close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Состав гражданского законодательства двухуровневая система гражданских законов и предмет гражданского закона взаимосвязь понятий.

код для вставкиСкачать
ГРАЖДАНСКОЕ И СЕМЕЙНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 1 (30). С. 58–62.
УДК 347.1
СОСТАВ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ДВУХУРОВНЕВАЯ СИСТЕМА
ГРАЖДАНСКИХ ЗАКОНОВ И ПРЕДМЕТ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНА:
ВЗАИМОСВЯЗЬ ПОНЯТИЙ
THE CIVIL LEGISLATION STRUCTURE, THE TWO-LEVEL CIVIL LEGISLATION
SYSTEM AND THE SUBJECT OF THE CIVIL LAW:
THE INTERDEPENDENCE OF THE DEFINITIONS
В. Д. РУЗАНОВА (V. D. RUSANOVA)
Предпринята попытка установить взаимосвязь таких понятий, как состав гражданского
законодательства, двухуровневая система гражданских законов и предмет гражданского закона.
Утверждается, что состав гражданского законодательства должен принципиально базироваться на идее
двухуровневой системы гражданских законов. Обосновывается мысль о том, что легальное понятие
«гражданское законодательство» должно использоваться только в значении совокупности федеральных
законов.
Ключевые слова: гражданско-правовая законодательная система, состав гражданского законодательства, двухуровневая система гражданских законов, гражданское законодательство, законодательная
компетенция, предмет гражданского закона.
In the article it is made an attempt to assess the interdependence of such definitions as the Civil
legislation structure, the two-level Civil legislation system and the subject of the Civil law. It is stated that the
structure of the Civil legislation is to be based on the principle of the two-level Civil legislation system. A view is
substantiated that the legal definition of «the civil legislation» is to be used only for the totality of federal laws.
Key words: Civil legislation system, Civil legislation structure, two-level Civil legislation system, Civil
legislation, legislative competence, subject of the Civil law.
Современная гражданско-правовая законодательная система России стоит на пороге
серьёзных преобразований, предполагающих
решение целого ряда важнейших задач совершенствования как содержания, так и формы правового регулирования. В Концепции
развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее – Концепция), разработанной на основе Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» [1], и в проекте ГК РФ
речь идёт о внесении в этот кодификационный акт ряда изменений системного характе_______________________________________
© Рузанова В. Д., 2012
58
ра. В условиях реформирования частноправовой сферы особое значение приобретают доктринальные разработки, касающиеся определения содержания и выявления граней взаимодействия базовых легальных понятий. Такими понятиями, на наш взгляд, являются
«гражданское законодательство», «состав
гражданского законодательства», «двухуровневая система гражданских законов», «предмет гражданского закона».
Одной из новелл Концепции, как известно, является идея перехода к «двухуровневой» системе гражданских законов, смысл
которой состоит в отказе от «трёхуровневой»
Состав гражданского законодательства, двухуровневая система гражданских законов…
системы гражданских законов, когда между
ГК и принятыми в развитие его положений
специальными законами существует некая
«прослойка» в виде законов общего характера. С нашей точки зрения, состав гражданского законодательства должен принципиально базироваться на идее двухуровневости
системы гражданских законов. В то же время
считаем, что полностью исключить «трёхуровневую» регламентацию нельзя, поскольку данное законодательство является чрезвычайно сложным нормативным образованием. Таким образом, «двухуровневая» система
гражданских законов предполагает наличие
двух уровней: ГК РФ (первый уровень) и
специальные законы (второй уровень).
Прежде всего необходимо определиться
с понятием «гражданское законодательство»,
имеющее не только теоретическое, но и важное практическое значение. В теории права
термин «законодательство» понимается в
широком и узком смыслах. В период функционирования в России административнокомандной системы применялось широкое
понимание законодательства (закона) как совокупности законов и подзаконных нормативных актов [2]. Как верно подчёркивает
Т. В. Худойкина, «данный подход принижает
роль закона, создаёт почву для его подмены
управленческими решениями, что неприемлемо для правового государства, путь к которому лежит через повышения роли закона…»
[3]. В узком смысле законодательство рассматривается как совокупность законов или
как совокупность законов, указов Президента
и постановлений Правительства [4]. В настоящее время в законотворческой практике
наблюдается позитивная тенденция, выражающаяся в закреплении узкого понимания
законодательства. Именно Гражданский кодекс РФ впервые легально закрепил понятие
«законодательство» как совокупности федеральных законов (ст. 3 ГК РФ). Вслед за ГК
другие кодексы объявили о таком же подходе к содержанию термина «законодательство» (например, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.). Следует отметить,
что некоторые гражданские кодексы государств – бывших союзных республик СССР
пошли по пути широкого понимания законодательства. Так, Гражданским кодексом Республики Казахстан в состав гражданского
законодательства включаются не только законы и иные законодательные акты (указы
Президента, имеющие силу закона, постановления Парламента, Сената и Мажилиса
Парламента), но также и указы Президента и
постановления Правительства (ст. 3 ГК РК).
В принципе, широкий смысл в понятие гражданского законодательства вкладывается и
Гражданским кодексом Украины (ст. 4 ГК
Украины). К сожалению, Жилищный кодекс
РФ даёт максимально широкую трактовку
понятия «жилищное законодательство»,
включив в его состав не только законы, но и
подзаконные нормативные акты, а также акты органов местного самоуправления.
В цивилистической литературе данное
понятие трактуется как в узком (ГК РФ и
иные федеральные законы) [5], так и в широком значении (все нормативные правовые
акты, содержащие нормы гражданского права, или как совокупность нормативных актов
государственных органов всех уровней, в
том числе и ведомственных нормативных
актов) [6]. Вместе с тем в доктрине гражданского права единодушно признаётся, что в
п. 2 ст. 3 ГК РФ термин «гражданское законодательство» применяется в узком значении. При этом даются различные интерпретации смысла и цели введения узкого понимания термина «законодательство» в указанном пункте. Так, одни авторы утверждают,
что узкое понимание названного термина
введено в п. 2 ст. 3 ГК РФ лишь с целью,
«чтобы облегчить формирование последующих норм ГК» и что это «не должно исключать использование термина “гражданское
законодательство” в широком смысле как
совокупность всех актов и норм гражданского права», поскольку исключение «в этих
случаях из состава гражданского законодательства актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти создавало бы
очевидный вакуум в правовом регулировании, что недопустимо» [7]. Другие учёные,
будучи также сторонниками широкого понимания гражданского законодательства, полагают, что узкая трактовка изучаемого термина в ст. 3 ГК РФ является исключением из
правила и обусловлена, по-видимому, тем,
что «принятие законов является прерогативой законодательной власти», органы же ис59
В. Д. Рузанова
полнительной власти «не должны законодательствовать» [8]. Между тем почву для дискуссии даёт сам ГК РФ: он употребляет понятие «законодательство» не только в узком
смысле, но иногда и в широком (как совокупность федеральных законов и иных правовых актов, содержащих нормы гражданского права (например, ст. 4 ГК РФ – «действие гражданского законодательства во времени»). Иногда из содержания той или иной
статьи ГК РФ нельзя сделать однозначный
вывод об объёме используемого в ней термина «законодательство» (например, п. 2
ст. 5, п. 1 ст. 6 ГК РФ).
Термин «гражданское законодательство» является базовым легальным понятием и
его употребление в ГК РФ в различных значениях недопустимо, поэтому в данный кодификационный акт должны быть внесены
соответствующие изменения. Как справедливо отмечается в литературе, использование
понятия «гражданское законодательство» в
широком смысле «является неправильным в
научном и вредным в практическом отношениях, неприемлемым для правового государства, поскольку создаёт почву для подмены
закона управленческими решениями» [9].
Именно понимание гражданского законодательства как совокупности законов в полной
мере способствует решению задачи придания
закону силы реального регулятора общественных отношений.
По вопросу о том, в каком значении
Конституция РФ употребляет термин «законодательство» (в том числе гражданское законодательство), в литературе и практике
Конституционного Суда РФ не выработано
единого мнения. Сторонники одного подхода
считают, что в ст. 71 Конституции понятие
«гражданское законодательство» используется в широком смысле [10], по мнению же
других, данное понятие применяется в этой
статье в узком значении [11]. В литературе и
деятельности Конституционного Суда решению данного вопроса придаётся принципиальное значение, поскольку в зависимости от
ответа на него предлагаются различные подходы к распределению правового поля между РФ и её субъектами при гражданскоправовом регулировании, т. е. он непосредственно связан с принципом единства гражданско-правовой законодательной системы.
60
По нашему мнению, отнесение гражданского законодательства к ведению РФ прежде
всего означает закрепление федерального
уровня гражданско-правового регулирования,
т. е. распространение такого уровня на весь
массив гражданско-правовых нормативных
актов (на законы и подзаконные нормативные
правовые акты). Таким образом, в ст. 71 Конституции речь идёт о предоставлении Российской Федерации исключительного полномочия по регулированию гражданских отношений, т. е. о законодательной компетенции,
а не о законодательстве в значении «закона»
(источника или формы права). С учётом того,
что п. 1 ст. 3 ГК РФ полностью воспроизводит положения ст. 71 Конституции РФ, касающиеся гражданского законодательства,
вывод о значении данного термина в Конституции, с нашей точки зрения, автоматически
должен быть распространен и на его понимание в указанном пункте ст. 3 ГК РФ.
Само полномочие РФ в сфере гражданско-правового регулирования (как и в любой
иной сфере) может быть разграничено между
федеральными органами государственной
власти (Федеральным собранием, Президентом, Правительством). Из смысла ст. 3 ГК
РФ прямо вытекает, что гражданское законодательство может конкретизироваться иными
правовыми актами, а в некоторых случаях и
ведомственными нормативными актами федерального уровня. Именно в этом, с нашей
точки зрения, заключается существо исключительной компетенции РФ в сфере гражданского законодательства [12].
Важнейшим аспектом проблемы разграничения предметов ведения в сфере правового регулирования является вопрос о специфике реализации Российской Федерацией её
исключительных полномочий и о связи исключительных и совместных полномочий.
Это особенно актуально в области гражданского законодательства. Согласно ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство относится к ведению РФ. Такое решение способствует единству гражданско-правового регулирования в России. Суть
проблемы заключается в том, что гражданское законодательство самым тесным образом связано с другими (смежными) отраслями законодательства и прежде всего с семейным, жилищным, земельным, водным, лес-
Состав гражданского законодательства, двухуровневая система гражданских законов…
ным законодательством, законодательством о
недрах и об охране окружающей среды. Согласно ст. 72 Конституции РФ перечисленные
отрасли законодательства относятся к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов РФ. В нормативных актах этих отраслей законодательства, как известно, содержится немало гражданско-правовых норм.
В связи с этим возникает вопрос, имеющий
важное теоретическое и практическое значение: могут ли нормативные акты субъектов
РФ по жилищным и земельным вопросам содержать гражданско-правовые нормы. В
юридической литературе высказываются различные, нередко противоположные суждения
на этот счёт [13]. Полагаем, что ответ на поставленный вопрос должен быть отрицательным, поскольку гражданское законодательство отнесено к ведению РФ.
Сказанное позволяет вполне определённо обозначить состав гражданского законодательства: оно состоит только из федеральных законов, которые, как правило, должны
распределяться по двум уровням (ГК РФ
(первый уровень) и специальные законы
(второй уровень)).
Узкое понятие «гражданское законодательство» является не только инструментом
установления «соподчиненности» нормативных правовых актов, но выступает и необходимой предпосылкой для решения такой
важной проблемы, как определение «предмета» гражданского закона. В юридической литературе проблема «предмета» закона получила освещение либо как часть более общей
проблемы – определение предмета правового
регулирования [14], либо в ракурсе проблемы выбора формы законодательного акта
[15], либо как центральная задача при формировании концепции закона [16], либо как
часть процесса правотворческой и правореализационной деятельности [17] и т. д.
Но независимо от аспекта рассмотрения
данной проблемы авторы сходятся во мнении,
что сущность «предмета» закона (Ю. А. Тихомиров), предмета законодательного регулирования (О. В. Лучин), предмет регуляции
закона (В. М. Баранов) заключается в определении круга общественных отношений, подлежащих регламентации именно законом.
«Предмет закона, – отмечает Ю. А. Тихомиров, – есть нормативный выбор объекта воз-
действия, т. е. подлежащий регулированию
аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений» [18].
Иногда о предмете закона говорят как о «круге вопросов, которые могут регулироваться
только законодательными актами» [19]. Но в
любом случае всегда имеются ввиду подлежащие регулированию законом общественные отношения.
В юридической литературе предлагаются
общие критерии отнесения общественных отношений к предмету закона: они должны
быть «стабильными, сложившимися, типичными», «обладающими большой значимостью
для жизни общества на конкретном этапе его
развития» [20]. «В процессе подготовки, рассмотрения и принятия закона, – отмечает
Ю. А. Тихомиров, – исходным является положение о регулировании им наиболее важных общественных отношений» [21].
Кроме выделения указанных выше общих критериев, в литературе предприняты
удачные попытки конкретизации этих отношений. Так, Л. А. Морозова отмечает, что в
форме закона, в частности, должны регулироваться «отношения первичного характера, т. е.
в отношении которых впервые устанавливаются рамки их правового бытия», «базовые
отношения данной отрасли», а также «большие сферы общественных отношений», которые регламентируются комплексными актами
[22]. С. В. Поленина (в связи с анализом проекта ФЗ «О нормативных правовых актах в
РФ») предлагает конкретный перечень вопросов, которые, по её мнению, могут регулироваться только законом. При этом она обоснованно подчёркивает, что «такой перечень не
должен быть исчерпывающим» [23].
Иногда предмет закона определяется как
бы по остаточному принципу. Так, В. О. Лучин, отмечает, федеральный закон должен регулировать только те общественные отношения, которые не могут эффективно функционировать в иной форме: их невозможно регулировать средствами подзаконных нормативно-правовых актов. Однако «эффективность
функционирования» общественных отношений в форме подзаконных нормативных актов
достижима при условии, что они (акты), по
справедливому утверждению Ю. А. Тихомирова, развиваются не параллельно, а «внутри
сферы, очерченной законом» [24]. Таким об61
В. Д. Рузанова
разом, определение предмета закона – это одновременно и решение задачи распределения
правового поля по уровням. Придание формы
закона общественным отношениям, которые
должны регулироваться на более низком
уровне, оказывает негативное воздействие на
всю правовую систему.
Применительно к гражданско-правовой
законодательной системе изложенное выше о
предмете закона следует рассматривать в качестве общего методологического основания
формирования состава гражданского законодательства. При этом следует иметь в виду,
что вопросы распределения правового поля
по уровням в гражданско-правовой области
имеют более широкое значение по сравнению с традиционными подходами, поскольку
здесь речь идёт не только о разграничении
сфер регулирования закона и подзаконных
нормативно-правовых актов, но и об определении «собственных» предметов ГК РФ и
специальных законов. В качестве принципа
формирования указанных предметов предлагаем следующее правило: гражданские законы «второго уровня» должны быть «внутри
сферы», очерченной ГК РФ.
________________________
1. См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. – М. :
Статут, 2009.
2. См., напр.: Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. – Т. 2. – М., 1982. – С. 215.
3. Худойкина Т. В. Стабильность закона или законодательства? (теоретические и практические аспекты) // Журнал российского права. –
2000. – № 9. – С. 18.
4. См. подр.: Худойкина Т. В. Указ. соч. – С. 18–
28 ; Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал
российского права. – 2001. – № 10. – С. 56.
5. См., напр.: Комментарий части первой Гражданскому кодексу Российской Федерации. –
М. : Редакция журнала «Хозяйство и право» :
Фирма «СПАРК», 1995. – С. 52 ; Российское
гражданское право : учебник : в 2 т. – Т. 1 /
отв. ред. Е. А. Суханов. – М. : Статут, 2010. –
С. 106 ; Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и
практики. – М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. –
С. 194–195.
6. См., напр.: Гражданское право : учеб. : в 3 т. –
Т. 1 / отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. –
М. : ТК Велби : Проспект, 2006. – С. 36.
7. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатей-
62
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
ный) / отв. ред. О. Н. Садиков. – М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ» : ИНФРА-М,
2002. – С. 12.
См.: Гражданское право : учеб. : в 3 т. – Т. 1 /
отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. – М. :
ТК Велби : Проспект, 2006. – С. 36.
Коршунов Н. М. Указ. соч. – С. 195.
См.: Гражданское право : учеб. : в 3 т. – Т. 1 /
отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. – М. :
ТК Велби : Проспект, 2006. – С. 37 ; Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. – М., 1998. – С. 27.
См.: Постановление Конституционного Суда
РФ от 4 марта 1997 года № 4-П «По делу о
проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О
рекламе» (особое мнение одного из судей
Конституционного Суда РФ) // СЗ РФ. – 1997.
– № 11. – Ст. 1372.
Как верно отмечает А. Л. Маковский, слово
«исключительная» Конституция РФ не употребляет, но из сопоставления ст. 71, 72 и 76
Конституции довольно определённо можно
сделать вывод, что речь идёт о компетенции
только Федерации (см.: Маковский А. Л. О
концепции первой части Гражданского кодекса // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. – 1995. – № 4. – С. 90).
См. подр.: Концепция развития гражданского
законодательства // Журнал российского права. – 1999. – № 2. – С. 17–18.
См.: Поленина С. В. Научные основы определения предмета правового регулирования //
Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование : сб. стат. : в 2 т. / под ред. В. М. Баранова. – Н. Новгород, 2001. – Т. 1. – С. 135–137.
См.: Морозова Л. А. Выбор формы законодательного акта и эффективное её использование // Законотворческая техника современной
России: состояние, проблемы, совершенствование. – С. 143–147.
См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. – С. 106–107.
См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право : учеб.
– М. : БЕК, 1995. – С. 245–248 ; Лучин В. О.
Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. – М., 2002. – С. 86.
Тихомиров Ю. А. Указ. соч. – С. 246.
Поленина С. В. Указ. соч. – С. 134.
Морозова Л. А. Указ. соч. – С. 145.
Тихомиров Ю. А. Указ. соч. – С. 246.
Морозова Л. А. Указ. соч. – С. 145.
Поленина С. В. Указ. соч. – С. 136.
Тихомиров Ю. А. Указ. соч. – С. 232.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа