close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовно-исправительную систему. - М. 2001. 83 с

код для вставкиСкачать
АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА
СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ
СИСТЕМУ
Отчет подготовлен при поддержке
Агентства Международного развития США
Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00
МОСКВА-2001
Настоящий отчет подготовлен по результатам проекта Центра фискальной политики
«Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовноисполнительную систему». В отчете рассматриваются основания для участия государства
в предоставлении услуг судебной и уголовно-исполнительной системы, анализируется
действующая система финансирования федеральных судов и уголовно-исполнительной
системы, выявляются ее важнейшие проблемы и недостатки, даются рекомендации,
направленные на повышение эффективности бюджетных расходов, а также предложения
по институциональному реформированию уголовно-исполнительной системы.
Авторы отчета выражают благодарность специалистам Университета штата Джорджия
(США), и также Власихину В.А. и Самознаеву М.Д. за предоставленные материалы,
замечания и предложения по теме исследования. Большую помощь в работе оказали также
материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ и Общественного Центра
Содействия реформе уголовного правосудия.
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ ..................................................................................................5
РАЗДЕЛ 2. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ ПО
ПРОИЗВОДСТВУ ПРАВОПОРЯДКА ....................................................................................8
2.1
ПРАВОПОРЯДОК КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЕ БЛАГО (LAW AND ORDER AS AN
ECONOMIC GOOD)........................................................................................................................8
2.2
ОСНОВАНИЯ ДЛЯ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПРАВОПОРЯДКА ..9
2.3
ОТНОСИТЕЛЬНАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ЧАСТНОГО СЕКТОРА В
ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ ПО ПРОИЗВОДСТВУ ПРАВОПОРЯДКА ................................................11
2.4
СТРУКТУРА ПРОИЗВОДСТВА ПРАВОПОРЯДКА КАК ЭКОНОМИЧЕСКОГО БЛАГА..13
2.4.1 Вертикальная структура производства правопорядка как
экономического блага..........................................................................................................13
2.4.2 Горизонтальная структура производства правопорядка.
Концентрация и специализация .........................................................................................15
2.4.3 Территориальная структура производства правопорядка.
Централизация и децентрализация...................................................................................16
2.5
ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА БЮДЖЕТНУЮ ПОЛИТИКУ....................................................19
РАЗДЕЛ 3. АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА
СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ .............................................................................................................22
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ............................22
ГЛАВНЫЕ РАСПОРЯДИТЕЛИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ..........................................22
ОБЩИЕ ОБЪЕМЫ И ДИНАМИКА РАСХОДОВ НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ ..................23
СТРУКТУРА РАСХОДОВ НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ .................................................25
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
27
3.6
МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ УСЛУГ ПРАВОПОРЯДКА И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ .39
3.6.1 Программно-целевое финансирование ......................................................39
3.6.2 Ориентированное на результат бюджетирование ................................43
3.6.3 Револьверное финансирование (метод переходящих расходов) .............48
РАЗДЕЛ 4. АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ .............................................................50
4.1
4.2
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ ..................................................................................50
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
54
4.3
ФУНКЦИИ И ЗАДАЧИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ .......................54
4.4
АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ .......................57
4.5
АНАЛИЗ РАСХОДОВ НА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ ...................59
4.5.1 Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовноисполнительную систему в РФ ..........................................................................................59
4.5.2 Зарубежный опыт финансирования расходов на уголовноисполнительную систему ...................................................................................................69
4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения
бюджетных ассигнований в области расходов на уголовно-исполнительную систему
69
4.5.4 Методы определения эффективности бюджетных расходов .............73
3
4.5.5 Финансирование уголовно-исполнительной системы и проблемы
бюджетного федерализма .................................................................................................76
4.5.6 Основные институциональные изменения, необходимые для
осуществления отраслевых бюджетных реформ...........................................................77
РАЗДЕЛ 5. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ..........................................................78
4
Раздел 1. Введение
Настоящее исследование подготовлено Центром фискальной политики в рамках
обзоров бюджетных расходов, проведенных консультантами Центра по заказу
Министерства финансов Российской Федерации. Анализ бюджетных расходов на
судебную власть и уголовно-исполнительную систему должен был наряду с обзорами
бюджетных расходов на транспорт, науку, а также обзором внебюджетных доходов
бюджетных учреждений, быть использован при подготовке проекта федерального
бюджета 2002 г.1 Однако Министерство финансов отменило свой заказ в части судебной
власти и уголовно-исполнительной системы (УИС).
Несмотря на это, консультанты Центра продолжили начатую работу, так как
считали и считают проблему финансирования судебной власти и уголовноисполнительной системы чрезвычайно актуальной. Своевременность рассмотрения
данной проблемы обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, процесс реформирования судебной системы, начавшийся в нашей
стране, требует значительного увеличения расходов государства. Так, если в 2000 г. на
судебную власть было выделено чуть более 8 млрд. руб., в 2001 г. – 11 млрд. руб., то в
проекте федерального бюджета 2002 г. – уже 17 млрд. руб. Всего же на судебную систему
в ближайшие годы запланировано истратить 44 млрд. руб. федеральных средств. При этом
всесторонний анализ эффективности сложившейся системы финансирования с ее
приоритетами и технологиями не проводился. А это означает, на наш взгляд, что не
существует никаких гарантий того, что постоянно увеличивающееся финансирование
качественно изменит судебную систему.
Во-вторых, система уголовного правосудия в настоящий момент также переживает
стадию реформирования. Федеральная целевая программа «Реформирование уголовноисполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы»
предусматривает существенное увеличение расходов на УИС.
Однако в силу
чрезвычайно высокой по мировым меркам доли заключенных в общей численности
населения уже сегодня прямые расходы на уголовно-исполнительную систему стали
ощутимым бременем для федерального бюджета. Это бремя будет еще больше, если мы
учтем косвенную поддержку государственных и местных властей в виде финансирования,
налоговых льгот, бесплатных поставок продукции, а также то негативное воздействие,
которое оказывает на все стороны жизни российского общества уголовно-исполнительная
система и на ликвидацию которых обществу приходится направлять существенные
ресурсы. Поэтому анализ эффективности бюджетных расходов не может быть ограничен
собственно расходами федерального бюджета, а предполагает инвентаризацию всех
действующих форм финансирования УИС. В ряду этих форм особое место занимает
использование доходов от деятельности производственных предприятий учреждений,
исполняющих наказания. В рамках уголовно-исполнительной системы, в ее
производственном секторе производится заметная доля ВВП, поэтому необходимо
ответить на вопрос, в какой мере бюджетное финансирование может сочетаться с
хозяйственной деятельностью бюджетополучателей, каковыми являются учреждения
уголовно-исполнительной системы.
В-третьих, время реформ предоставляет хорошие возможности усовершенствовать
бюджетный процесс, начав движение в сторону составления и исполнения бюджетов,
1 См. Анализ бюджетных расходов на дорожное хозяйство, внутренние водные пути, северные аэропорты,
ледокольный флот, Анализ расходов федерального бюджета на научные исследования и разработки, а также
Анализ внебюджетных доходов бюджетных учреждений. Центр фискальной политики, Москва 2001.
ориентированных на результаты, а не затраты. Осуществление реформ в области
финансирования расходов на судебную систему и УИС должно, на наш взгляд, стать
составной частью всей государственной политики в области бюджетных расходов. Для
разработки конкретных шагов бюджетных реформ необходим анализ сложившейся
системы финансирования (бюджетной политики в области расходов), ее сильных и
слабых сторон.
Пересмотр Минфином планов относительно проведения анализа расходов на
судебную власть и уголовно-исполнительную систему определил объем информации,
который оказался доступен консультантам Центра. Большая часть информации,
касающейся судебной и уголовно-исполнительной систем носит закрытый характер. Сняв
свой заказ, Минфин сделал доступ консультантов Центра к ведомственной информации
невозможным. В своей работе консультанты опирались преимущественно на данные
Госкомстата, Счетной Палаты РФ, публикации в прессе и Интернете. Большую помощь в
работе над исследованием оказали специалисты Университета штата Джорджия (г.
Атланта, США), предоставившие материалы, связанные с международным опытом в
сфере финансирования расходов на судебную власть и уголовно-исполнительную
систему. В анализе также использовались экспертные оценки и материалы интервью с
юристами-практиками, проведенные в отдельных российских регионах.
Отсутствие у данного исследования непосредственного заказчика позволило
авторам уделить больше чем обычно внимания теоретическим аспектам проблемы
государственного финансирования, а также «проиграть» различные варианты изменения
сложившейся системы финансирования с тем, чтобы определить максимально
подходящий, соответствующий не только экономическим возможностям общества, но и
его менталитету.
Исследование состоит из четырех частей. Оно начинается с определения «Роли
государства в предоставлении услуг по производству правопорядка». Термин
«производство правопорядка» (дословный перевод с английского «production of law and
order») не является в России общепринятым, однако в данном исследовании он активно
используется, так как лучше других отражает экономический характер блага
«правопорядок». Это благо носит комплексный характер и включает в себя не только
судебное разбирательство, исполнение судебных решений и осуществление наказаний, но
и производство правовых норм, надзор за их соблюдением, выявление и профилактику
правонарушений. И, хотя бюджетные расходы на последние, строго говоря, не являются
предметом настоящего исследования, взаимосвязанный характер всех компонентов
производства правопорядка предполагает, по крайней мере, учет их влияния на расходы,
связанные с судебной и уголовно-исполнительной системой.
В разделе закладываются концептуальные основы для определения границ
государственной ответственности по
производству правопорядка, так как
неопределенность этих границ может привести к неограниченному возрастанию
обязательств государства, в том числе и финансовых; выявляются условия, при которых
правопорядок как экономическая услуга оказывается в дефиците или производится с
излишком.
Участие государства в производстве правопорядка предполагает необходимость
определения позиций по целому ряду проблем, среди которых –
оптимальное
распределение ресурсов между различными компонентами услуги «производство
правопорядка»,
рациональное
соотношение
между
централизованным
и
децентрализованным финансированием правопорядка.
Ответы на многие вопросы, касающиеся участия государства в сфере судебной и
уголовно-исполнительной деятельности, зависят от целей государственной политики.
Поэтому в настоящем разделе анализируются цели государственной политики как в сфере
6
правосудия, так и в сфере уголовно-исполнительной деятельности, и их влияние на
эффективность государственных расходов на производство правопорядка..
Раздел «Роль государства в предоставлении услуг по производству правопорядка»
задает рамки анализа бюджетных расходов на судебную власть и уголовноисполнительную систему, которым посвящены следующие два раздела. В разделе «Анализ
расходов федерального бюджета на судебную власть»
рассматриваются общие
принципы финансирования судебной власти, сложившиеся в Российской Федерации в
последние годы. Эти общие принципы находят отражение в объемах и динамике расходов
на судебную власть и, в еще большей степени, в структуре расходов. Учитывая
затрудненный доступ к источникам первичной информации, с одной стороны, и
необходимость получения сопоставимых данных, с другой, консультанты приняли
решение ограничить обзор периодом с 1997 по 2001 гг.
На базе проведенного анализа, международных сравнений, а также исходя из
сформулированных во втором разделе предпосылок, были определены основные
проблемы и слабые места, связанные с существующей системой финансирования
судебной власти.
Заключительная часть рассматриваемого раздела посвящена альтернативным
методам финансирования, таким как программно-целевое финансирование судебной
системы, ориентированное на результат бюджетирование (performance budget),
револьверное финансирование (метод переходящих расходов), их достоинствам и
недостаткам, а также возможностям внедрения в российскую практику.
Предметом третьего раздела - «Анализ расходов федерального бюджета на
уголовно-исполнительную систему» - являются в первую очередь вопросы
эффективности бюджетного финансирования УИС, сочетание его с другими формами
финансовой поддержки (участие регионов, спонсорство, налоговые льготы и др.), а также
взаимоотношения производственного сектора УИС и уголовно-исполнительной системы
в целом, в той мере, в какой эти взаимоотношения касаются финансирования.
Так же, как и в других разделах, в настоящем разделе анализируется зарубежный
опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему и обсуждаются
возможности его использования в России. Особое внимание уделяется определению
расходных потребностей УИС, их структуре, объемам и динамике финансирования.
Другие вопросы, рассматриваемые в разделе, – это проблема единого
пенитенциарного пространства России и проблема приведения роли регионов в
управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки.
Завершают раздел рекомендации по основным институциональным изменениям,
необходимым для осуществления бюджетных реформ в области расходов на уголовноисполнительную систему.
В заключительном разделе «Выводы и рекомендации» в сжатой форме подводятся
основные итоги проведенного анализа и даются предложения, направленные на
повышение эффективности бюджетных расходов на судебную власть и уголовноисполнительную систему.
7
Раздел 2. Роль государства в предоставлении услуг по
производству правопорядка
2.1 Правопорядок как экономическое благо (Law and Order as an Economic
Good)
Правопорядок (law and order) является необходимым условием существования
любого общества. Целью деятельности по обеспечению правопорядка является
подчинение жизни людей общим правилам (законам).
Однако в реальной жизни обеспечить идеальный правопорядок, т.е., избежать
каких бы то ни было нарушений правил, причем не прилагая к этому никаких усилий,
невозможно. Будучи результатом человеческой деятельности, правопорядок является
экономическим благом: он всегда несовершенен (предложение ограничено как в
количественном, так и в качественном отношении) и требует затрат ресурсов для своего
поддержания. Поэтому проблемы обеспечения законности всегда имеют не только
политический и юридический, но и экономический аспект. Уместно говорить не просто об
обеспечении правопорядка, но и о его производстве в экономическом смысле2.
Поскольку правопорядок является экономическим благом, его производство
реагирует на ценовые сигналы аналогично тому, как это происходит в случае других благ.
В частности, при нулевой цене или при установлении низкого потолка цен спрос на
правопорядок превосходит предложение. Поскольку в большинстве случаев государство
берет на себя обязательство обеспечивать правопорядок бесплатно (т.е., не взимая плату
за конкретные услуги судов, полиции и других учреждений) или по субсидируемым
ценам, это нередко вызывает явления дефицита – превышения спроса над предложением
(Блок 2.1), поэтому государство вынуждено применять различные формы неценового
рационирования потребления своих услуг, такие как время ожидания рассмотрения дела
(очередь), сроки давности, суды последней инстанции по различным категориям дел и т.д.
Блок 2.1 Дефицит услуг в сфере правопорядка
На Пленуме Верховного Суда РФ 25 октября 1999 г. заместитель Председателя Верховного Суда
РФ Р.М. Смаков выступил с докладом по вопросу о сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел
судами Российской Федерации. Он отметил, что проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и
гражданских дел за последние шесть лет третий раз обсуждается Пленумом Верховного Суда РФ.
По словам докладчика, состояние практики соблюдения судами процессуальных сроков наряду с
субъективными факторами определяется также сугубо объективными условиями: чрезмерная
производственная нагрузка у судей, ненадлежащее кадровое и ресурсное обеспечение судов, недостатки в
работе конвойных подразделений по доставке подсудимых, а при рассмотрении гражданских дел – неявка
сторон, а также их ходатайства об отложении судебного разбирательства ввиду занятости их
представителей в других процессах и прочие. Проведенное обобщение показало, что в подавляющем
большинстве регионов в этой сфере изменений в лучшую сторону за последние годы не произошло.
В принятом постановлении утверждается, что с момента принятия постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. № 7 “О сроках рассмотрения уголовных и
гражданских дел судами Российской Федерации” благодаря принятым мерам процессуального и
дисциплинарного характера удалось добиться некоторого снижения числа уголовных дел, рассмотренных с
нарушением сроков. В первом полугодии 1999 года их доля в общем массиве оконченных дел составила
21,3%, что на 1,7% меньше чем в 1998 году и на 3,8% - по сравнению с 1997 годом. Однако эта тенденция
не носит повсеместного характера, а в ряде регионов количество дел, при разрешении которых судами
были допущены нарушения установленных процессуальным законодательством сроков, вдвое превышает
2
В то время как в английском языке выражение “production of law and order” звучит вполне естественно, в
русском языке аналогичного термина нет. Этот факт отражает широко распространенное у россиян
убеждения, что правопорядок не является ни услугой, ни даже экономическим благом.
8
средние показатели по России. Кроме того, в первом полугодии 1999 года доля гражданских дел,
рассмотренных с нарушением предусмотренных ГПК РСФСР сроков, достигла 14,3% от общего числа
оконченных за указанный период дел, тогда как в 1998 году она составляла 12,7%. По мнению заместителя
председателя Красноярского краевого суда В.И. Мартыненко, проблема соблюдения сроков рассмотрения
уголовных и гражданских дел никогда не утратит своей злободневности.
Источник: Бюллетень Верховного Суда РФ, 2000, №1
В то же время прямое государственное субсидирование тех или иных услуг,
связанных с правопорядком, может приводить к их явному перепроизводству, как,
например, в случае производства норм государственного регулирования различных сфер
экономической жизни (Блок 2.2).
Блок 2.2 Перепроизводство норм государственного регулирования
В условиях современной демократии действия государства, в частности в сфере государственного
регулирования экономики, существенно зависят от деятельности со стороны политически активных групп
давления. Принятие соответствующих норм осуществляется в результате взаимодействия спроса со
стороны заинтересованных групп и предложения со стороны органов законодательной власти. Поскольку
работа законодателей оплачивается государством, а издержки, связанные с исполнением требований
законов, ложатся на государственный бюджет и на рядовых граждан, возникает тенденция к
перепроизводству соответствующих норм, хорошо заметная на примере развития правовых систем
современных демократических государств.
Например, размеры годовой подшивки Федерального Регистра США (Federal Register) –
ежедневного официального издания, содержащего все предлагаемые и принятые федеральные
регулятивные документы – с 1991 по 2000 г. выросли с 57,9 до 74,3 тыс. страниц, т.е., на 28%; если
ограничиться страницами, содержащими только окончательно принятые нормы, то рост составил 45%.
Следует отметить, что этот показатель характеризует прирост объема государственного регулирования, а
не его абсолютные размеры.
Источники: George Stigler, “The Theory of Economic Regulation”, Bell Journal of Economics and
Management Science 2 (Spring 1971): 3-21; Clyde Wayne Crews, Jr., “Ten Thousand Commandments. An Annual
Policymaker’s Snapshot of the federal Regulatory State. 2001 Edition”
(http://www.cato.org/tech/pubs/10kс_2001.pdf).
2.2 Основания для участия государства в производстве правопорядка
В большинстве исторически существовавших обществах правопорядок как
экономическое благо в существенной степени производился в общественном
(государственном) секторе, хотя степень участия государства на разных стадиях
правоприменительной деятельности, весьма существенно различалась (см. Блок 2.3).
В настоящее время общепринятыми считаются следующие основания для
государственного участия в этом секторе, не сводимые друг к другу.
1) Осуществление государственного суверенитета.
Государство есть легитимная территориальная монополия на применение насилия,
поэтому осуществление принуждения, необходимого для подчинения людей принятым
законам, также является монополией государства. Недопущение насильственных
столкновений в ходе разрешения конфликтов в обществе требует также исключительного
права государства на принятие окончательного решения при разрешении конфликта
(судебная монополия).
Соответствующие положения записаны в Конституции РФ:
9
Статья 3, часть 4.
«Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или
присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
Статья 4, часть 1.
« Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».
Статья 118, часть 1.
«Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».
Функции государства по осуществлению своего суверенитета задают
минимальную степень его участия в общественной деятельности по производству
правопорядка.
2) Обеспечение равных прав граждан на государственную правовую (включая
судебную) защиту.
Современное демократическое эгалитарное государство не только провозглашает
суверенитет и монополию на осуществление принуждения, но и гарантирует всем
гражданам равный доступ к своим услугам по обеспечению правопорядка. Даже самые
бедные члены общества должны иметь возможность пользоваться услугами милиции,
судов и других органов власти, обеспечивающих законность. То есть, требование
бесплатности (или почти полной бесплатности) базовых услуг по обеспечению
правопорядка считаются необходимым условием осуществления суверенитета.
Конституцией РФ предусмотрены соответствующие положения:
Статья 6, часть 2.
«Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и
свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».
Статья 19, часть 2.
«Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав
граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой
и религиозной
принадлежности»
Статья 46, часть 1.
«Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».
Статья 48, часть 11.
«Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В
случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно».
Поскольку услуги государственного сектора финансируются главным образом за
счет налоговых поступлений, обеспечение равного доступа всех граждан к услугам
правоохранительной системы включает перераспределительный аспект: услуги для
бедных граждан финансируются за счет налогов, собираемых с более обеспеченных.
Осуществление такого рода перераспределения невозможно без участия государства.
3) «Внешние
правопорядка.
эффекты»
(spillovers)
от
деятельности
по
обеспечению
Производство правопорядка – это услуга с потенциально большим позитивным
внешним эффектом. Более того, каждая отдельная составляющая этой комплексной
услуги производит свои собственные внешние эффекты.
10
Это можно проиллюстрировать простым мысленным экспериментом. Представим
себе два соседних района А и Б. Предположим, что район А решает в одностороннем
порядке сократить расходы на правоохранительную деятельность. Такая политика может
вызвать негативные последствия в виде роста преступности в обоих районах. Для того,
чтобы вернуть уровень преступности к прежнему значению, району Б придется увеличить
расходы на поддержание правопорядка, что может вызвать снижение преступности и в
районе А. Тогда район А может прореагировать дальнейшим снижением расходов на
правоохранительную деятельность. Иными словами, рост уровня преступности в одном
районе вследствие снижения расходов на правоохранительную деятельность может
индуцировать такой же рост в другом районе.
В экономической науке принято считать наличие положительных внешних
эффектов одним из главных оснований для государственного вмешательства, т.к.
возможность пользоваться услугой, не платя за нее, приводит к недофинансированию
производства соответствующей услуги.
2.3 Относительная роль государственного и частного сектора в
предоставлении услуг по производству правопорядка
В общественном сознании современной России, включая доминирующие в
публичном поле идеологии, присутствует ясно выраженный консенсус по поводу того,
что производство правопорядка – исключительная прерогатива государства, поэтому
вопрос о границах государственного вмешательства в эту сферу общественного
производства, как правило, даже не обсуждается. В силу этого доминирование
государства следует принять как данность.
Тем не менее, анализ реальных социальных процессов показывает, что частная
(негосударственная) активность граждан играет значительную и все более возрастающую
роль в поддержании правопорядка как за рубежом (см. Блок 2.3), так и в России.
Блок 2.3 Роль частного сектора в производстве правопорядка как экономического
блага
Во многих странах частная коммерческая и благотворительная деятельность играла и играет
существенную роль в обеспечении правопорядка. Она охватывает такие сферы, как разрешение правовых
конфликтов, охрана общественного порядка и имущества граждан, осуществление наказания в виде
тюремного заключения и т.д. Ниже приведены некоторые примеры.
1) Разрешение правовых конфликтов. Основные положения торгового права были созданы и
развиты сообществом европейских коммерсантов, и их выполнение обеспечивалось через купеческие суды
(Leon Trakman, The Law Merchant: The Evolution of Commercial Law (Littleton, Colo.: Fred B. Rothman and
Co., 1983)).В 70-е годы XX в. в США не менее 75% коммерческих споров разрешалось посредством
частного арбитража или посредничества. При этом решения основывались на обычаях и практике ведения
бизнеса (коммерческом обычном праве) (Jerold S. Auerbach, Justice Without Law (New York: Oxford
University Press, 1983), p. 113).
2) Полицейские функции. Если в начале 70-х годов ХХ в. в США, если судить по данным опросов,
ни один из городов США не заключал контрактов с частными фирмами на оказание полицейских услуг, то
к концу 80-х ситуация изменилась. Получила распространение практика заключения муниципалитетами и
частными охранными фирмами контрактов на патрулирование улиц и общественных мест, охрану важных
или опасных государственных объектов и даже проведение расследований (Bruce L. Benson, The Enterprise
of Law (San Francisco, Cal., 1990, p/180-182)
3) Пенитенциарные и исправительные функции. Наиболее широкое распространение в США
получили частные реабилитационные учреждения для бывших заключенных, наркоманов и т.п. В 1985 г.
32 штата имели контракты с негосударственными реабилитационными учреждениями. В том же году
около 34 тысяч малолетних правонарушителей содержались в 1996 учреждениях такого рода по всей
стране.
Получают распространение и контракты с частными фирмами на строительство и содержание мест
заключения строгого режима (high-security institutions). В 70-х годах в США были осуществлены первые
проекты подобного рода, касающиеся содержания малолетних правонарушителей и нелегальных
11
иммигрантов. Corrections Corporation of America, Inc., созданная в 1983 г., к 1988 г. владела 13
учреждениями такого рода в сумме на 3215 мест. В 1988 г. эта фирма заключила первый в истории
контракт на строительство и эксплуатацию частной тюрьмы, предоставляющей весь спектр режимов
содержания, от минимально до максимально строгого – со штатом Нью Мехико. Тюрьма предназначена
для содержания всех осужденных женщин штата. (Bruce L. Benson, The Enterprise of Law (San Francisco,
Cal., 1990, p.182-183).
Частная активность в сфере производства правопорядка имеет две составляющие,
четко различимые концептуально, но тесно взаимосвязанные в реальной жизни:
легитимную и нелегитимную.
Легитимная деятельность по производству правопорядка включает все
возможные действия граждан как частных лиц, не нарушающие принцип
государственного суверенитета, т.е. не относящиеся к исключительной компетенции
государства. К ней относятся, например, меры самозащиты (установка замков и охранных
систем, легальное владение оружием, найм вахтеров в подъездах и т.д.), частная охрана
объектов и территорий, осуществляемая за счет юридических лиц, частный арбитраж и
посредничество (третейский суд), добровольное патрулирование, оповещение в
чрезвычайных ситуациях и т.д. Следует отметить, что многие из перечисленных видов
деятельности производят существенные внешние эффекты, что ведет, в конечном счете, к
более безопасной жизни в обществе в целом. Масштабы и общественная значимость
частной легитимной активности по производству правопорядка в России в последние
годы, по-видимому, росли, хотя статистические данные, которые позволили бы адекватно
измерить долю легитимной деятельности частного сектора в производстве правопорядка,
отсутствуют.
К нелегитимной деятельности по обеспечению правопорядка относятся те случаи,
когда граждане в качестве частных лиц вторгаются в сферу исключительной компетенции
государства, к которой, прежде всего, относится правосудие и принуждение к исполнению
решений органов, осуществляющих правосудие.
После краха коммунистический системы, с развитием частной инициативы в
экономике и общим разгосударствлением (de-etatization) жизни российских граждан,
появилась обширная сфера человеческой деятельности, практически не охваченная
государственной правовой системой. Во многом это объясняется тем, что советская
правовая система ни по своей философии, понятийному и нормативному аппарату, ни по
ресурсному обеспечению не была приспособлена к обеспечению правопорядка в новых
общественных условиях, прежде всего – к защите права частной собственности.
Образовавшийся правовой вакуум стал заполняться нормами и процедурами,
появившимися вне сферы легитимной государственной деятельности, в частности, теми,
которые были ранее выработаны уголовным миром. Масштабы нелигитимной
деятельности в сфере услуг по производству правопорядка признаются уже и
официальными лицами российского государства. Так, в своем ежегодном послании
Федеральному Собранию 3 апреля 2001 г. Президент РФ В. Путин отметил: «Наряду с
«теневой экономикой» у нас уже формируется и своего рода «теневая юстиция». И, как
показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде,
ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы». И подчас убеждаются, что
незаконным путем имеют шанс добиться по сути часто справедливого решения».
Подводя итог, отметим следующее. Существование идеологического консенсуса по
поводу исключительной роли государства в обеспечении правопорядка, с одной стороны,
и широкое распространение легитимной и нелегитимной частной (негосударственной)
активности в этой сфере, с другой стороны, делают чрезвычайно актуальной задачу
четкого определения границ ответственности государства, т.к. неопределенность этих
12
границ в долгосрочном плане ведет к неограниченному разрастанию обязательств
государства, в том числе и финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности
сами по себе могут служить критерием эффективности государственной правовой
системы.
2.4 Структура производства правопорядка как экономического блага
С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную
услугу (service), производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную,
временную), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру. Анализ
этой структуры имеет важное значение с точки зрения планирования государственных
расходов на производство правопорядка, т.к. она задает возможные альтернативы при
распределении финансовых и иных ресурсов (в частности, влияние вертикальной
структуры на государственной финансирование подробно рассматривается в разделе 3).
2.4.1
Вертикальная структура производства правопорядка как экономического блага
При всей сложности такой услуги, как «производство правопорядка», и всем
разнообразии возможных конкретных форм ее оказания, можно, тем не менее, явным
образом выделить пять стадий:
-
производство правовых норм (legislation and law-making);
-
надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей (policing);
-
судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов (adjudication);
-
исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая контроль за соблюдением законов и осуществление наказаний
(enforcement and punishment);
-
профилактика правонарушений.
Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказание особого вида услуг, и
как часть единого производства правопорядка как экономического блага.
Ниже дается краткая характеристика отдельных стадий вертикальной
производственной структуры в сфере правопорядка, как они существуют в настоящее
время в Российской Федерации.
1) Производство правовых норм.
Производство правовых норм в России в той или оной степени осуществляется
всеми ветвями государственной власти:
-
законодательная (Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов
федерации). Нормы, создаваемые законодательной властью – законы, – имеют
приоритет над нормативными актами, создаваемыми другими ветвями власти;
-
исполнительная (Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и
ведомства,
главы
исполнительной
власти
субъектов
федерации).
Соответствующие нормы имеют подзаконный характер;
-
судебная (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший
Арбитражный Суд РФ). Конституционный Суд осуществляет нормотворчество
путем толкования Конституции РФ и принятия решений о соответствии
Конституции тех или иных нормативных актов. Верховный и Высший
арбитражный суды производят нормы в виде постановлений, обобщающих
судебную практику – отдаленный аналог прецедента в общей (англосаксонской)
системе права.
13
Производство правовых норм и его государственное финансирование не являются
предметом данного исследования.
2) Надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей.
Данная стадия оказания услуг по производству правопорядка в России
осуществляется, прежде всего, правоохранительными органами, отчасти относящимися к
исполнительной власти, отчасти – к судебной, которые законодательно наделены
широкими полномочиями. К правоохранительным органам относятся милиция, входящая
в систему Министерства внутренних дел, и прокуратура. Кроме того, надзором за
соблюдением норм и выявлением нарушителей занимается множество государственных
структур, специализирующихся на тех или иных видах правонарушений – Федеральная
служба безопасности (преступления против государства, терроризм и т.д.), Федеральная
пограничная служба (нарушения государственной границы), Государственный
таможенный комитет, налоговая инспекция и налоговая полиция, экологическая милиция,
контролирующие службы и т.д.
Надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей и государственное
финансирование этой деятельности также не является предметом данного исследования.
3) Судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов.
В государственной правовой
следующими органами власти:
системе
России
правосудие
осуществляется
-
конституционные суды (Конституционный Суд РФ и конституционные
(уставные) суды субъектов федерации);
-
суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, гражданские и военные суды
среднего звена, а также гражданские и военные суды основного звена);
-
арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные окружные
суды, арбитражные суды субъектов Федерации);
-
мировые судьи.
К легитимным частным видам деятельности в сфере разрешения правовых
конфликтов относится также работа третейских судов, создаваемых при торговопромышленных палатах, разрешающих коммерческие споры.
4) Исполнение судебных решений и осуществление наказаний.
Принудительное исполнение судебных решений в сфере гражданского,
административного и, частично, уголовного правосудия осуществляет служба судебных
приставов, входящая в систему Министерства юстиции РФ. Уголовное наказание в виде
лишения свободы исполняется уголовно-исполнительной системой3.
Государственное финансирование деятельности в сфере осуществления правосудия
и исполнения судебных решений является основным предметом данного исследования.
5) Профилактика правонарушений.
Хотя
профилактика
правонарушений
официально
является
функцией
правоохранительных органов (милиции, прокуратуры и т.д.), фактически она
осуществляется как различными государственными (вневедомственная охрана и проч.),
так и негосударственными органами (см. ниже, Блок 4). При этом расходы на
3
Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» №
5473-1 от 21 июля 1993 г. (в ред. Федеральных законов от 15.06.1996 N 73-ФЗ, от 13.04.1998 N 61-ФЗ, от
21.07.1998 N 117-ФЗ, от 20.06.2000 N 83-ФЗ, от 09.03.2001 N 25-ФЗ).
14
профилактику финансируются преимущественно за счет собственных средств
предприятий, организаций и населения. Кроме того, социальной профилактикой
уголовной преступности занимается множество государственных органов, не
специализирующихся на поддержании правопорядка, например, учреждения образования
и здравоохранения, органы опеки и попечительства и др.
В данном исследовании затрагивается проблема профилактики правонарушений в
той степени, в какой она влияет на величину и эффективность государственных расходов
на судебную и уголовно-исполнительную систему.
Говоря о вертикальной структуре производства услуг по поддержанию
правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются не только
взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, более эффективная
профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и уголовно-исполнительной
систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т.д.
Эти экономические зависимости должны приниматься во внимании при планировании
бюджетных расходов.
2.4.2
Горизонтальная структура производства правопорядка. Концентрация и специализация
Горизонтальная структура производства представляет собой разделение функций
между различными организациями и учреждениями (субъектами производства) внутри
стадий. Она определяется целым рядом факторов, наиболее существенными из которых
являются эффект масштаба производства (снижение средних издержек при увеличении
размеров организации) и степень специализации (разделения труда).
1) Эффект масштаба производства.
Разные стадии производства правопорядка различаются по степени
капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторами производства.
Соответственно, различны и проявления эффекта масштаба (economies of scale). Можно
привести отдельные примеры этого явления:
-
экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов,
достигаемая за счет его централизации (пример: Судебный департамент в
России);
-
повышение
эффективности
оперативно-розыскной
деятельности
обеспечивается за счет создания централизованных и интегрированных
распределенных баз данных (пример: Интерпол).
2) Специализация.
Специализация является естественным направлением развития в сфере
производства услуг по производству правопорядка. Соответствующие процессы
наблюдаются на всех стадиях производственной цепочки.
В производстве правовых норм имеется ярко выраженное разделение труда между
ветвями власти, а также между различными подразделениями внутри ветвей власти
(комитетами законодательных органов, министерствами, ведомствами и т.д.).
В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителей имеет место
специализация различных правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных
органов в соответствии с категориями правонарушений.
В сфере судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов
определена специализация конституционных судов, судов общей юрисдикции,
арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право
создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. В последнее время в
15
России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, это
стало одним из важных аспектов предлагаемой судебной реформы. В частности,
предлагается передать все гражданские дела, одной из сторон в которых является
юридическое лицо, из ведения судов общей юрисдикции в ведение арбитражных судов.
Существуют также предложения по созданию специализированных судов по
административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям и т.д.
В сфере исполнения судебных решений имеет место разделение труда между
органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишения свободы, и
исполняющими прочие судебные решения.
В сфере профилактики правонарушений специализация происходит по двум
основным направлениям:
-
работа
с
потенциальными
субъектами
преступной
деятельности
(криминогенные группы), направленная на предотвращение нарушений закона;
-
работа с возможными объектами преступных посягательств – населением
(группы риска), имущественными объектами и нематериальными активами, –
направленная на защиту этих объектов от возможных преступных актов.
Подробная характеристика специализации в сфере профилактики правонарушений
в России дается в Блоке 2.4.
2.4.3
Территориальная структура производства правопорядка: Пространственное
распределение деятельности. Централизация и децентрализация
В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка
можно выделить два взаимосвязанных, но несводимых друг к другу аспекта:
пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации/децентрализации управления и полномочий.
1) Пространственное распределение деятельности
В любой отрасли производственной деятельности людей ее территориальное
размещение определяется, с одной стороны, пространственным распределением спроса, а
с другой стороны – распределением факторов производства. Не является исключением и
деятельность по производству правопорядка. При исследовании и оценке ее
территориальной структуры необходимо принимать во внимание следующие
специфические обстоятельства.
а) Территориальное распределение услуг по производству правопорядка может
существенно отличаться по стадиям соответствующего производственного процесса.
Например, в современной России (и ранее – в СССР) исправительно-трудовые
учреждения географически тяготели к географическим зонам с наиболее тяжелыми
природно-климатическими условиями, что диктовалось карательным характером
уголовной юстиции (см. ниже, п. 5.2); в то же время сеть судов и органов внутренних дел
определялась расселением и административно-территориальным делением.
б) Поскольку правопорядок есть характеристика отношений между людьми, то в
целом следует ожидать большой степени зависимости территориальной структуры услуг
по его производству от пространственного распределения населения страны.
в) По той же причине территориальная структура этой отрасли может зависеть от
распределения в пространстве социально-демографических характеристик населения,
таких как возрастная структура, уровень образования, тип поселения, национальные и
расовые характеристики и т.д. Например, хорошо известно, что увеличение доли
молодежи во общей численности населения городов, как правило, сопровождается ростом
преступности и, следовательно, спроса на услуги по производству правопорядка.
16
Блок 2.4
Специализация в сфере профилактики правонарушений
Профилактика включает следующие элементы:
‒ профилактическую работу с потенциальными правонарушителями;
‒ профилактическую работу с потенциальными жертвами преступлений;
‒ профилактическую работу с имущественными объектами и нематериальными активами;
‒ охрану перевозимых грузов;
‒ охрану физических лиц и иных объектов.
Профилактической работой с потенциальными правонарушителями занимаются преимущественно
государственные органы. Так, в рамках МВД проводится
соответствующая работа с
несовершеннолетними (детские комнаты милиции) и автомобилистами (ГИБДД), направленная на
предотвращение правонарушений. Работа с населением, особенно с группами риска (обучение способам
прогнозирования преступлений и методам самозащиты и т.д.) развита чрезвычайно слабо. Работа с
гражданами по профилактике преступлений тесно связана с основной деятельностью упомянутых
ведомств и финансируется на общих основаниях; вычленение этой деятельности и ее финансирования
представляет трудноразрешимую задачу.
Мероприятия технического характера позволяют предотвратить значительную часть
преступлений, особенно преступлений против собственности. Такие мероприятия (повышение уровня
технической защищенности объектов недвижимости и жилья; внедрение голограмм для защиты авторских
прав и т.д.) осуществляются преимущественно силами и средствами негосударственных организаций, а
финансируются почти исключительно предприятиями и населением за свой счет.
Охрана физических лиц, грузов и иных объектов также служит профилактике преступлений.
Охраной физических лиц занимаются:
‒ Федеральная служба охраны (ФСО) – государственных деятелей;
‒ Служба судебных приставов (ССП) Минюста России – судей;
‒ службы безопасности государственных и коммерческих структур (СБ) – госчиновников и
крупных бизнесменов;
‒ частные охранные предприятия (ЧОПы) – всех платежеспособных граждан.
Охраной объектов занимаются:
‒ Вооруженные силы Минобороны России (караульная служба по УГ и КС);
‒ Внутренние войска (управление по охране ВО и СГ);
‒ Милиция общественной безопасности (ППС, КС);
‒ Управление охраны ГУИН Минюста России – объекты УИС;
‒ Главное управление вневедомственной охраны МВД России – объектов государственных
ведомств, имущества юридических и физических лиц;
‒ Ведомственная (военизированная) охрана (ВОХР) – объектов государственных ведомств;
‒ Федеральная пограничная служба (ФПС) – посольств и консульств за границей;
‒ ФСО – государственных объектов;
‒ ССП Минюста России – судов;
‒ СБ и ЧОПЫ – имущества государственных и коммерческих предприятий, граждан.
Помимо того, охраной грузов занимаются:
‒ Росинкасс;
‒ ГЦСС;
‒ ГФС;
‒ ВОХР МПС;
‒ Вооруженные силы Минобороны России (сопровождение грузов);
‒ Управление конвоирования и спецперевозок ГУИН Минюста России;
‒ Внутренние войска;
‒ ГИБДД (сопровождение спецгрузов);
‒ Управление спецперевозок Гохрана Минфина России;
‒ Управление спецперевозок Центрального банка России.
Финансирование охранной деятельности соответствующих ведомств осуществляется
преимущественно из федерального бюджета (за исключением деятельности Главного управления
вневедомственной охраны, которая финансируется исключительно за счет платы за охранные услуги по
коммерческим расценкам, даже когда вневедомственная охрана охраняет, например, суды). ЧОПы и СБ
финансируются за счет предприятий и населения.
17
г) В то же время, поскольку производство правопорядка связано с осуществлением
государственного суверенитета, естественно возникает зависимость от пространственной
структуры государственного аппарата, т.е. от административно-территориального
деления. Например, в каждом сельском районе должны функционировать суд и отделение
милиции.
д) На соответствующую территориальную структуру оказывают влияние и цели
государственной политики в сфере правопорядка. Например, размещение тюрем и других
уголовно-исправительных учреждений зависит от того, насколько государство стремится
к изоляции осужденного преступника от остального общества, в какой степени оно ставит
целью его участие в общественном производстве и т.д.
При планировании государственных расходов на производство услуг по
производству правопорядка, в частности, на судебную и пенитенциарную систему,
необходимо учитывать влияние вышеперечисленных факторов.
2) Централизация и децентрализация
Степень
централизации
в
производстве
правопорядка
определяется
распределением
полномочий
и
финансирования
между
национальным
(общегосударственным) и субнациональными (региональным, местным) уровнями
государственной власти и управления.
Любой системе производства правопорядка в обществе свойственна та или иная
степень децентрализации (оценка степени децентрализации системы уголовного
правосудия в разных странах приводится в Блоке 2.5).
Необходимость и неизбежность централизации производства правопорядка
обусловлена теми же факторами, которые определяют необходимость государственного
участия в этом секторе (см. выше, п. 2):
-
осуществление государственного суверенитета – суверенитет един и неделим;
-
обеспечение равных прав граждан на государственную защиту – региональные
различия в производстве правопорядка должны быть сведены к минимуму;
-
наличие «внешних эффектов» (spillovers) – необходимость координированной
деятельности по производству правопорядка в смежных регионах.
В то же время существуют
децентрализации, к которым относятся:
и
факторы,
порождающие
тенденцию
к
-
«асимметрия информации»: должностные лица на местах могут обладать
большим объемом конкретной информации, необходимой для успешного
производства правопорядка;
-
«отрицательный эффект масштаба»: при чрезмерной централизации издержки
по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно
высоких величин;
-
исторические и культурные различия между регионами, проявляющиеся в
различиях соответствующих правовых норм.
Степень централизации и децентрализации отдельных компонентов производства
правопорядка - источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по
созданию правовых норм - может быть различной. Можно представить себе различные
комбинации степени централизации- децентрализации по этим трем параметрам.
18
Блок 2.5 Централизация и децентрализация производства услуг по производству
правопорядка в разных странах. Пример системы уголовного правосудия
Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия
показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией
и/или населением (например, в Канаде, Японии и США), а наименьшая - в менее населенных и
географически компактных странах (например, в Дании, Венгрии и Швеции).
В Соединенных Штатах расходные полномочия распределены между федеральным
правительством, правительствами штатов и местными властями (т.е. правительствами округов, районов и
муниципалитетов). По данным Минюста США, в 1997 финансовом году на долю правительств штатов и
местных правительств вместе пришлось 84% всех расходов на систему уголовного правосудия, в то время
как федеральное правительство потратило всего 16% от общего объема средств. В 1997 г. штаты,
муниципалитеты и округа потратили на эти цели соответственно 42, 35 и 31 млрд. долларов, а
федеральное правительство потратило всего 21 млрд. В то же время за последние годы расходы
федерального правительства и правительств штатов росли быстрее, чем расходы округов и
муниципалитетов. По-видимому, США эволюционируют в направлении канадской и скандинавской
модели, предоставляющей более высоким уровням государственной власти бóльшую часть расходных
полномочий по этому виду расходов.
В Канаде 58% расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном
уровне, но эти расходы почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время
расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных
расходов. Местные власти в Скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми
административными полномочиями, однако практически единственным источником финансирования
выступает центральное правительство.
В России на долю федерального бюджета приходится в среднем 80,8% совокупных расходов на
систему уголовного правосудия. Согласно данным об исполнении бюджетов за 1999 г., из федерального
бюджета финансируется 98% расходов на судебную систему, 55% расходов на ОВД, 99% расходов на
органы прокуратуры, 100% расходов на УИС.
Источники: Public Financing of Judicial Systems. A Review of International Practices. Atlanta: Georgia
State University, Andrew Young School of Policy Studies, 2001; Минфин РФ.
Реальные государственные системы производства правопорядка демонстрируют
эти разные комбинации. Например, российская судебная система является
централизованной с элементами делегирования расходных полномочий и полномочий
создания правовых норм; система исполнения уголовных наказаний является полностью
централизованной в административном отношении, однако реально регионы принимают
самое активное участие в ее финансировании. Обсуждаемые в настоящее время варианты
правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации
судебной системы и системы исполнения судебных решений. Настоящее исследование
исходит из данного факта. Однако это не означает, что в принципе невозможно
рассмотрение тех или иных предложений по реальной децентрализации (федерализации)
государственной системы по производству правопорядка в Российской Федерации, тем
более что реально элементы подобной децентрализации уже существуют.
2.5 Цели государственной политики в сфере уголовно-исполнительной
деятельности и их влияние на бюджетную политику
Характер уголовно-исполнительной деятельности, способы и направления ее
финансирования существенным образом зависят от того, какая цель ставится перед
уголовным наказанием. Из всего многообразия подходов к наказанию можно выделить, по
крайней мере, три несводимые друг к другу цели, которые формируют принципиально
разные системы уголовной юстиции.
1)
Восстановление справедливости (retribution). Санкции, применяемые
против преступника, направлены на восстановление за счет преступника
19
того положения, в котором пострадавший или общество в целом
находились до совершения преступления, а если это невозможно – то
возмещение ущерба жертве или ее законным представителям. Будучи
доведенным до логического конца, этот подход к уголовной юстиции
требует лишения свободы только в тех случаях, когда преступник не
имеет материальных средств для возмещения. Целью лишения свободы
при этом является принудительный труд для выплаты компенсации.
2)
Сдерживание преступности (deterrence). Санкции имеют целью
уменьшение для любого гражданина риска подвергнуться преступным
посягательствам. При этом тюремное заключение направлено, с одной
стороны, на изоляцию людей, уже совершивших преступления, а с
другой стороны, на внушение потенциальным преступникам страха
перед наказанием. Поэтому соответствующие учреждения должны иметь
строгий режим и надежную систему охраны, приговоры должны быть
жесткими и продолжительными, а жизнеобеспечение и психологическое
состояние заключенных должно поддерживаться на минимально
приемлемом уровне. Будучи доведенным до логического конца, этот
подход может быть охарактеризован как карательная юстиция.
3)
Перевоспитание преступника (rehabilitation). Санкции имеют целью
исправление преступника, т.е. изменение личности с целью возвращения
его к нормальной жизни и предотвращения повторного правонарушения.
Применительно к местам лишения свободы, данный подход требует
относительно мягкого режима, поддержания достаточно высокого уровня
жизни заключенных и существенных усилий и затрат на их
перевоспитание и психологическую реабилитацию. Возможен также
переход к неопределенным срокам наказания (преступник содержится в
тюрьме до тех пор, пока не будет перевоспитан). В пределе
«реабилитационная юстиция» превращается в «терапевтическую», при
которой правонарушение рассматривается как симптом психического
заболевания, а заключение приравнивается к принудительному лечению.
Очевидно, что приведенные три цели уголовного наказания являются
альтернативами, которые не могут быть одновременно реализованы во всей полноте. С
точки зрения данного исследования принципиально важным является то, что реализация
каждой из этих целей требует принципиально разной организации пенитенциарной
системы и, соответственно, различной структуры бюджетных расходов на нее.
Цели наказания в российском уголовном праве сформулированы в Уголовном
кодексе РФ:
Статья 43, часть 2.
«Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в
целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений».
Авторитетный комментарий4 следующим образом расшифровывает первую из
названных целей:
«Восстановление
социальной
справедливости
путем
наказания
осужденного
осуществляется применительно как к обществу в целом, так и к потерпевшему в частности.
Социальная справедливость в обществе восстанавливается в возможных пределах: государство
частично возмещает причиненный ущерб за счет штрафа, конфискации имущества, исправительных
4
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева),
М., 1997, с. 93.
20
работ и других видов наказания; граждане убеждаются в том, что государство способно обеспечить
наказание преступника, и наказывает его в соответствии с законом, исходя из рациональных и
социопсихологических соображений, т.е. учитывая начала гуманизма, соразмерности и
эффективности. По отношению к потерпевшему социальная справедливость восстанавливается
путем защиты его законных интересов и прав, нарушенных преступлением».
Таким образом, российское уголовное право исходит одновременно из всех
логически несводимых друг к другу пенологических концепций. При этом никакой
иерархии названных целей не устанавливается. Следствием неопределенности целей
является отсутствие рациональных оснований для распределения ресурсов, направляемых
на содержание системы уголовного наказания. Как показывает опыт других стран, такая
ситуация со временем ведет к кризису пенитенциарной системы (см. Блок 2.6)
Блок 2.6 Паралич американской пенитенциарной системы вследствие идейного
кризиса пенологии
Американский исследователь Морган Строун выделяет целых четыре противоречащие друг другу
пенологические доктрины, каждая из которых влияет на целеполагание пенитенциарной системы США,
как федеральной, так и отдельных штатов: retribution (возмездие общества по отношению к преступнику,
удовлетворения чувства справедливости); deterrence (сдерживание с помощью угрозы санкций);
rehabilitation (перевоспитание, социальная реабилитация преступника); incapacitation («обезвреживание»,
изоляция преступника от общества).
Отмечая несовместимость этих целей, неэффективность существующей системы наказаний с
точки зрению любой из этих целей, а также ее несправедливость, автор приходит к заключению: «Хотя у
американской уголовной юстиции множество проблем, нет среди них более настоятельной, чем вывод из
тупика нынешней системы назначения и отбывания тюремного заключения, которая парализована
наличием множества борющихся друг с другом философских подходов к наказанию. Смешение
противоречивых элементов всех этих доктрин не допускает даже формулирования единой цели для
системы уголовного наказания, тем более – достижения какой-либо одной из многочисленных целей,
которые она ставит перед собой в настоящее время. Проще говоря, вопрос не в столько в том, какой
конкретной пенологической доктрине отдать предпочтение, сколько в том, чтобы последовательно
реализовывать какую-нибудь одну из них».
Источник: Morgan Strawn, “American Criminal Justice: An Institution in Philosophical Paralysis”
(http://members.aol.com/megxyz/morgan.html).
В России к трем вышеперечисленным целям существования пенитенциарных
учреждений добавляется еще одна – создание контигнента лиц, которых можно
использовать на тяжелых работах в условиях сурового климата и т.д. В настоящее время
эта цель, по видимому, не является основной, о чем свидетельствует высокий уровень
безработицы в учреждениях ГУИНа, однако в свое время она занимала важное, если не
основное место.
21
Раздел 3. Анализ расходов федерального бюджета на
судебную власть
3.1 Общие принципы финансирования судебной власти
Ст. 124 Конституции РФ определяет, что финансирование судов производится
только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и
независимого осуществления правосудия. За счет средств федерального бюджета
финансируется 98% совокупных расходов на судебную власть в РФ.
Согласно ст. 1 федерального закона «О финансировании судов РФ» в федеральном
бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на
обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и других
судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, высшего
Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов. Кроме того, согласно ст. 32
федерального конституционного закона «О военных судах РФ», за счет средств
федерального бюджета осуществляется финансирование военных судов.
За пределами федеральной судебной системы остаются конституционные
(уставные) суды субъектов РФ, финансируемые за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» относит к судам
субъектов РФ также мировых судей. Однако ст. 3 того же закона указывает на то, что
мировые судьи финансируются из федерального бюджета. Федеральный закон «О
мировых судьях в РФ» определяет два источника финансирования деятельности мировых
судей: финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные
выплаты осуществляется
из
федерального
бюджета через органы Судебного
департамента при Верховном Суде РФ. Ответственность за материально-техническое
обеспечение деятельности мировых судей лежит на субъектах Российской Федерации.
Его осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъекта
федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ.
3.2 Главные распорядители бюджетных средств
К числу главных распорядителей средств федерального бюджета по разделу
функциональной классификации расходов бюджетов РФ 0201 «Федеральная судебная
система» относятся:
• Конституционный Суд РФ;
• Верховный Суд РФ;
• Судебный департамент при Верховном Суде РФ;
• Высший Арбитражный Суд РФ.
Расходы Конституционного Суда и Верховного Суда (по разделу 02 «Судебная
власть») сводятся к двум целевым статьям: содержание Председателей и членов
соответствующих судов; обеспечение деятельности соответствующих судов.
Высший Арбитражный Суд помимо средств, выделяемых на содержание его
самого, распоряжается бюджетными ассигнованиями по целевым статьям «Содержание
федеральных арбитражных судов» и «Содержание арбитражных судов субъектов РФ», т.е.
распоряжается в полном объеме средствами, выделяемыми на содержание системы
арбитражных судов всех уровней.
Судебный департамент при Верховном Суде РФ был создан в 1997 г. для
организационного обеспечения деятельности верховных судов республик, краевых и
22
областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и
автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов
судейского сообщества, а также финансирования мировых судей. Под организационным
обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового,
материально - технического и иного характера, направленные на создание условий
для
полного
и независимого осуществления правосудия. С 1999 г. Судебный
департамент разрабатывает и представляет в правительство РФ предложения по
финансированию судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей на
очередной финансовый год. Через свои управления (отделы) в субъектах федерации
департамент осуществляет
финансирование районных судов и квалификационной
коллегии судей; контролирует расходование ими бюджетных средств, проводит ревизии
их финансово-хозяйственной деятельности.
В целом учреждение Судебного департамента соответствует мировой практике
разделения функции отправления правосудия и административных функций внутри
судебной системы. Деятельность Судебного департамента оценивается судейским
сообществом как удовлетворительная.
Федеральный конституционный закон «О военных судах в РФ» определяет, что
финансирование военных судов осуществляется Судебным департаментом при
Верховном Суде РФ (ст. 32). Однако в ст. 106 федерального закона «О федеральном
бюджете на 2001 г.» сказано, что в 2001 г. впредь до передачи в установленном порядке
ассигнований на финансирование и материально-техническое обеспечение военных судов
и Главного управления обеспечения деятельности военных судов Судебного департамента
при Верховном Суде РФ Судебному Департаменту и Верховному Суду РФ их
финансирование
и
материально-техническое
обеспечение
осуществляются
Министерством обороны РФ за счет ассигнований, предусмотренных по разделу
"Национальная оборона" ведомственной структуры федерального бюджета5.
3.3 Общие объемы и динамика расходов на судебную власть
Табл. 3.1
Расходы федерального бюджета на судебную систему, 1997-2000 гг.
Расходы на судебную власть, тыс. рублей
Расходы на судебную власть в постоянных ценах 1998
г., тыс. рублей
Доля расходов на судебную власть в расходах
федерального бюджета, %
Доля расходов на судебную власть в ВВП, %
19976
1998
1999
2000
3 196 325 3 291 805 4 987 328 8 277 665
3 653 399 3 291 805 3 054 240 3 768 821
0,78
0,129
0,85
0,122
0,75
0,110
0,81
0,110
Источник: отчеты Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета; данные
Российского статистического ежегодника, 2000 г.
В табл. 3.1 приведены данные о динамике расходов на судебную власть в 19972000 гг. Закон о федеральном бюджете на 2001 г. предусматривает дальнейшее
5 Согласно ст.94 проекта закона «О федеральном бюджете на 2002 г.», который был опубликован к моменту
написания окончательного отчета, с 1 января 2002 г. полномочия по финансированию численности военных
судей, работников аппаратов военных судов и Главного управления обеспечения деятельности военных
судов будут переданы Судебному департаменту при Верховном Суде РФ.
6 Суммы финансирования за 1997 г. выражены в миллионах рублей.
23
увеличение расходов на федеральную судебную систему до 11 млрд. рублей, а в проекте
бюджета 2002 расходы на содержание судебной власти должны возрасти до 17 млрд. руб.
В то время как номинальные расходы в период с 1997 г. по 2001 г. выросли почти в
3,5 раза, расходы в сопоставимых ценах (ценах 1998 г.) демонстрировали иную динамику.
В 1998-99 гг. они сокращались, начиная с 2000 г. начали расти и в 2001 г. превысили
уровень 1997 г. лишь на 16%. Что касается доли расходов на судебную власть в общих
расходах федерального бюджета (включая расходы на федеральные целевые программы),
то во второй половине 90-х гг. она колебалась вокруг уровня 0,8%, а в 2001 г. выросла до
0,95%.
Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние несколько лет
улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в финансировании судов в
объеме бюджетных ассигнований и регулярность доведения до них денежных средств
через органы Федерального казначейства. Если данные за 1995-98 гг. свидетельствуют о
систематическом недофинансировании Министерством финансов федеральных судов, то
за последние два года финансирование текущих потребностей судов было в целом
обеспечено (см. табл. 3.2).
Табл. 3.2
Исполнение федерального бюджета по финансированию судебной системы в % от
бюджетных назначений в 1997-2000 гг.
Исполнено к утвержденному, %
1995-19977
86,2
1998
1999
2000
73,9
102,9
100,4
Источник: данные за 1995-97 гг. взяты из «Обзора наиболее характерных нарушений,
выявленных в ходе проверок вопросов финансово-хозяйственной деятельности судебной
системы РФ» (Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999); данные за 1998-2000 гг. рассчитаны
на основании отчетов Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета.
Указанные позитивные сдвиги, по-видимому, связаны с общим улучшением
исполнения непроцентных статей расходов федерального бюджета. Возможно,
позитивную роль сыграла также передача полномочий по финансированию судов общей
юрисдикции от Министерства юстиции Судебному департаменту при Верховном Суде
РФ. Кроме того, растет осознание необходимости выполнения государством принятых на
себя обязательств по финансированию судебной системы (см. Блок 3.1).
Блок 3.1 Конституционные гарантии финансирования судебной системы
Согласно ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов должно обеспечивать
возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Конкретизируя конституционные гарантии, ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации" предписывает, что финансирование федеральных судов осуществляется на
основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в
федеральном бюджете (п. 2). Объем бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем
финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с
согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5). По-видимому,
7 Данные за 1995-97 гг. не включают расходы на содержание Конституционного Суда
24
именно отсутствие законодательно утвержденных нормативов финансирования судебной системы дает
возможность законодательной и исполнительной власти осуществлять это финансирование по своему
усмотрению. Так, в 1998 г., предусмотрев в п. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на
1998 год", что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов,
предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации финансирует
расходы федерального бюджета на 1998 г. строго пропорционально годовому назначению с учетом
фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное Собрание тем самым предоставило
Правительству Российской Федерации право сокращать финансирование расходов на содержание
федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми
другими статьями. Правительство и Министерство Финансов РФ воспользовались этим правом, сократив в
апреле 1998 г. предусмотренные федеральным законом расходы на судебную систему на 26,2%. Верховный
Суд РФ направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности положения,
содержащегося в п. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год". Конституционный
Суд признал это положение противоречащим Конституции РФ, поскольку оно позволяет Правительству
Российской Федерации самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без
учета конституционных гарантий ее финансирования, и обязал Федеральное Собрание в законодательном
порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции
Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской
Федерации".
3.4 Структура расходов на судебную власть
В табл. 3.3 приведены данные о структуре расходов федерального бюджета по
разделу 0201 «Федеральная судебная система» в разрезе видов расходов в 2000 г. В табл.
4 представлено соотношение текущих и капитальных расходов на федеральную судебную
систему в 2000 г.
Табл. 3.3
Структура расходов федерального бюджета на федеральную судебную систему в
2000 г. по видам расходов
Вид расхода
Денежное содержание аппарата
Расходы на содержание аппарата*
Денежное содержание Председателей и членов
Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего
Арбитражного Суда8
Денежное содержание судей
Расходы на погашение кредиторской задолженности
прошлых лет**
Итого
Сумма
Доля в общем
финансирования, тыс.
объеме
рублей
финансирования, %
2 256 958,0
27,4
3 134 768,8
38,0
38 565,0
2 625 422,8
0,5
31,9
185 619,6
8 241 334,2
2,3
100,0
Рассчитано по данным Министерства финансов РФ
* Расходы на содержание аппарата состоят из оплаты труда госслужащих с начислениями, издержек на
приобретение расходных материалов и предметов снабжения, командировочных расходов, транспортных
услуг, услуг связи, коммунальных услуги, а также расходов на приобретение предметов длительного
пользования и капитальный ремонт.
8 Согласно бюджетной классификации РФ расходы на содержание Председателей и членов
Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда выделяются в отдельные виды
расходов (всего 6 видов), однако в данном случае представляется целесообразным объединить эти виды
расходов в силу их функциональной схожести.
25
** Расходы на погашение кредиторской задолженности состоят из погашения задолженности по услугам
связи, транспортным и коммунальным услугам.
Табл. 3.4
Текущие и капитальные расходы федерального бюджета на судебную систему
в 2000 г.
Текущие расходы
Капитальные расходы
в том числе:
Предметы длительного пользования
Капитальный ремонт
Итого по разделу "Судебная власть"
Сумма
финансирования,
тыс. рублей
7 710 050,9
531 283,3
Доля в общем объеме
финансирования, %
93,6
6,4
349 480,8
181 802,5
8 241 334,2
4,2
2,2
100,0
Рассчитано по данным Министерства финансов РФ
Из приведенных выше таблиц видно, что более 90 процентов расходов
федерального бюджета идет на покрытие текущих расходов судебной системы, большая
часть которых состоит из денежного содержания судей и оплаты труда служащих
судебной системы.
Данные о расходах по разделу «Федеральная судебная система», приведенные
выше, не отражают всего объема средств, выделяемых главным распорядителям. Согласно
ведомственной классификации расходов федерального бюджета, Конституционный Суд,
Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд и Судебный департамент при Верховном
Суде также получают средства по разделу функциональной классификации
«Промышленность, энергетика и строительство», а Высший Арбитражный Суд и
Верховный Суд – и по разделу «Образование». Учет этих расходов несколько меняет
пропорцию, в которой они распределились между текущими и капитальными затратами.
Консультанты не располагали точными данными о произведенном финансировании по
этим разделам в 2000 г. Поэтому, исходя из того, что непроцентные расходы
федерального бюджета в 2000 г. в целом исполнялись в размере бюджетных назначений,
в своих расчетах они исходили из предпосылки, что произведенное финансирование по
указанным разделам было осуществлено в размере бюджетных назначений. Таким
образом, текущие расходы на судебную систему были увеличены за счет расходов по
разделу «Образования», состоящих из одной целевой статьи – ведомственных расходов
на образование на 30,6 млн. руб., а расходы по разделу «Промышленность, энергетика и
строительство», имеющие целевую статью «Государственные капитальные вложения»,
соответственно, увеличили капитальные расходы судейской системы на 606,4 млн. руб.
(см. табл. 3.5). Как видно из таблицы 3.5, доля капитальных расходов в общем объеме
финансирования увеличилась в 2 раза, с 6,4% до 12,8%.
26
Табл. 3.5
Текущие и капитальные расходы на судебную систему в 2000 г. с учетом средств,
выделяемых по разделам «Образование» и «Промышленность, энергетика и
строительство»
Доля в общем
Сумма
объеме
финансирован
финансирования
ия, тыс.
,%
рублей
Текущие расходы по разделу "Федеральная судебная система"
7 710 050,9
Ведомственные расходы на образование
30 611,3
Всего текущих
7 740 662,2
87,2
Капитальные расходы по разделу "Федеральная судебная система"
531 283,3
Государственные капитальные вложения
606 444,2
Всего капитальных
1 137 727,5
12,8
Итого по разделу "Федеральная судебная система"
8 241 334,2
Итого по другим разделам
637 055,5
Всего
8 878 389,7
100,0
Рассчитано по: данным табл. 3.3; Приложение 1 (Ведомственная структура расходов
федерального бюджета) к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 г.»
3.5 Основные проблемы, связанные с финансированием судебной власти
3.5.1 Первая проблема финансирования судебной системы состоит в том, что оно
осуществляется в недостаточных объемах.
Считается общепризнанным фактом, что бюджетное финансирование федеральной
судебной системы на нынешнем уровне недостаточно для обеспечения нормального
функционирования органов судебной власти. В постановлении V Всероссийского съезда
судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития
судебной системы» указывается, что «обоснованные бюджетные заявки Судебного
департамента при Верховном Суде РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ
удовлетворяются лишь наполовину, что существенным образом отражается на
эффективности работы судов».
Ввиду существенного изменения законодательства и расширения полномочий
судов общей юрисдикции нагрузка на них возросла в несколько раз. В то же время, по
словам начальника Главного управления Судебного департамента при Верховном Суде
РФ А. Перепечёнова, штатная численность судей, хотя и была увеличена за последние два
года на 1500 единиц, не соответствует возросшему числу дел9. Еще более напряженная
ситуация складывается в отношении работников аппаратов судов.
Уровень материального обеспечения судей не соответствует их высокому статусу,
объему выполняемой ими работы и ответственности, которая возложена на них как на
носителей судебной власти. Условия работы, как правило, не отвечают существующим
требованиям. При этом бюджетные заявки по капитальным вложениям на 2001 г. были
учтены лишь на 36%.
Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием
судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти.
Независимая судебная власть необходима для утверждения принципа верховенства права
9 umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html
27
и закона. Судьи должны быть в состоянии рассмотреть все обстоятельства дела и
применить закон без каких-либо ограничений, влияния, побуждений, давления, угроз или
вмешательства, прямого или косвенного, с любой стороны и по любой причине. В
процессе принятия решения судьи должны быть независимы по отношению к другим
судьям и вышестоящим лицам, а также от исполнительной и законодательной властей.
Очевидно, что одним из условий реализации независимости судебной власти на
практике является (наряду с законодательно закрепленным статусом судей,
формализованными процедурными нормами, тщательным отбором кандидатов на занятие
судейских должностей и др.) финансовая самостоятельность органов, осуществляющих
правосудие. Еще в 1788 г. А. Гамильтон писал: «Вслед за постоянным пребыванием ничто
не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого
содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от
законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от
эпизодических пособий последней».10
Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды
вынуждены искать иные источники финансирования – бюджеты субъектов федерации и
муниципальных образований, а также средства частных инвесторов (см. Блок 3.2). По
данным Счетной Палаты РФ, полученные денежные средства расходуются судами на
нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, покупку оборудования,
жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных
расходов, т.е. на незащищенные статьи расходов, бюджетное финансирование которых не
осуществлялось в полном объеме ежегодных бюджетных назначений. Объемы средств и
материальных ценностей, полученные судами из внебюджетных источников, не
отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом РФ, или отражались частично.
Наибольшее распространение такая практика получила в звене районных и городских
судах общей юрисдикции.11
Аудиторы Счетной Палаты обращали особое внимание на факты выделения из
местных бюджетов средств на приобретение жилой площади местными органами
самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами
юстиции
игнорировалось
требование
действующего
законодательства,
предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств
федерального бюджета. Вопросы получения финансовой помощи, как правило, не
согласовывались судами с Минюстом, и меры к погашению образовавшейся
задолженности перед местными органами самоуправления не принимались.
Кредиторская задолженность судов общей юрисдикции перед местными
администрациями за коммунальные услуги, услуги связи и капитальный ремонт зданий
на конец 2000 г. составляла, по некоторым оценкам, около 400 млн. рублей; в то же время
в федеральном бюджете на 2001 г. предусмотрено выделение целевым назначением на ее
погашение 17,5 млн. рублей, т.е. менее 5% от необходимой суммы.
10
Федералист №79// Федералист. Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона
Джея. М., 1994, с.510
11
По мнению консультантов Центра фискальной политики, органы судебной системы относятся к категории
государственных органов власти и государственных учреждений, не имеющих права на получение и
использование на собственные нужды внебюджетных доходов и на открытие счетов по учету
внебюджетных средств. Подробнее о проблеме внебюджетных доходов см. в «Анализ внебюджетных
доходов бюджетных учреждений».
28
Comment: Надо бы тут
почетче прописать ту мысль, что
основная опасность – именно
недостаточность
финансирования, а не то, что его
назначает Дума и Минфин
Блок 3.2 Альтернативные источники финансирования судебной системы
По данным проверок, проведенных Счетной Палатой РФ в 1995-97 гг., наряду с финансированием
из средств федерального бюджета судебная система в нарушении ст. 124 Конституции РФ финансировалась
и из средств субфедеральных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций. На
основании неполных данных отчетности Министерства юстиции и Высшего Арбитражного Суда аудиторы
Счетной Палаты установили, что в 1997 г. финансирование из этих источников составило по системе судов
общей юрисдикции 1,4% от общего объема финансирования, по системе арбитражных судов – 6,5%.
Вместе с тем, проверки показали , что отдельные суды финансировались из местных бюджетов в
гораздо больших объемах. Наиболее высокий процент финансирования из местных бюджетов (от 50 до 70%)
был выявлен в Московском и Санкт-Петербургском городских судах, Челябинском областном суде,
Арбитражном Суде Республики Дагестан. Было также отмечено, что наряду с финансированием из средств
местных бюджетов Тульский областной суд получил в 1996-97 гг. средства частных инвесторов в размере
0,2% от общего объема финансирования; Арбитражный Суд Нижегородский области получил в 1996 г.
беспроцентную ссуду от АО «Нижнегороднефтепродукт», к частичному погашению которой приступил
только в 1998 г.
Отсутствие информации о результатах подобных проверок после 1997 г. не позволяет обоснованно
судить о позитивном или негативном развитии ситуации с внебюджетным финансированием судебной
системы в последние годы. Информация, встречающаяся в периодической печати, фрагментарна; например,
«Российская газета» приводит данные о том, что финансирование за счет городского бюджета и других
внебюджетных источников составило в 1999 г. почти четверть бюджета судов г. Санкт-Петербурга.
Источник: Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999; www.freepress.ru/win/IV-3-3.html
В разделе 2 «Роль государства в предоставлении услуг по производству
правопорядка» была рассмотрена возможность децентрализации судебной власти.
Децентрализация предполагает, в частности, передачу органам государственной власти
субъектов РФ полномочий по финансированию собственных (региональных) судов.
Признавая возможность использования средств субфедеральных бюджетов для
финансирования региональных судов (если бы таковые имелись), консультанты Центра
считают неприемлемым финансирование за счет региональных бюджетов федеральных
судов, действующих в рамках централизованной федеральной системы.
Никакие
аргументы относительно недостаточности финансирования судебной системы из
федерального бюджета и невыполнения федеральным правительством принятых на себя
обязательств, очевидно, не могут служить основанием для получения федеральными
судами средств из сторонних источников. Аналогичным образом федеральный бюджет не
должен принимать на себя обязательства по финансированию расходов судебных органов
местного уровня.
С этих позиций следует уточнить обязательства федерального бюджета в
отношении мировых судей. Представляется, что действующее российское
законодательство содержит противоречие между статусом мировых судей и источниками
финансирования их деятельности. С одной стороны, мировые судьи находятся в ведении
субъектов РФ, в частности, порядок их назначения (избрания) на должность
устанавливается законодательством субъектов РФ (ст. 13 п. 8
федерального
конституционного закона «О судебной системе РФ»). С другой стороны, финансирование
большей части расходов на содержание мировых судей осуществляется за счет средств
федерального бюджета, причем такой порядок финансирования признается не
вынужденной или временной мерой, а одним из способов обеспечения единства судебной
системы РФ (ст. 3 того же закона). Кроме того, число мировых судей и соответствующее
ему количество судебных участков в каждом субъекте РФ зафиксировано в федеральном
законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах
РФ». Таким образом, отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела
является номинальным.
29
Вместе с тем, компетенция мировых судей (мировой судья осуществляет
разбирательство и разрешение конфликтов самостоятельно, без судебного заседания, так
как в его ведении находятся семейные и трудовые конфликты, а также некоторые
уголовные дела, наказание за которые по действующему законодательству не превышает
двух лет12) позволяет сделать вывод о том, что они обслуживают интересы локальных
сообществ. Было бы целесообразно передать на субфедеральный уровень как полномочия
по определению численности мировых судей, так и обязательства по финансированию их
деятельности в полном объеме.
Теоретически это может сделать мировых судей зависимыми от произвола
региональных властей, но, учитывая характер дел, подсудных мировым судьям,
ограниченное число таких дел и возможность опротестовать решения мировых судей в
федеральных судах, эту опасность не стоит преувеличивать.
Почему в настоящее время федеральное правительство считает необходимым
финансировать оплату труда мировых судей? Во-первых, по причине нежелания или
невозможности субъектов РФ брать на себя указанные расходы. Во-вторых, передача
полномочий по финансированию мировых судей субъектам федерации может привести к
тому, что в отдельных регионах сеть мировых судей будет развита недостаточно. В
результате их функции будут вынуждены выполнять судьи судов общей юрисдикции,
нагрузка на федеральные судебную систему не уменьшится, и конечная цель создания
системы мировых судей не будет достигнута.
Тем не менее, мы не считаем эти опасения веским аргументом в пользу сохранения
нынешней системы финансирования мировых судей. Конституция РФ (ст. 72) относит
кадры судебных и правоохранительных органов к предметами совместного ведения
федерации и субъектов. При этом федеральным законом мировые судьи отнесены к
предметам ведения субъектов федерации (что, по нашему мнению, является разумным).
Таким образом, органы государственной власти последних должны обладать правом
самостоятельно решать все вопросы, связанные с организацией деятельности мировых
судей. В случае, если в каком-либо регионе институт мировых судей не будет создан, и
федеральное правительство сочтет уровень обеспеченности населения услугами судебной
системы в данном регионе недостаточным, оно может увеличить штатную численность
судей федеральных судов.
Возвращаясь к проблеме финансирования судебной системы за счет средств
бюджетов субъектов федерации (что противоречит Конституции РФ и ставит под угрозу
независимость судебной власти), следует отметить, что отчасти она вызвана
особенностями межбюджетных отношений в России. Федеральное правительство
обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая
при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств
федерального бюджета. Так, например, Указом Президента РФ от 20 марта 1996 г.
предписано «органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление
судам необходимых служебных помещений, а также выделение жилья судьям» (п. 4).
Согласно федеральному закону «О статусе судей в РФ» (ст. 19 п. 3) местная
администрация обязана предоставить судье благоустроенное жилье по месту нахождения
суда; жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с
последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев
либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на
эти цели. Анализируя систему межбюджетных отношений в РФ, консультанты Центра
отмечали, что в большинстве случаев бюджеты муниципальных образований не получают
12
См. ст. 3 федерального закона «О мировых судьях в РФ»
30
достаточной компенсации за реализацию ими федеральных мандатов13. Таким образом,
перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным
законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство само ставит
суды в зависимость от региональных и местных властей.
Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в
России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в
общих расходах на производство правопорядка. На судебную систему приходится чуть
более 14% совокупных расходов на суды, органы внутренних дел и прокуратуры,
уголовно-исполнительную систему, в то время как в промышленно развитых странах ее
доля составляет 21%. Уступает Россия большинству стран Запада и по абсолютному
показателю подушевых расходов на «производство» правопорядка, хотя относительные
расходы на эту функцию, выраженные как доля в ВВП, в России вполне сопоставимы с
аналогичными показателями для промышленно развитых стран и стран с переходной
экономикой (см. табл. 3.6).
Табл. 3.6
Расходы на производство правопорядка (law and order), отнесенные к ВВП, в РФ и
зарубежных странах, %
Россия14
(2000)
1,3
Греция
(1996)
1,0
Австрия
(1996)
1,1
Германия
(1991)
1,3
Венгрия
(1997)
1,7
Нидерланды Великобритания
(1997)
(1995)
1,8
3,0
Источник: данные Министерства финансов РФ; Government Finance Statistics 1998 (IMF)
3.5.2. Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в
определении ее расходных потребностей.
Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые
Судебным департаментом и Высшим Арбитражным Судом при обосновании
необходимых расходов, недоступны консультантам Центра, мы не можем судить о том,
насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С
другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой
системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой
конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальным, механизмов
разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства15 –
все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги
судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы,
таким образом, заключается в том, что мы не можем объективно оценить достаточность
или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может
существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной
системы.
13
См.: Г.В. Курляндская, Е.И. Николаенко «Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне», 2001,
www.fpcenter.org
14 Сюда отнесены расходы федерального бюджета по разделам «Судебная власть» и «Правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности государства»; поскольку второй раздел помимо расходов на
органы внутренних дел, прокуратуру и уголовно-исполнительную систему включает также расходы на
органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы,
таможенные органы, государственную противопожарную службу и органы юстиции, то расходы на
«производство» правопорядка в данной случае шире, чем те, что были определены выше.
15
Например, в России принято не только хранить все документы на бумажных носителях, но и в ручную
сшивать дела суровыми нитками, расписываться на каждой странице и пр.
31
В 2001 г. Верховный Суд РФ предложили методику определения расходных
потребностей по основной статье расходов – оплате труда судей и работников аппаратов
судов, на которую приходится (с начислениями) 61% всех расходов по разделу
«Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной
неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и
работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в
законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и
гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению
количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного
департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы
нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и
Министерством юстиции РФ16. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения
дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в
правоприменении.
Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона,
предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По
поручению Президента Верховный Суд и Судебный департамент разработали и внесли в
Государственную Думу проект закона «О приведении штатной численности судей и
работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами
нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 г. штатной
численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции до 35 743 единиц
(т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов – до примерно 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что
федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение,
авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.
Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное
возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с
определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать
в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т.е. так, как это
делалось в 2000 и 2001 гг. Таким образом, правительство отказалось принять на себя
долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной
численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с
возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект
не был принят Государственной Думой.
Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на
качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки; тем не менее,
предложение Верховного Суда оставляет без изменения ныне действующую систему
финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь
столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов,
судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению
эффективности своей деятельности (в том числе – и за счет изменения технологии
делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная
численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в
будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм
определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают
основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей,
проведенного Верховным Судом (см. Блок 3.3).
16 По данным представителя Президента в Государственной Думе Котенкова А.А, этот подзаконный акт не
был зарегистрирован в Минюсте.
32
Блок 3.3. Снизит ли институт мировых судей нагрузку на суды?
Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей
юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под
руководством Д. Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30-40%. Однако в
пояснительной записке Верховного Суда к проекту федерального закона «О приведении штатной
численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с
нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит
служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут
рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения
мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из
приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения
качества работы судебной системы.
Источники: umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html;
www.dnsk.ru/06_laws/0419_sud_ref.html
Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще
один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями
бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов. Главные
распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг (нормы нагрузки
судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного
судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т.д.). Нормативы,
умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют
суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в
Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств,
необходимых судебной системе, видимость «объективности» и «научности». Однако в
условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно
направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых
министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля
расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет
собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый
конкретный момент.
Другими словами, объем финансирования каждой функции
определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество,
и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых
«объективных», нормативов финансирования сети учреждений17.
Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического
назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку
суммы, заявленные
главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего
объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически
бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за
предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем
свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах
федерального бюджета в последние годы); возможно, имеет место также
несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на
денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в
17 Отметим, что одно из направлений реформирования бюджетной системы, зафиксированное в
«Концепции государственной политики в области расходов», а именно: переход от нормативов содержания
сети бюджетных учреждений к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления
государственных услуг, также не может быть положено в основу определения общих объемов
финансирования каждой функции, поскольку оно предполагает лишь замену одного вида нормативов
другим.
33
то время как прочие текущие расходы и капитальные расходы финансируются по
остаточному принципу.
Отсюда можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно
как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть
«объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от
политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во
времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной
системы, так или иначе, отражает общественный консенсус относительно важности этого
рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю
народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает
нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих,
нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной
обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными
распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного
объема средств между подведомственными учреждениями, (см. раздел 3.5.3), но не для
обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т.е. общего объема средств).
3.5.3 Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только
для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.
Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административнотерриториального деления (за исключением военных и специализированных судов) и
имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный Суд РФ;
далее, суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов федерации (верховные суды
республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды
автономной области и автономных округов) и на уровне районов (районные и городские
суды)18.
В распоряжении консультантов Центра не было информации о территориальном
распределении бюджетных ассигнований, поэтому судить о территориальном
распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным
данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты
труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная
численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном
разрезе.
Поскольку формирование административно-территориального деления России
происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не
самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли
существующая сеть судов выравнивание подушевой обеспеченности населения услугами
судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников,
приходящихся на тысячу жителей. График 1 иллюстрирует зависимость между
численностью населения и числом работников судебной власти и прокуратуры в
субъектах РФ на 1000 человек (данные на конец 1999 г.)19.
18 Исторически сложившаяся сеть районных судов не всегда совпадает с современным административнотерриториальным делением на уровне районов. В случае, если город - районный центр и район имеют
отдельные суды, это отражается в названии последних.
19
Госкомстат РФ публикует сводные данные о численности работников судебной власти и прокуратуры
34
График 3.1.
Число работников судебной власти и прокуратуры на
1000 человек
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
Численность начеления, тыс. человек
Источник: рассчитано по данным Российского статистического ежегодника, 2000 г.
Наш анализ показывает, что наибольшее число работников судебной системы и
прокуратуры на 1000 человек наблюдается в малонаселенных регионах – в Корякском
автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике
Тыва и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и
прокуратуры в 1,5-2 раза превосходит средний по России показатель (0,89 на 1000
человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения – в г. Москве,
Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др.
– этот показатель ниже, чем средний по стране. Разрыв между регионами с наибольшей
(Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) подушевой
обеспеченностью услугами судебной власти составляет почти 10 раз. В целом достаточно
четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями
(изменение тренда между последними двумя точками графика – Московской областью и г.
Москва – объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов
судебной системы и прокуратуры).
Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу
административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в
свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В
результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры
непропорционально велика по отношению к населению.
Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к
административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания подушевой
обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает
географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на
севере и востоке России..
Интересно было бы также проанализировать взаимосвязь между численностью
работников судебной власти и поступлением дел в суды по регионам. Статистика по
объему принятых к рассмотрению дел в региональной разбивке нам недоступна (если
35
вообще существует), поэтому консультанты вновь были вынуждены пользоваться
косвенными данными. В качестве аппроксиматора судебной нагрузки
можно
использовать число зарегистрированных преступлений в региональной разбивке, которое
сообщает МВД. Сделаем несколько оговорок. Во-первых, на уголовные дела, поступление
которых находится в прямой зависимости от числа зарегистрированных преступлений, в
последние несколько лет приходилось лишь 20% все дел, рассмотренных федеральными
судами (причем соотношение гражданских и уголовных дел может изменяться по
регионам). Во-вторых, существует временной лаг между регистрацией преступления и
передачей дела в суд, соответственно, уровень преступности и судебная нагрузка в
отчетные периоды необязательно коррелируют. В-третьих, качество милицейской
статистики в разных регионах может быть различным. Так, несколько парадоксальными
кажутся данные о числе зарегистрированных преступлений на 1000 человек: в 1999 г. этот
показатель был наиболее низким в Башкортостане, Ингушетии, Дагестане, КарачаевоЧеркесской Республике и Москве, а наиболее высоким – в Эвенкийском АО, Пермской и
Курганской областях, Бурятии и Республике Алтай. И тем не менее, за неимением
лучших данных мы будем опираться на число зарегистрированных поступлений как на
показатель, косвенно отражающий нагрузку на судебную систему.. График 3.2
демонстрирует связь между относительным числом зарегистрированных преступлений и
относительной численностью работников судебной власти и прокуратуры (на 1000
человек) в регионах России в 1999 г (красным цветом обозначен тренд).
Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к
некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но
связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод о том, что
сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в
судебной защите.
Число работников судебной власти и прокуратуры на 1000
человек
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
0,500
0,000
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
Число зарегестрированных преступлений на 1000 человек
График 3.2
Источник: рассчитано по данным МВД РФ и Российского статистического ежегодника, 2000 г
Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального
распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о
судебной нагрузке в различный регионах. В табл. 3.7 приведены немногочисленные
36
50,0
данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных
судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.
Табл. 3.7
Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных
судах РФ, 1999-2000 гг.
Численность судей Рассмотрено дел
Челябинский областной суд
Окружной суд ХМАО
Районные суды Мордовии
Усинский городской суд
РФ в целом
66
31
165
6
18 30720
16 886
5 143
31 000
3 114
9 000 000
Число дел на одного судью
в год
в месяц
256
21
166
14
188
16
569
47
492
41
Источник: www.ural-chel.ru/gubern/obl_sud/sud_sist.htm, www.usinsk.ru/sud/stat.html,
volga.strana.ru/print/981627101.html, umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.
Приведенная выше выборка не может претендовать на репрезентативность;
окружной суд ХМАО и Усинский городской суд (г. Усинск является центром Усинского
района Республики Коми) расположены в относительно малонаселенных районах страны.
Тем не менее, интересно отметить, что судебная нагрузка в Челябинском областном суде,
окружном суде ХМАО и в среднем по районным судам Республики Мордовия не
превышает нагрузку, которая, по мнению судейского сообщества, является приемлемой
(20 дел в месяц) и для достижения которой по всей стране Судебный департамент
предлагает увеличить штатную численность судей более чем в два раза.
Блок 3.4 Оценка расходных потребностей территориальных единиц
Интересный подход к оценке расходных потребностей отдельных территориальных единиц был
предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. В США бóльшую
часть расходов на «производство» правопорядка несут субфедеральные бюджеты. Величина расходов
каждого штата на данную функцию определяется политическим выбором граждан штата. Для того, чтобы
оценить объективные расходные потребности каждого штата (потребности, по возможности «очищенные»
от влияния политического выбора), был разработан т.н. метод репрезентативных расходов.
Репрезентативные расходы – это условный объем расходов, рассчитываемая для всех штатов по единой
методике, которая зависит от объективных факторов, определяющих спрос на бюджетные услуги
(например, от демографического состава населения), и не зависит от особенностей местной политики в
области бюджетных расходов. К числу таких объективных факторов для судебной и уголовноисполнительной системы авторы концепции относят общую численность населения, численность населения
в возрасте от 18 до 25 лет (вероятно, наиболее криминогенная возрастная группа) и число убийств,
совершенных в предыдущем отчетном периоде. Рассчитанная по методу репрезентативных расходов доля
штата в совокупных расходах всех штатов на содержание судебной и уголовной-исполнительной системы
представляет собой среднее арифметическое трех величин – доли населения этого штата в населении
страны, доли молодежи, проживающей в штате, в общей численности молодежи всей страны, и доли
совершаемых в штате убийств в их общем количестве убийств, совершенных в предыдущем отчетном
периоде по всей стране. Сопоставляя фактическую долю расходов штата с долей, рассчитанной по методу
репрезентативных расходов, можно оценить относительную обеспеченность населения штата бюджетными
услугами в сфере «производства» правопорядка
Источник: Representative Expenditures. Addressing the Neglected Dimension of
Commission on Intergovernmental Relations. An Information Report, December 1990
20
Fiscal Capacity. Advisory
Судьи федеральных судов общей юрисдикции и мировые судьи
37
3.5.3 Недофинансирование капитальных расходов
В целом представители судебного сообщества высказывают мнение о хроническом
недофинансировании государством капитальных потребностей российских судов.
Результатом является ухудшение состояния основных фондов судебной системы. Свыше
тысячи (т.е. более трети) зданий судов общей юрисдикции, в том числе военных, требуют
проведения срочного капитального либо текущего ремонта. В большинстве судов нет
необходимого количества залов судебных заседаний, совещательных комнат, кабинетов
для судей, не налажено их техническое оснащение21. Даже в ближайшем Подмосковье – в
Одинцово, Химках, Реутове – городские суда размещаются в подвалах и бараках. По
сообщению агентства РИА «Новости», «во многих судах существует дилемма – купить
флаг Российской Федерации, который является обязательным атрибутом российского
суда, или стул, сидя на котором этот суд можно вершить»22. Медленными темпами идет
работа по компьютеризации и информационному обеспечению судов (см. блок 3.5)
В разделе 3.4 были приведены данные о соотношении текущих и капитальных
расходов на судебную власть в 2000 г. (см. табл. 3.4 и 3.5). Ввиду отсутствия данных о
текущих и капитальных расходах за предыдущие годы мы не можем проследить это
соотношение в динамике. Данные Министерства финансов РФ о произведенном
финансировании федеральной судебной системы за первое полугодие 2001 г.
свидетельствуют о снижении доли капитальных расходов по разделу «Судебная власть»
до 5,3% (по сравнению с 6,4% в 2000 г.). Сокращение доли капитальных расходов вполне
объяснимо: из 2,5 млрд. рублей дополнительных ассигнований на содержание судебной
системы, предусмотренных в федеральном бюджете на 2001 г., лишь 372, 8 млн. рублей,
или 14% направляются на капитальный нужды23.
Проект федеральной целевой программы «Развитие судебной системы в 2002-2006
гг.», подготовленный рабочей группой Козака, предусматривает выделение на
строительство и реконструкцию зданий судов 7,5 млрд. рублей, или 17% всех средств
программы.
Блок 3.5 Финансирование текущих и капитальных расходов
Весьма типичной является ситуация, о которой рассказал журналистам в своем интервью
председатель Череповецкого горсуда Виталий Зайцев: здание, которое суд занимает уже 10 лет, ни разу не
ремонтировалось. При этом здание рассчитано на 15-составный суд, а реально в нем работают 23 судьи.
Некоторые гражданские суды не имеют залов – ютятся в каморках. Судьи завалены рутинной работой –
оформлением бумаг. Пишут ручками. Не хватает компьютеров и множительной техники.24
Источник: Голос Череповца, 25.07.2001
3.5.5 Проблема контроля качества работы судебной системы
Существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не
предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не
отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам
своей деятельности. Создается впечатление, что качество работы судов (измеряемое
21 Постановление V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и
перспективах развития судебной системы»
22 www.kazpress.kz/news/main
23
Рассчитано по данным Пояснительной записки Правительства РФ к проекту федерального закона «О
федеральном бюджете на 2001 г.»
24
Ясно, что компьютеры и множительная техника нужны, но очевидно, что прежде всего необходимо
менять технологию судебного делопроизводства. Если освободить судей от необходимости заниматься
рутинным оформелением дел и поручить эту работу техническим секретарям, то необходимость удваивать
численность судейского состава отпадет сама собой.
38
такими показателями, как число дел, рассмотренных с нарушением сроков, число
судебных решений, отмененных в вышестоящей инстанции, и др.) воспринимается
судейским сообществом как внутреннее дело судебной системы, а не как обязательство
перед обществом.
Два одинаково важных требования, предъявляемых обществом к судебной системе,
а именно, требования независимости и эффективности, в определенной степени вступают
в противоречие друг с другом. Говоря о качестве работы судебной системы, мы
подразумеваем процедурную эффективность, которая в целом поддается количественному
измерению и может быть объектом контроля. Но четко разделить «процедурный» и
«субстанциальный» (т.е. собственно юридический) аспекты отправления правосудия
практически невозможно, поэтому контроль процедурной эффективности неминуемо
влечет за собой вмешательство в процесс принятия судебных решений, иными словами,
ущемление независимости судебной власти. В то же время не следует забывать, что
независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее
средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать
независимость судей Отсутствие всякого контроля качества работы судебной системы
следует признать серьезным недостатком.
Такая ситуация, на наш взгляд, во многом обусловлена особенностью правовой
культуры России. В разделе 2 указывались три основания для участия государства в
обеспечении правопорядка. В России безусловно важнейшим (если не единственным)
считается первое – осуществление государственного суверенитета. Другими словами,
судебная система рассматривается по преимуществу как часть государственного аппарата,
и предоставление услуг населению для нее второстепенно. Само понятие о судебной
защите как об услуге общественного сектора не получило широкого распространения.
3.6 Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы
Так как сложившаяся к настоящему моменту система финансирования судебной
власти
не обеспечивает эффективного использования государственных средств,
консервирует существующие проблемы,
рассмотрим альтернативные методы
финансирования, их достоинства и недостатки, а также возможности внедрения в
российскую практику. Нижеследующий параграф содержит некоторые соображения
относительно
программно-целевого
финансирования
судебной
системы,
ориентированного на результат бюджетирования (performance-based budget),
револьверного финансирования (метода переходящих расходов) и их сочетания.
3.6.1
Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование в отношении судебной системы можно
рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле речь идет о программноцелевом финансировании применительно только к судебной системе, в широком – ко всем
компонентам системы производства правопорядка. В Разделе 2 отмечалось, что
правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в
основном государство. При этом было выделено пять компонентов услуги:
-
производство правовых норм;
-
надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;
-
судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;
-
профилактика правонарушений;
-
исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая осуществление наказаний.
39
Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги.
Между этими услугами существует, с одной стороны, взаимозависимость, а, с другой, определенная взаимозаменяемость.
С точки зрения государственного финансирования это означает, что:
•
•
можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от
друга; Так, практически, у нас сейчас и происходит. Для финансирования
надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются
Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения
правовых конфликтов – Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ,
Судебному Департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему Арбитражному
Суду РФ; для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители
средств, все указанные институты равноправны.
можно подойти к финансированию комплексно, используя для этого механизм
программно-целевого финансирования (см. блок 3.6)
Блок 3.6 Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в
соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных
социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного
механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:
‒ соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;
‒ оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам
работ) и этапам осуществления мероприятий;
‒ возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.
Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки
бюджетов таких стран как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов
в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых
ресурсов с целями конкретных программ.
Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо
известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного
планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и
социальным проблемам включались в народнохозяйственный план, образуя как бы его третий разрез,
наряду с отраслевым и территориальным.
Источники: по Финансово-кредитному словарю и Экономико-математическому словарю
Преимущества первого подхода к финансированию. Так как данный подход
является основным при финансировании, то его главное преимущество заключается в том,
что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими.
Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за
бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и
планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов.
При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других
знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить
оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.
Недостатки первого способа связаны с тем, что:
•
Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых
общественным сектором. В отношении производства правопорядка это можно
проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на
профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к
уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему.
40
Или затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей
досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если
обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны),
должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее
время система финансирования производства правопорядка не дает
возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования
различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора
общества или исключительно политического торга заинтересованных
министерств. В нижеследующей таблице представлены данные об общих,
подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги
правопорядка.
Таблица 3.8
Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка, 2000 г.
Расходы федерального
бюджета, тыс. рублей
Расходы в
подушевом
исчислении, руб.
Доля в совокупных
расходах, %
8277894
56,73
14,37
31467600
215,64
54,63
17855600
57601094
122,36
394,73
31,00
100,00
Суды
Органы внутренних дел,
органы прокуратуры
Уголовно-исполнительная
система
Итого
Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 г.
Как видно из таблицы 3.8 расходы федерального бюджета на судебную систему
меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в 2 раза и на органы
внутренних дел и прокуратуры – почти в 4 раза. Надо отметить, что указанное
соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся
стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение
государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в
обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка (см. блок 3.7).
Блок 3.7 Соотношение
правопорядка
между
различными
элементами
“производства”
Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым
доходом распределяют ресурсы между различными элементами “производства” правопорядка.
Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленноразвитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых
странах на душу населения в среднем приходится 76 долл., истраченных на полицию, 22 долл. – на
судебную систему и 11 долл. – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это
соотношение выглядит следующим образом – 52 долл., 1 долл. и 10 долл.
Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее
значение, чем развивающиеся финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся
страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть
ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная
система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовноисполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться
в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство
разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть
справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного
41
финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.
Источник: Public financing of judicial systems. A Review of International Practices, Georgia State
University, Andrew Young School of Policy Studies Atlanta, Georgia, June 4, 2001
•
Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что
оно ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство
собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются
преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без
адекватного финансирования. В параграфе 3.5 настоящего раздела уже
говорилось об этой проблеме, но только в отношении судебной системы.
Однако это верно также и в отношении уголовно-исполнительной системы и
органов внутренних дел.
• Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования
не опирается на многолетнее планирование.
• Четвертый, и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта
система обеспечивает постоянный рост издержек производства услуг
правопорядка без повышения их качества.
Может ли программно-целевое финансирование ликвидировать эти недостатки?
При определенных условиях, да.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:
-
финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий,
превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
-
появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие,
обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных
затрат;
-
гибкое перераспределение средств между различными элементами
производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках
обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
Но у программно-целевого
правопорядка есть недостатки:
финансирования
всей
системы
производства
-
создание организационно-процедурного механизма программно-целевого
финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень
затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых
на реализацию собственно программных целей (Дирекции программ, дирекции
подпрограмм, здания для дирекций и т.д.);
-
объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых
ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и
Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день
маловероятным;
-
печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программноцелевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги
министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в
100% объеме редко (см блок 3.8).
Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к
полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения
правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения
указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем, сохранение существующей
ведомственной системы финансирования различных компонентов его производства
42
обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, на содержание такого
количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману и т.д.
Блок 3.8 Финансирование и организация целевых программ в РФ
За 1992-2000 гг. финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были
разделены по следующим направлениям:
Неотложные нужды
Здравоохранение
Образование
Культура
Спорт
Наука
Федеральные программы социальноэкономического развития регионов
Жилищное строительство
Экология
Ликвидация последствий
й
Общефедеральные
б с преступностью
Борьба
Базовые отрасли
АПК
Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали.
Некоторые программы утверждались без источников финансирования.
Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80%. Проверки показали, что в
первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по
всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.
За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования,
программы переходили в подпрограммы и наоборот.
Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько
органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля
над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что
бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В
частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих
документов о выполненных работах или оказанных услугах.
3.6.2
Бюджетирование, ориентированное на результат
Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программноцелевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит
установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их
достижения. Однако в отличие от целевых программ ориентированное на результат
бюджетирование не требует создания специальных структур в виде дирекций,
межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на
уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму
программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.
Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства,
сообразно целям своей программы.
Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во
второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как
Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других. В блоке 3.9
приводится пример определения целей при финансировании судебной системы, на
которые в бюджете Великобритании выделяются ресурсы.
43
Блок 3.9 Пример формирования целей при ориентированном на результат
бюджетировании
Цели, сформулированные для судебной системы Великобритании в Her Majesty’s Treasury
Spending Review 2000.
Правительство обязуется к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права
следующим образом:
1. Повысить как минимум на 5% долю потерпевших и свидетелей, которые считают
отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно
удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»`*;
2. Усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;
3. Сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела
по другим причинам):
- Для всех категорий подсудимых – до уровня, который должен быть определен к
марту 2001 г.
- Для злостных несовершеннолетних преступников (в возрасте от 10 до 17 лет,
имеющих три и более судимости и арестованных в течение трех лет с момента
вынесения последнего приговора) – со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохраняя этот
уровень в дальнейшем
4. Обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в
пределах установленных сроков.
* Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой компанией по изучению
рынка. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону. Базовый год для данных по
потерпевшим – 1998-99, для свидетелей – 2000.
** 142 дня – средний показатель за 1996 г.
Источник: www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/report/chap11.html
Судебная реформа в России предоставляет хорошие возможности для внедрения
ориентированного на результат бюджетирования, так как ее результаты, как ожидается,
должны найти свое отражение во многих количественно измеримых параметрах, таких
как:
-
количество дел, поступивших на рассмотрение, в расчете на одного судью;
-
количество дел, законченных и незаконченных к концу отчетного периода, в
расчете на одного судью;
-
отношение числа законченных дел к общему числу дел, поступивших на
рассмотрение;
-
общее количество дел, приходящихся на одного судью (поступивших за
отчетный период и не законченных в предшествующий период);
-
среднее время рассмотрения одного дела
-
количество
решений
судов
решениями вышестоящих судов.
первой
инстанции,
отмененных
Применение ориентированного на результат бюджетирования означает, что в
качестве цели могут выдвигаться, например, сокращение времени рассмотрения одного
дела до некоторого желаемого периода или увеличение доли законченных дел к общему
числу дел (до какой- то величины).
Эти цели могут быть достигнуты разными способами, например:
-
путем увеличения числа судей,
44
-
за счет увеличения расходов на повышение квалификации действующих
судей25,
-
за счет снабжения судей компьютерами и множительной техникой,
-
в результате найма дополнительного вспомогательного персонала,
-
в результате изменения технологии ведения делопроизводства
-
в результате аренды дополнительных помещений,
-
в результате применения комбинации нескольких способов из числа
вышеперечисленных и др..
Так как эти варианты могут быть взаимодополняемыми и взаимозаменяемыми, то в
зависимости от имеющихся ресурсов можно применять разные решения, обеспечивающие
наиболее эффективное использование бюджетных средств.
Другой пример соотношения цели и способов ее достижения предоставляют нам
арбитражные суды. В разделе 2 отмечалось, что одной из проблем современной России
является существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в
качестве одной из целей судебной реформы. Так как к услугам теневой юстиции
прибегают в основном предприятия (юридические лица), зададим себе вопрос: поможет
ли расширение системы арбитражных судов (и соответствующее увеличение их
финансирования) переводу теневой юстиции в легальную сферу? Скорее всего, нет. Вопервых, проблема, по-видимому, заключается не столько в недостаточном количестве
арбитражных судов и судей, сколько в обеспечении исполнения их решений. Кажется, что
ответом на эту проблему является усиление института судебных приставов (и увеличение
их финансирования), однако – и здесь мы подходим ко второму аспекту проблемы – во
многих хозяйственных спорах конечными ответчиками выступают предприятия, с
которых нечего взыскивать. Поэтому реальной альтернативой теневой юстиции (в ходе
осуществления которой долги «выбиваются» невзирая на положение должника)
становятся не арбитражные суды, а частная легитимная юстиция. На многих
предприятиях, у которых накоплена большая дебиторская задолженность, существуют
специальные сотрудники, единственная функция которых заключается в отслеживании
этой задолженности и в поисках способов ее урегулирования (взаимозачеты, сложные
цепочки товарообмена, обращение к посредникам, гарантам и т.д.) И вряд ли было бы
целесообразно вменить в обязанность государству рассмотрение подобных хозяйственных
споров и взвалить на него бремя расходов, если бизнес сам справляется со своими
проблемами.
Что касается хозяйственных споров юридических лиц с государством (чаще всего
– по налогам), то и здесь существующие проблемы не могут быть решены ни за счет
увеличения числа арбитражных судей, ни за счет усиления института судебных
приставов, так как их корень – в противоречивом законодательстве, в соответствии с
которым Минфин определяет, когда и в каком порядке выплачивать деньги по суду в
случае, если последний удовлетворяет иски частных и юридических лиц к государству.
Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от
привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой
определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например,
как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и
другие подобные переменные. В случае ориентированного на результат бюджетирования
расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже
25 Авторам не раз доводилось читать такие судебные решения, которые вызывали большие сомнения в
юридической грамотности их авторов.
45
произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в
начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И,
если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты,
это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном
финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень
расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки
эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в
том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них
получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут
получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.
Проиллюстрируем описанный выше подход к определению расходных
потребностей на примере финансирования судебной системы. Этот пример является
условным. Предложенное
далее сравнение не является корректным, так как
финансирование судебной системы идет не по программам, и приводится только для
того, чтобы дать некоторое представление о методе определения будущих расходных
потребностей.
Для сопоставления затрат и результатов воспользуемся данными из раздела 2
(блок 2.1) и таблицы 3.8 настоящего раздела. В качестве цели условно примем
сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. Имеющиеся
в нашем распоряжении данные следующие (см. таблицу 3.9):
Таблица 3.9
Оценка эффективности расходов на судебную власть
Расходы на судебную власть, тыс. рублей
Доля уголовных дел, рассмотренных с нарушением
сроков в общем массиве оконченных дел, %
«Цена» 1%
1997
3 196 325
1998
3 291 805
1999*
4 987 328
25,1
23,0
21,3
45 467
997 366
*Данные за первое полугодие
В соответствии с этой таблицей увеличение ассигнований приводит к сокращению
количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность указанных
расходов снижалась в рассматриваемый период, так как в 1999 г. для сокращения числа
дел, рассматриваемых с нарушением установленных мер, на 1% потребовалось средств (в
текущих ценах) в 22 раза больше, чем в1998 г. Исходя из полученных результатов, можно
предположить, что Судебный департамент не может рассчитывать в будущем на
увеличение ассигнований. И государство будет финансировать те программы, где отдача
от его средств будет больше. Например, может быть принято решение увеличить
ассигнование на образовательные программы, призванные сократить уровень
преступности среди молодежи.
Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать
принцип определения будущих расходных потребностей и, соответственно, объемов
финансирования. В действительности увеличение расходов на судебную систему не
определялось только
одной целью – сокращением случаев нарушения сроков
рассмотрения уголовных дел. Кроме того, эта цель не могла быть достигнута только
усилиями Судебного департамента. Как следует из информации, приведенной в блоке 2.1,
для реализации данной цели также требуются усилия МВД (устранение недостатков в
работе конвойных подразделений).
Как отмечалось выше, достичь определенной цели можно различными путями.
Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования,
46
такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на
эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы
в рамках линейных министерств, он имеет и свои сложности.
Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в
России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно,
потребуются определенные средства и время на обучение работников Судебного
департамента. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные
варианты достижения одной и той же цели, и выбирается та программа, у которой выгоды
от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.
Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий,
предпринимаемых
отдельным
министерством,
ведомством
или
другими
государственными агентствами. Это хорошо видно на примере со снижением количества
дел, рассмотренных с нарушением сроков, приводимом выше. Поэтому изолировать и
идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает
достаточно сложно.
В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о
приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на
результат бюджетированию.
Невозможность согласовать приоритеты программы
затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в
соответствии с заданными параметрами. Подтверждение существования указанной
проблемы дает, например, сопоставление упоминавшихся в параграфе 3.5.2 программы
судебной реформы, представленной Президентом, и программы, предложенной
Верховным Судом. По цифрам эти программы совпадают, но по целям нет. В реформе,
предлагаемой Президентом, средства заложены преимущественно на повышение
денежного содержания судей и работников аппарата, а в проектах Верховного Суда – на
увеличение численности судей. Оставляя в стороне тот факт, что ни увеличение числа
судей, ни повышение их зарплаты не может быть целью государственного
финансирования, так как общество в конечном итоге заинтересовано не в том, чтобы было
много судей с хорошей зарплатой, а в том, чтобы судебная система работала эффективно,
обратим внимание, что согласовать эти разные точки зрения пока не удалось26.
Что касается других целей и, соответственно, видов расходов, то их
приоритетность в указанных программах и вовсе не определена, что вызывает
определенные опасения, что программа финансирования судебной реформы будет
программой увеличения расходов, а не программой повышения эффективности судебной
системы (см. блок 3.10).
Блок 3.10 Целевая программа по развитию судебной системы в России
Подготовленная комиссией Дмитрия Козака целевая программа по развитию судебной системы в
России получила официальный статус федеральной программы и название «Реформа судебной системы».
В рамках этой программы в 2002-2006 гг. планируется выделять около 44 млрд. руб. на
осуществление мероприятий по судебной реформе, которые будут равномерно распределены по годам:
каждый год судебной реформы будет стоить бюджету одинаково. Почти две трети расходов – 30,6 млрд.
руб. – предназначены на увеличение заработной платы судьям. К 2006 г. она должна достичь уровня 1000
долл./мес.
Важно отметить, что, хотя общая сумма финансирования целевой программы определена и, скорее
всего, останется без изменения, Правительство не определило, какие именно расходы по судебной реформе
можно считать приоритетными.
Источник: Ведомости, 29.08.2001
26 http://umnyi narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.htm
47
И, наконец, в четвертых, опыт показывает, что преждевременные попытки
введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной
экономикой (Литва) привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не
повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.
3.6.3
Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)
Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой
определенного бюджета, который без обсуждений в Правительстве и Государственной
Думе передается главным распорядителям средств.
Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная
власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или
исполнительной власти.
Предложенный метод предполагает следующие шаги:
•
Объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается
Государственной Думой на среднесрочный период (например, на 5 лет) по
представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный
комитет, минуя Правительство) и автоматически возобновляется на протяжении
этого периода
• Распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение
главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы
распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на
нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно
постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых
программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода
(применение единых нормативов к разным единицам). Например, как
отмечалось в параграфе 3.5.3, территориальное распределение ресурсов
судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует
неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь
между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном
подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении
штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа
сложившейся ситуации с тем, чтобы
ликвидировать перекосы в
обеспеченности населения судебными услугами.
• Для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках
фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права
главных распорядителей на безакцептное списание со счетов ГУ ФК средств по
этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные
сроки.
• Органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению
минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам
рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств
производится в процессе утверждения финансирования на следующий
среднесрочный период.
Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы
фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального
бюджета. Этот процент утверждается Государственной Думой на среднесрочный период и
не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право
самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и
целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры
федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют
возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза.
48
Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в
России на протяжении последних двух-трех лет. Как показывают данные параграфа 3.3
настоящего раздела, в последние годы на финансирование судебной системы стабильно
расходовалось чуть менее 1% от общих расходов федерального бюджета. Однако
принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не
гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.
Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а
в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких
сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество
револьверного финансирования – обеспечение независимости судебной власти. Однако
закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в
себе опасность обесценения этой суммы в случае инфляции, за которую судебная власть
если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная
система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти
положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные
решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше – некоторой
сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального
бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти,
револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как то:
экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании;
«стабильность» бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию,
которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом.
Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об
определении этой фиксированной суммы или доли, то есть определения расходных
потребностей.
Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти,
будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды
существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ
гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая
судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии.
Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется
государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению
качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось
выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить
зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того,
что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако,
ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем
терять качество услуг по отправлению правосудия.
Нам представляется, что в наибольшей степени российским условиям будет
отвечать
сочетание
револьверного
финансирования
с
финансированием,
ориентированным на результат. То есть, помимо фиксированной части (бюджет
содержания) Верховному Суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств
будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество
предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь
качественных характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты
служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое
сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст
время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам
бюджетирования.
49
Раздел 4. Анализ расходов федерального бюджета на
уголовно-исполнительную систему
Prisons are an expensive way to make people worse
A former Home Office Minister in the United Kingdom
Безудержному стремлению к законной свободе можно противостоять только
лишь бесчеловечной системой тотального контроля и перманентного судопроизводства.
Дм. Бавильский
4.1 Постановка проблемы
Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны
жизни российского общества. В силу чрезвычайно высокой по мировым меркам доли
заключенных в общей численности населения, состояние УИС во многом определяет
демографическую и медико-санитарную обстановку в стране. Помимо ощутимого
бремени, которым для бюджетной системы являются прямые расходы на УИС, система
пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в
виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и проч. С другой стороны, в
рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы
порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.
Тюремное население за последнее десятилетие колебалось в пределах 0,9 – 1,1
млн., т.е. на уровне 0,6-0,7 % общей численности населения (один из наиболее высоких
уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется,
что за последние годы через места заключения проходит около 2 млн. человек в год
(преимущественно мужчин), что составляет уже 3% населения трудоспособного возраста.
Принимая во внимание численность персонала и прочих работников УИС (порядка 300
тыс. по состоянию на 2000 г.) и членов их семей, можно представить масштабы влияния
системы на все аспекты общественной жизни, демографическую, социальноэкономическую и медико-санитарную обстановку в стране в целом и, в особенности, в тех
регионах, в которых сконцентрировано большинство учреждений УИС.
Таблица 4.1
Абсолютная и относительная численность заключенных
в Российской Федерации за 1993 – 2001 гг.
ЧИСЛЕННОСТЬ ЗАКЛЮЧЕННЫХ 1993
всего, тыс. чел.
772
на сто тысяч населения
521
на сто тысяч мужчин старше 18
1448
лет
численность несовершеннолетних 32.1
заключенных, тыс. чел.
% от общего кол-ва заключенных
4.3
1994 1995
876
929
592
629
1677 1765
1996 1997
1 017 1 052
689
715
1959 2000
1998
1 010
688
1930
1999 2000 2001
1 014 1 060 924
693
729
637
1934 2000 1765
36
36.6
40.5
38.2
33.7
34
40
28
4.3
3.9
4.0
3.6
3.3
3.4
3.8
3
Примечание: цифры приводятся на начало года.
50
Источник: информация с сайта www.prison.org.
Количество заключенных не является простым отражением существующего
уровня преступности, а в значительной мере определяется политическими решениями.
Так, в результате широкомасштабной амнистии за период с 28 мая по 28 ноября 2000 года:
вышло на свободу из СИЗО и из ИК 222 тыс. человек;
43 тыс. получили снижение срока наказания в ИК;
400 тыс. человек освобождено от наказания, не связанного с лишением свободы.
По итогам года, с учетом того, что тюремное население постоянно пополнялось,
число заключенных в России сократилось на 136 тысяч человек, причем в СИЗО
заключенных стало на 46 тысяч меньше. Поскольку амнистия не сопровождалась
всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения в оправданности и
целесообразности принятых в свое время судебных решений о заключении под стражу
лиц, подпавших под действие амнистии (т.е. не представляющих большой опасности для
общества).
Исчерпывающая информация о плановой и фактической среднесписочной
численности и структуре спецконтингента за последние годы была недоступна на момент
написания отчета. В качестве иллюстрации ситуации с переполнением мест заключения
ниже приведены данные по Российской Федерации за 2000 г., а также по г. Москве за
1999 год:
Таблица 4.2
Количество заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы
Минюста РФ в 2000 году
1.01
В учреждениях всех типов ГУИН
1 060
Минюста РФ, тыс. чел.
На 100 000 населения
728
В СИЗО всех типов, тыс. чел.
281,7
В обычных СИЗО
272,6
Наполненность СИЗО обычного
222,2
типа, % (за 100% принят уровень
наполнения, соответствующий
ведомственным
лимитам/нормативам)
В ИК, тыс. чел.
756,4
В ВК, тыс. чел.
22
Источник: информация с сайта www.prison.org.
1. 06
1 092
1.09
980
1.12
912
31.12
924
752
282,5
273,5
675
226,4
219,500
629
228,2
218,5
637
236
226
222,8
178,8
178
184
735
18,7
665,5
17,4
671
17,4
Сокращения:
СИЗО – следственный изолятор
ИК – исправительная колония
ВК – воспитательная колония
51
Таблица 4.3
Структура и численность спецконтингента по учреждениям, подведомственным
московскому Управлению в 1999 году
Фактическая среднесписочная
численность
Плановые показатели
Структурные
подразделения
СИЗО № 1
СИЗО № 2
СИЗО № 3
СИЗО № 5
СИЗО № 6
СИЗО № 7
ИТОГО
Согласно
лимиту
наполнен
ия*
1660
2190
1250
945
735
6780
Согласно плану ГУИН
в том числе
всего
подозреваем
ые и
обвиняемые
осужденные
(хозобслуга)
Всего
5900
5850
2900
1650
1300
17600
5675
5625
2755
1565
1230
16850
225
225
145
85
70
750
5402
5897
3263
1964
1540
18066
Подозрев
аемые и
обвиняем
ые
5198
5710
3118
1883
1470
17379
осужденные
(хозобслуга)
204
187
145
81
70
687
* Лимит наполнения устанавливается приказом Министерства юстиции РФ, исходя из норм
санитарной площади, - 4 кв.м. на одного подозреваемого и обвиняемого в совершении преступлений (ст. 23
Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений» от 21 июня 1995 г. № 103-ФЗ).
Источник: бюллетень Счетной палаты № 10, 2000 г.
Как следует из таблицы 4.3, в 1999 году московские СИЗО были переполнены в
среднем в 2,7 раза относительно официально установленной министерством санитарной
нормы (т.е. в реальности на одного заключенного в СИЗО приходилось порядка 1,5 кв.м.
площади. Аналогичный уровень переполненности отмечается в СИЗО Ленинградской
области). Интересно, что для руководителей учреждений УИС такая переполненность
является достаточно привычной рабочей ситуацией, так план ГУИН на 1999 г.
предусматривал возможность превышения нормы размещения в 2,6 раза.
Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим
финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать что
нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее
функции, но и порождает новые проблемы – такие как рост криминализации
общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки (прежде всего, по
туберкулезу и СПИДу).
Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией
международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
Вся система уголовного правосудия в настоящий момент переживает стадию
реформирования. Реформирование УИС было начато во исполнение Указа Президента РФ
от 28 июля 1998 г. № 904; в настоящее время основополагающим для реформирования
документом является федеральная целевая программа «Реформирование уголовноисполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы». Программа
предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь, на
строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для
персонала.
52
Вместе с тем, решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего
увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для бюджетной
системы. По нашему мнению, необходимой предпосылкой кардинального улучшения
ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в первую
очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в
области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности
тюремного населения.
Помимо того, увеличению расходов на УИС, по нашему мнению, должен
предшествовать анализ результативности и эффективности использовавшихся до
настоящего момента механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных
форм государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с
эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией
реформирования и основными этапами этого процесса. В предлагаемой работе
предложены подходы к проведению такого анализа.
Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве
России. По некоторым оценкам, в нем производится порядка 2% ВВП. Как будет показано
ниже, система уголовно-исполнительных учреждений исторически была тесно связана с
производственными предприятиями. Эта связь лишь упрочилась в результате процессов
разгосударствления и приватизации.
Сформировавшийся в результате тюремнопроизводственный комплекс (в Федеральной целевой программе используется понятие
«промышленный сектор». На наш взгляд, ввиду того, что в УИС производится
сельскохозяйственная
продукция,
осуществляются
строительные
работы
и
предоставляются услуги, сути явления более отвечает термин «производственный сектор
уголовно-исполнительной системы», далее в тексте - ПС) в настоящий момент оказывает
колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.
В силу многолетних традиций закрытости УИС экономика и финансы ПС
оказались вне контроля общества. Требуют изучения вопросы о степени соответствия
масштабов и форм хозяйственной деятельности ПС задачам уголовно – исполнительной
системы и интересам российской экономики в целом.
Предметом исследования настоящего раздела являются в первую очередь вопросы
эффективности бюджетного финансирования (и иных форм государственной поддержки)
УИС, но также и финансовые взаимоотношения ПС и уголовно-исполнительной системы
в той части, в которой они касаются финансирования УИС.
Помимо того, в отчете затронута тема влияния российской версии федерализма на
формирование единого правового пространства России, в той его части, которая
относится к пенитенциарной системе.
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,
формально,
является
сверхцентрализованной:
единым
является
уголовное
законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве
законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все
это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных
принципах, вне зависимости от региональной специфики.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает
неденежную поддержку из региональных источников. Помимо того, наличие в регионах
учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных
оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру.
Однако до настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и
муниципалитетов влиять на деятельность системы УИС, а тем более о формировании
регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
53
Тем не менее, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с
масштабами оказываемой ими финансовой поддержки, представляется необходимой
мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно и в
судебной практике.
4.2 Правовые основы деятельности уголовно-исполнительной системы
Правовая основа деятельности УИС в последние годы переживает процесс бурного
развития и пересмотра. Наибольшее влияние на жизнь УИС будет оказывать принятие
нового уголовно-процессуального кодекса (УПК РФ).
В настоящее время основополагающими для УИС являются следующие
нормативные правовые акты федерального уровня:
•
•
•
Конституция РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ (УИК, вступивший в
действие с 1 июля 1997 года), Закон РФ «Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (№ 5473-1 от 21
июля 1993 года), Указ Президента РФ «О передаче уголовно-исполнительной
системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение
Министерства юстиции РФ» (№ 904 от 28 июля 1998 года) ), Указ Президента
РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД Российской
Федерации» (№1100 от 8 октября 1997 г.), Постановление Правительства
Российской Федерации от 30 октября 1998 г. № 1254 «Вопросы уголовноисполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации»,
приказ Минюста России от 18 марта 1998 г. № 50 «О повышении статуса
территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства
юстиции Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты
Российской Федерации; Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г.
№636, которым была утверждена федеральная целевая программа
«Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции
РФ на 2002 – 2006 годы»;
нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;
нормативные правовые акты центрального органа (ЦО, в настоящий момент –
Главное управление исполнения наказаний, ГУИН) уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции Российской Федерации.
Невзирая на то, уголовно-исполнительная система отнесена к ведению
федеральных органов власти, ее повседневная деятельность не может не учитывать
нормативных правовых актов регионального и местного уровня:
•
•
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в
пределах их полномочий;
нормативные правовые акты органов местного самоуправления (органам
местного самоуправления, в частности, предоставлено право определять
границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и
устанавливать режимные требования на этих территориях).
4.3 Функции и задачи уголовно-исполнительной системы
В криминологии принято выделять четыре основных функции системы исполнения
наказаний:
•
общепризнанным является мнение, что важнейшей функцией УИС является
изоляция правонарушителей от общества для предотвращения совершения
54
•
•
•
ими новых преступлений и сопутствующие функции, включая содействие
прочим элементам системы уголовного правосудия и возмещение ущерба
жертвам преступлений;
широко распространено представление о УИС как об инструменте
перевоспитания и социальной адаптации лиц, преступивших закон (что
отражается, в частности, в употреблявшейся до начала 90-х годов расшифровке
аббревиатуры УИС как «уголовно-исправительная система»);
по-прежнему, имеет место взгляд на УИС как на карательный инструмент;
наличие уголовно-исполнительной системы
рассматривается также как
средство сдерживания (устрашения) потенциальных преступников.
Приведенный список функций является иллюстрацией того, что к настоящему
моменту окончательно не сложился общественный консенсус даже относительно того,
что является основным функциональным предназначением УИС (не говоря о функциях,
не относящихся непосредственно к числу пенитенциарных, например, о производственной
функции).
В силу этого, а также вследствие хронического недофинансирования,
подтолкнувшего УИС в начале 1990-х годов к переходу на самообеспечение (со всеми
вытекающими последствиями), уголовно-исполнительная система Минюста РФ
представляет собой многофункциональную систему учреждений и органов, исполняющую
уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, обеспечивающих
содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, а
также занятую производством, отчасти на нужды заключенных, отчасти в качестве чисто
коммерческой деятельности при демпинговом уровне оплаты труда заключенных. То есть
вместе с пенитенциарными и правоохранительными функциями, российская УИС также
вынуждена исполнять многочисленные хозяйственные и вспомогательные функции.
Перечень задач, поставленных перед УИС действующим законодательством
позволяет зримо представить многофункциональный характер системы. УИС Минюста
РФ в настоящее время решает задачи:
(1) непосредственно относящиеся к исполнению уголовных наказаний и/или
изоляции виновных:
•
•
•
•
приведение в исполнение исключительной меры наказания;
исполнение наказаний, связанных с лишением свободы;
исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
организация мероприятий, связанных с возмещением ущерба пострадавшим от
преступной деятельности.
(2) обеспечивающие исполнение наказаний:
•
•
•
•
•
•
поддержание правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих
уголовные наказания в виде лишения свободы (учреждения ИН),
обеспечение безопасности содержащихся в учреждениях ИН осужденных, а
также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории
этих учреждений;
конвоирование осужденных и других категорий населения (начиная с 2000 г.,
до этого конвоирование осуществлялось органами МВД);
обеспечение заключенных жильем и услугами ЖКХ;
обеспечение заключенных услугами транспорта и связи;
обеспечение заключенных продуктами питания, одеждой и проч.
55
(3) обеспечивающие
деятельность
правоохранительных органов:
•
других
элементов
системы
оказание содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную и
следственную деятельность;
(4) направленные на перевоспитание преступников и облегчение их адаптации к
жизни в условиях свободы:
•
•
•
привлечение осужденных к труду;
обеспечение общего и профессионального образования и профессионального
обучения заключенных;
социальная работа с заключенными и контроль за их поведением.
(5) обеспечивающие охрану здоровья осужденных и персонала УИС:
•
•
•
медицинское обслуживание и лечение заключенных и персонала УИС;
изоляция заключенных, больных туберкулезом, СПИДом;
проведение санитарно-профилактической работы среди заключенных;
(6) прочие вспомогательные:
•
•
предоставление жилья и обеспечение услугами ЖКХ персонала УИС
общая и профессиональная подготовка специалистов УИС;
(7) предпринимательские
•
•
•
•
организация производственной деятельности учреждений УИС;
учреждение и управление предприятиями учреждений УИС;
маркетинг и реализация собственной продукции УИС и продукции
предприятий УИС;
извлечение и инвестирование доходов от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности.
Блок 4.1 Занятость в УИС
В настоящее время на УИС возложена обязанность «привлечения осужденных к труду», создающая
(в случае, когда труд заключенных не обусловлен необходимостью компенсировать ущерб пострадавшим в
результате преступной деятельности или выплатить штраф) предпосылки для использования
принудительного (рабского) труда, запрещенного международным правом (устав Международной
организации труда, ILO). Заключенные фактически принуждаются к труду тем, что только дополнительный
заработок позволяет им обеспечить себе сносные условия существования, которых не гарантирует уровень
финансирования пенитенциарной системы из бюджетов всех уровней.
По нашему мнению, возложенная на УИС обязанность «привлечения осужденных к труду»,
должна быть заменена обязанностью «обеспечить заключенным возможность реализации права на труд», на
что и должна быть направлена деятельность пенитенциарной системы (во взаимодействии с органами
службы занятости и с привлечением финансовых ресурсов этих органов) по организации занятости
заключенных и их профессиональному обучению.
При этом принципиально важным представляется сформулировать те экономические (оставим
сейчас вне фокуса обсуждения, как дискуссионный, вопрос о трудовом перевоспитании) цели, которые
ставятся перед трудом заключенных. На наш взгляд, целью этого труда не должно считаться улучшение
финансового состояния учреждений УИС или их дополнительное финансирование, улучшение условий
содержания и социальная защита заключенных и прочее, потому что это противоречит основным функциям
и задачам пенитенциарной системы, а также признанным во всем мире правам человека. Между тем, именно
такие задачи ставятся в Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 –
2006 годы».
Иными словами, необходимо принять все меры против какой либо (кроме ситуаций, обусловленных
судебными решениями) формы отчуждения результатов труда заключенных. В качестве социально
приемлемых могут рассматриваться только следующие, четко декларированные цели трудовой занятости:
56
•
пенитенциарная – из заработанных заключенными средств должны финансироваться
выполнение судебных решений (таких как возмещение нанесенного убытка и штрафы), иных
обязательств заключенных (алименты и проч.);
•
экономическая – повышение личного благосостояния заключенного за счет собственных
трудовых усилий, на что должен работать механизм, гарантирующий сохранность этих средств
(система именных счетов и т.д.).;
•
социальная – повышение образовательного уровня и приобретение заключенным профессии,
которая облегчит социальную адаптацию на свободе.
В качестве институциональной гарантии свободного характера труда заключенных предлагается
рассмотреть вопрос о целесообразности поэтапного разделения пенитенциарной и предпринимательской
деятельности в рамках УИС с перспективой запрета учреждениям УИС на осуществление
предпринимательской деятельности и запрета на учреждение предприятий, осуществляющих
предпринимательскую деятельность.
При этом функции организации производства, закупок, маркетинга, сбыта могут быть полностью
сконцентрированы, например, в существующем ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН"; пенитенциарные функции
изоляции, перевоспитания и наказания - возложены на бюджетные учреждения УИС, а собственно
производственные функции делегированы частным предприятиям любых организационно-правовых форм,
использующим труд заключенных на рыночной основе (часть из них будет образована в результате
организационного оформления, реструктуризации и приватизации существующих «производственных
участков» и ГУПов).
В противном случае будет сохраняться объективная заинтересованность околотюремного бизнеса и
руководства учреждений пенитенциарной системы в стабилизации, или даже росте численности
заключенных, занятых на предприятиях ПС. По неформальным каналам такая заинтересованность может
транслироваться и на другие элементы системы уголовного правосудия, воздействуя на политику
прокуратуры и судебные решения.
Чрезмерная загрузка пенитенциарной системы предпринимательскими и
вспомогательными функциями, такими как развитие производственного сектора УИС или
ведомственного жилищного и коммунального хозяйства, могут нанести серьезный ущерб
не только функциям изоляции и перевоспитания, но и экономике страны в целом.
В процессе реформирования УИС необходимо пересмотреть перечень функций и
задач УИС, проранжировать их по важности, четко определив в качестве определяющих
пенитенциарные функции.
4.4 Анализ структуры уголовно-исполнительной системы
В настоящее время УИС, как и во времена Архипелага ГУЛАГ, представляет собой
сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках
Министерства юстиции РФ. Помимо основных функций, система занимается
производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической
работой среди осужденных. Соответственно, УИС структурирована следующим образом.
1. Учреждения, выполняющие пенитенциарные, основные для системы функции:
(1) центральный орган уголовно-исполнительной системы – ГУИН Минюста РФ;
(2) 88 территориальных органов – Управлений исполнения наказаний (УИН),
созданных на территориях субъектов РФ. В том числе 8 управлений лесных
исправительных учреждений, созданных для руководства учреждениями с особыми
условиями хозяйственной деятельности (см. ниже), зачастую без учета административнотерриториального деления.
Территориальное Управление является территориальным органом уголовноисполнительной системы, созданным Министерством для руководства исправительными
колониями (далее – ИК), следственными изоляторами (далее – СИЗО) и иными
подразделениями, созданными для обеспечения деятельности УИС. Так, в структуру
Московского Управления по состоянию на 1 января 2000 года на правах самостоятельного
57
юридического лица входили: шесть СИЗО, Управление по конвоированию, отдел
специального назначения, отдел по руководству уголовно-исполнительными
инспекциями;
(3) учреждения, исполняющие наказания, в том числе (на конец 2000 г.):
-
644 мужских исправительных колоний (ИК), из них 122 лесных;
-
34 женских ИК (41 тыс. человек); в 10 женских колониях имеются Дома
ребенка;
-
64 воспитательных колоний (ВК) для несовершеннолетних, из них 4 –
усиленного режима (500 подростков), 3 – для девочек (1000 человек);
-
184 СИЗО и 13 тюрем, рассчитанных на 118,5 тыс. человек (наполненность
учреждений СИЗО и тюрем последние годы составляет порядка 200%). В СИЗО
по состоянию на конец 2000 г. содержалось 14 тысяч женщин и 11 тысяч
несовершеннолетних;
-
2150 уголовно - исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 764,5
тыс. человек, осужденных к исправительным работам, условно-осужденных и
других лиц;
-
учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности (участвующие
в многоцелевом пользовании лесным фондом РФ и дальнейшей переработке
древесины), а также
-
объединения таких учреждений, имеющие права и обязанности учреждений,
исполняющих наказания;
2. Вспомогательные учреждения, входящие непосредственно в УИС по решению
Правительства РФ:
-
научно-исследовательские (НИИ уголовной исполнительной системы) и
проектные институты;
-
лечебные учреждения (обслуживающие персонал и спецконтингент), включая
119 больниц разного профиля, 189 медицинских частей и здравпунктов;
-
специализированные противотуберкулезные лечебные учреждения, включая 33
лечебно-профилактических и 53 лечебно-исправительных;
-
учебные учреждения, предназначение для обучения и повышения
квалификации персонала УИС, включая 2 ВУЗа (с филиалами), 2 средних
специальных учебных заведения, 50 учебных центров;
-
учебные учреждения (обслуживающие спецконтингент), включая 187 вечерних
общеобразовательных школ и 127 учебно-консультационных пункта;
-
объединенная редакция, издающая журналы «Преступление и наказание»,
«Ведомости УИС» и газету «Казенный дом»;
3. Производственные предприятия (всего 750, в т.ч. 42 сельскохозяйственных):
-
т.н. «внебюджетные участки» учреждений исполнения наказаний, в рамках
которых при колониях и СИЗО (в последнем случае в незначительных
масштабах, силами осужденных, составляющих малую часть заключенных в
СИЗО) осуществляется производство (преимущественно сельскохозяйственной)
продукции. Внебюджетные участки существуют в составе учреждений
исполнения наказаний и не являются юридическими лицами. Так как почти вся
продукция таких участков направляется на собственные нужды заключенных (в
рамках одного юридического лица), то соответствующее потребление
58
продукции и услуг не признается реализацией, что помогает избегать
налогообложения. Примечательно, что неформальный производственный
статус учреждений УИС постепенно оформляется официально - сейчас
учреждения исполнения наказаний вносят изменения в свои уставные
документы, внося в перечень видов деятельности запись "сельскохозяйственное
производство". В итоге СИЗО и колонии формально становятся
сельхозпроизводителями, имеющими право на налоговые льготы и дотации из
бюджетов, участие в лизинге сельхозтехники и привлечение инвестиций;
-
предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС,
преимущественно в форме ГУПов;
-
предприятия учреждений, исполняющих наказания, созданные в любой
организационно – правовой форме;
4. Предприятия любых организационно – правовых форм, использующие труд
заключенных или размещающие производственные заказы в учреждениях ИН и на
предприятиях учреждений ИН
Предлагаемая авторами реструктуризация УИС с учетом уточненных функций
должна означать:
•
•
•
•
•
Реформирование организационной структуры ГУИН Минюста РФ по аналогии
с оправдавшей себя реорганизацией судебной системы. Создание Тюремного
департамента Минюста РФ (аналог Судебного департамента Верховного Суда),
которому передаются хозяйственные функции, право заключения договоров и
т.д. При этом региональные Управления ИН и учреждения УИС преобразуются
в организационные подразделения ГУИН без образования юридического лица;
Разделение пенитенциарной и хозяйственной деятельности в пределах УИС с
запретом бюджетным учреждениям, относящимся к пенитенциарной системе,
заниматься предпринимательской и хозяйственной деятельностью и получать
внебюджетные доходы;
Реструктуризация
производственной
сферы
путем
оформления
«производственных участков» учреждений УИС в качестве предприятий.
Приватизация части ГУПов, преобразование неприватизированных ГУПов в
филиалы ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
Передача социальной сферы (ЖКХ) на баланс региональных и местных
властей;
Переход к контрактной системе (приватизации) исполнения некоторых
пенитенциарных функций.
4.5 Анализ расходов на уголовно-исполнительную систему
4.5.1
Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему в
РФ
Финансирование деятельности УИС из федерального бюджета осуществляется
целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе
нормативов, утвержденных Правительством РФ. Финансирование производится по
разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета
«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел
03 «Уголовно-исправительная система» (до передачи УИС в ведение Минюста
финансирование расходов за счет средств федерального бюджета осуществлялось по
разделу 05 «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»,
подраздел 01 «Органы внутренних дел» и подраздел 03 «Уголовно-исполнительная
система»).
59
Помимо того, УИС получает финансирование в рамках нескольких федеральных
целевых программ (см. таблицу 4.4):
-
“Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998-2004 годы”
(которой предусматриваются для учреждений УИС дополнительные
бюджетные ассигнования в 1998 году в размере 340 миллионов рублей);
-
«Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем, а также
строительство жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000
года»;
-
«Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения
свободы» (1995-1996 гг., на период до 2000 года).
Начиная с 2002 года, мероприятия по реформированию УИС планируется
финансировать в рамках федеральной целевой программы «Реформирование уголовноисполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006
годы», включающей подпрограммы:
-
«Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем
Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала
указанных учреждений на 2002 - 2006 годы»;
-
«Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы
и содействие трудовой занятости осужденных на 2002 - 2006 годы».
Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет
принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных
назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло стабильное исполнение
утвержденных объемов финансирования (см. табл.4.4).
Таблица 4.4
Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета
Период
Утверждено (млн. рублей)
Исполнено (млн. рублей)
Уровень исполнения
бюджетных
назначений, %
1998
1999
2000
2001
2001**
7 754,3
10 373,6
18733,3*
24 068
11 718
6 779,7
10 960,5
18 388,3
-11 647
87,4
105,7
98,2
-99,4
* бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 млрд. рублей
** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за I полугодие
2001 г.
Источник: отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы;
Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.
60
Таблица 4.5
Структура расходов на УИС, предусмотренная федеральным бюджетом на 2001 г.
ЦСР
201
Содержание спецконтингента
281
407
НИОКР
Прочие ведомств. расходы в области
образования (ДДУ и проч.)
430
601
602
603
604
606
607
Бюджет
(млн. рублей)
10 774,1
Наименование статей расходов
2,3
72,2
Ведомств. расходы на здравоохранение
Обеспечение личного состава войск (сил)
Боевая подготовка и МТО войск (сил)
Закупки вооружений и др.
Ремонт вооружений и др.
Расходы военных (специальных)
образовательных учреждений
Страховые гарантии военнослужащим
Всего
92,0
11 736,4
718,3
135,7
12,0
197,7
327,4
24 068,1
Таблица 4.6
Структура расходов федерального бюджета на содержание спецконтингента (целевая
статья 201) 2001 гг., (млн. рублей)
Код
статьи
расходов
Наименование
статей расходов
100000
ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ,
ВСЕГО, в т.ч.:
ВСЕГО: Оплата труда с
начислениями, в т.ч.:
Оплата труда гражданских
служащих
Начисления на ФОТ
ВСЕГО: Приобретение
предметов снабжения и
расходных материалов, в
т.ч.:
Приобретение медикаментов
и проч.
Приобретение мягкого
инвентаря и обмундирования
Приобретение продуктов
питания
ВСЕГО: Оплата
110110
110200
110300
110310
110320
110330
110500
Бюджет
(утвержденный)
Уточненная
роспись
Структура
бюджета,
%%
10 590,1
10 226,4
98,3
194,0
194,0
1,8
142,9
142,9
51,1
7 430,8
51,1
6 876,2
427,3
427,3
204,6
204,6
6 799,0
6 244,3
5,0
91,0
69,0
0,0
61
110700
110710
110720
110721
110722
110723
110730
110740
110770
111040
200000
240000
240120
240330
800000
транспортных услуг
ВСЕГО: Оплата
коммунальных услуг, в т.ч.:
Оплата содержания
помещений
Оплата потребления
тепловой энергии
Оплата отопления и
технологических нужд
Оплата потребления газа
Оплата потребления
котельно-печного топлива
Оплата потребления
электрической энергии
Оплата водоснабжения
помещений
Прочие комм. услуги
ВСЕГО: прочие текущие
расходы
КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ,
ВСЕГО, в т.ч.:
ВСЕГО: Капитальные
вложения в основные фонды,
в т.ч.
Приобретение и модерн.
оборудования длительного
пользования
Капремонт непроизводст.
объектов (кроме жил. фонда)
ИТОГО РАСХОДОВ
2 920,2
3 025,1
27,1
30,2
30,5
1 349,7
1 353,6
589,2
592,1
190,2
570,3
191,0
570,4
1 386,5
1 386,6
145,7
245,4
9,1
40,0
9,1
40,0
0,4
184,0
284,0
1,7
184,0
284,0
1,7
-
100,0
184,0
184,0
10 774,1
10 510,4
100
Расходы на УИС по нескольким подразделам, прежде всего связанными с оплатой
услуг естественных монополистов и других предприятий госсектора, представляются
существенно заниженными относительно реального уровня.
Это объясняется тем, что по ряду видов продукции и услуг поставки в последние
годы производились без гарантий оплаты. Так, поскольку учреждения УИС были
отнесены к числу т.н. «неотключаемых потребителей», неоплата поставок топливноэнергетических ресурсов привела к накоплению значительных объемов кредиторской
задолженности всей системы УИС27 перед энергетиками, составившей 2 млрд. рублей.
Схожая ситуация сложилась и с оплатой транспортных услуг. Эта категория
расходов включает расходы на перевозку заключенных и/или конвоиров ведомственным
автотранспортом (преимущественно в пределах населенных пунктов) и расходы на
железнодорожные перевозки (преимущественно межрегиональные).
Первые проблемы с железнодорожными перевозками у ГУИН возникли в 2000
году, когда МПС отменило бесплатный проезд для амнистированных, и
территориальные подразделения ГУИН были вынуждены резервировать средства для
оплаты возвращения освобожденных по амнистии к местам постоянного проживания. В
апреле 2001 г. из-за того, что Минюст России (подразделения по конвоированию) не был в
состоянии оплачивать перевозки, железнодорожники отказались подавать на посадку
спецвагоны, в которых заключенных этапировали из одного региона в другой. По
сообщениям прессы, в мае 2001 г. МПС и Минюст России договорились о переходе на
27 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора
УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
62
новую форму взаиморасчетов за перевозку осужденных и лиц, заключенных под стражу, и
аренду служебно-технических вагонов.
Таблица 4.7
Финансирование федеральных целевых программ развития УИС из средств
федерального бюджета в 1996 - 1999 годах, млн. рублей
Всего
программы
по УИС, в
том числе:
1996 г.
1997 г.
(без Программы
«Неотложные меры
борьбы с
туберкулезом»)
Бюд
факт
%
жет
160,
186,
116,
0
5
5
(без Программы
«Неотложные меры
борьбы с
туберкулезом»)
бюд
Факт
%
жет
202,
35,2
17,3
9
Прочие
нужды
Общий
объем
финансиро
вания
Гос.
инвестици
и
НИОКР
27,5
13,9
50,5
27,5
187,
5
200,
4
106,
7
230,
4
Прочие
нужды
Общий
объем
финансиро
вания
Гос.
инвестици
и
27,5
13,9
27,5
Гос.
инвестици
и
1998 г.
1999 г.
2001 г.
(январь-июнь)
бюд
жет
71,0
Факт
%
10,0
5
14,2
бюд
жет
66,6
(50)/
116,
6
факт
%
20,2
30,3
бюд
жет
НИОКР
1.
Программа
«Содействи
е трудовой
занятости
осужденных
»
2.
Программа
«Строитель
ство и
реконструкц
ия СИЗО и
тюрем»
3.
Программа
«Неотложны
е меры
борьбы с
туберкулезо
м»**
15,3
4
50,5
55,8
11,4
1,3
11,4
8,44
2,94
34,8
21,9
462,
4
59,4
12,8
752,
44
244,
9
32,5
2,9
0,2
6,9
1,0
0
0
0,6
(9,0)/
9,6
0
0
50,5
27,5
55,8
11,4
1,3
11,4
8,44
2,94
34,8
13,9
50,5
30,4
15,3
4
15,5
4
51,1
12,4
1,3
10,5
2,94
32,5
160,
0
186,
5
116,
6
200,
0
35,0
17,5
70,0
10,0
5
15
9,04
(9,0)/
18,0
4
66,0
(41,0
)/107
,0
20,2
30,4
5
160,
0
186,
5
110,
11
200,
0
35,0
17,5
70,0
10,0
5
15
20,2
30,4
5
н.д.
Н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
66,0
(41,0
)/107
,0
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
Н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
н.д.
380,
0
48,1
12,7
677,
4
221,
8
32,7
13,2
13,2
НИОКР
Прочие
нужды
Общий
объем
финансиро
вания
Гос.
инвестици
и
НИОКР
Прочие
нужды
Общий
объем
финансиро
вания
*) В скобках дополнительные ассигнования за счет внеплановых доходов, в
знаменателе – суммарные ассигнования.
**) Данные по программе «Неотложные меры борьбы с туберкулезом» являются
предварительными.
Источник: приложение к письму Счетной палаты № 01-33/01 от 14 января 2000 г.
63
Дополнительные источники финансирования
Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того
финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество.
Содержание УИС в рассматриваемом периоде осуществлялось за счет широкого
спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки
пенитенциарной системы:
-
федеральный бюджет Российской Федерации;
-
бюджеты и
образований;
-
внебюджетные доходы учреждений УИС;
-
специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне
ГУИН и при территориальных Управлениях;
-
доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий
учреждений УИС. В том числе, дополнительные доходы, полученные за счет
закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам;
-
безвозмездная передача материальных ценностей (или неоплачиваемые)
поставки товаров, работ и услуг;
-
спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);
-
заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;
-
налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,
штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;
-
просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС;
внебюджетные
фонды
субъектов
РФ
и
муниципальных
Рассмотрим более детально основные направления финансирования УИС из
региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников, другие формы
государственной поддержки предприятий УИС:
Региональные и местные бюджеты. В соответствии с действующим
законодательством, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы
местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание
учреждений, исполняющих наказания, расположенных на их территории, за счет
имеющихся в их распоряжении средств.
В распоряжении консультантов Центра оказались данные о финансировании
учреждений УИС, подведомственных московскому Управлению. Даже если сделать
скидку на те особенности московских уголовно-исполнительных учреждений, о которых
будет сказано ниже, предлагаемая таблица наглядно демонстрирует, что финансирование
уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета далеко не всегда является
главным и единственным источником финансирования:
64
Таблица 4.8
Финансирование Управления ИН по г. Москве в 1998- 1999 годах,
(тыс. рублей )
№ Раздел финансирования
По бюджетной
классификации
Содержание
1998 г.
1999 г.
68 931,9
121785,0
а) Средства федерального бюджета
1
Раздел 05
«Правоохранительная
деятельность и обеспечение
безопасности государства»,
подраздел 03 «Уголовноисполнительная система»
(УИС)
I. На содержание Управления
перечислено денежных средств - всего,
В том числе через органы
федерального казначейства реестрами:
II. Целевое финансирование на
погашение кредиторской задолженности
по коммунальным услугам прошлых лет
III. Оплачены в централизованном
порядке ГУИН МЮ РФ - транспортные
средства, вещевое имущество,
продовольствие для спецконтингента,
оборудование
IV. Оплачены страховые взносы в
централизованном порядке ГУИН МЮ
РФ и оформлено финансирование через
авизо
Поступили материальные ценности от
УИН Московской области (продукты и
вещевое имущество)
2
Итого средства
федерального бюджета
Удержания из зарплаты
осужденных на содержание
инспекций исправительных
работ (ИИР)
Всего выделено средств на
содержание УИС
Финансирование ИИР
121785,0
26 527,0
2 597,0
325,0
1 386,0
95 458,9
143 692,0
1 161,0
945,0
144 637,0
б) Средства бюджетов других уровней
Средства бюджета субъекта
РФ
Средства бюджета г. Москвы, всего (в
т.ч. на питание осужденных 5 000,0 тыс.
рублей).
Н.д.
18 000,0
Н.д.
760,2
Н.д.
227,0
в) Средства внебюджетных фондов
Средства специального
внебюджетного фонда УИН
г) Прочие внебюджетные средства
Прочие внебюджетные
средства, полученные в ходе
финансово-хозяйственной
деятельности в 1999 году
Внебюджетные средства, полученные в
ходе финансово-хозяйственной
деятельности и направленные на
содержание Управления, всего, в т.ч.:
проценты банка и разница в цене на
товарно-материальные ценности;
- удержания из зарплаты сотрудников за
недостачу или причиненный ущерб (ДТП
и прочие).
109,0
118,0
65
д) Прочие безвозмездные поступления
Безвозмездные поступления
н.д.*
15 961,0
н.д.*
7 286,0
163 848,7**
24 234,2
260 468, 6
186 871,2
е) Спонсорская помощь
Спонсорская помощь
рублей
Спонсорская помощь рублей, в том
числе:
продукты питания на сумму 3 853,0 тыс.
рублей;
медикаменты на сумму 1 856,0 тыс.
рублей;
стройматериалы на сумму 1 166,0 тыс.
рублей;
ГСМ на сумму 93,0 тыс. рублей
Оргтехники и средств связи на сумму
318,0 тыс. рублей
Итого средства бюджета г.
Москвы и внебюджетные
средства (б+в + г+ д+е)
Итого средств на содержание УИС
* Информация о поступлении денежных средств доступна только в выборочном
виде
** Информация о поступлении денежных средств из бюджета г. Москвы,
спонсорской и гуманитарной помощи, а также безвозмездно переданных материальных
ценностях доступна только в суммарном виде, без разбивки на статьи
Смета расходов Управления на 1998 год по подразделу (03) была утверждена
Главным управлением в объеме 64,9 млн. рублей. Реально на содержание учреждений
Управления были привлечены средства в объеме 260,5 млн. рублей (401 % от сметы года !!!), из которых 36,6 % составили средства федерального бюджета, а 63,4% - средства
бюджета субъекта РФ и внебюджетные средства. Денежные средства в течение 1998 года
поступали неравномерно: 20 % денежных средств федерального бюджета поступили в
Управление в ноябре и декабре 1998 года (целевое финансирование и проч.).
Сметой расходов на содержание Управления в 1999 году было предусмотрено
133,1 млн. рублей. Реально на содержание учреждений Управления удалось привлечь
ресурсов на сумму 186,9 млн. рублей (140,4% от сметы года), из которых 76,9 %
составили средства федерального бюджета, 9,6% средства бюджета субъекта РФ, и 12,7%
- внебюджетные средства.
Из общей суммы 186,9 млн. рублей поступивших в 1999 году средств 175,3 млн.
рублей (93,8%) поступили в денежной форме, а 11,6 млн. рублей (6,2%) учтены в форме
централизованной оплаты, целевого финансирования, зачетов, предоставления
материальных ценностей.
Следует принимать во внимание, что структура источников финансирования,
сложившаяся в Управлении ИН по г. Москве, не является вполне типичной для иных
субъектов РФ.
По понятным причинам расположенные в Москве учреждения УИС имеют
возможность получать значительную поддержку из бюджета субъекта РФ, у них больше
возможностей по привлечению таких внебюджетных источников, как спонсорская и
гуманитарная помощь. Вместе с тем, общий объем и доля внебюджетных средств,
полученные в результате финансово-хозяйственной деятельности, чрезвычайно
незначительны (по сравнению с другими регионами) ввиду того, что все пенитенциарные
учреждения на территории города представлены исключительно СИЗО, в которых сложно
организовать производственную деятельность.
66
Внебюджетные доходы. Доходы от деятельности предприятий учреждений
УИС. Ведомственные внебюджетные фонды УИС.
УИС активно привлекает внебюджетные источники финансирования. При этом
доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и
прибыль предприятий учреждений, исполняющих наказания (после уплаты налогов)
используются для улучшения условий содержания, привлечения заключенных к труду, а
также для развития социальной сферы учреждений исполнения наказаний.
Введен законодательством о пенитенциарной системе и действует неконкурсный
порядок размещения госзаказа для учреждений и предприятий УИС на определенные
виды продукции, работ и услуг, прежде всего, но не только, потребляемых внутри самой
пенитенциарной системы. Неконкурентные цены увеличивают доходы предприятий УИС,
часть которых перераспределяется в пользу самих учреждений.
В системе исполнения наказаний действуют инструменты централизации и
перераспределения внебюджетных средств. Так, ГУИН и территориальные органы УИС
создают специальные ведомственные внебюджетные фонды для оказания финансовой
помощи отдельным учреждениям и предприятиям из числа упомянутых в предыдущем
абзаце. В соответствии с законодательством, в эти фонды могут быть централизованы не
более 30% доходов и прибыли (после уплаты налогов) этих учреждений и предприятий.
Безвозмездная передача материальных
гуманитарная помощь. Передача материальных
производится в основном из двух источников:
ценностей. Спонсорская и
ценностей учреждениям УИС
(1) «производственные участки» и предприятия учреждений УИС предоставляют
продукцию, работы и услуги на безвозмездной основе для непосредственного
потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование
«производственных участков» как формы подсобного, натурального хозяйства внутри
учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная
непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции не
только создает предпосылки для различных злоупотреблений, но и создает условия для
проявления элементов принудительного труда, поскольку не предполагает адекватной его
оплаты.
(2) Благотворительные организации и иные спонсоры также предоставляют
материальные ценности и добровольческий труд на безвозмездной основе. Гуманитарная
помощь международных благотворительных организаций сыграла существенную роль в
выживании российской пенитенциарной системы в период самого острого
недофинансирования в начале 90-х годов, сейчас ее роль уменьшается.
Заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам. Использование
заемных средств не получило широкого распространения ввиду неготовности банков к
кредитованию реального сектора. Вместе с тем, отсутствие контроля за заимствованиями
учреждений УИС, их сращение с предприятиями ПС и субсидиарная ответственность
федерального бюджета по обязательствам бюджетных учреждений создают
потенциальные возможности для накопления задолженности перед банками и
предъявления обязательств учреждений УИС к оплате федеральным бюджетом.
Переплетенность пенитенциарных и хозяйственных функций в учреждениях УИС, их
тесная связь с предприятиями ПС приводят к тому, что бюджетные учреждения УИС не в
полной мере выполняют требования Главного управления федерального казначейства
Минфина России о закрытии счетов в коммерческих банках и открытии лицевых счетов в
органах федерального казначейства. Как следует из отчетов Счетной палаты, учреждения
УИС продолжают размещать средства федерального и городского бюджетов, выделяемые
на их содержание, помимо лицевых счетов в органах федерального казначейства, также и
67
на счетах коммерческих банков, получая соответствующие доходы. Помимо того, в отчете
Счетной палаты отмечаются случаи, когда в нарушение статей 838 и 852 Гражданского
кодекса Российской Федерации проценты за размещение денежных средств на вклады
спецконтингента банковскими учреждениями не выплачиваются.
Налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,
штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды. Формой косвенной
господдержки УИС являются налоговые льготы. Учреждения, исполняющие наказания, и
предприятия учреждений, исполняющих наказания, пользуются льготами в соответствии с
налоговым законодательством РФ. Помимо того, предприятия любых организационноправовых форм, использующие труд осужденных или размещающие производственные
заказы в учреждениях, исполняющих наказания и/или на предприятиях этих учреждений,
пользуются льготами в части налогообложения прибыли, полученной в результате труда
осужденных. Точная оценка объема таких льгот затруднена в силу информационной
закрытости УИС.
Помимо того, предприятия УИС производят накопление задолженности по налогам
и платежам во внебюджетные фонды, лоббируя ее дальнейшее списание в качестве меры
господдержки пенитенциарной сферы. Федеральная целевая программа «Реформирование
УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.» отмечает, что задолженность предприятий УИС по
федеральным и местным налогам и сборам составила около 6 млрд. рублей.
Просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.
О наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета
свидетельствует кредиторская задолженность уголовно-исполнительной системы,
оцениваемая в 5 млрд. рублей28. Как уже отмечалось, крупнейшими кредиторами УИС
являются РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС. Причиной
образования задолженности являются, например, неоплаченные поставки электроэнергии
и тепла «неотключаемым» потребителям к числу которых относятся учреждения УИС
(зачастую технологически, через линии электропередач, связанные с предприятиями или
поселками, в которых живет персонал УИС) или непроплаченная подача спецвагонов для
перевозки заключенных. Зачастую такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных
(и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение
задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой
задолженности поставщиков по платежам в бюджет.
Современная система финансирования УИС, сочетает финансирование из
бюджетов всех уровней, иные формы государственной поддержки, внебюджетные доходы
и иные поступления. Она обеспечила выживание пенитенциарной системы в период
резкого и непредсказуемого сокращения бюджетных расходов. Вместе с тем,
унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется
оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:
•
•
финансовые схемы, используемые в УИС, являются крайне непрозрачными, что
создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать
бюджетные средства наиболее эффективным образом;
предпринимательская деятельность учреждений УИС зачастую противоречит
целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое
сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного
сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на
обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый
28 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора
УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
68
шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание
кредиторской задолженности;
• предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору
УИС налоговые льготы не служат интересам пенитенциарной системы;
• несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров,
работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного
Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных
нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.
В последние годы непроцентные расходы бюджетов всех уровней существенно
увеличились, а исполнение бюджетных назначений становится нормой. Это создает
предпосылки к тому, чтобы нужды пенитенциарной системы практически полностью
удовлетворялись за счет бюджетного финансирования, а также благотворительной и
гуманитарной помощи. Такие перемены по-новому поставят вопрос о подлинном месте
предпринимательской деятельности подразделений УИС, играющей гипертрофированно
большую роль в жизни пенитенциарной системы.
Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на УИС является
инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.
4.5.2
Зарубежный опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему
Некоторые проблемы, с которыми сталкиваются развитые страны при
финансировании расходов на уголовно-исполнительную систему рассмотрены в Разделе
2. Изучение опыта этих стран позволяет сделать следующие выводы:
•
использование опыта развитых стран может быть только ограниченным и
избирательным, прежде всего, в силу очевидной разницы финансовых
возможностей государств Запада и России.
• наиболее близкий, в силу ряда причин, включая высокий уровень преступности
и карцеризации, а также федеративный характер государства, опыт США, также
не вполне применим, по следующим причинам:
- важная роль законодательства штатов, передача значительной части
пенитенциарных функций штатам и муниципалитетам делают очевидной для
общества взаимосвязь между жесткой уголовной и пенитенциарной политикой
и уровнем бюджетных расходов на реализацию этой политики. Для России эта
взаимосвязь не так очевидна в силу запутанной системы финансирования УИС
(см. ниже), а также из-за того, что субъекты РФ, в которых концентрируются
учреждения УИС, вынуждены софинансировать последствия
решений,
принятых на федеральном уровне или в других регионах – поставщиках
заключенных;
- в США далеко зашли процессы приватизации пенитенциарной системы, что
позволяет сравнивать эффективность. В России имеется сильная оппозиция
приватизации пенитенциарной системы.
• Весьма перспективным, как для оценки эффективности расходов, так и при
переходе к ориентированному на результат бюджетированию, представляется
опыт Великобритании по использованию системы показателей оценки работы
учреждений УИС.
4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований в
области расходов на уголовно-исполнительную систему
Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и
институциональные возможности
распределения ресурсов,
выделяемых на
69
финансирование УИС в принципе не отличаются от порядка применяемого в иных
секторах бюджетной сферы.
В нашем распоряжении не имелось материалов, позволяющих оценить качество
бюджетного процесса в уголовно–исполнительной системе. Однако оценить качество
некоторых элементов этого процесса возможно по косвенным признакам. Так, о качестве
планирования бюджетных расходов на разных уровнях уголовно–исполнительной
системы можно судить по тем примерам, которые имеются в настоящем отчете.
Как уже отмечалось, специалистам ГУИН в течение многих лет не удавалось
добиться полного удовлетворения бюджетных заявок. Примером может служить ситуация
2000 года, когда заявка на финансирование УИС в сумме 24 млрд. рублей была сокращена
до 18 млрд. рублей. Поводом при отклонении заявок может быть множественность
источников финансирования, когда недостаточное финансирование из федерального
бюджета восполняется за счет регионов, муниципалитетов, собственных средств УИС и
внебюджетных источников (показателен пример с многократным превышением сметы
УИН по г. Москве в 1998 г.).
По оценкам ведомственных (ГУИН) экспертов, в 1996 году потребность УИС в
финансах была удовлетворена лишь на 66 %, в 1997 году – на 37 %. В соответствии с
решением Правительства Российской Федерации от 30.04.98 г. и протоколом заседания
Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств
от 07.04.98 г. в 1998 году уголовно-исполнительной системе был определен лимит
минимальных бюджетных обязательств на 37, 4 % ниже уровня финансирования в 1997
году. Упомянутые оценки учитывают, прежде всего, потребности в текущем
финансировании. Как показывает принятие Федеральной целевой программы
«Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.», только для приведения условий
содержания в соответствие с ведомственными нормативами и решение проблем
ведомственного ЖКХ за упомянутый период времени намечается израсходовать 14, 5
млрд. рублей.
При этом уровне финансирования не будут решены проблемы недопустимо низких
расходов на содержание и здравоохранение, вызывающих такие негативные внешние
эффекты, как эпидемии туберкулеза и СПИДа (только на преодоление эпидемии
туберкулеза, по существующим оценкам, потребуется $ 400 млн., т.е. порядка 12 млрд.
рублей), оплаты электроэнергии и других коммунальных услуг, расчетов с МПС.
Таким образом, в отличие, например, от ситуации с судебной системой,
современный уровень финансирования существующей УИС не может быть принят за
минимально допустимый, поскольку пенитенциарная система в настоящий момент не
выполняет своих функций должным образом.
Об этом свидетельствуют, например, данные социально-медицинской статистики,
оказавшиеся в нашем распоряжении. По состоянию на конец 2000 года в учреждениях
системы ГУИН Минюста находится:
-
более 15 тысяч ВИЧ-инфицированных и больных СПИДом;
-
около 90 тысяч больных открытой формой туберкулеза, из них 22 тысячи, по
оценке экспертов страдают практически неизлечимой формой этой болезни –
множественно лекарственно-устойчивым туберкулезом (МЛУ ТБ).
-
Инвалидами 1-й и 2-й групп являются около 2% осужденных.
-
Ежегодно из ИУ, СИЗО и больниц освобождается более 30 тысяч заключенных,
больных туберкулезом.
70
В 2000 г. на питание одного заключенного в день федеральным бюджетом
выделялось 5-6 руб. из предусмотренных бюджетом 16,5 руб. Примерно столько же
выделялось и в 1999 году (в 1998-м выделялось 3 рубля при заложенном в бюджете
уровне в 12,7 рублей). Затраты на медицинское обслуживание в 1998 г. были в 5 раз ниже
норм, установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации.
За минимально допустимый следует принять уровень финансирования в
соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания,
медицинского обслуживания и проч. В первом приближении такой уровень заложен в
Федеральной целевой программе, реализация которой – дело будущего.
Для того, чтобы идти к преодолению
недофинансирования уже сейчас необходимо:
негативных
внешних
эффектов
•
проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций
эффективности все действующие формы финансирования УИС;
• предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного
департамента Минюста с использованием принципов централизованной
бухгалтерии;
• создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и
следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы
расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и
придать расходам на содержание заключенных статьям статус защищенных
статей (по аналогией с расходами на выплату зарплаты работникам бюджетной
сферы). В этом случае их нарушение станет невозможным/проблематичным,
что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о
необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что
касается тюремного заключения.
Для анализа взаимосвязей и взаимодействий элементов любой системы,
определения границ ее устойчивости плодотворным является углубленное рассмотрение
(реально существующих или гипотетических) кризисных ситуаций. Каждая такая
ситуация позволяет увидеть наиболее проблемные участки системы и возможные пути
решения конфликтных ситуаций.
Применительно к современному положению в УИС, как части правоохранительной
системы, такой общеизвестной кризисной ситуацией является критическая перегрузка
исправительных учреждений системы. Существенно, что перегрузка фиксируется не
только международно-признанными, но даже гораздо более спартанскими российскими
нормативами и стандартами загруженности.
Некоторые из причин перегрузки, например, уровень преступности, являются
объективными, другие определяются субъективными факторами, такими как действия
следственных органов и решения судов. Так, одной из причин перегруженности СИЗО
является чрезмерная, по мнению экспертов, склонность органов прокуратуры к
применению такой меры, как содержание под стражей до суда, а перегруженность
исправительных колоний и тюрем обусловлена неоправданным преобладанием в
судебных решениях приговоров, связанных с заключением под стражу.
Для анализа устойчивости УИС равно существенными являются как объективные,
так и субъективные причины, вызывающие перегрузку, поскольку и те и другие обнажают
механизмы реагирования пенитенциарной системы на кризис и недостаточность
информационных связей.
В настоящий момент основным способом реагирования УИС на перегрузку
является (1) резкое снижения качества выполнения основных функций, что чревато
потенциальной невозможностью обеспечить правопорядок и законность в местах
71
заключения, сохранить здоровье заключенных, осуществить их социальную
реабилитацию и др. При этом иные возможные способы реагирования на кризис, такие
как (2) повышение емкости учреждений УИС (путем нового строительства или конверсии)
и/или (3) снижение числа приговоров, связанных с лишением свободы, и количества
выписываемых ордеров на арест и заключение под стражу, - применяются в явно
недостаточных масштабах.
Наблюдаемый феномен стал возможным из-за того, что второй и третий тип
реакции на кризисную ситуацию требуют от системы уголовного правосудия больших
издержек. В случае с увеличением емкости учреждений пенитенциарной системы речь
идет непосредственно о финансовых и инвестиционных ресурсах, тогда как сокращение
числа арестантов будет означать серьезное изменение судебной практики и во многом
изменит технологию работы правоохранительных органов. Напротив, поскольку нормы
загрузки учреждений пенитенциарной системы являются недостаточно юридически
(законодательно) обеспеченными, санкции за нарушение этих норм незначительны или
отсутствуют. При этом негативные последствия перегрузки – рост смертности,
заболеваемости, снижение качества рабочей силы, криминализация заключенных и др., не
вполне очевидны для общества по причине отсутствия действенных механизмов обратной
связи, которые должны обеспечивать информирование:
судов и органов прокуратуры о ситуации в местах лишения свободы и вносить в их
деятельность коррективы, связанные с необходимостью сократить поток заключаемых
под стражу (возможно, придется применять отсрочку исполнения приговоров). Сложной
проблемой, которую предстоит решить, является необходимость совмещения
функционирования такого механизма обратной связи с необходимостью обеспечить
независимость судебных решений;
органов представительной (законодательной) и исполнительной власти о
необходимости выделения дополнительных бюджетных инвестиций для расширения
существующих и строительства новых пенитенциарных учреждений.
Для преодоления перегруженности УИС и создания условий, делающих
повторение такого кризиса невозможным, по нашему мнению необходимо:
•
•
•
•
•
законодательное утверждение основных нормативов, связанных с условиями
проживания и содержания заключенных (по аналогии с Единой тарифной
сеткой), и введение санкций к администрации УИС за нарушение этих
нормативов. Использование указанных нормативов в качестве основы при
определении величины бюджетных расходов на содержание заключенных;
создание механизмов обратной связи между элементами системы уголовного
правосудия, в частности, с помощью увязки финансирования УИС и структур,
принимающих решения о заключении под стражу, - органов прокуратуры и
судебных органов (переменная часть финансирования);
нормативно-правовая проработка чрезвычайной ситуации непредвиденного
возрастания нагрузки на УИС («криминальный взрыв») и законодательное
утверждение порядка и сроков введения (отмены) такой ситуации,
особенностей деятельности УИС и применимости нормативов в чрезвычайной
ситуации
Создание попечительских советов и предоставление им права проверять
соблюдение норм, с тем, чтобы общество могло услышать жалобы
заключенных.
Необходимо разграничить два вопроса – вопрос о желаемой численности
контингента заключенных и вопрос о содержании имеющегося контингента.
Ясно, что тюрьмы переполнены, и что строительство новых тюрем (взамен
старых) приведет к росту текущих расходов на содержание заключенных
72
(несмотря на то, что число их останется неизменным), хотя бы потому, что
придется отапливать больше помещений. Однако если новые тюрьмы
приходится строить из-за роста числа заключенных, то рост текущих расходов
будет происходить и из-за необходимости содержать больше площадей, и из-за
содержания большего числа заключенных. Таким образом, если необходимость
строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде,
чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую
дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать
возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего
бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а
налаживать профилактическую работу.
Принятие Федеральной программы
создало новую ситуацию с определением
общей величины и распределением бюджетных ассигнований на уголовноисполнительную систему: создаются предпосылки для разделения расходов не только на
программные и непрограммные, но и на относительно/условно постоянные (содержание
действующей сети по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей
оценки качества работы учреждений УИС, что является первым шагом к внедрению
ориентированного на результат бюджетирования и оценке эффективности бюджетных
расходов.
4.5.4
Методы определения эффективности бюджетных расходов
Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена
по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В
настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС
сформулированы в весьма расплывчатой и зачастую противоречивой форме, а измеримые
показатели эффективности расходов отсутствуют.
Вместе с тем, как и большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется
ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.
Поскольку в открытой печати упомянутая методика не была опубликована, нами было
использовано изложение ее особенностей в открытой печати.
Оценка работы руководителей учреждений УИС зависит от умения
контролировать поведение “спецконтингента”, получать явки с повинной (подготовка
побегов и т.д.), добиваться выполнения экономических показателей. В настоящее время
для рейтинговой оценки деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы
используются следующие показатели (расположены в порядке убывания важности):
-
уровень особо тяжких преступлений (совершенных в местах заключения) и
побегов;
-
количество вновь раскрытых преступлений (явок с повинной);
-
уровень грубых нарушений режима содержания;
-
затраты на один рубль товарной продукции;
-
трудовая занятость осужденных;
-
дебиторская задолженность (так в тексте).
Весьма развитая система оценки деятельности УИС, встроенная в технологию
бюджетного планирования, сформировалась в Великобритании. Используемые для оценки
деятельности Тюремной Службы Ее Величества (далее – Служба) индикаторы
ориентированы на достижение заявленных основных целей текущего бюджетного
финансирования уголовно-исполнительной системы Великобритании на 2000-2001 годы:
73
(i)
защита общества от преступников путем
осужденных в безопасных, пристойных и
условиях;
изоляции
здоровых
(ii)
сокращение преступности с помощью конструктивного
подхода, сочетающего противодействие нарушениям
режима, повышение образовательного и профессионального
уровня заключенных и поощрение законопослушного
поведения в заключении и после выхода на свободу.
Заявленные на краткосрочную перспективу 2000 – 2001 цели развиты в перечне
приоритетных задач Службы на этот период:
•
•
•
•
•
•
•
•
обеспечивать безопасность (в учреждениях Службы) и предотвращать побеги;
внедрять (совместно со Службой Пробации) гибкий режим исполнения
наказаний, включая более широкое применение условно досрочного
освобождения и освобождения на поруки;
обеспечивать безопасное управление заключенными;
улучшать систему здравоохранения в местах заключения;
наладить взаимодействие с Советом по делам ювенильной юстиции;
увеличить вместимость и потенциал (УИС);
повысить эффективность Службы;
обновить деятельность Службы, включая реализацию программ RESPOND
(программа обеспечения расового равноправия для персонала и заключенных) и
Quantum (программа информатизации Службы).
Перечень индикаторов, используемых для оценки деятельности уголовно –
исполнительной системы Великобритании, постоянно изменяется и дополняется. На 2000
– 2001 годы список индикаторов, по которым оценивалась работа Службы имел
следующий вид:
Индикаторы
Добиться отсутствия побегов особо опасных преступников
Добиться, чтобы количество побегов из тюрем или при
конвоировании персоналом УИС, составляло менее, чем
0,05% от числа заключенных*
Добиться, чтобы количество побегов при конвоировании
контрактниками не превышало уровня в 1 побег на 20 000
конвоируемых **
Добиться, чтобы количество реально установленных случаев
насильственных действий по отношению к персоналу,
заключенным и др., не превышало 9% от средней численности
заключенных
Добиться, чтобы количество заключенных, содержащихся по
двое в камере, рассчитанной на одного, составляло менее
18% от числа заключенных **
Добиться, чтобы доля позитивных результатов тестов на
употребление наркотиков, проводимых среди заключенных по
случайной выборке, в общем количестве тестов не превышала
16%
Обеспечить прохождение 28 000 заключенных добровольного
Индикатор PSA
(Public Service
Agreement)*
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Впервые
74
теста на употребление наркотиков в срок до апреля 2001 г.
Обеспечить выполнение не менее, чем 5 000 заключенных
программ коррекции преступного поведения, как доказавших
свою эффективность в борьбе с рецидивизмом, включая 1020
программ перевоспитания сексуальных преступников
Сократить число функционально неграмотных*** среди
освобождаемых из заключения до 10% в срок до апреля
2001**
Обеспечить занятость заключенных содержательной
деятельностью в среднем на уровне не менее 24 часов в
неделю
Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание
пустующего места в камере не превышала 27 031 фунтов/год
Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание
одного заключенного не превышала 26 118 фунтов/год**
Добиться, чтобы средний уровень заболеваемости персонала
не превышал 11,25 рабочих дней в расчете на одного занятого
Добиться, чтобы на 95% полученной корреспонденции ответы
направлялись в течение 20 дней
Отвечать на телефонные звонки в коммутатор руководства
Службы в среднем за 12 секунд и добиться того, чтобы на
несостоявшиеся звонки приходилось не более 5% всех
попыток позвонить**
включен в
перечень
индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Впервые
включен в
перечень
индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Индикатор PSA
Впервые
включен в
перечень
индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Public Service Agreement относится к периоду 1997 – 2000 гг.
* Public Service Agreement – договор между ___ и отраслевым (линейным) министерством,
в котором прописаны выраженные количественно измеримыми показателями обязательства,
которые министерство берет на себя в планируемом бюджетном периоде. По завершении периода
эффективность работы министерства (и, следовательно, эффективность бюджетных расходов на
финансирование соответствующего министерства) будет измеряться в зависимости от степени
достижения указанных в договоре целей. Заключение таких договоров с линейными
министерствами в Великобритании является элементом системы бюджетирования,
ориентированного на достижение результата. Индикатор PSA – это показатель, по которому
оценивается деятельность министерства.
* С учетом побегов при конвоировании контрактниками, индикатор эквивалентен уровню
0,17% от числа заключенных.
** Национальные индикаторы
*** В оригинальном тексте задание детализировано с учетом применяемой в
Великобритании градации функциональной неграмотности.
Анализ используемой в Великобритании системы индикаторов, ее сопоставление с
системой оценки, применяемой в УИС России в настоящее время позволяет сделать
следующие основные выводы:
•
•
•
система индикаторов оценки эффективности и результативности работы
учреждений российской УИС должна быть пересмотрена путем включения
показателей, характеризующих решение пенитенциарных задач;
система должна быть более детальной и технологичной (сроки, количественные
показатели);
система индикаторов должна состыковываться с показателями финансовой
отчетности.
75
4.5.5
Финансирование уголовно-исполнительной системы и политика бюджетного
федерализма
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,
формально,
является
сверхцентрализованной:
единым
является
уголовное
законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве
законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все
это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных
принципах в соответствии с федеральными программами, не всегда учитывающими
региональные интересы и местную специфику.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает
неденежную поддержку из региональных источников. Этот факт нашел отражение и в
принятой в 2001 году Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста
РФ на 2002 – 2006 гг.», из которой следует, что из 14,5 млрд. рублей, необходимых для
реализации программы 40% намечается получить из бюджетов субъектов РФ.
Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные
межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на
региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру. Однако до настоящего времени
предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на
деятельность системы УИС, а тем более о формировании регионального уровня
пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
Сложившееся к настоящему моменту географическое распределение учреждений
УИС не вполне совпадает с перечнем регионов, порождающих основные потоки
заключенных.
В наибольшей степени это относится к ИК, которые в годы господства плановой
экономики размещались по преимуществу в трудодефицитных регионах, производящих
ценное сырье и материалы (Дальстрой, лесоразработки), либо рядом со строительными
площадками (Исправительная колония № 10 УИН Минюста России по Ульяновской
области была открыта в 1982 году как контрагентская для строительства
Ульяновского авиапромышленного комплекса и объектов г. Димитровграда). СИЗО в силу
специфики их деятельности, связанной со следственным и судебным процессом, в
большей степени тяготеют к крупным городам.
В настоящий момент наиболее многолюдные потоки осужденных к отбытию
наказания в местах лишения свободы генерируют самые населенные и экономически
развитые регионы: Москва и Московская область, С.- Петербург, Краснодарский край,
Пермская и Самарская области.
Наибольшее развитие сеть учреждений УИС, прежде всего ИК, получила в
следующих регионах: Красноярский и Алтайский края, республики Мордовия, Коми,
Чувашия, Татарстан и Башкирия, Московская, Ленинградская, Ивановская, Вологодская и
Свердловская области.
Следствием сложившегося географического дисбаланса в размещении ИК стали
проблемы:
•
Территориальная отдаленность мест заключения преступников от места
совершения преступления (вынесения приговора, жительства преступника)
ослабляет взаимосвязи между звеньями правоохранительной системы (включая
финансовые взаимоотношения, опосредованные бюджетом, например, когда
обвинительный уклон в деятельности судов увеличивает нагрузку на
пенитенциарную систему, а неэффективная работа пенитенциарной системы
повышает рецидив и, следственно, нагрузку на правоохранительные органы).
Затрудняется возмещение ущерба потерпевшему и проч.;
76
•
•
•
•
Мандат по изоляции и перевоспитанию осужденных в регионах, где были
совершены преступления, возлагается на пенитенциарные учреждения региона
отбывания наказания преступников;
Неформальная обязанность по софинансированию учреждений УИС
перекладывается на регионы отбывания наказания. Эти же субъекты РФ несут
бремя дополнительной нагрузки на инфраструктуру;
Значительно возрастает транспортная составляющая расходов на УИС, в т.ч.
расходов на перевозку и конвоирование заключенных; расходов на
возвращение лиц, отбывших наказание, в места постоянного проживания и т.д.;
расходов на доставку топлива и проч. в отдаленные места заключения.
Постоянный рост тарифов на пассажирские перевозки, возможно, заставит
пересмотреть территориальное размещение учреждений УИС с максимальным
приближением
мест
заключения
к
местам
совершения
преступлений/проживания осужденных. Помимо экономии на транспортных
расходах, такая мера позволит повысить заинтересованность региональных и
местных властей в эффективной работе УИС.
Возрастает уровень безработицы среди заключенных, поскольку большая часть
регионов с высокой концентрацией мест заключения относится к числу
депрессивных.
Как следует из приведенного перечня проблем, приведение роли регионов в
управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки
представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в
законодательстве, а возможно, и в судебной практике.
4.5.6
Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления отраслевых
бюджетных реформ
Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления
бюджетной реформы в области уголовно-исполнительной системы должны быть, на наш
взгляд, следующие:
•
•
•
•
•
приведение роли регионов в управлении учреждениями единой российской
УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС; минимизация
межрегиональных потоков заключенных;
выделение собственно пенитенциарных функций в качестве основных для
бюджетных учреждений системы, лишение БУ УИС права хозяйственной
деятельности,
с
передачей
финансово-экономических
функций
и
внебюджетных фондов создаваемому Тюремному департаменту Минюста РФ;
реорганизация производственного сектора УИС, переоформление предприятий
учреждений УИС в ГУПы или их приватизация;
реорганизация социальной сферы УИС с ее передачей местным/региональным
властям;
пересмотр и отмена большинства налоговых льгот для производственного
сектора УИС. От поддержки предприятий следует переходить к поддержке
создания новых рабочих мест
и увеличения занятости заключенных.
Начавшийся в последние годы промышленный рост и сопутствующий ему рост
спроса на рабочую силу постепенно приведет к сокращению безработицы в
местах заключения и сделает налоговые льготы неактуальными.
77
Раздел 5. Выводы и рекомендации
I.
(1) Правопорядок (law and order) является экономическим благом. Производство
услуг по его поддержанию требует затрат ресурсов. Однако в российской
политике и массовом сознании правопорядок нередко рассматривается как
бесплатное благо, что затрудняет принятие адекватных государственных
решений, в том числе в сфере бюджетных расходов.
(2) Необходимость участия государства в производстве услуг по поддержанию
правопорядка обусловлена тремя несводимыми друг к другу причинами:
-
осуществление государственного суверенитета;
-
обеспечение равных прав граждан на правовую защиту;
-
внешние эффекты (spillovers) услуг по поддержанию правопорядка.
(3) В российском обществе существует консенсус по поводу исключительной
роли государства в обеспечении правопорядка. В то же время широкое
распространение имеет легитимная и нелегитимная (теневая) активность в
этой сфере. Это делает актуальной задачу четкого определения границ
ответственности государства, т.к. их неопределенность в долгосрочном плане
ведет к неограниченному разрастанию обязательств государства, в том числе и
финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности сами по себе
могут служить критерием эффективности государственной правовой системы.
(4) Как и в случае других экономических благ, производство услуг по
поддержанию правопорядка состоит из нескольких стадий:
-
производство правовых норм (legislation and law-making);
-
надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей (policing);
-
судебное разбирательство
(adjudication);
-
исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая осуществление наказаний (enforcement and punishment);
-
профилактика правонарушений (prevention).
и
разрешение
правовых
конфликтов
Взаимозависимость отдельных стадий производства правопорядка влияет на
принятие решений относительно финансирования каждой стадии в
отдельности.
(5) На территориальную структуру производства услуг
следующие факторы:
финансов
влияют
-
пространственное распределение населения и отдельных социальнодемографических групп;
-
цели государственной политики в сфере правопорядка (например,
господствующая пенологическая концепция);
-
административно-территориальное деление.
78
Соответственно, эти же факторы должны учитываться при территориальном
распределении финансирования на судебную и уголовно-исполнительные
системы.
(6) Степень централизации в производстве услуг по производству правопорядка
определяется распределением полномочий и финансирования между
федеральным и субфедеральными (региональным, местным) уровнями
государственной (публичной) власти и управления. Она зависит от наличия
«внешних эффектов» (spillovers) – необходимости координированной
деятельности по производству правопорядка в смежных регионах, с одной
стороны, и «асимметрии информации» (должностные лица на местах могут
обладать большим объемом конкретной информации, необходимой для
успешного производства правопорядка), «отрицательного эффекта масштаба»
(при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из
единого центра могут достигать запретительно высоких величин),
исторических и культурных различий между регионами, проявляющихся в
различиях соответствующих правовых норм.
II.
(1) Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние
несколько лет улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в
финансировании судов в объеме бюджетных ассигнований и регулярность
доведения до них денежных средств через органы Федерального казначейства.
Доля расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета
(включая расходы на федеральные целевые программы во второй половине
90-х гг. колебалась вокруг уровня 0,8%, а в 2001 г. выросла до 0,95%.
(2) Около 90 процентов расходов федерального бюджета на судебную систему
идет на покрытие текущих расходов, большая часть которых состоит из
денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.
(3) Анализ существующей системы финансирования судебной системы в РФ
выявил следующие основные проблемы:
(4) Несмотря на стабильное финансирование
судебной системы, оно
осуществляется в объемах, недостаточных для эффективного выполнения
функций.
Существующий
объем
финансирования
обеспечивает
функционирование судебной системы на минимально приемлемом уровне.
(5) Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным
финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу
независимость судебной власти. Не получая достаточного финансирования из
федерального бюджета,
суды вынуждены искать иные источники
финансирования – бюджеты субъектов федерации
и муниципальных
образований, а также средства частных инвесторов.
(6) Федеральное правительство обязывает органы государственной власти
субъектов федерации и органы местного самоуправления предоставлять
судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая при этом четких
механизмов компенсации указанных расходов за счет средств федерального
бюджета. Перекладывая часть обязательств по реализации льгот,
предусмотренных федеральным законодательством, на нижестоящие
79
бюджеты, федеральное правительство
региональных и местных властей
(7)
ставит суды в зависимость от
Методы определения расходных потребностей судебной системы и объемов
финансирования в соответствии с этими методами обеспечивают поддержание
существующей сети судебных учреждений, но не гарантируют равный доступ
к услугам судебной системы для граждан России. Проблемы с определением
расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной
системы в целом, но и для ее территориальных единиц.
(8) Хроническое недофинансирование государством капитальных потребностей
российских судов приводит к ухудшению состояния основных фондов
судебной системы.
(9) Существующая в настоящее время система финансирования судебной
системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы
судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти
по качественным результатам своей деятельности. Судебная реформа,
предусматривающая повышение заработной платы судей и увеличение их
числа, обеспечивает рост расходов на судебную власть без гарантии
повышения ее эффективности.
(10) Альтернативными методами финансирования судебной системы могут быть:
программно-целевое финансирование; бюджетирование, ориентированное на
результат; револьверное финансирование (а также комбинации этих методов).
Программно-целевое финансирование позволяет учесть комплексный
характер услуг по производству правопорядка и повысить эффективность
бюджетных расходов за счет гибкого перераспределения ресурсов между ее
отдельными компонентами. Ориентированное на результат бюджетирование
связывает определение расходных потребностей с качеством и количеством
предоставляемых государством услуг. И тот, и другой метод предполагают
наличие подготовленного персонала и требуют определенного переходного
периода для их внедрения. Программно-целевое финансирование всего
комплекса услуг по производству правопорядка затрудняется необходимостью
согласования интересов таких ведомств как МВД, Минюст и Прокуратура.
Рекомендации
•
•
•
•
Уточнить расходные полномочия бюджетов разных уровней в части
финансирования судебной системы. Федеральные суды финансировать
исключительно за счет средств федерального бюджета. Внести изменения в
федеральный закон «О статусе судей в РФ» (ст.19 п.3). На субфедеральный
уровень передать как полномочия по определению численности мировых судей,
так и все обязательства по финансированию их деятельности.
Пересмотреть систему определения расходных потребностей судебной системы
с целью перехода от финансирования сети бюджетных учреждений к оплате
услуг, предоставляемых этими учреждениями.
Закрепить за судебной системой на период до 5 лет фиксированный бюджет,
который без обсуждения в Правительстве и Государственной Думе поступает
главным распорядителям средств.
Предоставить главным распорядителем право самостоятельно распределять
средства между конечными получателями бюджетных средств и целевыми
статьями.
80
•
•
Фиксированная часть бюджета определяется на уровне текущего
финансирования, так как оно обеспечивает минимальные потребности в
финансировании для поддержания судебной системы.
Предусмотреть дополнительные ресурсы на программы, призванные повышать
качество предоставляемых судебной системой услуг. Цели этих программ
должны иметь качественных характер и быть количественно измеримыми, а
достигнутые результаты служить основанием для продолжения или
прекращения финансирования.
III.
(1) Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны
жизни российского общества в виду того, что доля заключенных в общей
численности населения в России чрезвычайно высока по мировым меркам;
(2) Количество заключенных зависит не только от уровня преступности и
жесткости законодательства, а в значительной мере определяется
политическими решениями. Поскольку широкомасштабные амнистии не
сопровождаются всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения
в оправданности и целесообразности содержании под стражей значительной
части преступников, не совершавших тяжких преступлений;
(3) Современное состояние пенитенциарной системы не только не позволяет ей
выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы –
такие как рост криминализации общественной жизни и обострение
эпидемиологической обстановки (прежде всего, по туберкулезу и СПИДу). Во
многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией
международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
(4) Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего
увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для
бюджетной системы. Необходимой предпосылкой кардинального улучшения
ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в
первую очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр
государственной политики в области карцеризации, направленный на
решительное сокращение численности тюремного населения.
(5) Увеличению расходов на УИС должен предшествовать анализ
результативности и эффективности использовавшихся до настоящего момента
механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных форм
государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с
эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией
реформирования УИС и основными этапами этого процесса.
(6) Общественный консенсус
относительно того, что является основным
функциональным предназначением УИС (не говоря о функциях, не
относящихся непосредственно к числу пенитенциарных) не сложился.
Вместе с пенитенциарными и правоохранительными функциями, российская
УИС также вынуждена исполнять многочисленные хозяйственные и
вспомогательные функции.
(7) Возложенная на УИС обязанность «привлечения осужденных к труду», в
случаях, когда это не обусловлено необходимостью исполнения судебных
81
решений, направленных на компенсацию ущерба пострадавшим в результате
преступной деятельности или выплаты штрафа, создает предпосылки для
использования
принудительного (рабского) труда, запрещенного
международным правом
(8) Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет
принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию
бюджетных назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло
стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования;
(9) Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того
финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет
общество. Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на
УИС является инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.
(10) В отличие от финансирования судебной системы, современный уровень
финансирования УИС не может быть принят за минимально допустимый,
поскольку УИС в настоящий момент не выполняет своих функций должным
образом. Необходимо увеличивать финансирование, либо сокращать
количество заключенных.
(11) За минимально допустимый следует принять уровень финансирования
текущих расходов в соответствии с действующими российскими нормативами
проживания, питания, медицинского обслуживания и проч. Заключенные – те
же бюджетники. Коль скоро УИС является федеральной системой, нормативы
расходов на их содержание заключенных должны быть установлены
федеральным законом по аналогии с ЕТС или окладом госслужащих.
Рекомендации
•
•
•
•
При уточнении функций УИС заменить обязанность «привлечения осужденных
к труду» обязанностью «обеспечить заключенным (в том числе в СИЗО)
возможность реализации права на труд, а также обеспечить условия для
компенсации ущерба пострадавшим в результате преступной деятельности или
выплаты штрафов», на что и должна быть направлена деятельность
пенитенциарной системы в трудовой сфере. Блокировать все возможности
отчуждения (не связанного с судебными решениями) результатов труда
заключенных;
Необходимо привести права регионов в управлении учреждениями единой
российской УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС;
минимизировать межрегиональные потоки заключенных;
Следует реформировать организационную структуру ГУИН Минюста РФ по
аналогии с оправдавшей себя реорганизацией судебной системы и создать
Тюремный департамент
Минюста РФ (аналог Судебного департамента
Верховного Суда), которому передаются хозяйственные функции, право
заключения договоров и т.д. При этом региональные Управления ИН и
учреждения УИС преобразуются в организационные подразделения ГУИН без
образования юридического лица;
Разделить пенитенциарную и хозяйственную деятельность в пределах УИС с
запретом бюджетным учреждениям пенитенциарной системы заниматься
предпринимательской и хозяйственной деятельностью и получать
внебюджетные доходы. Гуманитарная/спонсорская помощь учреждениям УИС
может быть адресной, однако должен быть установлен верхний предел (лимит),
82
•
•
•
•
•
а все сверх того, предлагается централизовать и перераспределять между всеми
учреждениями УИС;
Реструктуризировать
производственную
сферу
путем
оформления
«производственных участков» учреждений УИС в качестве предприятий.
Приватизировать часть ГУПов, преобразовать неприватизированные ГУПы в
филиалы ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
Передать социальную сферу (ЖКХ) УИС на баланс региональных и местных
властей;
Перейти к контрактной системе (приватизации) исполнения некоторых
пенитенциарных функций.
Пересмотреть и отменить большинство налоговых льгот для производственного
сектора УИС. От поддержки предприятий следует переходить к поддержке
создания новых рабочих мест и увеличения занятости заключенных.
Для быстрейшего преодоления негативных последствий недофинансирования
уже сейчас необходимо:
- проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций
эффективности все действующие формы финансирования УИС;
-
предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры
Тюремного департамента Минюста с использованием принципов
централизованной бухгалтерии;
-
создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и
следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы
расходов на УИС законодательно. В этом случае их нарушение станет
невозможным/проблематичным,
что
немедленно
даст
сигналы
законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения
законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного
заключения.
-
роль регионов в управлении УИС должна быть приведена в соответствие с
масштабами оказываемой ими пенитенциарной системе финансовой
поддержкой, даже если это потребует серьезных изменений в
законодательстве, а возможно и в судебной практике.
83
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
26
Размер файла
1 180 Кб
Теги
анализа, власть, расходов, бюджет, система, уголовное, исправительное, 2001, судебную, федеральное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа