аренду или субаренду).
При взаимодействии человека с природной средой происходит изъятие
из нее всего необходимого для жизнедеятельности человека, который
употребляет, приспосабливает, перерабатывает природные объекты с
учетом своих потребностей. Такой процесс принято считать
природопользованием в широком понимании этого слова. Однако оно не
ограничивается только потреблением или эксплуатацией природных
объектов, поскольку распространяется также и на использование тех
природных ресурсов, их комплексов, которые обеспечивают здоровый
образ жизни, духовные и эстетичные потребности, отдых, восстановление
физических и духовных сил человека.
В литературе «природопользование» общепринято понимается как
использование полезных для человека свойств окружающей среды —
экологических, культурных, оздоровительных и др. Поэтому в
содержание «природопользование» входят разнообразные формы —
экологическая
(ведущая
форма),
экономическая,
культурнооздоровительная и др. Такое использование природных объектов и их
комплексов регулируется нормами экологического права. Система этих
норм называется правом природопользования. Оно рассматривается в
трех аспектах: как правовой институт — совокупность нормативных
предписаний,
которые
регулируют
права
и
обязанности
природопользователей и других лиц; как правоотношение и как
субъективное
право,
которое
принадлежит
конкретному
природопользователю.
В юридической литературе иногда в субъективное право земле-, водо-,
лесо-, недропользования включают и право владения, и право управления,
и право распоряжения. Действительно, отдельным природопользователям
принадлежат такие правомочия. Но всю совокупность названных
правомочий нельзя считать правом пользования, так как упомянутые
правомочия реализуются наряду с правом природопользования. Таким
образом, совокупность всех
136
перечисленных правомочий, которые принадлежат природопользователям, нельзя называть правом пользования. Исходя из общепринятых
в праве понятий и терминологий, под субъективным правом
природопользования
следует
понимать
обеспеченную
законом
возможность непосредственной эксплуатации природного объекта с
целью получения определенных благ материального и иного характера.
Для устранения терминологической путаницы целесообразно всю
совокупность
правомочий,
принадлежащих
конкретному
природопользователю, и возложенных на него обязанностей называть не
«правом землепользования», «правом водопользования», а соответственно
«землепользованием», «водопользованием» и т.п. Термины «право
землепользования»,
«право
водопользования»
или
«право
природопользования» должны применяться лишь для обозначения
соответствующей совокупности норм, то есть для обозначения
объективного, а не субъективного права. Последнее целесообразно
именовать правомочием (пользование землей, водой, лесами и т.п.), как
право непосредственной эксплуатации объекта. Поэтому изложение
общих вопросов природопользования осуществлено с учетом указанных
аспектов, так как в процессе использования природных объектов при
определенных условиях применяются названные понятия.
Субъективное право природопользования определяет меру возможного поведения субъектов в пределах экологического законодательства по изъятию полезных свойств и качеств объекта с целью
реализации своих экологических интересов. Примером субъективного
права природопользования может выступать право субъекта выращивать
те или иные сельскохозяйственные культуры, возводить дом или
сооружение по собственному проекту, проводить внутрихозяйственное
размещение посевов, насаждений, дорог, подсобных сооружений,
добывать полезные ископаемые местного значения и т.п. К обязанностям
субъекта относятся: неуклонное соблюдение положений экологического
законодательства, которое регулирует рациональное пользование
природными объектами; недопущение нарушений экологических прав и
законных интересов других субъектов; внесение сборов за использование
природных объектов и т.п.
Обязанностй^не следует включать в содержание субъективного права
природопользования, поскольку складывается впечатление, что защита
прав природопользователей означает и защиту их обязанностей. Между
тем известно, что обязанности субъекта защиты не требуют, так как это
вынужденное поведение субъекта. Государство требует их неуклонного
исполнения, применяя при этом юридическую ответственность в случае
их неисполнения.
Таким образом, под субъективным правом пользования природным
объектом следует понимать предусмотренную законом возможность
непосредственной эксплуатации такого объекта
137
с целью извлечения из него полезных свойств и качеств для обеспечения
определенных интересов природопользователя.
Право природопользования развивалось путем формирования и
усовершенствования права пользования отдельными видами природных
объектов, а именно: права землепользования, права водопользования,
права лесопользования, права пользования недрами, права пользования
животным миром и т.п. Несмотря на определенную специфику, названные
виды права природопользования имеют общие признаки. Кроме того,
надо иметь в виду, что все природные объекты тесно связаны между
собой в окружающей природной среде и, как правило, не могут
существовать в отдельности один от другого. Это дает возможность все
правовые нормы, которые закрепляют общие положения права
пользования разными видами природных объектов, объединить в
отдельный правовой институт.
Кроме того, в состав этого правового института входят также
правовые нормы, которые регулируют отношения по комплексному
использованию разных видов природных объектов. Таким образом, под
правом природопользования следует понимать институт Общей части
экологического права, в котором объединены нормы, определяющие
общие положения для права пользования всеми видами природных
объектов, включая также нормы, которые регулируют их комплексное
использование.
Непосредственное общение человека с окружающей природной
средой, например, вдыхание атмосферного воздуха, удовлетворение
эстетических и подобных им потребностей, выступает как естественное
право, даже если оно не четко определено в законодательстве.
Поддержание окружающей природной среды в нормальном состоянии
обеспечивает реализацию гражданам их права на безопасную
окружающую среду. При этом можно утверждать о праве гражданина на
безопасные условия жизни и ставить вопрос об их защите. Нарушение
благоприятных условий окружающей природной среды порождает
отношения, которые имеют общественный характер.
Об охране права природопользования можно говорить и в случаях
хозяйственного и иного пользования явлениями природы, которые не
подлежат контролю, например, о силе ветра, солнечной энергии и т.п. В
данном случае не природные процессы, а конкретное общественное
отношение является определяющим, и, таким образом, существует право
пользования, своеобразное по ряду признаков. В юридической литературе
такое
право
пользования
природными
объектами
называют
общедоступным. Это понятие включает также случаи, если эксплуатация
природного объекта не влияет на его состояние. В ряде случаев, даже если
природный объект, который эксплуатируется по своим физическим
свойствам, не поддается индивидуализации, то есть не может быть
объектом права собственности, право пользования нельзя считать
общедоступным. Закон определенным образом регулирует использование
таких
138
природных объектов, как, например, атмосферный воздух, причем даже с
момента возникновения права пользования соответствующим объектом с
любой целью.
Общедоступное право пользования природным объектом не
предоставляется и не прекращается, но оно подлежит охране. Поэтому
недопустимо, например, влиять в субъективных интересах на погоду или
климат планеты, поскольку при этом подменяется общедоступное право
пользования.
Особенности права пользования отдельными видами экологических
объектов изложены в соответствующих разделах Особенной части
учебника.
Перевод экономики Украины на рыночные отношения обусловливает
необходимость расширения содержания права природопользования. В
частности, разрешено использование отдельных природных объектов на
условиях аренды, введен дифференцированный сбор за пользование
природными объектами и за загрязнение природной среды в процессе
осуществления права природопользования и др. Следует подчеркнуть, что
большинство правомочий природо-пользователей по своей сущности
приближаются к правомочиям собственников природных объектов,
поскольку для природной среды с учетом экологических природных
факторов это существенная правовая форма принадлежности природных
объектов, которые используются в соответствии с целевым назначением.
Известно, что и пользователи, и собственники природных ресурсов
обязаны осуществлять пользование этими ресурсами.
§ 2. Объекты права природопользования
Право природопользования возникает по поводу использования
различных экологических объектов. Ими могут быть конкретные
природные объекты или их составные части, которые подлежат или не
подлежат индивидуализации. Кроме того отношения природопользования
могут возникать также по поводу отдельных свойств и качеств этих
объектов природы. Каждый объект природопользования (земельный
участок, водохранилище, лесной участок и т.п.) определяет и его вид
(землепользование, водопользование и т.п.).
Следует различать общий и непосредственный объект пользования.
Например, общим объектом водопользования выступает водохранилище,
предоставленное в пользование. Однако непосредственный объект,
который определяет основное содержание данного водопользования,
может быть различным: если он предоставлен, например, для питьевых
целей или выращивания рыбных ресурсов, то это чистота воды; если же
имеется в виду использование водохранилища для плавсредств, водного
транспорта, то это — водная площадь, территория. В то же время
действия, которые исключают
139
возможность использования воды, скажем, для питьевых целей или
выращивания рыбных ресурсов, могут не препятствовать, например,
судоходству. Поэтому защищать необходимо не вообще право на
водохранилище (или его часть), которое может оставаться и неприкосновенным, а право на целевое использование данного объекта.
В зависимости от степени правового регулирования фактического
использования природных ресурсов и средств его регламентации
различают: 1) естественные условия существования человека (потребление кислорода, облучение солнцем и т.п.); 2) общедоступное
пользование природными ресурсами; 3) всесторонне урегулированное
право природопользования, которое предусматривает эксплуатацию
объектов природы, находящихся в собственности, и тех, которые не
поддаются индивидуализации. Общим между естественными условиями
существования человека и общедоступным пользованием природными
ресурсами является то, что в любом из них сам процесс фактического
использования природных объектов не регламентируется нормами
права, однако субъективные интересы данного рода подлежат
правовой охране. Различие состоит лишь в том, что естественные
условия охраняются как по требованию граждан, так и по инициативе
государства безотносительно к отдельным лицам, а защита прав при
общедоступном
пользовании
является
невозможной
без
соответствующего требования конкретного субъекта данных прав.
Объектами общедоступного пользования выступают не только
природные силы и явления, индивидуализация которых практически
невозможна или нецелесообразна, но иногда и природные ресурсы,
которые находятся в собственности тех или других субъектов. Речь идет в
данном случае об использовании, например, некоторых свойств и качеств
растительного и животного мира, лесов, водоемов и т.п. Но это не
порождает тождественности объектов, а также разных по своему
характеру правомочий по пользованию природного ресурса. Любое из
двух правомочий пользования имеет свой объект — определенные
качества и свойства природного ресурса.
Основная особенность третьего вида пользования природными
объектами состоит в том, что оно связано с определенным влиянием на их
состояние.
Из этого вытекает необходимость детальной правовой регламентации
самого процесса пользования, а также оснований и порядка его
возникновения и прекращения. В связи с этим данный вид природопользования называют регламентированным, в отличие от
общедоступного природопользования.
Рассмотрение данной регламентации и составляет основное содержание права природопользования в объективном понимании. Однако,
прежде
всего,
следует
уточнить
понятие
объекта
права
природопользования.
140
Объектом права природопользования выступают конкретные,
индивидуально определенные и юридически обособленные природные
объекты или их составные части, закрепленные на праве
собственности или на праве пользования за конкретными субъектами.
Будучи объектами права природопользования, они продолжают оставаться
и объектами соответствующих форм собственности. Однако не все
объекты государственной собственности передаются государством в
пользование отдельных субъектов. В определенной части природные
ресурсы
остаются
нераспределенными
между
отдельными
природопользователями и составляют резервный запас или используется
для удовлетворения разнообразных общественных потребностей без
закрепления за отдельными субъектами. Такие природные ресурсы
являются объектами общего пользования.
Природным объектам общего пользования присущие такие основные
черты: а) они не передаются и не закрепляются за конкретными
субъектами в пользование, а используются без особого разрешения всеми
лицами; б) санкционированный законом порядок использования
природных объектов общего пользования не имеет развитой детальной
правовой регламентации и состоит, прежде всего, в установлении
определенных запретных действий, а также в некоторой мере и
разрешенных действий; в) их использование никоим образом не
фиксируется и не подлежит государственной регистрации.
Объектом права природопользования может выступать юридически
определенный природный объект (его часть): конкретный земельный
участок, участок недр или леса, водоем и т.п. Однако в некоторых случаях
право пользования определенным видом природных ресурсов связано с
необходимостью предоставления субъекту двух или больше разных
природных объектов. Так, для разработки месторождений полезных
ископаемых горнодобывающему предприятию предоставляется в
пользование участок недр в границах горного отвода, а также участок
земли, необходимый для эксплуатации этих недр, вследствие чего в
пользовании одного субъекта (юридического лица) находятся два разных
объекта права природопользования, тесно связанных между собой.
Нередко некоторые юридически отделенные естественные ресурсы
выступают как объекты права совместного природопользования. Однако
такими могут быть не все, а лишь некоторые виды природных ресурсов
(леса, воды и т.п.), отдельные участки, которые можно использовать для
различного основного целевого назначения. Объектом такого совместного
природопользования может выступать отдельный вид природных
ресурсов, закрепленный не за одним, а за определенным кругом
субъектов. При этом совместное использование несколькими лицами
одного юридически отделенного при-
141
родного объекта связано с определенными ограничениями прав одних
субъектов в пользу других.
Объектом права природопользования нередко выступает какой-либо
один, обособленный вид природных ресурсов, хотя фактически этот
объект представляет собой целый комплекс разных природных ресурсов.
Подобная ситуация четко прослеживается в праве землепользования,
субъект которого, в соответствии с п. 6 ст. 95 Земельного кодекса, имеет
право использовать не только предоставленную землю, но и полезные
ископаемые местного значения, торф, лесные угодья, водные объекты,
расположенные в пределах земельного участка, а также эксплуатировать
другие полезные свойства земли в соответствии с законодательством.
Юридически объектом права природопользования здесь признается
земельный участок, но в фактическом пользовании землепользователя
кроме земли находятся и другие природные объекты, связанные с землей.
В рассмотренном случае можно говорить о наличии объекта права
комплексного природопользования, в котором земле принадлежит
ведущая роль.
Порядок определения на местности (в натуре) соответствующих видов
природных ресурсов, которые предоставляются в пользование, и их
юридическое оформление как объектов права природопользования
рассматривается в Особенной части данного учебного пособия.
§ 3. Субъекты права природопользования
Субъектами права природопользования являются юридические и
физические лица, которые в определенном законом порядке приобрели
право пользования конкретными природными объектами для
соответствующих целей и имеют в связи с этим определенные права
и
обязанности.
В
зависимости
от
природного
объекта,
предоставленного в пользование, их называют водопользователями,
землепользователями, лесопользователями и т.п. Такими субъектами
могут быть государственные, кооперативные предприятия, организации и
учреждения, общественные объединения, религиозные организации,
акционерные общества, совместные предприятия, международные
объединения и организации с участием украинских, иностранных
юридических и физических лиц, предприятия, которые полностью
принадлежат иностранным инвесторам, а также граждане Украины,
иностранцы и лица без гражданства. В случаях, предусмотренных
законодательством, природные ресурсы могут предоставляться в
пользование и другим субъектам.
Самостоятельными субъектами права природопользования могут быть
собственники
отдельных
природных
ресурсов.
Например,
территориальные громады, граждане, государственные и комму-
142
нальные юридические лица выступают пользователями земельных
участков, которые принадлежат им на праве соответственно коммунальной или частной собственности. Особенности правового статуса
данных субъектов состоят в том, что они обязаны либо сами
непосредственно использовать принадлежащие им на праве собственности природные ресурсы, либо передать право пользования ими
другим лицам.
Классификация субъектов права природопользования может быть
осуществлена по различным признакам, например, по роду деятельности
или целевому назначению предоставленных в пользование объектов
природы (сельскохозяйственные, несельскохозяйственные), которые ведут
лесное, водное, охотничье, рыбное хозяйство и т.п.; на юридические и
физические лица и т.п.
Среди граждан различают как отдельных индивидов, так и групповых
субъектов права природопользования. Вопрос о гражданах-субъектах
права природопользования еще не приобрел достаточно четкого
разрешения в законодательстве.
Возникновение субъективного права пользования объектами
природы связан с наличием соответствующей правоспособности, то
есть
предусмотренной
экологическим
законодательством
способности субъекта быть носителем прав и обязанностей по
использованию земель, вод, лесов, недр и пр. Не может возникнуть
субъективное право землепользования, водопользования и т.п. у
субъектов, которые не обладают соответствующей земельной, водной,
лесной, фаунистической или другой экологической правоспособностью.
Земельная, водная, лесная и другая экологическая правоспособность
выступает составным элементом общей правоспособности организации,
предприятия, учреждения или гражданина, в которую входит также и
гражданская, трудовая или иная правоспособность.
Экологическую правоспособность организаций нельзя смешивать с
полномочиями государственных органов по распоряжению и управлению
природными объектами, которые возникают не из правоспособности, а из
компетенции этих органов, определенной государством как сувереномносителем политической власти и собственником большинства
природных ресурсов. Однако это не исключает того, что иногда в одном
лице совпадает и орган, который управляет (распоряжается) природным
объектом и пользуется этим объектом, то есть выступает его
пользователем.
Понятие экологической дееспособности, то есть способности своими
действиями приобретать и осуществлять права и обязанности в сфере
природопользования, самостоятельного значения для юридических лиц не
имеет. Указанные субъекты, которые обладают экологической
правоспособностью, всегда дееспособны. Поэтому в отношении их
употребляется
термин
«праводееспособность».
Экологическая
праводееспособность присуща лишь самостоятельно
143
оформленным как единое целое организациям, а не их структурным
подразделениям. Производственные участки, цеха, бригады, фермы и т.п.
такой самостоятельностью не обладают, а значит, экологической
правоспособностью не наделены. Поэтому они не могут выступать
субъектами права природопользования.
Различного рода организации (государственные, коллективные,
общественные, акционерные, совместные и др.), которые обладают
праводееспособностью, становятся субъектами права природопользования с момента предоставления им природного объекта в пользование
или в собственность и документального оформления этого права, а если
это не требуется, то с момента фактического пользования (например,
дорогами общего пользования).
Экологическая правоспособность гражданина возникает с момента
рождения и прекращается с его смертью. При этом она, как и в
гражданском праве, признается в равной мере за всеми гражданами. На
экологическую правоспособность граждан не влияет социальное
положение или происхождение, пол, раса, семейное положение.
Экологическую правоспособность, как обязательное условие
правообладания, не следует смешивать с правом на получение природного объекта в пользование, то есть с субъективным правом,
предпосылкой которого является правоспособность.
Для граждан самостоятельное значение имеет понятие экологической
дееспособности, которая предусматривает сознательное (умственное)
поведение лица с юридическими последствиями. Она требует
определенного жизненного опыта, правильной оценки юридического
значения своих действий. Поэтому экологическая дееспособность, как и
гражданская, может признаваться за разными гражданами и не в
одинаковом объеме. Но экологическое законодательство, за небольшим
исключением, не содержит норм, которые непосредственно определяют
экологическую дееспособность граждан во всех ее проявлениях. Только
на основании анализа всех правовых норм можно сделать вывод, что в
полном объеме, например, земельная дееспособность (как один из видов
экологической дееспособности) присущий только совершеннолетним, а
также 16-летним гражданам, которые входят в состав фермерского
хозяйства.
Относительно других категорий граждан земельное законодательство
не содержит довольно четких указаний относительно их земельной
дееспособности.
Для иных отраслей экологического законодательства характерно
объединение в одном лице пользователя и органа, который управляет
природным объектом. Так, предприятия государственных органов
лесного хозяйства, которые являются органами управления лесами,
вместе с тем имеют право осуществлять и лесные пользования в
определенном законом порядке.
144
Подробнее вопрос о субъектах права пользования недрами, животным
и растительным миром, охотничьими угодьями и т.п. рассматривается в
Особенной части учебного пособия.
§ 4. Правовая классификация видов
природопользования
Правовая классификация видов природопользования основывается на
существенно важных признаках, которые выявляют главное их
содержание. Для любого природопользования основным признаком
является вид природного объекта, который находится в пользовании
собственника или арендатора. Вид природного объекта, как составной
части фонда природных ресурсов, определяет наиболее важные
особенности соответствующего природопользования. При этом
разновидность природных объектов имеет двойное значение: во-первых,
разграничивает природопользование по их природным свойствам, степени
правового регулирования (на общедоступное и регламентированное) и, вовторых, определяет специфический порядок возникновения, изменения и
прекращения каждого вида природопользования, круг прав и обязанностей
его субъектов. Поэтому возникает необходимость дифференциации
природопользования, прежде всего, на такие виды: землепользование,
водопользование, лесопользование, пользование растительным и
животным миром (кроме лесов) и т.п. В свою очередь, данные виды
природопользования дифференцируются по объекту права пользования:
пользование землями сельскохозяйственного назначения, пользование
землями жилой и общественной застройки, пользование водами
(поверхностными и подземными) и т.п.
Особенности конкретного вида природопользования зависят также от
субъекта,
который
наделен
определенными
правомочиями
и
обязанностями. Таким образом, классификация видов природопользования
осуществляется одновременно по их объектам и субъектам. Единство двух
названных факторов отображает основные правовые характеристики
каждого вида природопользования. Конкретизация основной цели
природопользования относительно различных его субъектов приводит к
дальнейшей классификации видов природопользования на подвиды. С
учетом объекта и субъекта природопользования можно разграничить на
право пользования организаций, предприятий, учреждений и право
пользования природными объектами граждан.
Дифференциация природопользования возможна в зависимости и от
других критериев: первичности и вторичности, общего, совместного и
обособленного пользования природными объектами.
Общее природопользование характеризуется тем, что оно может
осуществляться без специального разрешения в каждом конкретном
145
случае со стороны компетентных государственных органов и предприятий, учреждений, организаций, за которыми природные объекты
закреплены в пользовании. Данное право возникает из законов или других
нормативных актов, которые регулируют природопользование. При этом
законодательством Украины гарантируется право общего использования
природных объектов для удовлетворения жизненно необходимых
потребностей (эстетических, оздоровительных, рекреационных и т.п.),
бесплатно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и
предоставления соответствующих разрешений, за исключением
ограничений, предусмотренных законодательством .
Специальное природопользование осуществляется по разрешению
компетентных государственных органов, коммунальных или частных
собственников природных объектов, если они предоставляются в
обособленное пользование.
Субъектом первичного
природопользования
является
лицо,
правомочия которого по использованию природного объекта про-изводны
непосредственно от права собственности.
У вторичного природопользователя имеется ряд прав, и он имеет
соответствующие
обязанности
перед
первичным.
Вторичное
природопользование, как правило, возникает путем заключения договора
первичного со вторичным природопользователем, а также в соответствии
с решением соответствующих государственных органов, но при наличии
первичного природопользователя.
Природопользование может быть временным, обособленным, общим
и совместным. Но закон неоднозначно определяет понятие различных
видов природопользования.
Общим является такое природопользование, при котором пользование
природным объектом доступно в определенной степени всем лицам, круг
которых не ограничен и они не связаны взаимными правами и
обязанностями. Для возникновения права пользования здесь не требуется
специального разрешения. Но само это право достаточно определено, так
как границы и разрешенные способы возможного осуществления такого
права известны. Объекты этого природопользования не закрепляются за
конкретными природопользователями, за исключением случаев
временного пользования, а находятся в управлении соответствующих
органов, предприятий и организаций, которые наравне с другими субъектами пользуются ими.
Совместное природопользование характеризуется тем, что круг общих
пользователей четко определен законом, а сами они относительно друг к
другу имеют определенные права и обязанности. Так, согласно ст. 89
Земельного кодекса, земельный участок, который находится в общей
совместной собственности граждан, используется ими совместно в
соответствии с договором или законом. При этом субъекты совместного
природопользования довольно автономны в
146
том понимании, что права и обязанности одного не являются источником
прав и обязанностей другого. Пользование природным объектом
осуществляется данными субъектами без определения (предоставления)
любому из них соответствующей части этого объекта. Этим и отличается
совместное природопользование от вторичного, для которого всегда
характерна обособленность.
Важным условием пользования объектами природы являются сроки
пользования ими. Такие сроки подразделяются на постоянные и
временные. Постоянным признается природопользование без заранее
установленного
срока.
Временное
пользование
может
быть
краткосрочным (до трех лет) и долгосрочным — от трех до двадцати пяти
лет, а при арендном, например, землепользовании — до 50 лет. В случае
производственной необходимости эти сроки могут быть продлены на
период, который не превышает одного срока соответственно
краткосрочного или долгосрочного временного природопользования.
Конкретные сроки временного пользования водами, недрами, лесами,
животным миром и т.п. определяются соответствующими кодексами и
законами о природных ресурсах.
Приведенная классификация видов права природопользования не
является исчерпывающей. Можно говорить о постепенном формировании
и такого вида, как право духовного природопользования (для
удовлетворения эстетических потребностей в общении человека с
природой).
Известны также общественные и индивидуальные виды природопользования, промышленное и сельскохозяйственное природопользование и пр. В условиях рыночных отношений формируется и
коммерческий вид природопользования. Однако в основу такой
классификации положена не дифференциация соответствующих видов
(подвидов) природопользования по условиям, которые определяют его
главное
правовое
содержание,
а
группирование
видов
природопользования по общим признакам положительного или
отрицательного характера, выделенными с научной или практической
целью.
§ 5. Основания и порядок возникновения
права природопользования
Право природопользования определенного субъекта возникает и
осуществляется на основании юридических актов, которые связывают
норму права, субъективные права и обязанности конкретного субъекта.
Именно с юридическими фактами связана и вся сущность
правоотношений в сфере природопользования. Юридические факты
подразделяются в зависимости от их связи с индивидуальной волей
субъекта на юридические события и юридические действия.
147
Главными основаниями возникновения права природопользования (его
видами) являются юридические действия. Они зависят от объекта
природы, субъекта, вида природопользования и т.п. Во всех случаях
действия должны отвечать требованиям и нормам экологического права.
Юридический факт является основанием осуществления права
общедоступного природопользования. Так, закон связывает возникновение данного права с самым актом волевого действия гражданина
свободно пребывать в лесу, собирать дикорастущие плоды, ягоды, грибы
и т.п., осуществлять общее водопользование, общее использование
животного мира (ст. 11 Закона Украины «О животном мире») и т.п.
Существенным здесь выступает сам факт пребывания в лесу, пользование
водой из водных объектов общего пользования и т. д.
Юридические действия как основание возникновения права
природопользования составляют сложную юридическую совокупность,
которая включает: волеизъявление (ходатайство, заявление) лица о
предоставлении ему в пользование или передачи в собственность
природного объекта, его части, компонента для извлечения из него
полезных свойств или качеств; принятие решения (постановления)
компетентных государственных и других органов или организаций,
предприятий, учреждений, независимо от формы собственности; отвод в
натуре (на местности) природного объекта (или его части, компонента);
выдачу соответствующего документа, который удостоверяет право
пользования данным природным объектом.
Волеизъявление (ходатайство, заявление) о предоставлении права
пользования природным объектом должно быть изложено в письменной
форме и адресовано компетентному государственному органу или
собственнику природного ресурса, который осуществляет функции по
распоряжению соответствующим природным объектом. В ходатайстве
(заявлении) о предоставлении природного объекта в пользование должны
содержаться разного рода обоснования (желательный размер и
местоположение объекта, цель его использования, срок использования,
состав семьи и т.п.). В отдельных случаях дополнительно требуется и
письменное согласие уполномоченного на то органа, а также некоторые
иные документы.
Ходатайство (заявление) рассматривает и выносит по нему решение
соответствующий государственный орган исполнительной власти или
специально уполномоченный на то орган по регулированию
природопользования и охране природных ресурсов.
Выдача разрешения на специальное использование природных
ресурсов регулируется специальным Положением и осуществляется на
основании ходатайства (заявления) природопользователя с обоснованием
потребности в природных ресурсах, согласованного с местным советом,
собственником или постоянным пользователем
148
этих природных ресурсов, а также с соответствующими государственными органами.
Разрешение (лицензия) на специальное использование природных
ресурсов — это официальный документ, который удостоверяет право
юридического или физического лица на осуществление конкретного вида
природопользования.
Разрешения на специальное природопользование как административный акт и элемент юридического состава — основания возникновения данного права, в различных отраслях экологического
законодательства имеет различные формы. Так, например, лесным
законодательством предусмотрено, что специальное использование
лесных ресурсов на выделенном лесном участке осуществляется по
специальному разрешению (лесорубный билет, ордер, лесной билет) ст.69
Лесного кодекса Украины.
Выдача субъектам разрешений на специальное природопользование
осуществляется уполномоченными органами. Например, специальное
разрешение на заготовку древесины в порядке рубок главного
пользования выдается органом исполнительной власти лесного хозяйства
Автономной
Республики
Крым,
территориальными
органами
центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного
хозяйства. Специальное же разрешение на другие виды специального
использования лесных ресурсов выдается собственниками лесов или
постоянными лесопользователями.
Разрешения (лицензии и т.п.) на специальное использование
природных ресурсов выдаются на основе утвержденных надлежащим
образом лимитов (квот), которые определяют объемы природных
ресурсов для использования.
Лимиты (квоты) — это система установленных природопользователям на определенное время объемов предельного использования
(извлечения) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих
веществ в окружающую природную среду и размещение отходов
производства.
По своей сущности лимиты на природопользование следует рассматривать как экологические ограничения, представляющие собой
установленные для предприятий-природопользователей на определенный
срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов,
выбросов и сбросов в окружающую природную сРеду загрязняющих
веществ и размещения отходов.
Специальное Положение, утвержденное постановлением Кабинета
Министров Украины 10 августа 1992 года (459), определяет порядок
установления
лимитов
использования
природных
ресурсов
общегосударственного значения1.
1
Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вщ 10 серпня 1992 року «Про
порядок видач1 дозвол1в на спещальне використання природних ресурыв
1 встановлення Л1мтв використання ресурс1в республжанського значения»// ЗП Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.
149
Лицензирование и лимитирование природопользования обусловлено
ограниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью
обеспечения их рационального использования и воспроизводства.
После удовлетворения ходатайства (заявления) о предоставлении в
пользование природного объекта и получения разрешения соответствующими органами проводится отвод его в натуре, то есть на
местности с определением (установлением) межевых знаков (границ).
Приступать к использованию природного объекта, в том числе и на
условиях аренды, до определения границ на местности и получения
разрешения (документа), который удостоверяет право пользования,
запрещается. Незаконным считается природопользование без разрешения
(документа), удостоверяющего соответствующее право. Наличие
соответствующего разрешения (документа) рассматривается в качестве
обязательного элемента юридического основания возникновения права
природопользования.
Право постоянного пользования природными объектами удостоверяется специальными государственными актами, формы которых
утверждаются Верховной Радой или Кабинетом Министров Украины.
Право временного пользования природным объектом, в том числе на
условиях аренды, оформляется договором, форма и порядок регистрации
которого определяются Кабинетом Министров Украины.
Право пользования природными объектами может возникнуть также в
связи с пользованием основным объектом природы, переданным в
пользование. Так, субъект права пользования охотничьей фауной или
рыбными запасами имеет определенные права на использование
земельной или водной территории (лесом, водоемом). Такое
природопользование (его условия, пределы допустимости и др.)
регламентируется непосредственно законом и не требует, как правило,
специального разрешения.
Состав перечисленных юридических действий или фактов, которые
являются
основанием
возникновения
права
пользования
соответствующими видами природных объектов, зависит от степени
правовой урегулированности порядка пользования природными
объектами, их видов и субъектов права природопользования. Это
касается, например, лицензирования деятельности в природопользовании.
Экологическим законодательством в ряде случаев предусматривается
продление срока права временного пользования природными объектами.
Основания и порядок возникновения и продления права пользование
каждым видом природных объектов характеризуются своими
особенностями, которые рассматриваются в Особенной части учебного
пособия.
В современных условиях приобретают распространение гражданскоправовые основания возникновения права природопользования.
150
Одним из таких оснований является договор аренды отдельных
природных ресурсов1.
Кроме того, надо иметь в виду, что действующее законодательство
закрепляет и другие, ранее неизвестные, основания возникновения права
природопользования. Речь идет, например, о возникновении права
землепользования в результате давности пользования (ст. 119 Земельного
кодекса Украины; ст. 344 Гражданского кодекса Украины).
§ 6. Основания и порядок прекращения,
приостановления, изменения права
природопользования
Право природопользования может быть прекращено (полностью или
частично), приостановлено на некоторое время или изменено только по
основаниям и в порядке, предусмотренных законом. Для конкретных
видов права природопользования, а также в зависимости от объектов
этого права, определены различные основания их прекращения,
приостановления или изменения. Некоторые из оснований являются
общими для всех или многих видов природопользования. Другие же
имеют специальный характер и распространяются лишь на отдельные
виды права природопользования.
Полное прекращение права природопользования наступает в случае,
когда природопользователь лишается прав пользования всем
предоставленным ему природным объектом. Частичным прекращением
считается изъятие у природопользователя только части природного
объекта с сохранением за ним права пользования оставшейся частью.
Основания прекращения (полностью или частично) права пользования
природными объектами предусмотрены в специальных статьях
соответствующих кодексов и законов о природных ресурсах. Однако
приведенные в них перечни оснований прекращения права пользования
природными объектами не являются исчерпывающими. Так, например, в
указанных кодексах и законах отсутствует такое основание прекращения
любого
права
природопользования,
как
смерть
гражданинаприродопользователя.
Существуют также основания, при наличии которых прекращение
права природопользования всегда обязательно и основания, которые в
зависимости от усмотрения компетентных органов могут повлечь, а могут
и не повлечь прекращение данного права. В связи с этим названные
основания можно разграничить на обязательные (безусловные) и
условные.
Об использовании природных ресурсов на условиях аренды см. § 8 настоящего раздела.
1
151
Для всех видов права природопользования общим основанием его
прекращения выступает добровольный отказ от права пользования
природным объектом или его частью, если отпала надобность в нем.
Термин «минование надобности» в природном объекте законодатель
употребляет относительно организаций, предприятий и учреждений, а
«отказ от него» — относительно граждан. Однако принципиальной
разницы
между
этими
основаниями
прекращения
права
природопользования фактически нет, тем более, что они названы в
статьях, которые устанавливают основания прекращения права
природопользования одновременно и для организаций, и для граждан.
В обоих случаях предполагается свободное волеизъявление субъекта
природопользования. Если такого волеизъявления нет, основание
прекращения права пользования должно быть другим. Факт отсутствия
надобности в пользовании объектом природы может определять лишь сам
пользователь.
Полный отказ от природного объекта является обязательным, то есть
безусловным основанием прекращения права природопользования.
Частичный же отказ с учетом конкретных обстоятельств, может быть и не
удовлетворен
компетентным
органом,
который
распоряжается
природными ресурсами. Это возможно, например, по мотивам
нецелесообразности его дробления или из других важных соображений.
Право пользования природным объектом всегда прекращается по
окончании срока, на который он предоставлялся. Здесь не требуется
каких-либо дополнительных оснований или решений компетентных
органов для его прекращения. Однако не исключается необходимость
определения такого порядка прекращения права пользования, при
котором обеспечивался бы контроль над своевременным возвращением
природного объекта по принадлежности и в надлежащем состоянии.
Основанием прекращения права природопользования в соответствии с
законодательством является необходимость изъятия природного объекта
у природопользователя для государственных, общественных и других
надобностей. Во всех названных случаях — это обязательное безусловное
основание прекращения права пользования объектом природы.
Общеобязательным безусловным основанием прекращения права
природопользования выступает прекращение деятельности предприятия,
организации, учреждения, фермерского хозяйства, а также смерть
гражданина.
Обязательно прекращается полностью или частично природопользование граждан, которое осуществляется вопреки целям и
требованиям, предусмотренным соответствующими документами на тот
или иной вид природопользования. Нецелевое же природо152
пользование, которое осуществляется предприятиями, организациями и
учреждениями, является условным основанием прекращения права
природопользования. Основания прекращения права, например,
пользования диким животным миром, не предусматривают его нецелевого
использования (ст. 28 Закона Украины «О животном мире»). Но его не
следует ставить в один ряд с нарушением порядка специального
использования объектов животного мира, а также различными правилами,
нормами и требованиями по его охране и использованию, более того — их
поглощать.
Основанием прекращения права природопользования выступает
расторжение договора о временном пользовании природным объектом, в
том числе и на условиях аренды. В данном случае речь идет об условном
основании прекращения того или другого права природопользования, так
как для его досрочного расторжения необходимо наличие нарушений
условий договора со стороны арендатора или арендодателя.
Истечение же сроков действия таких договоров является безусловным
основанием прекращения временного, в том числе и арендного
пользования природным объектом.
Некоторые основания прекращения права природопользования
присущи лишь пользованию отдельными природными объектами.
Поэтому в отличие от вышеприведенных общих, они являются
специфическими для отдельных природных объектов.
Экологическое законодательство предусматривает также случаи
приостановления (временного запрета), ограничения и изменения права
природопользования.
Приостановление означает временный запрет природопользования до
выполнения необходимых природоохранных мероприятий, то есть
приостанавливается эксплуатация предприятия или отдельных его цехов
(участков) и единиц оборудования.
Ограничением права природопользования являются случаи, когда на
определенный период (до выполнения необходимых природоохранных
мероприятий) устанавливаются сокращенные объемы выбросов и сбросов
загрязняющих веществ и размещение отходов в целом по предприятию
или по его отдельным цехам (участкам) и единицам оборудования.
При временном запрете (приостановлении) или прекращении
деятельности предприятий, запрещаются все выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов на предприятии в целом или
отдельных их цехах (участках) и единицах оборудования.
Деятельность предприятий ограничивается или временно запрещается
(приостанавливается) в случае превышения ими лимитов использования
природных
ресурсов,
нарушения
экологических
нормативов,
экологических стандартов, а также требований экологической
безопасности в специально предусмотренных случаях,
153
уполномоченными
государственными органами в пределах своей
компетенции1.
Изменение права природопользования не означает прекращения
(полностью или частично) данного права, оно касается лишь самого
содержания права пользования, то есть изменяет его цель, характер, а
значит и объем правомочий природопользователя.
Перечень оснований изменения права природопользования не получил
своего специального закрепления в экологическом законодательстве. Но
отдельные из них вытекают из некоторых нормативных предписаний
эколого-правовых актов. Примером оснований изменения права
природопользования могут выступать соответствующие административноправовые акты уполномоченных органов, на основании которых
ограничиваются определенные виды природопользования в связи с
включением ранее предоставленных в пользование природных ресурсов в
состав
природно-заповедного
фонда.
Об
изменении
права
природопользования
можно
говорить
при
возложении
на
природопользователя
дополнительных
обязанностей,
касающихся
соблюдения особых требований охраны природного объекта, при
возникновении у субъекта права на льготное использование природных
ресурсов и др.
Каждый вид права природопользования имеет свой, определенный
законом порядок прекращения, приостановления или изменения, который
зависит от самого основания прекращения, приостановления или
изменения и в значительной мере от разновидности природных объектов.
Специфический порядок и условия прекращения, приостановления или
изменения права пользования конкретными природными объектами
рассматривается в Особенной части учебного пособия.
§ 7. Права и обязанности
природопользователей
Правомочия природопользователей по использованию и владению
природными объектами воплощаются в конкретных правах и
обязанностях, определенных Конституцией Украины, Законом «Об
охране окружающей природной среды», кодексами и законами Украины о
природных ресурсах, другими нормативными актами, а также
документами на право пользования (собственности) соответствующими
природными объектами.
Про затвердження Порядку обмеження, тимчасово! заборони (зупинення) чи припинення д1яльност1 шдприемств, установ, оргашзацдй у раз1
порушення ними законодавства про охорону природного середовища: Постанова Верховно!' Ради Украши в1д 29 жовтня 1992 року // 1Идомост1
Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 63 т.
1
154
Права и обязанности природопользователей можно поделить на
общие и специальные. Общие — присущи всем без исключения субъектам
природопользования. Специальные же определяются в зависимости от
природного объекта, который используется, его природных качеств,
специфики, вида природопользования, и присущи лишь определенным
субъектам природопользования.
К общим правам, в частности, относятся такие, как право на
самостоятельное хозяйствование при использовании природного объекта;
на добычу из него полезных свойств и качеств; на получение плодов и
доходов от него; на осуществление различных действий в рамках закона с
целью получения полезного эффекта от природного объекта; право
требовать устранения препятствий в пользовании природным объектом,
право на получение полной и достоверной информации о состоянии
окружающей природной среды; право на участие в проведении
общественной экологической экспертизы; на подачу в суд исков к
государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и
гражданам о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу
вследствие отрицательного влияния на природный объект, который
используется; право требовать возмещения убытков, причиненных
правомерными или неправомерными действиями других лиц; право на
защиту нарушенного права пользования природным объектом путем
подачи иска в судебные органы.
Права природопользователей могут быть ограничены в интересах
государства или других природопользователей. Ограничение прав
природопользователей, не предусмотренное законом, недопустимо.
Экологические права природопользователей обеспечиваются путем
установления в законодательстве определенных гарантий1.
Главной обязанностью всех природопользователей является
рациональное и эффективное использование природных объектов,
бережливое отношение к ним в соответствии с требованиями
законодательства об охране окружающей природной среды. Для этого на
природопользователей
возложена
обязанность
выполнять
предусмотренные законом определенные экологические требования:
применять новейшие технологии; осуществлять мероприятия по
предотвращению порчи, загрязнения, истощения природных объектов,
отрицательного влияния их деятельности на состояние окружающей
природной среды; осуществлять мероприятия по воспроизводству
природных объектов; применять биологические, химические и прочие
методы улучшения качества природных объектов, которые обеспечивают
охрану природной среды и безопасность здоровья населения; сохранять
территории и объекты природно-заповедного фонда, которые подлежат
особой охране; осуществлять хозяйственную и другую деятельность без
нарушения
Див., наприклад, ст. 10 Закону Украши «Про охорону навколишнього
природного середовища».
1
155
прав других лиц. Общей обязанностью всех природопользователей
выступает также соблюдение ими требований экологической безопасности, экологических нормативов и лимитов, внесение сборов за
специальное использование природных объектов и штрафов за
экологическое правонарушение; компенсация вреда, причиненного
загрязнением или иным отрицательным влиянием на окружающую среду.
Граждане обязаны выполнять и другие обязанности при использовании
природных объектов в соответствии с законодательством Украины.
Специальные права и обязанности присущи каждому виду природопользования с учетом его объектов. Решающая роль здесь принадлежит цели природопользования. Права и обязанности, реализация и
исполнение которых обусловливают непосредственное достижение цели
данного вида природопользования, являются для него специальными.
Они, как правило, устанавливаются соответствующими отраслями
экологического законодательства как для предприятий, организаций и
учреждений, так и для граждан, то есть без дифференциации на
юридические и физические лица.
Более детально права и обязанности конкретных природопользователей рассматриваются в Особенной части учебного пособия.
§ 8. Пользование природными ресурсами на
условиях аренды
В современных условиях в экологическом законодательстве все более
широко используется договорная форма природопользования. Наиболее
часто применяемым из всех виДов договоров является договор аренды.
Правовая основа арендного природопользования предусматривается
соответствующими статьями кодексов Украины: Земельного (ст. 93),
Водного (ст. 51), а также Законов Украины «Об охотничьем хозяйстве и
охоте» от 22 февраля 2000 года и «Об аренде земли» в редакции от 2
октября 2003 года и другими, а также подзаконными нормативными
актами.
Возникают договорные арендные отношения в отношении отдельных
природных ресурсов. Так, в частности, в аренду предоставляются:
земельные участки, водные объекты (их части), а также охотничьи угодья.
Сторонами по договору аренды природных ресурсов являются
арендодатели и арендаторы. Арендодатели — граждане и юридические
лица, в собственности которых находятся природные объекты, или
уполномоченные ими лица. Арендодателями природных ресурсов,
находящихся в коммунальной собственности, выступают сельские,
поселковые, городские советы в пределах полномочий, определенных
законодательством.
156
Арендодателями природных объектов, находящихся в государственной
собственности,
являются
районные,
областные,
Киевская
и
Севастопольская городские государственные администрации, Совет
министров Автономной Республики Крым и Кабинет Министров Украины
в пределах полномочий, определенных законом.
Арендаторами могут выступать граждане и юридические лица
Украины, иностранцы и лица без гражданства, иностранные юридические
лица, международные объединения и организации, а также иностранные
государства. Кроме того, законом установлено, что арендаторами
природных ресурсов могут выступать Киевская и Севастопольская
городские
государственные
администрации,
Совет
министров
Автономной Республики Крым и Кабинет Министров Украины, а также
поселковые, сельские, городские, районные и областные советы,
Верховный Совет Автономной Республики Крым в пределах полномочий,
определенных законом.
В соответствии с договором аренды природных ресурсов арендодатель
предоставляет арендатору природные ресурсы (их части) во временное
пользование на условиях аренды для удовлетворения нужд арендатора, а
последний обязуется использовать их по целевому назначению с
соблюдением экологических нормативов, своевременно вносить арендную
плату и выполнять другие условия договора. Цель договора аренды
природных ресурсов зависит от конкретного вида природного ресурса,
который арендуется, срока договора и определяется соответствующими
нормами законодательства, а в отдельных случаях и договором. Для
каждого вида природопользования предусматриваются определенные
цели пользования. И, как правило, природные ресурсы предоставляются в
аренду для всех целей, характерных для данного вида природопользования
(землепользования, водопользования). Но, есть и исключения, когда
природные ресурсы предоставляются в аренду только для некоторых
целей пользования. Так, водные объекты (их части) местного назначения и
пруды, расположенные в бассейнах рек общегосударственного значения
могут предоставляться лишь для рыборазведения, производства
сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и
оздоровительных целях.
Комплекс прав и обязанностей сторон в договоре определяются,
прежде всего, его условиями, поскольку природные ресурсы по своим
природным характеристикам разные. Кроме того, во внимание
принимается также и цель договора. Необходимо сказать, что права и
обязанности сторон по договорам аренды конкретных природных
ресурсов разнообразны, но среди них можно выделить и такие, которые
присущи всем видам договора аренды. К основным правам арендатора
относятся: право пользования арендованными природными ресурсами в
соответствии с условиями договора; требовать от арендодателя
своевременного возврата природного ресурса; самостоятельно определять
направления своей хозяйственной деятельности
157
и др. Арендодатель имеет право требовать своевременного внесения
арендной платы; проверять соблюдение арендатором условий договора,
требовать возмещения причиненных ему убытков и т.д.
К основным обязанностям арендатора относятся: целевое, рациональное использование природного ресурса; своевременное внесение
арендной платы; осуществление комплекса мер по воспроизводству и
охране природных ресурсов; возмещение причиненных убытков и т.д.
Среди основных обязанностей арендодателя выделяются: предоставление
природного ресурса в аренду в соответствии с условиями договора;
создание необходимых условий для эффективного и рационального
использования природных ресурсов; возмещение убытков, причиненных
арендатору вследствии нарушения условий договора и другие.
Определение конкретного комплекса прав и обязанностей сторон по
договору регулируется предписаниями, посвященными правам и
обязанностям пользователей данными природными объектами.
В определенных случаях заключение договора аренды предусматривает проведение аукциона (конкурса), например, в Законе Украины
«Об аренде земли» (ст. 16), или совершения иных юридических фактов. В
водном законодательстве предусмотрено обязательное предварительное
согласование договора аренды. Так, при аренде водных объектов (их
частей) оно проводится с государственными органами охраны
окружающей природной среды и водного хозяйства.
Сроки, на которые заключаются договоры аренды природных
ресурсов разные и зависят от вида арендуемого природного ресурса. В
законодательстве установлены предельные сроки договоров аренды:
земли — до 50 лет; водных объектов — до 25 лет.
На срок не менее 15 лет предоставляются в аренду охотничьи угодья.
Аренда природных ресурсов может быть долгосрочной или
краткосрочной.
Законодательство закрепляет преимущественное право на возобновление
договора аренды после окончания срока его действия для арендаторов
(при аренде участков земли, охотничьих угодий). Конкретные сроки
договора
устанавливаются
самими
сторонами.
Экологическое
законодательство предусматривает, что при аренде осуществляется
платное пользование природными ресурсами в форме арендной платы. Ее
размер, по общему правилу, устанавливается в договоре по соглашению
сторон. Иногда минимальные размеры арендной платы закреплены в
нормативном порядке. Так, Закон Украины «Об аренде земли» (ст. 21),
предусматривает, что годовая арендная плата за земельные участки,
находящиеся
в
государственной
собственности,
поступает
в
соответствующие бюджеты, распределяются и используются в
соответствии с законом и не может превышать 10 процентов их
нормативной денежной оценки. В случае определения арендатора на
конкурсной основе может быть установлен больший размер арендной
платы. Размер земель-
158
ного налога устанавливается соответствующими нормативными
актами.
В некоторых случаях законом предусматривается возможность
заключения договора субаренды природных ресурсов. Так, ст. 8 Закона
«Об аренде земли», предусматривает такое право арендатора, и это право
оформляется соответствующим договором.
К основаниям прекращения договора аренды необходимо отнести:
истечение срока действия, на который был заключен договор; изъятие
природного ресурса в установленном порядке; расторжение
договора и др.
В случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения договора
аренды стороны несут ответственность в установленном законом порядке.
Необходимо подчеркнуть, что закрепление в действующем экологическом законодательстве использования природных ресурсов на
условиях аренды нужно признать позитивным фактором. Это
использование стимулирует стороны договора к эффективной и
рациональной эксплуатации природных ресурсов, содействует более
устойчивому правовому статусу природопользователей.
§ 9. Защита права природопользования
Конституция Украины предусматривает, что государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования. Все субъекты равны перед законом (ч. 4 ст. 13).
Правовой порядок в Украине базируется на началах, в соответствии с
которыми никто не может быть принужден делать то, что не
предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и
органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны
действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способами,
которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ст. 19).
Права и свободы человека неотчуждаемы и незыблемы, они
гарантируются Конституцией и не могут быть упразднены. При принятии
новых законов или внесении изменений в действующие законы не
допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод.
Экологическое право обеспечивает, прежде всего, правовое регулирование и защиту отношений права пользования природными
объектами при нормальных условиях их использования природопользователями без нарушения их правомочий. При этом нормы права
предусматривают порядок осуществления права природопользования,
прав и обязанностей природопользователей, а также определяют гарантии
и защиту законных прав и интересов природопользователей .
159
Защита права природопользования в широком понимании
осуществляется всеми нормами экологического законодательства,
которые обеспечивают нормальное развитие эколого-экономических
отношений в условиях рынка по использованию природных объектов.
Наряду с этим данное понятие в узком понимании определяется как
совокупность только правовых средств или форм, которые применяются в
случае нарушений отношений природопользования, то есть субъективных
прав и интересов природопользователей. Понятие «защита» определяется
в данном случае как осуществление активных действий уполномоченных
на то субъектов по предотвращению (предупреждению) или прекращению
посягательств на охраняемые законом субъективные права и интересы.
Наиболее распространенными видами нарушений таких прав и
интересов являются: самовольное занятие (захват) природного объекта,
который на законных основаниях используется другим природопользователем; его порча или загрязнение химическими и
радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными
водами; его незаконное уменьшение или изъятие; пре-пятствование в
пользовании им; причинение имущественных убытков в приведенных
случаях, а также в случае уничтожения или повреждения сенокосов,
пастбищ, посевов, насаждений; уничтожение межевых знаков; другие
действия,
которые
нарушают
законные
права
и
интересы
природопользователей.
С целью их защиты законодательством предусматривается, что
нарушенные права и интересы законных природопользователей должны
быть восстановлены. Восстановление прав природопользователей
осуществляется уполномоченными органами в соответствии с их
компетенцией, а также судами.
Вмешательство в деятельность природопользователей, связанную с
использованием природных объектов, со стороны государственных
органов, хозяйственных и других организаций запрещается, за исключением
нарушения
природопользователями
экологического
законодательства, то есть возложенных на них обязанностей. Прекращение права пользования природными объектами или их частью
возможно лишь в случаях, предусмотренных законодательством.
Закон предусматривает такие средства защиты субъективных прав и
интересов природопользователей: признание спорных прав за законным
природопользователем; восстановление состояния, которое существовало
до нарушения права и прекращение действий, которые его нарушают;
прекращение или изменение правоотношений и др. Самостоятельным
средством защиты прав природопользователей является взыскание с лица,
которое нарушило законные права и интересы природопользователя,
причиненного вреда в полном объеме без применения норм снижения
размера взыскания и независимо от сбора за загрязнение и ухудшение
качества природного объекта. Природопользователи, которым причинен
такой вред,
160
имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления своего здоровья в случае его ухудшения, а
также восстановления качества природного объекта, его приведение в
состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
Лица, владеющие источниками повышенной экологической опасности,
обязаны компенсировать причиненный вред природо-пользователям, если
не докажут, что вред возник вследствие стихийных природных явлений
или намеренных действий пострадавших.
Защита права природопользования происходит как в административном, так и в судебном порядке. В последнем случае она
осуществляется путем представления в судебные органы исков о
восстановлении нарушенных прав и интересов природопользователей; об
истребовании объекта природопользования из чужого незаконного
владения; об устранении препятствий, которые мешают нормальному
осуществлению права природопользования; о принуждении других лиц
соблюдать действующее законодательство; о возмещении убытков
(вреда), причиненных нарушением субъективных прав и интересов
природопользователей; о возвращении безосновательно приобретенного
(урожая и т.п.).
Более детально вопрос о защите прав конкретных природопользователей рассматривается в Особенной части учебного пособия.
Вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение понятия права природопользования.
2. Какие черты характеризуют право природопользования?
3. Какие объекты права природопользования известны действующему
законодательству?
4. Что следует понимать под объектом права природопользования?
5. Какими чертами обладают субъекты права природопользования?
6. Дайте классификацию объектно-субъектного состава права
природопользования.
7. По каким основаниям можно классифицировать право природопользования?
8. Назовите принципы права природопользования.
9. Какие Вам известны основания возникновения права природопользования?
10. Каков порядок возникновения права природопользования?
11. Назовите основные права и обязанности природопользователей,
дайте их классификацию.
12. В чем заключается сущность прекращения, приостановления и
изменения права природопользования?
161
13. Перечислите основания прекращения, приостановления и
изменения права природопользования, дайте их классификацию.
14. Каков порядок прекращения, приостановления и изменения права
природопользования?
15. Какие особенности использования природных ресурсов на
условиях аренды?
16. Дайте характеристику договора аренды отдельных природных
ресурсов.
17. Какое соотношение терминов «охрана» и «защита» права
природопользования?
18. Какие формы защиты права природопользования?
Темы рефератов
1. Отличия между общим и специальным природопользованием.
2. Классификация объектов права природопользования.
3. Правовой статус субъектов природопользования.
4. Критерии классификации права природопользования.
5. Природные ресурсы как объекты права природопользования.
6. Основания возникновения права природопользования.
7. Порядок возникновения права природопользования.
8. Характеристика прав и обязанностей природопользовате-лей.
9. Ограничение прав природопользователей.
10. Характеристика прекращения права природопользования.
11. Последствия прекращения права природопользования.
12. Правовое обеспечение аренды природных ресурсов.
13. Защита прав природопользователей.
Рекомендованная литература
Дов1ДНИк з питань економши та фшансування природокористу-вання
1 природоохоронно! д1яльност1 / М-во екологп та природних ресурс1в
Украши; Програма розвитку ООН в У крапп; М1жнародний фонд Дтпра /
В.Шевчук (уклад.). — К., 2000.
Зуев В.А. ОргатзапДйно-правов1 аспекти природокористування та
охорони навколишнього природного середовища: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.06 / Нац.юрид.акад. Украши 1м. Ярослава Мудрого. —
X., 2003.
Малышева Н.Р. Пользование гражданами водами, лесами, недрами,
объектами животного мира // Собственность граждан. — К., 1997.
Малишева Н.Р. Використання природних ресурс1в // Юридична
енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.
162
Малишева Н.Р. Загальне природокористування // Юридична
енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1999.— Т. 2.
Природно-ресурсний аспект розвитку Украши / За ред. 1.Д. Андривського, Ю.Р.Шеляга-Сосонка. — Киево-Могилянськаакадемхя,
2001.
Управления у сфер1 охорони довмлля та природокористування в
Украиш проблеми та шляхи 1х вирпнення / О. Б1лобран (шдгот.),
В.Котляренко (шдгот.). — К., 2003.
Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.П. Економжо-правове
регулювання природокористування. — К., 2004.
Костицький В.В. Еколопя перехцшого перюду: держава, право,
економша (економшо-правовий механизм охорони навколишнього
природного середовища в Украхт). — 2-е вид. — К.: Украшський
шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.:
1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. —
124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економжо-правове забез-печення.
— К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2002. — 52
с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава,
економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього
природного середовища в Украш1). — К.: 13П 1ПЗ, 2003. 772 с.
Раздел VII
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
План
1. Правовые основы обеспечения экологической безопасности.
2. Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности.
3. Виды экологической безопасности.
4. Правовое обеспечение риска в сфере экологии.
5. Правовые меры обеспечения экологической безопасности
6. Юридическая ответственность в сфере обеспечения экологической
безопасности.
1. Правовые основы обеспечения
экологической безопасности
Одной из важнейших проблем в современных условиях является
обеспечение национальной безопасности Украины составной частью,
которой является экологическая безопасность. Без сомнения, на первое
место выходят вопросы экологической безопасности, ее обеспечения, так
как от нее зависят жизнь и здоровье людей, целостность нации, общества,
государства.
Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту
населения и территорий не только от чрезвычайных экологических
ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них
загрязнения окружающей среды, изменений климата и пр.
Экологическая безопасность — сложное социальное явление,
сущность которого трактуется неоднозначно, что требует законодательного закрепления, и дальнейшей правовой регламентации.
Правовые предписания, касающиеся обеспечения экологической
безопасности, содержатся в различных нормативно-правовых актах1. В
настоящее время не существует такого вида деятельности,
См.: Конститущя Украши // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. —
1996. — № 30. — Ст. 141; Закон УРСР «Про охорону навколишнього
природного середовища » // В1домост1 Верховно! Ради У крайни. —1991. —
1
164
нормативно-правовое регулирование которой не затронуло бы обеспечение требований экологической безопасности. Помимо этого, в
законотворческом процессе наблюдается экологизация отраслей
законодательства (уголовного, гражданского и др.), связанных с
введением правил, требований, нормативов, стандартов и иных
императивов экологической безопасности.
Категория «экологическая безопасность» появилась в украинском
законодательстве с принятием Декларации о государственном
суверенитете Украины от 16 июля 1990 г.1 Вразделе «Экологическая
безопасность» провозглашено, что Украина заботится об экологической
безопасности граждан, о генофонде народа, его молодого поколения, а
также
имеет
право
запретить
строительство
и
прекратить
функционирование любых объектов, создающих угрозу экологической
безопасности.
С принятием Основного Закона Украины данная категория получает
конституционное закрепление (ст. 16), ее обеспечение и защита (ст. 17)
отнесены к обязанностям и важнейшим функциям государства, а также
является делом всего Украинского народа. Наряду с человеком, его
жизнью и здоровьем, честью и достоинством, неприкосновенностью
безопасность провозглашается и определяется наивысшей социальной
ценностью (ст. 3).
Конституционные обязанности направлены на обеспечение экологической безопасности при осуществлении экологических правоотношений по поводу принадлежности, использования, воспроизводства
(восстановления) природных объектов и комплексов, охраны
окружающей природной среды, защите экологических прав и интересов
субъектов. Право граждан на безопасную для жизни и здоровья
окружающую среду относится к основным (фундаментальным),
естественным правам. Это фактическое право каждого гражданина
требовать соблюдения эколого-правовых предписаний, относительно
обеспечения экологической безопасности. Конституцией Украины
закреплена обязанность государства по обеспечению этого права.
№ 41. — Ст. 546 31 змшами; Закон Украши «Про основи нацюнально!
безпеки Украши» вщ 19 червня 2003 р. // Офщшний вкник Украши. —
2003. — № 29. —Ст. 1433; Закон Украши «Про об'екти тдвищено! небезпеки» В1Д 18 ычня 2001 р. // Офщшний вкник Украши. — 2001. — № 7. —
Ст. 268; Постанова Верховно! Ради Украши В1Д 5 березня 1998 р. «Про Основн1 напрямки державно! пол1тики Украши у галуз1 охорони довшлля,
використання природних ресурс1в та забезпечення еколойчно!безпеки» //
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248; Закон
Украши «Про забезпечення саштарного 1 етдем1чного благополуччя населения» ввд 24 лютого 1994 р. // Вадомосй Верховно! Ради Украши. —
1994.'— № 27. — Ст. 218; Основи законодавства про охорону здоров'я В1Д
19 листопада 1992 р. // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993.—
№4. —Ст. 19тощо.
1
В1домост1 Верховно! Ради УРСР. — 1990. - № 31. - Ст. 429.
165
Конституция Украины не только закрепляет экологические обязанности государства и экологические права граждан, но и определяет
механизм их реализации, предусматривает определенные гарантии их
осуществления. Так, обеспечение осуществления политики в области
экологической безопасности, охраны природы и природопользования,
выполнение общегосударственных программ охраны окружающей среды
является обязанностью правительства Украины.
Указанные положения Основного Закона составляют конституционную основу экологической безопасности. В соответствии с конституционными положениями разработаны Основные направления
государственной политики Украины в области охраны окружающей
среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической
безопасности1; Концепция (основы государственной политики)
национальной безопасности Украины2; Закон Украины «Об основах
национальной безопасности Украины» от 19 июня 2003 г. 3. Последний
определяет основы государственной политики, направленной на защиту
национальных интересов и гарантирование в Украине безопасности
личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех
сферах жизнедеятельности.
В экологической сфере определены основные направления государственной политики по вопросам национальной безопасности. К ним
относятся: осуществление мер, которые гарантируют экологическую
безопасность ядерных объектов и надежную радиационную защиту
населения и окружающей среды, сведение к минимуму вредного
воздействия последствий аварии на Чернобыльской АЭС; введение в
производство современных, экологически безопасных, ресурсо- и
энергосберегающих
технологий,
повышение
эффективности
использования природных ресурсов, развитие технологий переработки и
утилизации отходов и пр.
Приоритетными национальными интересами признаны: обеспечение
экологически и техногенно безопасных условий жизнедеятельности
граждан и общества; сохранение окружающей природной среды;
рациональное использование природных ресурсов (ст. 6 Закона Украины
«Об основах национальной безопасности Украины»).
На современном этапе основными реальными и потенциальными
угрозами национальной безопасности Украины, стабильности в обществе
в экологической сфере являются: значительное антропогенное нарушение
и техногенная перегруженность территорий
Вадомосй Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1997. — № 10. — Ст. 85; 2001. —
№ 9. — Ст. 38. 3 набранням чинносй Закону Украши «Про основи нащонально! безпеки Украши» втрачае чинвлсть вказана Концепщя. См.: Оф1цшний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.
3
Офщшний вюник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.
1
2
166
Украины; рост рисков возникновения чрезвычайных ситуаций
техногенного и природного характеров; нерациональное, истощающее
использование
минерально-сырьевых
природных
ресурсов
как
невосстанавливаемых, так и восстанавливаемых; непреодолен-ность
негативных социально-экологических последствий Чернобыльской
катастрофы; ухудшение экологического состояния водных бассейнов,
обострение проблемы трансграничных загрязнений и снижение качества
воды; устарелость и недостаточная эффективность комплексов по
утилизации токсичных и экологически опасных отходов и т.п.
Общие положения, регулирующие общественные отношения в сфере
обеспечения экологической безопасности, закреплены в Законе Украины
«Об охране окружающей природной среды». В статье 3 сформулированы
основные принципы охраны окружающей природной среды, среди
которых доминирующими являются: приоритетность требований
экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических
стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов
при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; гарантирование
экологически безопасной среды для жизни и здоровья людей.
Обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека —
неотъемлемое условие постоянного экономического и социального
развития Украины. В поресурсовом законодательстве также выделяются
принципы, обеспечивающие приоритет требований экологической
безопасности, что способствует поддержанию экологического равновесия
на территории Украины.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» содержится
раздел, закрепляющий мероприятия по обеспечению экологической
безопасности при осуществлении разных видов хозяйственной деятельности, которые могут отрицательно влиять на окружающую
природную среду, жизнь и здоровье человека. Анализ правовых норм,
закрепленных в нем, позволяет сделать вывод, что они неоднородны и
регулируют различные виды правоотношений. Первые — направлены на
охрану окружающей природной среды, закрепляют императивы и
требования экологической безопасности и являются обязательными для
выполнения, а другие — устанавливают обязанности относительно
соблюдения
экологических
требований
при
осуществлении
разнообразных видов хозяйственной деятельности1.
Охрана окружающей природной среды должна осуществляться в
процессе применения средств защиты растений, минеральных удобрений,
токсичных,
химических
веществ
и
других
препаратов
от
неконтролируемого и вредного биологического воздействия; от
акустического, электромагнитного, ионизирующего и другого вредного
воздействия физических факторов и радиоактивного загряз1
Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загальва
частина. — К.: Вентур!, 1996. — С. 93.
167
нения; от загрязнения производственными, бытовыми и другими
отходами.
Несоблюдение требований экологической безопасности создает
экологически опасную ситуацию, угрожающую состоянию окружающей
природной среды и здоровью человека, служит причиной разнообразных
последствий. Требования экологической безопасности в законе
сформулированы по трем направлениям: по хозяйствующим субъектам,
по стадиям хозяйственного процесса и по видам хозяйственной
деятельности.
Потенциальным источником вредного влияния является хозяйствующий субъект, который имеет определенные характерные
особенности. Во-первых, к субъектам относятся не только предприятия,
учреждения и организации, но и граждане, занимающиеся
предпринимательской деятельностью и использующие природные
ресурсы для удовлетворения своих потребностей и интересов. Во-вторых,
законодательством установлены одинаковые (равнозначные) требования
экологической безопасности к хозяйствующим субъектам. При этом не
имеет значения ни форма собственности, в границах которой
осуществляется хозяйственная деятельность, ни его хозяйственноправовой статус. Все хозяйственные субъекты должны соблюдать
требования по обеспечению экологической безопасности. Закон
запрещает: введение в действие предприятий, сооружений и других
объектов, на которых не обеспечены в полном объеме экологические
требования; внедрение открытий, изобретений, применение новой
техники, импортного оборудования, технологий и систем, если они не
отвечают нормативам экологической безопасности; производство и
эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, в
выбросах и сбросах которых содержимое загрязняющих веществ
превышает установленные нормативы. В настоящее время наиболее
актуален вопрос перехода на менее токсичные виды энергии и горючего,
применение ресурсосберегающих технологий. Особые требования
применяются к субъектам права собственности на отходы, которые
должны принимать эффективные меры для уменьшения объемов
образования отходов, а также для их утилизации, обезвреживания или
размещения.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности реализуются на всех стадиях хозяйственного процесса. К ним относятся:
проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию,
реконструкция, эксплуатация предприятий, сооружений и других
объектов, а также размещение отходов. Каждая стадия имеет свои
особенности и несет определенную экологическую нагрузку.
Все предприятия, учреждения и организации, деятельность которых
связана с вредным влиянием на окружающую природную среду,
независимо от времени ввода их в эксплуатацию, должны быть оснащены
оборудованием и устройствами для очистки выбро-
168
сов и сбросов или их обезвреживания, уменьшения влияния вредных
факторов, а также приборами контроля за количеством и составом
загрязняющих веществ и за характеристиками вредных факторов. Закон
«Об охране окружающей природной среды» закрепляет требования
экологической безопасности по видам хозяйственной деятельности: в
сельском хозяйстве, промышленности, транспорте, при размещении и
развитии населенных пунктов. Согласно ст. 58 данного Закона требования
экологической безопасности распространяются в полном объеме на
военные и оборонные объекты, а также на объекты органов внутренних
дел и государственной безопасности. Указанные требования также
должны соблюдаться при дислокации воинских частей, проведении
военных учений, маневров, перемещений войск и военной техники, кроме
случаев чрезвычайных, объявляемых в соответствии с законодательством
Украины.
Особо следует обратить внимание на планировку, размещение,
застройку и развитие населенных пунктов, которое осуществляется с
учетом экологической емкости территории, соблюдением требований
охраны окружающей природной среды, рационального использования
природных ресурсов и экологической безопасности. Данные требования
детализируются в Законе Украине от 16.11. 1992 г. в редакции от
11.06.2003 г. «Об основах градостроительства»1.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности регламентируются более детально в нормативных актах, регулирующих
конкретные виды хозяйственной деятельности. В частности, Закон
Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. (86/95-ВР)2
регулирует правовые отношения, связанные с государственной
регистрацией, производством, закупкой, транспортировкой, хранением,
реализацией и с безопасным для здоровья человека, окружающей
природной среды применением пестицидов и аг-рохимикатов (статьи 3, 69, 13, 18-20 и др.). Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и
радиационной безопасности» от 8 февраля 1995 г. 3 (статьи 3, 8, 13, 17 и
др.) направлен на предупреждение наступления экологической опасности
в процессе обращения с радиоактивными материалами и отходами, в
процессе использования ядерной энергии, радиационной защиты
населения и т.п.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности находят
свое закрепление в обязательных нормах, правилах, стандартах,
нормативах и иных эколого-правовых предписаниях относительно
охраны окружающей природной среды, использования природных
ресурсов и т.п. В соответствии со ст. 33 Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды» закреплена система экологических
нормативов. Они устанавливают предель1
В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1992. — № 52. — Ст. 683.
2
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 14. — Ст. 91.
3
Вздомост! Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 12. — Ст. 81.
169
но допустимые выбросы и сбросы в окружающую природную среду
загрязняющих химических веществ, уровни допустимого вредного
воздействия физических и биологических факторов.
Законодательством Украины могут устанавливаться нормативы
использования природных ресурсов и прочие экологические нормативы.
Они должны устанавливаться с учетом требований санитарногигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм,
гигиенических нормативов. Нормативы предельно допустимых
концентраций загрязняющих веществ в окружающей природной среде и
уровни вредных физических и биологических воздействий на нее
являются едиными для всей территории Украины. В случае
необходимости для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных
и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие
нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ
и других вредных влияний на окружающую природную среду.
Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие
специально уполномоченным центральным органом исполнительной
власти по вопросам охраны окружающей природной среды и другими
уполномоченными на то государственными органами в соответствии с
законодательством Украины.
Таким образом, правовые предписания по обеспечению экологической
безопасности находятся в различных нормативных актах. Анализ данных
правовых норм позволяет сделать вывод о том, что сейчас в Украине
сформировалась
система
правовых
предписаний
относительно
обеспечения экологической безопасности. Это позволяет утверждать, что
в современных условиях обеспечение экологической безопасности
развивается как самостоятельное направление деятельности государства и
общества. Поэтому систему правовых предписаний в области
обеспечения экологической безопасности следует рассматривать как
самостоятельный сложный правовой институт в области экологического
права.
§ 2. Понятие, субъекты и объекты
экологической безопасности
Экологическая безопасность представляет собой социоприрод-ную и
научную реальность, является объектом исследования разных наук
(естественных, социальных, юридических и др.), поскольку охватывает
сложный комплекс взаимосвязей человека с окружающей природной
средой.
Экологическая безопасность — категория социальная, присущая
человеческому обществу, формируется в пределах общественных
отношений. Она относится к сложному понятию, имеющему внепра-
170
вовой характер, хотя отношения, которые возникают в сфере экологической безопасности, регулируются правом. Таким образом,
экологическая безопасность имеет определенные правовые формы.
Указанная категория характеризуется, во-первых, как вечная ценность
человеческого общества, которое основывается на определенной системе
гарантий экологической безопасности существования природы и человека.
Речь идет о безопасности человека в процессе взаимодействия с
природной средой, с опасными веществами (радиоактивными,
химическими, токсичными и т.п.), использования разрушительных или
опасных технологий и процессов, осуществления разнообразных влияний
на окружающую среду и т.п. Однако она также связана и с
неконтролируемыми человеком процессами (стихийные силы природы).
Во-вторых, при обеспечении экологической безопасности учитываются законы природы, по которым развиваются экологические
объекты. При этом все природные объекты в совокупности создают
единую экологическую систему с внутренней дифференциацией,
обусловленную природными особенностями самих объектов окружающей
среды.
В-третьих, обеспечение экологической безопасности гарантируется и
контролируется государством, которое образует целую систему
специальных органов. Это диктуется необходимостью достижения
гармоничного взаимодействия природы и общества, поддержания
экологического равновесия в стране и ее отдельных регионах.
В-четвертых, правовое обеспечение экологической безопасности
является одним из основных принципов этого права.
Определение экологической безопасности как правовой категории имеет
разнообразное толкование в эколого-правовой науке. Она рассматривается
как защита человека и окружающей природной среды от вредного влияния;
как условие сохранения здоровья людей и обеспечения постоянного
социально-экономического развития; как баланс развития экологических
систем; как деятельность по защите жизненно важных экологических
интересов; как составная часть международной экологической безопасности
и т.п. Многие ученые включают экологическую безопасность населения и
терри-торий-в предмет (объект) экологического права (А.К.Голиченков,
Н.А.Дахно, Н.Г.Жаворонкова), некоторые отрицают целесообразность этого
(М.М.Бринчук). И.Ф.Панкратов считает, что состояние защищенности
жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от
угроз, которые могут возникнуть в результате вредных природных и
техногенных воздействий на нее, а также в результате экологических
правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться
как система мер по предотвращению и ликвидации последствий
воздействия на окружающую
171
среду вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных
катастроф, загрязнения окружающей среды1.
В литературе высказывается мысль о целесообразности более
широкого определения данного понятия. Андрейцев В.И. рассматривает
право экологической безопасности как комплексную отрасль
экологического права, систему правовых норм и других мероприятий,
направленных на создание правовых условий для реализации
субъективного права граждан на безопасную для жизни и здоровья
окружающую среду и защиту ее в случае нарушения, а также регулирование отношений относительно осуществления экологически опасной
деятельности с целью предотвращения ухудшения экологической
обстановки, возникновению экологической опасности для природных
систем, населения, интересов государства и юридических лиц и
осуществления системы мероприятий в случае возникновения
экологической опасности относительно ликвидации опасных последствий,
определения режима использования экологически опасных территорий и
объектов, установления особого статуса лиц, которые пострадали от
отрицательных последствий природной стихии или техногенного влияния,
достижения режима безопасного существования населения и состояния
окружающей среды на местном, региональном, национальном и
транснациональном уровнях2.
Теоретические расхождения имеют место и в определении сущности,
структуры, функций и других составляющих исследуемого явления, что,
бесспорно, не может не сказаться на определении, как объема, так и
содержания данной категории.
Законодатель определяет экологическую безопасность как состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается
предупреждение
ухудшения
экологической
обстановки
и
возникновения опасности для здоровья людей, что гарантируется
осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных экологических,
политических, экономических, технических, организационных,
государственно-правовых и других мероприятий (ст. 50 Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды»). Такое определение
характеризуется большой емкостью содержания.
Отношения по обеспечению экологической безопасности тесно
связаны с рациональным и эффективным использованиям природных
ресурсов, охраной окружающей среды, с использованием экологически
опасных территорий и объектов, которое обусловливает комплексность
содержания понятия экологической безопасности, которое включает в
себя: а) определенное состояние природного
1
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во
♦ Проспект», 2006. — С. 454-455.
2
Андрейцев В.1. Право еколоНчно!' безпеки: Навч. та наук.-практ.
пос1бник.— К.: Знання-Прес, 2002. — С. 12, 22.
172
объекта (безопасность природы); б) систему гарантий государства
гражданам по обеспечению нормальной жизнедеятельности человека.
Экологическая безопасность может рассматриваться в двух
аспектах. Во-первых, как субъективная категория, в частности в
процессе реализации субъективного права граждан на экологическую
безопасность путем регулятивного и охранительного методов. Право
граждан на экологическую безопасность тесно связано с правом на
безопасную окружающую природную среду для жизни и здоровья. Оно
рассматривается в юридической науке как: а) самостоятельное
субъективное право в общей системе экологических прав; б)
тождественное понятие праву граждан на безопасную окружающую среду.
Первая точка зрения является наиболее приемлемой. Во-вторых, как
объективно существующая система правового обеспечения экологической
безопасности, с помощью которой регламентируется экологически
опасная деятельность, режим использования природных ресурсов, охрана
окружающей среды, предупреждение ухудшения экологического
состояния и возникновения опасности для природных объектов и
населения.
Окружающая природная среда считается безопасной, когда ее
состояние отвечает установленным в законодательстве критериям,
стандартам, нормативам по ее чистоте (незагрязненности), ресурсоемкое™ (неистощимости), экологической стойкости, санитарным
требованиям, видовому многообразию, способности удовлетворять
интересы граждан.
Целесообразно было бы установить меру уровня экологической
безопасности для: а) человека — средняя ожидаемая продолжительность
жизни и б) окружающей природной среды — степень близости экосистем
к границе их динамической устойчивости.
По качественным показателям состояние окружающей среды можно
представить тремя уровнями, где ее качество рассматривается как
совокупность природных и «приобретенных» свойств, сформированных
под воздействием антропогенной деятельности, которые отвечают
установленным экологическим, санитарно-гигиеническим нормативам,
обеспечивающие условия для развития и восстановления живых
организмов, в том числе жизнедеятельности человека. Первый и самый
высокий качественный уровень природной среды представляет собой
чистую природную среду. При этом различные загрязнения природной
среды имеют минимальные размеры, совершенно не влекущие к
изменению нормального экологического состояния в определенном
регионе. Таких регионов мало, поскольку технология промышленного
производства не достигла еще высоких показателей экологической
чистоты. Ко второму уровню следует отнести благоприятную
природную среду. Суть его состоит в том, что загрязнения природной
среды возможны в пределах, не влияющих на состояние здоровья челове-
173
ка, и где отсутствуют любые негативные факторы, вызванные спецификой
отдельных производств, которые отрицательно влияют на психику
человека (например, запахи эфирных масел и веществ при их
производстве являются безвредными для здоровья человека, однако у
некоторых людей они вызывают раздражения и аллергические реакции).
К третьему уровню можно отнести безопасную природную среду. В
отличие от второго уровня здесь допускается возможность наличия в
природной среде определенного региона не угрожающих человеку
факторов.
Объектами экологической безопасности в соответствии со ст. 3 Закона
«Об основах национальной безопасности Украины» являются: человек и
гражданин (их конституционные права и свободы, перечень которых на
основании конституционных положений (ст. 22) не является
исчерпывающим); общество (его духовные, морально-этические,
культурные, исторические, интеллектуальные ценности, информационная
и окружающая природная среда и природные ресурсы); государство (его
конституционный порядок, суверенитет, территориальная целостность и
неприкосновенность). Таким образом, объектами экологической
безопасности являются жизненно важные интересы субъектов
безопасности: права, материальные и духовные потребности лиц;
природные ресурсы и окружающая природная среда, как материальная
основа государственного и общественного развития. Человек выступает не
только субъектом отношений по обеспечению экологической безопасности, а и объектом, который на себе ощущает отрицательное
воздействие и требует правовой защиты.
Субъектами обеспечения экологической безопасности являются:
Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров
Украины, Совет Национальной безопасности и обороны Украины,
министерства и иные центральные органы исполнительной власти,
Национальный банк Украины, суды общей юрисдикции, Прокуратура
Украины, местные государственные администрации и органы местного
самоуправления, Вооруженные Силы Украины, Служба Безопасности
Украины, Государственная пограничная служба Украины и прочие
воинские подразделения, формирования в соответствии с законами
Украины, граждане Украины, объединения граждан (ст. 4 Закона «Об
основах национальной безопасности Украины»).
В терминологическом и содержательном аспектах, безопасность
связана с антонимом «опасность» и является его обратной стороной.
Безопасность — исключение опасности или ее уменьшение к приемлемому риску для окружающей среды. В ч. 1 ст. 50 Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды» указывается на
предупреждение ухудшения экологического состояния и возникновения
опасности для здоровья людей.
174
Экологическая опасность — совокупная опасность, деятельность
техногенных систем и возникших под влиянием природных экологических
факторов отрицательных природных процессов. Она рассматривается как
возможное разрушение среды существования человека, растений и
животных, вследствие неконтролируемого развития экономических,
технических, антропогенных, природных процессов, в результате чего
нарушены экологическое равновесие и целость, стабильность экосистемы.
Значительная антропогенная и техническая перегрузка окружающей среды
постоянно повышается. Поэтому, законодательно закреплен Перечень
видов деятельности и объектов, которые представляют повышенную
экологическую опасность1, который сейчас содержит свыше 22 их видов и
постоянно обновляется. Правовые, экономические, социальные,
организационные основы деятельности, связанной с объектами повышенной опасности и направленные на защиту окружающей среды, жизни
и здоровья людей от их вредного воздействия путем предотвращения их
возникновения, ограничения (локализации) развития и ликвидации
последствий, определяются в Законе Украины от 18 января 2001 г. № 2245Ш «Об объектах повышенной опасности»2. В указанном законе объект
повышенной опасности рассматривается как объект на котором
используются, изготавливаются, перерабатываются, хранятся или
транспортируются опасные вещества или категории веществ в количестве
равном или превышающим нормативно установленные пороговые массы, а
также другие объекты, являющиеся реальной угрозой возникновения
чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Знание
экологически опасных видов деятельности и объектов оказывает
содействие разработке оптимальных мер по обеспечению экологической
безопасности.
§ 3. Виды экологической безопасности
Классификацию экологической безопасности можно проводить по
различным критериям: источникам опасности, территориальным
принципам, масштабами вредного воздействия (распространения), по
способам и мероприятиям обеспечения (будет рассмотрена в § 5 этого
раздела). Некоторые из видов экологической безопасности имеют
внутреннюю дифференциацию.
По территориальному принципу различают: глобальную (международную), национальную (государственную), региональную, местную,
объектовую экологическую безопасность.
1
Див.: Постанова Кабшету М1тстр1в в Укра'ш1 В1Д 27 липня 1995 р.
№ 554 // ЗП Украши. — 1995. — № 10. — Ст. 252.
2
Офщшний В1сник Укра1ни. — 2001. — № 7. — Ст. 268.
175
По способам обеспечения выделяют — техногенно-экологичес-кую,
радиоэкологическую, социально-экологическую, природную, экономикоэкологическую безопасность и др.
По объектам охраны можно выделить: общую экологическую
безопасность окружающей среды, которая включает: а) глобальную
экологическую безопасность, которая обеспечивается суверенитетом
государства над своими объектами и предусматривает их защиту от
трансграничного загрязнения путем международных согласованных
действий; б) национальную экологическую безопасность, которая
основывается на суверенитете народа Украины над природными
богатствами, принадлежащие ему на праве собственности (ст. 4 Закона
Украины «Об охране окружающей природной среды»); в) локальную
экологическую безопасность — безопасность экологических систем,
природных комплексов; г) личную экологическую безопасность граждан.
В зависимости от характера нарушения в сфере обеспечения
экологической безопасности различают безопасность, возникшую
вследствие: влияния на природный объект человеческой деятельности
(социально-политического,
военного,
техногенного
характера);
воздействия природных процессов (землетрясений, извержений вулкана,
наводнений, и т.п.). При таком воздействии природный объект
трансформируется из безопасного в источник повышенной опасности.
Экологическая безопасность дифференцируется в зависимости от
экологически опасных видов деятельности, объектов на: техническую,
химическую1, токсичную, биологическую, радиационную, ядерную,
гидротехнических сооружений, транспортных средств и т.п. В основном
обращение
с
такими
источниками
экологической
опасности,
регламентируется на уровне законов Украины. Радиационная
безопасность — это соблюдение допустимых пределов радиационного
влияния на персонал, население и окружающую природную среду,
установленных нормами, правилами и стандартами их безопасности2, а
ядерная безопасность — соблюдение норм, правил, стандартов и условий
использования ядерных материалов, обеспечивающих радиационную
безопасность3. Правовые и организационные принципы финансового
обеспечения деятельности по прекращению эксплуатации и снятию с
эксплуатации ядерных установок регламентируется Законом Украины от
24 июня
1
Закон Украши вхд 23 лютого 2006 року № 3503-1У «Про Х1М1ЧН1 джерела струму»// Офщшний вкшик Украши. — 2006. — № 13. — Ст. 859.
2
Закон Украши вхд 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 рад1ацДйно1 безпеки» // В1домос« Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.
3
Закон Украши в1д 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 радгацДйно! безпеки» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.
176
2004 года «Об упорядочении вопросов, связанных с обеспечением
ядерной безопасности»1.
Нормы, правила и стандарты относительно ядерной и радиационной
безопасности — это критерии, требования и условия обеспечения
безопасности при использовании ядерной энергии. Их соблюдение
является обязательным при осуществлении любого вида деятельности в
сфере использования ядерной энергии.
Экологическая безопасность при обращении с производственными,
бытовыми и иными отходами2 — соблюдение установленных
нормативов, лимитов, стандартов, правил и условий использования при
соблюдении требований экологической безопасности, санитарных норм,
обеспечивающих
возможность
дальнейшего
хозяйственного
использования этих территорий.
Радиационная безопасность во время обращения с радиоактивными
отходами — это непревышение допустимых пределов радиационного
воздействия на персонал, население и окружающую природную среду,
установленных нормами, правилами, стандартами безопасности, а также
ограничение миграции радионуклидов в окружающей природной среде 3.
Экологическая безопасность транспортных средств — соблюдение
правил, лимитов, нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ,
обеспечивающих экологическую безопасность всех видов транспорта
(автомобильного, воздушного, трубопроводного и т.п.). Все субъекты,
независимо от форм собственности, осуществляющие проектирование,
производство, эксплуатацию и обслуживание автомобилей, самолетов,
судов, иных передвижных средств, установок, производство и снабжение
горючим, обязаны разрабатывать и осуществлять комплекс мер по
снижению токсичности и обезвреживанию вредных веществ,
содержащихся в отработанных газах и сбросах транспортных средств,
переходу на менее токсичные виды энергии и горючего, соблюдению
режима эксплуатации транспортных средств и другие меры,
направленные на предотвращение и уменьшение выбросов и сбросов в
окружающую природную среду загрязняющих веществ и соблюдение
установленных уровней физических воздействий. Производство и
эксплуатация транспортных и иных передвижных средств и установок, в
выбросах и сбросах которых содержание загрязняющих веществ
превышает установленные нормативы, не допускается.
В современных условиях одной из новых, но чрезвычайно актуальных
проблем в сфере обеспечения экологической безопасности
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2004.— № 46. — Ст. 511.
Див.: Закон Украши вщ 05.03.1998 р. 187/98-ВР «Про вздходи» //
Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 13. — Ст. 483.
3
Закон Украши В1Д 30.06.1995 р. № 255/95-ВР «Про поводження з
рад1оактивними выходами» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995. —№27. —Ст. 198.
1
2
177
является правовое регулирование генно-инженерной деятельности. В
законодательстве
используется
значительный
набор
правовых
инструментов и средств таких как: определение условий лицензирования
такой деятельности, образование специальных регистрационных систем,
формулирование особых требований к лицам, профессионально занятым в
данной области, создание систем сертификации, оценки экологического
риска, установление жестких запретов и ограничений этой, относящейся к
потенциально опасной для человека окружающей среды, деятельности.
Требования по обеспечению экологической безопасности предъявляются к: проведению научных исследований, введению открытий,
изобретений, применению новой техники, импортного оснащения,
технологий и систем; военных и оборонных объектов и военной
деятельности; расположению и развитию населенных пунктов и т.п.
(ст.ст. 57, 58, 59 Закона Украины «Об охране окружающей природной
среды»).
Исходя из масштабов вредного влияния и последствий аварий и
катастроф в конкретной местности, можно выделить внешнюю и
внутреннюю экологическую безопасность. Под внутренней понимают
деятельность работников предприятий, учреждений, организаций,
выполняющих работы, связанные с источником повышенной опасности
(персонала), и заведомо идущих на экологический риск, ставящих себя в
зависимость от отрицательного экологического воздействия. К примеру,
персонал ядерной установки источников ионизирующего излучения имеет
право на социально-экономическую компенсацию отрицательного
воздействия ионизирующего излучения на его здоровье в соответствии с
законодательством Украины. Для населения территорий, на которых
располагаются объекты повышенной опасности, последние являются
источником внешней экологической опасности. Они также владеют
правом на социально-экономическую компенсацию риска от их
деятельности.
Основной задачей в этой области являются обеспечение экологически
безопасной потенциально опасных видов деятельности, реабилитация
территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного
воздействия на окружающую природную среду.
§ 4. Правовое обеспечение риска в сфере
экологии
В экологическое право понятие риска пришло из математических
наук, статистики, таких областей наук, как теория вероятности, теория
принятия решений. В настоящее время понятие риска используется
различными отраслями права. В экологическом праве широко
используется также понятие презумпции потенциальной экологической
опасности любой намечаемой хозяйственной или
178
иной деятельности, которое законодатель указал как принцип государственной экологической экспертизы.
Следует признать, что понятие экологического риска чаще заменяется
иными оборотами, такими как «угрозы», «опасность» и пр. Однако они
отражают явления различного происхождения, способны нанести ущерб,
вплоть до уничтожения тех или иных объектов. Термин «опасность»
выражает их единство, и, следовательно, наиболее адекватно понимание
его как системного состояния, связывающего воедино объект и субъект
защиты. Это состояние характеризуется реальным или потенциальным
нарушением жизнедеятельности данного субъекта вплоть до ее полного
прекращения. Термин «опасность» близок по значению к термину
«угроза». Он может означать стадии перехода опасности из возможности в
действительность. Риск как бы идет от субъекта к объекту, а опасность и
угроза (чаще) — противоположном направлении, хотя возможно и
обратное1.
Риск целесообразно рассматривать как признак, свойство опасности. В
украинской
эколого-правовой
науке
проблемой
исследования
экологического риска занимался В.И. Андрейцев, М.А. Фролов2, Г.И.
Балюк, М.В. Краснова и др.
В статье 1 Закона Украины «О стандартах, технических регламентах и
процедуре оценки соответствия» (3164-1У) риск рассматривается как
возможность возникновения и вероятные масштабы последствий
негативного воздействия на протяжении определенного периода времени3.
В Законе Украины «Об объектах повышенной опасности» риск
рассматривается, как степень вероятности определенного негативного
состояния, которое может произойти в определенное время или при
определенных обстоятельствах на территории объекта повышенной
опасности и/или за его пределами. В Законе Украины «Об основах
национальной безопасности Украины» рассматриваются угрозы
национальной, в том числе и экологической безопасности, как имеющиеся
потенциально возможные явления и факторы, создающие опасность
жизненно важным национальным интересам Украины.
В юридической литературе общепринятым считается понятие
экологического риска как установленных нормами экологического
законодательства обстоятельств, с которыми связаны возникнове1
Лагунова А.И. Региональные особенности правового обеспечения эко
логической безопасности Российской Федерации: Автор, дис.... докт.юрид.
наук: 12.00.06/ Саратовская государственная академия права. — Саратов,
2004. — С.25.
2
Фролов М.О. Правов1 аспекти еколойчного ризику: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нащональний ун1верситет
1М. Т.Г. Шевченка. — К.,2001.
3
Закон Украши ввд 1 грудня 2005 року № 3164-Г7 «Про стандарти,
техтчт регламенти та процедури ощнки в1дпов1дност1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.
179
ние, изменение, прекращение правоотношений по осуществлению
деятельности с экологически опасными объектами, которая определяет
формирование
и
реализацию
специальной
правосубъектности
физических, юридических лиц и государства относительно выявления,
предотвращения и устранения природных и техногенных угроз для
окружающей природной среды, жизни и здоровья населения и особого
режима ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение
требований по обеспечению экологической безопасности, включая и
случайное (вероятное) наступление опасности1.
Ученые выделяют среди экологических рисков: риски воздействия,
когда природопользование и применение техники, хотя и связаны с явным
воздействием на окружающую природную среду и человека, но нет
четкой уверенности, что дальнейшие отрицательные последствия выйдут
за рамки этого воздействия. Они, в свою очередь, делятся на риски
внесения
загрязняющих
веществ,
риски
потребления,
риски
возникновения (при эксплуатации установок, производстве продукции и
пр.).
В законодательстве также встречается термин «приемлемого риска»
(нормального) — риск, не превышающий на территории объекта
повышенной опасности и/или за ее пределами предельно допустимый
уровень. В экологическом праве целесообразно установить признаки
приемлемого риска: неопределенность ситуации в статике и динамике;
опасность потерь; минимизация потерь; отсутствие вреда здоровью
человека и необратимых изменений в окружающей среде; реальная
возможность восстановления потерь; соразмерность вреда и результата и
пр.
Под источниками экологического риска понимается деятельность
экологического характера, как правило, правомерная, так как в
соответствии с законодательством, осуществление неправомерной
деятельности подлежит прекращению без установления риска, в силу его
презумпции2.
Управление экологическим риском тесно связано с проведением ряда
функций экологического управления, таких как: мониторинг и
экологическая экспертиза, лицензирование, представление декларации
безопасности, страхование риска, сертификация и пр.
Характерными чертами экологического риска являются: антропоцентрическая направленность (связан со снижением качества ОПС);
поливариантность форм происхождения (природно-стихийные и
техногенно-антропогенные
угрозы);
ограниченность
абсолютной
определенности (объективная невозможность полного изучения
Андрейцев В.1. Право еколопчно! безпеки: Навч. та наук.-практ.
пойбник. — К.: Знання-Прес, 2002. — С. 57.
2
См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Вели, Изд-во
♦Проспект», 2006. — С. 470-474 и Еколопчне право Украши. Академ1чний
курс: Шдручник /Зазаг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво
«Юридична думка», 2005. — С. 134-135.
1
180
проявления угроз); кумулятивность проявления («эффект домино», один
экологический риск влечет за собой их цепочку, с различными
неблагоприятными последствиями для объектов экологической
безопасности); субституционный характер (связан с возможностью его
проявления через иные риски различного происхождения, что влечет
наступление инцидентов с последствиями технических, технологических
нарушений, правонарушений в различных отраслях и пр.)1. На основе
исследования экологического риска появляется возможность его
ранжирования, а также усовершенствования правового механизма
обеспечения экологический безопасности.
§ 5. Правовые меры обеспечения
экологической безопасности
Экологическая безопасность на территории Украины обеспечивается
осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических,
экономических,
технических,
организационных,
государственноправовых и пр. мероприятий. По своей направленности и содержанию
государственно-правовые мероприятия не однородны. Их можно
дифференцировать на несколько видов в зависимости от направленности
действий: организационно-превентивные, регулятивно-стимулирующие,
распорядительно-исполнительные, охранительно-восстановительные и
обеспечительные. Они создают своеобразный правовой механизм,
который следует рассматривать как систему государственно-правовых
мероприятий, направленных на регулирование деятельности, способной
повышать уровень экологической безопасности, предупреждение
ухудшения экологической обстановки и возникновение опасности для
населения и природных систем, локализацию проявлений экологической
опасности2.
Организационно-превентивные мероприятия направлены на выявление
экологически опасных для окружающей природной среды и здоровья
человека территорий, зон, объектов и видов деятельности, а также
осуществление определенных мероприятий по предупреждению
возникновения экологической опасности. К ним относят: 1) учетноучредительные; 2) регистрационные; 3) эксперт-но-оценочные; 4)
информационно-прогностические.
Учетно-учредительные
меры
предусматривают
выявление,
инвентаризацию, классификацию опасных зон, объектов, территорий и
источников. Регистрационные — паспортизацию экологи1
Фролов М.О. Правов1 аспекти еколопчного ризику: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нацюнальний ун1верситет 1м.
Т.Г.Шевченка. — К., 2001.
2
Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекцш в схемах. Загальна
частина. — Ки'хв: Вентур!, 1996.— С. 94.
181
чески опасных объектов1, сертификацию, подтверждение соответствия2,
лицензирование, регистрацию экологически опасных источников. В
случае выпуска экологически опасной продукции, она подлежит
сертификации3. Экологическая сертификация может рассматриваться как
система проверки и технических испытаний продукции, деятельности и
объектов для определения соответствия установленным нормативным
документам, а также включает дальнейший технический надзор за
сертифицированной продукцией. В процессе сертификации выдается
сертификат соответствия, подтверждающий соответствие продукции
украинским стандартам. На такой продукции имеется знак соответствия
установленного образца. Обязательность сертификации продукции
предусматривается непосредственно Законом Украины от 12 мая 1991
года в редакции от 01.12.2005 г. «О защите прав потребителей»4. Закон
Украины от 17 мая 2001 г. «О подтверждении соответствия»5,
определяющие правовые и организационные основы подтверждения
соответствия продукции, систем управления качеством, систем
управления окружающей средой, персоналом и направлены на
обеспечение единой государственной технической политики в сфере
подтверждения соответствия.
Объекты, подлежащие приватизации, должны соответствовать
требованиям экологической безопасности, в соответствии с приказом
Фонда государственного имущества и Минэкобезопасности от 19 августа
1999 г. «О порядке определения соответствия деятельности объектов,
подлежащих приватизации, требованиям экологической безопасности»6.
Соответствие деятельности этих объектов требованиям экологической
безопасности осуществляется путем выполнения комплекса работ,
позволяющих определить степень соответствия и влияния деятельности
объектов на состояние окружающей среды во время подготовки раздела
«Характеристика экологического состояния» плана приватизации.
Последовательная регистрация экологически опасных объектов и
видов деятельности осуществляется в соответствии с действующим
законодательством. Экологически опасные виды деятельности подлежат
обязательному лицензированию. Под экологическим лицензированием
понимается деятельность уполномоченных на то госу1
Наказ МЧС вщ 18.12.2000 р. № 338 у редакцп В1д 16.08.2005 р. № 140
«Про затвердження Положения про паспортизащю потенщйно небезпечних
об'екпв» // ОфщШний В1сник Украши. — 2005. — № 35. — Ст. 2164.
2
Закон Украши в1д 1 грудня 2005 року № 3164-1У «Про стандарти,
техтчш регламента та процедури оцшки В1ДПОВ1ДНОСТ1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.
3
Закон Украши «Про стандартизащю» вщ 17.05.2001 р. № 2408-Ш //
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2001. — № 31. — Ст. 145.
4
Офщшний вкник Украши. — 2006. — № 1-2.— Ст. 1.
5
Офщшний В1сник Украши. — 2001. — № 24. — Ст. 1055.
6
ОфшДйний В1сник Украши. — 1999. — № 38. — Ст. 1921.
182
дарственных органов, связанная с выдачей лицензии (или иных
разрешительных документов) на природопользование или осуществление
хозяйственной деятельности и иных работ, связанных с охраной
окружающей природной среды и направленных на обеспечение
экологической безопасности. Регламентируется Законом Украины от 1
июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной
деятельности»1, Постановлением Кабинета Министров Украины от 10
августа 1992 г. «Положение о порядке выдачи разрешений на специальное
использование природных ресурсов»2 и другими нормативно-правовыми
актами. Лицензирование является одним из наиболее эффективных
инструментов реализации административного метода управления в
экологическом праве.
Третья
группа
организационно-превентивных
мероприятий
обеспечения экологической безопасности — экспертно-оценоч-ные. К
ним относятся проведение экологической экспертизы объектов и
комплексов, в том числе военных и оборонных, представляющих
экологическую опасность для окружающей природной среды, жизни и
здоровья населения, введение предварительной оценки экологического
воздействия этих объектов, проведение открытых общественных
слушаний, обсуждение населением проектов экологически опасной
деятельности, которые предполагаются для реализации. Проведение
экологической экспертизы таких объектов регламентируется законами
Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 27), «Об
экологической экспертизе» от 09.02.1995 г.3 (ст. 7) и т.п.
Среди указанной группы мероприятий значимое место занимают
общественные (публичные) слушания. Порядок их проведения,
регламентируется законами Украины: «О местном самоуправлении в
Украине» от 21.05.1997 г.4, «Об экологической экспертизе» и пр. Порядок
проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной
энергии установлен Постановлением Кабинета Министров Украины от 18
июля 1998 г. «Об утверждении Порядка проведения общественных
слушаний по вопросам использования ядерной энергии и радиационной
безопасности»5. Наиболее подробно проведение общественных слушаний
регламентируется ратифицированной Украиной в 1999 г. Орхусской
конвенцией. Выводы и предложения, высказанные в процессе этих
слушаний, имеют рекомендательный характер и могут быть учтены во
время
принятия
уполномоченными
центральными
органами
исполнительной власти решений о предмете указанных общественных
слушаний, подготовке аналитических материалов, докладов и т.п.
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2000. — № 36. — Ст. 299.
ЗПУ Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.
3
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 8. — Ст. 54.
4
В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Украши. — 1997. — № 24.— Ст. 170.
5
Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 29. — Ст. 1096.
1
2
183
Общие сборы граждан по месту проживания1 могут стать эффективными при решении проблем экологической безопасности местного
уровня. Решение собрания является обязательным для выполнения
органами местного самоуправления и всеми гражданами, проживающие
на определенной территории. Важно, что местный совет и его
исполнительные органы должны оказывать содействие общественным
комитетам и советам самоуправления в подготовке и проведении
собрания.
Последняя группа — информационно-прогностические меры. К ним
относятся прогнозирование, планирование, мониторинг, информирование
и иные меры, которые рассматриваются как функции управления в
области экологии.
Следующий вид — регулятивно-стимулирующие мероприятия. Это
система юридических норм и правил, направленных на регулирование
отношений обеспечения соблюдения приоритетов, нормативов,
стандартов, лимитов и других требований в области экологической
безопасности. В соответствии с действующим законодательством
разрабатываются: экологические стандарты (ст. 32 Закона Украины «Об
охране окружающей природной среды»); экологические нормативы (ст.
33); экологические лимиты2; правила проектирования и эксплуатации
опасных объектов, обращение с экологически опасными веществами и
источниками и т.п.
Обеспечение выполнения требований в области экологической
безопасности гарантируется определенными стимулирующими мерами,
являющимися составной частью экономико-правового механизма в
области охраны окружающей природной среды (раздел X Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды»). Так, предприятия,
учреждения, организации и граждане имеют право на получение
налоговых, кредитных и других льгот при осуществлении эффективных
мер и выполнении требований экологической безопасности.
Помимо этого в Украине развивается экологический аудит и
экологическое страхование3. В соответствии со ст. 49 Закона Украи1
Порядок проведения загальних збор1в громадян за М1сцем проживания
регламентуеться: Законом Украши «Про мкщеве самоврядування в УкрашЬ
В1д 21 травня 1997 р. // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1997. —
№ 24.— Ст. 170; Постановою Верховно! Ради Украши вщ 17 грудня 1993 р.
№ 3748-ХП «Про затвердження Положения про загальш збори громадян
за мшцем проживания в УкрашЬ // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1994. — № 6. — Ст. 30
2
Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вад 10 серпня 1992 р. № 459 «По
ложения про установления Л1мтв використання природних ресурыв загальнодержавного значения» // ЗПУ Украши. — 1992. — № 9.— Ст. 217.
3
См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 16 листопада 2002 р.
№ 1788 «Про затвердження Порядку 1 правил проведения обов'язкового
страхування цивильно! В1дпов1дальност1 суб'ектав господарювання за шко
ду, яка може бути запод1яна пожежами та авар1ями на об'ектах шдвищено!
184
ны «Об охране окружающей природной среды» осуществляется
добровольное и обязательное государственное и другие виды страхования
граждан и их имущества, имущества и доходов предприятий, учреждений
и организаций на случай ущерба, причиненного вследствие загрязнения
окружающей природной среды и ухудшение качества природных
ресурсов. Однако, пока еще не сформирована специальная нормативноправовая база, которая регламентирует экологическое страхование.
Поэтому при применении страховых мер обеспечения экологической
безопасности следует руководствоваться общими положениями Закона
Украины от 07.03.1996 г. в редакции от 4 октября 2001 г. «О
страховании»1. С целью учета экологических требований в процессе
приватизации или корпора-тизации объектов права государственной
собственности, другого изменения формы собственности либо изменения
субъектов права собственности на объекты, а также для нужд
экологического страхования, аренды имущества, приобретения права
собственности на имущество и земельные участки, создания,
функционирования и сертификации систем управления окружающей
природной средой, при осуществлении другой деятельности в Украине
проводится добровольный или обязательный экологический аудит.
Экологический
аудит
—
это
документально
оформленный
систематизированный
независимый
процесс
оценки
объекта
экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку
доказательств для установления соответствия определенных видов
деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной
средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства
Украины об охране окружающей природной среды и другим критериям
экологического аудита2.
Распорядительно-исполнительные мероприятия заключаются в
осуществлении определенных функций в сфере обеспечения экологической безопасности специально уполномоченными органами.
Наиболее значимые положения в указанной сфере закреплены в
Конституции Украины, согласно которым на исполнительные органы
возложена обязанность по осуществлению политики в области
экологической безопасности. Одной из ведущих в этой области является
контрольно-надзорная функция государственных органов, направленная
на надзор и проверку соблюдения предприятиями, учреждениями,
организациями
и
гражданами
предписаний
экологического
законодательства по проведению мероприятий, предупренебезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечш об'екти та об'екти, господарська Д1яльн1сть на яких може призвести до аварш еколопчного 1
санггарно-етдемюлопчного характеру »// Офщшний в1сник Украши. —
2002. — № 47. — Ст. 2163.
1
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2002. — № 7. — Ст. 50.
2
Закон Украши вщ 24 червня 2004 року № 1862-1У «Про еколопчний
аудит»// Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.
185
ждающих экологические правонарушения. Основным специальным
органом в сфере осуществления контроля является Министерство охраны
окружающей природной среды, которое наблюдает за соблюдением
требований, норм и правил экологической безопасности.
Охранительно-восстановительные мероприятия направлены на
локализацию проявлений экологической опасности, осуществление
ликвидационных работ, определение правового режима территорий в
соответствии с уровнем экологического риска, установление статуса лиц,
потерпевших от последствий экологической опасности 1.
В первую очередь указанные меры предусматривают установление
правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций правового и техногенного характера
предусматривает проведение комплекса мероприятий, включающих
аварийно-спасательные и прочие неотложные работы, осуществляющиеся
в случае возникновения чрезвычайной ситуации, и направлены на
прекращение действия опасных факторов, спасение жизни и сохранение
здоровья людей, локализацию зон чрезвычайной ситуации.
Обеспечительные мероприятия направлены на предупреждение
экологических правонарушений в данной области, защиту прав человека
на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и связанные с
ней другие экологические права, а также применение к виновным лицам
мер государственно-правового принуждения в случае нарушения
требований и норм экологической безопасности.
Предупреждение экологических правонарушений обеспечивается
путем ограничения или прекращения экологическо-опасной деятельности.
Возможность осуществления такой деятельности предполагается
Постановлением Верховной Рады Украины от 29 октября 1992 г. «О
порядке ограничения, временного запрета (приостановления) или
прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций и
объектов в случае нарушения ими законодательства об охране
окружающей природной среды »2. Деятельность указанных субъектов
ограничивается или прекращается в случае нарушения экологических
нормативов, а также требований экологической безопасности.
Основанием для прекращения деятельности является систематическое
нарушение экологических нормативов,
1
Закон Украши «Про зону надзвичайно!' еколопчно! ситуаци» вщ 13
липня 2000 р. № 1908-Ш // Вщомоеп Верховно! Ради Украши. — 2000. —
№ 42. — Ст. 348; Закон Украши «Про захист населения 1 територш в1д
надзвичайних ситуащй техногенного та природного характеру» В1Д 8 червня 2002 р. № 1809-Ш // Оф1щйний вюник Украши. — 2000. — № 28. —
Ст. 1155; Закон Украши В1д 14 грудня 1999 р. № 1281-Х1У «Про аваршнорятувальш служби» // ОфшДйний вкник Украши. — 2000. — № 1. — Ст. 1.
2
Вщомосп Верховно! Ради Украши. — 1992 . — N° 46. — Ст. 637.
186
которые не могут быть устранены по техническим, экономическим или
другим причинам.
Экологическое законодательство закрепляет возможность судебной
защиты нарушенных прав граждан вследствие несоблюдения требований
экологической безопасности. Не исключается и самозащита, при которой
действия должны быть правомерными, соответствовать содержанию,
характеру и не противоречить требованиям закона. В частности, в
судебных органах рассматриваются дела относительно защиты права
граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную
среду, дела о возмещении ущерба, причиненный вследствие нарушения
требований и правил экологической безопасности, а также дела об отказе
от предоставления своевременной, полной и достоверной информации о
состоянии окружающей природной среды, а также об источниках
загрязнения, сокрытия случаев аварийного загрязнения окружающей
природной среды или фальсификацию сведений о состоянии
экологической обстановки или заболеваемости населения. Кроме того,
относятся к рассмотрению в судах дела, вытекающие из
административных правонарушений и являются преступлениями против
окружающей среды.
§ 6. Юридическая ответственность в сфере
обеспечения экологической безопасности
Основанием юридической ответственности в области экологической
безопасности является совершение экологического правонарушения.
Действующее экологическое законодательство закрепляет перечень
правонарушений в области экологической безопасности. В частности, в
ст. 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»
выделены такие виды правонарушений: нарушение прав граждан на
экологически безопасную окружающую природную среду; нарушение
норм экологической безопасности; нарушение экологических требований
при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в
действие, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений,
передвижных средств и других объектов; допущение сверхнормативных,
аварийных, залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и других
вредных воздействий на окружающую природную среду; неприменение
мер по предупреждению и ликвидации экологических последствий аварий
и другого вредного воздействия на окружающую природную среду;
нарушение природоохранных требований при хранении, транспортировке,
использовании, обезвреживании и захоронении химических средств
защиты растений, минеральных удобрений, токсичных и радиоактивных
веществ, производственных, бытовых и других видов отходов и т.п.
187
Наиболее распространенным правонарушением в области экологической безопасности является несоблюдение соответствующих
экологических нормативов, требований и правил. Нормирование
производится с целью установления предельно допустимых масштабов
воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих
экологическую безопасность населения и сохранение генетического
фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство
природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной
деятельности. Под экологическими нормативами следует понимать
единые и обязательно нормированные пределы, границы, объемы,
регламенты, которые содержат количественные и качественные
показатели, обеспечивающие охрану окружающей природной среды,
экологическую
безопасность
общества
и
здоровье
человека,
определяющие допустимую нагрузку антропогенной деятельности на
окружающую среду. Иными словами, экологическое нормирование
представляет собой процесс определения видов, размеров , содержания
вредных воздействий на окружающую среду в целом или отдельно
средообразующие элементы, которые позволяют рассчитывать на
непричинение вреда жизни и здоровью человека, а также иным объектам
окружающей природной среды. Закон Украины «Об охране окружающей
природной среде» определяет несколько видов нормативов экологической
безопасности. Между тем, справедливо отмечается в юридической
литературе, обнаружить нарушение экологической безопасности
проблематично из-за отсутствия технических устройств, автоматизированных систем контроля за источником экологической безопасности
и синкретическим характером концентрации загрязняющих веществ в
окружающей природной среде. Поэтому наблюдается определенная
трудность в доказывании этих правонарушений. Не случайно им присуща
высокая латентность, усложняющая процесс привлечения виновных к
юридической ответственности1.
Нарушение нормативов экологической безопасности создает условия
для проявления экологического риска и в конечном итоге приводит к
возникновению реальной экологической опасности для жизни, здоровья
человека и окружающей природной среды. Правонарушения в сфере
экологической безопасности являются разновидностью экологических
правонарушений. Правонарушения возможны как при нарушении
требований экологической безопасности в процессе осуществления
различных видов хозяйственной деятельности, так и в случае
невыполнения мер в процессе ликвидации чрезвычайных экологических
ситуаций или их предупреждения. С учетом степени общественной
опасности они делятся на проступки
1
Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правов1дносин еколопчно1 безпеки й проблеми практично!' теори // Право Украши. — 1999. —
№ 1. — С. 68.
188
и преступления. В соответствии с видами экологических правонарушений
в области обеспечения экологической безопасности виновные лица могут
быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной или
гражданско-правовой ответственности.
Административная ответственность является одним из видов
юридической ответственности. В Кодексе Украины об административных
правонарушениях закреплено несколько составов правонарушений,
которые предусматривают ответственность граждан и должностных лиц
за нарушение экологической безопасности. Так административная
ответственность наступает за: нарушение требований режима
радиационной безопасности в местностях, которые испытали
радиоактивное загрязнение (ст. 46); нарушение порядка осуществления
выброса загрязняющих веществ в атмосферу или воздействие на нее
физических и биологических факторов (ст. 78); нарушение порядка
осуществления деятельности, направленной на искусственные изменения
состояния атмосферы и атмосферных явлений (ст. 781); нарушение правил
складирования, хранения, размещения, транспортировки утилизации,
ликвидации и использования отходов (ст. 82); сокрытие, искажение или
отказ от представления полной и достоверной информации по запросам
должностных лиц и обращениям граждан и их объединений по
безопасности образования отходов и обращения с ними (ст. 823);
смешивание или захоронение отходов, для утилизации которых в Украине
существует соответствующая технология, без специального разрешения
(ст. 824); невыполнение требований экологической безопасности в
процессе внедрения открытий, изобретений, полезных моделей,
промышленных образцов, рационализаторских предложений, новой
техники, технологий и систем, веществ и материалов (ст. 911); сокрытие
превышения установленных лимитов на объемы образования и
размещения отходов (ст. 913); нарушения требований законодательных и
других нормативных актов по безопасному ведению работ в отраслях
промышленности (ст. 93); нарушение правил и норм ядерной и
радиационной безопасности (ст. 95); несоблюдение государственных
стандартов, норм и правил при проектировании и строительстве (ст.
96);выпуск и реализация продукции, не соответствующей требованиям
стандартов (ст. 167); неисполнение законных требований (предписаний)
должностных лиц органов государственного регулирования ядерной и
радиационной безопасности (ст. 18818), и т.п.
Уголовная ответственность за преступления против окружающей
среды предусмотрена за: нарушение правил экологической безопасности
(ст. 236 УК Украины)1; непринятие мер по ликвида1
Согласно ст. 236 УК ответственность за нарушение правил экологической безопасности наступает, в частности, при условии, что оно повлекло
экологическое загрязнение значительных территорий. Под таким загряз-
189
ции последствий экологического загрязнения (ст. 237); проектирование
или эксплуатация сооружений без систем защиты окружающей среды
(253); нарушение правил безопасности при выполнении работ с
повышенной опасностью (ст. 272); нарушение правил ядерной или
радиационной безопасности (ст. 274); нарушение правил безопасного
использования промышленной продукции или безопасной эксплуатации
зданий и сооружений (ст. 275); заготовку, переработку или сбыт
радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции (ст.
327) и т.п. Своевременное правильное рассмотрение уголовных дел о
преступлениях, ответственность за которые предусмотрена статьями 236254 УК Украины, является важным средством защиты гарантированного
Конституцией права граждан на безопасную окружающую среду, а также
общественных отношений в сфере охраны и воссоздания окружающей
природной среды, рационального использования природных ресурсов,
обеспечения экологической безопасности жизнедеятельности человека.
Независимо от привлечения виновных лиц к административной или
уголовной ответственности, они должны нести гражданско-правовую
ответственность в случае причинения вреда окружающей природной
среде или здоровью граждан. Гражданско-правовая ответственность
предусматривает обязанность юридических и физических лиц по
возмещению ущерба, причиненного ими вследствие нарушения
нормативов, требований и норм экологической безопасности, то есть
возлагает на виновных лиц имущественные или иные обязательства.
Действующее экологическое законодательство (ст. 69 Закона Украины
«Об охране окружающей природной среды») предусматривает
возмещение причиненного ущерба, как правило, в полном объеме без
применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за
загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества
природных ресурсов.
Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение
неполученных доходов за время, необходимое для восстановнением следует понимать существенное ухудшение экологической обстановки вследствие значительного опыления, задымления, выбросов радиоактивных, химическим, бактериологических других веществ, что представляет опасность для человека и окружающей среды, материальных
ценностей. Выясняя вопрос о том, является ли значительной территория,
на которой произошло экологическое загрязнение, следует учитывать
данные о ее площади, экологической уникальности, принадлежности к
природно-заповедному фонду или другому объекту общегосударственного
значения. См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 10
декабря 2004 года № 17 «О судебной практике по делам о преступлениях и
других правонарушениях против окружающей среды» // Вшник Верховного Суду Украши. — 2005. — № 1 (53). — С. 9-13.
190
ления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства
природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по
целевому назначению. Лица, же владеющие источниками повышенной
экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный ущерб
гражданам, юридическим лицам, если не докажут, что ущерб возник
вследствие стихийных природных явлений или преднамеренных действий
пострадавших.
Вопросы для самоконтроля
1. Раскройте юридическую природу экологической безопасности.
2. Дайте определение понятия экологической безопасности и правовых
основ ее обеспечения.
3. Рассмотрите виды экологической безопасности.
4. Дайте характеристику правовых мероприятий по обеспечению
экологической безопасности.
5. Определите особенности обеспечения ядерной и радиационной
безопасности.
6. Дайте определение понятию экологического риска, раскройте его
содержание. Определите его место в системе правоотношений по
обеспечению экологической безопасности.
7. Укажите субъекты и объекты в сфере обеспечения экологической
безопасности.
8. Определите виды юридической ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности.
Темы рефератов
1. Понятие экологической безопасности.
2. Субъекты экологической безопасности.
3. Объекты экологической безопасности.
4. Виды экологической безопасности.
5. Юридическая природа экологической безопасности.
6. Правовое обеспечение экологической безопасности.
7. Объективные предпосылки формирования системы экологической
безопасности.
8. Признаки экологической безопасности.
9. Особенности правоотношений в сфере обеспечения экологической
безопасности.
10. Понятие экологического риска.
11. Особенности правового обеспечения ядерной и радиационной
безопасности.
12. Механизм правового обеспечения экологической безопасности.
191
13. Особенности юридической ответственности в сфере обеспечения
экологической безопасности.
Рекомендованная литература
Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. — М., 1989.
Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загаль-на
частина. — К.: ВентурЦ1996. — С. 93.
Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правовщносин
еколопчно! безпеки й проблеми практично! теори // Право Украши. —
1999. — № 1. — С. 63-67.
Андрейцев В.1. Земельне право 1 законодавство сучасно! Украши:
актуальш проблеми практично! теорй". — К.: Знання-Прес, 2005. — 446
с.
Андрейцев В.1. Конституцшне право громадян на еколопчну безпеку:
функщонально-процесуальш
гарантй"
//
В1сник
Кшвсько-го
нащонального ушверситету 1мет Тараса Шевченка. Юридичш науки. —
К.: Либ1дь, 2002. — Вип. 46. — С. 82-89.
Андрейцев В.1. Концепщя закону про еколопчну безпеку // В1сник
Кшвського нащонального ушверситету 1меш Тараса Шевченка.
Юридичш науки. — К.: Либвдь, 1996. — Вип. 33/34. — С.11-21.
Андрейцев В.1. Концепщя Закону Украши про еколопчну безпеку //
Матер1али семшару з питань законодавства про еколопчну безпеку.
Юридичш науки. — К.: Либщь, 1998. — Вип. 33/34. — С.12-18.
Андрейцев В.I. Право еколопчно! безпеки: Навч. танаук.-практ. пос1б.
— К.: Знання-Прес, 2002.— С. 332.
Андрейцев В.1. Правове забезпечення еколопчно! безпеки. У кн.:
Еколопчне право: Особлива частина: Шдруч. для студ. юрид. вуз1в 1
фак.:Повнийакад. курс/За ред. акад. АПрНАндрейцеваВЛ. —К.: 1стина,
2001. — С. 50-113.
Андрейцев В.1. Проблеми гармотзаци законодавства про еколопчну
безпеку // Формування мехашзму реал1защ! та захисту прав 1 свобод
громадян в Украшь РоздДл 1. Конститущйно-правов1 засади реал1зацп та
захисту прав 1 свобод громадян в Украшь — К.: Кшвський нац1ональний
университет 1меш Тараса Шевченка, 2004.— С.5-20.
Андрейцев В Л. Проблеми права еколопчно! безпеки (Концепту-альш
засади). — К.: Кшвський нагцональний ун1верситет 1мен1 Тараса
Шевченка, 1999. — 34 с.
Балюк ГЛ. Правов1 аспекти забезпечення ядерно! та рад1ацшно1
(радюеколопчно1) безпеки в Укра'шь — К., 1997. — 117 с.
Балюк ГЛ. Проблеми формування та становления ядерного права
Украши: Дис. ...д-ра юрид. наук: 12.00.06; 12.00.01. —К., 2000. — 363 с.
192
Дашльян О.Г., Дзьобань О.П., Панов МЛ. Нащональна безпека
Украши: структура та напрямки реал1зацп: Навч. пойбник. — X.: Фолю.
— 2002. — 285 с.
Заржицький О. Еколопчна безпека в репою як об'ект правового
регулювання // Право Украши. — 2002. — № 5. — С. 63-68.
Заржицький О. Пошук напрямкгв еколопчно! безпеки Укра!-ни в
умовах розвитку глобальних процесгв // Право Украши. — 2004. — № 7.
— С. 111-113.
Лшкан В.А. Безпекознавство: Навч. пос1бник. — К.: Вид-во бвроп. унту. — 2003. — 208 с.
Нижник Н.Р., Ситник Г.П., БЬюус В.Т. Нащональна безпека Украши
(методолопчш аспекти, стан 1 тенденцп розвитку): Навч. по-с1бник / За
ред. П.В. Мельника, Н.Р. Нижник. — 1рпшь. — 2000. — 304 с.
Реймерс Н.Ф. Охрана природы и окружающей человека среды:
Словарь-справочник. — М.: Просвещение. — 1992. — 320 с.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наук, думка.
— 1989. — 231 с.
)
Раздел VIII
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
План
1. Общая характеристика экономико-правового механизма.
2. Сбор за специальное использование природных ресурсов.
3. Сборы за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение
качества природных ресурсов.
§ 1. Общая характеристика
экономико-правового механизма
Развитие научно-технического прогресса и переход экономики страны
к рынку предопределяет увеличение техногенной нагрузки на природу,
которая создает в современных условиях отрицательные последствия для
окружающей среды. Ухудшение качественного состояния окружающей
природной среды в результате, например, загрязнения ее отходами
производства снижает производительность сельского, лесного, рыбного и
охотничьего хозяйства. Ежегодные потери экономики Украины от
загрязнения окружающей среды и нерационального природопользования,
по оценкам ученых, составляют от 15 до 20% ее национального дохода1.
Нынешнее состояние окружающей среды, как подчеркивается в
Основных направлениях государственной политики Украины в области
охраны природной среды, использования природных ресурсов и
обеспечения экологической безопасности, можно характеризовать как
кризисное. Оно формировалось на протяжении продолжительного
периода и причиной его было пренебрежение законами развития и
воспроизводства природно-ресурсного комплекса Украины2.
См.: Трегобчук В. Еколоия, науково-техтчний прогрес // Економжа
Украши.—1993.— № 2.— С. 15
2
Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
1
194
Экологическая ситуация, которая сложилась в Украине в последнее
время, является результатом того, что раньше экономическое развитие
страны планировалось и осуществлялось без надлежащего учета
экологических требований и экологических интересов общества.
Природоохранные мероприятия были не адекватны нагрузке на
окружающую среду, которая создавалась энергетикой, промышленностью,
сельским хозяйством, транспортом и т.п. Такие мероприятия в
значительной
мере
игнорировались
природопользо-вателями
и
управленческими структурами.
Развитие общества на современном этапе настоятельно требует
выработки сбалансированного подхода к решению не только экономических и социальных, но и экологических проблем. Решение последних
неразрывно связано с четким определением места и роли экономических
интересов людей и их синхронизацией с экологическими нормативами.
Политика устойчивого развития должна быть четко сориентирована на
неуклонное обеспечение тесной связи экономики с экологическими
потребностями.
Важным направлением повышения эффективности управленческой
деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды
является согласование экономических и экологических интересов
предприятий, учреждений, организаций, общества в целом и отдельных
индивидов. Отображая экономические и экологические интересы
общества, государство должно создавать необходимые и оптимальные
условия
для
объединения
экономического
развития
с
природопользованием и охраной окружающей среды. Это возможно лишь
путем комбинации мероприятий административно-правового влияния на
природопользователей и мероприятий экономического регулирования
природопользования и охраны окружающей природной среды.
До недавнего времени государственное управление охраной
окружающей среды и природопользованием осуществлялось административными методами. Они занимали доминирующее место и играли
определяющую роль в природоохранном механизме страны. Реализация
этих методов была, прежде всего, связана с созданием соответствующих
административных структур, которые были наделены комплексом
полномочий
относительно
применения
мероприятий
прямого
принуждения к деятельности, связанной с воздействием на окружающую
среду и использование природных ресурсов: установление экологических
ограничений относительно производственной деятельности путем
утверждения нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих
веществ, правил складирования отходов производства, выдача
разрешений на специальное природопользование, ограничение или
приостановление производственной деятельности, которая представляла
угрозу здоровью людей, окружающей среде, и т.п. Такие методы в
условиях административно-командной системы управления были
объектив-
195
но необходимым средством воздействия на экологическую мотивацию
поведения субъектов природоохранных отношений. Отсутствие же
экономических рычагов и экономического стимулирования приводило к
тому, что природопользователи, с одной стороны, не были
заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов, предупреждении загрязнения и
надлежащей охране окружающей среды. С другой стороны, нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение
окружающей среды природопользователями не влияло на результаты
хозяйственной деятельности этих субъектов.
В свое время была осуществлена попытка внедрить решительный
переход от преимущественно административных к экономическим
методам управления природоохранной деятельностью. Но практика
подтвердила необходимость тесного объединения административных и
экономических методов в этой сфере. Потребность в согласовании
экономических и экологических интересов способствовала осознанию
необходимости дополнить механизм административного регулирования
экологических отношений методами экономического влияния на
деятельность, которая является экологически рискованной. Главной
задачей
внедрения
экономических
методов
в
управление
природоохранной деятельностью является: обеспечение эко-логоэкономической согласованности между общественными интересами и
интересами отдельных предприятий-природопользовате-лей; дополнение
механизмов регулирования хозяйственной деятельности экономическими
элементами стимулирования, которые направлены на достижение
определенного уровня экологической безопасности; обеспечение
оптимального, рационального использования финансовых, материальнотехнических ресурсов, которые могут быть использованы на
природоохранные цели.
Экономические и административные методы нельзя противопоставлять, они тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга.
Административные
методы
устанавливаются
административным
законодательством, а экономические — экологическим, а также
природоохранными нормами, которые сосредоточены в других областях
законодательства — гражданском, трудовом, аграрном и др. Характерной
особенностью
административных
методов
воздействия
на
природопользователей является то, что они базируются на
административных предписаниях, выполнение которых обеспечивается
принудительной силой государства. В современных условиях они тоже
являются объективно необходимыми средствами воздействия на
экологическую мотивацию природопользователей. Экономические же
методы побуждают к такому поведению, которое базируется на
имущественном (экономическом) интересе, выгоде, на материальной
заинтересованности носителя экологических прав в достижении реальной
цели.
196
Сочетание административных и экономических методов обеспечения
охраны окружающей среды и рационального природопользования —
основное направление оптимизации экономико-правового механизма в
указанной сфере.
Совокупность предусмотренных законодательством экономических
мер, которые обеспечивают охрану окружающей среды и рациональное
природопользование, составляет экономический механизм. Основными
элементами этого механизма согласно Закону Украины «Об охране
окружающей природной среды» (ст. 41) выступают: определение
источников финансирования мероприятий по охране окружающей
природной среды; установление лимитов использования природных
ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую
природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы
и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и
сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду,
размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление
предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам
налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими малоотходных,
энерго-и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии; осуществление других эффективных мер по охране окружающей
природной среды. Что же касается возмещения в установленном порядке
убытков, причиненных нарушением законодательства об охране
окружающей природной среды, которое названо в ст. 41 Закона среди
экономических мер обеспечения охраны окружающей природной среды,
то отнесение его к экономическому механизму являются дискуссионным.
Такое возмещение осуществляется в порядке применения имущественной
ответственности.
В составе экономико-правового механизма объединяются как
собственно экономические регуляторы, так и правовые факторы. Он
предусматривает
организационно-правовую,
институционную,
функциональную и экономическую (ресурсную) стороны 1.
Экономический механизм, включенный в систему правового
регулирования экологических отношений, выполняет ряд важных
функций. Он направлен в первую очередь на экономическое обеспечение
природопользования и охраны окружающей среды. Это одна из главных
его
функций,
которая
реализуется
путем
последовательного
осуществления всех необходимых мероприятий, которые входят в состав
экономического механизма.
Самостоятельное значение имеет стимулирующая функция экономико-правового механизма. Она состоит в создании условий экономической заинтересованности предприятий и других природопользователей в выполнении адресованных им требований экологиСм. подробнее: Костицький В. В. Еколопя перех1дного перюду: право,
держава, економша (Економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Укра1т). — К., 13П 1ПЗ, 2003. — С. 172.
1
197
ческого законодательства. Эта функция осуществляется в соответствии со
ст. 48 Закона Украины *Об охране окружающей природной среды» путем
предоставления льгот при налогообложении предприятий, учреждений,
организаций и граждан при реализации ими мероприятий по
рациональному использованию природных ресурсов и охраны
окружающей природной среды; переходе на малоотходные и безотходные
ресурсо- и энергосберегающие технологии; организации производства и
внедрении очистного оснащения и оборудования для утилизации
загрязняющих веществ; переработки отходов, а также приборов контроля
за состоянием окружающей природной среды и источниками выбросов и
сбросов загрязняющих веществ; выполнении других мероприятий,
направленных на улучшение охраны окружающей природной среды;
предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных
ссуд для реализации мероприятий по обеспечению рационального
использования природных ресурсов и охраны окружающей природной
среды; установление повышенных норм амортизации основных
производственных природоохранных фондов; освобождение от
налогообложения фондов охраны окружающей природной среды;
предоставление возможности получения природных ресурсов под залог и
т.п.
В состав экономике-правового механизма входят как постоянно
действующие традиционные правовые институты, без которых он не
может нормально функционировать, так и новые, возникновение которых
связано с переходом к рыночным отношениям в современных условиях. К
институтам первой группы относятся льготы по кредитованию,
налогообложению, освобождение от налогообложения, установление
сборов и др. В то же время появляются новые экономические стимулы:
экологическое страхование, введение поощрительных цен на
экологически чистую продукцию, экологический аудит и др.
Экономико-правовой механизм регулирования охраны окружающей
природной среды состоит из разнообразных средств воздействия на
экономические интересы субъектов природоохранных отношений с
целью стимулирования внедрения и реализации эффективных
экотехнологических и других мероприятий, необходимых для повышения
уровня экологической безопасности в стране.
Мероприятия правового обеспечения экономического механизма
охраны окружающей среды по своей юридической природе разные. Это
могут быть мероприятия как административного, так и гражданскоправового характера. Но все они направлены на стимулирование
финансовой заинтересованности субъектов хозяйственной деятельности.
Понятно, что внедрение системы экономических средств обеспечения
соблюдения экологических требований в процессе хозяйственной
деятельности еще не дает гарантии их соблюдения. Поэтому следует
рассчитывать только на комплексное экономико-правовое
198
обеспечение реализации экологической функции государства, в которой
должны объединяться экономические рычаги с управленческими и
использовался б институт юридической ответственности.
Главными составными элементами экономико-правового механизма
природопользования выступают: сбор за специальное использование
природных ресурсов; сбор за загрязнение окружающей природной среды и
иные виды вредного воздействия на окружающую среду; система
финансирования и кредитования природоохранных мероприятий
(государственный, республиканский — Автономной Республики Крым и
местные бюджеты, природоохранные фонды, банки, средства
предприятий, иностранные поступления и инвестиции и т.п.);
экологизация налоговой и ценовой систем; поддержка становления и
развития экоиндустрии и др.
Закрепленные действующим законодательством, а также потенциально
возможные мероприятия экономического регулирования отношений в
области экологии можно подразделить на несколько групп:
экономические санкции, экономические стимулы и экономические
гарантии.
Основу экономических санкций составляют мероприятия финансового
характера, которые иногда в юридической литературе называют
экономической ответственностью, например, за загрязнение окружающей
среды. Такие платежи по своей юридической природе имеют налоговый
характер.
К экономическим стимулам необходимо отнести налоговые,
кредитные и другие льготы.
Экономические гарантии — это мероприятия, которые разрешают
создать адекватные финансовые условия в сфере охраны окружающей
среды. К их числу относятся экологическое страхование, экологический
аудит и т.п.
§ 2. Сбор за специальное использование
природных ресурсов
Платность выступает одним из основных принципов современного
природопользования. Она реализуется путем установления сборов в сфере
природопользования и тесно связано с включением определенной части
природных ресурсов в рыночный товарооборот. Закон Украины «Об
охране окружающей природной среды» различает три вида сборов — за
специальное использование природных ресурсов, за загрязнение
окружающей природной среды, за ухудшение качества природных
ресурсов. В законодательстве каждый из этих видов сборов
подразделяется на подвиды.
Структура, а также процедура их внесения регулируется экологическим законодательством и другими нормативными актами, в
частности, финансово-правовыми. Верховная Рада Украины За-
199
коном от 5 марта 1998 года внесла изменения в Закон Украины «Об
охране окружающей природной среды» в те нормы, которые регулировали платность в сфере использования природных ресурсов. Вместо
термина «плата» введен в эколого-правовой оборот термин «сбор» за
использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды.
Внесены также соответствующие изменения относительно расходования
средств, которые поступают от указанного сбора. Следует иметь в виду,
что в данном случае имеет место не просто замена слов. Термины «плата,
платежи» отображают элементы рыночных отношений, они предполагают
соответствующую эквивалентность, а также более или менее точный
подсчет. При «сборе» же средств за использование природных ресурсов
возникают трудности при определении точных эквивалентов, так как природные объекты способны самоулучшать свое биолого-экологическое
состояние. Кроме того, необходимо указать, что термин «сбор» ближе по
своей сущности к налогу, он имеет обязательный характер по сравнению с
платой, для которой характерна добровольность.
Установление в законодательном порядке сбора за специальное
использование природных ресурсов имеет целью повышение заинтересованности носителя экологических прав в использовании объектов
природы, стимулирование природопользователя в обеспечении
рационального
природопользования,
повышение
эффективности
природоохранной деятельности. Эти сборы являются источником
пополнения государственного и местных бюджетов, а также
экологических фондов. Наличие такого сбора тесно связано с материальной заинтересованностью в сохранении и воспроизводстве
природных ресурсов. Наконец, взыскание указанного сбора позволяет
получать дополнительные средства на восстановление и воспроизводство
природных ресурсов.
Принципы формирования системы платежей за использование всех
природных ресурсов определены Законом Украины «Об охране
окружающей природной среды» (ст. 43). В частности установлено, что
нормативы платы за использование природных ресурсов должны
определяться с учетом их распространенности, качества, возможности
воспроизводства, доступности, комплексности, производительности,
местонахождения переработки и утилизации отходов и других факторов.
При соблюдении лимитов использования природных ресурсов плата
может относиться на затраты производства, а при сверхлимитном
использовании и снижении качества природных ресурсов должна
взиматься из прибыли.
Отношения по поводу сбора за специальное использование большинства природных ресурсов регулируются преимущественно соответствующими поресурсовыми законодательными актами — кодексами
и законами. В то же время в отношении некоторых природных ресурсов
действуют специальные нормативные акты. Так, Земельный кодекс
Украины закрепляет принцип платности в сфере
200
использования земли, а специальный Закон Украины «О плате за землю»
конкретизирует и детализирует положения Земельного кодекса. Плата за
землю взимается в виде земельного налога или арендной платы, которая
определяется в зависимости от денежной оценки земель, последняя, в
свою очередь, представляет собой капитализированный рентный доход из
земельного участка и применяется для экономического регулирования
земельных отношений.
Собственники земельных участков и землепользователи, кроме
арендаторов, уплачивают земельный налог. За земельные участки,
предоставленные в аренду, взимается арендная плата. Размер земельного
налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности
собственников земли и землепользователей. Ставки земельного налога,
порядок исчисления и его уплаты устанавливаются и могут изменяться
лишь Законом Украины «О плате за землю» в редакции от 19 сентября
1996 года (с изменениями и дополнениями)1.
Платежи за землю зачисляются на специальные бюджетные счета
бюджетов сельского, поселкового, городского совета, на территории
которых расположены земельные участки. Частично они централизуются
на специальном бюджетном счете Государственного комитета Украины
по земельных ресурсах.
Плата за землю введена с целью формирования источников средств
для финансирования мероприятий по рациональному использованию и
охраны земель, повышения плодородия почв, возмещения затрат
собственников земли и землепользователей, связанных с хозяйствованием
на землях худшего качества, ведения земельного кадастра, осуществления
землеустройства и мониторинга земель, проведения земельной реформы и
развития инфраструктуры населенных пунктов.
Средства от платы за землю используются исключительно для
финансирования мероприятий по рациональному использованию и охране
земель,
повышения
плодородия
почв;
создание
земельного
инновационного фонда; экономического стимулирования собственников
земли и землепользователей к улучшению качества земель; повышения
производительности
земель
лесохозяйственного
назначения;
предоставления льготных кредитов, частичного погашения ссуд и
компенсации потерь доходов собственников земли и землепользователей
вследствие временной консервации земель, нарушенных не по их вине, и
др.
За нецелевое использование средств, которые поступают от земельного налога в соответствующий бюджет, финансовыми органами
начисляется штраф в размере 100 процентов использованных сумм,
которые поступают в Государственный бюджет Украины на указанные в
законе цели.
При использовании земли на условиях аренды арендная плата
поступает на счет собственника земельного участка. Она используется им
по своему усмотрению.
1
Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1996. — № 45. — Ст. 238.
201
Закон Украины «О плате за землю» устанавливает льготы относительно платы за землю. В частности, от земельного налога освобождаются заповедники, в том числе историко-культурные, национальные
природные парки, заказники (кроме охотничьих), региональные
ландшафтные парки, ботанические сады, дендрологические и
зоологические парки, памятки природы, заповедные урочища и парки —
памятники садово-паркового искусства, отечественные исследовательские
хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений
сельскохозяйственного профиля и профессионально-технических училищ;
отечественные
учреждения
культуры,
науки,
образования,
здравоохранения, социального обеспечения, физической культуры и
спорта, спортивные сооружения, которые используются ими по целевому
назначению, и некоторые другие субъекты.
Платность в сфере водопользования является основным принципом
регулирования использования, охраны вод и воспроизводства водных
ресурсов.
Правовые
предписания,
посвященные
платности
водопользования (в том числе касающиеся и сбора за специальное
водопользование), сосредоточены в гл. 7 Водного кодекса Украины.
Сбор за специальное использование водных ресурсов взимается в
соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая
1999 года (с изменениями и дополнениями)1. Этот документ регулирует
взыскание сбора за специальное использование водных ресурсов как
общегосударственного, так и местного значения. Такой сбор не взимается
за воду, которая используется для: удовлетворения питьевых,
хозяйственно-бытовых, противопожарных потребностей населения,
потребностей внешнего благоустройства территорий городов и
населенных пунктов, а также в других случаях, предусмотренных
законодательством. Внесение сбора за специальное использование
водных ресурсов не освобождает субъектов от уплаты платежей за сброс
загрязняющих веществ в водные объекты и штрафов за нарушение
природоохранного законодательства.
Система сборов, связанных с использованием водных объектов,
включает сбор за специальное водопользование и сбор за пользование
водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта. В свою
очередь сбор за специальное водопользование включает сбор за забор
воды из водных объектов и за сброс в них загрязняющих веществ.
Размеры сбора за специальное использование водных ресурсов, кроме
тех, которые используются предприятиями водного транспорта,
устанавливаются в соответствии с нормативами сбора, объемами
использования воды и лимитами ее использования (забор и сброс). За
сверхлимитное использование водных ресурсов сбор взимается в
пятикратном размере.
1
202
ОфщДйний В1СНИК Украши. — 1999. — № 20. — Ст. 889.
На отдельных водопользователей (предприятия, учреждения и
организации гидроэнергетики и водного транспорта) возложена
обязанность осуществлять сбор за деятельностью, связанной с необходимостью бассейнового регулирования водных ресурсов и
осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации
последствий вредного воздействия вод (берегоукрепление, защита от
подтопления территорий и т.п.).
Нормативы сбора за специальное водопользование, пользование
водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта и
порядок взыскания такого сбора устанавливаются Кабинетом Министров
Украины.
Распределение указанного сбора осуществляется между Государственным и местными бюджетами в зависимости от вида пользования
водами. Так, сбор за пользование водами для потребностей
гидроэнергетики и водного транспорта зачисляются в Государственный
бюджет Украины в размере 100 процентов. В случае же забора воды из
водных объектов местного значения сборы в полном объеме зачисляются
в местные бюджеты.
Использование указанных финансовых средств может быть только
целевым. Они направляются исключительно на осуществление
мероприятий по охране вод, воспроизводства водных ресурсов и
поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, а также на
выполнение работ, связанных с предупреждением вредного воздействия
вод и ликвидацией их последствий. Взыскание сбора за специальное
водопользование не освобождает виновных от возмещения убытков,
причиненных вследствие нарушений водного законодательства, а также от
необходимости осуществления мероприятий по ликвидации вредных
последствий.
Самостоятельной разновидностью платы за специальное водопользование является плата за аренду водных объектов (их частей)
местного значения. Она устанавливается при предоставлении и
использовании водных объектов (их частей) водопользователям лишь для
рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной
продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях. Ее размер
определяется в договоре аренды по соглашению сторон. Эта плата
используется арендодателем по его усмотрению.
Сбор за специальное использование лесных ресурсов и пользование
земельными участками лесного фонда для потребностей охотничьего
хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и
туристических целей, а также проведение научно-исследовательских
работ взимается по установленным таксам или в виде арендной платы
либо дохода, полученного от реализации лесных ресурсов на конкурсных
началах. Размер этого сбора устанавливается, исходя из лимитов
использования лесных ресурсов и такс на лесную продукцию и услуги, с
учетом качества и доступности. Порядок взимания сбора за специальное
использование лесных
203
ресурсов и пользование земельными участками лесохозяйственно-го
назначения утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от
6 июля 1998 года1.
В случае применения конкурсных условий реализации лесных
ресурсов сбор за них устанавливается не ниже от действующих такс на
эти ресурсы.
Местные советы в пределах своей компетенции могут устанавливать
льготы по поводу взимания сборов, предусмотренных лесным
законодательством.
Сборы за специальное использование лесных ресурсов государственного значения в размере 80 процентов зачисляются в Государственный бюджет и 20 процентов соответственно в местные бюджеты.
Сбор же за специальное использование лесных ресурсов местного
значения
и
пользования
земельными
участками
земель
лесохозяйственного назначения для нужд охотничьего хозяйства,
культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, а также проведение научно-исследовательских работ
зачисляется в местные бюджеты.
Эти сборы направляются на выполнение работ по воспроизводству
лесов, проведение лесохозяйственных мероприятий и содержания лесов в
надлежащем санитарном состоянии.
Сбор за специальное пользование недрами регулируется нормами гл. 4
Кодекса Украины о недрах. Статьей 28 этого Кодекса установлено, что
пользование недрами является платным, кроме случаев, предусмотренных
законом. Сбор взимается за пользование недрами в границах территории
Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской)
экономической зоны в виде: сбора за пользование недрами; отчислений за
геологоразведочные работы, выполненные за счет Государственного
бюджета; сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий);
акцизного сбора.
Сбор за пользование недрами не освобождает пользователей недрами
от уплаты других обязательных платежей, предусмотренных
законодательными актами Украины.
Отдельным категориям пользователей недр закон предоставляет
льготы относительно сбора за пользование недрами. Так, от сбора за
пользование недрами освобождаются пользователи недр за проведение
региональных геолого-геофизических работ, геологических съемок,
других геологических работ, в том числе разведывательного бурения с
отбором образцов, проб, направленных на общее изучение недр, поиск и
разведку месторождений полезных ископаемых; при организации
геологических объектов природно-заповедного фонда; за осуществление
разведки полезных ископаемых в пределах горного отвода,
предоставленного им для добычи полезных ископаемых, и в других
случаях.
1
ОфщШний В1сник Украши. — 1998. — № 27. — Ст. 997; 2001. — №
44. — Ст. 1974.
204
Закон освобождает от сбора за пользование недрами собственников
земельных участков и землепользователей, которые осуществляют в
установленном порядке добычу полезных ископаемых местного значения
для собственных потребностей или пользуются недрами для
хозяйственных и бытовых потребностей на предоставленных им в
собственность или пользование земельных участках.
Кодекс Украины о недрах устанавливает порядок взыскания сборов за
пользование недрами, распределения их между бюджетами в зависимости
от видов недропользования, видов добычи полезных ископаемых, других
условий, а также определяет формы внесения сбора за пользование
недрами. Так, в местные бюджеты направляются сборы за добычу
полезных ископаемых местного значения и за пользование недрами в
целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. В Государственный
бюджет поступают платежи за пользование недрами континентального
шельфа и в пределах исключительной (морской) экономической зоны.
Сбор за пользование недрами может вноситься как в виде денежных
платежей, так и в натуральном виде (часть добытого минерального сырья
или другой выработанной пользователем недр продукции, выполнение
работ или предоставления других услуг), кроме материалов, продуктов и
услуг, перечень которых определяется Кабинетом Министров Украины. В
этот перечень входят: радиоактивное сырье (руды, концентраты и
продукты его переработки), благородные металлы, алмазы и ценные
камни, информация, о которых отнесены к государственной тайне, и
некоторые другие материалы и услуги1.
Сборы за пользование недрами могут взиматься в виде разовых
взносов и (или) регулярных сборов, которые определяются на основе
соответствующих эколого-экономических расчетов.
Размеры сборов за проведение поисковых и разведывательных работ
определяются в зависимости от экономико-географических условий и
размера участка недр, вида полезных ископаемых, продолжительности
работ, состояния геологического изучения территории и степени риска.
Сборы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых
определяются с учетом геологических особенностей месторождений и
условий их эксплуатации. Они являются формой реализации экономикоправовых отношений между собственником ресурсов недр в лице
государства и субъектами предпринимательской деятельности, которые
осуществляют добычу полезных ископаемых.
Кабинет Министров Украины постановлением от 12 сентября 1997
года утвердил базовые нормативы платы за пользование недрами для
добычи полезных ископаемых и Порядок взимания платы за пользование
недрами для добычи полезных ископаемых2.
1
ЗП Украши. — 1995. — № 2. — Ст. 41.
2
Офшдйний В1сник Украши. — 1997. — № 38. — С. 8.
205
Указанный Порядок установил единые правила взимания сбора за
пользование недрами для добычи полезных ископаемых общегосударственного и местного значения на территории Украины, в пределах ее
континентального шельфа и исключительной (морской) экономической
зоны.
Плательщиками сборов за пользование недрами для добычи полезных
ископаемых являются все субъекты предпринимательской деятельности
независимо от форм собственности, которые осуществляют добычу
полезных ископаемых, включая предприятия с иностранными
инвестициями. Указанный сбор взимается по фактически погашенных в
недрах объемах балансовых и внебалансовых запасов (объемы добытых)
полезных ископаемых. Порядок исчисления и взимание платежей за
пользование недрами для добычи полезных ископаемых регулируется
соответствующей Инструкцией от 13 июня 1997 года1.
Сбор за выполненные геологоразведочные работы взимается с
недропользователей независимо от формы собственности, включая
предприятия с иностранными инвестициями. Этот сбор в полном объеме
зачисляется в государственный бюджет и направляется на развитие
минерально-сырьевой базы.
Недропользователи, которые выполняли геологоразведочные работы
частично за счет собственных средств, уплачивают сбор за
геологоразведочные работы, применяя соответствующие коэффициенты
для конкретных месторождений. Если недропользователи добывают более
одного вида полезных ископаемых, которые залегают отдельно, сбор за
выполненные геологоразведочные работы исчисляется по каждый их вид
в отдельности. Этот сбор взимается с даты добычи полезного ископаемого
и его суммы относятся на себестоимость реализованной продукции
(работ, услуг).
В случаях, предусмотренных законодательством, указанный сбор не
взимается за добычу: ранее погашенных запасов полезных ископаемых,
отнесенных в процессе разработки месторождений в установленном
порядке к категории утраченных в недрах; подземных вод, не
используемых в народном хозяйстве, которые добываются из недр для
устранения их загрязнения, и т.п.
Размер сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий) на
пользование отдельными участками недр определяется Кабинетом
Министров Украины, исходя из затрат на экспертизу заявок, материалов и
обоснований на пользование недрами, организационных и других затрат,
связанных с выдачей специальных разрешений (лицензий).
Законодательством может устанавливаться акцизный сбор по
отдельным видам минерального сырья, которое добывается из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и
1
Офщшний В1СНИК Укра'ши. — 2000. — № 27. — Ст. 1151.
206
экономико-географическими характеристиками, а также при получении
пользователем недр сверхнормативной прибыли.
Законодательством предусмотрены сборы за выбросы загрязняющих
веществ в атмосферный воздух и за другие вредные воздействия на него 1.
Они взимаются только из юридических лиц (предприятий, учреждений и
организаций). Уплата этого сбора не освобождает их от возмещения
убытков, причиненных нарушением законодательства об охране
атмосферного воздуха. Размеры указанного сбора устанавливаются
Советом министров Автономной Республики Крым, областными,
Киевской
и
Севастопольской
городскими
государственными
администрациями на основании лимитов выбросов загрязняющих веществ
и других вредных воздействий на него и нормативов платы за них.
Распределение сборов за загрязнение атмосферного воздуха, другие
вредные воздействия на него осуществляется в соответствии со ст. 46
Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».
За плату осуществляется и специальное использование объектов
животного мира. Ее размер устанавливается в зависимости от вида, целей
и объемов использования объектов животного мира, распространения и
ценности с
учетом местонахождения,
качества, биотической
производительности территории и других экологических, а также
экономических факторов. Порядок определения сборов и льготы,
касающиеся платежей за специальное использование объектов животного
мира, устанавливаются Кабинетом Министров Украины.
§ 3. Сборы за загрязнение окружающей
природной среды и ухудшение качества
природных ресурсов
Важным направлением согласования экономических и экологических
интересов
предприятий,
концентрации
средств
для
решения
экологических региональных проблем является введение сбора за
загрязнение окружающей природной среды в виде обязательных
(фиксированных) и штрафных сборов. Первые из них могут осуществляться в пределах, установленных для конкретных предприятий
нормативов относительно выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и
размещение отходов, а вторые — взиматься за аварийное,
сверхнормативное загрязнение окружающей среды.
Сбор за загрязнение окружающей среды рассматривается как один из
главных экономических стимулов для того, чтобы предпри-ятияприродопользователи, деятельность которых связана с воздейДействующая редакция Закона Украины «Об охране атмосферного
воздуха» не содержит норм, посвященных специальному использованию
атмосферного воздуха.
1
207
ствием на окружающую среду, сами осуществляли мероприятия по
сокращению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие мероприятия могут проявляться в
различных формах. Во-первых, большие размеры регулярных сборов за
чрезмерное загрязнение побуждают природопользователей обеспечивать
высокую эффективность работы действующих очистных сооружений или
же
совершенствовать
технологию
производства.
Во-вторых,
значительный эффект по снижению уровней загрязнения окружающей
среды может достигаться природопользователями за счет повышения
требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и
технологической дисциплины.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды»
предусматривает сборы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, и
размещение
отходов
промышленного,
сельскохозяйственного,
строительного и иного производства. Кроме того, надо иметь в виду, что в
законодательстве говорится, во-первых, о выбросах и сбросах
загрязняющих веществ, а также размещении отходов в пределах
установленных лимитов, во-вторых, о таких же действиях при
превышении лимитов. Последнее обстоятельство имеет практическое
значение, которое состоит в следующем. Сборы природопользователей
(включая граждан) за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в
окружающую природную среду, размещение доходов и иные виды
вредного воздействия в пределах лимитов относятся на затраты
производства, а за превышение лимитов взимаются из прибыли, которая
остается в распоряжении предприятий, учреждений, организаций и
граждан.
Установление лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ,
размещение отходов производства и другие виды вредного воздействия
осуществляется в зависимости от того, приводит ли это к загрязнению
природных ресурсов государственного значения и территорий других
областей. Такие лимиты устанавливаются Министерством охраны
окружающей природной среды. В других случаях — в порядке, который
устанавливается Верховной Радой Автономной Республики Крым,
областными, городскими советами по представлению органов
Минприроды.
Исходными данными при определении сбора за загрязнение
окружающей природной среды являются базовые нормативы за выбросы,
сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду,
размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также
коэффициенты, которые учитывают экологические факторы (природноклиматические особенности территорий, значимость природных и
социально-культурных объектов и т.п.).
Положения ст. 44 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды» детализируются и конкретизируются постановлением
Кабинета Министров Украины от 1 марта 1999 года, которым утвержден
Порядок установления нормативов сбора за загрязнение
208
окружающей природной среды и взимания этого сбора. Такой сбор
взимается за: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками загрязнения; сбросы
загрязняющих веществ непосредственно в водные объекты, размещение
отходов. Нормативы сбора за выбросы стационарными источниками
загрязнения и сбросы, а также нормативы сбора за размещение отходов
устанавливаются в соответствии с видом загрязняющих веществ и классом
опасности отходов. Перечень видов загрязняющих веществ, на которые
устанавливается сбор за выбросы и сбросы, может быть увеличен с учетом
фактических условий местными советами по представлению Минприроды.
Суммы сбора исчисляются его плательщиками на основании
утвержденных лимитов, исходя из фактических объемов выбросов,
сбросов и размещения отходов, нормативов сбора и соответствующих
коэффициентов. Общий лимит выбросов стационарными источниками
загрязнения для загрязняющих веществ устанавливается Минприроды
сроком на пять лет.
Лимиты размещения отходов определяются в порядке, установленном
Кабинетом Министров Украины. За сверхлимитные объемы выбросов,
сбросов и размещения отходов сбор исчисляется в пятикратном размере.
Сборы за загрязнение окружающей природной среды плательщики
(кроме расположенных в городах общегосударственного значения)
перечисляют в таких размерах:
20 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной
среды, которые образуются в составе сельских, поселковых, городских
бюджетов, на отдельные счета;
50 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной
среды, которые образуются в составе бюджета Автономной Республики
Крым, областных бюджетов, на отдельные счета;
30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей
природной среды, который образуется в составе Государственного
бюджета Украины, на отдельный счет.
Плательщики сбора, расположенные в городах Киеве и Севастополе,
сборы за загрязнение окружающей природной среды пересчитывают в
таких размерах:
70 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной
среды, которые образуются в составе городских бюджетов, на отдельные
счета;
30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей
природной среды, который образуется в составе Государственного
бюджета Украины, на отдельный счет.
Формирование Государственного фонда охраны окружающей
природной среды из средств от сбора за загрязнение окружающей среды и
других средств имеет своей целью концентрацию средств и целевое
финансирование природоохранных и ресурсосберегающих
209
мероприятий, в том числе научных исследований по этим вопросам, а
также мер по снижению влияния загрязнения окружающей природной
среды на здоровье населения. Распорядителем средств указанного фонда
является Минприроды.
В соответствии с Положением о Государственном фонде охраны
окружающей природной среды, утвержденным постановлением Кабинета
Министров Украины от 15 февраля 2000 года1, средства этого фонда
используются для финансирования затрат, связанных с разработкой и
осуществлением общегосударственных и региональных программ охраны
окружающей природной среды и рационального использования
природных ресурсов; разработкой и внедрением экономического
механизма
природопользования;
осуществлением
мероприятий,
направленных на снижение влияния загрязнение окружающей природной
среды на здоровье населения; организацией мониторинга окружающей
природной среды, созданием общегосударственных систем и банков
экологической информации; осуществлением природоохранных и
ресурсосберегающих мероприятий, мероприятий в чрезвычайных
экологических ситуациях и т.п.
Сбор, который взимается за выбросы стационарными источниками
загрязнения, сбросы и размещение отходов в пределах лимитов,
относится на валовые затраты производства и оборота, а за превышение
этих лимитов — взимается за счет прибыли, которая остается в
распоряжении юридических лиц. Физические лица, которые являются
субъектами предпринимательской деятельности, уплачивают этот сбор за
счет своего дохода.
Сбор, который взимается за выбросы передвижными источниками
загрязнения, относится на валовые затраты производства и оборота. Для
бюджетных организаций сбор за загрязнение окружающей природной
среды относится на расходы и предусматривается в смете доходов и
расходов.
Уплата этого сбора не освобождает юридических и физических лиц от
возмещения убытков, причиненных нарушением природоохранного
законодательства.
Самостоятельное значение в системе экономико-правового механизма
природопользования имеет сбор за ухудшение качества природных
ресурсов. Он предусмотрен в случае снижения плодородия почв,
производительности лесов, рыбопродуктивности водоемов и т.п. в
результате осуществления субъектами владения и пользования. Такой
сбор устанавливается на основе нормативов. Порядок установления
нормативов указанного сбора определяется Кабинетом Министров
Украины.
Статьей 45 Закона Украины «Об охране окружающей природной
среды» предусмотрено, что сборы природопользователей за ухудшение
качества природных ресурсов вследствие владения и поль1
Офнцйний В1сник Украши. — 2002. — № 8. — Ст. 357.
зования ими осуществляются за счет прибыли, которая остается в их
распоряжении.
Среди новых правовых мер экономического характера отдельное
самостоятельное место занимает экологическое страхование. Закон
Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 49) различает
добровольное и обязательное государственное страхование, а также
другие виды страхования граждан и их имущества и доходов предприятий,
учреждений и организаций на случай вреда, причиненного вследствие
загрязнения окружающей природной среды и ухудшения качества
природных ресурсов. В соответствии с этим законом порядок
экологического страхования устанавливается законодательством Украины.
Институт экологического страхования пока что в Украине не получил
достаточного развития.
Существенное значение в системе экономического механизма
приобретает экологический аудит, который проводится с целью
обеспечения соблюдения законодательства об охране окружающей
природной среды в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Основные правовые и организационные основы осуществления
экологического аудита определяются Законом Украины от 24 июня 2004
года1, положения которого распространяются на всех субъектов
хозяйствования независимо от формы собственности и видов
деятельности. Названный закон направлен на повышение экологической
обоснованности
и
эффективности
деятельности
субъектов
хозяйствования.
Вопросы для самоконтроля
1. Чем обусловлено законодательное закрепление экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей природной
среды?
2. Дайте определение экономико-правового механизма в сфере
экологии.
3. Назовите элементы экономико-правового механизма в сфере
экологии.
4. Какие функции экономико-правового механизма в сфере эко
логии?
5. Дайте характеристику сбора за специальное использование
природных ресурсов.
6. Какие особенности присущи сбору за специальное использование
отдельных природных ресурсов?
7. Назовите принципы формирования системы платежей за использование природных ресурсов, закрепленные Законом Украины «Об
охране окружающей природной среды».
8. Назовите формы сборов за специальное использование отдельных
природных ресурсов.
1
210
Офщшний в1сник Украши. — 2004. — № 29. — Ст. 1948.
211
9. Какие особенности сборов за загрязнение окружающей при
родной среды и ухудшение качества природных ресурсов?
10. Дайте характеристику экологического страхования и эколо
гического аудита как самостоятельных элементов экономико-пра
вового механизма.
Темы рефератов
1. Понятие экономико-правового механизма в сфере экологии.
2. Состав экономико-правового механизма в сфере экологии.
3. Функции экономико-правового механизма в сфере экологии.
4. Платность природопользования.
5. Плата за использование природных ресурсов.
6. Плата за загрязнение окружающей природной среды.
7. Виды сборов за специальное использование природных ресурсов.
8. Сборы за специальное использование природных ресурсов в
пределах установленных лимитов.
9. Сборы за сверхлимитное использование природных ресурсов.
10. Сборы за снижение качества природных ресурсов.
11. Виды сборов за загрязнение окружающей природной среды.
12. Экологическое страхование.
13. Экологический аудит.
Рекомендованная литература
Костицький В.В. Еколопя перехцгного перюду: держава, право,
економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього
природного середовища в У крапп). — 2-е вид. — К.: Украшський
шформащйно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.:
1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забезпе-чення.
— К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово!' експертизи, 2002. — 52
с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава,
економша. (Еколого-правовий мехатзм охорони навколишнього
природного середовища в Украйп). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны
окружающей среды. — Москва: Зерцало, 2000. — 192 с.
Трегобчук В. Еколопя, науково-техшчний прогрес // Економша
Украши. — 1993. — № 2. — С. 15.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва
думка, 1989. — С. 64-75.
212
Раздел IX
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)
План
1. Понятие и функции ответственности за нарушение экологического
законодательства.
2. Экологические правонарушения как основание ответственности и
их классификация.
3. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения.
§ 1. Понятие и функции ответственности за
нарушение экологического законодательства
Ответственность за нарушение экологического законодательства —
это разновидность юридической ответственности, которая заключается в
наложении на виновное лицо специфической обязанности подвергаться
соответствующим ограничением личного или имущественного характера
за содеянное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной
нормы права.
С учетом общетеоретических подходов к определению понятия
юридической ответственности за правонарушения1 под юридической
ответственностью
за
нарушение
требований
экологического
законодательства, т.е. за экологические правонарушения, следует
понимать специфическую форму общественных отношений между
государством в лице уполномоченных органов в области охраны
окружающей природной среды, правоохранительных органов, других
уполномоченных субъектов и лицом
См.: Андрейцев В.1. Юридична в1дпов1дальтсть в галуз1 екологп //
Еколойчне право.— К., 1996.— С. 191-194.
1
213
(физическим или юридическим), которое совершило экологическое
правонарушение, по применению к нарушителю соответствующего
наказания. Именно в пределах указанных отношений посредством
правовых норм и иных юридических средств обеспечивается
добровольное или принудительное исполнение виновными лицами
требований экологического законодательства или возлагается исполнение
иных обязанностей за совершенное экологическое правонарушение.
Сущность такой ответственности заключается в неблагоприятных для
нарушителя экологических требований последствиях в пределах,
установленных экологическим законодательством за правонарушение в
области экологии. Так, согласно Конституции Украины (ст. 66) каждый
обязан не наносить ущерб природе. Невыполнение этой конституционной
обязанности влечет за собой для виновного лица неблагоприятные
последствия правового характера.
Ответственность за нарушение экологического законодательства
является важной составляющей правового обеспечения экологической
безопасности, рационального природопользования, воспроизводства
экологических объектов и охраны окружающей природной среды. Путем
ее применения реализуется государственное принуждение к выполнению
экологических требований. При этом следует отметить, что она не
является единым и единственным инструментом в механизме обеспечения
рационального природопользования и охраны окружающей среды. С
учетом специфики и характера этого механизма аналогичную роль
выполняют
также
экологический
контроль,
государственная
экологическая экспертиза и др. Ответственность за нарушение
экологического законодательства всегда непосредственно связана с
отрицательными
правовыми
последствиями
как
результатом
неправомерных действий виновного лица.
В тех же случаях, когда осуществляется изъятие (выкуп) объектов
природы у пользователей или собственников для государственных и
общественных нужд и этим субъектам наносятся ущерб, вопрос об
ответственности не возникает. Здесь имеют место гарантии защиты
нарушенных прав правомерными действиями уполномоченных
государственных органов, а не юридическая ответственность.
Ответственность за нарушение экологического законодательства
необходимо отличать и от определенных экономических форм воздействия на поведение носителей экологических прав, предусмотренных
экологическим законодательством. В данном случае речь идет, например,
о сборе за загрязнение окружающей природной среды в пределах
установленных нормативов. Бесспорно, что здесь тоже возникают
определенные неблагоприятные экономические последствия для
конкретного субъекта, но такие действия закон не считает
правонарушением. Если же субъектом будет допущено
214
сверхнормативное загрязнение в указанной сфере, он должен быть
привлечен к юридической ответственности.
Ответственность за нарушение экологического законодательства
состоит в применении к нарушителям уполномоченными органами и
должностными лицами мер принудительного воздействия. Такие меры
применяются за нарушения права собственности на природные ресурсы и
права природопользования, субъективных прав собственников природных
ресурсов и природопользователей, несоблюдение собственниками
природных ресурсов и природопользователями возложенных на них
обязанностей,
нарушение
правил
экологической
безопасности,
рационального природопользования и охраны окружающей природной
среды и т.п.
Среди отрицательных правовых последствий названных нарушений
различают также принудительное прекращение права собственности на
природные ресурсы или права природопользования. Кроме того, законом
предусмотрены дисциплинарные взыскания, административные и
уголовно-правовые санкции, возмещение убытков, причиненных
нарушением экологического законодательства.
Юридическая ответственность в области экологии имеет целью
наказание виновных, прекращение и предупреждение нарушений
законодательства в области природопользования и охраны окружающей
природной среды, а также восстановление нарушенных прав
собственников
природных
ресурсов
и
природопользователей,
восстановление качества окружающей природной среды, воспроизводство
природных ресурсов, приведение их в состояние, пригодное для
использование по целевому назначению.
Юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства выполняет важные функции:
— стимулирующую, направленную на соблюдение норм экологического законодательства и обеспечения экологической безопасности;
— компенсационную, направленную на возмещение убытков и
потерь в сфере экологии;
— превентивную, которая обеспечивает предупреждение новых
правонарушений;
— карательную, которая заключается в ограничении прав и свобод
лица, виновного в совершении экологического правонарушения.
Ответственность за нарушение экологического законодательства
принято рассматривать в трех разных, но взаимосвязанных аспектах: вопервых, как государственное принуждение к выполнению требований,
закрепленных действующим законодательством; во-вторых, как
самостоятельное правоотношение, которое реализуется в пределах
правоохранительного правоотношения, которое возникает между
государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем;
в-третьих, как правовой институт, который
215
включает совокупность правовых норм, закрепляющих виды, средства и
порядок применения уполномоченными государственными органами мер
принуждения, влияющих на правонарушителей.
Ответственность за нарушение экологического законодательства
является межотраслевые институтом. Она реализуется путем применения
всех
традиционных
видов
ответственности
(уголовной,
административной, гражданско-правовой и дисциплинарной). Специфика
применения ответственности за нарушение эколого-правовых требований
при использовании каждого природного объекта излагаются в
соответствующих разделах этого учебника.
§ 2. Экологические правонарушения как
основание ответственности и их
классификация
Основанием применения юридической ответственности за нарушения
экологического законодательства выступают нарушения, содеянные в
сфере природопользования, воспроизводства природных ресурсов и
охраны
окружающей
природной
среды,
т.е.
экологические
правонарушения. Они законодательно выделены как самостоятельные
правонарушения. Так, в ст. 70 Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды» названы экологическое правонарушение и
экологическое преступление. Тем не менее, в законодательстве пока что
не раскрывается понятие данного правонарушения. Представляется, что
под экологическим правонарушением следует понимать виновное,
противоправное действие или бездействие, которое нарушает
установленный государством правопорядок, права и обязанности
граждан и организаций в сфере рационального использования
природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей
природной среды, за совершение которого законом предусмотрена
юридическая ответственность. Вне сомнения, данная форма общего
понятия экологического правонарушения приобретает специфические
черты при привлечении лица к уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности.
Содержание экологического правонарушения составляют действия
или бездействие, которые противоречат требованиям эколого-правовых
норм. Практически, это виновное, противоправное, экологически опасное
или экологически вредное деяние, которое посягает на установленный
порядок в сфере экологической безопасности, природопользования,
охраны окружающей природной среды.
Экологическое правонарушение характеризуется в первую очередь
такими чертами, как экологическая направленность, экологическая
опасность, экологическая противоправность.
216
Сущность экологической направленности правонарушения заключается в том, что поведение конкретного правонарушителя направлено
на отрицательное изменения состояния окружающей природной среды,
нарушение соответствующего правового режима природных ресурсов.
Экологическая опасность правонарушения в области экологии
включает не только вероятность, возможность нарушения экологических
интересов общества, но и повышенную опасность для существующих
экологических связей в самих экосистемах.
Любое экологическое правонарушение по своим объективным свойствам
представляет собой противоправное действие лица (физического или
юридического), которое осуществляется путем действия или бездействия.
Экологическая противоправность деяния означает несоответствие ее
требования правовых норм в области экологии. Оно состоит в полном или
частичном невыполнении требований, игнорировании правил,
закрепленных нормами экологического законодательства. При этом нужно
иметь в виду, что противоправность экологического правонарушения
означает как невыполнение норм законов в области экологии, так и
действующих в этой сфере подзаконных актов. В последнем случае речь
идет также и о нормах, принятых на локальном уровне правовой регламентации. Нарушения нормативных актов в области экологии могут
выражаться как в форме активных действий (самовольное использование
природных ресурсов, нарушение сроков внесения платежей за
использование природных ресурсов и загрязнение окружающей природной
среды и др.), так и в форме бездеятельности (скажем, невыполнении
мероприятий по предупреждению и ликвидации экологических
последствий и другого вредного воздействия на окружающую природную
среду и др.).
Поскольку экологическое законодательство закрепляет сложную и
многогранную систему требований относительно экологической
безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей
природной среды, то нарушение указанных требований и правил
характеризуется видовым разнообразием. В зависимости от того, в какой
сфере содеяно экологическое правонарушение, можно различать
земельные, лесные, горные, атмосферно-воздушные и другие
экологические правонарушения.
Экологическим правонарушениям присущи и другие общие признаки:
объект, субъект, вина правонарушителя, наличие причинной связи между
противоправным поведением субъекта и его последствиями. В ряде
случаев обязательным признаком такого правонарушения выступает
наличие причинного ущерба.
Одним из основных элементов состава экологического правонарушения принято считать объект противоправного посягательства.
Выделяются общий и специальный объекты. Общий объект экологических правонарушений — это установленный и закрепленный
217
законом экологический правопорядок. Его основу представляет отношение общества к экологической безопасности, рационального
природопользования и охране окружающей природной среды. Любое
посягательство на этот правопорядок является противоправным.
Общий объект экологических правонарушений дифференцируется на
специальные объекты, которые обусловлено комплексным характером
общественного отношения, связанного с использованием природных
ресурсов и охраной окружающей природной среды. В качестве
специальных объектов экологических правонарушений можно вычленить
группы однородных общественных отношений, например, относительно
охраны и рационального использования земли, вод, недр, животного и
растительного мира, атмосферного воздуха и др.
Важным элементом состава экологических правонарушений выступают их субъекты. В субъектный состав входят как отдельные
граждане и должностные лица, так и предприятия, учреждения и
организации — юридические лица. Правонарушителями в области
экологии могут выступать и государственные органы управления или
органы местного самоуправления, которые, например, незаконно
распоряжаются природными ресурсами, нарушают установленный
порядок передачи природных ресурсов в собственность или предоставление их в пользование. Субъекты экологических правонарушений —
физические и юридические лица — не обязательно должны быть
собственниками природных ресурсов или природопользовате-лями или
вообще носителями экологических прав. Экологические правонарушения
могут совершаться, например, проектными организациями, которые
разрабатывают проекты размещения и строительства объектов,
градостроительную документацию, и т.п.
В определенных случаях юридическую ответственность несут как
отечественные, так и иностранные физические и юридические лица. К
субъектам экологических правонарушений относятся и созданные в
Украине совместные предприятия, международные объединения,
организации, фирмы и т.п.
Гражданин как субъект экологического правонарушения должен
достичь, по общему правилу, 16-летнего возраста и на момент совершения неправомерных действий быть дееспособным.
Обязательным признаком экологических правонарушений является
причинная
связь
между
противоправными
действиями
(или
бездеятельностью) и последствиями, которые наступили (например,
причиненным ущербом или реальной угрозой его причинения). При
отсутствии такой связи сам факт причинения ущерба природной среде в
целом или отдельным ее компонентам нельзя признать правонарушением,
содеянным конкретным лицом.
По субъективной стороне экологическое правонарушение характеризуется наличием вины. Ответственность субъекта без вины возможна
лишь в случае, если вред причиняе 1т ч источником повы-
218
шенной опасности, а также в других случаях, прямо предусмотренных
законодательством. Так, согласно ст. 69 Закона Украины «Об охране
окружающей природной среды» лица, которые владеют источником
повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать
причиненный вред гражданам и юридическим лицам, если не докажут, что
этот вред возник вследствие стихийных природных явлений или
намеренных действий потерпевших.
Отдельные экологические правонарушения могут совершаться лишь
умышленно, например, незаконная охота, нецелевое использование
природных ресурсов и т.п. Некоторые правонарушения в указанной
области могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности
(например, нарушение требований пожарной безопасности в лесах и др.).
Необходимым признаком экологического правонарушения в ряде
случаев выступает наличие вреда, ущерба или реальная угроза их
наступления. Вред, причиненный в результате экологических правонарушений, состоит в уничтожении или повреждении отдельных
природных ресурсов, комплексов, истощении природных объектов, а
также в загрязнении или засорении природной среды либо отдельных ее
компонентов, которые находятся в собственности или пользовании
субъекта или же под охраной государства (скажем, когда речь идет о
природно-заповедных территориях).
Под указанным вредом в правовом аспекте понимают те отрицательные последствия действия или бездеятельности, которых при
современных условиях можно было бы избежать, не нарушая экологических связей и существующего соотношения экономических и
экологических интересов общества.
Вред имеет объектом своего посягательства, прежде всего, имущественные права и интересы субъекта (собственника природных
ресурсов или природопользователя), т.е. ему присущ имущественный
характер. Но он может причиняться и непосредственно окружающей
природной среде. Такой вред связан с ухудшением качественного
состояния окружающей природной среды. В тех случаях, когда имеет
место причинение вреда объектам природы, которые находятся в
собственности государства, фактически сочетаются экономический,
хозяйственный ущерб и экологический вред, который обусловливают
ухудшение природных качеств объекта и снижение его экономической,
имущественной ценности.
Чтобы выступать основанием юридической ответственности,
экологическое правонарушение должно быть надлежащим образом
выявлено и зафиксировано. Данную функцию осуществляют уполномоченные органы и должностные лица.
Действующим законодательством экологические правонарушения
фактически рассматриваются как посягательство на права собственника
природных ресурсов, как нарушение общественного правопорядка и т.п.
Между тем все они объединяются одним суще-
219
ственно важным признаком — отрицательным влиянием на состояние
природной среды, т.е. имеют экологическую направленность. Именно в
этом и заключается особенность экологических правонарушений.
По своему составу экологические правонарушения являются
неоднородными и могут быть классифицированы. Так, если в основу
классификации экологических правонарушений будет положен вид
ответственности, характер применяемых санкций, то можно различать
уголовные преступления, административные проступки, дисциплинарные
и гражданско-правовые правонарушения. Наличие такой классификации
связано с тем, что экологическое право как самостоятельная отрасль права
не содержит всего комплекса правовых санкций, которые применяются к
субъектам экологических правонарушений. Поэтому для борьбы с
указанными правонарушениями оно использует те санкции, которые
содержатся в других отраслях современного права, в частности, в уголовном, гражданском, административном, трудовом и др. Тем не менее, для
применения указанных санкций необходимо, чтобы нарушение
экологического законодательства одновременно выступало и как
нарушение правовых норм соответствующих отраслей права.
Перечень экологических правонарушений достаточно обширный. В
обобщенной форме правонарушения в сфере экологии закреплены в ст.68
Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также в
отраслевом поресурсовом законодательстве. Но указанный перечень не
исчерпывает всего разнообразия экологических правонарушений, которое
встречается на практике или потенциально возможные.
Каждый вид экологических правонарушений характеризуется
присущими ему специфическими признаками и свойствами. Так с учетом
субъектного состава можно выделить три вида экологических
правонарушений: 1) содеянные собственниками природных ресурсов; 2)
содеянные природопользователями; 3) совершенные лицами, которые не
являются
собственниками
природных
ресурсов
или
природопользователями.
Отдельное место занимают экологические правонарушения,
связанные, например, с нарушением субъективных правомочий
собственников природных ресурсов (права владения, права пользования и
права распоряжения) и с причинением вреда (ущерба) самим объектам
права собственности. Наиболее распространенным правонарушением
являются незаконные сделки с природными ресурсами, самовольное их
использование, а также уничтожение, ухудшение состояния или порча
объектов природы.
Классифицировать экологические правонарушения можно по объекту
посягательства на земельные, водные, горные и др. Эта классификация
имеет практическую направленность и используется, например, для
разработки сборников нормативных актов,
220
характеристики направлений правовой охраны окружающей среды и т.п.
В случае же выделения по объекту посягательства группы однородных
экологических правонарушений и конкретизации видов правового
поведения
имеет
место
дальнейшая
классификация
таких
правонарушений. Такая низменность, дополненная другими признаками,
например, предметом посягательства, разрешает выделить такие
обобщенные экологические правонарушения:
1) противоправное уничтожение и повреждение природных ресурсов
(например, загрязнение и засорение вод, уничтожение или повреждение
лесов, лесных культур, повреждение сельскохозяйственных и других
земель);
2) ухудшение объектов окружающей природной среды (например,
выборочная разработка богатых месторождений полезных ископаемых,
которая приводит к необосноранным потерям балансовых запасов
полезных ископаемых и др.);
3) нарушение правил передачи в собственность, предоставление в
пользование природных объектов, связанных с возможным причинением
вреда окружающей природной среде (например, введение в эксплуатацию
предприятий и других объектов без сооружений, которые предотвращают
загрязнение и засорение вод);
4) бездеятельность, невыполнение правил (скажем, невыполнение
правил охраны недр);
5) использование природных ресурсов из корыстных мотивов
(незаконное собирание дикорастущих растений и т.п.).
§ 3. Виды юридической ответственности за
экологические правонарушения
Экологические правонарушения влекут за собой юридическую
ответственность виновных субъектов.
Совершение экологического правонарушения — фактически единое
основание юридической ответственности. Но непременным условием для
привлечения к ответственности должно быть также наличие в законе
прямого указания о применении соответствующих мер воздействия к
правонарушителю,
т.е.
правовым
основанием
юридической
ответственности выступают правовые нормы, которые закрепляют в
сфере экологии санкции за несоблюдение или нарушение обязанностей в
указанной сфере.
В основу классификации юридической ответственности за нарушение
экологического законодательства положен характер конкретной санкции,
которая применяется за совершение правонарушения. Согласно этому
критерию
она
традиционно
подразделяется
на:
уголовную,
административную, гражданско-правовую и дисциплинарную.
221
Физические и юридические лица, виновные в нарушении экологического законодательства, привлекаются в установленных законом
порядке и случаях к ответственности.
Относительно каждого из названных выше видов юридической
ответственности санкции за экологические правонарушения и порядок их
применения характеризуются своей спецификой.
Определенные особенности присущи, прежде всего, гражданскоправовой ответственности. На предприятия, учреждения, организации и
граждан Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст.
68), а также поресурсовые кодексы и законы возлагают обязанность
возмещать убытки, причиненные ими вследствие нарушения
законодательства об охране окружающей природной среды, в порядке и
размерах, определенных законодательством Украины. При этом в
законодательстве подчеркивается, что применение мер дисциплинарной,
административной или уголовной ответственности не освобождает
виновных от компенсации вреда, причиненного загрязнением
окружающей природной среды и ухудшением качества природных
ресурсов. Это означает, что виновные лица несут гражданско-правовую
ответственность независимо от их привлечения к уголовной или
административной ответственности за нарушение экологического
законодательства в установленных законом случаях.
Сущность гражданско-правовой ответственности за нарушение
экологического законодательства состоит в наложении на лицо, виновное
в совершении экологического правонарушения, неблагоприятных
имущественных последствий (санкций).
Кроме общих условий наступления юридической ответственности
необходимым фактором гражданско-правовой ответственности в сфере
экологии выступает неправомерность действий гражданина или
юридического лица, последствием которых выступает имущественный
ущерб (здоровью людей, имуществу, природным ресурсам и т.п.). При
отсутствии такого вреда вопрос о гражданско-правовой ответственности
не возникает.
Применение гражданско-правовой ответственности за экологические
правонарушения характеризуется в первую очередь тем, что кроме
ущерба, который выражен в денежной форме, в результате
неправомерных действий возможно причинение экологического вреда.
Понятие экологического вреда в науке пока что недостаточно
разработано. Но сущность его сводится главным образом к определенному ухудшению качественного состояния окружающей среды.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды»
предусматривает, что вред, причиненный в результате нарушения
законодательства об охране окружающей природной среды, подлежит
компенсации, по общему правилу, в полном объеме без применения норм
снижения размера взыскания и независимо от платы
222
за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества
природных ресурсов.
Правовой основой юридической ответственности в указанной сфере
выступают положения Закона Украины «Об охране окружающей
природной среды», соответствующие статьи поресурсовых кодексов,
законов, а также нормы специальных нормативных актов. Но указанные
законы и поресурсовые кодексы непосредственно не определяют мер
гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического
законодательства. В них содержится лишь ссылка на нормы специального
законодательства.
Существенной особенностью, специфической чертой гражданскоправовой ответственности является порядок определения размера вреда,
причиненного нарушением экологического законодательства, который
установлен специальными нормативными актами.
Соблюдение такого порядка тоже не всегда обеспечивает полного
возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства об
охране окружающей природной сферы, поэтому применяются таксы,
специальные методики и др.
В специальном законодательстве, которое касается отдельных видов
природных ресурсов, детально урегулированы вопросы о конкретных
условиях, размерах возмещения убытков, определен круг лиц, которые
могут заявлять исковые требования, и некоторые
другие.
Общие же принципы гражданско-правовой ответственности закреплены гражданским законодательством. В нем, в частности,
предусмотрено, что к отношениям по использованию природных ресурсов
и охраны окружающей природной среды нормы гражданского
законодательства применяются субсидиарно, если эти отношения не
регулируются специальным законодательством (ст. 9 Гражданского
кодекса Украины).
Когда же нарушением экологического законодательства вред причинен
общими действиями нескольких лиц, он возмещается ими в солидарном
порядке. В отдельных случаях по решению суда возможно возложение на
виновных возмещения убытков в натуре, если это будет отвечать
интересам истца и обеспечит полное возмещение причиненного ущерба.
Гражданским
законодательством
предусмотрена
возможность
возмещения не только имущественного ущерба, но и морального.
Моральный ущерб — это физические или моральные страдания,
причиненные неправомерными действиями. Итак, не исключается
ответственность за причинение морального вреда и в сфере экологии, но
она, как известно, будет иметь в данной области ограниченное
применение.
Должностные лица и другие работники, по вине которых организации
и учреждения понесли расходы, связанные с их возмеще-
223
нием, несут материальную ответственность в установленном порядке.
С мерами гражданско-правовой ответственности за правонарушения в
области экологии связаны меры административной ответственности.
Последняя имеет самостоятельный характер. Согласно ст. 70 Закона
Украины «Об охране окружающей природной среды» определение
состава экологических правонарушений и порядок привлечения к
административной ответственности за их совершение определяются
Кодексом Украины об административных правонарушениях, который
экологическим административным проступкам посвящает отдельную
главу.
Административная
ответственность
связана
с
применением
уполномоченными органами и должностными лицами административных
взысканий к субъектам, виновным в совершении административного
проступка в области экологической безопасности, природопользования и
охраны окружающей природной среды. Эта ответственность является
оперативной мерой воздействия на правонарушителей, так как
применяется в административном, а иногда — в судебном порядке и для
ее применения не требуется подсчеты ущерба. Данная ответственность
возлагается на виновных лиц лишь за те проступки, которые не являются
общественно
опасными
и
предусмотренные
действующим
административным
законодательством.
Административные
меры
воздействия на правонарушителей стимулируют соблюдение ими
природоохранных требований и правил.
Согласно административному законодательству за совершение
экологического правонарушения применяется одно из таких взысканий:
штраф, предупреждение, конфискация предметов, которые были орудием
правонарушения или непосредственными объектами правонарушения,
лишение права заниматься деятельностью, связанной с некоторыми
видами эксплуатации природных ресурсов и охраны природы и др.
За нарушение экологического законодательства возможна уголовная
ответственность. Она предусмотрена действующим Уголовным кодексом
и применяется только судами за совершение общественно опасных
экологических правонарушений, т.е. преступлений. Соответствующие
статьи, которыми установлена уголовная ответственность за конкретные
нарушения экологического законодательства, сосредоточены в разделе 9
«Преступления против окружающей среды» Уголовного кодекса
Украины. Среди этих преступлений различаются преступления против
экологической безопасности, преступления в сфере землепользования,
охраны недр, атмосферного воздуха, в сфере охраны водных ресурсов,
лесопользования, охраны растительного и животного мира и др.
Нарушение одних и тех же правил природопользования и охраны
окружающей среды или совершение аналогичных противоправных
224
действий влекут за собой в одних случаях уголовную, в других — административную
ответственность.
Разграничительным
критерием
преступлений и административных проступков выступает степень
общественной опасности. Кроме того, учитываются также конкретные
обстоятельства правонарушений: вид и размер причиненного вреда,
конкретные последствия и т.п.
В тех случаях, когда за экологические правонарушения не наступает
ни уголовная, ни административная ответственность, возможно
наступление дисциплинарной ответственности. Она применяется на
основании общих норм трудового законодательства за дисциплинарные
проступки экологического характера. Субъектами такой ответственности
выступают работники предприятий, учреждений и организаций, а также
соответствующие должностные лица.
Вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение понятия юридической ответственности за
нарушение экологического законодательства.
2. Назовите особенности юридической ответственности за нарушение
экологического законодательства.
3. Какие функции ответственности за нарушение экологического
законодательства?
4. Какие основания юридической ответственности в сфере экологии?
5. Дайте характеристику экологического правонарушения.
6. Какая классификация экологических правонарушений?
7. Назовите виды юридической ответственности за экологические
правонарушения.
. 8. Какие особенности гражданско-правовой ответственности за
экологические правонарушения?
9. Существует ли земельно-правовая, лесо-правовая и др. поресурсовая ответственность?
Темы рефератов
1. Ответственность за нарушение экологического законодательства и
экологическая ответственность.
2. Условия привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
3. Основания привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
4. Особенности экологического правонарушения.
5. Субъекты экологического правонарушения.
6. Классификация экологических правонарушений.
7. Система органов, привлекающих к ответственности за нару
шение экологического законодательства.
225
8. Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение
экологического законодательства.
9. Особенности определения вреда, причиненного нарушением
экологического законодательства.
10. Актуальные вопросы судебной практики привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
11. Юридическая ответственность за нарушение требований
экологической безопасности.
Рекомендованная литература
Андрейцев В.1. Юридична вадповвдальшсть в галуз1 екологн //
Еколопчне право.—К., 1996.— С. 191-194.
Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В.
Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавриш та ш. За заг. ред. В.Т. Ма-ляренка, В.В.
Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, перероблене та доповнене. — X.:
ТОВ «Одксей», 2004. — С. 648-651.
Уголовный кодекс Украины: Научно-практический комментарий /
Отв. ред. Е.Л. Стрельцов. — X.: ООО «Одиссей». — 2005. — С. 453-485.
Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научнопрактический комментарий. Издание пятое. — X.: ООО «Одиссей». —
2004. — С.151-239.
Виленский Э.В., Дидоренко Э.А., Розовский Б.Г. Правовая охрана
человека в окружающей среде: Монография. — Луганск: РИО ЛИВР,
1999. — 285 с.
Ивакин В.И. Теория юридической ответственности за экологические
правонарушения и практика ее осуществления. — М., 2004.
Лопашенко Н.А. Экологические преступления. — СПб, 2002.
Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая
ответственность в области охраны окружающей среды. — К.: Науко-ва
думка, 1976. — 277 с.
Эффективность юридической ответственности в охране окружающей
среды: Сб. ст. ИГП АН СССР/ Отв. ред. О.С.Колбасов, Н.И.Краснов. —
М.: Наука, 1985. — 226 с.
Титова Н.1. В1дпов1дальтсть за порушення законодавства про
охорону природи. — Льв1в: ЛДУ, 1973. — 220 с.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^= Раздел X
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
План
1. Общая характеристика правового регулирования использования и
охраны земель.
2. Правовая классификация видов права землепользования.
3. Правовое обеспечение рационального использования земель как
объекта природы.
4. Правовые меры по охране земель и других природных ресурсов в
процессе использования земель.
§ 1. Общая характеристика правового
регулирования использования и охраны
земель
Рассмотренные в Общей части экологического права вопросы,
связанные с характеристикой права природопользования, дают
определенное представление о правовой регламентации отношений,
касающихся обеспечения рационального использования и охраны всех
природных ресурсов. В то же время известно, что каждый из них
занимает свое относительно самостоятельное место в пределах
окружающей природной среды.
С учетом того, что каждый отдельно взятый объект природы выполняет специфические функции при удовлетворении потребностей
человека, возникает необходимость дифференцированного подхода к
правовой регламентации использования того или другого природного
объекта и его охраны. Это связано с особенностями, которые вытекают из
физических и других специфических признаков конкретных объектов
природы.
Известно, что основу взаимосвязи между человеком и окружающей
природной средой составляет процесс труда. Эта взаимосвязь становится
особенно важной, когда речь идет о производственном
227
использовании земель, например, для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей. Свое непосредственное содержание такая
взаимосвязь реализуется в рамках рациональности использования земли.
Термин «использование земель» следует отличать от традиционного
термина «землепользование». Последний употребляется в двух аспектах:
как один из элементов (правомочий) права собственности на землю и как
самостоятельный правовой институт, например, постоянного пользования
земельным участком.
Право землепользования — один из важнейших самостоятельных
видов права природопользования. Доминирующее место этого права
природопользования
среди
смежных
видов
(водопользование,
лесопользование, недропользование и др.) обусловлено тем, что его
объектом выступает земля, которая, будучи объектом природы,
выполняет разносторонние функции: экологические, политические,
социальные, государственно-правовые и др. Ценность этого объекта
природы заключается в неисчерпаемости его свойств удовлетворения
материальных, духовных, эстетических, познавательных, лечебных,
рекреационных, оздоровительно-культурных и других потребностей.
Земля выступает основой формирования естественных и природ -ноантропологических ландшафтов, материально-пространственной базой
Украины, фундаментом ее независимости, суверенитета, территориальной
целостности и национальной безопасности, основой реализации
внутренних и внешних функций государства, осуществления
государственной власти и др.
Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся
в области регулирования использования и охраны земель, осуществляется
обширным массивом правовых предписаний, сосредоточенных в
Земельном кодексе Украины, Законе Украины «Об охране земель»,
других специальных законах и иных законах и подзаконных нормативных
актах, которые являются основой земельного законодательства как
самостоятельной отрасли законодательства Украины. При этом следует
иметь в виду, что охранительные земельные отношения, будучи
разновидностью отношений в сфере охраны окружающей природной
среды, регламентируются, прежде всего, Законом Украины «Об охране
окружающей природной среды» (ст.2). Данным законом прямо
предусмотрено, что земельное, как и другое поресурсовое
законодательство, регулирующее охранительные отношения, должно
разрабатываться на его основе и соответствовать его требованиям.
Э