close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Переписка Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел с губернаторами как источник по изучению истории общественного самоуправления второй половины XIX начала XX веков..pdf

код для вставкиСкачать
история
Румянцева Н.М.
ПЕРЕПИСКА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ДЕПАРТАМЕНТА...
УДК 94(47): 352
ПЕРЕПИСКА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ДЕПАРТАМЕНТА МИНИСТЕРСТВА
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ С ГУБЕРНАТОРАМИ КАК ИСТОЧНИК ПО ИЗУЧЕНИЮ
ИСТОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX – НАЧАЛА XX ВЕКОВ
©2011
Н.М. Румянцева, исторических наук, доцент кафедры «История»
Тольяттинский государственный университет, Тольятти (Россия)
________________________________________________________________________________________________
Ключевые слова: общественное самоуправление; городская дума и управа; губернатор; Хозяйственный департамент МВД.
Аннотация: Анализируется комплекс исторических источников, отложившихся в фонде Хозяйственного департамента МВД, отражающий взаимодействие центральной власти с губернаторами и общественным самоуправлением. Рассмотрен ряд вопросов, касающихся реализации Городовых положений 1870 и 1892 годов,
вызвавших сложности и затруднения гласных городских дум.
Среди неопубликованных документов высших и центральных государственных органов и учреждений Российской империи, одного из важнейших источников по истории
общественного самоуправления ��������������������������
XIX�����������������������
– начала �������������
XX�����������
веков особое место занимает переписка чиновников Хозяйственного
департамента с губернаторами. В ходе нее разрешались спорные вопросы и затруднения в деятельности городского самоуправления, разъяснялись и уточнялись некоторые аспекты
реализации Городовых положений 1870 и 1892 годов.
В фонде Хозяйственного департамента (ф. 1287) Российского государственного исторического архива отложился
комплекс архивных дел, содержащий самые разнообразные
материалы, касающиеся развития городов: сведения о благоустройстве городов, о состоянии городского хозяйства,
о городских думах, о составе городских гласных всех городов Российской империи, протоколы заседаний Кахановской
комиссии и разработанное ею «Положение об устройстве
местного управления…», донесения губернаторов, сведения
о реформировании общественного управления, циркуляры
министра внутренних дел И.Н. Дурново губернаторам, статистические сведения о составе городских дум по четырехлетиям, материалы об утверждении в должности городских
голов, отзывы губернаторов о Городовом положении 1870
года, его недостатках, способах их устранения, о дополнениях и редакционных изменениях некоторых статей Городового
положения 1892 года, о порядке назначения председателей
и членов городских избирательных комиссий, о правах государственной службы должностных лиц городского общественного управления.
Особый интерес для нас представляют материалы, в
которых содержатся сведения о городских общественных
управлениях Среднего Поволжья Самарской, Симбирской
и Пензенской губерний. Надо отметить, что деятельность
городских общественных управлений находилась под пристальным вниманием Хозяйственного департамента. В РГИА
хранится большой комплекс документов, отражавших переписку чиновников департамента с начальниками губерний, в
том числе и Средневолжского региона. В течение 1893-1894
годов директор департамента И. И. Кабат и начальник отделения Н.А. Васильев вели интенсивную переписку с губернаторами по весьма сложному и малопонятному для провинциальных чиновников вопросу об организации городских
упрощенных управлений.
Вектор науки ТГУ. № 4(18), 2011
Согласно Городовому положению 1892 года в городах
Российской империи (за исключением городов царства Польского, Закаспийской, Самаркандской, Сыр-Дарьинской и
Ферганской областей) вводилась упрощенная форма городского самоуправления. Упрощенное городское общественное
управление учреждалось в тех городах, где ввести общий порядок оказалось невозможным, исходя из таких социальноэкономических характеристик, как численность населения,
состояние городских бюджетов, преобладающий характер
занятий горожан, степень развития торговли и промышленности. В инструкции об организации городских упрощенных управлений, утвержденной министром внутренних дел
И.Н.Дурново 30 мая 1893 года, отмечалось, что избрание
городских уполномоченных производится местными домохозяевами, созываемыми на сход каждые четыре года в срок,
назначенный губернатором по представлению городского
старосты. Городские думы должны были составлять список избирателей, внося в него только местных домохозяев, а
именно – лиц мужского пола, состоящих в русском подданстве в течение не менее одного года, владеющих в пределах
городского поселения на правах собственности недвижимым
имуществом стоимостью не менее ста рублей[1]. На губернские города упрощенная форма управления не распространялась. Согласно Городовому положению 1892 года, полная
форма городского самоуправления требовала избрания городских дум и управ во главе с председателем – городским
головой. При упрощенном управлении дума заменялась собранием уполномоченных из 12 – 15 человек, а вместо городской управы и городского головы здесь избирался староста с
одним или двумя помощниками[2].
В связи с тем, что Городовое положение 1892 не содержало четких критериев при введении упрощенного управления,
губернаторы начали обращаться к министру внутренних дел
И.Н. Дурново с просьбой дать разъяснения по ряду принципиальных вопросов. В январе 1894 года Пензенский губернатор обратился к министру внутренних дел с просьбой разъяснить ряд вопросов, в частности, может ли участвовать в
собрании уполномоченных с правом голоса председатель городской уездной земской управы и на ком лежит обязанность
решать все текущие вопросы в тех поселениях, где введено
упрощенное управление.
В течение месяца был дан ответ за подписью министра
внутренних дел, статс-секретаря Дурново, который содержал
261
Румянцева Н.М.
история
ПЕРЕПИСКА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ДЕПАРТАМЕНТА...
подробные разъяснения по поставленным вопросам. Так, в
частности, отмечалось, что председатель уездной земской
управы может присутствовать с правом голоса на собраниях
уполномоченных как, впрочем, и на заседаниях городской
думы. По вопросу о том, кто в городах с упрощенным устройством должен заниматься повседневными проблемами, был
дан ответ, что вся ответственность ложилась на городского
старосту.
В течение 1894 года в Министерство внутренних дел с
аналогичными вопросами обратились Тамбовский, Олонецкий, Нижегородский и другие губернаторы[3]. По Городовому положению 1892 года структура органов городского
самоуправления не изменилась: распорядительным органом
являлась городская дума, исполнительным – городская управа. Согласно закону городская управа должна была состоять
из председателя и двух членов, избираемых думой из числа
гласных или избирателей, которые, став членами управы,
получали права гласных. Число членов управы могло быть
увеличено по постановлению думы до трех или шести человек, в зависимости от темпов роста численности городских
жителей. Следует заметить, что для увеличения штата управы городские думы должны были получить положительное
заключение Хозяйственного департамента. Введение такой
процедуры привело к многочисленным ходатайствам губернаторов об увеличении числа членов управ. Надо сказать, что
основания для этих обращений у губернаторов были. В начале 90-х годов с развитием городского хозяйства, ростом численности горожан появилась необходимость в расширении
штата сотрудников городских управ. На управы возлагались
обязанности заведовать всем муниципальным хозяйством,
вести текущие дела по городскому хозяйству, собирать и расходовать городские средства. Современники отмечали, что
«число членов управы очень невелико и ограничено по закону: энциклопедичности от членов управы требовать нельзя,
а усложнившаяся городская жизнь предъявляет требования
специальных познаний…»[4].
В период с 1893 по 1896 годы велась активная переписка губернаторов с чиновниками Министерства внутренних
дел по вопросу об увеличении числа членов городских управ.
Среди множества ходатайств рассмотрим представления
Пензенского и Самарского губернаторов на этот предмет. В
январе 1893 года на имя Министра внутренних дел было направлено представление Пензенского губернатора о сохранении в составе Пензенской городской управы, кроме городского головы, трех членов управы, как это было со времени
введения Городового положения 1870 года. Уже 21 января
1893 года в канцелярию Пензенского губернатора пришел
отрицательный ответ[5]. Аргументируя такое решение чиновники департамента отмечали, что хозяйство Пензенской
городской управы распространяется на весьма незначительные районы городского поселения и нет особой надобности
в прибавлении четвертого члена…Исполнение всех дел по
городской управе вполне возможно без ущерба для службы
прежним числом»[6].
В феврале 1894 года Самарский губернатор А. Брянчанинов направил в Хозяйственный департамент МВД представление об увеличении числа гласных управы до четырех
человек. Инициатором такого решения выступила Самарская городская дума, которая на заседании 3 декабря 1893
года постановила ходатайствовать о разрешении увеличить
число членов управы. В обращении к губернатору гласные
городской думы подчеркивали многоплановость задач, решаемых городской управой: «на одном из членов управы лежало
заведывание квартирной воинской повинностью, пожарным
262
обозом, городскими садами, ремонтом городских зданий и
сооружений, техническим отделением…»[7]. Такой объем
обязанностей не способствовал повышению эффективности
работы управы. Кроме того, на заседании городской думы в
декабре 1893 года в состав управы уже были избраны четыре
человека – Н.С. Арычкин, Н.А. Степанов, Е.М. Сивинцев,
Е.М. Симонов[8]. Однако, губернатор признал возможным
утвердить в должности только трех человек, поскольку для
утверждения четвертого члена требовалось согласие Министра внутренних дел.
Весьма интересной представляется резолюция губернатора А. Брянчанинова на вышеуказанное ходатайство Самарской городской думы – «Я находил бы ходатайство по сему
предмету подлежащим отклонению, поскольку настоящее
положение городских средств по утвержденной городской
думой смете на текущий год оказалось дефицитным в более чем двести тысяч рублей». Таким образом, губернатор
счел необходимым удержаться от всяких лишних расходов.
Министр внутренних дел И.Н. Дурново поддержал губернатора, поставив резолюцию «Не подлежит удовлетворению».
Следом было направлено аналогичное ходатайство Астраханской городской думы, которое губернатор признал заслуживающим удовлетворения. Хозяйственный департамент
МВД удовлетворил ходатайства, разрешив увеличить число
гласных управы до четырех человек. Такой механизм взаимодействия городского самоуправления с центральными и
местными государственными органами управления позволяет сделать вывод, что реформой 1892 года городские думы
были во многом поставлены в зависимость от «коронной
власти». Губернатор имел достаточно широкие полномочия,
которые были намного увеличены по сравнению с Положением 1870 года. Начальник губернии имел право единолично решать вопрос о целесообразности принимаемых думой
решений. Это, с одной стороны, не всегда способствовало
повышению эффективности деятельности городского самоуправления, с другой – отныне постановления городских
дум стали подкрепляться авторитетом губернской власти. Не
меньший интерес представляют материалы переписки Хозяйственного департамента с губернаторами по вопросу о низкой явке гласных на заседания городских дум.
В марте 1875 года Министерство внутренних дел начало
собирать официальную информацию о статистике посещений
гласных заседаний городских дум по всем губерниям Российской империи. Поводом послужили сведения о том, что игнорирование гласными собраний стало массовым явлением
в городском самоуправлении. Это создавало серьезные процедурные трудности при принятии важных постановлений.
Общественность активно обсуждала эти негативные явления на страницах печати. Газетные полосы пестрили критическими заметками в адрес гласных городских дум, проявлявших «равнодушие к общественным делам». В декабре
1875 года газета «Московские ведомости» писала: «наша
дума, как известно, славится крайне апатичным отношением
к своему долгу. Нет ни одного месяца в году, в котором не
было бы несостоявшихся заседаний за неприбытием законного числа гласных… это возбудило довольно резкие, хотя и
справедливые приговоры со стороны местного общества»[9].
С резкой критикой Петербургской городской думы выступили и корреспонденты «Городской хроники», отмечавшие,
что «Петербургская городская дума не знает, как добиться,
чтобы гласные являлись на заседания в достаточном числе…
равнодушие городских гласных доходит до того, что некоторые гласные не были ни на одном заседании в продолжение
двух лет, иные заглядывали в Думу два-три раза»[10].Следует
Вектор науки ТГУ. № 4(18), 2011
история
Румянцева Н.М.
ПЕРЕПИСКА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ДЕПАРТАМЕНТА...
заметить, что это было характерно не только для Московской
и Санкт-Петербургской городских дум. В фонде Хозяйственного департамента МВД отложились ценные источники – ведомости о числе назначенных, но не состоявшихся заседаниях городских дум по причине «неприбытия законного числа
гласных». Анализ ведомостей за 1870-1875 годы позволил
выявить следующую статистику: самый большой процент
несостоявшихся собраний дум зафиксирован в Томской губернии – 32,9%, самый маленький – в Вологодской – 0,91%.
Что касается городских дум Среднего Поволжья, то в Пензенской губернии этот показатель составил 5% (что позволило
Пензе войти в пятерку наиболее благополучных относительно посещаемости заседаний дум), в Симбирской губернии
– 12% (десятое место в списке лучших), по Самарской губернии сведения отсутствуют[11]. Губернаторы объясняли
причины такой неприглядной картины главным образом тем
фактом, что в большинстве уездных дум гласные совмещают
предпринимательскую деятельность с муниципальной службой. Так, Симбирский губернатор давая оценку поведения
гласных городской думы, отмечал: «Отлучки значительного
числа гласных вызваны в известной степени проведением
Нижегородской ярмарки, на которую ездит большая часть
гласных из купцов… так в 1875 году из семнадцати назначенных собраний не состоялось четыре, из которых два во время
Нижегородской ярмарки ( 24 июля-13 августа)…»[12]. Однако, по мнению губернатора, причинами отсутствия гласных на заседаниях дум были также их равнодушие и низкая
дисциплина.
В сентябре 1880 года Министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов подписал распоряжение, в котором подтвердил
действительность вторично созванных собраний городских
дум. Губернаторам было предоставлено право в случае «неприбытия более двух раз в собрание думы 1/3 всех гласных»,
созывать новое собрание, которое считалось состоявшимся
при любом числе гласных. Министр потребовал сократить
число несостоявшихся заседаний. Предпринятые Министерством внутренних дел энергичные меры несколько стабилизировали ситуацию и в последующие годы процент не
состоявшихся заседаний городских дум в разных губерниях
не превышал разумных пределов. Учитывая предшествующий негативный опыт, при разработке нового Городового положения 1892 года законодатель предусмотрел возможность
применять к гласным, не являвшимся на заседания городских
дум без уважительных причин, различные меры наказания:
от замечаний и штрафов до исключения из состава думы.
Кроме того, новым положением было регламентировано число заседаний думы: в прежнем законе устанавливал-
ся только минимум – два заседания в год, теперь же, кроме
минимума – четыре заседания, устанавливался и максимум –
двадцать четыре заседания в год. Для созыва чрезвычайного
собрания было необходимо особое разрешение административной власти[13].
В целом можно сделать вывод, что переписка чиновников
Хозяйственного департамента МВД с начальниками губерний является весьма ценным и информативным источником
по истории городского самоуправления дореволюционной
России. Материалы переписки дают представление о реальном механизме взаимодействия городских дум с губернаторами и центральными правительственными учреждениями. Как
показал анализ документов, во многом благодаря переписке с
Хозяйственным департаментом, циркулярам и разъяснениям,
полученным от чиновников Министерства внутренних дел,
гласные городских дум получали возможность правильно понять и юридически грамотно применить на практике нормативно-законодательные акты, распоряжения и указы высших
и центральных государственных органов, касавшиеся организации и деятельности городских общественных управлений. Эффективное взаимодействие власти и общественного
самоуправления в решении различных проблем способствовало формированию позитивного образа городской думы,
способной выполнять масштабные задачи по развитию и совершенствованию муниципального хозяйства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. РГИА. - Ф. 1287. - Оп. 38. - Д. 2775. - Л. 12.
2. Василевский, С.М. Городское самоуправление и хозяйство / С.М. Василевский; под ред.И.И. Иванюкова. – СПб. :
Политическая библиотека «Биржевых ведомостей», 1906. Вып. 35. - С. 18.
3. РГИА. - Ф. 1287. - Оп. 38. - Д. 2775. -Л. 74 - 79.
4. Василевский, С.М. Городское самоуправление и хозяйство / С.М. Василевский; под ред.И.И. Иванюкова. – СПб. :
Политическая библиотека «Биржевых ведомостей», 1906. Вып. 35. - С. 27.
5. РГИА. – Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 2692. -Л. 2.
6. РГИА. - Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 2692. -Л. 2 об.
7. РГИА. - Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 2692. -Л. 87 об.
8. РГИА. – Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 2692. - Л. 96.
9. Московские ведомости. - 1875. - 21 декабря.
10. Городские хроники. - 1875. -14 ноября.
11. РГИА. -Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 3052. -Л. 1.
12. РГИА. - Ф. 1287. -Оп. 38. - Д. 3052. - Л. 144.
13. Немчинов, В.И. Городское самоуправление по действующему законодательству / В.И. Немчинов. – М., 1912.
- С. 21.
THE CORRESPONDENCE OF INTERIOR MINISTRY’S ECONOMIC DEPARTMENT
WITH GOVERNORS AS THE SOURCE OF HISTORY OF PUBLIC SELF-GOVERNMENT
IN THE SECOND HALF OF THE 19TH – EARLY 20TH CENTURY
©2011
N.M. Rumyantseva, Candidate of History sciences, assistant professor of the chair «History»
Togliatti State University, Togliatti (Russia)
________________________________________________________________________________________________
Keywords: public self-government; municipal duma; town council; governor; Interior ministry’s economic department.
Annotation: The author makes an analysis of complex of primary sources from the fund of Interior ministry’s economic
department. This complex reproduces coordination of central authority, governors and public self-government in the
second half of the 19th - early 20th century. Author scrutinizes questions about realization of municipal statutes, which
had been issued in 1870 and 1892.
Вектор науки ТГУ. № 4(18), 2011
263
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа