close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового статуса депутата Федерального Собрания Российской Федерации.

код для вставкиСкачать
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
М.П. Скобелева*, И.А. Соболь**
Гарантии депутатской деятельности
как элемент конституционно-правового статуса
депутата Федерального собрания
Российской Федерации
Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее по
тексту ? Государственной Думы) ? это представитель многонационального народа России. В этом
качестве Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 определяет его права,
обязанности и ответственность, позволяющие народному избраннику быть активным участником
осуществления государственной власти в стране. Одним из основных элементов депутатского
статуса, обеспечивающим такую возможность, являются гарантии депутатской деятельности.
Для эффективной практической реализации данного института имеет принципиальное значение
научно обоснованное определение объекта депутатских гарантий, их объема и содержания. В словаре
С.И. Ожегова слово «гарантия» означает «обеспечение» 2 (от французского слова garantie ?
обеспечить). Таким образом, гарантия ? это некоторое явление, обеспечивающее достижение
определенного результата. «Если правовое явление не обеспечивает достижение цели, заложенной в
сопрягаемом явлении, оно не может считаться гарантией»3 . Целью же депутатских гарантий является
беспрепятственное и эффективное осуществление деятельности парламентария. И это справедливо:
ведь предоставление депутатам особых полномочий по управлению государством, законодательному
регулированию общественной жизни, подразумевает не бездумное, «механическое» их осуществление,
а принятие решений, адекватных интересам и потребностям человека, общества и государства,
способных прогрессивно регулировать общественные отношения.
Эффективность депутатской деятельности можно представить в виде отношения реально
достигнутых результатов к тем целям (задачам), которые перед ней ставились. При определении
эффективности необходимо иметь в виду социальную оценку целей и результатов депутатской
* Соискатель кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
* Профессор кафедры международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации.
129
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
23
См.: Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права.
М., 1999. С. 469-484; Самощенко И.С., Фарухшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 42-43;
Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 316-318; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность
(Очерк теории). М., 1976. С. 17-21.
24
См.: Петрухин И.Л. Свобода личности и уголовно-процессуальное принуждение. М., 1985. С. 92-95.
25
Подробнее см.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 65-66; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.,
2001. С. 383-386; Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)
// Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 3. С. 123-125; Комаров С.А. Указ. соч. С. 360-362; Алексеев
С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 197-199; Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционноправовая ответственность в России // Электронный документ http: www. Ydmitriev.ru/txt/0007.htm.
26
См.: Глущенко П.П. Институт многопартийности в Российской Федерации: теория и практика: Монография. СПб.,
2006; Еременко Ю.П. Указ. соч. С. 160; Игнатенко В.В. Ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах:
основания и санкции. Иркутск, 1996. С. 3-7.
27
См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С.30-33; Умнова И.А.
Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218-220; Лучин В.О. Ответственность в механизме
реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 39; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и
право.1995. № 7. С.41-43.
28
См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы
реализации // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 26-29.
29
См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 5-12.
30
См.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 13-14.
31
См.: Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 402-407.
32
См.: Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 1999. С. 206-208; Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного
исследования. М., 1999. С. 219-221.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
деятельности. И те, и другие должны согласовываться с общественными потребностями.
Показателями же будут являться:
? важность рассматриваемых на сессиях вопросов;
? результативность депутатских запросов;
? количество и социальная ценность предложений, вынесенных депутатом на рассмотрение;
? активная работа с избирателями; и другие.
Данной точки зрения придерживается большинство авторов, занимающихся исследованием
депутатского статуса. «Гарантии, ? отмечает А.В. Зиновьев, ? призваны создавать депутатам
нормальные условия для работы, с целью достижения оптимальных результатов»4 . По мнению Ю.Г.
Просвирнина, «гарантии необходимы для беспрепятственной и эффективной деятельности
депутатов» 5 . Л.А. Нудненко объединяет депутатские гарантии общей целью ? «обеспечение
эффективности деятельности депутата»6 . А.Я. Ярматов пишет: «Гарантии депутатской деятельности
являются существенным фактором, способствующим эффективному выполнению народными
избранниками своего высокого общественного долга»7 . Отметим, что акцент делается именно на
эффективную деятельность депутатов, на «оптимальный результат». В подтверждение этого можно
привести название главы из работы В.А. Сивова «Статус советского депутата», посвященной
депутатским гарантиям ? «Условия эффективной деятельности»8 .
В отличие от законодательства советского периода, ныне действующий закон о статусе
депутатов обходит стороной вопрос о целях нормативного гарантирования депутатской деятельности.
Тем не менее в ст. 6 Регламента Государственной Думы говорится о гарантиях беспрепятственного
и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата Государственной Думы Российской
Федерации9 . На наш взгляд, именно из указанной цели депутатских гарантии необходимо исходить
при определении их объекта, объема и содержания.
В юридической литературе нет единства взглядов в отношении указанных категорий, в
частности, при определении объекта депутатских гарантий большинство исследователей используют
термин «гарантии депутатской деятельности»10 , хотя ряд авторов говорят о «гарантиях статуса
депутатов» 11 или о «гарантиях субъективных прав и юридических обязанностей депутатов»,
«гарантиях депутатских полномочий»12 . Некоторые пишут о «гарантиях депутатских прав» и, не
проявляя последовательности, по-разному называют объект депутатских гарантий13 , хотя различие
между терминами определенно существует, пусть они и близки по содержанию. Понятие «гарантии
статуса депутатов» является слишком широким и ведет к отождествлению с понятием статуса
депутата, поскольку не позволяет отделить депутатские гарантии от других структурных элементов
депутатского статуса. Употребление термина «гарантии депутатских прав» неоправданно
ограничивает объем и содержание объекта гарантий, т.к. деятельность народного избранника,
направленная на участие в осуществлении государственной власти посредством реализации своих
полномочий, подразумевает не только использование прав, но и исполнение обязанностей. Отсюда,
по мнению Ю.Г. Просвирнина, «более точным является отнесение к объекту депутатских гарантий
полномочий народного представителя, т.е. совокупности субъективных прав и юридических
обязанностей»14 . С этим едва ли можно согласиться. Гарантии, как и депутатская деятельность в
целом, призваны максимально полно учитывать интересы общества и государства, обеспечивать
осуществление тех целей, которые стоят перед ними, ведь депутат Государственной Думы ? это
представитель народа России, выражающий его волю. Как справедливо отмечает А.В. Зиновьев,
«институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей
депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно
эффективно и беспрепятственно, приносила оптимальные результаты. Не исключена такая ситуация,
когда полномочия депутатов гарантированы на все 100%, а депутатская деятельность
малоэффективна или даже совсем неэффективна»15 . Аналогичной позиции придерживаются и
некоторые депутаты Государственной Думы16 . На наш взгляд, понятие «гарантии депутатской
деятельности» наиболее точно соответствует целям данного института, т.к. указывает на то, что
депутатские гарантии не только создают фактическую возможность пользования правами и
обязанностями, но непосредственно и реально обеспечивают народным представителям их
беспрепятственное и эффективное осуществление. Указанный объект гарантирования также
выступает источником определения рассматриваемого явления.
Как общие, так и специальные гарантии по своей природе различны. Общепринято выделять
две группы гарантирующих мер ? правового и неправового характера. Подобный подход в
достаточной степени условен, так как правовой характер гарантий не означает их обязательной
фиксации в нормах права, это не доминирующий признак: на разных этапах развития отдельные
гарантии могли и не закрепляться в праве, отнюдь не теряя от этого своего свойства. И хотя
130
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
131
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
прежде всего деятельность народного избранника обеспечивается правовыми средствами, они
составляют ядро специальных гарантий депутата, довольно долгое время некоторые виды гарантий,
например, информационное обеспечение депутатской деятельности, не были отражены в правовых
предписаниях и носили характер возникших в процессе деятельности органов государственной
власти обычаев. Основным критерием отнесения гарантий депутатской деятельности к правовым,
или юридическим17 , является то, что они функционируют после наступления юридических фактов,
с которыми связывается возникновение определенного правоотношения по поводу осуществления
депутатской деятельности. Они составляют содержание этого отношения в виде субъективных
прав и юридических обязанностей определенных субъектов и по сути дела представляют собой
какой-либо способ действия, разновидность поведения, как, например, право депутата на
бесплатный проезд или обязанность должностных лиц в первоочередном порядке осуществлять
прием народного представителя. В тех случаях, когда отношение, связанное с исполнением
депутатских полномочий, не урегулировано правовыми нормами, а носит обычный характер, мы
можем говорить о пробелах в праве ? нежелательных, но объективно возможных явлениях. Участие
в управлении государством как одна из важнейших сторон общественной жизни объективно требует
правовой регламентации, т.к. только право обеспечено возможностью государственного
принуждения, предполагает юридическую ответственность и, соответственно, является наиболее
эффективным регулятором общественных отношений. Если говорить о депутатской деятельности,
то тенденцией в соотношении обычаев и норм права является последующее санкционирование
обычаев государством в нормативно-правовых актах, на основе которых появляются новые
обычаи18 . Тем не менее обычаи скорее исключение из правила и не играют существенной роли в
регулировании депутатской деятельности.
В то же время нельзя практически всю правомерную, эффективную деятельность депутатов
Государственной Думы считать результатом воздействия на их волю, сознание, поведение
юридических средств, умалять значение политических, социально-экономических, нравственных и
иных регуляторов поведения. Представляя собой комплекс взаимосогласованных мер в механизме
обеспечения реализации закона, последние выступают в качестве необходимых условий
эффективности как осуществления функций депутатов, так и правовых мер гарантирования
депутатской деятельности.
Выделение «механизма» как составного элемента гарантий также нельзя признать удачным,
т.к. вся совокупность гарантий депутатской деятельности есть механизм, комплекс элементов, с
одной стороны, различных по своей природе, а с другой, все же взаимосвязанных общей целью в
единую систему, взаимообусловленных, взаимодействующих друг с другом. В рамках механизма
специальных депутатских гарантий можно выделить условия, как «обстоятельства, от которых чтолибо зависит»19 , а конкретно, зависит формирование и эффективное применение средств ? «приемов,
способов действия»20 , т.е. совокупности прав и обязанностей участников правовых отношений,
возникающих в рамках деятельности депутатов Государственной Думы. Под гарантиями же следует
понимать условия и средства, призванные обеспечивать беспрепятственное и эффективное
осуществление депутатской деятельности.
Здесь правомерно поставить вопрос об эффективности самих гарантирующих мер,
обеспечивающих деятельность депутатов Государственной Думы. Представляется верной позиция
авторов, дифференцирующих эффективность по разным уровням21 . Эффективность в зависимости
от тех или иных обстоятельств имеет определенную степень, представляющую собой меру
способности данного юридического средства при определенных социальных затратах вызывать
положительный результат. Поэтому следует разграничивать такие понятия, как «эффективность» и
«оптимальность». Последнее ? это наилучшая количественная и качественная характеристика
способности гарантии достигать поставленной цели. «Об оптимальности данного юридического
средства можно говорить, если оно позволяет получить положительный результат наиболее
рациональным и экономичным способом»22 . Это означает, что правовые преимущества в полной
мере достигли поставленных целей в кратчайшие сроки, при минимальных социальных затратах, не
послужили причиной возникновения негативных побочных эффектов и т.п. Оптимальность гарантии
всегда предполагает ее высокую эффективность, однако высокая эффективность не во всех случаях
означает оптимальность данного юридического средства. Оптимальность является своего рода
«потолком» эффективности, к которому должен стремиться законодатель при установлении тех или
иных депутатских гарантий. Вероятность его достижения во многом зависит от соблюдения
адекватного соотношения условий и средств как элементов гарантирующего механизма в целом.
Об оптимальности же льгот гарантирующего характера, предоставленных депутатам
Государственной Думы, к сожалению, нельзя говорить однозначно.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Будучи одной из самых актуальных в настоящее время, проблема депутатских гарантий
является предметом острых оценок и дискуссий, как в средствах массовой информации, так и на
страницах юридической литературы. При этом высказываются самые различные точки зрения: от
полного неприятия некоторых депутатских гарантий и требования их отмены23 до попыток обосновать
необходимость существующего правового положения парламентария24 . Но при всем многообразии
следует отметить, что абсолютное большинство суждений сводится к необходимости корректировки
депутатских льгот25 .
Противоречие Конституции Российской Федерации и «война законов», практика неписаных решений
и некачественные законодательные формулировки, правовые пробелы, являясь следствием недооценки
и отступления от указанных выше требований к законодательной регламентации гарантий деятельности
народных избранников, значительно снижают вероятность достижения с помощью рассматриваемых
правовых явлений желаемого социального эффекта, тех целей, которые перед ними стоят.
Законодательное совершенствование механизма гарантии депутатской деятельности, несмотря
на традиционность последних для правового статуса российского парламентария, и в настоящее
время не исчерпало своих возможностей. Примечательно, что в законодательстве многих зарубежных
стран и в области международного права в отношении рассматриваемого правового явления
используется понятие «привилегия», как аналогичное понятию «гарантия». В нашей стране слово
«привилегия» ассоциируется с неравенством, вызывает к себе негативное отношение со стороны
основной части населения, и иногда такое отношение оправданно. Поэтому далеко не случайно, что
еще со времен Советской власти названный термин практически не используется законодателем, а
в научной литературе встречается его полное неприятие применительно к депутатским гарантиям26 .
Однако следует согласиться с мнением ряда авторов о том, что «в современных условиях важно
полностью ?реабилитировать? понятие ?привилегия?, ибо оно отражает известную реальность,
определенные исключительные преимущества. Но использовать данный термин в российском
законодательстве необходимо только в строгом соответствии с его юридическим содержанием»27 .
В данном случае, относительно статуса депутатов Государственной Думы, речь идет в первую
очередь о материальном обеспечении и неприкосновенности. Еще с начал развития российской
конституционной науки считалось, что принцип равенства граждан перед законом «не препятствует
отступать от общего права в пользу тех, кто отправляет государственную функцию, чтобы дать им
возможность отправлять ее нормально»28 .
Парламентариям привилегии должны предоставляться лишь в той мере, в какой они в конечном
счете полезны всему обществу и реально содействуют эффективной деятельности последних. Образно
говоря, не гарантии должны быть привилегиями, а привилегии ? гарантиями.
Проблема разграничения прав и гарантий депутатов обусловлена многообразием форм
депутатской деятельности. Так, если право на бесплатный проезд, право на единовременное денежное
пособие в случае роспуска Государственной Думы, напрямую не связанные с осуществлением
депутатских полномочий, выступают исключительно в качестве гарантий деятельности
парламентариев, то право на получение информации при обращении депутата по вопросам, связанным
с их деятельностью, в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
общественные объединения и организации, право на выступления в государственных средствах
массовой информации являются как формами работы, так и гарантиями, применительно, например,
к осуществлению законодательных полномочий. Кроме того, как следует из ранее приведенного
примера, отношения, возникающие по поводу реализации правовых преимуществ, предоставленных
депутатам, могут носить двусторонний характер, в рамках которых народный избранник не только
наделен правами, но и несет обязанности. На наш взгляд, законодательные требования о соблюдении
депутатами этических норм, недопустимости вмешательства в деятельность органов дознания,
следователей и судов, запрете осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой
деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, исходя из целей
закрепления подобных положений в законе, выступают исключительно в качестве гарантов
беспрепятственной и эффективной работы парламентариев.
Гарантии деятельности депутатов достаточно многочисленны и разнообразны, но в
совокупности образуют единую систему, гарантирующий механизм. Поэтому, чтобы полнее
разобраться в объеме гарантий, необходимо разделить их на определенные группы, классифицировать.
«Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления позволяет видеть и учитывать
как общие черты всех структурных подразделений, образующих систему, так и их особенности. В
этом выражается диалектика общего и особенного»29 .
В науке конституционного права нет единого мнения по этому вопросу. Представляется
наиболее целесообразным в качестве основного критерия подразделения гарантий депутатской
132
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
133
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
деятельности выделять характер определенной области общественных отношений, поскольку
различные социальные связи, складывающиеся между людьми в процессе их деятельности,
представляют собой общественные отношения. Такой подход позволяет придерживаться правил
деления понятия:
а) деление должно быть соразмерным;
б) деление должно производиться по одному основанию;
в) члены деления должны исключать друг друга;
г) деление должно быть непрерывным30 .
Исходя из указанного критерия, специальные гарантии депутатов подразделяются на
политические, экономические, идеологические и правовые или собственно юридические. При этом
политические, экономические и идеологические гарантии можно отнести к условиям, а правовые ? к
средствам гарантирования. Основанием деления здесь является различный характер обеспечения
беспрепятственной и эффективной депутатской деятельности, о чем говорилось ранее. Рассмотрим
в отдельности каждую группу гарантий.
Политические гарантии. Наличие политических гарантий деятельности депутатов
Государственной Думы объясняется сущностью института народного представительства, который
носит непосредственно политический характер. Этим обусловлена зависимость нормального
функционирования депутатского корпуса от политических условий, к которым относятся:
демократический, правовой, социальный характер российского государства, политический и
идеологический плюрализм.
«Демократическое государство ? важнейший элемент демократии гражданского общества,
основанного на свободе людей»31 . Демократический характер российского государства обусловлен
принципами организации политической системы, получивших отражение в нормах Конституции России
о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, их
самостоятельности (ст. 10); признании и гарантировании местного самоуправления (ст. 12); признании
человека, его прав и свобод высшей ценностью, закреплении обязанности государства признавать,
соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Согласно ст. 3 Конституции
Российской Федерации, единственным источником власти и носителем суверенитета в России
является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть в формах представительной
и непосредственной демократии. Содержание деятельности высшего представительного органа
составляет деятельность избранных в его состав народных представителей, и от того, насколько
полно обеспечена реализация принципа власти народа, зависит эффективность деятельности
Государственной Думы, удовлетворение общественных интересов.
Важнейшей политической гарантией депутатской деятельности является социальный характер
российского государства, политика которого, согласно ст. 7 Основного закона, направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это обязательство
вытекает и из международных соглашений. Так, ст. 7 Хартии экономических прав и обязанностей
государств от 12 декабря 1974 г. 32 предусматривает ответственность каждого государства за
содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа; в преамбуле Хартии
социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г. государстваучастники признают для себя обязательным осуществление социальной политики. Обязанность
российского государства в этой сфере состоит в том, чтобы осуществлять прогрессивные социальные
и экономические реформы, использовать свои ресурсы для борьбы с социальным неравенством,
формирования самостоятельного, независимого, граждански активного общества, среднего класса.
«Именно средний класс является опорой сохранения и развития демократии, в том числе
представительной»33 .
Необходимым условием эффективной работы депутатов выступает также правовой характер
Российской Федерации (ст. 1 Конституции России). Правовое государство характеризуется наиболее
последовательным ограничением власти с помощью права в целях наиболее полного обеспечения
прав и свобод человека и гражданина. «Права и свободы индивида ? важнейший противовес всесилию
государственной власти, призванной обеспечить ее ограничение и самоограничение»34 . В правовом
государстве власть и политика подчиняются праву. Применительно к законодательной власти данный
принцип находит выражение в жесткой юридической процедуре законотворческого процесса; системе
противовесов, где важную роль играет Президент Российской Федерации, имеющий право применить
отлагательное вето при поспешных решениях законодателя, а также Конституционный Суд России,
который может блокировать все антиконституционные акты. Кроме того, в своих действиях
законодатель ограничивается временными рамками, самими принципами права, Конституцией,
другими юридическими и демократическими нормами и институтами.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Правовое государство немыслимо без развитого гражданского общества, это его естественный
признак. Для такого общества характерно такое взаимоотношение человека и власти, при котором
человек выступает «как равноправный партнер государства, участвующий в принятии решений,
осуществляющий в предусмотренных законом формах контроль за деятельностью властных структур,
освобожденный от жесткой опеки государственной власти»35 . Наличие гражданского общества
позволяет обеспечить должный контроль за деятельностью депутатов, соответствие депутатской
деятельности целям и задачам народного представительства. В то же время следует отметить, что
норма ст. 1 Конституции России о правовом государстве не отражает реального положения вещей, а
скорее представляет собой цель, к которой необходимо стремиться. Гражданское общество и правовое
государство не вводятся единовременным актом и не могут стать исключительно результатом
законотворчества. «Данный процесс должен быть органически пережит обществом, если оно для
этого созрело»36 , занимает длительное историческое время и требует целенаправленных усилий, в
первую очередь от органов власти.
Еще одним существенным условием в области политических гарантий деятельности
парламентариев является идеологическое и политическое многообразие, обусловленное
неоднородностью российского общества, многообразием интересов, свободой человека выражать
свои взгляды и участвовать в политической деятельности (ст. 13 Конституции России). Депутаты
Государственной Думы, являясь выразителями воли и интересов различных социальных классов и
слоев, должны быть свободны в выражении и отстаивании своих взглядов и убеждений.
Экономические гарантии. Наряду с политическими гарантиями, экономические условия
осуществления депутатской деятельности в значительной мере определяют качество работы народных
избранников. Права и обязанности депутата должны опираться на материальные возможности их
воплощения. С одной стороны, для обеспечения эффективной работы требуется наличие
высокоразвитой материально-финансовой, технологической, информационной базы как
Государственной Думы, так и иных органов государственной власти, наличие в обществе необходимых
ресурсов для утверждения законодательных новаций. С другой ? материальные условия деятельности
народных избранников не должны прямо противостоять общему уровню благосостояния общества,
чтобы не потерять с ним связь. Активное участие граждан в реализации собственных политических
прав по выдвижению кандидатов в депутаты, их избранию, контроле над их деятельностью в полной
мере возможно только в гражданском обществе самостоятельных, свободных индивидовсобственников, не боящихся завтрашнего дня и готовых к переменам, в обществе с доминирующим,
массовым средним классом. Государство обязано предоставить всем равные шансы для успехов в
экономической жизни, что позволит сформировать массовый слой наиболее активных граждан. Это
важнейшее направление государственной политики нашло свое нормативное выражение в ст. 8 и 9
Конституции Российской Федерации, согласно которым в России гарантируются единство
экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности; признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, в т.ч. на землю и
другие природные ресурсы. В развитие указанных положений Конституции было принято множество
нормативно-правовых актов, направленных на поддержку предпринимательства, деловой активности
граждан, такие как:
? Соглашение Правительств государств-участников СНГ «О поддержке и развитии малого
предпринимательства в государствах-участниках СНГ» от 17 января 1997 г.37 ;
? Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ38 ;
? Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в
Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ39 ;
? Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ 40 ; и другие.
Идеологические гарантии. На практику депутатской работы значительное влияние оказывает
культурно-нравственный климат современного российского общества. Давно отмечено, что нормы
права, прежде чем вызвать соответствующую их требованиям реакцию, проходят через сознание,
психику человека, оставляя в ней отпечаток, выраженный в определенных взглядах, установках,
отношении, которые, в силу различных причин, могут иметь как позитивную, так и отрицательную
направленность. От уровня образованности, правовой культуры членов общества зависит ценностнозначимое отношение к принимаемым законам, и, соответственно, степень положительной социальной
отдачи, реализации целей законодательных решений. В нынешних условиях указанный фактор
приобретает особое значение, т.к. в последнее время принято немало подлинно новаторских
134
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
135
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
законодательных актов, содержание которых не отвечает традиционному правовому мышлению,
вследствие чего их реализация встречает затруднения. Так, первоначально негативную оценку со
стороны большинства россиян получил Федеральный закон «Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств» от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ41 .
Но наиболее яркий пример последних лет ? это, безусловно, всем известный 122-й закон о монетизации
льгот42 , ставший причиной массовой волны недовольства среди населения, многочисленных акций
протеста, демонстраций и забастовок, прокатившихся по всей стране в январе 2005 г.
В подобной ситуации немаловажной представляется задача повышения профессиональной
подготовки, общей и правовой культуры лиц, ответственных за законотворческий процесс.
Непосредственно от депутатского корпуса зависит не только качество законодательных актов, но и
степень доверия граждан к Государственной Думе. Укрепление в массовом сознании авторитета
власти предопределяет положительное отношение к принимаемым ею решениям. В связи с этим
необходимо дальнейшее совершенствование систем профессионального образования, повышения
квалификации, своевременного обеспечения депутатов соответствующими печатными изданиями,
информационными и справочными материалами. Существенное влияние на эффективность
депутатской работы оказывает ответственное, инициативное отношение к своим обязанностям со
стороны народных избранников, уважение и соблюдение этических, моральных и юридических
предписаний.
Закон с положительным социальным потенциалом может не дать ожидаемого эффекта, если
он содержательно недоработан или отсутствует должный механизм его реализации. Очевидно, что
принимаемые «вдогонку» меры ? явление нежелательное. Например, следствием принятия «сырого»
по содержанию Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №
174-ФЗ 43 явились многочисленные поправки, в т.ч. имевшие место еще до вступления в силу
указанного закона, а отсутствие должной информированности населения и предварительной
организационно-обеспечительной работы на местах послужило причиной общего недовольства
законом о монетизации льгот.
Рассмотренная система политических, экономических и идеологических условий в конечном
счете действует через правовые средства, которые непосредственно обеспечивают
беспрепятственность и эффективность депутатской деятельности. Свое предназначение правовые
гарантирующие меры реализуют различными способами, поэтому критерием классификации правовых
средств является функциональный признак, указывающий на назначение, которое выполняют эти
гарантии в процессе осуществления депутатской деятельности. Данный подход доминирует в
юридической литературе44 . Но, следует отметить, что многие гарантирующие меры по назначению
могут быть отнесены к различным группам гарантий, поэтому в приведенной ниже классификации
за основу взято основное назначение, определяющее цель существования тех или иных депутатских
гарантий. По предлагаемому основанию правовые средства подразделяются на четыре группы:
? организационные;
? гарантий трудовых прав;
? материально-финансовые гарантии (индемнитет);
? депутатский иммунитет.
Организационные гарантии. Указанная группа гарантий находит свое выражение в
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных
объединений, организаций и учреждений по созданию необходимых условий для беспрепятственного
и эффективного осуществления депутатской деятельности. Организационные гарантии разнообразны,
и в зависимости от характера деятельности могут выступать как гарантиями, так и формами
депутатской работы. В целом перечень организационных гарантий выглядит следующим образом:
? осуществление депутатских полномочий на постоянной основе;
? невозможность депутата Государственной Думы быть выборным должностным лицом
иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иные
государственные должности;
? находиться на государственной или муниципальной службе;
? состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой
организации; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной или иной творческой деятельности;
? предоставление депутатом декларации о доходах;
? освобождение от прохождения воинской службы на срок осуществления соответствующих
полномочий.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Также к организационным гарантиям относятся:
? беспрепятственное посещение депутатом органов государственной власти, местного
самоуправления, участие в деятельности их органов;
? беспрепятственное посещение воинских частей и организаций;
? прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами;
? недопустимость вмешательства депутата в деятельность органов дознания,
следователей и судов.
Кроме того:
? предоставление депутату транспортных средств, служебного помещения с мебелью,
средствами связи и необходимой оргтехникой;
? правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное и экспертное
обеспечение деятельности депутата;
? организация учебы;
? право на распространение информации;
? внеочередное транспортное обслуживание и получение услуг связи;
? внеочередное поселение в гостинице;
? дипломатический паспорт;
? помощники депутата.
Гарантии трудовых прав. Основной целью данных гарантий является охрана трудовых прав
и интересов депутатов Государственной Думы. К ним относятся: зачет срока полномочий депутата
в стаж федеральной государственной службы, общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы,
стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии
поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после прекращения депутатских
полномочий. Депутату, работавшему до избрания в Государственную Думу по трудовому договору,
после прекращения полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии
другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия в другой
организации, подобные гарантий действуют и в отношении прохождения службы депутатом.
Законом предусмотрен ряд не менее важных гарантий в отношении трудовых прав супруга
(супруги) депутата. Кроме того, депутату Государственной Думы предоставляется ежегодный
отпуск.
Кроме указанных выше, к самостоятельным группам гарантий депутатской деятельности
относятся материально-финансовые гарантии (индемнитет), обеспечивающие материальную
независимость депутата, а также депутатский иммунитет.
1
См.: Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации»» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ с
изменениями от 9 мая 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3466;
2005. № 19. Ст. 1749.
2
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.
3
Просвирнин Ю.Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. Воронеж, 1982. С. 10.
4
Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 139.
5
Просвирнин Ю.Г. Указ. соч. С. 10.
6
Нудненко Л.А. Понятие и классификация гарантий деятельности депутата законодательного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. С. 7.
7
Ярматов А.Я. Гарантии депутатской деятельности. М., 1978. С. 9.
8
См.: Сивов В.А. Статус советского депутата. Л., 1973. С. 93.
9
См. подробнее: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января
1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.
10
См.: Безуглов А.А. Правовой статус советского депутата. М., 1974. С. 54; Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 138; Гуреев П., Никитин
Д. Гарантии депутатской деятельности // Советы депутатов трудящихся. 1975. № 10. С. 97; Нудненко Л.А. Указ. соч. С. 7; и др.
11
См.: Сивов В.А. Указ. соч. С. 95.
12
См.: Просвирнин Ю.Г. Указ. соч. С. 8.
13
См.: Ярматов А.Я. Указ. соч. С. 8 - 10.
14
См.Просвирнин Ю.Г. Указ. соч. С. 8.
15
См.: Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 134.
16
Приводим мнение депутата Государственной Думы Российской Федерации В.В. Похмелкина: «Можно дать
сверхполномочия, а депутат будет абсолютно беспомощным, можно иметь минимум полномочий ? и решать серьезные проблемы»
(См.: Стенограмма заседания Государственной Думы Российской Федерации от 20 сентября 2000 г. [электронный ресурс] /
WWW-сайт: http: // www.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe)
17
См.: Астрахань А.А. Юридические гарантии и пределы осуществления конституционных прав и свобод граждан //
Правоведение. 1986. № 6. С. 53.
18
См.: Авакьян С.А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов /
/ Советское государство и право. 1978. № 8. С. 20.
136
Степанов Р.Г. Административно-правовые аспекты ответственности за правонарушения в сфере...
См.: Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 771.
См. там же. С. 699.
21
См.: Морозова И.С. Льготы в российском праве: проблемы эффективности // Правоведение. 2001. № 4. С. 41.
22
Там же.
23
См.: Козырева А. По закону на каждого брата // Российская газета. 2000. 16 февраля.
24
См.: Котков Д. Зачем депутату иммунитет // Труд. 2000. 24 февраля.
25
См.: Малько А.В. Правовые иммунитеты // Правоведение. 2000. № 6. С. 19; Зиновьев А.В. Конституционное право
России: Учебное пособие. М., 2002. С. 85-87.
26
См.: Ярматов А.Я. Указ. соч. С. 9.
27
Малько А.В., Морозова И.С. Указ. соч. С. 154.
28
Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907. С. 163.
29
Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 175.
30
См.: Просвирнин Ю.Г. Указ соч. С. 25.
31
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 110.
32
См.: Хартия экономических прав и обязанностей государств от 12 декабря 1974 г. // Действующее международное
право. Т. 3. М., 1997.
33
Нудненко Л.А. Понятие и классификация гарантий деятельности депутата законодательного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации. М., 2003. С. 8.
34
Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1999. С. 178.
35
Там же. С. 183.
36
Теория государства и права: Курс лекций / Под. ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько. М., 2001. С. 260.
37
См.: Российская газета (Экономический союз). 1997. 1 февраля.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
38
39
См.: Там же. 1995. № 25. Ст. 2343.
40
См.: Там же. 2001. № 33. Ч.1. Ст. 3436.
41
См.: Там же. 2002. № 18. Ст. 1720.
42
См.: Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Ро ссийской Федерации» и «Об общих принципах организации ме стного
самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.
№ 35. Ст. 3607.
43
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 Ч.1. Ст. 4921; 2002; № 22. Ст. 2027.
44
См.: Просвирнин Ю.Г. Указ. соч. С. 41; Нудненко Л.А. Указ. соч. С. 9.
19
20
Административно-правовые аспекты
ответственности за правонарушения
в сфере избирательного и референдумного права
Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах
является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса в правопорядке при
реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
За нарушение законодательства о выборах и референдумах федеральными законами предусмотрено
несколько видов юридической ответственности. В зависимости от отраслевой принадлежности
различают:
? конституционную ответственность (ответственность по избирательному праву);
? административную ответственность;
? уголовную ответственность.
Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями
(нормативными, правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной
формой реализации.
Деятельность по формулированию понятия юридической ответственности за нарушение
законодательства о выборах и референдумах начинает активизироваться в 90-е гг. ХХ в. В этот
период основной акцент ставится на том, что юридическая ответственность в рассматриваемом
случае является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса,
* Соискатель кафедры административного права Северо-Западной академии госслужбы.
137
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Р.Г. Степанов*
ержанию. Понятие «гарантии
статуса депутатов» является слишком широким и ведет к отождествлению с понятием статуса
депутата, поскольку не позволяет отделить депутатские гарантии от других структурных элементов
депутатского статуса. Употребление термина «гарантии депутатских прав» неоправданно
ограничивает объем и содержание объекта гарантий, т.к. деятельность народного избранника,
направленная на участие в осуществлении государственной власти посредством реализации своих
полномочий, подразумевает не только использование прав, но и исполнение обязанностей. Отсюда,
по мнению Ю.Г. Просвирнина, «более точным является отнесение к объекту депутатских гарантий
полномочий народного представителя, т.е. совокупности субъективных прав и юридических
обязанностей»14 . С этим едва ли можно согласиться. Гарантии, как и депутатская деятельность в
целом, призваны максимально полно учитывать интересы общества и государства, обеспечивать
осуществление тех целей, которые стоят перед ними, ведь депутат Государственной Думы ? это
представитель народа России, выражающий его волю. Как справедливо отмечает А.В. Зиновьев,
«институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей
депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно
эффективно и беспрепятственно, приносила оптимальные результаты. Не исключена такая ситуация,
когда полномочия депутатов гарантированы на все 100%, а депутатская деятельность
малоэффективна или даже совсем неэффективна»15 . Аналогичной позиции придерживаются и
некоторые депутаты Государственной Думы16 . На наш взгляд, понятие «гарантии депутатской
деятельности» наиболее точно соответствует целям данного института, т.к. указывает на то, что
депутатские гарантии не только создают фактическую возможность пользования правами и
обязанностями, но непосредственно и реально обеспечивают народным представителям их
беспрепятственное и эффективное осуществление. Указанный объект гарантирования также
выступает источником определения рассматриваемого явления.
Как общие, так и специальные гарантии по своей природе различны. Общепринято выделять
две группы гарантирующих мер ? правового и неправового характера. Подобный подход в
достаточной степени условен, так как правовой характер гарантий не означает их обязательной
фиксации в нормах права, это не доминирующий признак: на разных этапах развития отдельные
гарантии могли и не закрепляться в праве, отнюдь не теряя от этого своего свойства. И хотя
130
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
131
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
прежде всего деятельность народного избранника обеспечивается правовыми средствами, они
составляют ядро специальных гарантий депутата, довольно долгое время некоторые виды гарантий,
например, информационное обеспечение депутатской деятельности, не были отражены в правовых
предписаниях и носили характер возникших в процессе деятельности органов государственной
власти обычаев. Основным критерием отнесения гарантий депутатской деятельности к правовым,
или юридическим17 , является то, что они функционируют после наступления юридических фактов,
с которыми связывается возникновение определенного правоотношения по поводу осуществления
депутатской деятельности. Они составляют содержание этого отношения в виде субъективных
прав и юридических обязанностей определенных субъектов и по сути дела представляют собой
какой-либо способ действия, разновидность поведения, как, например, право депутата на
бесплатный проезд или обязанность должностных лиц в первоочередном порядке осуществлять
прием народного представителя. В тех случаях, когда отношение, связанное с исполнением
депутатских полномочий, не урегулировано правовыми нормами, а носит обычный характер, мы
можем говорить о пробелах в праве ? нежелательных, но объективно возможных явлениях. Участие
в управлении государством как одна из важнейших сторон общественной жизни объективно требует
правовой регламентации, т.к. только право обеспечено возможностью государственного
принуждения, предполагает юридическую ответственность и, соответственно, является наиболее
эффективным регулятором общественных отношений. Если говорить о депутатской деятельности,
то тенденцией в соотношении обычаев и норм права является последующее санкционирование
обычаев государством в нормативно-правовых актах, на основе которых появляются новые
обычаи18 . Тем не менее обычаи скорее исключение из правила и не играют существенной роли в
регулировании депутатской деятельности.
В то же время нельзя практически всю правомерную, эффективную деятельность депутатов
Государственной Думы считать результатом воздействия на их волю, сознание, поведение
юридических средств, умалять значение политических, социально-экономических, нравственных и
иных регуляторов поведения. Представляя собой комплекс взаимосогласованных мер в механизме
обеспечения реализации закона, последние выступают в качестве необходимых условий
эффективности как осуществления функций депутатов, так и правовых мер гарантирования
депутатской деятельности.
Выделение «механизма» как составного элемента гарантий также нельзя признать удачным,
т.к. вся совокупность гарантий депутатской деятельности есть механизм, комплекс элементов, с
одной стороны, различных по своей природе, а с другой, все же взаимосвязанных общей целью в
единую систему, взаимообусловленных, взаимодействующих друг с другом. В рамках механизма
специальных депутатских гарантий можно выделить условия, как «обстоятельства, от которых чтолибо зависит»19 , а конкретно, зависит формирование и эффективное применение средств ? «приемов,
способов действия»20 , т.е. совокупности прав и обязанностей участников правовых отношений,
возникающих в рамках деятельности депутатов Государственной Думы. Под гарантиями же следует
понимать условия и средства, призванные обеспечивать беспрепятственное и эффективное
осуществление депутатской деятельности.
Здесь правомерно поставить вопрос об эффективности самих гарантирующих мер,
обеспечивающих деятельность депутатов Государственной Думы. Представляется верной позиция
авторов, дифференцирующих эффективность по разным уровням21 . Эффективность в зависимости
от тех или иных обстоятельств имеет определенную степень, представляющую собой меру
способности данного юридического средства при определенных социальных затратах вызывать
положительный результат. Поэтому следует разграничивать такие понятия, как «эффективность» и
«оптимальность». Последнее ? это наилучшая количественная и качественная характеристика
способности гарантии достигать поставленной цели. «Об оптимальности данного юридического
средства можно говорить, если оно позволяет получить положительный результат наиболее
рациональным и экономичным способом»22 . Это означает, что правовые преимущества в полной
мере достигли поставленных целей в кратчайшие сроки, при минимальных социальных затратах, не
послужили причиной возникновения негативных побочных эффектов и т.п. Оптимальность гарантии
всегда предполагает ее высокую эффективность, однако высокая эффективность не во всех случаях
означает оптимальность данного юридического средства. Оптимальность является своего рода
«потолком» эффективности, к которому должен стремиться законодатель при установлении тех или
иных депутатских гарантий. Вероятность его достижения во многом зависит от соблюдения
адекватного соотношения условий и средств как элементов гарантирующего механизма в целом.
Об оптимальности же льгот гарантирующего характера, предоставленных депутатам
Государственной Думы, к сожалению, нельзя говорить однозначно.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Будучи одной из самых актуальных в настоящее время, проблема депутатских гарантий
является предметом острых оценок и дискуссий, как в средствах массовой информации, так и на
страницах юридической литературы. При этом высказываются самые различные точки зрения: от
полного неприятия некоторых депутатских гарантий и требования их отмены23 до попыток обосновать
необходимость существующего правового положения парламентария24 . Но при всем многообразии
следует отметить, что абсолютное большинство суждений сводится к необходимости корректировки
депутатских льгот25 .
Противоречие Конституции Российской Федерации и «война законов», практика неписаных решений
и некачественные законодательные формулировки, правовые пробелы, являясь следствием недооценки
и отступления от указанных выше требований к законодательной регламентации гарантий деятельности
народных избранников, значительно снижают вероятность достижения с помощью рассматриваемых
правовых явлений желаемого социального эффекта, тех целей, которые перед ними стоят.
Законодательное совершенствование механизма гарантии депутатской деятельности, несмотря
на традиционность последних для правового статуса российского парламентария, и в настоящее
время не исчерпало своих возможностей. Примечательно, что в законодательстве многих зарубежных
стран и в области международного права в отношении рассматриваемого правового явления
используется понятие «привилегия», как аналогичное понятию «гарантия». В нашей стране слово
«привилегия» ассоциируется с неравенством, вызывает к себе негативное отношение со стороны
основной части населения, и иногда такое отношение оправданно. Поэтому далеко не случайно, что
еще со времен Советской власти названный термин практически не используется законодателем, а
в научной литературе встречается его полное неприятие применительно к депутатским гарантиям26 .
Однако следует согласиться с мнением ряда авторов о том, что «в современных условиях важно
полностью ?реабилитировать? понятие ?привилегия?, ибо оно отражает известную реальность,
определенные исключительные преимущества. Но использовать данный термин в российском
законодательстве необходимо только в строгом соответствии с его юридическим содержанием»27 .
В данном случае, относительно статуса депутатов Государственной Думы, речь идет в первую
очередь о материальном обеспечении и неприкосновенности. Еще с начал развития российской
конституционной науки считалось, что принцип равенства граждан перед законом «не препятствует
отступать от общего права в пользу тех, кто отправляет государственную функцию, чтобы дать им
возможность отправлять ее нормально»28 .
Парламентариям привилегии должны предоставляться лишь в той мере, в какой они в конечном
счете полезны всему обществу и реально содействуют эффективной деятельности последних. Образно
говоря, не гарантии должны быть привилегиями, а привилегии ? гарантиями.
Проблема разграничения прав и гарантий депутатов обусловлена многообразием форм
депутатской деятельности. Так, если право на бесплатный проезд, право на единовременное денежное
пособие в случае роспуска Государственной Думы, напрямую не связанные с осуществлением
депутатских полномочий, выступают исключительно в качестве гарантий деятельности
парламентариев, то право на получение информации при обращении депутата по вопросам, связанным
с их деятельностью, в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
общественные объединения и организации, право на выступления в государственных средствах
массовой информации являются как формами работы, так и гарантиями, применительно, например,
к осуществлению законодательных полномочий. Кроме того, как следует из ранее приведенного
примера, отношения, возникающие по поводу реализации правовых преимуществ, предоставленных
депутатам, могут носить двусторонний характер, в рамках которых народный избранник не только
наделен правами, но и несет обязанности. На наш взгляд, законодательные требования о соблюдении
депутатами этических норм, недопустимости вмешательства в деятельность органов дознания,
следователей и судов, запрете осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой
деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, исходя из целей
закрепления подобных положений в законе, выступают исключительно в качестве гарантов
беспрепятственной и эффективной работы парламентариев.
Гарантии деятельности депутатов достаточно многочисленны и разнообразны, но в
совокупности образуют единую систему, гарантирующий механизм. Поэтому, чтобы полнее
разобраться в объеме гарантий, необходимо разделить их на определенные группы, классифицировать.
«Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления позволяет видеть и учитывать
как общие черты всех структурных подразделений, образующих систему, так и их особенности. В
этом выражается диалектика общего и особенного»29 .
В науке конституционного права нет единого мнения по этому вопросу. Представляется
наиболее целесообразным в качестве основного критерия подразделения гарантий депутатской
132
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
133
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
деятельности выделять характер определенной области общественных отношений, поскольку
различные социальные связи, складывающиеся между людьми в процессе их деятельности,
представляют собой общественные отношения. Такой подход позволяет придерживаться правил
деления понятия:
а) деление должно быть соразмерным;
б) деление должно производиться по одному основанию;
в) члены деления должны исключать друг друга;
г) деление должно быть непрерывным30 .
Исходя из указанного критерия, специальные гарантии депутатов подразделяются на
политические, экономические, идеологические и правовые или собственно юридические. При этом
политические, экономические и идеологические гарантии можно отнести к условиям, а правовые ? к
средствам гарантирования. Основанием деления здесь является различный характер обеспечения
беспрепятственной и эффективной депутатской деятельности, о чем говорилось ранее. Рассмотрим
в отдельности каждую группу гарантий.
Политические гарантии. Наличие политических гарантий деятельности депутатов
Государственной Думы объясняется сущностью института народного представительства, который
носит непосредственно политический характер. Этим обусловлена зависимость нормального
функционирования депутатского корпуса от политических условий, к которым относятся:
демократический, правовой, социальный характер российского государства, политический и
идеологический плюрализм.
«Демократическое государство ? важнейший элемент демократии гражданского общества,
основанного на свободе людей»31 . Демократический характер российского государства обусловлен
принципами организации политической системы, получивших отражение в нормах Конституции России
о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, их
самостоятельности (ст. 10); признании и гарантировании местного самоуправления (ст. 12); признании
человека, его прав и свобод высшей ценностью, закреплении обязанности государства признавать,
соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Согласно ст. 3 Конституции
Российской Федерации, единственным источником власти и носителем суверенитета в России
является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть в формах представительной
и непосредственной демократии. Содержание деятельности высшего представительного органа
составляет деятельность избранных в его состав народных представителей, и от того, насколько
полно обеспечена реализация принципа власти народа, зависит эффективность деятельности
Государственной Думы, удовлетворение общественных интересов.
Важнейшей политической гарантией депутатской деятельности является социальный характер
российского государства, политика которого, согласно ст. 7 Основного закона, направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это обязательство
вытекает и из международных соглашений. Так, ст. 7 Хартии экономических прав и обязанностей
государств от 12 декабря 1974 г. 32 предусматривает ответственность каждого государства за
содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа; в преамбуле Хартии
социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г. государстваучастники признают для себя обязательным осуществление социальной политики. Обязанность
российского государства в этой сфере состоит в том, чтобы осуществлять прогрессивные социальные
и экономические реформы, использовать свои ресурсы для борьбы с социальным неравенством,
формирования самостоятельного, независимого, граждански активного общества, среднего класса.
«Именно средний класс является опорой сохранения и развития демократии, в том числе
представительной»33 .
Необходимым условием эффективной работы депутатов выступает также правовой характер
Российской Федерации (ст. 1 Конституции России). Правовое государство характеризуется наиболее
последовательным ограничением власти с помощью права в целях наиболее полного обеспечения
прав и свобод человека и гражданина. «Права и свободы индивида ? важнейший противовес всесилию
государственной власти, призванной обеспечить ее ограничение и самоограничение»34 . В правовом
государстве власть и политика подчиняются праву. Применительно к законодательной власти данный
принцип находит выражение в жесткой юридической процедуре законотворческого процесса; системе
противовесов, где важную роль играет Президент Российской Федерации, имеющий право применить
отлагательное вето при поспешных решениях законодателя, а также Конституционный Суд России,
который может блокировать все антиконституционные акты. Кроме того, в своих действиях
законодатель ограничивается временными рамками, самими принципами права, Конституцией,
другими юридическими и демократическими нормами и институтами.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Правовое государство немыслимо без развитого гражданского общества, это его естественный
признак. Для такого общества характерно такое взаимоотношение человека и власти, при котором
человек выступает «как равноправный партнер государства, участвующий в принятии решений,
осуществляющий в предусмотренных законом формах контроль за деятельностью властных структур,
освобожденный от жесткой опеки государственной власти»35 . Наличие гражданского общества
позволяет обеспечить должный контроль за деятельностью депутатов, соответствие депутатской
деятельности целям и задачам народного представительства. В то же время следует отметить, что
норма ст. 1 Конституции России о правовом государстве не отражает реального положения вещей, а
скорее представляет собой цель, к которой необходимо стремиться. Гражданское общество и правовое
государство не вводятся единовременным актом и не могут стать исключительно результатом
законотворчества. «Данный процесс должен быть органически пережит обществом, если оно для
этого созрело»36 , занимает длительное историческое время и требует целенаправленных усилий, в
первую очередь от органов власти.
Еще одним существенным условием в области политических гарантий деятельности
парламентариев является идеологическое и политическое многообразие, обусловленное
неоднородностью российского общества, многообразием интересов, свободой человека выражать
свои взгляды и участвовать в политической деятельности (ст. 13 Конституции России). Депутаты
Государственной Думы, являясь выразителями воли и интересов различных социальных классов и
слоев, должны быть свободны в выражении и отстаивании своих взглядов и убеждений.
Экономические гарантии. Наряду с политическими гарантиями, экономические условия
осуществления депутатской деятельности в значительной мере определяют качество работы народных
избранников. Права и обязанности депутата должны опираться на материальные возможности их
воплощения. С одной стороны, для обеспечения эффективной работы требуется наличие
высокоразвитой материально-финансовой, технологической, информационной базы как
Государственной Думы, так и иных органов государственной власти, наличие в обществе необходимых
ресурсов для утверждения законодательных новаций. С другой ? материальные условия деятельности
народных избранников не должны прямо противостоять общему уровню благосостояния общества,
чтобы не потерять с ним связь. Активное участие граждан в реализации собственных политических
прав по выдвижению кандидатов в депутаты, их избранию, контроле над их деятельностью в полной
мере возможно только в гражданском обществе самостоятельных, свободных индивидовсобственников, не боящихся завтрашнего дня и готовых к переменам, в обществе с доминирующим,
массовым средним классом. Государство обязано предоставить всем равные шансы для успехов в
экономической жизни, что позволит сформировать массовый слой наиболее активных граждан. Это
важнейшее направление государственной политики нашло свое нормативное выражение в ст. 8 и 9
Конституции Российской Федерации, согласно которым в России гарантируются единство
экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности; признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, в т.ч. на землю и
другие природные ресурсы. В развитие указанных положений Конституции было принято множество
нормативно-правовых актов, направленных на поддержку предпринимательства, деловой активности
граждан, такие как:
? Соглашение Правительств государств-участников СНГ «О поддержке и развитии малого
предпринимательства в государствах-участниках СНГ» от 17 января 1997 г.37 ;
? Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ38 ;
? Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в
Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ39 ;
? Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ 40 ; и другие.
Идеологические гарантии. На практику депутатской работы значительное влияние оказывает
культурно-нравственный климат современного российского общества. Давно отмечено, что нормы
права, прежде чем вызвать соответствующую их требованиям реакцию, проходят через сознание,
психику человека, оставляя в ней отпечаток, выраженный в определенных взглядах, установках,
отношении, которые, в силу различных причин, могут иметь как позитивную, так и отрицательную
направленность. От уровня образованности, правовой культуры членов общества зависит ценностнозначимое отношение к принимаемым законам, и, соответственно, степень положительной социальной
отдачи, реализации целей законодательных решений. В нынешних условиях указанный фактор
приобретает особое значение, т.к. в последнее время принято немало подлинно новаторских
134
Скобелева М.П., Соболь И.А. Гарантии депутатской деятельности как элемент конституционно-правового...
135
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
законодательных актов, содержание которых не отвечает традиционному правовому мышлению,
вследствие чего их реализация встречает затруднения. Так, первоначально негативную оценку со
стороны большинства россиян получил Федеральный закон «Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств» от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ41 .
Но наиболее яркий пример последних лет ? это, безусловно, всем известный 122-й закон о монетизации
льгот42 , ставший причиной массовой волны недовольства среди населения, многочисленных акций
протеста, демонстраций и забастовок, прокатившихся по всей стране в январе 2005 г.
В подобной ситуации немаловажной представляется задача повышения профессиональной
подготовки, общей и правовой культуры лиц, ответственных за законотворческий процесс.
Непосредственно от депутатского корпуса зависит не только качество законодательных актов, но и
степень доверия граждан к Государственной Думе. Укрепление в массовом сознании авторитета
власти предопределяет положительное отношение к принимаемым ею решениям. В связи с этим
необходимо дальнейшее совершенствование систем профессионального образования, повышения
квалификации, своевременного обеспечения депутатов соответствующими печатными изданиями,
информационными и справочными материалами. Существенное влияние на эффективность
депутатской работы оказывает ответственное, инициативное отношение к своим обязанностям со
стороны народных избранников, уважение и соблюдение этических, моральных и юридических
предписаний.
Закон с положительным социальным потенциалом может не дать ожидаемого эффекта, если
он содержательно недоработан или отсутствует должный механизм его реализации. Очевидно, что
принимаемые «вдогонку» меры ? явление нежелательное. Например, следствием принятия «сырого»
по содержанию Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №
174-ФЗ 43 явились многочисленные поправки, в т.ч. имевшие место еще до вступления в силу
указанного закона, а отсутствие должной информированности населения и предварительной
организационно-обеспечительной работы на местах послужило причиной общего недовольства
законом о монетизации льгот.
Рассмотренная система политических, экономических и идеологических условий в конечном
счете действует через правовые средства, которые непосредственно обеспечивают
беспрепятственность и эффективность депутатской деятельности. Свое предназначение правовые
гарантирующие меры реализуют различными способами, поэтому критерием классификации правовых
средств является функциональный признак, указывающий на назначение, которое выполняют эти
гарантии в процессе осуществления депутатской деятельности. Данный подход доминирует в
юридической литературе44 . Но, следует отметить, что многие гарантирующие меры по назначению
могут быть отнесены к различным группам гарантий, поэтому в приведенной ниже классификации
за основу взято основное назначение, определяющее цель существования тех или иных депутатских
гарантий. По предлагаемому основанию правовые средства подразделяются на четыре группы:
? организационные;
? гарантий трудовых прав;
? материально-финансовые гарантии (индемнитет);
? депутатский иммунитет.
Организационные гарантии. Указанная группа гарантий находит свое выражение в
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных
объединений, организаций и учреждений по созданию необходимых условий для беспрепятственного
и эффективного осуществления депутатской деятельности. Организационные гарантии разнообразны,
и в зависимости от характера деятельности могут выступать как гарантиями, так и формами
депутатской работы. В целом перечень организационных гарантий выглядит следующим образом:
? осуществление депутатских полномочий на постоянной основе;
? невозможность депутата Государственной Думы быть выборным должностным лицом
иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иные
государственные должности;
? находиться на государственной или муниципальной службе;
? состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой
организации; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной или иной творческой деятельности;
? предоставление депутатом декларации о доходах;
? освобождение от прохождения воинской службы на срок осуществления соответствующих
полномочий.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Конституционное право, административное право
Также к организационным гарантиям относятся:
? беспрепятственное посещение депутатом органов государственной власти, местного
самоуправления, участие в деятельности их органов;
? беспрепятственное посещение воинских частей и организаций;
? прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами;
? недопустимость вмешательства депутата в деятельность органов дознания,
следователей и судов.
Кроме того:
? предоставление депутату транспортных средств, служебного помещения с мебелью,
средствами связи и необходимой оргтехникой;
? правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное и экспертное
обеспечение деятельности депутата;
? организация учебы;
? право на распространение информации;
? внеочередное транспортное обслуживание и получение услуг связи;
? внеочередное поселение в гостинице;
? дипломатически
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа