close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Пять тезисов по Отчету «Российское законодательство 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» (отв. Ред. А. А. Клишас В. Н. Плигин. М. Федеральное Собрание 2013)

код для вставкиСкачать
Во-первых, в уголовных законах Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан диспозиции статей, предусматривающих ответственность за контрабанду, не были согласованы между собой и включали отличающие друг от друга криминообразующие признаки.
Так, в Республике Беларусь в статье 228 устанавливается ответственность за незаконное перемещение через таможенную границу Республики Беларусь товаров и ценностей, запрещенных или ограниченных к перемещению. В данном случае в УК Республики Беларусь в диспозиции статьи отсутствует указание на деяние связанное с незаконным перемещением через таможенную границу Таможенного союза в
рамка ЕврАзЭС.
Ответственность за контрабанду в уголовном кодексе Республики Казахстан предусмотрена статьей 209 «Экономическая контрабанда» и статьей 250 «Контрабанда изъятых из обращения предметов
или предметов, обращение которых ограничено». В УК Республики Казахстан в статье 250 устанавливается ответственность за незаконное перемещение «через таможенную границу Таможенного союза и (или)
Государственную границу Республики Казахстан».
В свою очередь законодатель в Уголовный кодекс РФ включил статьи, предусматривающие ответственность: за контрабанду наличных денежных средств и (или) денежных инструментов (ст. 2001 УК РФ);
за контрабанду сильнодействующих, ядовитых веществ, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ? (ст. 2261 УК РФ); за контрабанду наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров
или аналогов? (ст. 2291 УК РФ).
Учитывая, что указанные выше страны имеют единое (общее) таможенное пространство и общую таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, представляется необходимым единообразно
сформулировать понятие контрабанды в уголовных кодексах этих трех государств 1.
Во-вторых, определяя ответственность за контрабанду наркотических средств, психотропных веществ,
их прекурсоров или аналогов, растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества
или их прекурсоры, либо их частей, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их
прекурсоры, инструментов или оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых
для изготовления наркотических средств или психотропных веществ, а также сильнодействующих и ядовитых веществ, государства члены Таможенного союза не установили их единого перечня. Таким образом,
в Российской Федерации действует свой перечень предметов контрабанды, а в Республике Беларусь и в
Республике Казахстан свой, который в ряде случаев не совпадает с российским. Решить данную проблему можно «путем принятия единых для всех трех стран ? членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС
списка наркотических средств, психотропных веществ, сильнодействующих и ядовитых веществ и других
предметов, изъятых из гражданского оборота или в отношении которых установлены специальные правила перемещения» 2.
А.Р. Лаврентьев, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии
правосудия, кандидат юридических наук, доцент
Пять тезисов по Отчету «Российское законодательство:
20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации»
(отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М.: Федеральное Собрание, 2013)
Во-первых, необходимо отметить положительное значение работы, проделанной составителями
Отчета, как одной из форм систематизации законодательства Российской Федерации. Обобщение потребовало значительных трудозатрат не только палат Федерального Собрания, но и представительных
органов субъектов Российской Федерации. В этом плане важно установление рабочих, конструктивных
отношений парламентариев различных органов власти. Отчет получился в некоторой степени информативным, обеспечен хорошей навигацией. Следует признать правильной широкую пропаганду проведенной работы.
В Отчете важно четко «выдержать» концепцию формирования содержания и структурирования информации, а также методологию подготовки такого значимого документа. Какого-либо универсального подхода написания подобных документов у представительных органов не сложилось. Можно обнаружить разные концепции подготовки и, соответственно, структурирования документов подобного рода:
сводный отчет об итогах работы за определенный период на основе ежегодных отчетов о работе
(в этом случае информацию относительно легко структурировать и по созывам и по «юбилеям»). Но есть
опасность, что вопросы обеспечения деятельности органа власти станут превалирующими над итогами
выполнения его основных функций;
1
См.: Федоров А.В. Изменения в законодательство об ответственности за контрабанду: новые реалии и проблемы //
Уголовное право. 2012. № 2.
2
См.: Федоров А.В. Изменения в законодательство об ответственности за контрабанду: новые реалии и проблемы //
Уголовное право. 2012. № 2; Федоров А.В. Уголовная ответственность за незаконный оборот сильнодействующих и
ядовитых веществ в Российской Федерации и Республике Беларусь // Наркоконтроль. 2008. № 3. С. 23?31.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
287
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
отчет о «состоянии законодательства» как одна из составных частей доклада об итогах по различным
направлениям деятельности представительного органа. Очевидно, что в этом случае содержание Отчета
должно быть построено на основе отчетов об основных результатах работы структурных подразделений,
в этом случае важно обеспечить согласование различных разделов и провести аналитическое обобщение
всей информации. По такому принципу, в частности, были построены ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год 1;
отчет как своеобразный доклад о выполнении приоритетных задач, намеченных в предыдущем отчетном документе.
Полагаю, что, исходя из названия Отчета, в нем должна была быть реализована последняя концепция.
В то же время содержание Отчета свидетельствует, что готовился он в соответствии со второй из названных концепций, а реализована в нем первая концепция, поскольку в основном отражена количественная
информация о законотворческой деятельности Федерального Собрания и субъектов Российской Федерации. Получается, в Отчете не в полной мере отражены вопросы как «о состоянии Российского законодательства за 20 лет» (вторая концепция), так и крайне мало информации «о выполнении приоритетов»
(последняя концепция).
Отчасти поэтому достаточно удобно структурированная информация в Отчете не соответствует Классификатору правовых актов, утвержденному указом Президента России 15 марта 2000 года № 5112, а проведенная систематизация оказалась не соответствующей цели «унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами
власти», заявленной в преамбуле названного указа.
Во-вторых, в Отчете сделана в целом удачная попытка показать особенности развития законодательства на уровне субъектов Российской Федерации: названы виды базовых актов, принятых в каждом субъекте Российской Федерации, их основная цель и статистические данные об итогах работы за 20 лет. При
ознакомлении с содержанием тома 2 Материалов к Отчету законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации получают пример (а иногда ? образец) работы по подготовке
аналогичных отчетов и докладов о состоянии регионального законодательства и уникальную возможность
сопоставить результаты законотворчества, заимствовать положительный опыт, найти решение актуальных проблем. Так, например, при обсуждении Проекта доклада Законодательного Собрания Нижегородской области «О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах деятельности
Законодательного Собрания за 20 лет» был высказан ряд рекомендаций по совершенствованию законотворческой деятельности в будущем, среди которых:
законодательно обеспечить реализацию стратегии государственного управления на краткосрочный
период до 2018 года (в контексте выполнения «майских» указов Президента России 2012 года) и долгосрочный период до 2030 года;
осуществить систематизацию законодательства: от подготовки и издания Свода законов Нижегородской области (вначале ? в электронном виде), кодификации земельного и избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении до изучения принципов, присяг и иных элементов
юридической техники в законодательстве области;
обеспечить доступ к актуальным редакциям текстов законов Нижегородской области (в настоящее
время, как и на официальном портале правовой информации3, на сайте Законодательного Собрания Нижегородской области4 доступны только аутентичные тексты законов, актуальные версии предлагают негосударственные справочные правовые системы);
продумать вопрос «вычленения» в законодательстве Нижегородской области системообразующих, базовых ? уставных законов (кодексов) и подготовки новой редакции Устава Нижегородской области;
начать работу по подготовке комментариев к системообразующим, базовым ? уставным законам в
законодательстве Нижегородской области;
изучить проблемы подзаконного регулирования (обеспеченности отсылочных норм в законодательстве Нижегородской области);
расширить возможности участия институтов гражданского общества в правотворчестве путем доработки нормативного регулирования и практики применения, а также нормативной регламентации общественного контроля;
продолжить работу по осуществлению мониторинга правоприменения на плановой основе, расширив
участие комитетов и обеспечив должное информирование о результатах проводимой работы (в том числе
в сети «Интернет»), рекомендовать использовать при мониторинге правоприменения материалы судебной практики, доклады специализированных уполномоченных в Российской Федерации и в Нижегородской области;
Российская газета. 2013. 27 марта.
Собрание законодательства РФ. 2000. № 12, ст. 1260.
3
URL: http://pravo.gov.ru/
4
URL: http://www.zsno.ru/
1
2
288
Юридическая наука и практика
завершить построение законодательных основ системы государственной власти области ? разработать и принять закон области «Об Уставном суде Нижегородской области» (в том числе в целях предварительного нормоконтроля, толкования, разрешения споров о компетенции, приведения нормативной базы
местного самоуправления в соответствие с законодательством Нижегородской области);
создать (совместно с Торгово-промышленной палатой области) законодательную основу внедрения
института «оценки регулирующего воздействия» и др.
В-третьих, в Отчете много статистики, эти показатели интересны, однако без анализа эти данные остаются не более чем «картинками». Например, из тома 2 Материалов к Отчету следует, что в «валовом» количестве субъекты Российской Федерации издали разное (иногда ? многократно) количество законов (см.
таблицу 1), но насколько это хорошо или плохо в качественном выражении?
Таблица 1
Наименование субъекта Российской Федерации
Общее количество
принятых законов
наименьшее
Чеченская Республика
486
Республика Северная Осетия ? Алания
878
Республика Ингушетия
887
наибольшее
Вологодская область
3130
Московская область
3253
Красноярский край
3361
Томская область
3493
Досадно, что статистические данные не всегда согласуются между собой. Так, в приложении 1 к разделу 3 Отчета (с. 130?131) приведены данные об общем количестве законов, принятых законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации (в том числе утратившими силу), ?
158,063, а обобщение данных из тома 2 Материалов к Отчету дает другую цифру ? 157,798. При том что в
Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации1 приведен только
113,461 закон.
Или, в Отчете (с. 70) отмечено, что в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее ? Федеральный закон № 131-ФЗ) внесены изменения 85 федеральными законами. Однако эта цифра была актуальна летом
2013 года, на день 20-летия Конституции России таких федеральных законов было уже 91 (по состоянию
на 1 января 2014 г. ? 95), а есть еще 2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации3, в
которых ряд норм Федерального закона № 131-ФЗ был признан не соответствующими Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, информация аналитического характера, включенная в Отчет, не всегда отличается глубиной «проработки» обозначенных проблем и, соответственно, содержит поверхностные предложения по их
разрешению. Так, в Отчете констатируется, что «при дальнейшей инвентаризации и соответствующем мониторинге действующего федерального отраслевого законодательства как в целях кодификации установленных в нем полномочий, закрепляемых за органами местного самоуправления, так и в целях соответствия этих полномочий вопросам местного значения» решено «уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ
правовое содержание понятий ?создание условий?, ?обеспечение условий?, ?участие в осуществлении?,
?содействие развитию?» (с. 71). Такого вывода явно недостаточно.
Поскольку перечни вопросов местного значения Федерального закона № 131-ФЗ менялись, поэтому возникла ситуация правовой неопределенности в описании вопросов местного значения (см.
таблицу 2).
URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_RF/
Собрание законодательства РФ. 2000. № 40, ст. 3822.
3
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах
в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан
И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» и от 27 июня 2013 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова».
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
289
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Таблица 2
Вид муниципального образования
Формулировки (содержание понятия) вопросов
местного значения
Общее количество вопросов местного значения
(пункты)
поселения
ч. 1
ст.
14
ч. 1
ст.
14.1
39
9
муниципальные районы
городские
округа
ч. 1
ст.
16.1
ч. 1
ч. 1
ч. 1
ст. 15 ст. 15.1 ст. 16
38
48
9
44
47
10
54
конкретные (точно определенные) действия,
решения
88
3
73
3
104
3
неконкретные (неясные) полномочия, в т. ч.:
32
9
29
7
36
7
19
2
13
2
16
2
7
3
4
1
7
1
2
4
4
4
4
4
1
?
6
?
6
?
создание условий
(формулировки с использованием слов: «создание
условий», «создание условий для организации»,
«создание условий для обеспечения», «создание условий для развития», «обеспечение условий для развития», «создание условий для деятельности», «создание условий для осуществления деятельности»,
«создание условий для реализации мер»)
участие
(формулировки с использованием слов: «участие»,
«участие в осуществлении», «участие в организации
и осуществлении»)
содействие, поддержка
(формулировки с использованием слов: «содействие
развитию», «содействие в развитии», «оказание содействия», «оказание поддержки»)
осуществление мер
(формулировки с использованием слов: «осуществление мер» и «разработка и осуществление мер»)
иные полномочия
Итого
ВСЕГО
3
?
2
?
3
?
120
12
102
10
140
10
132
112
150
Дать рациональные объяснения причин описания вопросов местного значения теми или иными словами, теми или иными формулировками не представляется возможным. Слова (создать1, обеспечить2,
осуществить3, реализовать4, содействовать5, оказать6, участие7, поддержка 8, условия9) применяются не
системно.
Создать ? 1) сделать существующим (изобрести, построить, произвести, основать, организовать и т. п.); 2) сделать
возможным появление, возникновение чего-либо, обеспечить что-либо. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 770.
2
Обеспечить ? 1) снабдить в достаточном количестве; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни;
3) создавать все необходимые условия для осуществления чего-либо. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 423.
3
Осуществить ? привести в исполнение, воплотить в действительность. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 466.
4
Реализовать ? 1) проводить в жизнь, осуществить на практике. См.: Современный толковый словарь русского языка.
СПб., 2004. С. 694.
5
Содействовать ? помогать кому-либо, чему-либо в чем-либо, способствовать. См.: Современный толковый словарь
русского языка. СПб., 2004. С. 769.
6
Оказать ? 2) произвести, осуществить что-либо по отношению к кому-либо. См.: Современный толковый словарь
русского языка. СПб., 2004. С. 447.
7
Участие ? 1) совместная с другими деятельность; 2) обладание долей, паем в каком-либо деле. См. Современный
толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 884.
8
Поддержка ? 2) то, что поддерживает, служит опорой чему-либо. См.: Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 544.
9
Условия ? 3) обстановка, в которой происходит, протекает что-либо; 4) основа, предпосылка чего-либо. См.: Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 876.
1
290
Юридическая наука и практика
Лингвистическая специфика языка права заключается в трудности разграничения логического, информационного, семантического, понятийного и социально-нормативного аспектов. Во многом это определяется тем, что разработчиками юридической терминологии являются не лингвисты, а профессионалыправоведы, для которых семантическая структура слова и закономерности функционирования языковых
единиц не являются доминирующими при формировании и образовании определенного термина, что неизменно влечет появление юридико-лингвистических коллизий.
Поэтому при описании вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ используются:
простые и сложные; однозначные, многозначные и неоднозначные формулировки. Для более точного понимания полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предусмотренным в Федеральном законе № 131-ФЗ, следует использовать метод системного анализа ? обращаться к
специальным нормативным актам большей юридической силы, принятым по соответствующим вопросам.
Трудность возникнет в поиске таких специальных актов ? в Федеральном законе № 131-ФЗ при изобилии
отсылочных предписаний крайне мало бланкетных норм. Так, полномочия органов местного самоуправления по вопросу «обеспечение первичных мер пожарной безопасности» (п. 9 ч. 1 ст. 14, п. 10 ч. 1 ст. 16) более подробно раскрыты в статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной
безопасности»1 отдельно для сельских и городских населенных пунктов; «обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий» (п. 14 ч. 1 ст. 14, п. 19 ч. 1 ст. 16) ? в статьях 9 и 9.1 Федерального
закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2.
В-пятых, наиболее сложный вопрос в Отчете ? оценка эффективности законотворчества за 20 лет.
Например, в качестве оценки эффективности достижения целей административной реформы были заявлены показатели, которые несколько различаются для двух последовательно реализованных этапов.
Первый этап регламентировался распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р
«Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006?2008 годах и плана мероприятий
по проведению административной реформы в РФ в 2006?2010 годах»3, а второй ? распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных
барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011?2013 гг. и плана
мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011?2013 гг.»4 (см. таблицу 3).
Таблица 3
Приложение к Концепции
в 2006?2010 годах
№
п/п
1
2
3
Наименование показателя достижения
состопланируемые
целей административной реформы
яние в
показатели
2004
году 2008 год 2010 год
степень
удовлетворенности
граждан
качеством и доступностью государственных услуг
Место Российской Федерации
в международных рейтингах
предоставляемые непосредственно в органах
государственной власти
и органах местного самоуправления
14 %
50 %
70 %
предоставляемые
в
международных центрах
Показатели достижения целей Концепции
на 2011?2013 годы
состояние в
2009
году
планируемые показатели на
2014 год
?
60 %
?
95 %
эффективность государственного управления
48,1
55
не ниже
70
44,9
65
качество государственного регулирования
30,5
60
не ниже
70
35,2
60
С продолжением реформы оптимизм по всем показателям снижается и все-таки остается недостижимым. При этом Всемирный банк определяет индекс Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS)5
в 215 странах раз в год по 6 показателям, отражающим 6 параметров государственного управления:
Собрание законодательства РФ. 1994. № 35, ст. 3649.
Собрание законодательства РФ. 2007. № 50, ст. 6242.
3
Собрание законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720.
4
Собрание законодательства РФ. 2011. № 26, ст. 3826.
5
Показатели разработаны на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. См. об этом подробнее: URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
291
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
1. «Право голоса и подотчетность» (Voice and Accountability) ? индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели
этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
2.«Политическая стабильность и отсутствие насилия» (Political Stability and Absence of Violence) ? индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терро-ризм и насилие внутри страны). Данный
индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких
перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства
гражданами.
3. «Эффективность правительства» (Government Effectiveness) ? индекс отражает качество госуслуг,
качество бюрократии, компетенцию гос«Контроль коррупции» (Control of Corruption) ? индекс отражает
восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются
разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана»
до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.служащих, уровень независимости гос-службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
4.«Качество законодательства» (Regulatory Quality) ? значение данного индекса связано с проводимой
политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль
уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
5.«Верховенство закона» (Rule of Law) ? индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной
системе.
6.«Контроль коррупции» (Control of Corruption) ? индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлече-ния частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются разные стороны явления, начиная от частоты
«дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а
также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Эти данные в официальных документах Правительства Российской Федерации странным образом «не
совпадают» с показателями GRICS (см. таблицу 4).
Таблица 4
Показатель GRICS
1996 год 2000 год 2004 год 2009 год 2012 год
Право голоса и подотчетность
41
37
30
23
20
Политическая стабильность и отсутствие насилия
12
10
8
18
19
Эффективность правительства
33
28
44
43
41
Качество законодательства
39
28
50
39
39
Верховенство закона
23
13
19
25
24
Контроль коррупции
16
17
25
11
16
Тем не менее эти сведения могут быть положены в основу оценки эффективности качества законодательства Российской Федерации как «внешняя» оценка. Как инструмент «внутренней» оценки качества законодательства Российской Федерации можно рассматривать мониторинг правоприменения. Изучение
проблем мониторинга правоприменения началось относительно недавно ? с 2002 года Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации в инициативном порядке начал работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики; с 2004 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации готовит ежегодные доклады «О состоянии законодательства в
Российской Федерации». На федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга
правоприменения сложились ? приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации1, Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации2 и осуществляется уже четвертый план (План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год
Утверждено указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения
в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 24 августа.
1
292
Юридическая наука и практика
утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 1471-р 1; на 2012 год ? распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 1471-р2; на 2013 год ? распоряжением Правительства
РФ от 1 августа 2012 года № 1396-р3; на 2014 год ? распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2013
года № 1513-р4) (см. таблицу 5). Помимо законов, в плане мониторинга правоприменения могут быть отражены указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты иных органов власти. Предусмотрены три группы субъектов, но первоначально
(в 2011, 2012, 2013 годах) это были: федеральные органы исполнительной власти, органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а теперь (в 2014 году) ? федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации
и организации (по двум отраслям в качестве соисполнителя указан Фонд социального страхования Российской Федерации). Некоторые федеральные органы исполнительной власти указаны как ответственные за
осуществление мониторинга правоприменения двух и более отраслей законодательства. Например, Минсельхоз России ? по 2 отраслям; Минобороны России ? по 3; Минрегион России ? по 3; ФАС России ? по 5.
Таблица 5
Год
Количество субъектов
Количество законов,
Количество
осуществления мониторинга
отраслей, включенных включенных в план
федеральные органы органы власти
мониторинга
в план мониторинга
власти и организации субъектов РФ
2011
11
16
23
5
2012
29
34
26
8
2013
18
22
25
15
2014
14
19
43
10
всего
72
91
117
38
И если есть только один Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга
правоприменения в Российской Федерации за 2011 год 5, то в субъектах Российской Федерации накоплен
значительный опыт такой работы. Например, в Нижегородской области мониторинг правоприменения законов осуществляется с 2008 года. В настоящее время действует Положение о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием
Нижегородской области, принятое постановлением Законодательного Собрания от 29 февраля 2012 года
№ 437-V. В то же время количество законов, в отношении которых запланирован мониторинг, намного
меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 6).
Таблица 6
Принято законов области
2008
2009
2010
2011
2012
2013
всего
197
267
215
200
168
181
1228
16
Включено актов в планы мониторинга
14
10
9
11
9
8
6
7
7
9
11
30
19
20
14
14
20
15%
7%
9%
7%
8%
11%
117
10%
В планы включаются как мониторинг правоприменения закона области в целом, так и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части статьи (например, мониторинг п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 123-З «О жилищной политике в Нижегородской области»).
Не применяется практика мониторинга отраслей (подотраслей) законодательства и правовых институтов,
редко осуществляется мониторинг отдельных групп правоотношений (например мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 г. № 100-З «О создании должностей мировых судей и судебных
участков в Нижегородской области» в части судебных участков Нижегородского района).
Пока не сложилась единая методика осуществления мониторинга правоприменения законодательства
области ? для каждого закона она утверждается рабочей группой. В процессе осуществления мониторинга правоприменения или по его результатам разрабатываются изменения в действующие законы или
Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
3
Собрание законодательства РФ. 2012. № 32, ст. 4605.
4
Собрание законодательства РФ. 2013. № 35, ст. 4558.
5
Российская газета. 2013. 27 марта.
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
293
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
готовятся проекты новых законов (например, по результатам мониторинга Устава Нижегородской области
был подготовлен Проект закона «О Законодательном Собрании Нижегородской области»), оформляются
поручения комитетам Законодательного Собрания или обращения к органам власти, органам местного
самоуправления с предложением о необходимости подготовки подзаконных актов. Обобщенные результаты мониторинга правоприменения законодательства области отражены в таблице 7.
Таблица 7
Результат мониторинга
2009
2010
2011
2012
2013
ИТОГО
Разработаны:
проекты законов области
13
5
9
9
5
41
проекты федеральных законов
?
?
1
1
?
2
проекты постановлений Законодательного Собрания
?
?
1
1
?
2
всего:
13
5
11
11
5
45
5
8
5
12
6
36
Молодежному парламенту
1
?
?
?
?
1
всего:
6
8
5
12
6
37
Подготовлены поручения:
профильным комитетам
Подготовлены обращения:
Губернатору области
1
1
1
1
Правительству области
22
36
12
11
20
101
4
органам местного самоуправления
7
12
7
9
19
54
федеральным органам власти
2
?
?
?
?
2
ГУВД области
?
?
?
1
1
2
всего:
32
49
20
22
40
163
ИТОГО
51
62
36
45
51
245
Сложилась практика, когда по результатам мониторинга правоприменения составляется специальный отчет, утверждаемый постановлением Законодательного Собрания (с 2009 по 2013 год было принято
25 постановлений). С 2012 года составляется Сводный отчет о результатах мониторинга за год. В то же
время количество законов и постановлений Законодательного Собрания, в отношении которых мониторинг правоприменения завершен и оформлен каким-либо образом (с 2009 по 2013 год ? 62), почти в
два раза меньше количества актов, включенных в планы мониторинга правоприменения (117). Комитеты
Законодательного Собрания проявляют различную активность в плановом мониторинге (см. таблицу 8).
Таблица 8
Комитеты Законодательного Собрания
2009
2010
2011
2012
2013
ИТОГО
комитет по социальным вопросам
2
4
1
2
1
10
комитет по агропромышленному комплексу, земельным отношениям и лесопользованию
2
2
2
2
2
10
комитет по информационной политике, регламенту и
вопросам развития институтов гражданского общества
2
+1*
1
1
+1*
1
+1*
1
6
+3*
комитет по вопросам государственной власти области
и местного самоуправления
2
1
2
1
2
8
комитет по вопросам градостроительной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства и топливноэнергетического комплекса
3
1
1
1
2
8
комитет по экономике, промышленности и поддержке
предпринимательства
1
2
1
2
1
7
комитет по экологии и природопользованию
2
2
1
1
1
6
комитет по бюджету и налогам
1
1
1
-
1
4
ИТОГО: законов области
+ постановлений*
15
1*
13
10
1*
10
1*
11
59
3*
294
Юридическая наука и практика
Информирование о мониторинге правоприменения законодательства области осуществляется при
помощи специального подраздела на официальном сайте Законодательного Собрания, ресурсов справочных правовых систем, но сведения о результатах мониторинга отражены неполно.
Таким образом, в Отчете следовало дать более полную оценку эффективности законотворческой работы на основе уже применяющихся систем показателей, в которых затрагиваются вопросы качества законодательства Российской Федерации.
В.В. Воронков, профессор Нижегородского государственного
архитектурно-строительного университета, заслуженный архитектор РСФСР, почетный член РААСН, член Научно-консультативного
совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;
Н.П. Петров, доцент кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления ? филиала Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент,
член РАЮН, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области
Современное законодательство России о градостроительстве и градостроительная практика:
эпизоды деформации процесса
В 18 разделе материалов к отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле Конституции
Российской Федерации» представлен ретроспективный анализ трех нормативных актов: Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года №3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», Градостроительный кодекс от 7 мая 1998 года и Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 года
(т. 1, с. 409?419). Касаясь перспективных направлений развития законодательства в рассматриваемой
сфере, авторы нашли возможным отметить «?задачи по нормативному обеспечению строительства жилья экономического класса, совершенствование процедур подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории, принятия мер для повышения информационной открытости саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования,
строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства», а также
обратили внимание на необходимость разработки и принятия «федеральных законов, направленных на
введение уведомительного порядка начала строительства, развитие института негосударственного строительного надзора, института профессиональных управляющих компаний, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений» (т. 1, с. 419).
Мы, архитектор-градостроитель с более чем 60-летним стажем работы в этой профессии и юрист с
более чем 40-летним стажем в своей профессии, находим целесообразным проследить на ряде эпизодов
влияние принятого в 2004 году (и до сих пор корректируемого, за менее чем 10 лет внесено 59 изменений)
Градостроительного кодекса РФ на градостроительную практику в стране за два последних десятилетия,
что не нашло отражения в материалах Отчета.
Кодекс 2004 года заменил ранее действовавшее градостроительное законодательство с учетом сложившихся новых реалий. Однако, как это нередко бывает, «вместе с водой выплеснули и ребенка». Исчез
ряд существеннейших установок, что повлекло тяжелые деформации и издержки в градостроительной
практике, в социальной ее направленности. Остановимся только на некоторых из них.
Так, до настоящего времени в нашей стране нет научно обоснованной и утвержденной государственной политики по развитию малых городов и сельских поселений, в том числе и исторических, и программы
ее поэтапной реализации. Хотя Министерство регионального развития имеется. Периферия, или, как ее
называют, «глубинка», забыта. Львиная часть средств уходит порою на ненужное, а где-то и опасное для
будущего бесконтрольное развитие и расширение столичных сверхгородов (мегаполисов) и отдельных
рекламно-престижных мест. Все это чревато тяжелыми невозвратимыми потерями. Эпизод этот весьма
чувствительный для страны.
Не случайно в СМИ все чаще звучит тревога о судьбе более 60-ти моногородов. Тех, где одно градообразующее предприятие. Гадают, куда переселить их жителей ? на Дальний Восток, в Восточную или Западную Сибирь. А ведь речь идет не о перегоне стада, а о судьбе многих тысяч людей. Для каждой семьи,
для каждого человека такое перемещение «человеческого поголовья» ? тяжелая проблема, а порою и
трагедия. По действующей Конституции РФ за каждыми принимаемыми законом или правилами в первую
очередь должны стоять интересы человека, а потом уже другие вопросы.
В недалеком прошлом, в СССР, на каждое пятилетие специализированные союзные научно-проектные
институты под эгидой Госплана СССР разрабатывали генеральные схемы размещения производительных
сил и расселения на всей территории страны. Эти документы утверждались Правительством и были основой для выполнения таких же генеральных схем в союзных республиках и крупнейших регионах страны.
Затем выполнялись схемы районной планировки области, в их развитие ? проекты районной планировки
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
295
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
? специальные правила перемещения» 2.
А.Р. Лаврентьев, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии
правосудия, кандидат юридических наук, доцент
Пять тезисов по Отчету «Российское законодательство:
20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации»
(отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М.: Федеральное Собрание, 2013)
Во-первых, необходимо отметить положительное значение работы, проделанной составителями
Отчета, как одной из форм систематизации законодательства Российской Федерации. Обобщение потребовало значительных трудозатрат не только палат Федерального Собрания, но и представительных
органов субъектов Российской Федерации. В этом плане важно установление рабочих, конструктивных
отношений парламентариев различных органов власти. Отчет получился в некоторой степени информативным, обеспечен хорошей навигацией. Следует признать правильной широкую пропаганду проведенной работы.
В Отчете важно четко «выдержать» концепцию формирования содержания и структурирования информации, а также методологию подготовки такого значимого документа. Какого-либо универсального подхода написания подобных документов у представительных органов не сложилось. Можно обнаружить разные концепции подготовки и, соответственно, структурирования документов подобного рода:
сводный отчет об итогах работы за определенный период на основе ежегодных отчетов о работе
(в этом случае информацию относительно легко структурировать и по созывам и по «юбилеям»). Но есть
опасность, что вопросы обеспечения деятельности органа власти станут превалирующими над итогами
выполнения его основных функций;
1
См.: Федоров А.В. Изменения в законодательство об ответственности за контрабанду: новые реалии и проблемы //
Уголовное право. 2012. № 2.
2
См.: Федоров А.В. Изменения в законодательство об ответственности за контрабанду: новые реалии и проблемы //
Уголовное право. 2012. № 2; Федоров А.В. Уголовная ответственность за незаконный оборот сильнодействующих и
ядовитых веществ в Российской Федерации и Республике Беларусь // Наркоконтроль. 2008. № 3. С. 23?31.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
287
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
отчет о «состоянии законодательства» как одна из составных частей доклада об итогах по различным
направлениям деятельности представительного органа. Очевидно, что в этом случае содержание Отчета
должно быть построено на основе отчетов об основных результатах работы структурных подразделений,
в этом случае важно обеспечить согласование различных разделов и провести аналитическое обобщение
всей информации. По такому принципу, в частности, были построены ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год 1;
отчет как своеобразный доклад о выполнении приоритетных задач, намеченных в предыдущем отчетном документе.
Полагаю, что, исходя из названия Отчета, в нем должна была быть реализована последняя концепция.
В то же время содержание Отчета свидетельствует, что готовился он в соответствии со второй из названных концепций, а реализована в нем первая концепция, поскольку в основном отражена количественная
информация о законотворческой деятельности Федерального Собрания и субъектов Российской Федерации. Получается, в Отчете не в полной мере отражены вопросы как «о состоянии Российского законодательства за 20 лет» (вторая концепция), так и крайне мало информации «о выполнении приоритетов»
(последняя концепция).
Отчасти поэтому достаточно удобно структурированная информация в Отчете не соответствует Классификатору правовых актов, утвержденному указом Президента России 15 марта 2000 года № 5112, а проведенная систематизация оказалась не соответствующей цели «унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами
власти», заявленной в преамбуле названного указа.
Во-вторых, в Отчете сделана в целом удачная попытка показать особенности развития законодательства на уровне субъектов Российской Федерации: названы виды базовых актов, принятых в каждом субъекте Российской Федерации, их основная цель и статистические данные об итогах работы за 20 лет. При
ознакомлении с содержанием тома 2 Материалов к Отчету законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации получают пример (а иногда ? образец) работы по подготовке
аналогичных отчетов и докладов о состоянии регионального законодательства и уникальную возможность
сопоставить результаты законотворчества, заимствовать положительный опыт, найти решение актуальных проблем. Так, например, при обсуждении Проекта доклада Законодательного Собрания Нижегородской области «О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах деятельности
Законодательного Собрания за 20 лет» был высказан ряд рекомендаций по совершенствованию законотворческой деятельности в будущем, среди которых:
законодательно обеспечить реализацию стратегии государственного управления на краткосрочный
период до 2018 года (в контексте выполнения «майских» указов Президента России 2012 года) и долгосрочный период до 2030 года;
осуществить систематизацию законодательства: от подготовки и издания Свода законов Нижегородской области (вначале ? в электронном виде), кодификации земельного и избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении до изучения принципов, присяг и иных элементов
юридической техники в законодательстве области;
обеспечить доступ к актуальным редакциям текстов законов Нижегородской области (в настоящее
время, как и на официальном портале правовой информации3, на сайте Законодательного Собрания Нижегородской области4 доступны только аутентичные тексты законов, актуальные версии предлагают негосударственные справочные правовые системы);
продумать вопрос «вычленения» в законодательстве Нижегородской области системообразующих, базовых ? уставных законов (кодексов) и подготовки новой редакции Устава Нижегородской области;
начать работу по подготовке комментариев к системообразующим, базовым ? уставным законам в
законодательстве Нижегородской области;
изучить проблемы подзаконного регулирования (обеспеченности отсылочных норм в законодательстве Нижегородской области);
расширить возможности участия институтов гражданского общества в правотворчестве путем доработки нормативного регулирования и практики применения, а также нормативной регламентации общественного контроля;
продолжить работу по осуществлению мониторинга правоприменения на плановой основе, расширив
участие комитетов и обеспечив должное информирование о результатах проводимой работы (в том числе
в сети «Интернет»), рекомендовать использовать при мониторинге правоприменения материалы судебной практики, доклады специализированных уполномоченных в Российской Федерации и в Нижегородской области;
Российская газета. 2013. 27 марта.
Собрание законодательства РФ. 2000. № 12, ст. 1260.
3
URL: http://pravo.gov.ru/
4
URL: http://www.zsno.ru/
1
2
288
Юридическая наука и практика
завершить построение законодательных основ системы государственной власти области ? разработать и принять закон области «Об Уставном суде Нижегородской области» (в том числе в целях предварительного нормоконтроля, толкования, разрешения споров о компетенции, приведения нормативной базы
местного самоуправления в соответствие с законодательством Нижегородской области);
создать (совместно с Торгово-промышленной палатой области) законодательную основу внедрения
института «оценки регулирующего воздействия» и др.
В-третьих, в Отчете много статистики, эти показатели интересны, однако без анализа эти данные остаются не более чем «картинками». Например, из тома 2 Материалов к Отчету следует, что в «валовом» количестве субъекты Российской Федерации издали разное (иногда ? многократно) количество законов (см.
таблицу 1), но насколько это хорошо или плохо в качественном выражении?
Таблица 1
Наименование субъекта Российской Федерации
Общее количество
принятых законов
наименьшее
Чеченская Республика
486
Республика Северная Осетия ? Алания
878
Республика Ингушетия
887
наибольшее
Вологодская область
3130
Московская область
3253
Красноярский край
3361
Томская область
3493
Досадно, что статистические данные не всегда согласуются между собой. Так, в приложении 1 к разделу 3 Отчета (с. 130?131) приведены данные об общем количестве законов, принятых законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации (в том числе утратившими силу), ?
158,063, а обобщение данных из тома 2 Материалов к Отчету дает другую цифру ? 157,798. При том что в
Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации1 приведен только
113,461 закон.
Или, в Отчете (с. 70) отмечено, что в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее ? Федеральный закон № 131-ФЗ) внесены изменения 85 федеральными законами. Однако эта цифра была актуальна летом
2013 года, на день 20-летия Конституции России таких федеральных законов было уже 91 (по состоянию
на 1 января 2014 г. ? 95), а есть еще 2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации3, в
которых ряд норм Федерального закона № 131-ФЗ был признан не соответствующими Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, информация аналитического характера, включенная в Отчет, не всегда отличается глубиной «проработки» обозначенных проблем и, соответственно, содержит поверхностные предложения по их
разрешению. Так, в Отчете констатируется, что «при дальнейшей инвентаризации и соответствующем мониторинге действующего федерального отраслевого законодательства как в целях кодификации установленных в нем полномочий, закрепляемых за органами местного самоуправления, так и в целях соответствия этих полномочий вопросам местного значения» решено «уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ
правовое содержание понятий ?создание условий?, ?обеспечение условий?, ?участие в осуществлении?,
?содействие развитию?» (с. 71). Такого вывода явно недостаточно.
Поскольку перечни вопросов местного значения Федерального закона № 131-ФЗ менялись, поэтому возникла ситуация правовой неопределенности в описании вопросов местного значения (см.
таблицу 2).
URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_RF/
Собрание законодательства РФ. 2000. № 40, ст. 3822.
3
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах
в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан
И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» и от 27 июня 2013 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова».
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
289
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Таблица 2
Вид муниципального образования
Формулировки (содержание понятия) вопросов
местного значения
Общее количество вопросов местного значения
(пункты)
поселения
ч. 1
ст.
14
ч. 1
ст.
14.1
39
9
муниципальные районы
городские
округа
ч. 1
ст.
16.1
ч. 1
ч. 1
ч. 1
ст. 15 ст. 15.1 ст. 16
38
48
9
44
47
10
54
конкретные (точно определенные) действия,
решения
88
3
73
3
104
3
неконкретные (неясные) полномочия, в т. ч.:
32
9
29
7
36
7
19
2
13
2
16
2
7
3
4
1
7
1
2
4
4
4
4
4
1
?
6
?
6
?
создание условий
(формулировки с использованием слов: «создание
условий», «создание условий для организации»,
«создание условий для обеспечения», «создание условий для развития», «обеспечение условий для развития», «создание условий для деятельности», «создание условий для осуществления деятельности»,
«создание условий для реализации мер»)
участие
(формулировки с использованием слов: «участие»,
«участие в осуществлении», «участие в организации
и осуществлении»)
содействие, поддержка
(формулировки с использованием слов: «содействие
развитию», «содействие в развитии», «оказание содействия», «оказание поддержки»)
осуществление мер
(формулировки с использованием слов: «осуществление мер» и «разработка и осуществление мер»)
иные полномочия
Итого
ВСЕГО
3
?
2
?
3
?
120
12
102
10
140
10
132
112
150
Дать рациональные объяснения причин описания вопросов местного значения теми или иными словами, теми или иными формулировками не представляется возможным. Слова (создать1, обеспечить2,
осуществить3, реализовать4, содействовать5, оказать6, участие7, поддержка 8, условия9) применяются не
системно.
Создать ? 1) сделать существующим (изобрести, построить, произвести, основать, организовать и т. п.); 2) сделать
возможным появление, возникновение чего-либо, обеспечить что-либо. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 770.
2
Обеспечить ? 1) снабдить в достаточном количестве; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни;
3) создавать все необходимые условия для осуществления чего-либо. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 423.
3
Осуществить ? привести в исполнение, воплотить в действительность. См.: Современный толковый словарь русского
языка. СПб., 2004. С. 466.
4
Реализовать ? 1) проводить в жизнь, осуществить на практике. См.: Современный толковый словарь русского языка.
СПб., 2004. С. 694.
5
Содействовать ? помогать кому-либо, чему-либо в чем-либо, способствовать. См.: Современный толковый словарь
русского языка. СПб., 2004. С. 769.
6
Оказать ? 2) произвести, осуществить что-либо по отношению к кому-либо. См.: Современный толковый словарь
русского языка. СПб., 2004. С. 447.
7
Участие ? 1) совместная с другими деятельность; 2) обладание долей, паем в каком-либо деле. См. Современный
толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 884.
8
Поддержка ? 2) то, что поддерживает, служит опорой чему-либо. См.: Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 544.
9
Условия ? 3) обстановка, в которой происходит, протекает что-либо; 4) основа, предпосылка чего-либо. См.: Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 876.
1
290
Юридическая наука и практика
Лингвистическая специфика языка права заключается в трудности разграничения логического, информационного, семантического, понятийного и социально-нормативного аспектов. Во многом это определяется тем, что разработчиками юридической терминологии являются не лингвисты, а профессионалыправоведы, для которых семантическая структура слова и закономерности функционирования языковых
единиц не являются доминирующими при формировании и образовании определенного термина, что неизменно влечет появление юридико-лингвистических коллизий.
Поэтому при описании вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ используются:
простые и сложные; однозначные, многозначные и неоднозначные формулировки. Для более точного понимания полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предусмотренным в Федеральном законе № 131-ФЗ, следует использовать метод системного анализа ? обращаться к
специальным нормативным актам большей юридической силы, принятым по соответствующим вопросам.
Трудность возникнет в поиске таких специальных актов ? в Федеральном законе № 131-ФЗ при изобилии
отсылочных предписаний крайне мало бланкетных норм. Так, полномочия органов местного самоуправления по вопросу «обеспечение первичных мер пожарной безопасности» (п. 9 ч. 1 ст. 14, п. 10 ч. 1 ст. 16) более подробно раскрыты в статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной
безопасности»1 отдельно для сельских и городских населенных пунктов; «обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий» (п. 14 ч. 1 ст. 14, п. 19 ч. 1 ст. 16) ? в статьях 9 и 9.1 Федерального
закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2.
В-пятых, наиболее сложный вопрос в Отчете ? оценка эффективности законотворчества за 20 лет.
Например, в качестве оценки эффективности достижения целей административной реформы были заявлены показатели, которые несколько различаются для двух последовательно реализованных этапов.
Первый этап регламентировался распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р
«Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006?2008 годах и плана мероприятий
по проведению административной реформы в РФ в 2006?2010 годах»3, а второй ? распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных
барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011?2013 гг. и плана
мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011?2013 гг.»4 (см. таблицу 3).
Таблица 3
Приложение к Концепции
в 2006?2010 годах
№
п/п
1
2
3
Наименование показателя достижения
состопланируемые
целей административной реформы
яние в
показатели
2004
году 2008 год 2010 год
степень
удовлетворенности
граждан
качеством и доступностью государственных услуг
Место Российской Федерации
в международных рейтингах
предоставляемые непосредственно в органах
государственной власти
и органах местного самоуправления
14 %
50 %
70 %
предоставляемые
в
международных центрах
Показатели достижения целей Концепции
на 2011?2013 годы
состояние в
2009
году
планируемые показатели на
2014 год
?
60 %
?
95 %
эффективность государственного управления
48,1
55
не ниже
70
44,9
65
качество государственного регулирования
30,5
60
не ниже
70
35,2
60
С продолжением реформы оптимизм по всем показателям снижается и все-таки остается недостижимым. При этом Всемирный банк определяет индекс Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS)5
в 215 странах раз в год по 6 показателям, отражающим 6 параметров государственного управления:
Собрание законодательства РФ. 1994. № 35, ст. 3649.
Собрание законодательства РФ. 2007. № 50, ст. 6242.
3
Собрание законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720.
4
Собрание законодательства РФ. 2011. № 26, ст. 3826.
5
Показатели разработаны на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. См. об этом подробнее: URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
291
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
1. «Право голоса и подотчетность» (Voice and Accountability) ? индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели
этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
2.«Политическая стабильность и отсутствие насилия» (Political Stability and Absence of Violence) ? индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терро-ризм и насилие внутри страны). Данный
индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких
перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства
гражданами.
3. «Эффективность правительства» (Government Effectiveness) ? индекс отражает качество госуслуг,
качество бюрократии, компетенцию гос«Контроль коррупции» (Control of Corruption) ? индекс отражает
восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются
разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана»
до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.служащих, уровень независимости гос-службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
4.«Качество законодательства» (Regulatory Quality) ? значение данного индекса связано с проводимой
политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль
уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
5.«Верховенство закона» (Rule of Law) ? индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной
системе.
6.«Контроль коррупции» (Control of Corruption) ? индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлече-ния частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются разные стороны явления, начиная от частоты
«дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а
также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Эти данные в официальных документах Правительства Российской Федерации странным образом «не
совпадают» с показателями GRICS (см. таблицу 4).
Таблица 4
Показатель GRICS
1996 год 2000 год 2004 год 2009 год 2012 год
Право голоса и подотчетность
41
37
30
23
20
Политическая стабильность и отсутствие насилия
12
10
8
18
19
Эффективность правительства
33
28
44
43
41
Качество законодательства
39
28
50
39
39
Верховенство закона
23
13
19
25
24
Контроль коррупции
16
17
25
11
16
Тем не менее эти сведения могут быть положены в основу оценки эффективности качества законодательства Российской Федерации как «внешняя» оценка. Как инструмент «внутренней» оценки качества законодательства Российской Федерации можно рассматривать мониторинг правоприменения. Изучение
проблем мониторинга правоприменения началось относительно недавно ? с 2002 года Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации в инициативном порядке начал работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики; с 2004 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации готовит ежегодные доклады «О состоянии законодательства в
Российской Федерации». На федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга
правоприменения сложились ? приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации1, Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации2 и осуществляется уже четвертый план (План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год
Утверждено указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения
в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 24 августа.
1
292
Юридическая наука и практика
утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 1471-р 1; на 2012 год ? распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 1471-р2; на 2013 год ? распоряжением Правительства
РФ от 1 августа 2012 года № 1396-р3; на 2014 год ? распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2013
года № 1513-р4) (см. таблицу 5). Помимо законов, в плане мониторинга правоприменения могут быть отражены указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты иных органов власти. Предусмотрены три группы субъектов, но первоначально
(в 2011, 2012, 2013 годах) это были: федеральные органы исполнительной власти, органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а теперь (в 2014 году) ? федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации
и организации (по двум отраслям в качестве соисполнителя указан Фонд социального страхования Российской Федерации). Некоторые федеральные органы исполнительной власти указаны как ответственные за
осуществление мониторинга правоприменения двух и более отраслей законодательства. Например, Минсельхоз России ? по 2 отраслям; Минобороны России ? по 3; Минрегион России ? по 3; ФАС России ? по 5.
Таблица 5
Год
Количество субъектов
Количество законов,
Количество
осуществления мониторинга
отраслей, включенных включенных в план
федеральные органы органы власти
мониторинга
в план мониторинга
власти и организации субъектов РФ
2011
11
16
23
5
2012
29
34
26
8
2013
18
22
25
15
2014
14
19
43
10
всего
72
91
117
38
И если есть только один Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга
правоприменения в Российской Федерации за 2011 год 5, то в субъектах Российской Федерации накоплен
значительный опыт такой работы. Например, в Нижегородской области мониторинг правоприменения законов осуществляется с 2008 года. В настоящее время действует Положение о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием
Нижегородской области, принятое постановлением Законодательного Собрания от 29 февраля 2012 года
№ 437-V. В то же время количество законов, в отношении которых запланирован мониторинг, намного
меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 6).
Таблица 6
Принято законов области
2008
2009
2010
2011
2012
2013
всего
197
267
215
200
168
181
1228
16
Включено актов в планы мониторинга
14
10
9
11
9
8
6
7
7
9
11
30
19
20
14
14
20
15%
7%
9%
7%
8%
11%
117
10%
В планы включаются как мониторинг правоприменения закона области в целом, так и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части статьи (например, мониторинг п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 123-З «О жилищной политике в Нижегородской области»).
Не применяется практика мониторинга отраслей (подотраслей) законодательства и правовых институтов,
редко осуществляется мониторинг отдельных групп правоотношений (например мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 г. № 100-З «О создании должностей мировых судей и судебных
участков в Нижегородской области» в части судебных участков Нижегородского района).
Пока не сложилась единая методика осуществления мониторинга правоприменения законодательства
области ? для каждого закона она утверждается рабочей группой. В процессе осуществления мониторинга правоприменения или по его результатам разрабатываются изменения в действующие законы или
Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
Собрание законодательства РФ. 2011. № 35, ст. 5102.
3
Собрание законодательства РФ. 2012. № 32, ст. 4605.
4
Собрание законодательства РФ. 2013. № 35, ст. 4558.
5
Российская газета. 2013. 27 марта.
1
2
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 1 (25)
293
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
готовятся проекты новых законов (например, по результатам мониторинга Устава Нижегородской области
был подготовлен Проект закона «О Законодательном Собрании Нижегородской области»), оформляются
поручения комитетам Законодательного Собрания или обращения к органам власти, органам местного
самоуправления с предложением о необходимости подготовки подзаконных актов. Обобщенные результаты мониторинга правоприменения законодательства области отражены в таблице 7.
Таблица 7
Результат мониторинга
2009
2010
2011
2012
2013
ИТОГО
Разработаны:
проекты законов области
13
5
9
9
5
41
проекты федеральных законов
?
?
1
1
?
2
проекты постановлений Законодательного Собрания
?
?
1
1
?
2
всего:
13
5
11
11
5
45
5
8
5
12
6
36
Молодежному парламенту
1
?
?
?
?
1
всего:
6
8
5
12
6
37
Подготовлены поручения:
профильным комитетам
Подготовлены обращения:
Губернатору области
1
1
1
1
Правительству области
22
36
12
11
20
101
4
органам местного самоуправления
7
12
7
9
19
54
федеральным органам власти
2
?
?
?
?
2
ГУВД области
?
?
?
1
1
2
всего:
32
49
20
22
40
163
ИТОГО
51
62
36
45
51
245
Сложилась практика, когда по результатам мониторинга правоприменения составляется специальный отчет, утверждаемый постановлением Законодательного Собрания (с 2009 по 2013 год было принято
25 постановлений). С 2012 года составляется Сводный отчет о результатах мониторинга за год. В то же
время количество законов и постановлений Законодательного Собрания, в отношении которых мониторинг правоприменения завершен и оформлен каким-либо образом (с 2009 по 2013 год ? 62), почти в
два раза меньше количества актов, включенных в планы мониторинга правоприменения (117). Комитеты
Законодательного Собрания проявляют различную активность в плановом мониторинге (см. таблицу 8).
Таблица 8
Комитеты Законодательного Собрания
2009
2010
2011
2012
2013
ИТОГО
комитет по социальным вопросам
2
4
1
2
1
10
комитет по агропромышленному комплексу, земельным отношениям и лесопользованию
2
2
2
2
2
10
комитет по информационной политике, регламенту и
вопросам развития институтов гражданского общества
2
+1*
1
1
+1*
1
+1*
1
6
+3*
комитет по вопросам государственной власти области
и местного самоуправления
2
1
2
1
2
8
комитет по вопросам градостроительной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства и топливноэнергетического комплекса
3
1
1
1
2
8
комитет по экономике, промышленности и поддержке
предпринимательства
1
2
1
2
1
7
комитет по экологии и природопользованию
2
2
1
1
1
6
комитет по бюджету и налогам
1
1
1
-
1
4
ИТОГО: законов области
+ постановлений*
15
1*
13
10
1*
10
1*
11
59
3*
294
Юридическая наука и практика
Информирование о мониторинге правоприменения законодательства области осуществляется при
помощи специального подраздела на официальном сайте Законодательного Собрания, ресурсов справочных правовых систем, но сведения о результатах мониторинга отражены неполно.
Таким образом, в Отчете следовало дать более полную оценку эффективности законотворческой работы на основе уже применяющихся систем показателей, в которых затрагиваются вопросы качества законодательства Российской Федерации.
В.В. Воронков, профессор Нижегородского государственного
архитектурно-строительного университета, заслуженный архитектор РСФСР, почетный член РААСН, член Научно-консультативного
совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;
Н.П. Петров, доцент кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления ? филиала Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент,
член РАЮН, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области
Современное законодательство России о градостроительстве и градостроительная практика:
эпизоды деформации процесса
В 18 разделе материалов к отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле Конституции
Российской Федерации» представлен ретроспективный анализ трех нормативных актов: Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года №3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», Градостроительный кодекс от 7 мая 1998 года и Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 года
(т. 1, с. 409?419). Касаясь перспективных направлений развития законодательства в рассматриваемой
сфере, авторы нашли возможным отметить «?задачи по нормативному обеспечению строительства жилья экономического класса, совершенствование процедур подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории, принятия мер для повышения информационной открытости саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования,
строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства», а также
обратили внимание на необходимость разработки и принятия «федеральных законов, направленных на
введение уведомительного порядка начала строительства, развитие института негосударственного ст
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа