close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Формирование системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов в условиях перехода на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства.

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Седов Владислав Сергеевич
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ
В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА КАССОВОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ
ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва
2013
Работа выполнена на кафедре «Государственные и муниципальные финансы»
ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент
Строков Анатолий Иванович
Официальные оппоненты:
Демидов Александр Юрьевич,
доктор экономических наук, доцент,
Федеральное казначейство,
заместитель руководителя
Харлашин Федор Олегович,
кандидат экономических наук
Центральный банк Российской Федерации,
заведующий сектором Департамента
платежного баланса
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная
академия экономики и права»
Защита состоится «21» ноября 2013 г. в 14-00 часов на заседании
диссертационного совета Д 505.001.02 на базе Финансового университета при
Правительстве Российской Федерации по адресу: Ленинградский проспект, д. 49,
ауд. 406, Москва, 125993.
С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечноинформационного комплекса Финансового университета при Правительстве
Российской Федерации по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203, Москва,
125993.
Автореферат разослан «18» ноября 2013 г. Объявление о защите диссертации и
автореферат диссертации «18» ноября 2013 г. размещены на официальном сайте
Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки
Российской Федерации по адресу http://vak.ed.gov.ru и на официальном сайте
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации:
http://www.fa.ru.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 505.001.02,
кандидат экономических наук
Е.И. Мешкова
2
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность
темы
нестабильность
и
ухудшение
необходимость
поиска
исследования.
Финансово-экономическая
демографической
ситуации
наиболее
эффективных
методов
обуславливает
управления
государственными и муниципальными финансами, включая средства социального
страхования, аккумулируемые в государственных социальных фондах (далее ГСФ)1. Действующий в настоящее время в Российской Федерации порядок
исполнения бюджетов ГСФ в целом обеспечивает своевременность выплат
страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, других
социальных выплат.
Однако это достигается большим объемом остатков средств на счетах
территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда
социального страхования Российской Федерации в подразделениях Банка России,
слабой маневренностью управления средствами в границах всей территории
Российской Федерации. Кассовое исполнение бюджета каждого ГСФ имеет свои
особенности, не отражающие общие принципы и специфику соответствующих
видов социального страхования, а множественность банковских счетов снижает
прозрачность движения средств и повышает риск их потери. В результате
действующий порядок исполнения бюджетов ГСФ не позволяет реализовать
преимущества страхового механизма, заключающегося в возможности временной
и территориальной раскладки риска, капитализации временно свободных средств,
и,
следовательно,
наиболее
полной
реализации
расходных
обязательств
Российской Федерации.
В Российской Федерации, в отличие от других стран, управление
средствами социального страхования осуществляется в соответствии с нормами
бюджетного законодательства, которые без учета специфики бюджетов ГСФ,
1
В диссертации используется термин «государственные социальные фонды» в соответствии с их названием в
международной статистике государственных финансов вместо принятого в российском бюджетном
законодательстве «государственные внебюджетные фонды».
3
создают излишние процедуры, увеличивающие документооборот, отчетность и,
как следствие, дополнительные административные расходы. В то же время
принцип единства кассы (единого казначейского счета), реализованный при
исполнении федерального бюджета, не применяется в отношении исполнения
бюджетов ГСФ.
Намеченный на 2014 г. перевод исполнения бюджетов ГСФ на кассовое
обслуживание органами Федерального казначейства, а также создание с 2017 г.
Казначейства банковского типа должны решить данную проблему. Однако это
будет иметь не только преимущества, но и дополнительные риски в процессе
исполнения бюджетов ГСФ. Поэтому разработка теоретического обоснования
системы
исполнения
бюджетов
ГСФ
для
реализации
преимуществ
и
предотвращения потерь при использовании казначейских технологий в процессе
управления средствами социального страхования имеет важное значение.
Степень разработанности проблемы. Финансовый механизм социального
страхования рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных
ученых и практиков, таких как Н. Барр, П. Даймонд, Дж. Стиглиц, В.Д. Роик, А.К.
Соловьев, А.В. Куртин, Л.П. Якушев, С.Ю. Янова, М.Э. Дмитриев и многих
других.
Проблемам исполнения бюджета, в частности казначейской системы
исполнения бюджета, также посвящены работы многих исследователей и
практиков, среди которых: А. Хашим, Б. Аллен, Е. Тандберг, С. Паттанаяк, И.
Файнбойм, С.Чиаво-Кампо, Д. Томасси, Р.Е. Артюхин, С.Е. Прокофьев, Т.Г.
Нестеренко, А.Ю. Демидов, Л.В. Шубина, В.В. Карчевский, Н.Г. Иванова, Т.Д.
Маковник, И. Г. Акперов, А. Коноплева, С. П. Головач, Е.В. Маркина, М.Л.
Седова, Н.Г. Подойницына и др.
В то же время проблемы использования технологии единого казначейского
счета при управлении средствами социального страхования, распространение
казначейских процедур на исполнение бюджетов ГСФ в научной литературе
рассматриваются недостаточно. Обзор зарубежного опыта организации выплат по
4
социальному страхованию в условиях функционирования единого казначейского
счета представлен в исследованиях С. Паттанаяк, И. Файнбойм, отдельные
проблемы распространения казначейских технологий на управление средствами
ГСФ содержатся в исследованиях Т.В. Емельяновой, И.В. Щедриной, В.В.
Терентьевой. Вместе с тем в этих работах отсутствует системный подход к
исследованию проблем исполнения бюджетов ГСФ в условиях использования
казначейских процедур, содержатся неоднозначные выводы о роли перехода на
кассовое обслуживание ГСФ, по-разному трактуются содержание и принципы
системы исполнения бюджета. В связи с этим сохраняется необходимость
развития
теоретических
подходов
и
практических
рекомендаций
по
формированию системы исполнения бюджетов ГСФ в условиях перехода на
казначейское обслуживание, моделей такого перехода, в том числе с учетом
перспектив создания Казначейства банковского типа. Это определило цель
исследования.
Целью диссертации является решение научной задачи по формированию и
методическому обеспечению системы исполнения бюджетов ГСФ в условиях
перехода на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
-
раскрыть
содержание
системы
исполнения
бюджетов
ГСФ,
проанализировать необходимость ее формирования в условиях перехода на
казначейское обслуживание;
- определить специфические принципы системы исполнения бюджетов ГСФ
с учетом их особенностей;
- выявить риски казначейского обслуживания ГСФ;
- разработать модели перехода исполнения бюджетов ГСФ на казначейское
обслуживание с учетом требований системного подхода.
Объектом
исследования
являются
исполнения.
5
бюджеты
ГСФ
и
система
их
Предметом исследования является процесс исполнения бюджетов ГСФ в
условиях перехода на кассовое обслуживание казначейскими органами.
Теоретические и методологические основы исследования
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и
зарубежных ученых в области государственных и муниципальных финансов,
социального страхования, организации бюджетного процесса, платежных систем.
В работе использовались нормативные правовые акты Российской
Федерации,
регламентирующие
организацию
обязательного
социального
страхования, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
материалы
научных
конференций,
семинаров,
а
также
публикации
в
периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Диссертационная работа основана на общих методах экономических
исследований: наблюдение, сбор и изучение данных, их анализ, научные
абстракции, синтез теоретического и практического материала, принципы
диалектики, формальной логики,
исторический и системный подход. При
обработке и систематизации информации о кассовом исполнении бюджетов ГСФ
применялись
статистические
методы
группировок.
Анализ
фактического
материала представлен в виде диаграмм.
Информационно-статистическую базу диссертации составили данные
Федерального казначейства, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда
социального страхования Российской Федерации (в т.ч. региональных отделений
по Карачаево-Черкесской Республике и Нижегородской области), Федерального
фонда обязательного медицинского страхования, материалы Счетной палаты
Российской Федерации, Всемирного банка, а также материалы круглых столов по
программам
повышения
квалификации
сотрудников
Пенсионного
фонда
Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации,
территориальных фондов обязательного медицинского страхования в Институте
краткосрочных программ Финансового университета.
6
Область исследования. Диссертация выполнена в соответствии с пунктами
2.8 и 2.19 Паспорта специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и
кредит» (экономические науки).
Научная новизна исследования состоит в комплексной разработке
теоретических
и
методических
положений
по
формированию
системы
исполнения бюджетов ГСФ, основанной на казначейском обслуживании.
Новыми являются следующие научные результаты:
1. Предложен авторский подход к формированию системы, состоящий в
комплексном определении следующих признаков: цель системы, ее место в
других системах, общие и специфические принципы построения, структурные
элементы, факторы, влияющие на состояние и развитие системы. Доказана
необходимость формирования системы исполнения бюджетов ГСФ на основе
внедрения единого казначейского счета в связи с процессами глобализации и
развития информационных технологий.
2. Сформулированы и обоснованы специфические принципы построения
системы исполнения бюджетов ГСФ, такие как: а) учет страховой природы
бюджетов ГСФ; б) обеспечение автономности средств социального страхования;
в) многовариантность процедур исполнения для бюджетов разных фондов,; г)
создание и использование страховых резервов; д) возможность урегулирования
страховых выплат, заявленных в прошлом году; е) доступность оперативного
информационного
обмена
между
основными
субъектами
обязательного
социального страхования.
3. Наряду с преимуществами системы исполнения бюджетов ГСФ,
основанной на казначейских технологиях, выявлены ее потенциальные риски:
 возможность использования средств социального страхования для покрытия
кассовых разрывов в процессе исполнения федерального, региональных и
местных бюджетов,
 задержки при исполнении публичных нормативных обязательств,
 дополнительные операционные
информационного взаимодействия.
риски,
7
связанные
с
расширением
4. Разработаны модели перехода исполнения бюджетов ГСФ на кассовое
обслуживание Федеральным казначейством для двух этапов: до начала
функционирования Казначейства банковского типа и после. Предложенные
модели учитывают совпадение разных бюджетных полномочий в лице одного
органа управления фондами. Особенностью разработанных моделей является
разделение
режимов
санкционирования
денежных
обязательств,
которые
дифференцированы в зависимости от видов исполняемых обязательств, а также
возможность в условиях Казначейства банковского типа обеспечить автономность
средств социального страхования.
4. Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основные
выводы и положения диссертации развивают методические основы формирования
систем исполнения бюджета, определяют современные подходы к оперативному
управлению средствами социального страхования с учетом влияния глобальных
факторов и совершенствования информационных технологий.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в
диссертации теоретические модели, практические рекомендации, предложения по
внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты Российской
Федерации направлены на повышение эффективности управления средствами
обязательного
социального
страхования
и
могут
быть
использованы
федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами
управления ГСФ при уточнении организационно-правовых основ и процедур
исполнения бюджетов ГСФ.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
- методические рекомендации по оценке прогноза кассовых выплат на
уровне региональных отделений Фонда социального страхования Российской
Федерации,
- модели перехода на казначейское обслуживание бюджетов ГСФ с учетом
специфики каждого фонда,
8
- рекомендации по внесению изменений в действующее российское
бюджетное законодательство, направленных на учет специфики бюджетов ГСФ
при организации их исполнения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения
и
результаты
исследования
Международной
заочной
обсуждались
и
научно-практической
получили
одобрение
конференции
на
студентов,
аспирантов и молодых ученых «Молодые ученые о современном финансовом
рынке РФ» (г. Пермь, Пермский государственный научно-исследовательский
университет, 28 апреля 2011 г.); II Международном молодежном форуме
финансистов (Москва, Финансовый университет, 30 ноября 2012 г.).
Отдельные положения диссертации, связанные с предложениями по
созданию информационной базы в Фонде социального страхования Российской
Федерации, необходимой для кассового планирования в процессе исполнения
бюджета Фонда, включая данные о ежедневных кассовых поступлениях и
выплатах, статистические данные о частоте страховых случаев в разрезе
отдельных видов рисков, предложенная методика прогнозирования кассовых
выплат региональных отделений Фонда, нашли отражение в отчете по научноисследовательской работе, выполненной в Финансовом университете по заказу
Фонда социального страхования Российской Федерации, на тему: «Оценка
предварительных итогов реализации пилотного проекта по отмене зачетного
механизма назначения и выплаты страхового обеспечения по обязательному
социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством и разработка рекомендаций по его распространению на другие
регионы» (2012 г.).
Предложенные варианты перехода на кассовое обслуживание бюджетов
государственных социальных фондов учтены при разработке нормативных
правовых актов органами Федерального казначейства, в частности модели для
условий функционирования Казначейства небанковского типа и Бюджетного
банка (Казначейства банковского типа), основанная на разных режимах ведения
9
лицевых счетов получателей средств бюджетов фондов: предполагающих
санкционирование денежных обязательств по административно-управленческим
расходам, и не предполагающих такое санкционирование по публичным
нормативным обязательствам.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и
муниципальные финансы» Финансового университета в преподавании учебных
дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Организация
исполнения бюджета», «Казначейские технологии исполнения бюджета».
Публикации. По теме диссертации опубликованы четыре работы общим
объемом 3,02 п.л. (-
авторский объем - 2,57 п.л.), в том числе три статьи
авторским объемом 2,47 п.л. опубликованы в журналах, определенных ВАК
Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью,
задачами и логикой
проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения, списка сокращений и условных обозначений, списка литературы из
208 источников и одного приложения. Основной текст диссертации изложен на
163 страницах, содержит 3 формулы, 1 таблицу и 14 рисунков.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В соответствие с целью и задачами исследования проблемы, рассмотренные
в диссертации, можно разделить на 4 основные группы.
Первая группа проблем связана с раскрытием содержания системы
исполнения бюджетов ГСФ, обоснованием необходимости ее формирования в
современных условиях.
Традиционно социальное страхование рассматривается как альтернатива
бюджетному
механизму
осуществления
социальных
выплат
и
других
государственных гарантий в области социального обеспечения. Особенности
страхового механизма определяют организационную обособленность средств
социального страхования от бюджетных средств в специальных фондах. Вместе с
10
тем социальное страхование – это безусловный элемент государственных и
муниципальных финансов даже при участии в его управлении негосударственных
институтов. В большинстве стран организация социального страхования не
регулируется нормами бюджетного законодательства, однако, в соответствии с
современными
международными
стандартами
процесс
формирования
и
использования фондов социального страхования подлежит общим требованиям
организации учета и отчетности в секторе государственного и муниципального
управления. Глобализация и развитие новых информационных технологий
инициируют дальнейшее распространение единых подходов в управлении
государственными и муниципальными финансами на социальное страхование,
включая использование технологии единого казначейского счета.
Внедрение
процедур
исполнения
бюджетов
публично-правовых
образований в процесс формирования и использования средств социального
страхования выступает не особенностью российской практики, а общей
тенденцией. При этом система исполнения бюджетов ГСФ не должна
нивелировать особенности социального страхования, а, наоборот, наиболее полно
обеспечивать реализацию его преимуществ.
Система исполнения бюджетов ГСФ - это совокупность процедур,
основанных на общих методологических и специфических принципах, целью
которых является наиболее полное выполнение расходных обязательств в области
социального страхования и некоторых других социальных обязательств.
Основные
структурные
элементы
системы
детерминированы
именно
процедурами, технологиями, а не органами, которые в них участвуют. Например,
при исполнении бюджетов в Швеции реализуется принцип единого казначейского
счета, но специальный казначейский орган отсутствует.
Системный подход при характеристике исполнения бюджета включает
определение место системы исполнения бюджетов ГСФ как подсистемы
управления государственными и муниципальными финансами, ее цель, общие
методологические и специфические принципы, структурные элементы и внешние
факторы, определяющие развитие и состояние системы (таблица 1).
11
Таблица 1
Содержательные характеристики системы исполнения бюджетов
государственных социальных фондов
Место системы в Подсистема управления социальным страхованием в составе государственных и
других системах
муниципальных финансов (функциональный элемент – оперативное управление
социальным страхованием)
Цель системы
Наиболее полная реализация расходных обязательств публично-правовых
образований в области социального страхования и др. отдельных социальных
обязательств
Общие
- использование технологии единого казначейского счета применительно к
методологические
соответствующему бюджету или по мере развития информационных технологий –
принципы системы всему сектору государственного управления
исполнения
- обеспечение доступности оперативной информации о зачислении средств на счет
бюджетов
бюджета, состоянии бюджетных средств, их использовании, процедурах
заключения и исполнения контрактов на поставки товаров, работ и услуг для
государственных нужд, изменении активов и обязательств соответствующего
публично-правового образования всем заинтересованным пользователям
- адаптация к влиянию макроэкономических, природных и иных внешних
факторов
- возможность использования различных технологий исполнения обязательств
физических и юридических лиц при уплате обязательных платежей в бюджеты
бюджетной системы и выплат из бюджета
- максимальное сокращение избыточных процедур, документооборота,
промежуточных форм отчетности
- эффективность управления средствами на счете бюджета, включая качество
кассового планирования и отчетности о кассовом исполнении бюджета
- результативность и эффективность использования бюджетных средств
Специфические
- учет страховой природы бюджетов государственных социальных фондов как
принципы системы, форм организации социального страхования
определяемые
- обеспечение автономности средств социального страхования
особенностями
- многовариантность процедур исполнения для бюджетов разных фондов
бюджетов
- создание и использование страховых резервов
государственных
- возможность урегулирования страховых выплат, заявленных в прошлом году
социальных
- доступность оперативного информационного обмена между основными
фондов
субъектами обязательного социального страхования
Основные
- исполнение бюджетов по доходам (обеспечение поступления страховых взносов
структурные
по соответствующим видам страхования и др. доходов)
элементы
- исполнение бюджетов по расходам (осуществление процедур по выплате
страхового обеспечения и другим расходам)
- кассовое исполнение бюджета и управление временно свободными средствами
- учет исполнения бюджета, промежуточная и итоговая отчетность, контроль
Факторы,
к - процессы глобализации, которые требуют если не унификации и полной
которым система стандартизации,
то
гармонизации
управления
государственными
и
должна
быть муниципальными финансами в разных странах
адаптивна
- развитие информационных технологий, которые обеспечивают повышение
оперативности управления государственными и муниципальными финансами, а
также видоизменяют информационный обмен, создают возможности
капитализации остатков средств на счетах бюджетов,
- изменение состояния национальной и мировой экономики, требующие
резервирования части средств в благоприятные периоды и их использование в
условиях кризиса
12
На основе данного подхода проведен анализ действующего порядка
исполнения бюджетов ГСФ, который позволил сделать следующие выводы о: его
несоответствии системным признакам; отсутствии ориентации на реализацию
преимуществ социального страхования; наличии множественности банковских
счетов, повышающих риск потерь средств; наличии избыточных процедур,
увеличивающих административно-управленческие расходы.
Вторая группа проблем связана с обоснованием и необходимостью
использования специфических принципов при построении системы исполнения
бюджетов ГСФ при кассовом обслуживании.
Принцип учета страховой природы бюджетов ГСФ связан с тем, что
бюджеты ГСФ принципиально отличаются от других бюджетов бюджетной
системы. При формировании бюджетов ГСФ фактически не действует принцип
совокупного (общего) покрытия расходов бюджета, поскольку страховые
выплаты определяются поступлениями страховых взносов в разрезе каждого вида
обязательного социального страхования, что наиболее ярко проявляется в
формировании накопительной части трудовой пенсии. Спецификой бюджетов
ГСФ также является отсутствие заимствований как источников покрытия
дефицита
бюджета,
поскольку
сбалансированность
доходов
и
расходов
обеспечивается трансфертами из центрального бюджета (федерального бюджета в
федеративных государствах), реже регионального бюджета, которые отражаются
в составе доходов. В отличие от других бюджетов при исполнении бюджетов
ГСФ отсутствует разделение финансового органа и главных распорядителей
бюджетных средств, по каждому фонду существует единственный главный
распорядитель бюджетных средств, а по большинству фондов обязательного
медицинского страхования – и единственный получатель бюджетных средств.
Отсутствие учета такой специфики в действующей практике приводит к
избыточным процедурам в процессе исполнения бюджетов ГСФ, при которых
органы управления ГСФ сами себе утверждают и доводят показатели бюджетной
росписи, лимитов бюджетных обязательств.
13
В систему исполнения бюджетов ГСФ должны быть встроены механизмы,
требующие высокой маневренности управления средствами фондов социального
страхования, в том числе в разрезе всей территории страны или региона,
возможность размещения временно свободных средств, преодоления остаточного
принципа
финансирования
социальных
выплат.
Технология
единого
казначейского счета, которая лежит в основе кассового обслуживания исполнения
бюджетов казначейскими органами, позволяет учесть данные требования.
Многие выплаты по социальному страхованию носят регулярный характер
(пенсии, отдельные виды пособий на детей и др.), что позволяет с большой
точностью прогнозировать сроки размещения временно свободных средств в
финансовые активы.
Принцип автономности средств социального страхования закреплен
Конвенциями МОТ и национальным законодательством большинства стран. В
российском законодательстве об основах обязательного социального страхования
он звучит как принцип автономности финансовой системы обязательного
социального страхования. Именно этот принцип предопределяет обособленное от
бюджетов публично-правовых образований создание ГСФ. Вместе с тем
включение
бюджетов
ГСФ
в
состав
бюджетной
системы
российским
законодательством и наделение органов управления фондами полномочиями по
осуществлению социальных выплат и оказанию государственных услуг,
выходящих за рамки обязательного социального страхования, ставит под
сомнение принцип автономности. Система исполнения бюджетов ГСФ в условиях
перехода на казначейское обслуживание должна учитывать принцип обеспечения
автономности управления средствами социального страхования.
Принцип
многовариантности
процедур
при
исполнении
бюджетов
отдельных ГСФ предопределен особенностями видов обязательного социального
страхования, составом участников исполнения бюджетов по каждому фонду. Так,
в
Российской
обязательному
Федерации
пенсионному
основные
виды
страхованию,
14
страхового
обеспечения
обязательному
по
социальному
страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством
(в случае введения прямых выплат)2, обязательному социальному страхованию от
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний связаны с
перечислениями сумм пенсий и пособий непосредственно застрахованным.
В то же время страховое обеспечение по обязательному медицинскому
страхованию включает оплату бесплатной медицинской помощи, оказанной
застрахованным, на основе последовательного перечисления средств страховым
медицинским
организациям
и
медицинским
организациям.
Особенности
проявляются в межтерриториальных расчетах и зачетах в системе обязательного
медицинского
страхования,
необходимости
раздельного
учета
средств,
предназначенных для формирования пенсионных накоплений, использовании
зачетной схемы по обязательному социальному страхованию на случай
временной нетрудоспособности и в связи с материнством и большим объемом
кредиторской задолженности Фонда социального страхования Российской
Федерации перед страхователями. Принцип многовариантности процедур, таким
образом, предусматривает особенности моделей кассового обслуживания для
разных фондов.
Принцип создания и использования страховых резервов. Временная
раскладка риска, присущая страхованию в целом и социальному страхованию в
том числе, предполагает необходимость резервирования средств в благоприятные
периоды и их использование в неблагоприятные годы. Таким образом, увеличение
остатков неиспользованных резервов на начало финансового года при исполнении
бюджетов ГСФ необходимо рассматривать не просто как обезличенный источник
финансирования дефицита бюджета фонда, а как источник выплат страхового
обеспечения. Следовательно, возможность формирования и использования
2
Только в 2013 г. принято решение о том, что переход на казначейское обслуживание исполнения бюджета Фонда
социального страхования Российской Федерации с 2014 г. будет
осуществляться без повсеместного
распространения итогов пилотного проекта по переходу на прямые выплаты по обязательному социальному
страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.
15
страховых резервов - неотъемлемый принцип системы исполнения бюджетов
ГСФ.
В условиях внедрения концепции управления результатом в секторе
государственного и муниципального управления, большое значение имеет
отчетность о полноте и своевременности исполнения расходных обязательств, но
спецификой социального страхования является необходимость урегулирования
страховых выплат по страховым случаям, произошедшим в предшествующем
финансовом
году.
Например,
расчеты
со
страховыми
медицинскими
организациями за счет средств обязательного медицинского по страховым
случаям,
произошедшим
в
предшествующем
году.
Возможность
такого
урегулирования рассматривается одним из принципов формирования системы
исполнения бюджетов ГСФ.
Среди принципов социального страхования определено паритетное участие
всех основных субъектов в управлении средствами социального страхования, это
диктует
необходимость
оперативного
информационного
обмена
между
основными субъектами социального страхования и его участниками. Например,
кассовое поступление страховых взносов на страховую и накопительную часть
трудовой пенсии с максимально коротким сроком должно отражаться на лицевом
счете застрахованных в системе персонифицированного учета по обязательному
пенсионному страхованию, а страховые взносы на накопительную часть –
перечисляться для временного управления страховыми взносами, а затем управляющим компаниям или негосударственным пенсионным фондам с целью
реализации прав застрахованных. Возможность регулярного информирования с
использованием современных технологий застрахованных о состоянии лицевого
счета должна рассматриваться как важный принцип формирования системы
исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее ПФР).
Предложенные специфические принципы системы исполнения бюджетов
ГСФ позволяют оценить преимущества и риски перевода исполнения бюджетов
ГСФ на кассовое обслуживание казначейскими органами, разработать его модели,
16
а
также
внести
предложения
по
совершенствованию
бюджетного
законодательства.
Третья группа проблем связана с оценкой преимуществ и рисков
казначейского обслуживания ГСФ, а также разработкой предложений по
снижению рисков.
Преимущества перехода на исполнение бюджетов ГСФ казначейскими
органами заключаются в получении следующих возможностей: 1) свободного
маневрирования средствами фондов в разрезе всей территории Российской
Федерации и капитализации временно свободных средств в условиях ежедневной
централизации на едином счете бюджета (фонда), 2) передачи части функций по
учету и формированию отчетности органам Федерального казначейства, что
позволяет снизить использование страховых взносов в качестве источника
административно-управленческих расходов, 3) экономии средств в результате
отказа от процедур по отбору коммерческих банков, осуществляющих расчетнокассовое обслуживание счетов филиалов отделений фондов Пенсионного фонда
Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации,
территориальных фондов обязательного медицинского страхования, 4) снижения
административных расходов и затрат рабочего времени по урегулированию
вопросов,
связанных
с
решениями
органов
последующего
контроля
о
корректности применения кодов операций сектора государственного управления,
5) осуществления кассовых выплат, не связанных с социальным страхованием,
непосредственно со счетов федерального и региональных бюджетов и сокращение
межбюджетных трансфертов, 6) повышения прозрачности движения средств и их
сохранности.
Нестабильность правового регулирования формирования доходов и расходов
бюджетов ГСФ, недостаточность информационной базы о кассовых поступлениях
и кассовых выплатах в процессе исполнения бюджетов фондов не позволяют дать
общую оценку дополнительных доходов, которые можно мобилизовать в
условиях использования казначейских технологий. Между тем, результаты
17
расчетов только по одному региональному отделению Фонда социального
страхования Российской Федерации (далее ФСС) по Нижегородской области за
третий
квартал 2011
осуществлению
г.
прямых
(в
котором
выплат
со
проводился
счетов
пилотный
отделений
проект
Фонда)
по
показали
возможность получения дополнительного дохода от временного размещения на
банковских депозитах остатка средств на счетах в размере 3,3% от суммы
кассовых поступлений или 13,5% от ежемесячных сумм кассовых выплат пособий
по
обязательному
социальному
страхованию
на
случай
временной
нетрудоспособности и в связи с материнством.
Поэтому важным условием при формировании системы исполнения
бюджетов ГСФ является создание информационной базы о ежедневных кассовых
поступлениях и кассовых выплатах по всем фондам, а также статистики
страховых случаев для прогноза кассовых выплат на уровне региональных
отделений ФСС. В диссертации предложена методика прогноза кассовых выплат,
построенная на оценке задолженности перед страхователями, частоте страховых
случаев, среднем размере выплаты пособия, для пособий по временной
нетрудоспособности и по беременности и родам – средней продолжительности
выплат.
Перевод исполнения бюджетов ГСФ в органы Федерального казначейства
обуславливает возникновение трих видов риска:
использование средств
государственных социальных фондов в качестве «постоянного пассива» при
исполнении
федерального
бюджета;
задержка
исполнения
публичных
нормативных обязательств за счет появления дополнительного звена между
органами управления фондом и банком; сбои в информационном взаимодействие
(дополнительные операционные риски).
Первый риск связан не только с существующей в настоящее время практикой
покрытия кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета за счет
средств
федеральных
существующей
и
практикой
бюджетных
автономных
компенсационного
18
учреждений,
характера
но
трансфертов
и
с
из
федерального бюджета бюджету ПФР3, использования остатков средств на счетах
фондов для осуществления выплат, источником которых определены средства
федерального бюджета4, а также местом главы, посвященной бюджетам ГСФ5, в
разделе «Сбалансированность бюджетов» наряду с источниками финансирования
дефицита федерального, региональных и местных бюджетов, суверенными
фондами, межбюджетными трансфертами.
В то же время причинами выделения ГСФ из состава федерального
(регионального) бюджета является не только закрепление стабильного источника
страховых выплат (таким источником являются страховые взносы), но и
возможность капитализации временно свободных средств для увеличения
социальных
выплат.
Прямое
или
завуалированное
привлечение
средств
социального страхования на покрытие кассовых разрывов при исполнении
федерального бюджета лишает смысла саму идею обособления средств
социального страхования в отдельных фондах. Снижение такого риска возможно
закреплением законодательного запрета на использование средств обязательного
социального страхования для покрытия кассовых разрывов при исполнении
федерального, региональных и местных бюджетов.
Снижение риска задержек социальных выплат населению может быть
обеспечено выбором наиболее адекватной модели кассового обслуживания
исполнения бюджетов фондов органами Казначейства России, исключающие
излишние процедуры.
Появление посредника между органами ГСФ и банком в лице казначейских
органов создает дополнительные операционные риски, связанные с возможным
сбоем в информационном взаимодействии. Снижение таких рисков возможно
проведением предварительной экспертизы технических заданий на разработку
программного обеспечения.
3
на выплату январских пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных денежных выплат,
досрочных пенсий безработным и т.д.
4
Имеются в виду выплаты базовой части трудовой пенсии, по которым кассовые выплаты превышали кассовые
поступления из федерального бюджета в середине 2000-х гг., отсутствие трансферта из федерального бюджета на
уплату страховых взносов за нестраховые периоды в 2005-2007 гг.
5
Глава 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов» Бюджетного кодекса Российской Федерации.
19
Четвертая группа проблем связана с разработкой моделей кассового
обслуживания органами Федерального казначейства исполнения бюджетов ГСФ.
Основные расходы бюджетов ПФР и ФСС связаны с исполнением
публичных нормативных обязательств, на наш взгляд. Этому наиболее
соответствует смешанная модель, при которой открывается и лицевой счет
бюджета (для проведения кассовых расходов, связанных с выплатами населению
по обязательному социальному страхованию), и лицевые счета распорядителей и
получателей бюджетных средств (для проведения выплат, источником которых
являются
трансферты
федерального
(региональных)
бюджетов,
а
также
административно-управленческих расходов). Возможны также лицевые счета
бюджетополучателей с разными режимами санкционирования. Именно для
исполнения бюджетов ПФР и ФСС большое значение имеет реализация
технологии единого казначейского счета.
При исполнении бюджетов Федерального и территориальных фондов
обязательного
медицинского
страхования
выплат
физическим
лицам
не
предусмотрено, поэтому здесь предпочтителен полный вариант кассового
обслуживания
с
открытием
лицевых
счетов
распорядителей-получателей
бюджетных средств. При отсутствии филиалов у территориальных фондов
полномочия распорядителя и получателя представлены в одном лице, что должно
предусматривать отказ от процедур доведения бюджетных ассигнований, лимитов
бюджетных обязательств.
При реализации обеих моделей предлагаем функцию принятия решения о
размещении временно свободных средств оставить за органами управления
фондами, в том числе с целью снижения риска использования остатков средств
для покрытия кассовых разрывов других бюджетов бюджетной системы.
С 2017 г. на базе Казначейства России предусмотрено создание бюджетного
банка (Казначейства банковского типа), при котором открывается один
корреспондентский счет Казначейству России в Банке России, а счета
соответствующих бюджетов (включая ГСФ) будут обслуживаться казначейскими
20
органами как субсчета. В этих условиях для бюджетов всех ГСФ предлагаем
предусмотреть зачисление доходов, связанных с обязательным социальным
страхованием, непосредственно на субсчета фондов, минуя счет распределения
поступлений между бюджетами бюджетной системы. Для бюджетов ПФР и ФСС
предлагаем также разделить счета по кассовым расходам, не предусматривающим
процедуры санкционирования (выплаты пенсий, пособий населению), и счета,
предполагающие предварительный казначейский контроль, для бюджетов фондов
обязательного
медицинского
страхования
использовать
модель
с
санкционированием оплаты денежных обязательств.
В условиях функционирования Казначейства банковского типа возможно
наделение
органов
управления
ГСФ
полномочиями
распорядителей
и
получателей средств федерального бюджета (каковыми они являются де-факто и в
настоящее время) по выплатам, выходящим за рамки обязательного социального
страхования, с отражением соответствующих операций на лицевых счетах
распорядителей и получателей средств федерального бюджета без зачисления
данных средств на счета фондов. Это должно обеспечить автономность средств
социального страхования и сократить излишний информационный обмен и
сложности с формированием консолидированной отчетности.
С учетом разных условий мобилизации временно свободных средств при
исполнении бюджетов ГСФ и федерального бюджета необходимо сохранить за
органами управления фондами право принятия решения о размещении временно
свободных средств, а в случае передачи функций Казначейству России
размещения
всех
средств
сектора
государственного
и
муниципального
управления определить порядок начисления процентов по остаткам средств на
счетах
фондов,
при
этом
уровень
процентной
ставки
должен
быть
дифференцирован в зависимости от суммы и срока размещения.
Формирование системы исполнения бюджетов ГСФ и использование
предложенных моделей требует внесения изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации, а именно: 1) замена термина «бюджет государственного
21
внебюджетного фонда» на «бюджет государственного социального фонда» 2)
введение исключений для бюджетов ГСФ при раскрытии принципа совокупного
(общего) покрытия расходов бюджета; 3) закрепление в главе 24 учета специфики
бюджетов ГСФ и регламентации процедур исполнения бюджетов ГСФ
законодательством
о
соответствующих
видах
обязательного
социального
страхования (или законом о бюджете ГСФ на соответствующий финансовый год и
плановый период); 4) установление в ст. 147 нормы о том, что расходы бюджетов
ГСФ определяются законодательством об обязательном социальном страховании
(и лишь в отдельных случаях – о социальной помощи) и включают страховые
резервы; 5) уточнение видов обязательного социального страхования в ст. 147 в
соответствии с действующим законодательством об обязательном социальном
страховании; 6) установление запрета на привлечение остатков средств со счетов
ГСФ на счета федерального, региональных и местных бюджетов; 7) в условиях
создания Казначейства банковского типа наделение органов управления ГСФ
полномочиями
распорядителей
(получателей)
средств
федерального
(регионального) бюджета по расходам, выходящим за рамки обязательного
социального страхования; 8) введение ответственности должностных лиц за
неполное и/или несвоевременное исполнение публичных обязательств при
исполнении бюджетов ГСФ.
Использование представленных в работе предложений по формированию и
методическому обеспечению системы исполнения бюджетов ГСФ будет
способствовать повышению качества оперативного управления средствами
обязательного социального страхования.
3. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Статьи в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России:
1)
Седов, В.С. Кассовое исполнение бюджета Фонда социального
страхования Российской Федерации в условиях перехода на прямые выплаты
пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной
22
нетрудоспособности и в связи с материнством / В.С. Седов // Финансы и кредит.
– 2012. – № 46. – С. 43-49. (0,77 п.л.).
2)
Седов,
В.С.
Формирование
системы
исполнения
бюджетов
государственных социальных фондов в условиях перехода на кассовое
обслуживание в органы Казначейства России / В.С.
Седов // Вестник
Финансового университета. – 2013. – № 2. – С. 140-148. (0,8 п.л.).
3)
Седов, В.С. Распространение принципа единого казначейского счета
на государственные социальные фонды / В.С. Седов, О.А. Полякова // Финансовая
аналитика. – 2013. – № 33 (171) – 2013 сентябрь. – С. 14-23. (0,95 п.л./0,5 п.л.).
Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:
4)
Седов, В.С. Проблемы исполнения бюджетов государственных
социальных фондов [Электронный ресурс] / Седов В.С.
// Университетские
исследования. – Пермь: Пермский государственный университет, 2011. – 05-17.
Режим
доступа:
–
URL:
www.uresearch.psu.ru/files/articles/364_14063.doc.
Дата последнего обращения: 01.10.2013 (0,5 п.л.).
23
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа