close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Павлюченко В.Г. Социальное страхование

код для вставки
Российский государственный социальный университет Факультет социального страхования, экономики и финансов В. Г. Павлюченко СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ Учебное пособие Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» Москва, 2007 удк ББК 369 65.272 П12 Автор: В. Г. Павлюченко — докт ор экономических наук, профе с с ор РГСУ. Рецензенты: С. А. Агапцов — докт ор экономических наук, профе ссор, а у дит ор Счет ной па ла т ы; А. С. Матвеев — докт ор экономических наук, профе с с ор, чле н Совета Фе д е р а ции Фе де ра ль ног о Собрания; А. В. Новичков — докт ор экономиче ских наук, профе ссор. Павлюченко В. Г. Социальное страхование: Учеб-
П12 ное пособие. — М.: Издательско-торговаякорпорация «Даш­
ков и К°», 2007. —412 с. 13ВЫ-5-91131-202-6 Учебное пособие подготовлено на основе авторского лекционно­
го курса, разработанного и читаемого в Российском государственном социальном университете. Это первое и единственное систематизиро­
ванное из ложение теории и практики социального страхования. В первой части пособия из ложены теоретические и методо­
логические основы социального страхования как особого институ­
та социальной з а щит ы населения в рыночных условиях и раскрыт ы сущность, содержание, функции, принципы, основные категории и понятия, особенности. Во второй части рассмотрена реально действующая в России система обязательного социального страхования. Показаны его фор­
мы, организационные основы, законодательная база, система управ­
ления, механизмы финансирования. Из ложе ны проблемы, нерешен­
ные вопросы и возможные пути дальнейшего раз вит ия социального страхования. Для подготовки специалистов в области социального страхова­
ния, а т а кже в смежных с ним областях. УДК 369 ББК 65.272 15В1Я-5-91131-202-6 © В. Г. Павлюченко, 2006 СОДЕРЖАНИЕ Часть I ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ Предисловие 9 Глава 1. Страховая форма социальной з ащиты населения 12 § 1. Необходимость формирования системы социального страхования в рыночной экономике 12 § 2. Социальное страхование в системе социальной з ащиты населения 22 § 3. Классификация форм социального страхования 28 Глава 2. Социальные и профессиональные риски 33 § 1. Понятие риска 33 § 2. Социальные и профессиональные риски 35 Глава 3. Социально-экономическая сущность социального страхования 39 § 1. Методологические основы выявления сущности социального страхования 39 § 2. Сущность социального страхования 46 Глава 4. Основные категории и понятия социального страхования 53 § 1. Фонды социального страхования и их правовой статус 54 § 2. Собственность фондов социального страхования 56 § 3. Страховые выплаты 60 § 4. Страховой взнос 63 § 5. Страховой т ариф 66 § 6. Понятия и термины 73 6.1. Понятия и термины, отражающие порядок формирования финансовой базы социального страхования 73 6.2. Понятия и термины, отражающие общие условия и порядок страховых выплат 74 Глава 5. Принципы, функции, факторы развития социального страхования 76 § 1. Основные принципы социального страхования 76 § 2. Функции социального страхования 91 § 3. Основные факторы развития социального страхования 96 3.1. Потребности 96 3.2. Ресурсная база 99 3.3. Социально-экономический фактор 100 Глава 6. Субъекты (участники) социального страхования 105 § 1. Застрахованные лица 106 § 2. Страховщики 108 § 3. Страхователи 112 Глава 7. Государственное регулирование обязательного социального страхования 116 § 1. Необходимость государственного регулирования социального страхования 116 § 2. Сущность государственного регулирования обязательного социального страхования и его формы в современной России 122 § 3. Действующая система регулирования развития социального страхования 130 4 Часть II НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИИ Введение Глава 1. Особенности формирования национальной системы социального страхования России 140 § 1. Социально-экономические условия формирования системы обязательного социального страхования России 141 § 2. Особенности формирования системы социального страхования в России 156 Глава 2. Система обязательного социального страхования 165 § 1. Действующая система социального страхования 165 1.1. Понятие системы ОСС 165 1.2. Характеристика действующей системы 169 1.3. Финансовая база системы ОСС 173 1.4. Уровень и качество страхового обеспечения 179 1.5. Структура системы ОСС 184 § 2. Организационно-правовой статус фондов ОСС 186 2.1. Пенсионный фонд 187 2.2. Фонды обязательного медицинского страхования 192 2.3. Фонд обязательного социального страхования 201 § 3. Система управления обязательным социальным страхованием 209 Глава 3. Законодательная база обязательного социального страхования 219 § 1. Общая характеристика законодательной базы 219 § 2. Структура законодательной базы обязательного социального страхования 221 § 3. Законодательная база обязательного пенсионного страхования 226 § 4. Правовая база обязательного медицинского страхования 229 § 5. Нормативно-правовая база обязательного социального страхования 234 Глава 4. Финансовые основы системы обязательного социального страхования 238 § 1. Финансовая система: содержание и функции 238 § 2. Бюджет фондов обязательного социального страхования: понятие и основные характеристики 243 § 3. Бюджетная система обязательного социального страхования 247 § 4. Формирование доходной части бюджетов фондов обязательного социального страхования 255 Глава 5. Система обязательного социального страхования сегодня: проблемы и недостатки 268 § 1. Проблемы формирования финансовых ресурсов обязательного социального страхования 269 § 2. Родовые недостатки действующей системы ОСС 272 § 3. Деформация системообразующих базовых элементов обязательного социального страхования 277 § 4. Деформация распределительных отношений и принципов обязательного социального страхования 281 § 5. Сползание социального страхования к социальному обеспечению 283 5.1. Последствия замены страховых взносов единым социальным налогом 285 5.2. Последствия снижения ставки единого социального налога, введение новой шкалы регрессии 288 Глава 6. К новому облику системы ОСС 293 § 1. Придание ОСС подлинно страхового характера 295 § 2. Изменение статуса ОСС 298 § 3. Разгосударствление ОСС .....300 § 4. Развитие негосударственных форм социального страхования 302 § 5. Переход системы ОСС на подлинно страховые принципы 304 § 6. Изменение порядка формирования финансовой базы ОСС 310 Глава 7. Об участии работников в финансировании ОСС 311 § 1. Необходимые условия уплаты страховых взносов из личных заработков работников 313 § 2. Возможные варианты участия работников в формировании финансовой базы пенсионного страхования 317 § 3. Социально-экономические последствия личного участия работников в формировании финансовой базы ОСС 319 Глава 8. О необходимости достройки национальной системы обязательного социального страхования 327 § 1. Формирование территориального обязательного социального страхования 328 § 2. Территориальный (региональный) аспект в практике обязательного пенсионного страхования России 336 § 3. Страховые риски территориального пенсионного страхования 337 § 4. Сущность и особенности территориального пенсионного страхования 340 § 5. Финансовые основы обязательного территориального пенсионного страхования 346 б 7 § 6. Источники и механизмы финансирования системы обязательного территориального пенсионного страхования 353 § 7. Пенсионная реформа и нерешенные проблемы территориального пенсионного страхования 362 Глава 9. Основные проблемы социальной защиты лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой (самозанятого населения) 366 § 1. Основные проблемы социальной защиты самозанятого населения 366 § 2. Законодательная база и действующий порядок страхования самозанятого населения 368 § 3. Действующий порядок социального страхования лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой 370 § 4. Схема включения лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, в систему ОСС 371 § 5. Основополагающие принципы социального страхования самозанятого населения 373 § 6. Круг лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, подлежащих обязательному социальному страхованию 378 § 7. Социальные и профессиональные риски, по которым следует страховать самозанятое население 380 § 8. Источники и порядок формирования финансовой базы страхования самозанятого населения 383 § 9. Варианты оргструктур, осуществляющих обязательное государственное социальное страхование лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой 387 Список сокращений 390 Приложения 391 8 Часть I ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ Предисловие Историческая практика показывает, что в любом обществе (феодальном, капиталистическом, социалистическом и т.п.), с одной стороны, постоянно существуют риски, угрожающие социальному и экономическому положению любого человека (лишение средств существования, болезнь, травма и т. п.), а с другой — действует в той или иной форме система социальной защиты, составляющая неотъемлемое звено общественных от­
ношений. Если с этой позиции посмотреть на постсоветскую Россию, то коренные социально-экономические изменения, вызванные ее вступлением на капиталистический путь развития, обуслови­
ли необходимость перехода к формам социальной защиты насе­
ления, адекватным рыночным общественным отношениям. И дело здесь не в чьих-то субъективных пожеланиях или трудностях переходного периода (самих по себе неизбежных при смене социально-экономического строя), а в объективных внутренних закономерностях развития экономики рыночного типа. Этим и определяется направленность реформирования социальной з ащиты в России, основу которой, в отличие от со­
ветского общества, составляют не социальное обеспечение или помощь, а социальное страхование. В соответствии с этим за годы реформ были введены: обя­
зательное пенсионное страхование, медицинское страхование, 9 страхование безработицы, страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; реорганизо­
вано страхование временной нетрудоспособности, материнства и детства; расширен круг лиц, охваченных социальным страхо­
ванием; созданы необходимые его организационные структуры (внебюджетные страховые фонды, их филиалы, отделения на местах, страховые компании и т. д.). Одновременно разработана законодательная база, опреде­
ляющая основы, условия и порядок социального страхования и регулирующая страхование основных социальных и професси­
ональных рисков. Сегодня система социального страхования стала важней­
шим и необходимым элементом социально-экономических от­
ношений современной России. Ее роль и значимость трудно пе­
реоценить: пенсионным страхованием охвачено более 38,18 млн чел., медицинским — 131,1 млн чел. (92,0% населения), социаль­
ным страхованием — 60,8 млн чел. В системе социального страхования также концентрируют­
ся значительные финансовые ресурсы. Их общая сумма соста­
вит в 2006 г. 1 трлн 887 млрд руб., или 7,8% ВВП. За счет страхо­
вых средств покрывается более 80,5% выплачиваемых пенсий, 22% расходов на медицинские услуги, 100% социальных выплат по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка и уходу за ним до полутора лет. Значитель­
ные средства расходуются фондом социального страхования на оздоровление детей, санаторно-курортное лечение, пособия по уходу за детьми-инвалидами. В свою очередь, надежность и эффективность функциони­
рования указанной системы во многом зависит от наличия вы­
сококвалифицированных специалистов, занятых прежде всего в сфере ее правового и экономического обеспечения. Предлага­
емый учебник ориентирован на подготовку именно таких спе­
циалистов. Во-первых, в нем предпринята попытка дать общее, доступное для широкой аудитории, представление о нацио­
нальной системе социального страхования России, истории ее становления, современных проблемах и тенденциях развития. 10 Во-вторых, его цель — помочь формированию у будущих спе­
циалистов надлежащих теоретических знаний и практических навыков в области социального страхования. Фактически это первое систематизированное изложение теории, методологии и практики социального страхования Учебник состоит из двух частей. В первой части рассмат­
риваются общие теоретические и методологические вопросы страхования, действующая система обязательного социального страхования в целом. Вторая часть посвящена специфическим особенностям основных форм и направлений социального стра­
хования: пенсионного, профессионального, территориального, обязательного медицинского страхования, несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, его негосударственных форм, временной нетрудоспособности, материнства и детства. Каждая из этих форм базируется на собственной законо­
дательной базе, отличается друг от друга по характеру страху­
емых рисков, сущности, содержанию, выполняемым функци­
ям, принципам. Они также различаются порядком и условиями страхования, финансово-экономическими механизмами, усло­
виями страхового обеспечения и т. д. Все эти проблемы нашли в учебнике подробное освещение. Особое место занимают вопро­
сы прикладного характера, такие как методика и порядок рас­
чета размера страховых выплат (пенсий, пособий по временной нетрудоспособности и т. д.), величины страховых тарифов, ко­
эффициента замещения утраченного заработка, базовой про­
граммы обязательного медицинского страхования. Обращаясь ко всем желающим освоить основы науки и практики социаль­
ного страхования, хотелось бы пожелать творческих успехов на этом поприще. 11 Глава 1. Страховая форма социальной защиты населения § 1. Необходимость формирования системы социального страхования в рыночной экономике Известно, что в повседневной жиз ни любого человека воз можны такие ситуации, когда, в силу тех или иных при­
чин, он утрачивает источник средств своего существования. Его мат ериальная необеспеченность может наступить либо в связи с утратой им трудоспособности по старости, либо ин­
валидности, либо потери работы, либо болезни, либо полу­
чения производственной т равмы и т. д. При этом подобные социальные угрозы с переходом к капитализ му приобретают массовый характер, охватывая огромные массы населения и прежде всего лиц наемного труда. Достаточно сказать, что массовая безработица стала неотъемлемым моментом капи­
талистической системы. Формы и способы з ащиты от подобных социальных угроз в обществе используются разные: взаимопомощь работников предприятий, отраслей; установленное обычаем или законом материальное обеспечение пожилых людей, инвалидов; соци­
альное страхование, социальная помощь, благотворительность и др. Они объединены общим названием "социальная з ащита" населения, которая составляет неотъемлемый элемент соци­
ально-экономических отношений общества социально ориенти­
рованных стран. В этой связи рассмотрим, что понимается под социальной защитой и каковы ее основные характеристики. Обычно под социальной защитой понимается совокуп­
ность разнообразных мер, осуществляемых государством, об­
ществом, корпорациями, общественными организациями по защите граждан от различного рода социальных угроз, уже отмеченных ранее (безработица, бедность, болезни и т. д.). В настоящее время сложилось понимание социальной з ащиты в широком и узком смысле слова. 12 В широком смысле — это деятельность государства и об­
щественных организаций (и в первую очередь профсоюзов) по претворению в жиз нь целей и приоритетных задач социаль­
ной политики, реализации совокупности законодательно за­
крепленных экономических, правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение важ­
ных социальных прав, в том числе на достойный человека уро­
вень жизни, необходимый для нормального воспроизводства и развития личности. В узком смысле — это комплекс целенаправленных кон­
кретных мероприятий экономического, правового и органи­
зационного характера для поддержки, прежде всего мате­
риально, наиболее уяз вимых слоев населения — инвалидов, пенсионеров, безработных, граждан с низким уровнем дохо­
дов и др. На нынешнем этапе общественного раз вития в значитель­
ной мере произошло сближение содержания этих понятий, ибо в защите нуждается, во-первых, большинство населения, во-вторых, состояние экономики не позволяет реализовать перспективные цели и задачи социальной политики, так как средств едва хватает на решение первоочередных задач в этой сфере. Социальная защита включает в себя систему разнообраз­
ных форм и направлений, а также совокупность различных ор­
ганизаций и учреждений (государственных и негосударствен­
ных), которые ее осуществляют. Комплекс мер по социальной защите населения реализуется как за счет федерального и мес­
тных бюджетов, так и за счет социально создаваемых фондов (фондов социального страхования, благотворительных фондов корпораций и т. п.). Следует также отметить, что в странах с социально ориен­
тированной экономикой расходы на социальную защиту зани­
мают одно из приоритетных направлений. Реальное представ­
ление об этом дают следующие данные. По сведениям Международного валютного фонда (МВФ) в 2002 г. доля социальных расходов расширенного правитель-
13 ства1 в ВВП составляла: в Ав с т р и и — 34,7%, в Германии — 33,7%, в Дании — 41,2%, в Швеции — 40,4% и т. д. В современной России становление социальной защиты на­
ходится на самом раннем этапе ее развития и, к сожалению, со­
провождается немалыми трудностями. Поэтому и уровень рас­
ходов в Российской Федерации на эти цели значительно отстает от западных стран. В 2002 г. они составили 17% ВВП. Несмотря на рост в России в 2003-2004 гг. социальных расходов, их доля в ВВП не увеличилась, а в 2006 г. снизилась до 14,2%. Совокупные расходы Правительства России и зарубежных стран приведены в приложении 1. Действенным инструментом осуществления социальной з ащиты населения является социальная политика государства. В ней находят практическое воплощение меры по развитию со­
циальной сферы общества, совершенствованию условий, обра­
за и качества жиз ни людей, обеспечению определенной части их жизненных потребностей, оказанию гражданам необходи­
мой социальной поддержки, помощи и з ащиты с использовани­
ем для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала. В современных условиях Правительство РФ концентриру­
ет основные усилия в области социальной политики на следую­
щих главных направлениях: обеспечение роста денежных до­
ходов населения и уменьшение их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обес­
печения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспреде­
ление социальных расходов в пользу малоимущих при одновре­
менном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты на-
1 Под ра с х ода ми ра с шире нног о пра в ит е ль с т в а в соответствии с ме жду на родной пра кт икой понима е т с я сумма расходов фе де ра ль ног о бюдже т а и субъект ов фе д е р а ции, а т а к же в не бюд же т ных государствен­
ных фондов. 14 «более нуждающимся гражданам), улучшение качества меди­
цинской помощи, значительное сокращение социальной и эко­
номической бедности, в первую очередь минимизация крайней нудности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан и т. д. Характер и масштабы таких форм защиты, которые объ­
единены общим названием "социальная защита", определяют­
ся конкретными социально-экономическими условиями каждой страны. Это означает, что меняется социально-экономический строй — меняется и система социальной з ащиты населения. В СССР основной ее формой являлось социальное обеспечение, при котором социалистическое государство за счет своих ре­
сурсов обеспечивало выплату пенсий, бесплатное медицинское обслуживание, выплату разного рода социальных пособий насе­
лению. Поэтому вполне естественно, что неотъемлемой частью осуществляемых в России социально экономических преобра­
зований стал переход к качественно новой системе социальной защиты. За годы реформ основы такой системы, стержнем ко­
торой является социальное страхование, были созданы. Вместе с тем вполне закономерен вопрос, имеющий при­
нципиальное значение. Не является ли социальное страхова­
ние, введенное в России, случайным, искусственным явлением, обусловленным условиями и трудностями переходного перио­
да? Вопрос этот далеко не праздный. Ответ на него предопре­
деляет стратегию и тактику социальной политики государства, практические его действия по обеспечению социальной защи­
ты человека и развитию социальной сферы. В самом деле, если сформированная система обязательного социального страхо­
вания (государственного и негосударственного), мера времен­
ная, вызванная к жиз ни случайными обстоятельствами (труд­
ностями перехода к рынку, ошибками или непродуманными действиями реформаторов), то и отношение к нему может быть лишь как к чему-то случайному, временному, заслуживающе­
му внимания лишь на ограниченный период времени. И, наобо­
рот, если социальное страхование составляет неотъемлемый элемент рыночной экономики, то государство обязано разрабо-
15 тать не только стратегию его развития, но и обеспечить необхо­
димые для этого условия (правовые, организационные, финан­
сово-экономические и др.). Итак, какой же тип социальной защиты должен быть при­
нят в постсоветской России — социальное страхование, соци­
альное обеспечение или социальная помощь? Или должно быть их сочетание? При ответе на этот вопрос следует иметь в виду следующее. Как уже отмечалось в любом обществе (буржуаз­
ном, социалистическом, тоталитарном и др.) в той или иной фор­
ме действует определенная система социальной з ащиты насе­
ления. Она является необходимым и существенным элементом общественного устройства. Ее функция заключается в оказании помощи человеку, попавшему в трудное материальное положе­
ние, или в том, чтобы предупредить возможные трудности. И это в принципе не зависит от экономического и политического строя общества. Что же касается причин возникновения таких трудностей, возможностей их предупреждения или компенса­
ции, то здесь они, наоборот, находятся в прямой зависимости от экономического и политического строя государства. Скажем, отсутствие безработицы в советском обществе вообще снимало проблему необходимости социальной защиты безработных. Что же касается капиталистического строя, даже с социально ори­
ентированной рыночной экономикой, то безработица для него является постоянной и наиболее острой из социальных проблем. Словом, характер и уровень социальной защиты населения на­
ходится в тесном взаимодействии с экономикой, политически­
ми и общественными условиями жизнедеятельности общества. Она не может быть вне существующего в стране общественного строя. Из всего этого можно сделать вывод: постсоветская Рос­
сия должна иметь соответствующую систему социальной за­
щиты (социального обеспечения) населения, соответствующую новым экономическим и политическим реалиям. За годы же реформ в российском обществе произошли глубокие изменения в экономике, политике, социальной струк­
туре и т. п. Суть этих перемен, независимо от того, в какие бы идеологические одежды они не рядились (построение демокра-
16 тического общества, создание либеральной экономики и т.д.), .включается в одном — демонтаже системы социалистических (> гношений и переход к системе капиталистических отношений. Поэтому, эти изменения в первую очередь коснулись отноше­
ний собственности. Сегодня основная масса предприятий и ор­
ганизаций (свыше 85%) находится в частных руках. При этом более половины от общего количества хозяйству­
ющих субъектов составляют предприятия, учрежденные отде­
льными гражданами. В целом в Российской Федерации распределение предпри­
ятий и организаций по формам собственности характеризуется следующими данными на 1 января 2006 г. (табл. 1.1). Таблица 1.1 Число предприятий и организаций по формам собственности Фо р мы собственности Проце нт от общего числа пр е д пр ия т ий ( орг анизаций) Всего 100 В том чис ле по фо р ма м собственности: На х о д я щие с я в собственности 9,2 г осударства и му ниципа л ь ных образ ований На х о д я щие с я в собственности 5,7 обще с т ве нных орг а низ а ций, я в л я ющих с я ре з ид е нт а ми На х о д я щие с я в част ной собственности 79,2 На х о д я щие с я в собственности Ь,1 обще с т ве нных и ре лиг иоз ных орг а низ а ций На х о д я щие с я в собственности 5,8 иност ранцев, с ме ша нные фо р мы собственности — • • О чем говорят эти данные? Во-первых, о том, что эконо­
мика реально стала многоукладной, во-вторых что негосу­
дарственные формы собственности стали преобладающими и в - т р е - их, ^то частная собственность и частнопредприни-
17 мательская деятельность стали ведущими в экономической жиз ни страны. Радикальные изменения за годы, реформ произошли в трудовой сфере. Они прежде всего связаны с превращением рабочей силы в товар, возникновением рынка труда (с его зако­
нами функционирования и развития), с новыми экономически­
ми отношениями между работниками и работодателями. Если в 1990 г. на государственных и муниципальных организациях было занято 82,6% всех занятых в народном хозяйстве, то в 2005 г. их доля составляла менее 36%. Словом, более 60% работников трудится уже на частных предприятиях. Естественно, что центр тяжести по социальной защите работников в этих условиях неизбежно должен пере­
меститься, и перемещается от государства (оно перестало быть основным работодателем) к частному работодателю. Все это означает, что социальная защита перестала быть монополией государства и приобретает многосубъектный характер. Ее субъектами, помимо государства (федерального центра и регионов), становятся муниципальные органы, рабо­
тодатели, сами работники, общественные организации, вне­
бюджетные организации и объединения, благотворительные фонды, коммерческие организации-спонсоры, отдельные ме­
ценаты. Объективной основой приобретения социальной защитой многосубъектного характера является процесс разгосударс­
твления и приватизации собственности, сопровождающийся децентрализацией средств, расходуемых обществом на цели социальной защиты. Было бы неправомерным и непонятным, если бы общество в лице государства за счет денег налогопла­
тельщиков продолжало нести расходы по обеспечению наемно­
го работника при наступлении материальных или иных труд­
ностей, а не работодатель, на которого он работает. К тому же и финансовые возможности государства в новых экономических условиях существенно уменьшились. Связано это с тем, что в результате реформирования отношений собс­
твенности, трудовых отношений, претерпели глубокие измене-
18 ния и распределительные отношения. Суть их в перераспре­
делении финансовых и материальных ресурсов в пользу новых собственников, резким сокращением в них доли государства. Так, если еще в 1992 г. доля консолидированного бюдже­
та, т. е. федерального бюджета и бюджета регионов, или ины­
ми словами финансовые ресурсы центра и регионов, в валовом внутреннем продукте (ВВП) составляла 45,8%, то в 2004 г. она сократилась до 27,8%. Следовательно, сформированный в России социально-эко­
номический строй по своей сути идентичен капиталистичес­
кому, базирующемуся на частной собственности на средства производства, на купле-продаже рабочей силы как особого то­
вара, подчинении производства получению максимально вы­
сокой прибыли и т. п. А если это так, то и основу социальной з ащиты населения в рыночных условиях может и должно со­
ставлять социальное страхование (в отличие от социалисти­
ческого общества). И в этом ничего случайного нет. Во-первых, как показывает опыт стран с рыночной экономикой, хотя в них объем, характер и порядок социального страхования различен, но вместе с тем оно — типичный для них вариант социальной защиты. Соответствующие данные приведены в табл. 1.2. Во-
вторых, социальное страхование в этих странах обусловлено не случайными обстоятельствами, а внутренними закономер­
ностями рыночной экономики. Таблица 1.2 Количество стран, имеющих различные программы социального страхования по годам На име нов а ние прог ра мм 1940 г. 1949 г. 1958 г. 1967 г. 1977 г. 1990 г. Все прог раммы, в том чис ле 57 58 80 120 129 146 Пе нс ии по ст арост и 33 44 58 92 114 138 Пособия по вре ме нной нетрудо­
способности, с в я з а нные с бо­
ле з нь ю или рожд е ние м ре бе нка 24 36 59 65 • 72 86 19 Окончание таблицы 1.2 На име нов а ние прог ра мм 1940 г. 1949 г. 1958 г. 1967 г. 1977 г. 1990 г. Пособия по вре ме нной нетрудо­
способности, с в я з а нные с произ­
водст ве нным т ра в ма т из мом 57 57 77 117 129 139 Пособия по бе з работ ице 21 22 26 34 38 44 Се ме йные пособия 7 27 38 62 65 63 Рассмотрим это подробнее. Отличительной чертой рыночной экономики является высокая степень ответственности каждого человека за фор­
мирование условий своей жизни. Он сам принимает решение, каким образом участвовать ему в экономическом процессе (ор­
ганизовать свое дело, стать наемным работником, работать са­
мостоятельно без образования юридического лица и т. п.). По­
лученные в результате производственной, торговой или иной деятельности доходы обеспечивают удовлетворение его мате­
риальных и культурных потребностей, восстановление трудос­
пособности, содержание семьи и т. д., т. е. обеспечивают процесс воспроизводства рабочей силы. Но в жизни каждого человека могут возникнуть ситуации, угрожающие его существованию, с которыми в одиночку он справиться не может. В этих условиях в странах с рыночной экономикой получила развитие система социального страхования. Ее принципиальное отличие от дру­
гих видов страхования (страхования имущества, транспортных средств и т. п.) состоит в том, что она обеспечивает з ащиту че­
ловека от материальной необеспеченности в связи с невозмож­
ностью участия в трудовой деятельности. Поэтому социальным страхованием в первую очередь охвачены наемные работники и люди, живущие за счет собственного труда, основным источ­
ником существования которых является заработная плата или доход. К числу страховых рисков, которые угрожают самому существованию человека и которые подлежат страхованию в рамках данной системы, относятся: болезнь, старость, инва­
лидность, смерть кормильца, безработица, несчастный слу­
чай на производстве, временная нетрудоспособность жен-
20 щин из-за беременности, родов и уходу за ребенком. При этом «мн'дует особо подчеркнуть, что риски эти носят не единичный, а массовый, т. е. социальный характер, поскольку обусловлены пни не только личными обстоятельствами, а социально-эконо­
мическими условиями, господствующими в обществе. В то же время данные риски носят объективный характер, ибо безра­
ботица, утрата трудоспособности вследствие старости, несчас­
тного случая и т. п., т. е. возникновение страхового случая часто мало зависит от самого человека. Если с этих позиций сравнить Россию советского периода и сегодняшнюю, то мы видим, что некоторые социальные риски существовали и тогда, но дейс­
твовавшая в то время социально-экономическая система обес­
печивала социальную з ащиту на иных основах. Государство являлось основным работодателем и собственником средств производства, одновременно обеспечивало и определенные га­
рантии социальной защищенности и безопасности, т. е. брало на себя ответственность за материальное обеспечение работни­
ка при наступлении страхового случая. В рыночной экономике положение совершенно иное: экономика носит многоукладный характер; при многообразии форм собственности, доминирую­
щей является частная собственность на средства производс­
тва и частнопредпринимательская деятельность, распредели­
тельные отношения в значительной мере децентрализованы. В этих условиях роль и возможность государства по социальной защите населения носят другой характер. Центр тяжести в ее обеспечении теперь переносится на самого работника и рабо­
тодателя. Это достигается переходом к страховой форме соци­
альной з ащиты населения, что предполагает непосредственное (прямое или косвенное) участие в формировании финансовой базы социального обеспечения как самих работников, так и ра­
ботодателей, а также установление прямой зависимости раз­
мера страховых выплат от размера страховых взносов. Формирование такой базы позволяет, как и при иных ви­
дах страхования, обеспечить социальную защиту индивида при наступлении страхового случая за счет общих средств, или, другими словами, путем расклада причиненного матери-
21 ального или финансового ущерба на всех участников страхово­
го сообщества. Конечно, форма такой раскладки в социальном страховании имеет специфический характер, но от этого соли­
дарно-распределительный ее характер не меняется. Следовательно, в рыночной экономике имеет место сочетание личной ответственности каждого за формирование условий своей жизни и солидарной его поддержки страховым сообществом при наступлении страховых случаев, угрожающих самому сущест­
вованию человека. Однако принцип солидарности только допол­
няет усилия, которые прикладываются самими индивидами, что проявляется в их участии в финансировании своего социального обеспечения. Все это дает основание сделать вывод, что институт социального страхования в условиях рыночной экономики — яв­
ление не случайное и непроизвольное. Необходимость его обус­
ловлена внутренними ее законами и предполагает непосредствен­
ное участие в социальной защите человека — и работодателя, и работника. Представление, что социальная защита — это только забота государства, уже не отвечает сегодняшним реалиям. Более того, она может быть достаточно эффективной лишь при объеди­
нении усилий работников, работодателей и государства. § 2. Социальное страхование в системе социальной защиты населения Многообразие социальных и профессиональных рисков предопределяет и разнообразные формы социальной з ащиты населения. Поэтому было бы ошибкой свести ее лишь к соци­
альному страхованию. На практике эта система имеет довольно сложную структуру, каждый элемент которой имеет свою спе­
цифику и играет определенную роль в обеспечении социальной безопасности человека. К их числу относятся: • социальное страхование; • социальное обеспечение (в узком смысле); • социальная помощь. Кроме того, наряду с этими формами, социальная безопас­
ность индивида может быть достигнута также за счет личных 22 сбережений, частного личного страхования, некоторых других форм (благотворительность, меценатство и т. п.) Действительно, в реальной практике имеют место все эти виды социальной защиты, но определяющей формой из них в условиях рыночной экономики является социальное страхо­
вание. Обусловлено это следующими обстоятельствами. Во-
первых, и личное частное страхование, и личные сбережения, и благотворительность в состоянии охватить лишь весьма ог­
раниченный контингент граждан. Ведь уровень доходов зна­
чительной части населения, даже в индустриально развитых странах, не позволяет сделать необходимые сбережения на старость, на случай болезни и т. п. Кроме того, сбережение — как способ з ащит ы человека от материальной необеспеченности при наступлении страхо­
вого случая не всегда достигает цели, поскольку индивид не в состоянии точно предвидеть время его наступления, точно учесть его масштабы и, следовательно, может не успеть нако­
пить нужную сумму средств. Наконец, нельзя не учитывать безответственное отношение отдельных лиц к своему буду­
щему, здоровью, которые никаких сбережений на "черный" день не делают. В такой же мере это относится и к социальному обеспече­
нию. Возьмем для примера социальное обеспечение при рожде­
нии ребенка, или при погребении. Социальные выплаты в этом случае производятся в фиксированных размерах, отдельным категориям граждан, независимо от их дохода и положения (работающие, неработающие, застрахованные, незастрахован­
ные). Поэтому эти формы социальной з ащиты не в состоянии обеспечить социальную безопасность больших масс населения. Функционирование же рыночной экономики воспроизводит со­
циальные и профессиональные риски постоянно и в больших масштабах, обусловливая необходимость з ащиты не отдельных групп населения, а его основной массы. Счет здесь, (примени­
тельно, скажем, к России) идет на миллионы, десятки милли­
онов граждан. При том наличие социальных угроз имеет объек­
тивный характер и мало зависит от самого человека. И если для 23 отдельного индивида наступление социального или професси­
онального риска — дело действительно случайное, то в рамках совокупного общественного труда, эти риски носят устойчивый характер. Более того, с большей или меньшей вероятностью, эти риски количественно прогнозируемы. В частности, с боль­
шой мерой точности можно подсчитать (например, количество человек, ежегодно выходящих на пенсию, среднее количест­
во заболеваний в год, продолжительность заболевания и т. п.). Все это дает основание говорить о том, что риски, связанные с жизнедеятельностью индивида приобретают общественный характер, что и предопределяет необходимость солидарных действий всех участников производства по социальной защите работника. Это позволяет материальный и финансовый ущерб, возникающий при наступлении страхового случая, разложить на всех участников страхового процесса, тем самым обеспечи­
вая защиту пострадавших в результате наступления страхо­
вого случая за счет общих ресурсов. Применительно к системе социального страхования такой порядок означает, что обеспе­
чение социальной безопасности индивида в кризисной ситуа­
ции осуществляется за счет финансовых ресурсов, формируе­
мых путем отчисления страховых взносов как работодателями, так и работниками, а в отдельных случаях и государством. Оно носит обязательный характер. Объем их обычно определяет­
ся в виде определенного процента, отчисляемого в страховой фонд от заработной платы работника. В разных странах размер страховых взносов, соотношение между взносами, вносимыми работодателем и работником, разные. По данным Международ­
ной организации труда (МОТ) и Госкомстата России, например, в Австрии работодатель вносит страховые взносы в размере 25,1% от фонда оплаты труда, работник 17,2%, в Германии со­
ответственно 21,2% и 19,8%, в Италии 35,1% и 9,5% и т. д. Источником формирования необходимых финансовых ре­
сурсов в системе социального страхования являются страхо­
вые взносы или часть зарплаты работника. Внешне страховые взносы сходны с налогом, взимаемым, по тем или иным основа­
ниям, с физических или юридических лиц. Но было бы ошибкой 24 на этом основании их отождествлять. Поз же мы рассмотрим это более подробно. Здесь же отметим, что по своей социально-
экономической сущности это совершенно разные экономичес­
кие категории. Страховые взносы расходуются на обеспечение жизнедеятельности застрахованного при наступлении стра­
хового случая. За их счет выплачиваются страховые пособия, осуществляется оплата других страховых услуг, т. е. средства, внесенные работником, к нему же возвращаются. Это означает, что они носят, во-первых, возмездный и, во-вторых, строго це­
левой характер. Налоги этими качествами не обладают. Их го­
сударство может потратить на оборону, сельское хозяйство, на­
уку и т. п. Об их возмездности и речи быть не может. Страховые же средства аккумулируются и направляются на страховые выплаты не на основе внеэкономического принуждения (хотя и в соответствии с установленным законом порядком), а на осно­
ве внутренних закономерностей функционирования рыночной экономики. В результате сама экономическая система выделяет необходимые ресурсы для системы социального страхования. Все это означает, что, во-первых, страховая система объектив­
но охватывает страхованием основную массу населения и, во-
вторых, формирование ее финансовой базы осуществляется за счет "зарабатывания" необходимых средств самими работни­
ками, аккумулируемых в виде страховых средств. Поэтому в системе страхования страховые выплаты производятся только при условии уплаты самим работником (или за него работода­
телем) страховых взносов. В силу этого социальное страхова­
ние и является основной формой социальной з ащиты населе­
ния в условиях рынка. Другой важной формой социальной защиты населения является социальное обеспечение (иногда его называют соци­
альное содержание). Оно предоставляется лишь определенным категориям граждан, например, участникам Великой Отечес­
твенной войны, или ветеранам труда и военной службы, или такой категории, как "чернобыльцы" и т. п. В этом случае соци­
альные выплаты производятся за счет бюджета, т. е. общих на­
логов со всего населения. Они осуществляются независимо от 25 уплаты страховых взносов. При этом виды и размеры такой по­
мощи заранее определены. Естественно, что при финансирова­
нии социальных выплат за счет средств налогоплательщиков, они в решающей степени зависят от состояния бюджета госу­
дарства и от политических целей находящегося у власти пра­
вительства. Действительно, если в основе системы социальной защиты лежит принцип "социального обеспечения", а не "со­
циального страхования", то в напряженные для бюджета стра­
ны моменты, как правило, имеет место снижение уровня соци­
альных расходов вопреки всяким социальным соображениям. Это говорит о противоречивости и ограниченности в условиях рыночной экономики данной формы социальной защиты, хотя в определенных областях ее применение целесообразно и необ­
ходимо. Определенное место в системе социальной защиты насе­
ления занимает социальная помощь. Она так же, как и социаль­
ное обеспечение, предполагает финансирование из бюджета, но, в отличие от последнего, ориентировано на индивидуальную нуждаемость. Раз мер помощи, естественно, никак не связан с наличием или отсутствием страховых взносов и предоставля­
ется она в случае неспособности нуждающихся самостоятельно выйти из бедственного положения за счет собственных доходов и имущества. Наиболее типичный пример — пособие по бед­
ности. Это по существу последняя "подстраховочная сетка" в обеспечении социальной безопасности человека. Ее особеннос­
тью, так же как и социального обеспечения, является выклю-
ченность работника из активной роли в формировании условий собственной социальной безопасности. Существование различ­
ных форм социальной з ащиты обусловлено тем, что ни одна из них не может быть столь всеобъемлющей, чтобы гарантировать социальную з ащиту при наступлении страховых событий. Один из таких пробелов и призвана восполнить социальная помощь с ее ориентацией на индивидуальную нуждаемость. Различия между социальным страхованием, социальным обеспечением и социальной помощью сгруппированы в ниже представленной табл. 1.3. 26 Таблица 1.3 Основные характеристики социального страхования, социальной помощи и социального обеспечения: № пп Социальное страхование Социальная помощь Социальное обеспечение 1 Финансирование обычно осуществля­
ется за счет работо­
дателей, работников и государства. Их участие в финан­
сировании являет ся обязательным Финансирование за счет региональных и местных бюджетов, внебюджетных средств (благотворительности, меценатства и т. п.) Финансирование за счет государственного и региональных бюджетов 2 Выплаты производятся только застрахованным лицам на основе законодательства Выплат ы производятся только определенным категориям населения на основе законодательства Выплаты производятся лишь определенным категориям населения на основе законодательства 3 Страховые выплаты осуществляются независимо от имущественного положения и уровня доходов за счет страховых средств Выплат ы производятся на основе крит ерия нуждаемости. При оценке нуждаемости учитываются доходы и ра з ме ры собственности соответствующих лиц Выплаты производятся независимо от уровня доходов, за счет бюджетов всех уровней 4 За счет страховых выплат обеспечивается возмещение з атрат на воспроизводство работника при наступлении страхового случая Цель выдачи пособия — доведение уровня доходов человека до определенного законом минимума с учетом таких факторов, как раз мер семьи, уровень дохода и т. д. Ра з ме р пособия не связан с предшествующими уровнями заработной платы или дохода Дополнительное социальное обеспечение за особые заслуги перед государством ( ветераны ВОВ, ветераны труда и военной службы, участники ликвидации последствий крупномасштабных катастроф, аварий, военнослужащие, государственные служа щие и т. п.) 27 Окончание таблицы 1.3 № ГШ Социальное страхование Социальная помощь Социальное обеспечение 5 Право человека на страховое пособие базируется на основе уплаты страховых взносов без учета нуждаемости, но с учетом размера уплаченных взносов Социальная помощь предоставляется на ос­
новании исследования благосостояния нужда­
ющихся, и ориентиру­
ется на его относитель­
ное повышение Социальное обеспе­
чение производится в виде денежных посо­
бий, раз личных льгот в соответствии и на ос­
новании особых заслуг перед государством 6 Система страхова­
ния несчастных случаев на произ­
водстве обычно пол­
ностью финансиру­
ется работодателем с возможным учас­
тием государства В целом структура социальной з ащиты населения в усло­
виях рынка представлена на рис. 1.1. Фо р мы социальной з а щи т ы на с е ле ния в Рос с ии I Социальное Социа ль ное Социа ль на я Бла г от ворит е ль нос т ь с т ра х ова ние обеспечение помощь Рис. 1.1. Ст р у к т у р а с о циа л ь но й з а щи т ы н а с е л е н и я в у с л о в и я х р ын к а § 3. Классификация форм социального страхования Социальное страхование имеет довольно сложную и раз­
ветвленную структуру. Это означает, что в реальной жизни оно осуществляется через различные формы. Многообразие форм социального страхования не является случайным. Оно обуслов­
лено объективными причинами. Во-первых, многообразием задач, которые оно решает при обеспечении социальной з ащиты населения. Спектр этот весь-
ма широк — от пенсионного обеспечения человека в старости до страховой защиты работников при болезни, производствен­
ном травматизме и т. п. Многообразие задач, естественно, пред­
полагает многообразие форм страхования. Во-вторых, возможностью и необходимостью участия в со­
циальном страховании, наряду с государством, иных структур общества (корпо раций, объединений, ассоциаций работников и т. п.). Сложность структуры социального страхования предпо­
лагает необходимость классификации его форм. Это важно не только с теоретической, но и практической точек зрения. Такая классификация осуществляется по ряду критериев: 1) юридическому статусу; 2) организационно-правовому поло­
жению; 3) порганизационным формам; 4) страхуемым рискам. В соответствии с юридическим статусом различают стра­
хование: • обязательное; • добровольное. В соответствии с организационно-правовым положением выделяют страхование: • государственное; • негосударственное. На основе организационного критерия различают страхо­
вание: • профессиональное; • территориальное; • корпоративное; • личное. Выделение форм социального страхования по видам со­
циальных и профессиональных рисков в страховой форме за­
щиты населения занимает особое место. К этим рискам, как уже отмечалось, относятся: болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца, несчастные случаи на производстве и про­
фессиональные заболевания, безработица и др. Вместе с тем мировой опыт свидетельствует, что защита от конкретных видов социальных и профессиональных рисков 28 29 наиболее эффективно может быть организована в рамках от­
дельных направлений социального страхования. Только в этом случае обеспечивается максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхо­
вания отдельных их видов, исключается угроза необоснован­
ного перераспределения финансовых средств в пользу одних видов социального страхования за счет других. Последнее, как известно, неизбежно в объединенных системах. Таким образом, существование отдельных направлений социального страхова­
ния — одно из важных условий для обеспечения финансовой "прозрачности" и экономической эффективности системы. Далее, весомым аргументом в пользу введения отдельных на­
правлений социального страхования является идентичность интересов лиц, застрахованных в соответствии с конкретными видами социальных рисков, в противоположность разнород­
ности интересов лиц, застрахованных в объединенной системе (пенсионеры, безработные, временно нетрудоспособные и т. п.). Однородность и общность интересов страхуемых — определя­
ющее условие для солидарного перераспределения средств, когда материальное обеспечение отдельного человека при на­
ступлении страхового случая осуществляется за счет общих средств страхового сообщества. На основании данного критерия в системе социального страхования выделены следующие его формы (виды): • пенсионное страхование (по старости, инвалидности, по­
тери кормильца, выслуги лет); • страхование безработицы; • медицинское страхование; • страхование временной нетрудоспособности (по болез­
ни, материнству, уходу за ребенком); • страхование несчастных случаев на производстве и про­
фессиональных заболеваний. В целом основные формы социального страхования пока­
заны на представленной ниже схеме 2. Структура национальной системы социального страхова­
ния России сформирована с учетом опыта зарубежных стран 30 и собственных социально-экономических, культурно-истори­
ческих особенностей. Уже стало хрестоматийным выделение двух, концептуаль­
но отличающихся вариантов социальной защиты населения — шведского и американского. Для шведской модели характерны: социальное обеспечение, включающее в себя социальное страхо­
вание и социальную помощь, а также здравоохранение и образо­
вание, гарантируемые всем на одинаковых условиях (социальное обеспечение). Рынок в эту сферу не допускается. Это означает, что государство непосредственно обеспечивает социальную бе­
зопасность граждан, концентрируя для этих целей (само или че­
рез систему публично-правовых учреждений — страховые кас­
сы и т. п.) необходимые финансовые и материальные ресурсы. В основе же американского варианта рыночной модели со­
циальной защиты населения лежит иной принцип: государство восполняет гражданину лишь то, что не могут для удовлетворе­
ния его потребностей сделать рынок и семья. Прямым следстви­
ем таких различных подходов является, во-первых, разный ха­
рактер участия государства в социальной защите населения, и, во-вторых, различный уровень социальных расходов, который несет государство в первом и втором случае. Применительно к России шведский вариант оказался наиболее целесообразным. Для этого имеется ряд причин, и прежде всего то, что в условиях неразвитости рыночных механизмов, слабой организованности населения, и в первую очередь рабочего класса, с точки зрения защиты и отстаивания своих интересов, уход государства из со­
циальной сферы привел бы к непредсказуемым последствиям. Поэтому на данном этапе становления национальной системы социального страхования преимущественное развитие получи­
ли его государственные формы. В частности, были созданы че­
тыре государственных фонда социального страхования: • Фонд пенсионного страхования Российской Федерации (ПФР); • Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) с территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ТФОМС) в регионах; 31 • Фонд социального страхования (ФСС). Осуществляет страхование временной нетрудоспособности, материнства и детства, а также несчастных случаев на производстве и про­
фессиональных заболеваний; • Фонд занятости (упразднен в 2001 г.). Осуществлял стра­
хование безработных и их материальное обеспечение. В то же время определенное развитие получило и него­
сударственное социальное страхование, а также его частные формы. Данная структура сохраняется и сегодня. Контрольные вопросы и задания 1. Почему необходима и что собой представляет система социальной з ащиты населения? 2. Какова роль социальной политики в социальной защите человека? Назовите ее основные направления в современной России. 3. Какие социально-экономические изменения произошли в России при переходе к рынку? Их влияние на систему соци­
альной з ащиты населения. 4. Как изменилась роль государства, работодателя и работ­
ника в обеспечении социальной з ащиты человека с переходом к рынку? 5. Структура социальной защиты, сравнительная харак­
теристика ее основных форм. 6. Почему в условиях рынка основной формой социальной защиты работника является обязательное социальное страхо­
вание (ОСС)? 7. Основные критерии классификации форм социального страхования. Ее основные виды. 8. Чем отличаются шведский и американский варианты социальной защиты? 9. Какие фонды социального страхования были созданы в России? Зона их ответственности. 32 1|Ч1И|Н11 Глава 2. Социальные и профессиональные риски § 1. Понятие риска В современном обществе почти каждый человек имеет дело с тем или иным видом страхования. Одни страхуют имущество, другие — транспортные средства, третьи — перевозки грузов и т. п. Всеобщим является обязательное социальное страхова­
ние. При этом участники страхования вступают друг с другом в определенные экономические отношения, принимают друг пе­
ред другом определенные обязательства. В этой связи вполне закономерно возникает вопрос, какие обстоятельства заставляют людей осуществлять страхование? При ответе на этот вопрос со всей определенностью можно сказать, что предпосылкой возникновения отношений страхо­
вания служат различного рода угрозы имуществу, жизни чело­
века, его материальной обеспеченности и т. п., как природного, техногенного, так и социального характера, или риски. По сво­
ей роли в любом виде страхования риски относятся к его базо­
вым, т. е. основополагающим элементам. Это означает, что рис­
ки составляют те опорные точки, на которых строится каждая форма страхования, в том числе и социальное страхование. В силу этого, научно-обоснованное определение понятия "риск" приобретает особую актуальность, ибо система страхования (как, впрочем, и любая иная), построенная на сомнительных теоретических основаниях, не может быть жизнеспособной и эффективной. Важно это и с точки зрения изучения теории и практики социального страхования. Итак, что же вкладывает­
ся в понятия "риск" вообще и социальный и профессиональный риск, в частности? Прежде всего отметим, что понятие "риск" используется довольно широко как в науке, так и в обыденной жизни. Оно входит в научный аппарат как естественных, тех­
нических, так и общественных наук. Нередко риск понимается как возможная опасность, угро­
за (например, наводнения, пожара и пр.), ожидаемая неудача и т. п. Такие представления о риске характерны, как правило, 33 для обыденного сознания, но они имеют место и в науке. Однако они не научны. Дело в том, что в данном случае в основу определения рис­
ка положены субъективные ощущения человека. В то время как риск — явление объективное, т. е. независимое (или почти) независимое от человека. Из этого следует, что сущность риска может определяться и определяется реальными природными, техническими, или социально-экономическими процессами. Поэтому для понимания природы риска, в том числе социаль­
ного и профессионального, следует иметь в виду следующее. Во-первых, в основе его лежит определенное событие. Таким событием могут быть пожар, дорожно-транспортное проис­
шествие, болезнь, потеря работы и т. п. Во-вторых, наступле­
ние такого события ведет к финансовому, материальному, иму­
щественному ущербу либо для отдельного человека, либо для организации, предприятия. В-третьих, риск характеризуется большой степенью неопределенности с точки зрения момента его наступления, размера причиненного ущерба. Так, заболеть, или потерять работу, или получить производственную трав­
му может каждый человек. Однако для отдельного конкретно­
го индивида это может случиться, а может и нет. Но вместе с тем вероятность наступления такого события существует пос­
тоянно. Исходя из этого, под риском следует понимать веро­
ятность наступления события, ведущего к материальному, финансовому ущербу, или материальной необеспеченности. Формой же з ащит ы от рисков является страхование, охватыва­
ющее основные сферы деятельности человека. Из этого выте­
кают следующие выводы, имеющие принципиальное значение для понимания его природы. Во-первых, вероятность наступ­
ления определенного события, несущего угрозу для человека, организации, составляет предпосылку возникновения страхо­
вых отношений. Поэтому страхуется не само событие (пожар, болезнь, старость и т. п. от них застраховаться невозможно), а ущерб, обусловленный этим событием. Во-вторых, данное оп­
ределение понятия "риск" является общим. В нем отражена его сущность, как особого явления реальной действительности. Но 34 было бы ошибкой на этом основании сделать вывод, что во всех сферах деятельности человека смысл и содержание риска оди­
наковы. На деле это не так. Несмотря на общую природу, пред­
мет риска в разных областях деятельности человека различен. В-третьих, риск как особое явление, имеет определенные ко­
личественные измерения. К ним относятся: частота риска, его масштабы, размер последствий. § 2. Социальные и профессиональные риски Среди различных видов риска особое место занимают со­
циальные и профессиональные риски. В их основе лежат не природные или техногенные явления, а социально-экономи­
ческие, т. е. общественные условия жизнедеятельности чело­
века. Определяющим из этих условий является превращение рабочей силы в товар или наемный характер труда основной массы работников. В свою очередь это означает: для наемного работника единственным источником существования является заработная плата. Поэтому лишить его данного источника дохода — значит обречь на гибель. И если по тем или иным причинам становит­
ся невозможным участие работника в трудовой деятельности, то возникает риск его материальной необеспеченности. Невоз­
можность же трудовой деятельности работника может быть вызвана болезнью, отсутствием спроса на труд, инвалиднос­
тью, старостью и т. п. Таким образом, под социальным риском понимается ве­
роятность наступления материальной необеспеченности работника в связи с невозможностью его участия в трудовом процессе. Социальным рискам присуще: во-первых, то, что они носят массовый характер, поскольку им подвержены большие массы работников, во-вторых, они представляют постоянное явление рыночной экономики. Для примера сошлемся хотя бы на такое явление, как хроническая безработица (масштабы ее постоянно меняются), присущая рыночному хозяйству. Сло­
вом, наличие социальных рисков обусловлено не случайными 35 обстоятельствами, а тем, что они постоянно воспроизводятся самой рыночной экономикой. И как реакция общества по защите населения от таких об­
щественных рисков и возникло социальное страхование, как особый общественный институт рыночной экономики. К со­
циальным рискам также относятся профессиональные риски. Они являются одной из их форм. Вместе с тем это отдельный вид социальных рисков. Что для них характерно? Известно, что производственная среда и производствен­
ные процессы всегда несут потенциальную опасность утраты работником трудоспособности (временно или постоянно), а сле­
довательно, и средств существования из-за производственных травм или профессиональных заболеваний. Развитие техничес­
кого прогресса не только не снимает такие опасности, но нередко повышает их уровень (ядерные технологии, химические произ­
водства и т. п.), создает неблагоприятные условия труда даже в относительно благоприятных сферах. Скажем, канцелярский и т. п., труд, который все больше насыщается компьютерной, теле­
коммуникационной техникой, становится опасным для здоровья. При этом профессиональным рискам подвергаются огромные массы работников. Наглядное представление об их массовом ха­
рактере дают статистические данные о среднегодовой числен­
ности пострадавших от несчастных случаев на производстве. В 2000-2003 гг. она составляла в среднем 133 тыс. чел. Другой важной особенностью профессиональных рисков яв­
ляется разный уровень их интенсивности по отраслям. В 2006 г. в целях социального страхования в народном хозяйстве выделено 32 класса риска, в каждом из которых объединены предприятия, имеющие примерно одинаковый уровень риска и однотипную природу. Оценка профессиональных рисков производится по специальным методикам на основе соответствующих показате­
лей (частоты риска, масштабов последствий и др.). Отличаются профессиональные риски и с точки зрения составляющих эле­
ментов (структуры) возмещаемого ущерба, причиненного работ­
нику. Они включают в себя не только возмещение утраченного 36 заработка, но и затрат на восстановление поврежденного здоро­
вья (лечение, профессиональная реабилитация и др.). Исходя из этого, профессиональный риск можно опреде­
лить как вероятность наступления материальной необес­
печенности из-за производственной травмы или професси­
онального заболевания. Рассматривая вопрос о социальных и профессиональных рисках, следует иметь в виду следующее обстоятельство. Как уже отмечалось, эти риски носят массовый характер. Но их особенностью является и то, что они не наступа­
ют одновременно для всех застрахованных, всего населения. В то же время существуют риски, обусловленные социально-эко­
номическими условиями, которые, как, например, инфляция, дефолт и т. п., могут одновременно наступить для всего населе­
ния. Подобные риски социальным страхованием не страхуются. Социальные риски, как уже отмечалось, весьма многочис­
ленны. Естественно для каждого из них создать свою отдельную форму социального страхования — дело нереальное. Разреше­
ние этого противоречия практикой социального страхования было найдено на путях их объединения, на основе определен­
ных критериев, в отдельные группы. В первую очередь выделяются риски, страхуемые в обя­
зательном и добровольном порядке. В обязательном порядке страхуются риски, носящие массовый характер. Это риски вы­
падения из производственного процесса по возрасту, состоя­
нию здоровья, болезни и т. д. Этим видам рисков подвержено либо все население, либо его большие группы. Поэтому в этом случае страхование осуществляется на основе усредненных условий. Например, при назначении общеустановленной пен­
сии практически не учитываются особенности труда в тех или иных производствах, на тех или иных территориях. Размер выплачиваемых пособий ориентирован как бы на усредненного получателя. В рамках обязательного социального страхования в отдельную группу выделялось страхование профессиональ­
ных и территориальных рисков. Профессиональные риски — это риски, обусловленные тя­
желыми и опасными условиями труда (шахтеры, металлурги, 37 химические производства и т. д.). Особенность данных рисков в том, что они касаются не всех работников, а лишь отдельных категорий из них, работающих в неблагоприятных условиях. Поэтому их страхование производится с учетом характера и особенностей профессиональных рисков, например, риска пре­
ждевременной утраты трудоспособности и необходимости до­
срочного выхода на пенсию в сравнении с общеустановленным возрастом. Особую группу рисков составляют территориальные риски. Они касаются всего населения, проживающего и рабо­
тающего в неблагоприятных природно-климатических услови­
ях (северные территории, высокогорные, засушливые районы и др.). Их страхование осуществляется с учетом особенностей территориальных рисков. Это относится и к возрасту выхода на пенсию, и к трудовому стажу, и к размерам страховых вы­
плат и т. п. Социальные риски, страхуемые добровольно, отличаются от рисков, страхуемых в обязательном порядке прежде всего локальным охватом отдельных групп населения. К таким рис­
кам относятся риски, обусловленные особыми условиями рабо­
ты на отдельных предприятиях, (например, алмазодобываю­
щих и т.д.), заинтересованностью работодателя в сохранении квалифицированной рабочей силы и т. п. Примером страхования таких рисков является корпора­
тивное страхование Оно распространяется на работников (или работников и членов их семей) только данного предприятия (группы предприятии, являющихся членами данной корпора­
ции). Условия и порядок страхования таких рисков определя­
ются финансовыми возможностями организаций. Особую группу рисков, связанных с человеком, занимают риски частного страхования. Виды таких рисков, их характер определяются лицом, подлежащим страхованию и его пла­
тежеспособностью Здесь возможны самые разные вариан­
ты — от страхования жизни до экзотического страхования от развода. 38 Контрольные вопросы и задания 1. Какова роль риска в страховании? 2. Обыденное и научное понимание риска. В чем разница между ними? 3. Назовите отличительные особенности и раскройте со­
держание социальных рисков. 4. Какова природа профессиональных рисков? Глава 3. Социально-экономическая сущность социального страхования § 1. Методологические основы выявления сущности социального страхования Выявление сущности любого явления — это ключ к пони­
манию закономерностей его развития и ориентир для практи­
ческих действий. В обыденной, повседневной практике человек имеет дело с теми или другими событиями, явлениями. Возь­
мем пример из области социального страхования. Работник при болезни получает не заработную плату, а оплату больничного листа, при достижении пенсионного возраста — пенсию. Явле­
ние, как говорят, налицо. Но сущность, природа их, почему, на каком основании выплачиваются эти пособия, как определяет­
ся их размер и т. д., из самого факта существования этих явле­
ний непонятна. В полной мере данное положенное относится и к соци­
альному страхованию. Поэтому выявление его сущности, т. е. экономических отношений, которые оно выражает, раскры­
тие противоречий рыночной экономики, формой движения которых оно является, составляет необходимое условие со­
з дания высокоэффективной системы социального страхова­
ния. Бе з этого ее построение будет идти вслепую, методом проб и ошибок. 39 Негативные последствия таких действий известны: это волюнтаризм и субъективизм, постоянное возникновение ту­
пиковых ситуаций, отсутствие научно обоснованных программ (не путать с набором тех, или иных "мероприятий", громко име­
нуемых "программами"). И результат при таком подходе не мо­
же т быть иным: "хотели как лучше, а получилось как всегда". Ответ на вопрос о сущности социального страхования создает также предпосылки для плодотворного анализа его отдельных (частных) проблем и выработки научно обоснованных практи­
ческих рекомендаций. Оснований для отказа от положения, что без предварительного решения общих вопросов невозможно решение частных, ровным счетом нет никаких. Конечно, разра­
ботка только теоретических проблем автоматически не гаран­
тирует построения научно обоснованной модели социального страхования. Она создает лишь предпосылки для этого, кото­
рые должны дополняться политической волей государства по реализации их на практике. Исходным моментом в понимании сущности социального страхования является его отнесение к тому или иному классу явлений. Поскольку оно охватывает экономические отноше­
нии, возникающие между участниками страхового процесса, постольку социальное страхование представляет собой опре­
деленное социально-экономическое явление. Какие же следу-
пи п.ч этого выводы? Во-первых, было бы ошибкой сущность социального стра­
хования свести к правовым и организационным формам, ибо в г.| 1.1 им случае отождествлялись бы его форма и сущность. 1 '| '-вторых, ответ о сущности социального страхования нуж-
п" искать в системе экономических и, прежде всего, в сфере тру-
|"|н.1ч отношений капиталистического общества. В этой связи | | м ГКО напомним его экономические основы. К ним относятся: • частная собственность на средства производства; иными | швами, социально-ориентированное рыночное хозяйство — IЮЙ частных собственников; • товарная форма экономической связи, рыночное регу-
шромапие общественного производства; • купля-продажа рабочей силы; • свободное ценообразование; • свобода выбора рода деятельности и полная ответс­
твенность каждого индивида за формирование условий своей жизни; • конкуренция и свобода инициативы хозяйствующих субъектов; • экономическая целесообразность, предполагающая мак­
симизацию наиболее прибыльного приложения капитала. Для понимания сущности (природы) социального страхова­
ния, принципов его формирования и функционирования в ры­
ночной экономике имеют значение следующие обстоятельства. Известно, что целью деятельности каждого предпринимателя является получение прибыли. Об этом без всякой политэконо­
мии знает даже любой "челнок" на рынке. Если он не получает прибыли, его деятельность утрачивает для него всякий смысл. В то же время основным условием получения прибыли являет­
ся купля капиталистом рабочей силы и ее потребление. Рабо­
чая сила, хотя и специфический товар, но, как и любой другой товар, имеет стоимость и соответственно цену. Стоимость рабо­
чей силы — это стоимость товаров, услуг, жизненных средств, необходимых человеку для поддержания нормальной жизне­
деятельности, включая содержание членов семьи работника, а также затраты на образование, профессиональную подготовку, охрану здоровья, удовлетворение его культурных потребнос­
тей. Величина стоимости рабочей силы с развитием общества меняется, но в конкретный исторический период она имеет определенную величину, вокруг которой и колеблется опла­
та труда. Если наемные работники (рабочий класс) сплочены и организованы, то они добиваются установления зарплаты на уровне стоимости рабочей силы. Если этого нет, то капита­
лу удается платить работникам на уровне лишь минимального удовлетворения их потребностей. Из этого следует, что одним из основополагающих законов рыночной экономики является закон стоимости рабочей силы. На его основе, во-первых, осу­
ществляется ее воспроизводство, и, во-вторых, он выступает 41 как один из регуляторов в сфере трудовых отношений между работодателями и наемными работниками, или трудом и капи­
талом. При этом данное экономическое отношение является не только основополагающим, но и, что особенно важно, постоян­
но воспроизводимым в процессе функционирования рыночной системы. В результате, с одной стороны, воспроизводится та система экономических отношений, при которой наемный ра­
ботник вновь и вновь предлагает на рынке особый товар — ра­
бочую силу, а с д р у г ой— осуществляется воспроизводство физических и духовных сил самого работника. Характерной чертой данных экономических отношений является взаимо­
обусловленность его двух сторон: ни капитал, ни наемный труд друг без друга существовать не могут. При этом принципиальное значение имеет то, что подде­
рживается такое единство не какими-либо внешними факто­
рами, а внутренними силами рыночной системы на основе ее внутренних законов развития. В случае же нарушений в фун­
кционировании одной из его сторон неизбежно возникают сбои в производстве либо на уровне отдельного предприятия, либо в масштабе всего общественного производства. Производство и присвоение прибыли становятся невозможными. Но из это­
го вовсе не вытекает, что логика поведения и движения труда и капитала совершенно идентичны. Движение каждого из них имеет свои специфические особенности, преследует свои опре­
деленные цели и интересы. В частности, для наемного работ­
ника единственным источником его существования является заработная плата (оплата труда). Поэтому невозможность учас­
тия наемного работника по тем или иным причинам в трудовой деятельности обусловливает его материальную необеспечен­
ность и тем самым создается реальная угроза его существова­
нию. В то же время в процессе трудовой деятельности работни­
ка возможно возникновение ситуаций (болезнь, инвалидность, безработица и т. п.), в силу которых он не может участвовать в производственном процессе. Другими словами, возникает мате­
риальная необеспеченность в силу утраты им заработка и, как следствие, необходимость з ащищать себя от этой опасности. 42 Пути обеспечения такой з ащиты известны (обеспечение своего существования на период нетрудоспособности): 1) за счет личных сбережений; 2) за счет частного личного страхования или корпоратив­
ного страхования; 3) за счет социального страхования; 4) социальное обеспечение. В практике социальной з ащиты населения используются и такие ее формы, как социальная помощь, благотворительность и др. В реальной практике, как уже было рассмотрено, име­
ют место все эти виды социальной защиты, но определяющей формой из них в условиях рыночной экономики является со­
циальное страхование. Дело в том, что ни личное частное стра­
хование, ни корпоративное, ни личные сбережения эту роль выполнять не могут. Они в состоянии охватить весьма ограни­
ченный контингент граждан. Движение же рыночной экономи­
ки воспроизводит социальные риски, угрожающие основной массе населения. Последние обуславливаются факторами двоякого рода. Во-первых, экономическими. К ним относятся: • угроза потерять работу по причине несоответствия спроса и предложения рабочей силы в результате структурной перестройки экономики, экономического кризиса, реструкту­
ризации, оптимизации производства и др.; • угроза нетрудоспособности в силу профзаболевания, производственной травмы, являющейся обычно следствием нежелания предпринимателей вкладывать средства в обеспе­
чение техники безопасности и создание благоприятных усло­
вий труда. В этих случаях причины риска не зависят или мало зависят от самого работника. Во-вторых, часть рисков непосредственно связана с жиз­
недеятельностью индивида (старость, перерыв в трудовой де­
ятельности по болезни, в связи с беременностью и родами). На первый взгляд риск материальной необеспеченности в этом случае носит частный характер, и защита от него являет-
43 ся якобы личным делом каждого работника. Однако это далеко не так. Дело в том, что рабочая сила по своей природе двойс­
твенна: с одной стороны, она выступает как элемент произ­
водительных сил общества, а с другой — является носителем экономических отношений. В силу последнего обстоятельства она приобретает определенные общественные свойства. В част­
ности, в данном случае отдельные виды трудовой деятельности фактически реализуются как неотъемлемые звенья совокуп­
ного общественного труда. В то же время уровень обобществле­
ния производства достигает уже той степени, когда нарушение воспроизводственных процессов в каком-либо одном звене ста­
новится реальной угрозой нарушения воспроизводственного процесса в экономике в целом. Все это дает основание говорить о том, что риски, связанные с жизнедеятельностью индивида, приобретают общественный характер. И это предопределя­
ет необходимость солидарных действий всех участников про­
изводства по обеспечению воспроизводства рабочей силы в момент наступления страхового случая. Это в равной степе­
ни относится как непосредственно к самому работнику, так и к работодателю. Первый заинтересован в обеспечении своего существования в период вынужденной нетрудоспособности, второй заинтересован в поддержании физического и профес­
сионального уровня работника, недопущения его деградации в этот период. Нельзя сбрасывать со счетов заинтересованности бизнеса в сохранении стабильности, избежания социальной на­
пряженности и катаклизмов в обществе. Таким образом, в реально функционирующей рыночной экономике имеет место объективное противоречие. С одной стороны, она постоянно воспроизводит наступление социаль­
ных или профессиональных рисков для значительной части населения, создавая угрозу их материальной необеспеченнос­
ти из-за потери заработка вследствие выведения из процесса производства, с другой — необходимость ее воспроизводства в качестве неотъемлемого (и одного из основных) элемента вос­
производства рыночных отношений. Единство и взаимообус­
ловленность труда и капитала — именно тот фундамент, на 44 котором зиждется вся система рыночно-капиталистических отношений. Формой разрешения данного внутреннего противо­
речия рыночной экономики явилось социальное страхование, гарантирующее материальное обеспечения работнику при на­
ступлении страхового случая. Такой подход позволяет: во-первых, избежать ошибочного представления о роли государства и бизнеса в обеспечении со­
циальной защиты населения. В частности, из наличия реально­
го противоречия между необходимостью' обеспечить высокую эффективность производства и необходимостью выделять ре­
сурсы на социальные нужды, делается вывод, что первую про­
блему якобы должен решать капитал, а вторую обязано брать на себя государство. Но с этим согласиться нельзя. Действи­
тельно, отрицать наличие такого противоречия невозможно, оно реально имеет место. И капитал не был бы капиталом, если бы не стремился переложить часть своих затрат на социальные нужды на общество или на государство, а проще говоря, — от них избавиться. В российской действительности это выражает­
ся прежде всего в стремлении добиться (кстати, небезуспешно) снижения социальной нагрузки на капитал, в массовой переда­
че частными предпринимателями социальных объектов муни­
ципальным органам власти. Все это действительно так. Однако в отношении социального страхования, такая постановка вопроса требует уточнения. Если ее принять, то необходимо признать, что социальное страхование, во-первых, выступает лишь как нечто внешнее к системе рыночных отношений, внедряемое в эти отношения только силой государства, и, во-вторых, что сама рыночная система никаких ресурсов на обеспечение соци­
альной безопасности не выделяет. В этих условиях источником средств страхования являются лишь налоговые поступления. Но, как было показано выше, отношения социального страхо­
вания порождаются и воспроизводятся внутренними противо­
речиями рыночного хозяйства. Разрешение их происходит на основе внутренних законов рыночной экономики, а не навязы­
вается извне. Поэтому социальное страхование — явление объ­
ективное, а государство может либо способствовать его разви-
45 тию, либо, наоборот, тормозить. Поэтому для предпринимателя так называемая забота о своих наемных работниках — это не альтруизм, а забота о поддержании их работоспособности, так как она рентабельна. Также достигается теоретическая опре­
деленность относительно источников финансовых ресурсов со­
циального страхования. § 2. Сущность социального страхования Известно, что основу страхования вообще составляет принцип распределения материального и финансового ущер­
ба, возникающего при наступлении страхового случая на всех участников страхового процесса. Это позволяет защитить пост­
радавших в результате наступления страхового случая за счет общих ресурсов. Применительно к системе социального стра­
хования это означает, что обеспечение воспроизводства рабо­
чей силы в страховой ситуации осуществляется за счет финан­
совых ресурсов, формируемых путем отчисления страховых взносов как работодателями, так и работниками, а в отдельных случаях и государством. При этом каждый субъект страхова­
ния реализует свой интерес: • работники получают солидарную социальную защиту при наступлении старости, болезни, получении травмы, про­
фзаболевания, беременности и родов и т. п.; • работодатели, как уже отмечалось, сохраняют физичес­
кий и интеллектуальный потенциал рабочей силы, не допуская ее деградации; • государство добивается социальной и политической ста­
бильности в обществе на основе социального партнерства. Из этого вытекает, что: ^социальное страхование является одной из сторон тру­
довых отношений; 2) оно имеет дело со специфической формой движения час­
ти необходимого продукта. Принципиально важно здесь то, что страховые взносы, вносимые работниками, есть не что иное, как часть необходи-
46 мого продукта. Учитывая, что категория "необходимый про­
дукт" играет ключевую роль в раскрытии сущности социаль­
ного страхования, сделаем некоторые пояснения. Человек, даже далекий от экономической науки, знает, что булки на деревьях не растут. Они, как и любые другие мате­
риальные и духовные блага, за исключением даров природы, являются результатом производственной деятельности. В свою очередь, для осуществления производства необходимы: ^ ма ­
териалы, станки, оборудование, электроэнергия и т. д.; 2) рабо­
чая сила. В процессе производственной деятельности и то и другое расходуется или потребляется. Поэтому для поддержания не­
прерывности производства (а всякая нация погибла бы, если бы она его прекратила хотя бы на неделю) эти его элементы должны постоянно воспроизводиться. В этой связи определенная часть продукта расходуется для обеспечения жизнедеятельнос­
ти работника и поддержания его работоспособности, включая подготовку нового поколения работников, заменяющих тех, кто утратил способность к труду. Необходимый продукт покрыва­
ет расходы на питание, одежду, содержание жилья, удовлетво­
рение сложившихся культурных и социальных потребностей и т. п. Стоимость необходимого продукта и является стоимостью рабочей силы. Получаемая работником заработная плата есть денежное выражение стоимости необходимого продукта, или стоимость рабочей силы. В стоимостной структуре продукта стоимость рабочей силы обычно выражается буквой "V". Аккумуляция этой части необходимого продукта в систе­
ме социального страхования не меняет и не может изменить его социально-экономической природы, тем более что в конеч­
ном счете он потребляется работником. Все сказанное в полной мере относится и к взносам работодателей, для которых они составляют в условиях социально-ориентированной рыноч­
ной экономики необходимый элемент из держек на рабочую силу. Поэтому страховые взносы и соответственно страховые выплаты, представляют собой из держки по воспроизводству рабочей силы. Данное обстоятельство имеет принципиальное 47 значение. Оно означает, что при страховой форме социальной защиты работника, необходимые ресурсы на воспроизводство рабочей силы при наступлении страхового случая, выделяет сама рыночная система. В этом случае страховые средства ак­
кумулируются и направляются на страховые выплаты не на основе вне экономического принуждения (хотя и в соответс­
твии с установленным законом порядком), а на основе внутрен­
них закономерностей функционирования рыночной экономики. Поэтому страховые взносы по своей социально-экономичес­
кой природе не носят и не могут носить налогового характера. Следовательно, социальное страхование базируется на иной финансово-экономической основе, нежели социальная по­
мощь или социальное обеспечение, осуществляемые, как из­
вестно, за счет средств налогоплательщиков. В силу этих об­
стоятельств социальное страхование населения выступает в качестве экономического метода воспроизводства рабочей силы при наступлении страхового случая. Естественно, что в данных условиях и страховые выплаты не могут не отражать этого его содержания. В частности, они представляют собой не выплаты сверх оплаты труда (в отличие от выплат из фондов общественного потребления в социалистическом обществе), а вместо оплаты труда. В известном смысле можно говорить об этих выплатах как о некой иррациональной форме оплаты труда, а точнее — о наличии двух форм возмещения стоимос­
ти рабочей силы: в виде оплаты труда, которая выплачивается при нормальном течении производственного процесса, и в виде страховых выплат при наступлении страховых случаев. Сле­
довательно, стоимость рабочей силы определяется не только ценой "живого" труда в период его функционирования непос­
редственно в процессе производства. Она включает и другие оплачиваемые периоды: болезнь, пенсионный период и т. п. По­
этому одним из элементов стоимости рабочей силы являются страховые выплаты. Другими словами, характер и формы рас­
пределения необходимого продукта в данном случае определя­
ются по чисто экономической целесообразности, регулируемой интересами производства. Соображения гуманности, благотво-
48 рительности или иного внеэкономического характера, здесь су­
щественной роли не играют. Исходя из этого, можно со всей оп­
ределенностью сказать, что страховые выплаты представляют собой часть издержек производства, обусловленную наемным характером рабочей силы. Поэтому было бы неправомерным отождествлять их с выплатами из фондов общественного пот­
ребления, которые имели место при социализме. Хотя внешнее сходство между ними и имеет место. Во-первых, общественные фонды потребления — это ка­
тегория социалистической экономики. Следовательно, они вы­
ражают иную систему производственных отношений, нежели внебюджетные фонды социального страхования. Во-вторых, общественные фонды потребления хотя и являются частью не­
обходимого продукта, но представляют собой выплаты сверх заработной платы. ОФП не могут быть отождествлены с вне­
бюджетными страховыми фондами, так как последние явля­
ются частью заработной платы работника, а ОФП — выплаты сверх заработной платы. Словом, это две разные формы рас­
пределения необходимого продукта. В-третьих, их функции — различные. Социальные страховые фонды предназначаются для обеспечения воспроизводства рабочей силы, а ОФП глав­
ным образом для совместного удовлетворения социально зна­
чимых экономических потребностей. Таким образом, социальное страхование как экономи­
ческая категория представляет собой совокупность эко­
номических отношений, обеспечивающих воспроизводство рабочей силы при наступлении страхового случая, т. е. с воз­
никновением угрозы материальной необеспеченности работ­
ника из-за невозможности участия его в производственном процессе по причине болезни, безработицы, старости, трав­
мы и других страховых рисков. Естественно, это должно быть определяющим моментом для построения всей системы соци­
ального страхования, а ее эффективность должна оцениваться настолько, насколько обеспечивается достижение данной цели. В частности, защита от угрожающих существованию человека социальных и профессиональных рисков предполагает мате-
49 риальное обеспечение застрахованного, гарантирующее нор­
мальное воспроизводство рабочей силы. Это не популистский лозунг, не надуманное требование, а объективное экономичес­
кое явление, развивающееся по своим внутренним законам. Основой его реализации является установление размера стра­
хового пособия и, следовательно, его выплаты в соответствии со стоимостью рабочей силы. При этом следует иметь в виду, что последняя, как отмечалось выше, не сводится только к сто­
имости товаров и услуг, удовлетворяющих физиологические потребности человека в пище, одежде, жилье, тепле и т. п. В него включаются также расходы на удовлетворение духовных запросов, поддержание здоровья, получение образования, про­
фессиональную подготовку, содержание членов семьи. Значи­
тельное влияние на уровень и структуру потребностей челове­
ка оказывает экономический и культурный уровень развития страны, исторические условия формирования рабочего класса. Далее следует иметь в виду, что общественный прогресс в целом ведет к изменению качества жиз ни людей и соответс­
твенно повышению стоимости рабочей силы. Эти положения общеизвестны, но о них приходится говорить, ибо в российской действительности в процессе реформирования социального страхования имеет место сплошь и рядом ориентация лишь на прожиточный минимум. Ориентация страховых выплат на сто­
имость рабочей силы для России важна еще и вот с какой точки зрения. Известно, что уровень затрат на воспроизводство ра­
бочей силы в различных странах из-за существенно различа­
ющихся природно-климатических, социально-экономических, культурно-исторических условий разный. Отсюда и уровень страховых выплат не может быть одинаковым. Без учета этого обстоятельства в России невозможно построить эффективную систему социального страхования с ее существенными разли­
чиями по регионам. И наконец, система социального страхова­
ния, ориентированная на воспроизводство рабочей силы при наступлении страхового случая является общей по своим при­
нципам, независимо от государственного устройства, для стран с социально ориентированной рыночной экономикой. Из это-
50 го следует, что эффективное функционирование социального страхования невозможно без приведения страховых выплат в соответствие со стоимостью рабочей силы. Следовательно, их величина не может быть произвольной. Она должна опре­
деляться потребностями обеспечения нормального воспроиз­
водства рабочей силы в соответствии с ее стоимостью, а не на уровне физиологического выживания работника. Учитывая же, что стоимость рабочей силы — категория объективная и эконо­
мически определенная, то и страховые выплаты, и страховые взносы, также определенны. Конечно, было бы наивно предпо­
лагать, что страховые выплаты достигают соответствия стои­
мости рабочей силы автоматически, так сказать, по воле "не­
видимой руки рынка". На деле их величина, с одной стороны, результат упорной борьбы рабочего класса за свои интересы, а с другой — результат компромисса с работодателями при ак­
тивной роли государства. Степень вмешательства последнего в регулирование социальной з ащиты населения вообще, соци­
ального страхования, в частности, как показывает практика, в различных странах разная. Причины для этого в каждой стра­
не свои. Но главное в другом — без участия государства невоз­
можно обеспечение эффективной социальной безопасности населения. К сожалению, ситуация в переходный период в Рос­
сии со всей определенностью свидетельствует, что государство пока не в состоянии обуздать российский капитал. Стремлению молодого хищнического российского капита­
ла уйти от социальных расходов, в том числе от страховых вы­
плат, ради сиюминутных выгод должна быть противопоставле­
на воля рабочего класса, всего общества и государства. Обеспечение нормального функционирования системы со­
циального страхования предполагает, что воспроизводствен­
ный подход должен быть принят и при определении размера страховых взносов. Другими словами, их величина должна быть достаточной, чтобы обеспечить воспроизводство рабо­
чей силы на социально-приемлемом уровне. Поэтому величина стоимости рабочей силы должна составлять ту базу, вокруг ко­
торой может колебаться размер страховых взносов. Бе з этого 51 обеспечение страховых выплат на воспроизводственном уров­
не становится невозможным. В свете изложенного неприемлемы представления о ком­
пенсационном характере страховых выплат. Они неверны теоретически и не продуктивны практически. При компенса­
ционном подходе страховые выплаты классифицируются как компенсация утраченного заработка. На деле же они: 1) хотя и видоизмененная, модифицированная форма оплаты труда работника, но тем не менее заработанная и зарезервирован­
ная им самим; 2) накопленные средства на страховые выпла­
ты — это или коллективная собственность застрахованных (при солидарно-распределительной системе страхования), или собственность работника (при накопительной системе страхования). Поэтому странно говорить об их компенсационном харак­
тере. Ведь компенсация — это возмещение кем-то кому-то чего-то утраченного. Следовательно, источником компенсации являются не собственные средства, а средства из других источ­
ников. При социальном страховании этот принцип не действу­
ет. Застрахованному в случае наступления страхового случая обеспечивается существование за счет его собственных сбере­
жений, аккумулированных страховыми фондами. Неприемлем компенсационный подход и с практической точки зрения. В этом случае размер страховых выплат уста­
навливается не на основе экономически определенной кате­
гории — стоимости рабочей силы, а произвольно, исходя из финансовых возможностей государства, уровня собираемости взносов и прочих критериев. Иными словами, такой подход со­
ставляет теоретическую основу волюнтаризма в социальном страховании. Само по себе это неприемлемо, так как речь идет о благополучии миллионов людей. Контрольные вопросы и з а да ния 1. Методологические предпосылки выявления сущности страховой формы социальной з ащиты населения. 52 2. Каковы особенности трудовых отношений в рыночной экономике? 3. Какие факторы в процессе движения рыночной эконо­
мики постоянно воспроизводят социальные риски? 4. Какое противоречие капиталистического производства обусловливает необходимость социального страхования? Поче­
му в его разрешении заинтересованы работник, работодатель и государство? 5. Что составляет экономическую основу любого вида со­
циального страхования? 6. Стоимость рабочей силы и факторы, ее определяющие. 7. В каких формах происходит возмещение стоимости ра­
бочей силы? 8. Что такое отложенная зарплата, ее экономическая роль? 9. Почему неприемлем компенсационный подход при воз­
мещении утраченного заработка? Преимущества воспроиз­
водственного подхода. Глава 4. Основные кат ег ории и понятия социальног о страхования В данной главе рассматриваются основные категории, ис­
пользуемые в социальном страховании и относящиеся только к нему в целом. Поэтому терминология, характерная для отдель­
ных его видов и направлений, здесь не приводится. Свободное владение страховой терминологией и умение пользоваться ею на практике — одно из важных и необходи­
мых условий высокого профессионализма работника социаль­
ной сферы. В то же время это создает предпосылки успешного изучения учебного материала. Социальное страхование, как любое социально-экономи­
ческое явление, имеет свойственную ему структуру. Послед­
няя представляет собой совокупность определенных элемен­
тов. В соответствии с принятой терминологией они получили 53 название "категории". Наряду с этим имеет место и другое на­
звание — "понятия", но в принципе они идентичны. Необходи­
мо также иметь в виду следующие обстоятельства. Первое. Любая категория социального страхования (по­
нятие) отражает определенные экономические отношения, связанные с осуществлением страховой формы социальной з ащиты населения. В конечном счете каждая из них являет­
ся формой проявления или реализации сущности социального страхования. Второе. Все категории социального страхования взаимо­
связаны и взаимообусловлены. Поэтому это не случайная, ме­
ханическая их совокупность, подобно мешку крупы, или карто­
шки, а нечто диалектически единое, хотя внешне разделенное в пространстве и времени. Третье. В совокупности, они составляют понятийный ап­
парат данной дисциплины. При этом часть категорий является общими для всех направлений и видов социального страхова­
ния, а часть — лишь для отдельных из них. Используемые в социальном страховании категории в це­
лях их систематизации выделены в следующие группы: • категории, отражающие общие условия функциониро­
вания системы социального страхования; • категории, отражающие порядок формирования финан­
совой базы социального страхования; • категории, отражающие общие условия страховых вы­
плат. § 1. Фонды социального страхования и их правовой статус Отличительной чертой социального страхования является то, что оно представляет особую форму коллективной самоза­
щиты работников от социальных и профессиональных рисков, носящих массовый характер. Коллективный характер з ащиты предполагает необходимость объединения работников в стра­
ховые союзы (объединения, ассоциации и т. д.); формирования за счет их взносов необходимых финансовых ресурсов для 54 обеспечения нормальной жизнедеятельности каждого из учас­
тников страхового союза при наступлении страхового случая. Создание таких союзов страховой з ащиты на определенных этапах развития социального страхования происходило сти­
хийно, по инициативе прежде всего самих работников, а затем с участием работодателей, профсоюзов. С ростом численности рабочего класса, когда социальные и профессиональные рис­
ки стали реальной угрозой для значительной части населения, возникла потребность формирования национальных систем обязательного социального страхования. Их организатором в первую очередь могло выступить государство, поскольку оно не только представляет интересы общества в целом, но и об­
ладает необходимым административным ресурсом. Однако и в этом случае один из основополагающих принципов националь­
ных страховых объединений — обеспечение социальной защи­
ты своих членов за счет их страховых взносов, т. е. собственных средств, остается незыблемым. В современной России такие национальные объединения получили название государственных фондов обязательного социального страхования. В настоящее время осуществляют обязательное социальное страхование три фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР), Фонд обязательного медицинского страхования (далее ФОМС) и Фонд социального страхования (далее ФСС). Каков же их статус? Отправной точкой в его определении являются следующие особенности страховых фондов. Во-пер­
вых, они были учреждены государством как внебюджетные организации. Это означает, что эти учреждения не входят в бюджетную систему государства. Во-вторых, определяющим моментом их деятельности является не коммерческая, а соци­
альная цель: защита застрахованных от массовых социальных и профессиональных рисков. В-третьих, они являются само­
стоятельными кредитно-финансовыми учреждениями, форми­
рующими свою материально-финансовую базу за счет средств застрахованных и осуществляющими управление ими в целях социального обеспечения застрахованного населения. 55 Из этого вытекает, что статус Фонда (фондов) обяза­
тельного социального страхования можно определить, как внебюджетное, некоммерческое, самостоятельное кредитно-
финансовое учреждение, осуществляющее свою деятельность в целях обеспечения обязательного социального страхования. По своей сущности они являются публично-правовыми орга­
низациями гражданского общества. В настоящее время в российских условиях фонды социаль­
ного страхования таким статусом в полном объеме не обладают. Причин тут несколько: от необходимости постепенного движе­
ния к этой цели, что определяется условиями переходного пе­
риода, до преодоления косности и инерции государственных чиновников, считающих, что только они в состоянии осущест­
влять функции управления различными системами. § 2. Собственность фондов социального страхования Для осуществления своей деятельности фонды социаль­
ного страхования располагают определенными финансовыми и материальными ресурсами, или собственностью. Категория собственности в любой системе экономических отношений со­
ставляет глубинную их основу. Не является исключением в этом и собственность фондов социального страхования. Поэ­
тому она, являясь одной из тех базовых категорий, определя­
ет целевую направленность деятельности фондов, характер движения страховых ресурсов, принципы их формирования. Одним словом, собственность фондов социального страхова­
ния — это экономический фундамент страховой формы защи­
ты населения. Поэтому выявление ее сути и конкретного со­
стояния — ключ к повышению эффективности обязательного социального страхования. Собственность фондов социального страхования как любое экономическое явление имеет свою форму и содержание. В этой связи целесообразно в первую очередь рассмотреть вопрос о ее сущности. Это предполагает прежде всего выявление источника формирования материальной и финансовой базы обязательного 56 социального страхования. Такой методологический подход ха­
рактерен не только в данном случае, но он необходим при рас­
смотрении любой формы собственности. Для феодальной собс­
твенности ее источником был труд крепостных крестьян, для капиталистической — труд наемных работников, для мелких товаропроизводителей или, как сейчас говорят, предпринима­
телей без найма работников, — их собственный труд и т. д. Опираясь на этот методологический прием, рассмотрим вопрос об источнике формирования материальной и финансо­
вой базы фондов обязательного социального страхования. Давайте вспомним, что отличает страховую форму защиты населения от социальных и профессиональных рисков от дру­
гих ее форм? Во-первых, то, что это коллективная самозащита работников и, во-вторых, материальная необеспеченность за­
страхованных при наступлении страхового случая покрыва­
ется из общего страхового фонда, формируемого путем резер­
вирования части заработной платы в виде страховых взносов. Какие выводы следуют из этого? Прежде всего, средства, поступающие в фонды социально­
го страхования, государственными не являются. Не вносит свои средства за счет прибыли и работодатель. Все это означает, что основным источником формирования материальных и финан­
совых ресурсов страховых фондов, т. е. их собственности, яв­
ляются страховые взносы застрахованных, представляющие часть фонда оплаты их труда. Здесь необходимо сделать два замечания. 1. В практике социального страхования России непосредс­
твенно сами работники страховые взносы не уплачивают, т. е. из их зарплаты они, подобно подоходному налогу, не удержи­
ваются. Но вносит ли их непосредственно сам работник, или это делает работодатель, выполняя чисто бухгалтерскую функ­
цию перечисления части фонда оплаты труда своих работни­
ков, суть дела не меняет. Поэтому собранные (аккумулирован­
ные) страховые средства в фондах обязательного социального страхования по своей экономической сущности являются собс­
твенностью застрахованных граждан. Ни государство, ни рабо-
57 тодатель собственником страховых средств (материальных и финансовых) являться не могут, ибо источником их является необходимый продукт. В силу этого, как уже указывалось, неприменным элемен­
том цены рабочей силы, наряду с затратами бизнеса на непос­
редственную оплату труда, являются т акже расходы на соци­
альное страхование работника. Обычно в странах с социально ориентированной рыночной экономикой заработная плата ра­
ботника распределяется по следующей модели: 60-70% идет на текущую зарплату, а 20-30% составляет отложенная зарпла­
та на социальное страхование (Германия, Франция, Италия, Швеция и др.). В совокупности текущая зарплата и отложенная зарплата составляют 50-60% ВВП. Поэтому, во-первых, формирование финансовой базы со­
циального страхования никакого отношения к налоговым ре­
сурсам государства не имеет. В подлинно страховых системах, в отличие от недоста­
точно развитых или деформированных, участие государства в формировании материальных и финансовых ресурсов возмож­
но лишь в качестве плательщика взносов за те или иные кате­
гории населения (военнослужащих, жертв крупномасштабных катастроф типа Чернобыльской и т. д.). Во-вторых, необходи­
мые ресурсы (и это принципиально важно) для формирования собственности страховых фондов выделяются экономикой на основе ее внутренних законов, в частности, закона стоимости рабочей силы. Поэтому ресурсная база страховых фондов, в отличие от налоговой, имеет строго целевой и возмездный характер. Дело в том, что, поскольку страховые организации созда­
ются для строго определенных ц е л е й — социальной з ащиты застрахованных от социальных и профессиональных рисков, постольку их ресурсы, естественно, имеют строго целевое на­
значение: обеспечение застрахованных при наступлении стра­
хового случая. Иное их использование противоречит природе необходимого продукта, используемого для воспроизводства работника. Саккумулированные в страховых фондах страхо-
58 вые взносы и представляют собой часть необходимого продук­
та, обеспечивающего жизнедеятельность застрахованного при наступлении страхового случая. Что касается, возвратного характера отчислений в фонды социального страхования, то здесь необходимо иметь в виду следующие обстоятельства: внесенные средства застрахован­
ными возвращаются к ним в виде страховых выплат. Иных ис­
точников выплат у фондов нет, кроме средств, полученных ими от самих работников. Однако возвратный характер в солидар­
но-распределительных системах не предполагает полной экви­
валентности внесенных взносов и выплат. 2. Теперь рассмотрим вопрос о формах собственности фондов социального страхования. В классических солидар­
но-распределительных системах вносимые страховые взносы приобретают форму индивидуально-групповой собственности. Обобществление в такой форме может быть в масштабе стра­
ны, отдельных отраслей (например, при пенсионном страхова­
нии летных экипажей воздушных судов гражданской авиации), группы отраслей, отдельных территорий (в частности, терри­
тории с неблагоприятными условиями для жиз ни и работы на­
селения) и т. д. Учет участия каждого в формировании инди­
видуально-групповой собственности осуществляется в форме персонифицированного учета внесенных страховых взносов. С этой целью для каждого застрахованного вводится индивиду­
ально-лицевой счет. Второй формой собственности в системе социального стра­
хования является индивидуальная собственность застрахо­
ванных. Она используется в накопительных страховых систе­
мах. Ее особенностью является то, что накопленные страховые средства полностью возвращаются застрахованному. Поскольку материально-финансовые ресурсы системы обязательного социального страхования по своей экономичес­
кой сущности являются собственностью застрахованных граж­
дан, постольку являться собственностью государства они не могут. Это, естественно, предполагает автономность бюджетов фондов социального страхования от госбюджета. 59 Однако следует отметить, что юридически собственность на материальные и страховые ресурсы фондов социального страхования в России принадлежит государству. Это, как раз тот пример, когда форма и содержание не совпадают. Чуждое данной форме содержание — индивидуально-групповая собс­
твенность втиснуто в не свойственную ей юридическую форму государственной собственности. Снятие данного противоречия лишь вопрос времени. § 3. Страховые выплаты К числу базовых категорий социального страхования т акже относятся страховые выплаты. Внешне они просты и понятны. Это определенная сумма денежных средств, выпла­
чиваемых застрахованному лицу при возникновении страхо­
вого случая. Условия и порядок страховой выплаты, как пра­
вило, устанавливаются Федеральным законом, а в отдельных случаях правительством. Для страховых выплат характерно многообразие как с точки зрения источника (отчисления ра­
ботодателей, работников, госбюджетные средства), так и с точки зрения их видов: пенсионные, по временной нетрудос­
пособности, на детей и т. п. Часть пособий в обязательном со­
циальном страховании предоставляется в натуральном виде. Это — медицинские, санаторно-курортные и некоторые дру­
гие услуги. Все эти характеристики страховых выплат важ­
ны, но они не дают представления об их природе (сущности). Более того, в обыденном представлении населения нередко можно встретить ненаучные, вульгарные представления о та­
кой категории, как "страховые выплаты". К их числу в первую очередь относится бытующее мнение, что "страховые выпла­
т ы" — это вычеты из ВВП на содержание иждивенцев (пен­
сионеров, инвалидов и т. д.), т. е. прямые потери экономики. При этом данная точка зрения имеет хождение и в коридо­
рах власти, нередко служа оправданием чиновников для ус­
тановления позорно низких страховых выплат в современной России: что же, мол, можно поделать, если иждивенцев (как 60 подсчитали при монетизации льгот) 100 млн чел. при населе­
нии 143 млн. Однако подобные утверждения неверны, ибо они опираются не на знание экономической природы страховых выплат, а лишь на внешние их формы проявления. Это, бес­
спорно, является одним из веских аргументов в необходимос­
ти раскрытия природы данной категории. Кроме того, подлинно научное понимание ее сущности — важное и необходимое условие построения подлинно страховой системы социальной з ащиты населения, выявление реальных функций страховых выплат в материальном обеспечении за­
страхованных. В свою очередь, это составляет основу методологии ус­
тановления их величины, условий, формы и порядка выпла­
ты страховых пособий. Что необходимо иметь в виду или чем руководствоваться, т. е. какие методологические принци­
пы следует взять на вооружение для выявления сущности страховых выплат? Отправной точкой здесь является эко­
номическая природа источника таких выплат. Что это за ис­
точник — для нас уже секретом не является: им могут быть только лишь финансовые ресурсы фондов социального стра­
хования. Другими словами, они могут финансироваться лишь за счет собственных средств застрахованных, являющихся их собственностью. Из этого вытекают два принципиальных вы­
вода: во-первых, экономическая природа этих выплат опре­
деляется сущностью собственности застрахованных граждан, а не наоборот. Данный методологический подход позволяет избежать встречающейся иногда путаницы, что от трактов­
ки природы страховых выплат зависит ответ на вопрос о том, кто является собственником страховых ресурсов. Ответ здесь может быть один: не страховая выплата определяет харак­
тер собственности на эти ресурсы, а экономическая приро­
да этих ресурсов определяет сущность страховой выплаты. Во-вторых, что касается природы страховых взносов, за счет которых осуществляются страховые выплаты, то это инди­
видуально-групповая собственность застрахованных, собс­
твенником которой являются сами застрахованные. Почему? 61 Ответ на этот вопрос подробно был рассмотрен ранее. Здесь только напомним: страховые ресурсы формируются за счет собственных средств самими работниками (застрахованны­
ми) в виде отложенной "на черный" день своей заработной платы. Ее аккумулирование осуществляется через механизм страховых взносов. Следовательно, пользование, владение и распоряжение этими ресурсами должно принадлежать самим работникам. Из этого следует, что страховая система произ­
водит страховые выплаты за счет собственных средств самих застрахованных. Это их средства, ими заработанные и отло­
женные ими. Поэтому ни о каком содержании работающими неработающих (пенсионеров и др.) речи идти не может. То, что аккумулирование отложенной зарплаты, может происходить через социальный налог (что имеет место сегодня), или может огосударствляться, суть дела не меняет, хотя и ведет к дефор­
мации основ и принципов социального страхования. Страховые выплаты качественно определенны и с точки зрения их роли в обязательном социальном страховании. Эта качественная определенность обусловлена природой социаль­
ного страхования. Оно по своей сущности, как уже неоднократ­
но отмечалось, представляет систему экономических отноше­
ний, обеспечивающих воспроизводство работника в случае наступления страхового случая. Обеспечение этой цели дости­
гается через механизм страховых выплат. Поэтому страховая выплата это не защита от бедности, не вспомоществование (помощь) попавшим в беду из-за природных или техногенных катастроф, а обеспечение жизнедеятельности работника, его воспроизводство при наступлении страхового случая в течение всего жизненного цикла человека. Вместе с тем общее поло­
жение, что социальное страхование обеспечивает социальную защиту от социальных и профессиональных рисков, которые сопровождают человека всю его жизнь, в страховой выплате приобретает количественную определенность: размер стра­
хового пособия должен обеспечить нормальное воспроизводс­
тво работника, т. е. социально-приемлемый уровень жизнеде­
ятельности. 62 § 4. Страховой взнос В повседневной практике страховой взнос (взносы) пред­
ставляют собой платеж в фонды социального страхования. Тем самым он является одним из инструментов, причем основным, формирования их финансовой базы. Взносы вносятся прямы­
ми участниками страхового процесса: непосредственно самими работниками и работодателями. Это общемировая практика. Типичными пропорциями распределения вносимых взносов являются следующие соотношения: 2/3 вносят работодатели и 1/3 — работники. В российских условиях они уплачиваются только работодателями. Причины этого кроются в следующем: 1. Невысокий уровень оплаты труда работников. Сегодня минимальная зарплата в России (в 2005 г. примерно 24 долл.1) составляет всего 1 /4 прожиточного минимума работающего. В то же время доля работников с оплатой труда ниже прожиточ­
ного минимума составляет более 30% их общей численности. К 2003 г. заработная плата основной массы работников в Рос­
сии, согласно экспертным оценкам, достигла лишь 85% пред-
реформенного уровня. В России сегодня сложился новый класс бедных — "работающие бедные", уровень доходов которых не обеспечивает нормальных условий их жизнедеятельности. Но низкий уровень оплаты труда характерен не только для этой категории работников, но и основной их массы в целом. В срав­
нении с индустриально развитыми и социально ориентирован­
ными странами почасовая оплата труда россиян в 11-14 раз меньше. Такой низкий уровень оплаты труда, естественно, не позволяет взвалить на работника дополнительную финансо­
вую нагрузку. 2. Определенную роль играет консерватизм населения, которое, несмотря на 15 лет рыночных реформ, все еще счи­
тает, что социальные выплаты им осуществляет государство из собственных ресурсов. На деле же все наоборот: в страховой 1 Во Фр а нции минима л ь на я з а р пл а т а — 1090 евро, в Великобрита­
нии — 980 евро, в Слов а кии — 148 евро. Сра вне ние, ка к видим, да ле ко не в на шу пользу. 63 системе — это средства самих застрахованных, за исключе­
нием отдельных категорий застрахованных (например, воен­
нослужащих срочной службы), страховые взносы за которых обязано вносить государство. В этом случае оно выступает как работодатель. Кроме того, при субсидиарной ответственнос­
ти государства, в случае возникновения у фондов социально­
го страхования (скажем пенсионного) дефицита собственных средств, государство его покрывает за счет бюджета. Но это лишь внешние формы, которые не совпадают с сущностью страховых взносов, да и не могут совпадать. В про­
тивном случае и наука не была бы нужна. Без выявления их природы невозможно понять место и роль страховых взносов в системе экономических отношений социального страхования, их особенности, функции, механизм реализации. Принципиальное теоретическое и методологическое зна­
чение здесь имеют следующие положения. Поскольку фи­
нансовые ресурсы системы социального страхования форми­
руются самими работниками из своих доходов, постольку их отчисления в виде страховых взносов могут составлять лишь только часть их зарплаты. Иных источников доходов (ренты, предпринимательского дохода и т. д.) у наемных работников просто нет. Эта часть зарплаты, как уже было рассмотрено ра­
нее, получила название "отложенная", или "зарезервирован­
ная" зарплата. Следовательно, с экономической точки зрения страховые взносы — это часть необходимого продукта, за счет которого осуществляется удовлетворение потребностей работ­
ника при наступлении страхового случая. Следовательно, для ра бот ода т е ля— это часть его из держек на оплату труда, для работника — материальная основа обеспечения з ащиты от со­
циальных и профессиональных рисков, при этом хотелось бы еще раз подчеркнуть, созданная им своим трудом. Поэтому в качестве базы отчисления страховых взносов является фонд оплаты труда (ФОТ) работников. Из этого следует, что размер страховых выплат в целом в системе социального страхования не может превышать величину страховых взносов, а для отде­
льного работника их размер должен находиться в зависимости 64 от объема внесенных им или за него работодателем страховых взносов. В связи с рассмотрением категории страховых взносов, с учетом российских условий, есть необходимость рассмотреть еще один вопрос. В финансовой практике для аккумуляции де­
нежных средств в бюджетах разных уровней (федеральный, региональный, муниципальный и т. д.), прежде всего использу­
ется налоговой механизм и его основной инструмент — налоги. В классических, недеформированных системах социального страхования налоги, как инструмент формирования их бюдже­
тов, не используются. В России же с 2001 г. для аккумуляции страховых средств вместо страховых взносов введен социаль­
ный налог. Его введение не отличалось какой-либо серьезной аргументацией и, как показала практика, с точки зрения по­
вышения эффективности работы страховой системы, было необоснованным. Дело в том, что налог и страховой взнос, на­
логовые и страховые ресурсы при некоторой внешней их схо­
жести по своей природе качественно разные категории. Они отличаются друг от друга по характеру выражаемых ими эко­
номических отношений, механизмам функционирования, роли в социальной защите населения, юридическим формам. Если по своему экономическому содержанию страховой взнос — это часть заработной платы работника, то налог — часть прибавоч­
ной стоимости. По своей сущности страховой взнос — необхо­
димый продукт, налог — прибавочный продукт. Далее, как уже отмечалось, страховой взнос привязан к определенным стра­
ховым выплатам: взносы на пенсионное обеспечение, на меди­
цинское обслуживание и т. д. Налог привязки к определенным расходам не имеет, т. е. для бюджетных расходов характерна неопределенность. Связано это с тем, что расходы государства весьма подвижны, поскольку в значительной мере определя­
ются политической и экономической конъюнктурой. Сегод­
ня — это увеличение расходов на национальные проекты, за­
втра — на оборону, послезавтра — на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. д. Расходы же бюджетов социального страхования имеют строго целевую привязку, а поэтому их на-
65 значение не зависит от тех или иных конъюнктурных обстоя­
тельств. Следует также отметить возмездный (эквивалентный) характер страховых взносов в отличие от налогов, которые но­
сят безвозмездный характер. Отличаются страховые взносы от налогов и тем, что в страховой системе они не смешиваются. Каждый вид (направление) социального страхования форми­
рует свою финансовую базу независимо друг от друга за счет установленных законом для каждого из них соответствующих взносов. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что застрахованные вклю­
чены (иной вопрос — в какой мере) в процесс социальной защи­
ты, налог же воспринимается как просто присвоение государс­
твом части дохода работника. И, наконец, последнее, страховые взносы — это материальная основа гарантии прав застрахован­
ного независимо от бюджетной политики государства. Все это дает основание сделать вывод, что ошибочный шаг по введению социального налога, который привел к деформа­
циям в системе социального страхования и вызвал ее сполза­
ние к социальному обеспечению, должен быть пересмотрен. § 5. Страховой тариф Страховой т ариф так же, как и рассмотренные ранее кате­
гории социального страхования, относится к числу его базовых категорий. Категория страхового тарифа неразрывно взаимо­
связана с категорией страхового взноса. Та риф является его количественной мерой. Он устанавливается в определенном проценте от фонда оплаты труда, дохода или зарплаты работ­
ника. Величина тарифа определяется Федеральным законом. В настоящее время страховой т ариф в Пенсионный фонд состав­
ляет 20%, в фонд обязательного медицинского страхования — 3,1% (с 2006 г.) и фонд социального страхования — 2,9%. Так как т ариф является количественной мерой отчислений страховых взносов, важно, чтобы его величина была экономически обосно­
вана. Ведь от величины страхового тарифа в непосредственной зависимости находятся уровень социального обеспечения за-
страхованных граждан, финансовая устойчивость внебюджет­
ных страховых фондов, налоговая нагрузка на производителей и т. д. Все это придает огромную значимость степени его обос­
нованности. На величину страхового тарифа определяющее влияние оказывает целый ряд взаимосвязанных и взаимообусловлен­
ных факторов. В первую очередь к ним относится объем финан­
совых ресурсов, необходимых для выполнения обязательств системы социального страхования перед застрахованными. Что здесь необходимо иметь в виду? Для определения необходимого объема средств в целях обеспечения социальных выплат в соответствии с действую­
щим законодательством по системе социального страхования в целом, а также по его основным направлениям (что составляет необходимую предпосылку установления размера страховых тарифов), ключевое значение имеет вопрос о целевом назна­
чении этих средств. Здесь в принципе возможны два подхода: компенсационный и воспроизводственный. При компенсационном подходе страховые взносы аккуму­
лируются в целях частичной компенсации утраченного зара­
ботка (дохода) при наступлении страхового случая. И тогда раз­
мер компенсаций может определяться в большей или меньшей мере произвольно либо на базе прожиточного минимума, либо его определенного процента (например, минимальный размер пенсии может устанавливаться на уровне 80% ПМ пенсионе­
ра, с 2008 г. на уровне ПМП, либо каких-либо иных нормативов. Определяющим моментом при этом является способность госу­
дарства сформировать финансовую базу. Воспроизводственный подход предполагает, что за счет страховых взносов должно быть обеспечено воспроизводство рабочей силы при наступлении страхового события в любой пе­
риод жизненного цикла индивида. При этом еще раз хотелось бы особо подчеркнуть, что речь идет не только о затратах на товары и услуги, обеспечивающие удовлетворение лишь фи­
зиологических потребностей ("порог абсолютной бедности"), но и затраты на удовлетворение других необходимых потребнос-
67 тей, обеспечивающих социально-приемлемый жизненный уро­
вень застрахованных за счет заработной платы (дохода). Преимущества такого подхода очевидны. Во-первых, уст­
раняется произвол в установлении размера страховых выплат при наступлении страхового события. Размер выплат опреде­
ляется как доля заработной платы. В этом случае определение величины страховой выплаты (соответственно страхового та­
рифа) производится не на основе расчетной категории (типа ПМ и др.), а на основе реальной экономической категории. Та­
кая привязка позволяет установить т ариф страховых взносов на базе реальных экономических процессов. Опыт зарубеж­
ных стран подтверждает такой подход. Например, в Швеции размер пенсии устанавливается на уровне 65% от заработной платы, в Германии — 45-60% от полученного последнего чис­
того дохода и т. д. Во-вторых, известно, что уровень затрат на воспроизводство рабочей силы различается в разных регионах России. Естественно, при воспроизводственном подходе это обстоятельство не может не учитываться. В полной мере ска­
занное относится и к профессиональным системам социального страхования. Из этого следует, что количественные параметры страховых взносов, во-первых, не могут быть произвольными, и, во-вторых, они должны определяться потребностями обес­
печения нормального воспроизводства рабочей силы при на­
ступлении страхового случая в соответствии с ее стоимостью, а не на уровне физиологического выживания работника. Кроме того, на объем средств, необходимых для обеспече­
ния социальных выплат, прямое влияние оказывают: • количество социальных рисков, по которым обеспечива­
ется социальная защита; • количество социальных групп населения, на которых распространяется социальное страхование; • объем и уровень предоставляемых страховых услуг. Рассматривая вопрос о социальных и профессиональных рисках, охватываемых действующей системой обязательного социального страхования, следует отметить, что перечень их может изменяться. В частности, это относится к необходимости 68 выведения из общей системы обязательного пенсионного стра­
хования территориальных рисков, рисков, обусловленных ус­
ловиями труда во вредных производствах. Требует уточнения страхование санаторно-курортного лечения и др: Ведь все это оказывает прямое влияние на необходимый объем страховых средств, а тем самым и размер страхового тарифа. Зависит величина страхового тарифа и от уровня охвата обязательным социальным страхованием населения страны. В связи с тем, что различные группы населения занимают не­
одинаковое место в экономическом процессе, весьма различна и степень их потребности в обязательном социальном страхо­
вании. Поэтому для каждого вида обязательного социального страхования важно определить: а) какие группы населения должны быть включены в обя­
зательное страхование; б) каким группам надо предоставить возможность добро­
вольного социального страхования; в) какие группы могут быть в принципе исключены из сис­
темы обязательного социального страхования. В частности, в действующей системе социального страхо­
вания не до конца решен вопрос о включении в нее лиц, само­
стоятельно обеспечивающих себя работой. Общеизвестно, что в настоящее время эта категория эко­
номически активного населения либо уклоняется от социально­
го страхования, либо участвует в нем частично. В то же время их численность уже превысила 18 млн чел. Прямое влияние на величину страхового тарифа оказы­
вает и практика установления льгот для отдельных категорий плательщиков взносов. Она имеет место в отношении индиви­
дуальных предпринимателей без образования юридического лица, лиц свободных профессий. Социально-экономических ос­
нований для установления льготных тарифов нет никаких. Бо­
лее того, это ведет, во-первых, к потерям миллиардов рублей страховой системой и, во-вторых, к нарушению одного из осно­
вополагающих принципов социального с т ра х ова ния— "соот-
69 ветствие взносов выплатам". Льготники платят взносов мень­
ше, а страховые выплаты одинаковые со всеми. Для определения количества получателей страховых посо­
бий (пенсионеры, безработные и т. д.) по каждому виду (направ­
лению) социального страхования производятся необходимые прогнозные (актуарные) расчеты. После определения количес­
тва получателей и в соответствии с этим объемов страховых выплат, определяемых как необходимые затраты на воспроиз­
водство рабочей силы, устанавливается объем страховых вы­
плат по каждому направлению и по социальному страхованию в целом. Следующим социально-экономическим фактором, в реша­
ющей мере определяющим уровень тарифов страховых взно­
сов, является ресурсная база социального страхования или фонд оплаты труда застрахованных. При этом принципиаль­
но важно, чтобы величина ее была максимально реальной, или экономически обоснованной. Это предполагает высокие требо­
вания к точности прогнозных оценок макроэкономического и демографического развития, как основы ее расчетов. В составе макроэкономических показателей в первую очередь необходим прогноз фонда оплаты труда и средней заработной платы. На 2006 г. в России ФОТ прогнозируется в сумме 5917 млрд руб. Прогноз основных показателей социально-экономического развития России приведен в приложении 2. Решающее влияние на формирование этих показателей оказывают: 1) динамика ВВП; 2) динамика стоимости рабочей силы и на ее основе изменение доли заработной платы в струк­
туре ВВП. Отметим сразу, что сейчас в силу низкой стоимости рабочей силы на российском рынке труда, доля оплаты труда составила в 2005 г. 26% ВВП (против 40% в индустриально раз­
витых странах), со всеми вытекающими отсюда последствиями для социальных выплат. Для определения ресурсной базы социального страхова­
ния необходим также прогноз численности работающего насе­
ления, уплачивающего страховые взносы. Это необходимо по причинам двоякого характера: во-первых, для корректиров-
70 ки фонда оплаты труда, от которого устанавливается процент страховых взносов, путем его уменьшения на сумму зарплаты работников не входящих в систему обязательного социального страхования (застрахованных в рамках обязательных профес­
сиональных систем и др.); во-вторых, для определения объемов государственного финансирования за отдельные категории на­
селения (не работающие, чернобыльцы и др.) в соответствии с действующим законодательством. Неотъемлемым звеном определения ресурсной базы соци­
ального страхования должна быть ее корректировка с учетом уровня собираемости взносов, льготности. Естественно, в расчет должны быть приняты затраты на обеспечение функционирования страховой системы (содержа­
ние аппарата управления, доставка страховых выплат, созда­
ние резерва и т. п.). На базе данных, с одной стороны, о необходимом объеме средств, который должен быть аккумулирован в виде страхо­
вых взносов, а с другой — о ресурсной базе национальной сис­
темы социального страхования, соответственно устанавлива­
ются т а рифы страховых выплат в проценте от фонда оплаты труда в целом, а также по отдельным ее направлениям. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства: 1. Было бы неправомерно устанавливать т а рифы страхо­
вых взносов в действующие внебюджетные фонды в отрыве друг от друга. Формирование единой национальной системы социального страхования предполагает, что т ариф для каждо­
го его направления устанавливается в рамках единой системы страховых тарифов. Иной подход создает угрозу возникнове­
ния необоснованных диспропорций в распределении финансо­
вых ресурсов между различными фондами социального стра­
хования, и в то же время угрозу экономически неприемлемой нагрузки на производителей по финансовым обязательствам перед ними. 2. При установлении тарифов страховых взносов влияние политических факторов, сиюминутных ситуаций и других яв­
лений должно быть минимизировано. 71 Расчет размера страхового тарифа производится по фор­
муле •хЮО, 5 >о т где 2] V — объем финансовых ресурсов необходимый для вы­
полнения обязательств перед застрахованными; ^ ФО Т — фонд оплаты труда. Устанавливаемые размеры страховых тарифов не явля­
ются раз и навсегда неизменными. Но их пересмотр должен но­
сить не волюнтаристский характер, а опираться на реальные экономические процессы. Из формулы расчета тарифа видно, что без ухудшения финансовой обеспеченности страховой сис­
темы и соответственно материального положения застрахован­
ных, уменьшение размера страхового тарифа, а следовательно, налоговой нагрузки на работодателя, возможно лишь на основе повышения эффективности общественного производства как основы значительного роста фонда оплаты труда, т. е. расши­
рения ресурсной базы социального страхования. Такой же эф­
фект достигается и в случае сокращения числа получателей страховых выплат. Волюнтаристские действия властей, снизивших в 2005 г. т ариф ЕСН с 36,5% до 26% привели к резкой финансовой де­
стабилизации всех фондов социального страхования. Только в Пенсионном фонде, для покрытия возникшего дефицита, Пра­
вительство вынуждено было выделить из Стабилизационного фонда 111 млрд руб. Как показывает анализ, возникший кри­
зис, был спровоцирован прежде всего произвольным установ­
лением тарифов. Все это дает основание сделать вывод: снижение налоговой нагрузки на работодателей за счет снижения тарифов страхо­
вых взносов возможно, но оно должно опираться на рост оплаты труда, увеличение ее доли в ВВП, либо из-за снижения коли­
чества получателей страховых выплат, например, вследствие увеличения возраста выхода на пенсию. 72 § 6. Понятия и термины 6.1. Понятия и термины, отражающие порядок формирования финансовой базы социального страхования Рассмотрев подробно базовые категории социального страхования на остальных понятиях и терминах остановимся кратко. • Средства социального страхования — денежные средс­
тва и имущество, которые находятся в оперативном управле­
нии страховщика конкретных видов социального страхования. Источником их являются отчисления работодателей и работ­
ников из их заработков на цели социального страхования. • Обязательные платежи — единый социальный налог (взнос), страховые взносы на социальное страхование. Разли­
чают обязательные и добровольные платежи. • Страховой взнос — обязательный платеж, вносимый в фонд социального страхования для материального обеспече­
ния застрахованных. По своему экономическому содержанию это отложенная часть зарплаты работника. • Страховой тариф — величина страхового взноса в про­
центах от фонда оплаты труда, дохода или зарплаты работника. • Единый социальный налог (ЕСН) — обязательный пла­
теж, вносимый в федеральный бюджет и направляемый госу­
дарством в фонды обязательного социального страхования для обеспечения страховых выплат. • Объект обложения (расчетная база) для исчисления со­
циального налога и страховых взносов — начисленная заработ­
ная плата по всем основаниям в пользу работника. • Бюджет фонда социального страхования — форма об­
разования и расходования денежных средств на цели социаль­
ного страхования. Каждый фонд обязательного социального страхования имеет свой автономный, т. е. не зависимый от дру­
гих фондов и государства, бюджет. • Стоимость страхового года — сумма денежных средств, которые должны поступать за застрахованное лицо в 73 бюджеты конкретных видов обязательного социального стра­
хования в течение одного финансового года для выплаты этому лицу обязательного страхового обеспечения в размере, уста­
новленном законодательством. • Инвестиционный доход— дивиденды и проценты от инвестирования временно свободных средств. 6.2. Понятия и термины, отражающие общие условия и порядок страховых выплат • Страховая выплата — денежная выплата застрахо­
ванному лицу, право на получение которой определяется по условиям и нормам, установленным законодательством или до­
говором. • Страховое обеспечение — исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступ­
лении страхового случая в виде выплат, установленных зако­
нами или договорами для конкретных видов риска. • Социальное пособие — денежная выплата в целях ма­
териального обеспечения застрахованного лица имеющего соответствующее право, установленное законом или иным правовым документом: в социальном страховании наиболее значимыми являются пособия по безработице, по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и т. п. • Гарантии минимальные — гарантии, обеспечивающие удовлетворение жизненно важных потребностей человека на минимально допустимом уровне. • Государственные минимальные социальные стандар­
ты — единые минимальные социальные нормы и нормативы (например, минимальный размер пенсии), установленные госу­
дарством и гарантирующие соответствующий уровень потреб­
ления. Устанавливаются в законодательном порядке. • Прожиточный минимум — стоимостная оценка потре­
бительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Определяется в целом по стране, а также в каждом субъекте Федерации 1 раз в квартал исполнительными органами власти. 74 • Потребительская корзина — минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для обеспечения жиз недеятельности челове­
ка. Устанавливается 1 раз в 5 лет законодательным органом власти. • Минимальный потребительский бюджет (МПБ) — бюджет, обеспечивающий удовлетворение потребностей чело­
века на минимально допустимом уровне, необходимом для вос­
производства рабочей силы, духовного и физического развития детей, поддержания активного социального и физического со­
стояния пожилых людей. МПБ соответствует более высокому уровню потребления, чем прожиточный минимум (количест­
венно примерно в 2-2,5 раза). • Трудовой стаж — суммарная продолжительность тру­
довой и иной деятельности, которые засчитываются в страхо­
вой стаж для получения страховой выплаты (выплат). • Ст ра х овой стаж — суммарная продолжительность уп­
латы страховых взносов в фонды социального страхования, а также иных периодов, засчитанных в страховой стаж, учиты­
ваемые при определении права на страховую выплату. • Социальный риск — вероятность наступления матери­
альной необеспеченности застрахованного в связи с невозмож­
ностью участия его в трудовом процессе. • Страховой случай— совершившееся и задокументи­
рованное событие, представляющее собой реализацию стра­
хового риска с наступлением которого возникает обязанность страховщика осуществлять обеспечение по социальному стра­
хованию; • Индивидуальный (персонифицированный) лицевой счет — совокупность сведений о поступивших страховых взно­
сах за застрахованное лицо, а также и иные сведения о застра­
хованном лице, учитывающие права застрахованного лица. • Актуарные расчеты — специальные математико-эко-
номические расчеты, используемые в управлении социальным страхованием с применением теории вероятности, законов больших чисел, страховой статистики и пр. 75 Контрольные вопросы и задания 1. Понятийный аппарат социального страхования. 2. Что представляют собой фонды социального страхова­
ния? 3. Кто является собственником страховых средств в соци­
альном страховании? Каковая их экономическая природа? 4. Охарактеризуйте социально-экономическую природу страховых выплат в социальном страховании. 5. Каково экономическое содержание страховых взносов и их роль в формировании финансовой базы социального страхо­
вания? 6. Что такое страховой тариф? Почему важна его обосно­
ванность и от чего зависит его величина? 7. По какой формуле производится расчет страхового та­
рифа? 8. Что понимается под средствами социального страхова­
ния? 9. Раскройте содержание понятия "прожиточный мини­
мум". 10. Дайте определение потребительской корзины. Глава 5. Принципы, функции, факторы развития социального страхования § 1. Основные принципы социального страхования Выявление сущности социального страхования — условие необходимое, но недостаточное для формирования и обеспече­
ния эффективного функционирования системы социального страхования. Не меньшее значение имеет определение принци­
пов, на основе которых она строится. Прежде чем рассмотреть вопрос по существу, остановимся на понятии принципа. Под принципом обычно понимается руководящая идея в политике, 76 теории или основное правило деятельности. Из этого следует, что принцип, как некое исходное положение, руководящая идея кладется в основу деятельности в той или иной сфере, из кото­
рой данный принцип абстрагировался. Возьмем в качестве про­
стого примера принцип толерантности в межнациональных и межрелигиозных отношениях. Он предполагает, что основным правилом отношений между людьми в этой сфере должна быть взаимотерпимость. Следуя этому принципу, должны строиться политика государства, отношения на бытовом уровне и т. п. В процессе развития социального страхования сформиро­
вались свои особые принципы его построения. Они не являются ни случайными, ни произвольными, ибо, во-первых, выработа­
ны практикой и, во-вторых, определяются его сущностью как специфической формы социальной защиты. Конечно, при этом необходим учет социально-экономичес­
кого положения современной России, трудностей переходно­
го периода, но тем не менее система социального страхования должна строиться таким образом, чтобы она соответствовала требованиям рыночного хозяйства. И поэтому вопрос о при­
нципах ее функционирования имеет не только научный, но и практический интерес. Они, по существу, являются ориенти­
рами для практических действий по ее формированию. Други­
ми словами, принципы социального страхования составляют тот каркас, на котором строится эта система. И чем полнее они будут учтены, чем удачнее адаптированы к российской дейс­
твительности, тем надежнее и эффективнее она будет функци­
онировать. К основополагающим принципам социального стра­
хования относятся следующие: 1, Принцип солидарности. Указанный принцип являет­
ся одним из основополагающих принципов социального стра­
хования. По формальным признакам (объединение страховых средств, формирование страховых фондов за счет взносов, со­
лидарное распределение ущерба и т. п.) он совпадает с такими же (по названию) принципами общего страхования. Однако при­
нцип солидарности при социальном страховании — это особый вид солидарности. Он, в отличие от классовой солидарности, не 77 преследует политических целей. Не совпадает он и с профес­
сиональной солидарностью уже хотя бы потому, что участни­
ками страхования являются работодатели и даже государство. Функциональным назначением солидарности в данном случае является взаимоподдержка и взаимопомощь всех участников социального страхования. Возможность осуществления этой задачи предполагает аккумулирование необходимых финансовых ресурсов за счет взносов субъектов страхования. В этом случае процесс их ак­
кумуляции осуществляется не на основе внеэкономического принуждения, а на основе внутренних закономерностей дви­
жения рыночной экономики. Естественно, принцип солидарности предполагает пере­
распределение средств между различными социально-эко­
номическими и демографическими группами застрахованных (например, здоровый платит за больного, работающий за без­
работного и т. д.). Особое значение он имеет при солидарной поддержке поколений. В этой связи хотелось бы также подчеркнуть, что принцип солидарности включает в себя и перераспределение финансо­
вых ресурсов между территориями или субъектами Российс­
кой Федерации. Территории-доноры, естественно, недовольны, что им при­
ходится отдавать часть средств дотационным регионам, стара­
ясь всеми правдами и неправдами уйти от этой "повинности". Однако отказаться от принципа солидарности, от перераспре­
деления финансовых ресурсов между территориями, — зна­
чит разрушить единую систему социального страхования, до­
пустить ее распад на автономные структуры, выживающие в одиночку. Иной вопрос, что такое перераспределение должно быть минимизировано. То, что принцип солидарности в социальном страховании является одним из основополагающих, — явление не случай­
ное. Оно объективно. И в основе такой объективности лежат обстоятельства по меньшей мере двоякого рода: во-первых, ре­
альные закономерности развития рыночной экономики, и, во-
78 вторых, неспособность в условиях рынка иных форм защиты индивида обеспечить ему социальную безопасность. Законом движения рыночной экономики, как свидетель­
ствует история, является процесс ее централизации и обоб­
ществления. Известны и их последствия: на смену индивиду­
ально-частному производству в основных сферах экономики пришли его ассоциированные формы — коллективно-капита­
листические или государственно-капиталистические. Отличи­
тельной их чертой является высокий уровень диверсифика­
ции производства и капиталов. В результате участники таких ассоциированных предприятий уже выступают не просто как хозяйственные партнеры, а как ассоциированные собствен­
ники. В этих условиях обеспечение непрерывности воспроиз­
водственных процессов, в том числе и воспроизводства рабочей силы, становится их общим делом. Последняя соответственно воспроизводится как интегрированная часть совокупного ра­
ботника. В результате социальное страхование становится не просто солидарным, но всеобщим и обязательным. Это означа­
ет, что никто не может избежать участия в солидарном покры­
тии социальных рисков, даже если он застрахован по личному страхованию. Без этого нормальное воспроизводство совокуп­
ной рабочей силы становится невозможным. Всеобщий и обязательный характер социального страхова­
ния означает также, что оно распространяется и на ненаемных работников, и на так называемый средний класс. Корни этого явления также лежат в экономике. Дело в том, что в индустри­
ально-развитых странах процесс обобществления производс­
тва принял такие формы и масштабы, что работники (мелкий бизнес, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой и т. п.), формально самостоятельно ведущие производственно-
хозяйственную деятельность, фактически составляют неотъ­
емлемое звено единого общественного процесса производства. Они встроены в него, и поэтому, с одной стороны, их деятель­
ность подчинена его движению, а с другой — их нормальное функционирование — необходимое условие бесперебойного движения экономики в целом. 79 Таким образом, самозанятые работники составляют также интегрированную часть совокупного работника и, как следс­
твие, несут солидарную ответственность по обеспечению нор­
мального воспроизводства рабочей силы при наступлении страховой ситуации. При этом существо дела не меняется от того, осуществляется ли социальное страхование через госу­
дарственные, профессиональные или какие-либо иные страхо­
вые системы. Процессы централизации и обобществления производства составляют ту экономическую основу, которая обусловливает солидарность, всеобщность и обязательность страховой формы социальной з ащиты практически всего населения. Однако этот фактор не является единственным, действуют и другие причи­
ны: процессы гуманизации, социальное партнерство, успехи и пример других стран в социальной защите населения, процес­
сы глобализации в социальной и экономической сферах и т. п. В ряду таких причин также находится и неспособность других форм социальной защиты, что подробно было рассмотрено ра­
нее, обеспечить социальную защиту от' угрожающих сущест­
вованию человека таких рисков, как болезнь, безработица, ста­
рость и т. п. В частности, личному страхованию не под силу решение этой задачи прежде всего в силу заложенных в нем внутренних ограничений. Определяющим из них является то, что конечной целью деятельности страховой организации является получе­
ние прибыли. Капитал, не приносящий прибыль, уже не капи­
тал. Этим определяется логика поведения частного страхов­
щика, она не может быть иной. Поэтому он может принять или не принять тот или иной предложенный к страхованию риск, или принять его на определенных условиях, в то время как при обязательном социальном страховании страховщик не впра­
ве выбирать риски для страхования. При личном страховании объем выплат (покрытия) определяется индивидуально, тогда как в социальном страховании объем выплат, как правило, не учитывает специфику рисков отдельного индивида и опреде­
ляется массовыми рисками, которым подвергается население 80 (безработица, профзаболевания, травматизм на производстве и т. п.). Существенным является и то обстоятельство, что при лич­
ном страховании далеко не все граждане располагают достаточ­
ными ресурсами для уплаты страховых взносов. В этом случае часть населения вообще осталась бы без социальной защиты при наступлении страхового случая. Не решает проблемы и ис­
пользование личных сбережений в качестве средства борьбы с социальными опасностями (болезнь, инвалидность, несчаст­
ный случай, потеря кормильца и др.). Поскольку последние но­
сят случайный характер, постольку заранее индивидуумы не в состоянии определить ни время наступления, ни продолжи­
тельность страхового события. Неопределенна и возможность накопления необходимых страховых средств по времени: будет ли он вообще иметь время для накопления этих сбережений? Более того, только что вступающие в экономическую деятель­
ность лица оказались бы вообще без социальной защиты. Все это вместе взятое позволяет сделать вывод, что принцип соли­
дарности составляет неотъемлемый элемент рыночной модели социального страхования, обеспечивающий реализацию его сущности на практике. Вместе с тем следует иметь в виду, что при определенном уровне доходов, необходимость в обязательном социальном страховании отпадает, так как индивид в состоянии сам поза­
ботится о том, чтобы предупредить наступление критической ситуации. Практика стран с развитой системой социального страхова­
ния выработала здесь определенные правила страхования лиц с высокими доходами. Они либо выходят из системы обязательно­
го социального страхования, либо для них устанавливается вер­
хний потолок доходов, с которых ими уплачиваются страховые взносы. С зарплаты выше установленного уровня взносы не взи­
маются. Тем самым обеспечивается соблюдение принципа соли­
дарности и принципа социальной справедливости. Вместе с тем при доходах ниже определенного уровня страховые взносы также не взимаются и эти категории насе-
81 ления могут исключаться из систем социального страхования, если за них не вносит взносы государство. В этой связи в молодой российской системе социально­
го страхования эти подходы также следовало взять на воору­
жение, что предполагает необходимость определения, какие группы населения должны быть в обязательном порядке обес­
печены социальным страхованием, а какие могут быть в при­
нципе исключены из него или переведены в систему социаль­
ного обеспечения (помощи). Критерием, основой такой дифференциации является уро­
вень доходов, при достижении которого социальное страхова­
ние перестает быть необходимостью для отдельных категорий граждан. 2. Принцип личной ответственности. Содержание при­
нципа личной ответственности в условиях рыночной экономи­
ки применительно к социальному страхованию определяется необходимостью личного участия застрахованного в форми­
ровании финансовой базы страховых фондов. Поэтому право на получение страховых выплат и оказание услуг при наступ­
лении страхового случая получают лишь те, кто платит стра­
ховые взносы, или те, за кого платят страховые взносы. Более того, размер страховых выплат ставится в прямую зависимость от величины уплаченных страховых взносов. В свою очередь устанавливается дифференциация величины страховых взно­
сов в зависимости от оценки уровня социальных и профессио­
нальных рисков. В действующей в России системе социального страхования этот принцип практически не работает. В страхо­
вые фонды работники взносов из личных заработков не платят. Уже в этом сказывается неполноценность существующей сис­
темы. Пока же действует лишь принцип солидарности. Тогда как в развитых системах социального страхования имеет место их сочетание. И это не случайно. Ведь личный вклад работника в страховые фонды не на словах, а на деле должен повышать заинтересованность каждого застрахованного в эффективной и надежной их деятельности. Страхование для них тем самым становиться не "чужим", а их кровным делом, а страховые 82 взносы не дополнительным налогом, а средствами, предназна­
ченными для оказания им действенной помощи при наступле­
нии страхового случая. Важный шаг в повышении личной ответственности за­
страхованных в материальном обеспечении при наступлении страхового случая сделан в пенсионном страховании с перехо­
дом к накопительному принципу формирования части пенсии. Дополненный персонифицированным учетом накапливаемых средств, этот принцип стимулирует каждого работника к выве­
дению заработной платы из тени, так как чем выше взносы, тем большие суммы будут накапливаться на его личном счете, тем выше будет размер его пенсии. Возникает реальный интерес у каждого к "зарабатыванию" пенсии. Осуществление принципа личной ответственности при со­
циальном страховании важно и с точки зрения изменения мен­
талитета россиян в отношении роли и значения обязательного социального страхования. Оно позволит преодолеть стереотип мышления, что государство обо всем и обо всех позаботится, что оно обеспечит и пенсию необходимого уровня, и бесплатное медицинское обслуживание, и выплату детских пособий и т. п. Насколько живуч этот стереотип, говорят данные опроса про­
веденного в 51 регионе России: 80% опрошенных считают, что государство должно обеспечить их в старости. Это означает, что имеет место разрыв общественного сознания с экономичес­
кой и социальной действительностью. Для понимания новых процессов в социальной сфере необ­
ходимо уяснить, что одним из последствий перехода к рыноч­
ному хозяйству является уменьшение финансовых возмож­
ностей государства по социальной защите. При этом хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не о возможностях общества, а именно государства. И вопрос здесь не в кризисном состоя­
нии экономики в тот или иной период ее развития (это явление временное), а в принципе. Дело в том, что переход к частной собственности на средства производства и многоукладной эко­
номике с преобладанием частного сектора, коренным образом изменил саму систему распределения общественного продукта 83 и роль государства в этом процессе. Оно из монопольного собс­
твенника общественного продукта превратилось в одного из ряда других собственников (банки, финансовые группы и т. п.). Если до 1991 г. доля государства составляла свыше 70% пенсионных выплат, теперь 6-8%, а более 90% осуществляется за счет страховых взносов работодателей, или в конечном сче­
те средств, заработанных самими работниками. В этих условиях государство может выступать (и фак­
тически выступает) гарантом социального обеспечения лишь на минимальном уровне. Поэтому бесплатность значительной части услуг становится невозможной, их платность превра­
щается в норму. А это означает необходимость перехода к социальному страхованию на базе такого основополагающего принципа, как личная ответственность индивида за формиро­
вание условий своей жизни. В классических системах соци­
ального страхования, наряду с работодателями, расходы на финансирование выплат страховых пособий по безработице, болезни, материнству, пенсий по старости, инвалидности, по­
тери кормильца несут и работники. Доля их взносов в разных странах различная. Она колеблется от 9,7% их общей величи­
ны в Дании до 29,6% в ФРГ и 36,8% в Нидерландах (самая вы­
сокая). Также и доля в общем страховом взносе работодателя в разных странах разная. Наиболее высокая она в Италии и Франции — соответственно 53,3% и 52,8%, наименьшая в Да­
нии — 14,8%. 3. Принцип страховых выплат только при наличии взно­
сов в страховую систему. В этом принципиальное отличие страховой системы от иных форм социальной з ащиты (соци­
альной помощи, социального обеспечения и т. п., в которых та­
кой жесткой зависимости нет). Поэтому если человек не участ­
вует в формировании финансовой базы страхового сообщества, т. е. не застрахован, он и не может претендовать на социальное (материальное) обеспечение при наступлении материально-
финансовых трудностей при наступлении страхового случая. В качестве же плательщиков страховых взносов выступает либо сам работник, либо его работодатель, а в отдельных случаях 84 плательщиком может быть государство. Но это одна сторона этого принципа. Другая же состоит в том, что размер выпла­
чиваемых выплат (пенсий, пособий по временной нетрудоспо­
собности, пособий по безработице и др.) должен быть адеква­
тен уровню внесенных страховых взносов. Конечно, речь в этом случае не идет о полной эквивалентности выплаты и взноса (особенно в солидарно-распределительных системах), а лишь о соответствующей зависимости размера пособий от размера внесенных страховых взносов каждым застрахованным. В про­
тивном случае нарушается заинтересованность и работника, и работодателя в уплате страховых взносов со всей зарплаты за­
страхованного. Показателем адекватности размера страховых выплат размеру страховых взносов является коэффициент за­
мещения утраченной зарплаты страховым пособием в случае наступления страхового случая (Кз). Чем выше Кз, тем выше степень соответствия размера пособия величине внесенных взносов застрахованных. Сегодня, в российских условиях та­
кая должная взаимозависимость двух категорий отсутствует: при высоких и средних зарплатах Кз составляет 5-25% от ут­
раченной зарплаты. 4. Принцип трехсторонности. Принцип трехстороннос-
ти предполагает участие в социальном страховании всех трех субъектов: работодателя, работника и государства. Его соблю­
дение важно с точки зрения социально справедливого распре­
деления ответственности между ними при финансировании социального страхования. Решение этой проблемы на практике не так просто. Оно, прежде всего, упирается в меру ответствен­
ности каждой из сторон при наступлении страхового случая. Что касается работодателя и работника, то мировая практика здесь уже выработала определенные правила. Обычно по всем видам социального страхования, кроме страхования несчас­
тных случаев на производстве и профессиональных заболе­
ваний, страховые взносы вносят и работодатели, и работники. Соответствующие данные представлены в табл. 1.4 о размерах отчислений на программы социальной з ащиты в некоторых странах. 85 Таблица 1.4 Величина отчислений на программы социальной защиты в некоторых странах мирового сообщества (2001 г.) в % Ст ра на Все прог ра ммы социальной з а щи т ы Ав с т ра лия 1,50 Ав с т рия 17,20 Бе ль г ия 13,07 Ка на да 6,05 Че х ия 12,50 Финл я нд ия 11,70 Фр а нция 15,66 Ге рма ния 19,90 Гре ция 11,95 Ве нг рия 12,50 Гре нла ндия 4,00 Ир л а нд ия 6,75 Ит а л и я 8,89 Япония 13,47 Кор е я 6,13 Люксе мбург 15,17 Ме кс ика 6,57 Нид е р л а нд ы 45,62 Нов а я З е л а нд ия 0 Норве г ия 7,80 Поль ша 25,71 Порт у г а лия 11,00 Ис па ния 6,30 Шв е ц и я 6,95 Шв е й ц а р и я 6,40 Ту р ция 14,00 Ве ликобрит а ния 10,00 США 7,65 работ одат ель 0 27,70 17,87 8,25 35,00 15,74 34,23 21,30 23,90 38,00 11,38 12,25 33,91 14,53 17,79 13,17 9,10 19,85 0 14,10 20,88 26,75 33,78 15,28 8,44 20,50 12,20 10,50 всего 1,50' 44,90 30,94 14.302 47.502 27,442 49,89 41,202 35,85 50,502 15,38 19,002 42,80 28,00 13,93 28.342 15,68 65,47 0,2 21,902 45,592 37,75 38,08 22.382 14,84 34,50 22,202 18,15 1 Государство опла чив а е т большинст во прог ра мм из бюд же т ных средств. 2 Государство полност ью опла чив а е т семейное пособие. Страхование несчастных случаев на производстве и про­
фессиональных заболеваний полностью возлагается на работо­
дателя. Что касается государства, то здесь вопрос сложнее, хотя это не означает, что оно не должно участвовать в финансиро­
вании социального страхования. Ведь и его деятельностью мо­
жет быть обусловлено возникновение тех или иных страховых рисков (например: структурная перестройка промышленности может вызвать безработицу; производственная деятельность может привести к загрязнению окружающей среды и соответс­
твенно к повышенной заболеваемости населения и т. п.). В этой связи важно обеспечить сбалансированность ответственности государства, работодателя и работника в финансировании со­
циального страхования. Она зависит от многих факторов, но наиболее важными из них являются состояние экономики, на­
правленность социальной политики государства, политическая стабильность в обществе, сложившиеся в стране традиции и т. п. Но только баланс интересов всех трех участников (субъек­
тов) системы страхования способен обеспечить ее нормальное функционирование. Поэтому неучастие государства в форми­
ровании финансовой базы страхования в принципе не прием­
лемо. Такое положение возможно, но только как исключение, а не как правило, т. е. временно, в особых, кризисных, услови­
ях. Но стратегически государство должно принимать участие в формировании ресурсов системы социального страхования. Если рассмотреть реализацию принципа трехсторонности в действующей системе социального страхования в России, то можно сказать, что он не работает. Во-первых, работники, как уже отмечалось, участия в формировании финансовой базы страховых фондов непос­
редственно из личных заработков не принимают. И более того, уровень реальной оплаты труда таков, что введение страховых взносов из личных заработков значительную часть работников поставило бы в тяжелое материальное положение или даже отбросило за черту бедности. Налицо реальное противоречие. Радикальное его разрешение лежит на путях создания усло­
вий, позволяющих основной массе работников за счет доходов 87 86 и в первую очередь за счет роста оплаты труда обеспечивать себя и свою семью на социально приемлемом уровне. Для этого необходимо изменить уровень оплаты труда. Вектор этого из­
менения один — заработанная плата должна быть адекватна рыночной стоимости физического и интеллектуального воспро­
изводства человека. Обеспечение этого условия предполагает, что удельный вес заработной платы (как показывает опыт эко­
номически развитых стран) в себестоимости продукции дол­
жен составлять 70-75%. В РФ в 1991 г. он составлял 30%, сейчас 10%, т. е. из каждого рубля произведенной продукции работник получает лишь 10 копеек. С точки зрения квалификации наш работник не намного уступает, скажем, американскому или канадскому работнику. Поэтому и стоимость его физического и интеллектуального вос­
производства должна быть адекватной. Для сравнения заме­
тим, что в 2003 г., по данным Госкомстата РФ, среднемесячная зарплата наемных работников России составляла 180 долл., в то время как в США минимальная зарплата составляет 1000 долл. в месяц. Цена труда, и в прошлом чрезвычайно низкая, сни­
зилась в последние годы. Среднестатистический российский работник на 1 долл. заработанной платы производит в 3 раза больше конечной продукции, чем аналогичный работник США. Цена труда в России занижена не только по сравнению с уров­
нем оплаты труда в странах с развитой рыночной экономикой, но и по сравнению с фактической производительностью труда. Это сравнение дает ориентир для изменения уровня оплаты труда работников в России. Во-вторых, участие государства в финансировании соци­
ального страхования предусмотрено законодательством (соци­
альные пенсии, взносы в ФОМС за неработающих граждан и др.). Однако фактически государство (как на федеральном, так и на местном уровне) не только зачастую не вносит платежей в фонды социального страхования, но допускает безвозвратное заимствование средств на свои нужды из этих фондов. 5. Принцип самоуправления. Важность этого принципа очевидна. Его осуществление означает в первую очередь вы-
88 ведение из непосредственного государственного управления внебюджетных страховых фондов. Кроме того, оно предпола­
гает однозначное отделение бюджетов страховых фондов от государственного и региональных бюджетов. Но здесь возника­
ют два вопроса. Во-первых, почему целесообразно построение системы социального страхования как самоуправляемой систе­
мы, и, во-вторых, каково ее взаимоотношение с государством. Обоснованные ответы на эти вопросы имеют принципиальное значение для определения направлений ее дальнейшего раз­
вития как на федеральном, так и на региональном уровне. Пре­
жде всего, как показывает практика, если социальное страхо­
вание проводится непосредственно самим государством, то оно вступает в прямую конкуренцию с другими многочисленными задачами и целями, решаемые им. И, в частности, одной из причин, что социальная сфера в советский период всегда на­
ходилась в положении "золушки", можно сказать, являлась ее "неконкурентоспособность", например, с задачами развития военно-промышленного комплекса или сельского хозяйства. Нельзя сбрасывать со счетов и обстоятельства сиюминутного и политического характера, определяющие деятельность го­
сударства. Отделение бюджетов страховых фондов от госбюд­
жета затрудняет доступ государства к финансовым средствам, выделяемым на социальные нужды, не позволяет отчуждать их для своих надобностей, а таковых, как известно, у государс­
тва немало. А оснований для из ъят ия страховых средств всегда предостаточно. Исходя из этих соображений, социальное стра­
хование целесообразно осуществлять через соответствующие юридически и финансово самостоятельные страховые орга­
низации. Вместе с тем самоуправление предполагает, что все участники системы страхования, т. е. застрахованные, страхо­
ватели и страховщики, несут в равной мере ответственность за управление соответствующим страховым фондом. Участие же застрахованных и работодателей в управлении страховыми фондами, несомненно, может способствовать ослаблению об­
щественных конфликтов в социальной сфере. Осуществление такого сотрудничества социальных партнеров в органах само-
89 управления, естественно, предполагает формирование соот­
ветствующих объединений (объединения наемных работников, объединения работодателей). Экономической основой самоуправления в социальном страховании является характер собственности страхового со­
общества. Страховые средства по своей социально-экономи­
ческой природе — это отложенная часть заработанной пла­
ты работника. При этом принципиального значения не имеет, уплачиваются страховые взносы самим работником непос­
редственно или работодателем. Следовательно, страховые средства — это собственность застрахованного работника (ра­
ботников) независимо от того, в какую юридическую форму эти средства облечены. Государство не может быть их собственни­
ком по сути. Поэтому все действия с этими средствами должны осуществляться самими застрахованными, т. е. на основе само­
управления, или в отдельных случаях передаваться в довери­
тельное управление, например, государству. Однако, говоря о самоуправлении страховых фондов, было бы неправомерно на этом основании отрицать важную роль го­
сударства в организации социального страхования. В настоящее время регулирование социального страхо­
вания представляет собой своеобразное сочетание непосредс­
твенного (прямого) государственного управления и отдельных элементов самоуправления. Действующая система его регули­
рования подробно будет рассмотрена позже. Вместе с тем по мере развития системы социального стра­
хования необходим постепенный переход к самоуправлению. Что касается роли государства, то оно должно создавать пра­
вовую основу, на которой базируются отношения между учас­
тниками страхового процесса, принимать решения об образо­
вании учреждений социального страхования или регулировать их возникновение. Рассмотренные принципы социального страхования явля­
ются тем фундаментом, на котором строится последнее. Вместе с тем необходимо, чтобы оно отвечало и другим требованиям. В частности, одним из них является обеспечение реальной воз-
90 можности для застрахованных и членов их семей в реализации своих прав по социальному страхованию в рамках действующего законодательства. Другим, не менее значимым требованием яв­
ляется гарантированность определенного уровня материальной обеспеченности застрахованных при наступлении страхового случая. Это достигается путем установления государством ми­
нимальных социальных гарантий застрахованным гражданам, поступления в их распоряжение определенного количества ма­
териальных благ и услуг (доходов) для удовлетворения личных потребностей. Например, гарантированный законом минималь­
ный размер пенсий, пособий по безработице, выплат по беремен­
ности и родам, пособий по уходу за детьми и т. п. Система социального страхования населения должна об­
ладать также способностью предотвращать или существенно смягчать последствия реализации рисков. При этом необходи­
мо отметить, что касается функций социального страхования, то они должны смягчать удары рынка по жизненному уровню населения. Это предполагает индексацию страховых пособий, использование компенсационных выплат и других мер в соот­
ветствии с ростом стоимости жизни. В то же время важно, что­
бы система не порождала иждивенческих настроений. § 2. Функции социального страхования Сущность любого экономического явления находит свое проявление и реализацию через его функции. Данное мето­
дологическое положение довольно полно проанализировано в имеющейся научной литературе. В этой связи возникает необ­
ходимость, как нам представляется, рассмотреть лишь некото­
рые аспекты проблемы. Обычно в качестве определяющей функции социального страхования называют функцию з ащиты индивида перед таки­
ми общими опасностями, как болезнь, инвалидность, старость, безработица, несчастный случай, смерть кормильца. В принци­
пе это положение не вызывает возражения. Но недостаток тако­
го подхода заключается в том, что это положение носит общий 91 характер. Ведь, скажем, социальная помощь также выполня­
ет функцию социальной з ащиты населения. И это тоже верно. Однако как в первом, так и во втором случае не раскрывается качественная определенность каждой из них. Поэтому необхо­
димо это общее положение конкретизировать. Применительно к социальному страхованию такая конкретизация означала бы, что основной его функцией является функция обеспечения вос­
производства рабочей силы при наступлении страхового слу­
чая. Соответственно и ее эффективность должна оцениваться с точки зрения того, насколько достигается эта цель. Другой важнейшей функцией является функция перерас­
пределения доходов. Механизм такого перераспределения свя­
зан с образованием страховых фондов, которые формируются за счет необходимого продукта, а не прибыли. Что же касает­
ся их социально-экономической природы, то они представля­
ют собой индивидуально-групповую собственность. Уровень обобществления здесь может быть разный (общенациональные системы страхования; профессиональные системы, системы отдельных организаций или корпоративные системы). Эти об­
стоятельства необходимо иметь в виду при рассмотрении со­
держания функции перераспределения доходов. Во-первых, в данном случае осуществляется перераспределение необхо­
димого продукта. Во-вторых, перераспределяются собствен­
ные средства застрахованных, что позволяет тем, которые не затронуты наступившим риском, поддерживать тех, кто им затронут. В силу этого в принципе недопустимо из ъятие госу­
дарством средств из страховых фондов. Ресурсы, выделяемые рыночной системой для обеспече­
ния воспроизводственного процесса, не могут перераспреде­
ляться для решения других социальных целей, например, для уменьшения дифференциации доходов, поддержания бедней­
ших слоев населения и т. п. Если такие действия имеют место, то неизбежно возникает нарушение нормального хода обще­
ственного воспроизводства. Все это позволяет сделать вывод, что функция перерас­
пределения обеспечивает воспроизводство рабочей силы в 92 условиях наступления страховой ситуации. Именно данной цели подчинено движение средств внебюджетных страховых фондов. К функциям социального страхования относится также аккумуляция страховых ресурсов. Ее назначение состоит в аккумуляции необходимых средств для материального обес­
печения застрахованных при наступлении страховых случаев. Для осуществления данной функции необходимы соответству­
ющие организационные структуры и финансовый механизм. Они, естественно, не могут быть совершенно одинаковыми в разных системах социального страхования в силу различных политических, экономических, социальных условий, истори­
ческих особенностей развития страны, демографических, эт­
нокультурных и других факторов. Но для нас сейчас важна не эта сторона вопроса, а исходные условия и факторы, определя­
ющие возможность реализации функции накопления средств. Социальные внебюджетные страховые фонды, из которых осу­
ществляются страховые выплаты, как известно, формируются за счет страховых взносов. Но это не произвольно образованная сумма средств. Это объективное экономическое явление со своими зако­
нами развития, детерминированное сущностью социального страхования. Именно им определяется как их социально-эко­
номическое содержание, так и особенность их формирования. В частности, следует иметь в виду следующие обстоятельства. Поскольку социальное страхование имеет дело не с индивиду­
альными, а массовыми рисками, которым подвергается все на­
селение, живущее за счет собственного труда, постольку стра­
ховые взносы базируются на заработной плате или доходах. Вместе с тем конкретные размеры страхового взноса и форма их удержания (быть прогрессивными, пропорциональ­
ными или регрессивными, иметь форму частичного или полно­
го освобождения от уплаты взносов) могут варьироваться. Что же касается общей величины страхового взноса, то он опреде­
ляется необходимостью обеспечения воспроизводства рабочей силы. При этом нижняя ее граница не может быть ниже уровня, 93 не позволяющего обеспечить физиологическое выживание ра­
ботника. В этой связи, во-первых, необходим надлежащий контроль со стороны государства за исполнением законов в сфере соци­
ального страхования, во-вторых, создание заинтересованнос­
ти у самих работников в социальном страховании. Последнее обстоятельство имеет особое значение для лиц, самостоятель­
но обеспечивающих себя работой (ЛСР — лица свободных и творческих профессий, фермеры, работники службы быта, индивидуальные предприниматели и т. п.); в-третьих, диф­
ференциация страховых взносов при страховании некоторых видов рисков ( профзаболевания, производственный травма­
тизм). В этой связи успешность осуществления функции на­
копления в первую очередь зависит от таких факторов, как уровень занятости населения, уровень оплаты труда, дохо­
дов, темпов их изменения, соотношение между работающим населением и нетрудоспособным, уровнем собираемости стра­
ховых взносов. В число функций социального страхования входит и функ­
ция страховых выплат. Среди других функций она занимает особое место, ибо з авершает страховой цикл. Поэтому было бы ошибкой свести ее лишь к чисто технической операции — вы­
плате пособий. Целевое назначение этой функции — обеспе­
чение финансовыми средствами при наступлении страхового случая на уровне, обеспечивающем нормальное воспроизводс­
тво рабочей силы. Именно этому должно быть подчинено расходование страховых средств. Всякое иное отвлечение средств, носящее нестраховой характер, является наруше­
нием основ социального страхования. Ведь его суть и смысл заключается в том, что оно осуществляется за счет собствен­
ных средств застрахованных ( аккумулированные страховые взносы). И поэтому открытое или скрытое их перераспреде­
ление на нужды государства (к чему оно может прибегать), неизбежно ведет к снижению уровня социальной защиты. Но это одна сторона дела. Другая же состоит в том, что величина страховых выплат должна обеспечить данную целевую функ-
94 цию, т. е. воспроизводство рабочей силы. При этом социальное право застрахованного на страховую выплату определяется не его нуждаемостью или необходимостью обеспечения мини­
мальных потребностей, а размером выплаченных страховых взносов. Иных оснований при социальном страховании нет и быть не может. Из этого следует вывод, имеющий определя­
ющее значение для социального страхования: необходимость соответствия страховых взносов, с одной стороны, и стра­
ховых выплат, с другой. Несоблюдение этого принципа одна из основных причин сбоев в функционировании социального страхования. В случае раз рыва между ними предполагается гарантированность минимального уровня социальной з ащиты застрахованных со стороны государства. И еще одно. При социальном страховании выплаты произ­
водятся двумя способами: либо в форме денежных выплат, либо в форме товаров и услуг. Первые обычно предусматриваются прежде всего тогда, когда система страхования должна возмес­
тить утрату заработка вследствие безработицы, старости, бо­
лезни, профессионального заболевания или травмы. В услови­
ях же, когда нет уверенности, что выделенные средства будут истрачены именно на те товары и услуги, на приобретение ко­
торых платились взносы, тогда предоставляется помощь в виде натуральных услуг. Типичным примером здесь может служить оплата медицинских услуг, лекарств и других товаров, предо­
ставляемых застрахованному. Среди функций социального страхования называют и такие, как обеспечение социальной справедливости, сглажи­
вание противоречий между социальными группами капита­
листического общества, инвестиционные и др. Конечно, эти и подобные им явления существуют. Но все дело в том, что они определяются не сущностью социального страхования как определенного экономического явления, а иными факторами. Так, например, превращение страховых средств в инвести­
ции (что действительно имеет место), вытекает из денежной их формы, а точнее, из способности стоимости к самовозрас­
танию. 9э § 3. Основные факторы развития социального страхования Развитие социального страхования как любого сложного явления находится под влиянием многообразных факторов. И от того, насколько полно учитывается их воздействие, во мно­
гом определяется качество и эффективность социальной защи­
ты населения. Все многообразие факторов, воздействующих на систему социальной з ащиты населения и ее основу — социаль­
ное страхование, можно было бы сгруппировать в три блока: 1) факторы, проистекающие из потребностей; 2) факторы, про­
истекающие из ресурсной базы их удовлетворения; 3) факто­
ры социосистемы, обеспечивающие соответствующую форму единства, взаимосвязь и взаимообусловленность между пот­
ребностями и реальными ресурсами. Комплекс этих факторов позволяет получить представ­
ление о структуре, взаимосвязи и взаимодействии факторов с системой в целом, а также друг с другом. Вместе с тем для понимания закономерностей влияния каждого фактора на сис­
тему социального страхования населения, его месте и роли в этом процессе, принципиальное значение имеет выделение их составляющих. Рассмотрим это подробнее. 3.1. Потребности С этим фактором связана необходимость обеспечения жиз­
недеятельности человека при наступлении страхового случая. Трудно не согласиться, что уровень такого обеспечения в зна­
чительной степени определяется уровнем и качеством жиз ни населения в целом или величиной стоимости рабочей силы. В свою очередь, ее величина, во-первых, исторически конкрет­
на и, во-вторых, различна для стран с разными уровнем раз­
вития, национальными особенностями и природно-климати­
ческими условиями. Поэтому уровень и качество социальной з ащиты населения сегодня и на заре развития капитализма совершенно различны, так же как в индустриально развитых и в развивающихся странах. Из этого вытекают следующие 96 выводы: 1) уровень жизни экономически активного занятого населения является отправной точкой при определении норм социального обеспечения; 2) второе, возникновение страхового случая не должно вести к снижению жизненного уровня чело­
века. Такой подход означает, что если система социальной за­
щиты не обеспечивает нормального, социально-приемлемого уровня удовлетворения материальных и культурных потреб­
ностей индивида, то она является неэффективной и подлежит реформированию. Сегодня в российской действительности такой уровень социальной з ащиты пока не обеспечен. Доста­
точно сказать, что даже после пенсионной реформы, огромное количество пенсионеров получает пенсии ниже прожиточно­
го минимума. Составляющие фактора "потребности" весьма разнообразны. Прежде всего, к ним относятся потребности в питании и здравоохранении, одежде, жилье, домашней обста­
новке, отдыхе. Непосредственное влияние на физиологические потребности оказывают и условия природной среды — кли­
мат, растительность, водообеспеченность, стихийные бедствия. Достаточно сказать, что з атраты населения на одежду, обувь, коммунальные услуги (свет, тепло и т. д.) на юге и на северных территориях России далеко неодинаковые. Многие потребнос­
ти связаны с жилищной обеспеченностью, в комплекс которой входят затраты на коммунальные услуги (отопление, освеще­
ние и т. п.) ремонт жилищ, благоустройство населенных пунк­
тов, в том числе их озеленение, на торговую и транспортную инфраструктуры. Существенное значение имеют условия отдыха, не только времени сна и дней отдыха, но и соответствующих благоприят­
ных условий, комфортной обстановки, развлечений, поездок на курорты, спорт, туризм и т. п. Немаловажное место среди факторов, проистекающих из потребностей людей, занимают потребности, обусловленные историко-бытовыми традициями, а т акже модой. Это относит­
ся к особым требованиям, которые предъявляют люди к пи­
танию, одежде, жилью, семье, домашним занятиям, исполь­
зованию свободного времени. К числу этой группы факторов 97 относятся праздники и обряды, спорт, туризм, имеющие по­
зитивный характер, а т акже негативные привычки, как, на­
пример, пьянство. Возрастающая роль характерна для культурных потреб­
ностей, т. е. потребностей в образовании, печати, радио и теле­
видении, театрах и других учреждениях культуры. В последние годы обострилось значение историко-полити-
ческих факторов, к которым мы относим последствия войны, политические события, рост преступности, загрязнения окру­
жающей среды самим человеком. Характерной чертой факторов, связанных с потребнос­
тями, формирующих систему социальной защиты населения, является их функциональная определенность. Это позволяет установить как направленность, так и характер воздействия каждого из них на эту систему. Возьмем, например, фактор природно-климатических ус­
ловий. Он, естественно, в первую очередь оказывает влияние на уровень затрат на воспроизводство рабочей силы. В небла­
гоприятных для проживания человека природно-климатичес­
ких условиях требуются повышенная калорийность питания, более высокие расходы на одежду, обувь, коммунальные услу­
ги (отопление, воду и др.), на нормальное физическое и соци­
альное развитие детей и подростков, поддержание активного социального и физического состояния пенсионеров. Наглядное представление об этом дает сравнение уровня прожиточного минимума (в %) на отдельных северных территориях в срав­
нении со среднероссийским. В 2004 г. стоимость минимального набора продуктов питания в Республике Саха (Якутия) состав­
ляла 174% от среднероссийского уровня, в Магаданской облас­
ти — 224%, Камчатской области — 224%, Корякском автоном­
ном округе — 360% и т. д. Конечно, было бы некорректным величину прожиточного минимума ставить в зависимость только от природно-клима­
тических условий. Естественно, на него оказывают влияние и другие факторы: социальные, экономические, этнокультур­
ные, демографические и т. п. Все это так. Однако уровень мини-
98 мально допустимого потребления (так называемый физиологи­
ческий уровень) находится в непосредственной зависимости от условий среды обитания. 3.2. Ресурсная база Ресурсная база определяет экономические возможности общества по социальному обеспечению населения. Это мате­
риальная основа, которая выделяет соответствующие ресур­
сы для социальной системы. Проще сказать, что этот фактор определяет размер той "одежки, по которой протягивают ножки". Следовательно, в числе факторов он занимает цент­
ральное место, ибо именно ему принадлежит определяющая роль в выделении объема необходимых финансовых и мате­
риальных ресурсов, их источников. В число его составляющих входят: • объем и структура национального богатства; • уровень, характер развития и эффективность эконо­
мики; численность, половозрастная структура населения, его динамика, рождаемость, смертность, расселение (село, город, плотность населения), миграция, типы и состав семей; • трудовые ресурсы и уровень занятости населения; • уровень реальных доходов и заработной платы; • уровень и структура душевого потребления; • состояние здоровья населения (продолжительность жизни, динамика заболеваний, уровень травматизма и т. п.); • социальная структура общества (наемные работники, самозанятые, бедные, богатые и т. п.); • уровень образования, профессиональной подготовлен­
ности, культуры населения, т. е. уровень качества человечес­
кого капитала; • состояние инфраструктуры социальной сферы; • уровень и характер организованности рабочего класса, населения в целом в борьбе за свои права; • экологическая безопасность. 99 3.3. Социально-экономический фактор Под ним понимается система социально-экономических отношений общественного строя, воздействующая на систему социальной защиты. Следовательно, речь идет о социосистеме, в которой функционирует социальное страхование. Социосис­
теме принадлежит определяющая роль в установлении форм и методов социальной защиты, ее механизмов, порядка создания соответствующих организационных структур, разработке не­
обходимого законодательства и т. п. Тем самым обеспечивается должная форма единства между потребностями и реальными ресурсами. Практическая реализация функций обеспечения единства потребностей и ресурсов осуществляется в форме социальной политики, разрабатываемой и проводимой государством. Ее цель и задачи — обеспечить эффективную и надежную соци­
альную защиту каждого человека. Успешность же ее решения в значительной степени опре­
деляется состоянием экономики страны. В общем плане виды и объемы социального обеспечения граждан в решающей мере зависят от ее эффективности. И только на базе роста последней становится возможным, как по­
казывает мировой опыт, развитие системы социального обес­
печения, расширение и повышение его качества. Но здесь име­
ется и обратная сторона: в случае непомерно высоких темпов роста расходов на социальные нужды (превышающие темпы роста ВВП) подрывается конкурентоспособность экономики, возникают дефициты госбюджета, бюджетов фондов социаль­
ного страхования. Наконец, особое значение имеют факторы системы рас­
пределения, в которую входят и социальные трансферты1, как способы социальной з ащиты населения. 1 Социа ль ные т р а нс фе р т ы — это бе з в оз ме з дна я пе ре да ча средств, г лавным образ ом в д е не жной форме, г осударст ве нными и некоммерчес­
кими орг а низ а циями ( профс оюз ными, ре лиг иоз ными, благ отворитель­
ными и т. п.) насе ле нию. Через комплекс доходов населения осуществляется конеч­
ное решение проблемы взаимосвязи потребностей и ресурсов, как основы конкретного уровня и качества жизни населения и его отдельных групп и семей. Именно в этом звене социосисте-
мы реализуется функция системы социальной защиты и конк­
ретные ее цели. Естественно, что учет воздействия этих факторов и ха­
ракт ер системы социальной з а щит ы населения предполага­
ет систему их оценки (в том числе количественной). Особенно это важно для оперативного принят ия решений в случае раз­
вития неблагоприятной ситуации в области социальной бе­
зопасности ( неуправляемый рост безработицы, длительное и резкое падение доходов населения, в том числе у пенсио­
неров, инвалидов и т. п., резкое увеличение заболеваемости, травматиз ма и пр.). В этой связ и как в Российской Федера­
ции в целом, так и в от слеживающих эти процессы региона х в социальной сфере ведется мониторинг уровня доходов, пенсионного обеспечения, мониторинг здоровья населения, проводятся выборочные обследования и т. п. В свою очередь такой учет имеет принципиальное значение при разработке и установлении минимальных государственных социальных гарантий. В социальном страховании действуют следующие госу­
дарственные минимальные социальные гарантии: • прожиточный минимум пенсионеров; • минимальный размер пенсионной выплаты по старости, инвалидности; • минимальный размер пенсионной выплаты по потере кормильца; • социальные пенсии; • единовременное пособие при рождении каждого ребенка; • ежемесячное пособие по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет; • ритуальные пособия. Действующие государственные минимальные гарантии приведены в приложении 3. 101 100 Основой удовлетворения потребностей населения в совре­
менном обществе выступает система оплаты труда. Кроме того, в рыночной экономике для известной части населения главное место занимают доходы от предпринимательства, финансовых операций и от собственности. Однако природа рыночной эконо­
мики и выше указанных форм доходов работников, предпри­
нимателей такова, что неизбежны экономические кризисы, безработица, колебание и дифференциация доходов по груп­
пам населения. В результате возникают такие ситуации, когда не обеспечивается даже минимальный социально допустимый уровень жиз ни той или иной части населения. Тем самым на­
рушаются элементарные права людей, закрепленные Консти­
туцией Российской Федерации и международными деклара­
циями. Действенным средством смягчения таких последствий является система социальных трансфертов в денежной и нату­
ральной формах. Требует особого внимания также фактор цен и тарифов. Как известно, для населения имеют значение не номинальные денежные доходы, а реальные, с учетом динамики цен на то­
вары и тарифов на услуги. Эти цены в рыночной экономике не постоянны. Кроме того, цены и т арифы в России существенно различны в разных регионах и внутри них, что обусловлива­
ет соответствующую дифференциацию доходов, в том числе оплаты труда и социальных выплат. Нельзя не учитывать, что динамика оплаты труда и социальных трансфертов автома­
тически не связана с динамикой цен, поэтому неизбежно воз­
никают раз рывы между ними во времени и пространстве. Это значит, что одной из функций социальной з ащиты населения является защита от роста цен в условиях экономического кри­
зиса, от инфляции. Этот фактор весьма усложняет управление системой социальной з ащиты населения, требует ее гибкости и оперативности в пересмотре ее нормативов. В процессе управления социальной защитой в таких усло­
виях особо необходимо ее взаимодействие и согласие с систе­
мой оплаты труда. Ведь фактор цен и тарифов приводит к за­
кономерной дифференциации заработной платы, к надбавкам, 102 которые в равной и во многих случаях даже в большей степени должны распространяться и на социальные трансферты. Для развития системы социальной защиты в Российской Федерации особое значение имеет региональный фактор. Это обусловлено, во-первых, тем, что существует определенное рас­
пределение полномочий, прав и ответственности в области соци­
альной защиты между федеральным центром и регионами и, во-
вторых, наличием существенных различий между регионами в природно-климатических, социально-экономических, культур­
но исторических и других отношениях. Поэтому субъекты фе­
дерации не могут строить свою социальную политику без учета финансово-экономических возможностей регионов. Такой под­
ход имеет принципиальное значение, ибо он позволяет: • вырабатывать научно-обоснованную и практически це­
лесообразную социальную политику в регионе; • обеспечить создание социально-обоснованной системы льгот, гарантий и компенсаций для населения с учетом регио­
нальных факторов; • выявить узкие места в социальной сфере регионов, вы­
делить приоритетные направления ее развития; • определить действительные потребности в финансовых ресурсах для обеспечения социальной з ащиты населения, рас­
пределить их между федеральным и региональным бюджетом, внебюджетными социальными фондами предприятий; • распределить ответственность по социальной защите населения и развитию социальной сферы между федеральным центром и государственными органами управления в регионах. Основные факторы развития социального страхования представлены на рис. 1.2. Контрольные вопрос ы и з а д а ния 1. В чем сущность и какова экономическая основа принци­
па солидарности? 2. Раскройте содержание принципа личной ответствен­
ности. юз а, ы < ы с н р, о ° Г) 3 3 Р о с X _ к О О) а и я ° о Кб х л ч л о 5 в о о. с -е-
о, л ь 1) Н та Р Ч « л ч о в; X О) и Я св ° с та х -е-
та та 5 2 « та у. о си V 8 Р я § я та ю я я 5 5! О О та я Е 3 Й о 2 а а а О о 5 « 8 X ш Ч <и ч Ф а с о О -ЭНВСЦ Э1ЧН -Ч1ГЕИЙОЭ ИХЭОН -нэяхэдоэ Л.0 1Ч&0Х01Г ИЭ1ГЭХЕИИН т ^ л со N со оз вЯКсЦ вхвтга Ф 8 Й ? О 8 н -е- к р. Я 0 ч 2 >> 01 О. 5 8 ш •Л О 3 8 ш о Ч 8 8 5 0) о 3 "г X О а и о ^ е- ч >> 8 а си 5 В о си з* о Ч о К к ы ы < к со 2 о К о о 3 ю с я н о ы V < л к ы и о а О Д Ь< В СО со « о к Д & о о (К О) р о о X й ч Ч ш а в о и" о а о Р к я •в-
и § С о 5 Си 104 3. Почему важна уплата страховых взносов самим работ­
ником непосредственно из личных заработков? 4. Почему принцип "взнос — выплата" характерен только для страховой формы социальной защиты? 5. Охарактеризуйте принцип трехсторонности. В силу ка­
ких причин участниками социального страхования должны быть работники, работодатели и государство? 6. Каково содержание принципа самоуправления? Дейс­
твует ли он в социальном страховании в России? 7. Какие функции выполняет социальное страхование и в чем их содержание? 8. Какова роль фактора потребностей в развитии социаль­
ного страхования? Расскажите о влиянии их динамики и струк­
туры на социальное страхование. 9. От чего зависят экономические возможности общества по развитию социального страхования? 10. Охарактеризуйте составляющие элементы социосис-
темы и их влияние на развитие социального страхования. 11. Какова роль государственной политики в развитии со­
циальной защиты населения? Экономические и финансовые механизмы, используемые государством в этих целях. Глава 6. Субъекты (участники) социального страхования Социальное страхование, независимо от того, является ли оно обязательным или добровольным, всегда осуществляется в рамках страхового сообщества и за счет его средств. Его учас­
тниками, или субъектами социального страхования, являются юридические и физические лица. Юридические лица — это предприятия, организации, учреждения независимо от формы собственности, на которых заняты работники. В процессе осу­
ществления страхования они вступают в определенные эконо­
мические, правовые, организационные отношения. 105 § 2. Страховщики К страховщикам относятся те участники страхового процес­
са, которые непосредственно осуществляют страхование и обес­
печивают права застрахованных лиц при наступлении страхо­
вого случая. В обязательном социальном страховании в качестве страховщика для конкретных его видов создаются специаль­
ные организации. В настоящее время страховщиками являют­
ся: в пенсионном страховании — Пенсионный фонд Российской Федерации, в социальном страховании— Фонд социального страхования Российской Федерации, в медицинском страхо­
вании — Фонд обязательного медицинского страхования и его региональные отделения, специальные страховые компании. В соответствии с действующим законодательством в обязатель­
ном социальном страховании страховщики являются некоммер­
ческими страховыми организациями. Данное положение имеет принципиальное значение, так как оно четко устанавливает, что деятельность страховщиков не может быть направлена на по­
лучение прибыли для них самих. В то же время использование свободных страховых средств для получения инвестиционных доходов в пользу застрахованных возможно. Более того, в нако­
пительной пенсионной системе размещение пенсионных средств с целью их прироста является обязательным. Для этого создан соответствующий механизм их инвестирования. Права страховщика. Для выполнения своих функций страховщик наделяется соответствующими правами. К числу его прав относятся: • при необходимости назначать и проводить экспертизу с целью проверки наступления страхового случая. Это право позволяет, с одной стороны, пресекать сокрытие наступления страхового случая и тем самым обеспечивать защиту прав за­
страхованного, а с другой — блокировать необоснованные вы­
платы. В практике социального страхования имеются наруше­
ния как первого рода (например, сокрытие несчастных случаев на производстве), так и второго рода (необоснованные выплаты пособий и др.); 108 • проводить у страхователей проверки документов, свя­
занных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательно­
го страхового обеспечения, представлением сведений индиви­
дуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; требовать и получать у плательщиков страховых взносов необ­
ходимые документы, справки и сведения по вопросам, возника­
ющим в ходе указанных проверок, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установ­
ленном законодательством Российской Федерации порядке; • требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций, а также от физических лиц, кото­
рые самостоятельно уплачивают обязательные платежи, уст­
ранения выявленных нарушений законодательства Российс­
кой Федерации об обязательном социальном страховании; • получать у налоговых органов необходимую для осущест­
вления обязательного социального страхования информацию о страхователях и застрахованных лицах, включая налоговую де­
кларацию, и иные сведения, составляющие налоговую тайну; • осуществлять управление средствами бюджета фонда ОСС Российской Федерации и контроль за их расходованием в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации; • представлять интересы застрахованных лиц перед стра­
хователями; • осуществлять возврат страховых взносов страховате­
лям в случае, если невозможно установить, за каких застрахо­
ванных лиц указанные платежи уплачены; • взыскивать со страхователей недоимки по страховым взносам, налагать штрафы, начислять пени за несвоевремен­
ную уплату страховых взносов и другие нарушения. Порядок взимания недоимок, наложение штрафов устанавливается за­
конодательством. Это очень важное право. Оно позволяет стра­
ховщикам с одной стороны, повышать платежную дисциплину и тем самым усиливать финансовую устойчивость системы, а следовательно, обеспечивать своевременность и полный объем страховых выплат. С другой стороны, пополнять доходы своих 109 бюджетов. Достаточно сказать, что в 2002 г. мобилизация про­
сроченной задолженности по пенсионному фонду составила порядка 15 млрд руб., по фонду социального страхования — не менее 1,5 млрд руб.; • обращаться в суд с исками о защите своих прав и возмеще­
нии причиненного вреда. Такое право страховщик имеет не толь­
ко по отношению к работодателю, но и застрахованным лицам. Обязанности страховщика. Что касается обязанностей страховщика, то они определяются его функциями. Круг их до­
вольно широк. Центральное место среди них занимают обязан­
ности по формированию финансовой базы каждого конкретного вида социального страхования. В их число входит: • обоснование размера тарифов страховых взносов. Здесь недопустимо как их необоснованное завышение, так и заниже­
ние. Поэтому необходимо чтобы учитывалось мнение и работо­
дателей (страхователей), и организаций, представляющих ин­
тересы работников (профсоюзов, их объединений и др.); • подготавливать обоснование размера тарифов страхо­
вых взносов; • осуществлять контроль за обоснованностью представле­
ния документов для назначения (перерасчета) сумм обязатель­
ного страхового обеспечения, в том числе на льготных условиях в связи с особыми условиями труда; • составлять проект бюджета Пенсионного фонда Россий­
ской Федерации и обеспечивать исполнение указанного бюд­
жета; • обеспечивать целевое использование средств обязатель­
ного социального страхования, а также осуществлять контроль за их использованием; • осуществлять учет средств, поступающих по обязатель­
ному социальному страхованию; • вести учет страховых взносов физических лиц, добро­
вольно вступивших в правоотношения по обязательному соци­
альному страхованию; • вести государственный банк данных по всем категори­
ям страхователей, в том числе физических лиц, добровольно по вступивших в правоотношения по обязательному социальному страхованию, индивидуальный (персонифицированный) учет сведений о всех категориях застрахованных лиц в соответс­
твии с законодательством Российской Федерации об индиви­
дуальном (персонифицированном) учете; • обеспечивать организацию современного учета дохода от инвестирования средств обязательного пенсионного страхо­
вания в соответствующих специальных частях индивидуаль­
ных лицевых счетов; • организовывать через свои территориальные органы бесплатные консультации застрахованным лицам по вопросам обязательного социального страхования; • регулярное информирование в установленном порядке страхователей, застрахованных лиц, государственных обще­
ственных организаций о своем финансовом состоянии и приня­
тие необходимых мер по обеспечению своей финансовой устой­
чивости. Ряд обязанностей страховщика связан с обеспечением прав застрахованных. В их число входит: • своевременное и правильное назначение (перерасчет) страхового обеспечения, а также его выплата застрахованным лицам при возникновении страхового случая. • обеспечение своевременной выплаты работодателями страховых пособий независимо от назначения экспертиз для проверки наступления страхового случая. В число обязанностей страховщика входят также органи­
зационные обязанности, в частности: • осуществлять регистрацию страхователей; • осуществлять ведение единого учета застрахованных лиц и страхователей, поступления и расходования средств обя­
зательного социального страхования на основе единых (уни­
версальных) идентификационных знаков; • бесплатно предоставлять страхователям и застрахован­
ным лицам либо их представителям, а также государственным и общественным организациям информацию о своей деятель­
ности, за исключением конфиденциальной информации, по-
111 рядок передачи которой устанавливается законодательством Российской Федерации; • бесплатно информировать и консультировать страхова­
телей о нормативных правовых актах по вопросам обязатель­
ного социального страхования; • развивать международные связи в области социального страхования. § 3. Страхователи К страхователям относятся те участники социального страхования, которые осуществляют уплату страховых взно­
сов в пользу застрахованных. Это означает, что страхователь и плательщик страховых взносов, можно сказать, понятия одно­
значные, или, что одно и то же, идентичные. Основная их функция — формирование финансовой базы или доходной части бюджета фондов социального страхования. Действующим законодательством РФ уплата страховых взносов возложена на предприятия и организации независимо от организационно-правовых форм. Сюда входят как государс­
твенные предприятия, так и частные, как применяющие наем­
ный труд, так и не применяющие. Обычно на предприятиях, применяющих наемный труд, страхователями выступают их собственники или работодатели. Они обязаны в обязательном порядке осуществлять соци­
альное страхование своих работников от социальных и профес­
сиональных рисков, носящих массовый характер (выпадение из трудового процесса по возрасту, болезни, в случае безрабо­
тицы и т. п.), внося на эти цели установленные законом страхо­
вые взносы. Страхователями могут быть и отдельные граждане, упла­
чивающие страховые взносы из личных заработков в фонды социального страхования. Это относится как к наемным ра­
ботникам, так и к иным категориям населения (лицам, само­
стоятельно обеспечивающим себя работой, фермерам и др.). В этом случае страхователь и застрахованный совмещены в од-
112 ном лице. В современной России, в силу низкого уровня опла­
ты труда, наемные работники страховых взносов непосредс­
твенно из своей з арплат ы в фонды социального страхования не вносят. В качестве страхователя выступает также и государство. Эту роль оно выполняет, во-первых, внося страховые взносы в пользу работников, занятых на государственных предприяти­
ях и в государственных организациях. Во-вторых, в отдельных случаях оно выступает как плательщик страховых взносов по некоторым рискам. В настоящее время, в частности, государс­
тво уплачивает страховые взносы за неработающее население при обязательном медицинском страховании. Размер уплачиваемых страховых взносов или страховой т ариф при обязательном социальном страховании устанавли­
вается Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Для различных социальных рисков он разный. Для страхователя особое значение имеет момент возник­
новения страховых отношений или момент возникновения обя­
зательств по уплате страховых взносов. В государственном социальном страховании для работодателей они возникают с момента заключения с работником трудового договора, у иных ст раховат е ле й— с момента регистрации их страховщиком. Регистрация работодателя в качестве страхователя является обязательной. Права и обязанности страхователя при обязательном со­
циальном страховании определяются федеральным законода­
тельством, при добровольном страховании — договором стра­
хования. Их объем и содержание устанавливаются такими, чтобы обеспечить выполнение страхователем своих функций в страховом процессе. Поэтому они не могут быть раз и навсегда данными. С изменением и уточнением функций страхователя корректируются его права и обязанности. Права страхователя. В соответствии с действующим зако­
нодательством РФ страхователь имеет право: • участвовать через своих представителей в управлении обязательным социальным страхованием; 113 • вносить предложения о тарифах страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования страховщикам и в Правительство Российской Федерации; • бесплатно получать у страховщиков информацию о нор­
мативных правовых актах по вопросам обязательного соци­
ального страхования и размерах страхового обеспечения, вы­
плаченного застрахованным лицам, за которых страхователь уплачивал страховые взносы; • участвовать через своих представителей в проведении расчетов по определению обоснованности тарифов страховых взносов; • обращаться в суд для з ащиты своих прав. Обязанности страхователя заключаются в следующем: • ходатайствовать перед налоговыми органами об отсрочке уплаты страховых взносов (обязательных платежей) и пользо­
ваться предоставленными в соответствии с законодательством Российской Федерации льготами; • обращаться в суд для з ащиты своих прав. Закон устанавливает и некоторые специфические обязан­
ности страхователя. Сегодня в их число входит: • обязанность вставать на учет и сниматься с учета у стра­
ховщика в качестве плательщика страховых взносов в сроки, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Внешне это выгля­
дит лишь как техническая операция. Но вместе с тем она носит далеко не формальный характер. Ведь постановка и снятие с учета означают начало или прекращение обязательств страхо­
вателя по социальной защите работника; • осуществлять в установленные законом сроки и в ус­
тановленных законодательством размерах уплату страхо­
вых взносов. Экономическую значимость данной обязанности трудно переоценить. Только ее выполнение в полном объеме и своевременно обеспечивает финансовую устойчивость фондов социального страхования, позволяет выплачивать страховые пособия без сбоев и задержек. В целях повышения ответствен­
ности страхователя за уплату страховых взносов, в случае на-
114 ушения им этой обязанности, законодательством предусмот-
ены к нарушителям штрафные санкции ( штрафы, пени). • в обязанности страхователя входит также предостав-
ение страховщику достоверных сведений, необходимых ему для ведения индивидуального (персонифицированного) учета. В первую очередь это относится к сведениям об уплате страхо­
вых взносов (обязательных платежей). Отсутствие такого учета или его недостоверность ведут к нарушению прав застрахован­
ных и основополагающих принципов страхования, таких как обеспечение соответствия "страхового взноса —• страховой вы­
плате", личной ответственности работника за свое материаль­
ное положение при наступлении страхового случая. Порядок осуществления персонифицированного учета устанавливается Федеральным законом; • на страхователя также возлагается ведение учета и пре­
доставление страховщику отчета о начисленных страховых взносах в установленные законодательством сроки. Кроме того, он обязан предоставлять страховщику для проверки докумен­
ты по учету и перечислению страховых взносов (платежей), а также их расходованию; • непосредственно выплачивать определенные виды страховых пособий застрахованным лицам при наступлении страховых случаев в соответствии с законодательством. В час­
тности, речь идет о выплатах пособий по временной нетрудос­
пособности, беременности и родам и некоторым другим, кото­
рые выплачивают непосредственно работодатели. Контрольные вопросы и задания 1. Кто относится к застрахованным лицам? 2. Перечислите основные права застрахованных. Раскрой­
те их содержание. 3. Каковы обязанности застрахованных? 4. Кто в соответствии с действующим законодательством является страховщиком? Назовите его основную функцию. 5. Какими правилами наделен страховщик? 115 6. в чем состоят обязанности страховщика? 7. Кто в соответствии с законом является страхователем и в чем заключаются его обязанности? 8. Какими правами пользуется страхователь? Глава 7. Государственное регулирование обязательного социального страхования С переходом от государственной экономики советского об­
разца к рынку объективно встала проблема роли государства в новых социально-экономических условиях. В полной мере она относится к социальной сфере вообще и к социальному страхо­
ванию, в частности. Крайних позиций в этом вопросе придерживаются либе­
ральные демократы, считающие, что роль государства должна быть сведена к минимуму, а "невидимая рука рынка", как гова­
ривал А. Смит, все расставит по своим местам и обеспечит нор­
мальное функционирование как экономики, так и социальной сферы. Однако на практике это оказалось далеко не так. Ослаб­
ленное государство в экономике оказалось слабым и в социаль­
ной сфере, что катастрофически сказалось на эффективности действующей системы социальной з ащиты населения, в том числе и обязательного социального страхования. В этой связи нам предстоит уяснить: необходимо ли вме­
шательство государства в сферу социального страхования в условиях рынка и если да, то в какой мере и в каких формах? Данный вопрос и будет рассмотрен в этой главе. § 1. Необходимость государственного регулирования социального страхования По своей природе система социального страхования явля­
ется самоуправляемой и самодостаточной. Однако это вовсе не означает, что она полностью автономна и независима от госу-
116 арства. При этом речь идет не о разовых вмешательствах го­
сударства, вызванных какими-либо экстремальными события­
ми (например, временные финансовые трудности системы), а о постоянных его управленческих функциях. Первые — случай­
ны, вторые — объективно необходимы. Что здесь показывает практика? В любом индустриально развитом обществе государство выполняет определенные управленческие функции. Степень вмешательства государства в деятельность системы социаль­
ного страхования в разных странах разная. Диапазон здесь довольно широк: от мягких форм регулирования страховой деятельности до ее фактического огосударствления. Обычно характер отношений государства с системой социального стра­
хования характеризуется как государственное регулирование (воздействие, вмешательство и т. д.). Но как бы оно ни назы­
валось (хотя на наш взгляд более точное название "государс­
твенное регулирование"), суть в том, что эти отношения пред­
ставляют собой определенный вид управленческих отношений. Такое регулирование не является чем-то произвольным, слу­
чайным, а необходимым. Необходимость эта обусловливается рядом объективных обстоятельств. Во-первых, из-за потребности обеспечения сочетания час­
тных, групповых интересов и интересов общества в целом. Ведь институт социального страхования представляет определенные групповые интересы, которые, естественно, далеко не всегда совпадают с интересами других слоев населения и общества в целом. Возьмем, например, проблему размера выплат страхо-
.вых пособий. Государство устанавливает и гарантирует их обя­
зательный минимальный уровень. Если это отдать полностью в ведение страховых фондов, то здесь могут возникнуть серьез­
ные нарушения, связанные с их финансовым положением, при­
оритетами в расходовании средств, с собственными интересами и т. д. Обеспечение сочетания интересов групповых и всего об­
щества в этом случае должно достигаться не прямым государс­
твенным управлением, а путем установления регулируемых государством норм. И тогда государственное регулирование вы-
117 ступает как форма разрешения одного из глубинных противо­
речий рыночной экономики — противоречия между интересами частными, групповыми и интересами всего общества в сфере со­
циального страхования. Но целью такого регулирования являет­
ся не ограничение самоорганизации и самоуправления системы, а ее дополнение в тех случаях, когда оказывается, что система социального страхования не в состоянии преодолеть внутренние противоречия рыночной экономики. Во-вторых, необходимость государственного регулирова­
ния обусловливаются еще и тем, что сама система социального страхования не в состоянии преодолеть и свои отдельные внут­
ренние противоречия, например, противоречие, возникающее из желания работодателей поменьше платить взносов, или ук­
лониться от их уплаты вообще и при этом, чтобы расходы по страховым выплатам их работникам несли другие. В этом слу­
чае государственное регулирование выступает как форма раз­
решения данного противоречия, что позволяет реализовать ин­
терес каждого участника страхового процесса: застрахованные получают материальное обеспечение, необходимое для воспро­
изводства их рабочей силы при наступлении страхового слу­
чая, а работодатели обеспечивают себя дееспособной рабочей силой, не допуская ее деградации. Но вместе с тем поведение их противоречиво. Если взять работодателей в целом, то, конечно, все они вместе заинтересованы в обеспечении нормального вос­
производства рабочей силы, здесь их интересы совпадают. Что же касается каждого отдельного работодателя, то капитал не был бы капиталом, если бы не стремился к максимальной при­
были за счет уменьшения затрат на рабочую силу, не исключая и уклонение от уплаты страховых взносов, и получение всеми правдами и неправдами льгот по выплате взносов. То, что это противоречие не надуманное, а реальное, го­
ворят следующие факт ы. Так, по итогам 2004 г. задолжен­
ность по единому социальному налогу во внебюджетные фонды социального страхования и госбюджет составила бо­
лее 80 млрд руб., до 37% работодателей взносов в Пенсион­
ный фонд не вносят вообще. 118 Широкое распространение получила практика исполь-
вания различных скрытых форм оплаты труда, чтобы ми-
имизировать уплату налогов, страховых взносов. По данным оскомстата России объем скрытой оплаты труда в 2003 г. пре-
ысил 2 трлн руб. (почти 16,3% ВВП), что привело к недоплате ЕСН примерно 500-600 млрд руб. Бе з последовательного и жес­
ткого воздействия государства на работодателей сама система оциального страхования это противоречие снять не в состоя-
ии. Только при таком подходе солидарная форма покрытия страховых расходов в состоянии снять угрозу материальных потерь застрахованными при наступлении страховых случаев на неблагоприятных предприятиях и организациях, или при их банкротстве, а следовательно, отсутствии средств на уплату страховых взносов. В то же время эта же форма создает возможность недоб­
росовестным плательщикам взносов покрывать страховые вы­
платы за счет других. Характерный пример можно привести из практики ФСС. При отсутствии средств на выплату заработной платы, а следовательно, и на страховые взносы, работников отправля­
ют на "больничные листы", которые естественно оплачиваются ФСС. Подобные явления имеют место и в других фондах. Но для нас главное здесь не обратить внимание на всякого рода наруше­
ния, а показать внутреннюю противоречивость страховой фор­
мы социальной защиты населения. Это противоречие реально и в то же время сама система социального страхования не в состо­
янии его разрешить без участия государства. Разрешение про­
тиворечий страховой формы социальной защиты достигается путем целенаправленных действий государства по обеспечению обязательного финансового покрытия страховых рисков на не­
обходимом уровне..Именно в такой форме находит разрешение противоречие между общими и частными интересами работода­
телей, т. е. находит разрешение одно из реальных противоречий страховой формы социальной защиты населения. Вместе с тем государство, как выраз итель общих инте­
ресов, обеспечивает раз решение и другого внутреннего про-
119 тиворечия социального страхования. Массовый и постоянный характер социальных и профессиональных рисков, воспроиз­
водимых рыночной экономикой, предопределяет необходи­
мость осуществления всеобщего и обязательного социального страхования как наемных работников, так и других слоев на­
селения. В противном случае это привело бы к тому, что его значительная часть оказалась бы социально незащищенной от этих рисков при наступлении страховых случаев. Но вмес­
те с тем осуществление всеобщего социального страхования предполагает преодоление следующего внутреннего проти­
воречия. С одной стороны, должен быть обеспечен всеобщий охват страхованием всего населения, а с другой — имеют место определенные социальные и экономические факторы, препятствующие этому. Прежде всего, реализация одного из основополагающих принципов рыночной экономики — при­
нципа личной ответственности человека за обеспечение усло­
вий своей жиз ни — предполагает участие каждого застрахо­
ванного в уплате страховых взносов. В то же время текущие экономические интересы и потреб­
ности застрахованных могут вызвать стремление уклониться от уплаты страховых взносов отдельными индивидуумами. Ко­
нечно, неплательщиков в этом случае можно было бы вывести из системы страхования, но тогда нарушается "всеобщность" страхования. Нельзя не учитывать и другие обстоятельства. Так, хотя по своему экономическому содержанию страховые взносы и составляют часть необходимого продукта, но на по­
верхности они выступают как "вычеты" из зарплаты, и в созна­
нии застрахованных отождествляются с дополнительной нало­
говой нагрузкой. Приз ыв "заплати страховые взносы и живи спокойно" на уровне массового сознания имеет тот же смысл, что и "заплати налоги и живи спокойно". И, наконец, многие индивиды склонны недооценивать опасность рисков и прояв­
ляют беспечность в отношении своей социальной безопасности. Система социального страхования сама преодолеть это проти­
воречие также не может. "Невидимая рука рынка" здесь бес­
сильна. Разрешение данного противоречия возможно только с 120 помощью государства через установление всеобщего и обяза­
тельного страхования. Система государственного регулирования развития соци­
ального страхования включает в себя и обеспечение сбаланси­
рованности взаимодействия всех ее структурных элементов с позиции интересов всего общества. Это относится и к определе­
нию общей страховой нагрузки на работодателей, и к установ­
лению размера страховых тарифов для отдельных направле­
ний социального страхования и т. д. Все это вместе взятое дает основание сделать следующие выводы. Государственное регулирование социального страхования представляет собой особую форму управленческих отноше­
ний, реализующихся через различные действия государства (законодательные, контролирующие, экономические, органи­
зационные и т. п.) в социальной сфере. Их качественная опре­
деленность характеризуется тем, что, во-первых, они обеспе­
чивают сочетание групповых интересов и интересов общества в целом при страховой форме социальной защиты; во-вторых, они являются формой движения и разрешения определенных внутренних противоречий самого социального страхования, с которыми оно справиться самостоятельно, без государствен­
ного вмешательства, не может; в-третьих, эти отношения не являются чужеродными в рыночной модели социальной защи­
ты, а составляют ее неотъемлемую часть. Поэтому, несмотря на статус социального страхования как самоорганизующейся и самоуправляемой общественной структуры, государственное регулирование социального страхования не только правомерно, но и необходимо. Более того, эффективная социальная защита населения без основной регулирующей роли государства не­
возможна. Иной вопрос, каковы должны быть масштабы этого регулирования? Каковы должны быть его формы и методы? На наш взгляд, на разных этапах социально-экономического раз­
вития страны они должны быть различными. Кроме того, они разнятся по странам. И это закономерно, так как в них находят отражение исторические особенности развития страны, ее тра-
121 диции, культура и т. д. В полной мере это относится и к функци­
ям государственного регулирования социального страхования. Их развитие, обогащение и уточнение — процесс неизбежный и необходимый. Они не могут быть раз и навсегда данными. § 2. Сущность государственного регулирования обязательного социального страхования и его формы в современной России Вопрос о сущности государственного регулирования со­
циального страхования как особого социально-экономического явления рыночной экономики, бесспорно, имеет существенное значение как для теории, так и для практики страховой фор­
мы социальной з ащиты населения. Вместе с тем становится все очевиднее, что создание высокоэффективной, надежной и динамичной системы государственного регулирования соци­
ального страхования создает теоретические предпосылки для анализа его отдельных (частных) проблем — функций, форм, методов и т. д. В основе такого подхода лежит проверенное опытом методологическое положение: без предварительного теоретического решения общих вопросов невозможно решение частных. Поэтому четкое представление о сущности явления было и остается важнейшим условием плодотворного анализа соответствующей научной проблемы. Без этого, добавим от себя, неизбежно скольжение по по­
верхности явления, описание лишь его внешних форм. Кроме того, трудно переоценить выявление сущности государствен­
ного регулирования развития социального страхования и с точ­
ки зрения потребностей практики. Вряд ли есть особая необхо­
димость в доказательствах того, что формирование рыночной модели государственного регулирования без четких представ­
лений о его сущности и закономерностях функционирования не может быть успешным. Конечно, было бы наивно полагать, что сама разработка теоретических проблем уже автоматически гарантирует формирование научно-обоснованной системы ре­
гулирования. Речь идет о другом — о создании научных пред­
посылок, которые должны быть дополнены целенаправленной деятельностью государства, чтобы реализовать их на практике. В этой связи хотелось бы подчеркнуть: отказ от такого подхо­
да означал бы, что двигаться к намеченной цели пришлось бы вслепую, без должной опоры на знание закономерностей раз­
вития такого общественного института, как "государственное регулирование социального страхования", без должного учета внутренних противоречий рыночной экономики, обусловлива­
ющих его необходимость. Негативные последствия таких дейс­
твий известны: это субъективизм, волюнтаризм, неразбериха. За примерами здесь далеко ходить не надо. Именно оши­
бочные представления радикалов-реформаторов о законо­
мерностях и противоречиях развития рыночной экономики в России обусловили их действия по вытеснению государства из экономики и социальной сферы. Разрушительные последствия этого сегодня очевидны. Естественным и правомерным шагом при анализе сущ­
ности государственного регулирования является рассмотре­
ние имеющихся на этот счет представлений. Оценивая в целом уровень разработанности данного вопроса, сразу следует от­
метить, что общепризнанного понимания сущности (природы) государственного регулирования развития социального стра­
хования в научной литературе не достигнуто. Каждый автор вкладывает свой смысл в это понятие. Да и работ, посвященных специально исследованию этой проблемы, практически нет. В той или иной мере проблемы государственного регулирова­
ния социального страхования, в том числе и рассмотрение его сущности, содержания, функций и т. п., различными авторами исследовались при рассмотрении вопросов государственного регулирования экономики вообще, проблем социальной поли­
тики, социального страхования в целом и отдельных его на­
правлений. Причины такого положения кроются, во-первых, в относительной новизне для российских исследователей пробле­
мы государственного регулирования социального страхования (как и в целом проблем страховой формы социальной з ащиты населения), которые стали особенно актуальны лишь в пери­
од перехода к рыночной экономике; во-вторых, в практических 123 122 действиях реформаторов (из-за ошибочных представлений о роли государства в регулировании социальных процессов) по демонтажу государственного управления экономической и со­
циальной сферами. Это, естественно, не могло не ослабить на какое-то время внимание науки к этой проблеме; в-третьих, в неизбежном выдвижении на передний план разработки конк­
ретных мер по регулированию социального страхования в пе­
риод ускоренного формирования системы социальной защиты населения, адекватной новым социально-экономическим усло­
виям. Именно в этом ключе, что называется на злобу дня, и вы­
шло большинство публикаций по данной проблеме. Однако вернемся к взглядам исследователей на проблему сущности государственного регулирования социального стра­
хования. Вряд ли можно возразить против его понимания, как особой формы государственного управления социальными про­
цессами в условиях социально ориентированной рыночной эко­
номики. В этом случае государственное регулирование харак­
теризуется как особый вид отношений управления. В принципе это правильно. Но такое понимание носит слишком общий ха­
рактер. Оно не отражает специфические сущностные свойства и качества государственного регулирования социального стра­
хования. И поэтому не может быть признано исчерпывающим. Ведь, например, непосредственно государственное управление экономикой или социальной сферой, характерное для социа­
лизма, тоже представляет собой определенную систему управ­
ленческих отношений. Но государственное регулирование и непосредственно государственное управление — вещи разные, хотя и относятся к однопорядковой группе общественных отно­
шений. Правильно, в принципе, также положение, что это осо­
бая форма государственного управления, представляющая со­
бой систему организационных, юридических и экономических отношений, обеспечивающих социальную безопасность насе­
ления. Однако ближайшее рассмотрение этих определений по­
казывает их недостаточность, ибо в них отражена лишь струк­
тура отношений регулирования, но не раскрыта их сущность, специфика. Вместе с тем для выявления сущности государс-
124 венного регулирования обязательного социального страхова-
ия (ОСС) необходимо исходить из следующих положений. 1. Социальное страхование как особый социально-экономи­
ческий институт рыночной экономики находится во взаимосвя­
зи и взаимодействии с различными социально-экономически­
ми структурами общества. В систему общественных отношений вплетены отношения социального страхования с государством, с ассоциациями, объединениями работодателей, работников, с про­
фсоюзами, с финансовыми, налоговыми и другими структурами. Особое место в системе этих отношений занимают отношения с государством. Характер их определяется сущностью, особеннос­
тью и ролью социального страхования в обществе. В этой связи принципиальное значение имеет методологическое положение, что в социально-ориентированной рыночной экономике государс­
твенное регулирование— явление объективное, неслучайное и непроизвольное. Из этого, напомним, вытекает следующее: а) данная категория обобщает реальные социально-эконо­
мические процессы; б) является формой движения определенных внутренних противоречий страховой формы социальной защиты населения. При таком подходе государственное регулирование рас­
сматривается ни как антипод рынку, ни как нечто, привнесен­
ное случайными обстоятельствами, а как неотъемлемый ком­
понент социально-ориентированной рыночной экономики. 2. Анализ сущности (природы) этого социально-экономи­
ческого явления (госрегулирование) предполагает рассмотре­
ние следующих вопросов: • • Характер и особенности отношений, выражаемых дан­
ной категорией и придающих ему качественную определен­
ность, обуславливающих его отличия от других социально-эко­
номических категорий и отношений. • Формой разрешения и движения каких внутренних про­
тиворечий самого социального страхования является его госу­
дарственное регулирование? Что касается первой позиции, то здесь следует иметь в виду следующие моменты. 125 Прежде всего, государственное регулирование ОСС пред­
ставляет собой управление специфической системой экономи­
ческих отношений — отношений страховой формы социальной з ащиты населения. Для нее характерны: а) негосударственный характер, т. е. она носит публично-
правовой статус; б) ее экономическую основу составляет индивидуально-
групповая собственность самих застрахованных; в) она опирается на собственную финансовую базу, фор­
мируемую вне государственного бюджета, соответствующие организационные структуры, не находящиеся в прямом управ­
лении органов государственной власти. Следовательно, по своей природе эта система самоуправ­
ляемая и самодостаточная. Поэтому государственное регу­
лирование ОСС является системой организационных, эко­
номических и правовых отношений по управлению особым самодостаточным и самоуправляющимся социальным ин­
ститутом. Система этих отношений неизбежно принимает форму сочетания косвенного государственного управления и самоуправления. В отношении тех противоречий ОСС, которые разрешает государственное регулирование, то ранее они уже были рас­
смотрены. Особый вопрос — это вопрос о формах государственного регулирования ОСС сегодня. В постсоветской России сложилась и функционирует оп­
ределенная система государственного регулирования социаль­
ного страхования. Обычно она рассматривается как переходная модель. Это означает, что процесс формирования ее рыночной модели еще не закончен. Данное обстоятельство откладывает свой отпечаток на характер регулирования этой системы. Прежде всего, с полной определенностью можно сказать, что она представляет собой своеобразное сочетание непосредс­
твенного (прямого) государственного управления, государствен­
ного регулирования и отдельных элементов самоуправления. И как бы на первый взгляд это не казалось странным или даже 126 противоестественным, но такое сочетание оказалось не только возможным, на даже и необходимым на данном этапе развития системы социального страхования. И вся проблема и теорети­
чески, и практически состоит в том, как обеспечить наиболее высокий уровень эффективности этого сочетания в обеспечении социальной защиты населения и вместе с тем развивать новые формы и методы государственного регулирования, присущие социально-ориентированной рыночной экономике. Это одна сто­
рона проблемы. Другая же состоит в том, что это явление требует объяснения, понимания причин такого сочетания. Здесь сыграли свою роль следующие обстоятельства. Во-первых, переходное состояние российского общества, в котором рядом соседствуют и взаимодействуют социально-экономические формы централи­
зованного управления социальной сферой и переходные формы ее регулирования, вызванные к жизни рыночной экономикой. Во-вторых, как свидетельствует практика, самоорганизация и самоуправление в полной мере присущи лишь устойчивым, сложившимся социально-экономическим системам. В период же перехода от одной системы к другой они малоэффективны. Сформировавшаяся в процессе рыночных реформ система со­
циального страхования как раз и находится в состоянии такой трансформации. В силу этих обстоятельств и существует естес­
твенная необходимость в активной роли государства в прямом управлении ее развитием. Причем речь идет не просто о регу­
лировании, осуществляемом путем определения целей деятель­
ности участников страхового процесса, установления законо­
дательных основ их функционирования, "правил поведения" и других регулирующих действий, а о прямом государственном управлении отдельными сторонами социального страхования. Логика здесь простая: на данном этапе развития без непосредс­
твенного участия государства в управлении социальным страхо­
ванием, оно как полностью самоорганизующаяся система функ­
ционировать пока не может. В-третьих, нельзя сбрасывать со счетов устоявшиеся за годы советской власти стереотипы мышления, связанные с на­
дежностью и эффективностью только прямого государственно-
127 го управления социальной сферой. Отражением этого являются постоянные попытки вернуться к огосударствлению социаль­
ного страхования. Живучесть таких представлений составляет ту почву, на которой произрастают идеи прямого государственного управ­
ления социальным страхованием и этим тормозится становле­
ние рыночной модели государственного регулирования соци­
альным страхованием. Другой характерной особенностью действующей системы государственного регулирования развития социального стра­
хования является то, что прямое государственное управление приобрело гипертрофированные масштабы. Проявляется это по разным направлениям, но первооснову такого положения составляет законодательное закрепление статуса государс­
твенной собственности на средства внебюджетных страховых фондов, а за самими фондами — статуса "государственных фондов социального страхования". Это явно противоречит его сущности. Ведь по своей природе страховые средства пред­
ставляют собой индивидуально-групповую собственность за­
страхованных и уже в силу этого не должны находиться в пол­
ном распоряжении государства. Гипертрофированная роль государства в системе социаль­
ного страхования проявляется и в финансовой сфере. Связано это по меньшей мере с двумя обстоятельствами: а) с огромной зависимостью социального страхования от бюджетной системы; б) возможностью из ъят ия государством страховых средств на свои нужды. В соответствии с действующим законодательством го­
сударство обязано вносить средства на выплату социальных пенсий, пенсий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, расходы на повышение пенсий участникам ВОВ и вдовам военнослужащих, погибших в ВОВ и на другие виды пенсий (в бюджете пенсионного фонда на 2006 г. они составляют около 6% расходов на выплату тру­
довых пенсий, выплату пособий гражданам, пострадавшим 128 вследствие катастрофы на ЧАЭС, взносы в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население и т. д. С учетом же средств федерального бюджета, выделяемых на выплату базовой пенсии, передаваемых на покрытие дефицита бюджета ПФР, общая величина госбюджетных средств соста­
вит 54% от всех доходов фонда. При такой финансовой зависи­
мости системы социального страхования от государства, любая нехватка средств в государственном бюджете неизбежно ведет к ее дестабилизации, невыплате пенсий и пособий. Практика последних лет дает этому постоянные подтверж­
дения. Именно хроническая задолженность государства перед страховыми фондами провоцировала не раз кризис в социальной защите населения (невыплата пенсий, детских пособий и т. д.). В отношении действующих всех фондов социального стра­
хования ( ПФР, ФОМС, ФСС РФ) законом определено, что они являются самостоятельными кредитно-финансовыми учреж­
дениями, имеющими свои бюджеты, отдельные от госбюджета. Это в определенной мере создает противовес попыткам госу­
дарства из ъятия страховых средств на покрытие своих нужд. В реальной практике, к сожалению, такие из ъят ия имеют место как со стороны федерального правительства, так и со сторо­
ны органов власти субъектов федерации. Наиболее часто они осуществляются за счет средств пенсионного фонда, фонда со­
циального страхования и фонда обязательного медицинского страхования. Скрытой формой таких из ъятий средств страхо­
вых фондов является перекладывание государством при не­
выполнении им своих обязательств перед фондами, страховых выплат за счет их средств. Следующая особенность государственного регулирования развития социального страхования состоит в том, что оно пред­
ставляет совмещение функций и полномочий Центра и субъ­
ектов федерации по управлению социальной сферой вообще, страховой формой социальной з ащиты населения, в частности. Основа такого совмещения связана со становлением в России федеративной формы государственности. Переход от унитар­
ного к федеративному устройству государства, естественно, 129 вызвал изменение баланса прав и обязанностей федерального центра и регионов в обеспечении социальной з ащиты населе­
ния. Вектор этих изменений направлен не просто на повыше­
ние роли субъектов федерации в регулировании социальных процессов, а придание этой роли качественно иного характера. Обусловлено это тем, что в условиях делегирования Центром многих полномочий в регионы, у Центра была ослаблена и даже утрачена часть властных функций, что сделало невозможным обеспечить эффективную социальную защиту населения, по­
вышение ее уровня и качества без активной и целенаправлен­
ной деятельности органов власти субъектов федерации в соци­
альной сфере. В основе этого лежит как разграничение сфер деятельности между федеральными и региональными орга­
нами, так и новые финансовые возможности в решении соци­
альных проблем в результате децентрализации, расширения прав и полномочий регионов. Нельзя не учитывать и того об­
стоятельства, что при громадных различиях в экономическом, историческом, культурном развитии, разнообразии природно-
климатических условий, общие подходы нуждаются в конкре­
тизации применительно к каждому региону. Определенные особенности государственного регулирова­
ния социального страхования связаны с объектом регулирова­
ния. Дело в том, что сегодня социальное страхование как объект регулирования состоит из автономно функционирующих фон­
дов социального страхования, механизмы их взаимодействия, по существу, отсутствуют. И, наконец, нельзя не отметить, что государственное регулирование в данном случае имеет дело с незавершенной системой социального страхования. § 3. Действующая система регулирования развития социального страхования За годы рыночных реформ накоплен некоторый опыт го­
сударственного регулирования социальной сферы вообще и со­
циального страхования, в частности, выработаны соответству­
ющие формы и методы регулирования. 130 Особое место в действующей системе государственного регулирования развития социального страхования занимают правовые нормы. Без преувеличения можно сказать, что они составляют тот каркас, на котором держится и организуется вся система страховой формы социальной з ащиты населения. Обычно правовое регулирование понимается как установление правил поведения участников страхового процесса. Это, бес­
спорно, правильный подход, но, как нам представляется, еще недостаточный. Законодательные акты государства не просто определяют правила поведения. Через законы государство, с одной стороны, регламентирует их деятельность, а с другой — выступает гарантом соблюдения установленных правил. Тем самым вводятся в рамки права возникающие противоречия в процессе социального страхования, чтобы они не стали разру­
шительными для общества. Исходя из этого, рег улирующие действия государства включают в себя целый ряд мер, оформленных в виде зако­
нодательных актов. В условиях осуществления радикальных социально-экономических ре форм образование учреждений социального страхования осуществлялось непосредственно государством. Им были принят ы соответствующие законо­
дательные акты и проведена необходимая организацион­
ная работа. Введение новых видов социального страхования т а кже устанавливается законом. Так, в 1998 г. принят Феде­
ральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Государство определяет объем деятельности фондов соци­
ального страхования, рамки их компетенции и задачи в соот­
ветствующих законах и подзаконных актах. Самостоятельность и свобода действия страховых организаций имеет существенные ограничения, хотя определенную автономию они имеют во внут­
ренних и кадровых вопросах (инвестиции временно свободных средств, кадровые решения и т. д.). Но сами страховые фонды не имеют право принятия решений о повышении выплат страховых пособий (пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, по 131 беременности и родам, по уходу за детьми и т. д.), даже при на­
личии финансовых ресурсов. Следует также отметить, что при действующей системе государственного регулирования разви­
тия социального страхования государство осуществляет прямое финансирование части расходов страховых фондов. В действующей системе широкое применение получил и такой метод управления социальной защитой населения, как разработка и реализация государственных федеральных и региональных социальных программ. Определенное мес­
то среди них занимает разработка программ развития отде­
льных направлений социального страхования. Они могут раз­
рабатываться либо как самостоятельные, либо в виде разделов общероссийских или региональных программ социально-эко­
номического развития. Примером разработки Программы развития отдельных направлений социального страхования может служить "Кон­
цепция реформы системы пенсионного обеспечения в Россий­
ской Федерации", принятая Правительством РФ в 1995 г. Она послужила основой разработки конкретных законодательных актов по реформированию действующей пенсионной системы, утвержденных в 2001 г., — "Об обязательном пенсионном стра­
ховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Всеохватывающий характер государственного регулиро­
вания развития социального страхования проявляется по раз­
ным направлениям. В первую очередь это относится к порядку формирования финансовой базы фондов социального страхо­
вания. В действующей системе пока имеет место прямое уста­
новление государством размера страховых тарифов для каж­
дого страхового фонда. При этом можно сказать, отсутствуют демократические процедуры обсуждения и согласования их величины с участниками страхового процесса и прежде всего с работодателями. Большой проблемой является регулирование общей нагруз­
ки страховых выплат на страхователей и установление экономи­
чески обоснованных размеров страховых тарифов по отдельным 132 фондам социального страхования. Дело в том, что установление их происходило стихийно, без взаимоувязки друг с другом, без должной оценки общей страховой нагрузки на предприятия и организации — плательщиков страховых взносов. В последние годы в тарифной политике государство, стре­
мясь уменьшить налоговую нагрузку на бизнес, провело бес­
прецедентное снижение страховых тарифов (ставки ЕСН), что привело к дефициту всех фондов ОСС и покрытие его за счет средств федерального бюджета, или за счет сокращения стра­
ховых услуг (сегодня практически ликвидировано санаторно-
курортное лечение для основной массы населения, введены предельные размеры страховых выплат по временной нетру­
доспособности, беременности и родам и т. д. в ФСС). Все это предполагает необходимость пересмотра размера страховых тарифов для отдельных фондов социального стра­
хования в сторону их увеличения. В действующей системе регулирования социального стра­
хования, наряду со страховыми тарифами, государство ус­
танавливает базу, с которой ведется начисление страховых взносов. Здесь также имеются свои нерешенные проблемы. В частности, ФСС РФ имеет свой перечень выплат, которые включаются в базу для начисления взносов, отличающийся от других фондов и установленный еще при советской власти. В сферу государственного регулирования социального страхования входит определение видов и размеров страховых выплат. Практика их установления различна. Они устанавлива­
ются либо на основе принятых федеральных законов, либо ука­
зов Президента, либо специальными постановлениями Прави­
тельства РФ. В системе нормативного регулирования уровня и качества жизни населения особое место занимают два Федеральных за­
кона — "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"1 и "О потребительской корзине в целом по Российской Феде­
рации". Оба закона приняты и действуют в настоящее время. Да ле е "За кон". 133 Они взаимосвязаны и взаимообусловлены. В частности, осно­
вой для определения прожиточного минимума (ПМ) является потребительская корзина. Она устанавливает минимальный состав и объемы потребления продовольственных и непродо­
вольственных товаров, а также услуг на одного человека в год для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети). Так, например, объем потребления хлебных продуктов на одного человека в год, куда входят хлеб и макаронные изделия, крупы, бобовые, предусматривается для трудоспособных 133,7 кг, пенсионе­
р о в — 103,7 кг, д е т е й — 84,0 кг. И так по 11 позициям: карто­
фель, овощи, фрукты, сахар, молоко и т. д. Продовольственная корзина утверждается не реже 1 раза в 5 лет. Принятая в 2006 г. потребительская корзина приведена в приложении 4. Необходимо еще раз подчеркнуть, что объемы потребле­
ния, заложенные в корзину, являются не среднестатистичес­
кими, а минимальными. В каждом регионе Российской Федера­
ции с учетом местных условий, культурно-бытовых традиций и т. д. разрабатываются и утверждаются законодательными органами власти регионов свои потребительские корзины. Но ее состав и объем не должен быть ниже соответствующих пока­
зателей в целом по Российской Федерации. Другими словами, потребительская корзина в целом по Российской Федерации — это минимальный стандарт для регионов. Стоимостная оценка потребительской корзины в текущих ценах (обычно в средних ценах за квартал) и является показа­
телем прожиточного минимума либо в целом по России (для тру­
доспособного населения, для пенсионеров, для детей), либо по от­
дельным регионам по этим же категориям населения. Величина прожиточного минимума, установленной на базе новой (2006 г.) потребительской корзины по ценам IV квартала 2005 г. на душу населения, составила 3074 руб. Стоимость новой потребитель­
ской корзины увеличилась в среднем на 6,6%, или на 179 руб. Показатель ПМ выполняет важнейшие социальные функ­
ции. Обусловлено это тем, что прожиточный минимум являет­
ся инструментом, во-первых, минимально допустимого гаран-
134 тированного дохода и, во-вторых, границей "порога бедности" как для населения в целом, так и отдельных его социальных групп (трудоспособные, пенсионеры, дети). В этом "Законе" эти принципы нашли юридическое закрепление. Согласно ст. 5 "Закона", величина прожиточного минимума, определяемая в целом по РФ, является основой для установления минималь­
ного размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также определения размера стипендий, пособий и других социальных выплат. Принципиальное значение имеет и ст. 6 "Закона", устанавливающая правовую норму такого по­
рядка: "Семья (одиноко проживающий гражданин), среднеду­
шевой размер дохода которого ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей и имеет право на получение государс­
твенной социальной помощи". Само по себе установление данной законодательной нор­
мы определения прожиточного минимума в субъектах феде­
рации, несомненно, с точки зрения повышения эффективнос­
ти социальной з ащиты населения — мера прогрессивная. В то же время следует отметить, что уже принятые и действующие законы о ПМ в субъектах Федерации характеризуются значи­
тельными различиями в методологии определения величины прожиточного минимума, в критериях назначения или прекра­
щения социальной помощи, что сказывается на уровне соци­
альной защиты населения. В этой связи в рамках повышения эффективности регулирующих функций государства хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство. Учитывая мировой опыт, важно не допускать (под влия­
нием финансово-экономических трудностей) занижения уров­
ня прожиточного минимума. В противном случае создадутся предпосылки для недооценки уровня и глубины бедности на­
селения в стране, а следовательно, и для принятия ошибочных решений, что неизбежно подрывает доверие к правительству и проводимым реформам. Анализ новой потребительской корзины дает основание сделать вывод, что правительство пошло по пути явного за-
135 нижения минимального ПМ. Увеличение расходов обеспече­
ния жизнедеятельности человека на минимальном уровне на 179 руб. в сравнении со старой потребительской корзиной об­
разца 1999 г. говорит само за себя. Есть основания сказать, что новая корзина, как и старая, и соответственно прожиточный минимум — это даже не черта бедности, а черта нищеты. Более того, в последнее время прослеживается тенденция к сниже­
нию нормативного регулирования государством уровня и ка­
чества жиз ни граждан. В частности, с принятием Федерального закона о монетизации льгот из сферы правового регулирования пенсионного обеспечения были исключены понятия "минималь­
ный размер пенсии по старости" и "прожиточный минимум", утратила силу также норма, что минимальный размер пенсии, с учетом компенсационной выплаты, не может быть менее 80% ПМ пенсионера. Кроме того, накопилось много и других проблем. В част­
ности, необоснованность размеров социальных пособий и про­
извольный по времени и масштабам характер их пересмотра, способствовали обесценению их значения для нуждающихся: в отдельные периоды, например, размеры пособия на ребенка составляли 10-15% прожиточного минимума ребенка. В области социального страхования на государстве ле­
жа т т а кже контрольные функции. Осуществляются они при утверждении бюджетов соответствующих фондов социаль­
ного страхования, а т а кже при утверждении их отчетов. И в первом и во втором случае Государственная Дума Россий­
ской Фе де ра ции по каждому из них принимает отдельный закон. Ради объективности надо отметить, что принимаются федеральные з аконы об исполнении бюджета страховыми фондами с большим опозданием и носят довольно формаль­
ный характер. Заканчивая эту главу, нам еще раз хотелось бы обратить внимание, что в основе государственного регулирования долж­
на лежать модель, обеспечивающая не замещение процессов рыночной самоорганизации институтами государственного ре­
гулирования, а их диалектическое единство. 136 В качестве выводов можно отметить: • действующая система регулирования развития социаль-
ого страхования в постсоветской России представляет собой сочетание прямого государственного управления и отдельных 1 элементов самоуправления при явно гипертрофированной роли прямого управления федерального центра, проявляющейся в I непосредственном управлении им страховым процессом, при I внешней самостоятельности фондов социального страхования; • разрешение этого противоречия лежит на путях обеспе-
• чения диалектического единства широкой самостоятельности \ страховых организаций и обеспечение государством защиты интересов участников страхового процесса. Контрольные вопросы и задания 1. Какие внешние противоречия системы ОСС не могут быть решены без государства? 2. Какие внутренние противоречия системы ОСС может разрешить только государство? 3. Почему необходимо государственное регулирование системы ОСС? 4. Охарактеризуйте сущность государственного регулиро­
вания. 5. Каковы особенности государственного регулирования системы ОСС в России? 6. Какие факторы обусловливают специфику государс­
твенного регулирования ОСС? 7. Охарактеризуйте формы и методы государственного ре­
гулирования прожиточного минимума (ПМ) и потребительской корзины. 137 Часть II НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИИ Введение В первой части учебного пособия рассмотрены теорети­
ческие и методологические основы социального страхования. Такой шаг был естественным и необходимым в познании его основополагающих категорий, принципов, функций и т. д. Од­
нако эти общие понятия характеризуют социальное страхо­
вание независимо от конкретных форм, в которых оно сущес­
твует в тех или иных странах, в каждой из которых они имеют специфические особенности, обусловленные конкретными социально-экономическими условиями той или иной страны. Поэтому во второй части учебного пособия предполагается рассмотреть реально существующую систему обязательного социального страхования в России, причем не отдельные его направления (пенсионное страхование, медицинское страхо­
вание и т. д.), а систему обязательного социального страхова­
ния России как некой органической целостности. Мы пере­
ходим в изучении нашего предмета от общих, абстрактных категорий к изучению реально существующей в России сис­
темы обязательного социального страхования. Другими сло­
вами, речь идет о переходе от общих понятий к конкретным формам их бытия в российской действительности. Такая логи­
ка — логика движения от абстрактного к конкретному с мето­
дологической и практической точек зрения вполне обоснована и составляет один из основополагающих научных принципов. 138 на позволяет, опираясь на знание сущностных категорий оциального страхования, его основных качеств и принципов, онять те формы и механизмы, в которых и через которые оно еализуется в России. Сраз у необходимо отметить, что эти ормы и механизмы весьма своеобразны, существенно отли-
аются от их классических форм. В этом ничего сверхъестественного нет. И вполне объясни­
мо теми конкретными условиями (экономическими, политичес­
кими, историческими, социальными и др.), в которых происхо­
дило становление страховой формы з ащиты населения России и в которых она фактически действует сегодня. Рассмотрение реально существующей системы обязатель­
ного социального страхования предполагает необходимость изучения ее конкретных механизмов, используемых финан­
совых, экономических инструментов, законодательных основ. Мы познакомимся с такими категориями, как минимальные со­
циальные гарантии (минимальная пенсия, минимальная оплата труда и др.), прожиточный минимум пенсионера (ПМП), потре­
бительский бюджет (потребительский бюджет минимальный, рациональный, высокого достатка), потребительская корзина и т. д. Особое внимание будет уделено финансовым основам обязательного социального страхования, общим принципам и порядку формирования бюджетов фондов социального страхо­
вания. Для каждого изучающего страховую форму социальной з ащит ы населения несомненный интерес представляют воп­
росы о ее недостатках, и путях их устранения в целях повы­
шения эффективности з ащит ы населения от социальных и профессиональных рисков, а т а кже перспективы развития. Ответы.на них имеется в виду рассмотреть вместе с вами. Анализ и изучение этих проблем, знание особенностей дейс­
твующей системы обязательного социального страхования дает каждому специалисту ключ для принятия оптимальных практических решений. 139 Глава 1. Особенности формирования национальной системы социального страхования России В начале 90-х гг. минувшего столетия в постсоветской Рос­
сии были сформированы основы принципиально новой системы социальной з ащиты населения по сравнению с ранее сущест­
вовавшей в СССР. В период с 1990 г. по 1995 г. был осуществлен переход от системы государственного социального обеспечения советского образца, с развитой системой общественных фондов потребления, к новым формам социальной защиты, основу ко­
торых составила страховая форма. Были созданы Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд обязательного меди­
цинского страхования (ФОМС) и его территориальные отделе­
ния (ТФОМС), Фонд занятости и Фонд социального страхования (ФСС). Созданная система фондов получила название системы обязательного социального страхования России. Помимо этого, получило сравнительно скромное развитие негосударственное социальное страхование, в том числе добровольное и корпора­
тивное. Говоря о системе обязательного социального страхо­
вания России, в первую очередь необходимо отметить, что она имеет ряд специфических особенностей, существенно отли­
чающих ее от классических систем социального страхования, получивших развитие в странах с социально ориентированной рыночной экономикой (Германии, Франции, Италии, Швеции и др.). Эти особенности обусловлены как объективными фактора­
ми, так и ошибками, допущенными реформаторами в процессе ее создания. К числу объективных факторов в первую очередь относятся особые социально-экономические условия, в которых проходило формирование страховой формы социальной защи­
ты населения. Их специфический характер проистекал из тех форм и методов, которые использовались в процессе реформи­
рования экономического базиса СССР, состояния российского общества, целей и задач проводимых рыночных реформ. Вместе с тем определяющее влияние социально-экономичес­
ких условий на процесс становления системы социального стра-
140 ования России, на выбор ее модели, а также на ее содержание, Не является каким-то исключением. Скорее, наоборот, оно под­
тверждает общую закономерность развития человеческого об­
щества. Как право, так и социальные формы не могут быть выше экономики. Что касается субъективных ошибок, то в своей основе они определялись тем, что реформаторы имели нечеткие пред­
ставления о той системе социальной защиты населения, которую они хотели создать вместо социального обеспечения советского образца, о ее сущности и принципах функционирования. В этой связи, следует рассмотреть, во-первых, особый ха­
рактер тех условий, в которых шло формирование системы социального страхования и, во-вторых, какую специфику они придали самому процессу перехода к страховой форме соци­
альной з ащиты населения. В конечном счете такой подход со­
ставляет необходимый шаг в объяснении природы и особеннос­
тей действующей системы социального страхования. § 1. Социально-экономические условия формирования системы обязательного социального страхования России Рассмотрение вопроса об условиях формирования систе­
мы обязательного социального страхования России представ­
ляет двоякий интерес. Во-первых, оно позволяет понять, какие черты, недостат­
ки, противоречия действующей системы порождены особыми обстоятельствами того времени и в силу этого имеют случай­
ный, временный характер и поэтому в новых условиях могут и должны быть устранены. Это само по себе правомерно и оправ­
данно, ибо позволяет на нынешнем этапе развития социального страхования устранить все то, что было привнесено в него осо­
быми обстоятельствами начала перехода к рынку. Во-вторых, создает предпосылки для более глубокого по­
нимания особенностей действующей модели страховой формы социальной защиты населения, научно-обоснованного диагно­
за ее противоречий, недостатков, для устранения которых уже необходимо ее радикальное реформирование. 141 Начало становления системы обязательного социального страхования в России охватывает период примерно в 5 лет, т. е. с 1990 г. по 1995 г. Он совпал с началом радикальных и масш­
табных преобразований всей системы государственного, по­
литического и экономического устройства России. Кроме того, начался процесс распада СССР, политической и экономической дезинтеграции. Другими словами, становление новой системы социальной защиты населения происходило не в условиях сложившихся, ус­
тоявшихся социально-экономических отношений, а в период их ломки и перестройки. В силу этого процесс создания рыночных отношений и процесс формирования системы социального стра­
хования шли параллельно. Это обстоятельство, естественно, нало­
жило и не могло не наложить свой отпечаток на ее становление. Центральным и определяющим звеном начавшихся пре­
образований или рыночных реформ, было реформирование отношений собственности. Суть этих изменений заключалась в переходе от государственной (общественной) собственности к частной. Передача в частные руки фабрик, заводов, сельхоз­
предприятий, предприятий транспорта, связи, строительства, общепита, торговли и т. д., получившая название приватизации, приобрели беспрецедентный характер как по содержанию, так и своим масштабам. Причем, в отличие от индустриально раз­
витых стран, она была подчинена не целям повышения эффек­
тивности производства, а целям радикального изменения отно­
шений собственности. Приватизация охватила все сферы и отрасли народного хозяйства, т. е. носила всеобщий, массовый характер. В 1992 г. в России насчитывалось 349 381 государственных и муниципаль­
ных предприятий, из них в федеральной собственности нахо­
дилось 80 809 предприятий. Приватизация предприятий по го­
дам приведена в табл. 2.1. Из приведенных данных следует, что начало массовой при­
ватизации приходится на 1993 г. В 1992 г. 95,8% предприятий являлись еще государственными и лишь 4,2% частными. Если в 1991-1992 гг. было приватизировано 46,8 тыс. государствен-
142 Таблица 2.1 Общее число приватизированных предприятий в 1993-1997 гг. Число прива т из иро­
ванных пр е д пр ия т ий 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. Всего Всего 42 924 21 905 10 152 4997 2743 82 021 % от общего числа пре д прия т ий 12,28 7,15 3,58 1,63 1,02 23,5 из них фе д е р а л ь ных всего 7063 5685 1875 928 374 15925 % от числа прив а т из иров а нных 16,5 25,9 18,5 18,6 13,6 19,4 Ист очник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий ежег одник. 1997: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 1997. ных предприятий, то в 1993 г. их число возросло до 88,6 тыс., в 1994 г.— до 112,6 тыс. За 1993-1994 гг. было приватизировано 74,5% от общего числа приватизированных предприятий в тече­
ние 1993-2003 гг.1 Вместе с тем появился и стал развиваться слой мелких собственников, прежде всего в общественном питании, торговле, сфере услуг и т. п. В 1995 г. число малых предприятий уже составило 896,9 тыс., где было занято около 8,5 млн чел. В обществе также стал бурно формироваться особый социальный слой — лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, лица свободных профессий (юристы, нотариусы и т. д.), ведущие свое дело сами. В этот же период возникли различные другие формы собственности: акционерные, смешанные, собственность общественных организаций, иностранных граждан и т. д. Все это означало рост количества субъектов экономических отношений, усложнение последних, изменение их структуры. В результате монопольное положение государства как собственника средств производства было разрушено, началось формирование много-
1 Ана л из процессов пр ив а т из а ции г осударственной собственности в Российской Фе д е р а ции за пе риод 1993- 2003 годы. — М., 2004. С. 106. 143 образия форм собственности. Господствующая роль государства в экономике по этой причине была утрачена. Одновременно про­
изошли качественные изменения и в финансовой, бюджетной, социально-трудовой и других сферах. Не останавливаясь на них подробно, отметим лишь наибо­
лее существенные. В финансовые сфере появились сотни новых финансово-кредитных учреждений: частные, акционерные банки, ссудные кассы, товарищества на паях и т. п. Их число к 1995 г. достигло 2500, в том числе имеющих право на осущест­
вление банковских операций, составило около 1700. Кроме того, на территории России действовало более 6,3 тыс. филиалов банков. В результате финансовая система приобрела децент­
рализованный характер. Значительные финансовые ресурсы оказались в частных руках. Следствием этого, естественно, стало резкое падение доли государственного бюджета в ВВП. Если в 1989 г. доля государственного бюджета в ВВП состав­
ляла 52,2%, то к 1995 г. она упала до 26,1%, т. е. в 2 раза. В силу этого возможности государственного финансирования соци­
альной з ащиты населения значительно уменьшились. Сравним два показателя: доля государственного бюджета в общих рас­
ходах социального обеспечения и социального страхования в последние 15 лет в СССР составляла 95%, то в первые годы ры­
ночных реформ в постсоветской России его доля упала до 40%. При этом расходы государства на социальную политику, т. е. на социальное обеспечение населения в 1995 г. составили лишь 16,3% от его общих расходов в социальной сфере. Такая ситу­
ация вполне объяснима: изменение отношений распределения общественного продукта, когда значительная часть его оседает в карманах капиталистов, мелких товаропроизводителей рез­
ко снижает финансовые возможности государства. Это процесс объективный и неизбежный в условиях рынка. Поэтому было ошибкой расценивать уменьшение возможностей государства в финансировании социальной з ащиты населения, как явление случайное или временное. Конечно, спад в экономике, кризис финансовой системы могут еще сильнее уменьшить возмож­
ности государства по социальному обеспечению. Но это вре-
144 менные факторы. Суть же проблемы состоит в том, что с пере­
ходом к рынку в принципе государство становится лишь одним из участников социальной з ащиты населения, наряду с работо­
дателями, самими работниками, корпорациями и т. д. В ходе рыночных реформ также произошли глубокие пе­
ремены и в социально-трудовой сфере: рабочая сила стала товаром, т. е. объектом купли и продажи. В новых, рыночных, условиях ее оплата, воспроизводство, наем подчинены уже за­
конам рынка — закону стоимости рабочей силы, закону кон­
куренции, эксплуатации и т. д. В 1995 г. численность наемных работников на частных предприятиях уже составила в России порядка 24 млн чел. В новых экономических условиях наемный работник трудится не на государство, а на работодателя. По­
этому участие последнего в обеспечении социальной безопас­
ности работника объективно необходимо. Без вложения в че­
ловеческий капитал, если оставить в стороне сиюминутные его интересы (получить более высокую прибыль), невозможно ни повышение эффективности производства, ни внедрение новых технологий, ни обеспечение производства высококвалифици­
рованной рабочей силой. Забегая несколько вперед, нужно ска­
зать, что осознание этой истины, хотя и медленно, пробивает себе дорогу у работодателей сегодняшней России. Изменение социально-экономического положения работ­
ников нашло свое проявление и в том, что возросла их личная ответственность за свое материальное и социальное благопо­
лучие. Принцип "прежде всего сам за себя в ответе", из неких теоретических представлений, превратился в реалии жизни. Возникла новая ситуация и с занятостью работников. В стране появилась массовая безработица. К концу 1994 г. она уже пре­
высила рубеж 5 млн чел. Это только официально зарегистри­
рованная. С учетом незарегистрированных безработных, заня­
тых неполный рабочий день, формально числящихся на работе, число выброшенных на улицу составило не меньше 15 млн чел. В 90-е гг. существенным образом были перестроены и бюджет­
ные отношения. Была создана многоуровневая бюджетная сис­
тема. В нее вошли бюджеты следующих уровней: федеральный 145 бюджет, региональные бюджеты, муниципальные бюджеты. За каждым из них были законом закреплены налоговые источни­
ки их формирования, расходные обязательства, установлены принципы межбюджетных отношений и т. п. Пропорции распределения финансовых ресурсов между федеральными и региональными бюджетами по годам имели некоторые колебания, но в целом они соотносились как 51% (федеральный бюджет) к 49% (региональные бюджеты). Структура распределения доходов и расходов в консоли­
дированном бюджете показана в табл. 2.2. Таблица 2.2 Структура распределения доходов и расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации по уровням бюджетной системы (% от консолидированного бюджета) Годы Доходы Ра с х од ы Годы фе д е р а л ь ный бюд же т б юд же т ы т е ррит орий фе д е р а л ь ный бюдже т б юд же т ы т е ррит орий 1991 57 43 67 33 1993 51 49 50 50 1994 47 53 49 51 1995 53 47 49 51 Ист очник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий е же г одник 1997 г.: Стат. Сб. / Госкомстат. — М., 1997 г. Многоуровневая структура государственного бюджета позволила часть расходов в социальной сфере, в том числе и в социальном страховании, осуществлять за счет местных бюд­
жетов. Подведем некоторые итоги. Происшедшая перестройка экономических отношений привела к: • утверждению частной собственности в качестве господс­
твующей; • радикальному изменению распределительных отноше­
ний, что привело к сосредоточению в руках частных предпри-
146 нимателей основной доли материальных и финансовых ресур­
сов общества; • превращению рабочей силы в товар, подчинение ее дви­
жения и функционирования законам рыночной экономики; • разрушению монопольного положения государства в экономике и на этой основе формированию многообразных форм собственности хозяйствования; • коренному изменению межбюджетных отношений; • изменению роли государства в социальной защите насе­
ления. Возникшая качественно новая система экономических от­
ношений определила необходимость перехода к другой форме социальной з ащиты населения, и прежде всего наемных работ­
ников, адекватной новой системе. Старая система такой защиты в рыночных условиях ока­
залась недееспособной. Достаточно сказать, что в период пере­
стройки государство могло обеспечить социальную сферу лишь на уровне 40% ее потребностей. Это говорит о том, что оно уже не располагало реальными возможностями по обеспечению со­
циальной защиты населения. И в этой связи необходимо еще раз подчеркнуть, что связано это в первую очередь не с эконо­
мическим кризисом, поразившим страну, а с глубинными, сущ­
ностными изменениями экономических отношений. Поскольку их базовые основы стали другими, должна была придти и другая система социальной защиты. Общетеоретические положения об адекватности форм социальной защиты человека экономичес­
ким отношениям самой жизнью были поставлены на повестку дня. Действительно, доходы российского государства резко со­
кратились, ресурсы общественных фондов потребления, за счет которых покрывались расходы государства на бесплатное для человека медицинское обслуживание, оборудование, социальное обеспечение и т. д.) ушли в предпринимательский доход. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в новых условиях обеспече­
ние социальной безопасности наемных работников государством за счет средств налогоплательщиков вступило в противоречие с интересами общества: человек работает на предпринимателя, 147 приносит ему прибыль, а затраты на его обеспечение в случае болезни, безработицы, старости, потери кормильца должно не­
сти общество. Конечно, попытки, со стороны работодателя, пере­
ложить бремя затрат на социальную защиту наемного работника на плечи государства в реальной жизни не исключены. Однако противостоять этому должно государство. Как уже отмечалось, основной формой социальной защиты человека в условиях рынка, выработанной практикой стран с рыночной экономикой, является социальное страхование. Поэ­
тому и в России, вступившей на путь товарно-капиталистичес­
ких отношений, в 1990-х гг. началось ее становление. Данный факт подтверждает одну из основополагающих объективных закономерностей развития капиталистического общества — необходимость формирования адекватной рыночным отноше­
ниям системы социальной з ащиты населения. Россия и здесь не стала исключением. Другим фактором, характеризующим условия формиро­
вания в России системы социального страхования является то, что проходило оно в условиях системного политического и экономического кризиса. Наиболее характерной его чертой явились: резкий спад производства практически почти во всех отраслях, фактический развал финансовой системы, неуправ­
ляемый рост инфляции, массовое обнищание населения. Для оценки общего состояния экономики обычно исполь­
зуется показатель (произведенного) внутреннего валового про­
дукта (ВВП). ВВП выражает совокупную стоимость созданного всеми отраслями народного хозяйства продукта1. Наряду с по­
казателем ВВП состояние экономики оценивается по динамике конечного потребления и объема валового накопления. Именно эти показатели, прежде всего, позволяют реально оценить мас­
штабы и темпы спада производства в начале 90-х годов в постсо­
ветской России. Соответствующие данные приведены в табл. 2.3. 1 Ис ч ис л я е т с я ВВП обычно в рыночных ценах. Дл я в ыя в л е ния его дина мики ис поль з у ют с я пос т оянные цены. Они у с т а на в лив а ют с я мето­
дом д е фл я т ир а ции, или с ниже ние м рыночных цен на уровень инфл я ции. Таблица 2.3 Динамика валового внутреннего продукта, расходов на конечное потребление и валового накопления (в % к предыдущему году, 1990 г. — 100%) 1 По к а з а т е л ь 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. [ Валовый вну т ре нний Т Т П П Л Л ^ К Т ( ВВП) 95 85,5 91,3 87,3 95,8 1 ф и А;Л 1 V / — Фа кт ич е с кое конечное 1 ТТ(~1Гр1-1С1М Т 1 Р Н И Р 93,9 94,8 99 96,9 96,3 1 по 1 р с и л с п ш -
1 Валовое на копле ние 85 60 88 76 90 Ис т очник: Ст а т ис т иче с кий е же г одник 1996 г. Стат. сборник/Госком­
ст ат России. — М, 1997. С. 30. Приведенные данные говорят сами за себя: ежегодно эконо­
мика страны уменьшалась как шагреневая кожа. Если в 1991 г. объем ВВП — сократился по отношению к предыдущему году на 5%, то в 1992 г. уже на 19-20%, в 1993 г. на 12% и т. д. К 1996 г. ВВП Российской Федерации сократился на 38% по отношению к 1991 г. Причем в этот период происходило опережающее сни­
жение темпов и доли валового накопления по сравнению с сово­
купными расходами на конечное потребление. Спад производства в 1990-х гг. носил всеобщий характер. Им были охвачены все отрасли экономики, включая и те, ко­
торые непосредственно работали на потребительский рынок. Данные на этот счет приведены в табл. 2.4. Таблица 2.4 Динамика физического объема промышленного производства в 1990-1996 гг. (в % к предыдущему году) • ' ' 1 ТТг-\ллл/гт,ТТТТ Т Т Р Т - Т НОР Т Ь 1990 г. 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1 1 Г) 01У1Ь11-1-1^1с:г 1Г1*-'х-' * Т_) /-»/л т^/~ч . 99,9 92,0 82,0 85,9 79,1 96,7 94,5 Я ттрктпоэнергетика 102,0 100,3 95,3 95,3 91,2 96,8 98,4 Топл ив на я 96,7 94,0 93,0 88,4 89,8 99,2 97,3 г т п м ы т л е нно с т ь Че р на я ме т а ллу рг ия 98,1 92,6 83,6 83,4 82,7 109,6 95,5 149 148 Окончание таблицы 2.4 Промышле ннос т ь 1990 г 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. Цв е т на я 97,6 91,3 74,6 85,9 91,1 102,8 94,6 ме т а ллу рг ия Химич е с ка я и 97,8 93,7 78,3 78,5 75,5 107,6 89,0 не фт е х имич е с ка я промышле ннос т ь Ма шинос т рое ние и 101,1 90,0 85,1 84,4 69,2 90,9 88,9 мет аллообработ ка Ле с на я, дерево-обра­
98,8 91,0 85,4 81,3 69,5 99,3 77,7 б а т ыв а юща я и цел­
л юл оз но- бу ма жна я промышле ннос т ь Промышл е ннос т ь 99,1 97,6 79,6 84,0 72,7 74 7 с т роит е ль ных ма т е риа лов Ле г ка я 99,9 91,0 70,0 77,0 54,0 72,4 промышле ннос т ь Пи ще в а я 100,4 90,5 83,6 91,0 82,5 91,8 90,8 промышле ннос т ь „„„ /1СТ0ЧНИК: Р ° с с и й с к и й с т а т ис т иче с кий ежег одник. 1997: Стат. сбор­
ник / 1 оскомстат России. — М., 1997. Охвативший страну системный экономический кризис са­
мым пагубным образом сказался на материальном положении населения России, как работающего, так и неработающего. Си­
туацию еще усугубило и то обстоятельство, что сильно ослабло государство. Оно оказалось неспособным обеспечить соблюде­
ние законов, сбор налогов, социальную защиту на социально приемлемом уровне. К числу важнейших показателей социального благополу­
чия граждан относятся: • минимальные социальные гарантии; • уровень реальной заработной платы; • уровень реальных доходов; • уровень выплачиваемых пенсий; • размер пособий на детей; 150 • прожиточный минимум; • уровень безработицы; • средняя продолжительность жиз ни (интегральный по­
казатель). Какова их динамика в 1991-1995 гг.? Если охарактеризовать ее в целом, то здесь имели место обвал в оплате труда, резкое снижение реальных доходов на­
селения, в том числе размера пенсий, пособий на детей, умень­
шение расходов на социальную сферу, рост задолженностей по заработной плате и др. И как следствие этих процессов — мас­
совое обнищание народа, "дикая" дифференциация в уровне доходов различных групп населения, сокращение рождаемос­
ти и рост смертности, ухудшение здоровья нации. Проследим динамику основных показателей жизненного уровня населения. Среди них особое место занимает показатель изменения уровня оплаты труда. И это не случайно. Для большинства граждан в нашей стране заработная плата составляет основ­
ную статью доходов. Доходы от собственности, личного под­
собного хозяйства, социальные выплаты и другие показатели занимают в их материальном обеспечении, как правило, незна­
чительное место. Кроме того, уровень оплаты труда прямо ска­
зывается и на финансовом обеспечении страховых выплат, ибо фонд оплаты труда составляет ту базу, с которой отчисляются страховые взносы в Фонды социального страхования. Перераспределение валового внутреннего продукта в поль­
зу негосударственного сектора (как следствие приватизации) и экономический кризис объективно привели в начале 1990-х гг. к резкому падению заработной платы. Статистические данные наглядно это демонстрируют (табл. 2.5). Таблица 2.5 Годы 1991 1992 1993 1994 1995 Ре а л ь на я начисле нная зарпла­
та в % к пр е д ыд у ще му году 97 67 100,4 92 72 Ист очник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий ежег одник. 1996.: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 1996. 151 По сравнению с 1991 г. средняя заработная плата в 1995 г. снизилась в три раза. В целом же в ряде отраслей народного хозяйства (сельское хозяйство, наука, образование, культура и др.) ее снижение было более высокое. Если в 1996 г. средняя зарплата составляла около 120 долл., то у работников науки и образования она была на 1/3 меньше. Для характеристики уровня оплаты труда несомненный интерес представляет ее соотношение с прожиточным минимумом. Показатель прожиточного минимума является важней­
шим для оценки жизненного уровня населения. Напомним, он устанавливается Правительством России и выражает стоимос­
тную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. В свою очередь, потребительская корзина прожиточного минимума включает в себя минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров, предметов общесемейного пользования и услуг, необходимых для сохра­
нения здоровья и поддержания жизнедеятельности (табл. 2.6). Таблица 2.6 Изменение соотношения средней зарплаты и прожиточного минимума (в %) Годы 1990 1991 1992 1993 1994 1995 От ноше ние с ре дне й з а р пл а т ы к прожит очному миниму му работ ающе г о на с е ле ния 442 316 281 254 226 159 Ис т очник: Ст а т ис т иче с кий ежег одник. 1997. Ст ат сборник / Госком­
ст ат России. — М., 1997 г. Образно эти статистические данные можно прокоментиро-
вать так: если в 1990 г. до черты бедности у работника было че­
тыре с половиной шага, то в 1995 всего лишь полтора. Не лучше обстояло дело и с пенсионным обеспечением. Начиная с 1991 г. реальный размер пенсии падал с каждым годом по сравнению с предыдущим. В 1997 г. он составлял 97% от уровня 1990 г., в 1992 г.— 53% от уровня 1992 г., в 1993 г. эта неблагоприятная тенденция была прервана, но в 1994 г. реальная пенсия соста-
152 вила от уровня 1993 г. уже 97%, в 1995 г. — 81% от уровня 1994 г. В 1995 г. средний размер пенсии составлял лишь 44,1% от уров­
ня 1990 г. Но выплату даже таких мизерных пенсий, обрекав­
ших пенсионеров на нищету, государство не смогло обеспечить своевременно. Неблагоприятная динамика заработной платы, пенсионно­
го обеспечения, неспособность государства обуздать инфляцию (когда например, в 1992 г. цены выросли сразу в 26 раз) и т. д. привели к резкому падению реальных доходов всего населения. Падению реальных доходов граждан России в немалой мере способствовало т акже появление в массовом порядке убыточ­
ных предприятий. По данным Госкомстата РФ удельный вес убыточных предприятий в 1994 г. составлял 32%, в 1995 — 34,2%, в 1996 — 50,6%. В отдельных отраслях он оказался выше: в сельском хозяйстве — 76,5%, в легкой промышленности — 60,5% и т. д. Негативное влияние на жиз ненный уровень населения оказа­
ла безработица. В 1992 г. число безработных составило 3,6 млн чел., в 1994 г. — 5,4 млн чел., в 1995 — 6,4 млн чел. Если учесть всех иждивенцев улиц, потерявших работу, то станут ясными масштабы обнищания населения. Вместе с тем наличие огром­
ной армии безработных до предела обострило оплату труда, конкуренцию за рабочие места, что позволяло работодателям сводить к минимуму оплату труда, нередко даже ниже прожи­
точного минимума. Особенно сложное положение сложилось в ряде регионов, где производство просто рухнуло. Эти так называемые депрессивные регионы без дотаций Федераль­
ного центра, оказались не в состоянии выполнять социальные обязательства государства. Например, в таких регионах, как Бурят ия, Тыва, Калмыкия, Республики Северного Кавказа и др., пенсионные выплаты не обеспечивались без огромного перераспределения страховых средств, а проще — дотаций из центра. Статистика этих лет об изменении реальных дохо­
дов населения неутешительна. Динамика их характеризуется большим падением, ухудшением их соотношения с прожиточ­
ным минимумом, нарастанием дифференциации. И как следс-
153 твие — резкий скачок бедности. В сводной табл. 2.7 приведены соответствующие данные. Таблица 2.1 Изменение показателей жизненного уровня населения (в % к предыдущему году) По ка з а т е л и 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. Ре а л ь ные д е не жные доходы 16 53 116 112 84 Соот ношение с ре д не д у ше в ых до­
ходов с пр о жит о ч ным миниму мом — 210 219 238 195 Соот ношение д е не жных доходов 10% наиболее обеспеченного и 10% на име не е обеспеченного на с е л е ния 4,5 8,0 11,2 15,1 13,5 Чис ле ннос т ь на с е л е ния с дохода ми ниже прожит очног о миниму ма, млн чел. 50,2 46,9 33,3 36,6 Ис т очник: Ст а т ис т иче с кий ежег одник. 1997. Стат. сборник / Госком­
стат. — М., 1997 г. Особая роль в социальной защите населения принадле­
жит государственным социальным гарантиям. По своей сути они представляют единые социальные нормативы и нормы на предоставление населению социально значимых благ и услуг. Важнейшими из них являются минимальная оплата труда, ми­
нимальная пенсия, минимальный размер социальных пособий, минимальный потребительский бюджет и др. Это последняя подстраховочная сетка, которая должна не позволить гражда­
нину опуститься ниже черты бедности. Поэтому размер мини­
мальной оплаты труда, пенсии и социальных пособий не долж­
ны опускаться ниже прожиточного минимума. Гарантом здесь является государство, тем более, как установлено Конститу­
цией Российской Федерации, социальное. Однако, несмотря на явно заниженный уровень прожиточного минимума, государс­
тво не смогло из-за дефицита финансовых ресурсов обеспечить реализацию им же установленных гарантий. Так, если мини-
154 мальный размер заработной платы в 1991 г. составлял 85,7% ПМ, то в 1994 г. он скатился к 12,5%, в 1995 г. поднялся до 15,5%. Соотношение минимального размера пенсии с ПМ пенсионера соответственно составляло: 1991 г.— 227%, в 1992 г.— 76,7%, 1993 г. — 87,2%, 1994 г. — 52,8%, в 1995 г. — 47,1%. Все это вмес­
те взятое позволяет сделать следующий вывод: становление системы обязательного социального происходило в чрезвычай­
но неблагоприятных условиях: • распад Советского Союза привел к разрыву связей, на­
чалась массовая миграция населения, прежде всего русско­
язычного населения из вновь возникших государств; • системный экономический и политический кризис: спад экономики (не менее чем на 50%), небывалый уровень инфля­
ции, резкое снижение жизненного уровня основной массы на­
селения (порядка 50%); • бюджетный кризис: в 1992-1993 гг. дефицит федерально­
го бюджета составил 20% ВВП, в 1994 — 10,4%, в 1995 г. — 8%; • общий дефицит госбюджета и фондов социального стра­
хования в 1994 г. составлял 9,9 % ВВП, в 1995 г. — 7,3% ВВП; • кризис платежей российских предприятий. В эти годы кризис поразил всю страну, бартерные сделки, т. е. натурали­
зация экономических связей стали системой. Общий размер неплатежей составил 6% ВВП; • социально-демографический кризис. В эти годы резко подскочила смертность населения. Если в 1990 г. на 100 тыс. на­
селения приходилось 488,2 умерших, то в 1994 г. — 840,8, т. е. рост почти в 2 раза. С 1991 г. уровень смертности стал превы­
шать уровень рождаемости, т. е. начался процесс депопуляции населения, уменьшилась продолжительность жизни; • кризис в сфере трудовых отношений. Российское обще­
ство реально столкнулось с массовой безработицей населения, различными суррогатными формами трудовой занятости, в том числе занятость неполный рабочий день, фактическая не­
занятость без увольнения с работы и т. д. К 1996 г. общее чис­
ло незанятых и полузанятых, формально з анятых достигло 10,4 млн чел. 155 В этих условиях создание системы социального страхо­
вания диктовалось не только природой рыночных отношений, но и системным социально-политическим кризисом, составной частью которого являлся развал системы социального обеспе­
чения действовавшей в СССР. § 2. Особенности формирования системы социального страхования в России Первой особенностью формирования системы социаль­
ного страхования в России, без всяких сомнений, можно на­
звать то, что оно происходило в условиях всеобщего социаль­
но-экономического и политического кризиса. В этих условиях, пришедшая к власти новая правящая элита, ввергшая страну в тяжелейшие бедствия, лихорадочно искала пути социальной защиты, хотя бы на уровне физиологического выживания, де­
сятков миллионов людей. Ведь только, согласно официальным данным Госкомстата Российской Федерации, от 50% населения в 1992 г. до 36% в 1995 находились ниже черты бедности. Здесь уже было не до классических моделей социального страхова­
ния. Поиск форм и методов обеспечения их социальной з ащиты шел методом проб и ошибок. Реорганизация системы социального обеспечения на­
чалась уже в 1991 г. По постановлению Совета Минист­
ров — Правительства РСФСР и ФНПР от 25 декабря 1990 г. № 600 "О совершенствовании управления и порядка финан­
сирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР" было предписано с 1 января 1991 г. образовать Фонд социального страхования РСФСР и возложить управление фондом на Совет Федерации независимых профсоюзов Рос­
сии. Изначально фонд был заявлен как кредитно-финансовое учреждение, а его денежные средства не должны были вхо­
дить в состав бюджета РСФСР и других бюджетов. Временным положением фонд был определен как носящая общественный характер публично-правовая организация, управляемая про­
фсоюзными органами. 156 В августе 1992 г. последовал Указ Президента РФ "О Фонде социального страхования Российской Федерации". Этим норма­
тивно-правовым актом управление Фондом было возложено на Правительство РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов. В Указе также отмечалось, что Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации. То есть фактически произошел переход к государственному управ­
лению социальным страхованием. Финансовые средства системы социального страхования стали государственной собственностью. Возник вопрос и о принципах организации Фонда социаль­
ного страхования РФ: каким ему быть, отраслевым или терри­
ториальным? В конечном итоге возобладал территориальный принцип, отраслевые отделения фонда были ликвидированы. В различных нормативно-правовых актах и документах того времени вопрос о финансовой системе государственного со­
циального страхования получал то или иное решение. Так, со­
гласно Временному положению о Фонде социального страхова­
ния РСФСР от 29 мая 1991 г., средства Фонда образовывались: • за счет взносов на государственное социальное страхо­
вание предприятий, учреждений, колхозов, кооперативов и других организаций, расположенных на территории РСФСР, а также предпринимателей и лиц, занимающихся индивидуаль­
ной трудовой деятельностью; • сумм, полученных в установленном порядке от трудя­
щихся, за выданные профсоюзными организациями путевки всех видов; • прочих доходов (от применения т а рифных санкций и пр.). Расходы фонда были первоначально регламентированы Временным положением о Фонде социального страхования РСФСР от 29 мая 1991 г. Они шли: • на выплату пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение); • на оплату путевок на лечение, отдых, туризм и диети­
ческое питание; 157 • на содержание санаториев-профилакториев; • на оплату новогодних подарков детям; • на содержание санаторных и оздоровительных лагерей для детей и юношества; • на содержание детско-юношеских школ, студенческих оздоровительно-спортивных лагерей и внешкольное обслужи­
вание; • на создание резерва для покрытия непредвиденных рас­
ходов по выплате пособий. Начиная с 1996 г., было отменено формирование резервно­
го фонда страхователями. В начале 1990-х гг. союзным законодателем было принято решение о разделении системы государственного социального страхования на: систему пенсионного страхования и систему социального страхования (в узком смысле). Пенсионный фонд должен был аккумулировать финансо­
вые средства на осуществление пенсионного обеспечения. За­
кон СССР от 15 мая 1990 г. "О пенсионном обеспечении граждан в СССР" и Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 340-1 "О го­
сударственных пенсиях в Российской Федерации" прямо опре­
делили, что главная цель создаваемого Пенсионного фонда — "обеспечение финансирования расходов на выплату пенсий", "а также выплату пособий на детей". Предполагалось "разде­
лить т ариф страховых взносов на государственное социальное страхование на две ч а с т и — на государственное пенсионное страхование и на собственно государственное социальное стра­
хование, и направлять их соответственно в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. По мере становления и развития внебюджетных фондов изменялись и страховые тарифы. С 1991 г. и до 2005 г. т ариф страховых взносов в ПФР снизился с 31,5% до 20%, а в ФСС со­
ответственно с 5,4% до 2,9%. Страховые т арифы (в зависимости от класса профессионального риска различных отраслей эко­
номики) были установлены в 2000 г. в связи с введением обя­
зательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Класс про-
фессионального риска определялся величиной интегрального показателя профессионального риска. В начале 1990-х гг. децентрализация в сфере социального страхования означала прежде всего отмену прежней системы финансирования и установление новых, внебюджетных отно­
шений. Существовавшая в период СССР жесткая связь между бюджетом социального страхования и государственным бюд­
жетом была разорвана и взамен этого введена децентрализо­
ванная внебюджетная система с дифференцированными та­
рифами страховых взносов. По мере того как внебюджетные фонды приобретали опыт работы в качестве самостоятельных финансовых структур, они также становились все более обо­
собленными и как административные учреждения. К середине 1990-х гг. перечисленные выше фонды прочно укрепились как преимущественно финансовые организации, призванные обеспечивать сбор и аккумуляцию средств на со­
циальное страхование. Одновременно с этим фонды предпри­
няли попытку преобразоваться в самостоятельные институты социального страхования. Это намерение конкретизировалось в виде принятых законодателем изменений и дополнений зако­
нодательства РФ, регулирующего соответствующие отноше­
ния и позволяющего преобразовывать финансово-кредитные учреждения в независимые публично-правовые финансовые организации. Однако на практике реализация данных норма­
тивных положений успеха не имела. Принятый в 1999 г. Федеральный закон № 165-ФЗ "Об осно­
вах обязательного социального страхования" возложил управле­
ние системой социального страхования в России на Правительс­
тво РФ. Осуществление обязательного социального страхования было отнесено к компетенции страховщиков, которые создаются Правительством РФ на основании федеральных законов о конк­
ретных видах обязательного социального страхования. Второй особенностью формирования системы обя­
зательного социального страхования являлось также то, что она не вырастала естественным путем снизу, а была создана государством сверху. Обычно, как свидетельству-
159 158 ет историческая практика, отношения социального страхо­
вания первоначально возникали спонтанно на отдельных предприят иях и корпорациях. Это обусловливало то, что из отдельных страховых организаций самой жиз нью отбира­
лись наиболее э ффе кт ив ные формы и методы социального страхования. Они, по существу, являлись творчеством самих работников. Их поиск, выбор наиболее эффе кт ивных носил коллективный характер. Поэтому фонды страхования, стра­
ховые кассы были понятны работникам. Они действительно связ ывали с ними свои надежды на обеспечение социальной з а щит ы в старости, в случае болезни, безработицы, произ­
водственной травмы, потери кормильца. Поэтому членство в страховых орг аниз ациях для них было осознанной необхо­
димостью. Более того, нередко им приходилось отстаивать в жесткой борьбе свое право на страховую защиту. И лишь на определенном этапе ра з вит ия социального страхования го­
сударство придало этому процессу организованный харак­
тер, вводя его в определенные законодательные рамки, обес­
печивая его обяз ательный характер. Распространялось оно в первую очередь на наемных работников. Пре жде всего по­
тому, что из всех слоев населения они в наибольшей степени подвержены риску материальной необеспеченности при на­
ступлении т аких страховых случаев, как старость, болезнь и т. д. В подавляющей своей массе, как известно, у наемных работников отсутствуют доходы от собственности, малого бизнеса, ценных бумаг и т. п. Единственным источником яв­
ляет ся продажа рабочей силы, т. е. заработная плата. В условиях же современной России система социально­
го страхования создавалась сверху. Государство в лице своих законодательных и исполнительных органов, опираясь на свои властные рычаги, ввело социальное страхование. При этом какие-либо демократические нормы-и процеду­
ры при создании страховой формы социальной защиты (обсуж­
дение условий и порядка страхования, учет мнения граждан и т. п.) просто отсутствовали. Все это имело, несомненно, отрица­
тельные последствия, многие из которых не из жит ы и сегодня. 160 Во-первых, не было почвы для творчества самих граждан, опоры на их коллективный опыт. Глубинные изменения в сис­
теме социальной защиты, введение принципиально новой ее формы — социального страхования для большинства граждан воспринимались как некие формальные акты правительства. Отсюда их отчуждение от страховых организаций, созданных сверху, которое не удалось преодолеть и до сего времени. Для основной массы населения социальное страхование не стало не­
отъемлемым компонентом его личной ответственности за свое благополучие при наступлении страхового случая. Поэтому еще широко распространено уклонение от уплаты страховых взносов, уплаты их с неполной суммы заработка. Для них соци­
альное страхование идентифицируется не как их собственное детище, способное обеспечить им социальную защиту, а лишь как еще один из способов из ъят ия государством денег у населе­
ния, на этот раз в виде страховых взносов. Во-вторых, насаждение социального страхования сверху отрицательно сказалось на созданной системе, ибо оно позво­
ляло его формировать, не опираясь на научно обоснованные и выверенные практикой положения, а исходя из субъективных представлений либерал-демократов. Последние же на практи­
ке оказались весьма далекими от научного понимания приро­
ды, принципов, функций социального страхования, закономер­
ностей его развития. Другими словами, командные начала при создании страховой формы з ащиты населения создали предпо­
сылки волюнтаризма и субъективизма. Они же, кроме вреда, ничего не приносили. Говоря об особенностях формирования системы обязатель­
ного социального страхования в России, нельзя не отметить и такой момент, как короткие сроки формирования ее основ. Если в странах развитого капитала на их создание уходили десяти­
летия, то Россия была вынуждена пройти этот путь за 3-5 лет. Поэтому многое при ее построении делалось в спешке, исправ­
лялось на ходу, без достаточных обоснований и расчетов соци­
ально-экономических последствий. Такой подход определял­
ся общей стратегией рыночных реформ: быстро и радикально 161 разрушить все советское, не считаясь ни с экономическими, ни с социальными издержками. Вместо постепенной, четко про­
думанной стратегии по налаживанию принципиально новой системы социальных отношений, тонкой ее настройки (а от этого зависело благополучие миллионов людей, оказавшихся в нищете не по своей вине) возобладал неконструктивный под­
ход — все изменить радикально и немедленно. Прямым пос­
ледствием этого стали низкий уровень социального обеспече­
ния населения, существенные деформации созданной системы. Многие принципы, на которых она была построена, оказались весьма далекими от принципов социального страхования. Пре­
одолеть часть из них, к сожалению, не удалось и по сей день. Это является третьей особенностью формирования систе­
мы, обязательного социального страхования. К четвертой особенности формирования системы соци­
ального страхования следует отнести то, что создавалось она на базе социального обеспечения советского образца. Из­
вестно, что всякие аналогии условны. Но, перефраз ируя извес­
тное высказывание, что вся российская литература вышла из "шинели" Н. В. Гоголя, можно сказать, что новая система со­
циальной з ащиты населения вышла из советского соцобеспе-
чения. Поэтому действующая система сохранила многие "ро­
димые пятна" соцобеспечения. Это относится и к возможности получения страховых выплат, не внося страховых взносов, и к порядку финансирования социального страхования, и к харак­
теру выплачиваемых социальных пособий и т. п. Скажем пря­
мо, изживаются нестраховые компоненты в социальном стра­
ховании крайне медленно. Пятой особенностью формирования российской систе­
мы социального страхования явилось нарушение принципа комплексного подхода. Комплексный подход предполагает, что система должна формироваться как органическая целостность. Это означает: • необходимость обеспечения единства всех входящих в нее относительно автономных направлений и видов социально­
го страхования, т. е. ее подсистем; 162 • подчинение всех видов социального страхования общей цели: воспроизводства индивида при наступлении страхового случая, что должно обеспечивать его социальную защиту в те­
чение всей его жизни; • охват социальным страхованием всех массовых соци­
альных и профессиональных рисков; • построение всех направлений и форм социального стра­
хования на единых принципах. В процессе создания социального страхования практика его формирования пошла не по пути создания целостной систе­
мы, где все подсистемы взаимосвязаны и взаимообусловлены, а по пути создания автономных, зачастую базирующихся на разных принципах, самостоятельных его направлений. К числу действий, мешавших построению обязательного социального страхования как органической целостности являлись: • нарушение единого правового пространства для его раз­
личных видов и направлений. Например, деятельность ПФР регулируется федеральным законом, а деятельность ФСС пос­
тановлением правительства; профессиональное страхование вообще не имеет никакой законодательной базы; • практическое отсутствие механизмов взаимодействия фондов социального страхования; • отсутствие социального страхования таких рисков, как безработица, а также профессиональных и территориальных рисков. Результатом отсутствия комплексного подхода при созда­
нии страховой формы социальной з ащиты населения явилась ее недостроенность. Многие виды обязательного социального страхования либо не были созданы, либо не получили надле­
жащего развития. В этой связи говорить о действующем обяза­
тельном социальном страховании как о системе, можно лишь с определенной натяжкой. Это скорее аванс на перспективу. Шестой характерной особенностью формирования ОСС является также непоследовательность действий государства. В качестве примера можно привести судьбу обязательного со­
циального страхования безработицы. В 1993 г. оно было созда-
163 но, в 2001 г. — ликвидировано. Материальное обеспечение без­
работных было передано в бюджет, что неизбежно привело к значительному снижению его уровня, изменило статус выпла­
чиваемых пособий. Из страховых пособий они превратились, по существу, в пособия по нуждаемости. В то время как риск безработицы является неизбежным спутником рынка, носит массовый характер и во всех развитых странах осуществля­
ется его страхование, в России же он был выведен из системы социального страхования. Сделано это было в целях снижения налоговой нагрузки на бизнес, переложив ее на все общество. Особо хочется обратить внимание на такую особенность формирования системы социального страхования России, как ее огосударствление. Сама по себе активная роль государства в построении страховой формы социальной защиты населения правомерна и, более того, объективно необходима. Как прави­
ло, она предполагает разработку государством необходимой законодательной базы, контроль за соблюдением принятых законов. В остальном страховые организации (фонды, ассоци­
ации, страховые кассы и т. д.) самостоятельны и независимы от государства. Российская же практика пошла по другому пути: Фонды социального страхования были огосударствлены, т. е. они являются одним из видов государственных организаций. И последнее. Известно, что бизнес в борьбе за повышение своих прибылей, как правило, стремится к сокращению соци­
альных затрат, в том числе и расходов на социальное страхова­
ние. В период формирования системы обязательного социаль­
ного страхования государство активно поддерживало бизнес в этом стремлении. А это означало, что оно стремилось создавать для него благоприятные условия за счет социальной сферы. Именно в эти годы был осуществлен предприятиями "сброс со-
циалки" на местные органы власти (которые сами были- полу­
нищие), систематически снижалась налоговая нагрузка за счет уменьшения тарифов страховых взносов, выведения из систе­
мы социального страхования ряда массовых рисков. В заключение необходимо отметить, что рассмотренные особенности формирования системы обязательного социального 164 страхования в постсоветской России по своей форме и содержа­
нию уникальны. Это во многом предопределило ее своеобразие. Контрольные вопросы и задания 1. Почему важно рассмотрение условий формирования системы ОСС? В чем их особенности? 2. Какое звено социально-экономических преобразований было в России центральным? Как эти преобразования повлия­
ли на систему социальной з ащиты населения? 3. Охарактеризуйте изменения в социально-трудовой сфере. 4. В чем заключается системный экономический и полити­
ческий кризис, охвативший в начале 1990-х гг. постсоветскую Россию, и его влияние на жизненный уровень населения? 5. Каковы особенности формирования системы ОСС в пост­
советской России? 6. Каким образом была реформирована система социаль­
ной защиты? 7. Почему формирование системы ОСС проводилось свер­
ху и какие негативные последствия это имело? 8. Какие последствия имело отсутствие комплексного под­
хода при формировании страховой формы социальной з ащиты населения? Глава 2. Система обязательного социального страхования § 1. Действующая система социального страхования 1.1. Понятие системы ОСС Сформированные в начале 1990-х гг. основы обязательного социального страхования в ходе рыночных реформ получили дальнейшее развитие. За эти годы в страховой форме социаль­
ной з ащиты населения осуществлены крупные изменения (как 165 со знаком плюс, так и со знаком минус): с 1 января 2002 г. введе­
на новая система пенсионного страхования, радикально изме­
нившая порядок и условия пенсионного обеспечения в России. Существенные изменения с введением единого социального налога вместо страховых взносов внесены в механизм форми­
рования финансовой базы социального страхования. Осущест­
влен переход к обязательному страхованию несчастных случа­
ев на производстве и профессиональных заболеваний, но при этом было ликвидировано обязательное социальное страхова­
ние безработицы и т. д. Однако в целом можно отметить, что к настоящему време­
ни в России сложилась и действует определенная националь­
ная система социального страхования. Бесспорно, она далека от совершенства, но она есть и, хорошо или плохо, это другой вопрос, обеспечивает социальную защиту от социальных и профессиональных рисков, носящих массовый характер. Эта реально существующая система социального страхования и составит предмет нашего изучения. При этом принципиальное значение имеет понимание этой системы не как совокупности независимых друг от друга ее элементов, просто механически объединенных, а понимание ее как некой органической целос­
тности. Можно по разному оценивать степень (уровень) этой целостности, но отрицать ее невозможно. Проявляется и обес­
печивается такая целостность определенными качествами и свойствами действующей системы социального страхования. К числу элементов, объединяющих систему обязательного соци­
ального страхования в единое целое относятся: Единство цели, поскольку деятельность системы в целом и каждого и направления (пенсионного, социального, меди­
цинского страхования) подчинено единой цели — обеспечению социальной з ащиты застрахованных от социальных й профес­
сиональных рисков в течение всей их жизни (от рождения до смерти). Содержание этой з ащиты также едино. Оно, напомним, за­
ключается в обеспечении воспроизводства работника и членов его семьи при наступлении страхового случая. При этом каждое 166 правление ОСС решает эту задачу по отношению к опреде­
ленной группе рисков, страхование которых оно осуществляет. И в этом ничего случайного нет. Ведь каждому из отдельных на­
правлений социального страхования в одиночку с этой задачей справиться невозможно. Так, пенсионное страхование обеспе­
чивает социальную защиту в старости, в случае инвалидности, потери кормильца; социальное страхование — при временной нетрудоспособности, несчастных случаях на производстве и т. д.; медицинское страхование — в случае болезни. Казалось бы, что можно сосредоточить все направления социальной з ащиты в одной страховой организации, в каком-то одном "монстре-фонде". Но как показала практика нашей стра­
ны и национальных страховых систем развитых стран — это делать нецелесообразно. Очень многое говорит о том, что стра­
хование от определенных видов рисков надо сосредоточивать в самостоятельных направлениях в общей системе социального страхования. Только таким образом предоставляется четкая возможность просчитать финансовые средства, необходимые для страхования отдельных рисков, только так можно не до­
пустить перераспределения средств при страховании различ­
ных рисков, уйти от котлового метода их использования. Таким образом, единство цели, которое объединяет все направления обязательного социального страхования, конс­
титуирует систему социального страхования как органи­
ческую целостность. Единство принципов, на которых построены все направле­
ния системы социального страхования России. Можно спорить, насколько они полно отвечают подлинно страховым принци­
пам, но отрицать их наличие невозможно. Они едины в дейс­
твующей системе социального страхования. Единый правовой статус фондов социального страхова­
ния. В Российской Федерации все они являются государствен­
ными внебюджетными фондами, осуществляющими обяза­
тельное социальное страхование. Все это вместе взятое и дает основание сделать вывод о правомерности рассмотрения системы обязательного соци-
167 ального страхования России как органической целостности, все элементы которой, являясь звеньями одной цепи, взаимо­
связаны при внешней их самостоятельности. Исходя из этого и предполагается рассмотрение системы в целом, в единстве всех ее подсистем (направлений, форм и видов страхования). Оправдан ли такой подход? Бе з у с лов но— да! Он позволяет получить характеристику действующей системы в целом, рас­
смотреть ее проблемы, перспективы развития, а также реаль­
ные принципы, на которых она построена, действующие в ней финансовые механизмы и инструментарий, фактические ее организационные формы, правовые основы. Это очень важный и необходимый аспект. Ведь органическая система формирует­
ся, как известно, не путем механического складывания целого из частей, а путем конструирования целостной системы, состо­
ящей из взаимосвязанных и взаимообусловленных компонен­
тов. Опираясь на данный методологический принцип, легче по­
нять особенности конкретных форм социального страхования, существующих в России. И еще одно обстоятельство. Любая система находится в постоянном взаимодействии с окружаю­
щей средой. Характер такого взаимодействия либо ограничи­
вает и препятствует ее нормальному функционированию, либо наоборот, создает благоприятные условия. Например, отри­
цательное отношение в 1950-е гг. к генетике и кибернетике в СССР, когда они были объявлены лженаукой, в значительной степени затормозили их развитие. Не являются исключением в этом отношении и социально-экономические системы вооб­
ще, системы социального страхования, в частности. Более того, этот аспект их функционирования оказывает не только опос­
редованное, а, как правило, прямое непосредственное влияние на их эффективность. Возьмем, например, администрирование страховых взносов. Согласно действующему законодательству, их администрирование, т. е. сборы, начисление и контроль за их уплатой в составе единого социального налога осуществляются налоговыми органами. Нужно ли особо объяснять жизненную важность для сис­
темы обязательного социального страхования необходимость 168 четкого взаимодействия с соответствующими налоговыми структурами. Из всего сказанного можно сделать следующие выводы. 1. Изучение реальной системы социального страхования России, как органической целостности, ее проблем и т. д. со­
ставляет важное условие понимания особенностей, действую­
щих принципов, недостатков отдельных ее направлений. 2. Необходимым элементом этого изучения является уяс­
нение своеобразия действующей системы социального стра­
хования, насколько она соответствует сущности и принципам социального страхования, какова природа ее недостатков. Без четкого понимания того, с какой системой общество сегодня имеет дело, невозможна ее эффективная модернизация. Зна­
ние этого необходимо, чтобы не получилось не то, что хотелось бы иметь. 3. Поскольку система социального страхования действует не в безвоздушном пространстве, постольку понимание харак­
тера ее взаимодействия с другими политическими, экономи­
ческими, социальными и другими структурами, имеет не толь­
ко теоретическое, но и важное практическое значение. 1.2. Характеристика действующей системы Действующее обязательное социальное страхование пред­
ставляет собой, как уже отмечалось, определенную систему. Ей присущи определенные качества (свойства), структура, систе­
ма управления. Она опирается на соответствующую финансо­
вую и законодательную базу. Что касается ее свойств, то здесь следует иметь ввиду следующее: важно не само по себе их пе­
речисление, а реальная оценка состояния каждого из них. Это позволит понять характер действующей системы социального страхования, ее соответствия сущности и принципам социаль­
ного страхования. К числу свойств системы социального стра­
хования относятся: Целостность системы. Можно с полным основанием ска­
зать, что действующая в России система социального страхо-
169 вания органической целостности не достигла ни с точки зрения необходимого уровня взаимодействия, ни с точки зрения пол­
ноты охвата социальным страхованием социальных и профес­
сиональных рисков, носящих массовый характер (достаточно сказать, что не охвачено обязательным социальным страхова­
нием страхование безработицы). Сложность системы. Бесспорно, действующая в России система социального страхования является одной из наиболее сложных страховых систем. Обусловлено это тем, что наряду с включением в нее страхования рисков, носящих массовый характер, государство внесло и множество социальных обяза­
тельств, не имеющих никакого отношения к страховой форме социальной з ащиты населения, и которые должны финансиро­
ваться за счет средств бюджета. Кроме того, на фонды соци­
ального страхования возлагаются и другие, не свойственные им функции. Так, с 2005 г. в связи с монетизацией льгот они осуществляют ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) взамен натуральных льгот. Экономичность системы. Данное свойство отражает уро­
вень и динамику затрат на обеспечение деятельности фондов социального страхования. Они включают в себя расходы на: 1) содержание аппарата фондов и обеспечение условий его деятельности; 2) междуна­
родную деятельность; 3) подготовку и переподготовку кадров; 4) научно-исследовательскую работу; 5) пересылку пособий; 6) собственное строительство и др. Осуществляются эти расходы за счет страховых взносов. Государство на эти цели средства не выделяет. Поэтому, естес­
твенно, фонды социального страхования должны стремиться к их минимизации. Уровень таких расходов у них разный. Так, в 2006 г. в бюджетах фондов расходы на эти цели предусмотрены: ПФР — 3,29%, ФСС — 5,3%, в бюджете Федерального фонда обя­
зательного медицинского страхования ( ОМС) — 1,6%. Относи­
тельно низкий их удельный вес в ФФОМС объясняется тем, что в его расходы не входят затраты на финансовое и материальное обеспечение деятельности территориальных фондов ОМС. 170 Финансовая устойчивость системы. Данное свойство отра­
жает способности системы устойчиво выполнить финансовые обязательства перед застрахованными. Оно для системы обяза­
тельного социального страхования является одним из важней­
ших. С ним напрямую связана регулярность выплачиваемых страховых пособий, сохранение их от инфляционного обесце­
нивания, не допущение снижения расходов на социальное обес­
печение застрахованных. Эти качества в значительной степени определяются обоснованностью страховых тарифов, социально-
экономической политикой государства, состоянием администри­
рования страховых взносов. В целом говорить о финансовой ус­
тойчивости системы социального страхования в России сегодня нет оснований. И немалую отрицательную роль здесь играет го­
сударство. Снижение в 2005 г. ЕСН привело к дефициту бюдже­
тов обязательного социального страхования по оценке экспертов порядка 300 млрд руб. Покрыть этот дефицит государство вы­
нуждено было за счет средств федерального бюджета. Дополни­
тельные доходы бизнеса в размере 280 млрд руб. в результате со­
кращения страховых взносов в фонды социального страхования, были обеспечены за счет всего населения, как застрахованного, так и незастрахованного. К финансовой неустойчивости систе­
мы ОСС ведет и система льготных тарифов страховых взносов для отдельных категорий граждан (фермеров, индивидуальных предпринимателей и др.) или вообще освобождение от уплаты страховых взносов целого ряда организаций (МВД, МЧС, ФСБ и т. д.). В настоящее время примерно за 13% застрахованного насе­
ления уплачивается тариф в пониженном размере. Надежность системы заключается в ее способности со­
хранять длительное время неизменными юридические нор­
мы, условия и порядок страхования, финансирования и другие нормативы деятельности. Действующая система характеризу­
ется тем, что в ней еще не устоялись законодательные нормы и нормативы, регулирующие права застрахованных, условия, порядок и нормы их страхового материального обеспечения, правовой статус самих фондов социального страхования, фун­
кционирование финансового механизма и т. д. Следствием этого 171 являются постоянные изменения условий и порядка страховой защиты застрахованных. Так, в течение 12 последних лет они трижды радикально менялись в пенсионном страховании, не­
однократно уменьшались размеры страховых выплат в Фонде социального страхования, уже длительное время сокращается объем и качество медицинских услуг населению по обязатель­
ному медицинскому страхованию. Все это позволяет сделать вывод о крайней ненадежности социального страхования в Рос­
сии. Не способствуют надежности системы ОСС и некоторые действия Правительства РФ (например, порядок сбора стра­
ховых взносов налоговыми органами), связанные с финансовой деятельностью страховых внебюджетных фондов. Адаптивность системы. Под адаптивностью системы по­
нимается ее способность приспосабливаться к изменяющимся условиям деятельности. Нужно сказать прямо, что действую­
щая система обязательного социального страхования России способна достаточно оперативно реагировать на изменения социально-экономических условий. Так, ей удалось довольно быстро (хотя и не без финансовых потерь) преодолеть дефолт 1998 г. В то же время федеральный бюджет оказался не в со­
стоянии выполнять свои финансовые обязательства, финансо­
вая система просто рухнула. Структурная стабильность системы. Структурная ста­
бильность системы предполагает неизменность создаваемых организационных структур, наличие у нее иммунитета против необоснованных их реорганизаций и изменений. В целом, за исключением ликвидации страхования безработицы в 2001 г. и введения страхования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (в 2000 г.), структура системы обязательного социального страхования в России оставалась неизменной. Крупномасштабных перемен и реорганизаций (типа слияния фондов социального и медицинского страхова­
ния удалось за эти 15 лет избежать. Единое правовое и социальное пространство действия системы. Единое правовое и социальное пространство дейс­
твия системы понимается как обязательное социальное стра-
172 вание, осуществляемое на всей территории страны на единой конодательной базе и что из него выведены все нестраховые формы социальной защиты. До настоящего времени это свойс­
тво в российской системе ОСС должного развития не получило. Это в первую очередь относится к обязательному медицинско­
му страхованию. В нем действуют разные модели медицинского обслуживания населения, начиная от страховых и кончая со­
хранением предоставления бесплатных медицинских услуг без уплаты страховых взносов, т. е. по аналогии с доперестроечным периодом. Что касается законодательной базы обязательного социального страхования, то она похожа на "лоскутное" одеяло, где одновременно уживаются и законодательные акты, и нормы социального страхования, и нормы социального обеспечения, пе­
рекочевавшие из советского прошлого в рыночное настоящее. Если подвести некоторый итог, то можно констатировать: основные свойства действующей в России системы ОСС нахо­
дятся еще в неразвитом состоянии, что, во-первых, естественно снижает ее эффективность, а во-вторых, предполагает необхо­
димость создания соответствующих условий для их развития и совершенствования. 1.3. Финансовая база системы ОСС В процессе создания системы ОСС были определены источ­
ники и механизмы ее финансирования. Финансовые ресурсы стали формироваться за счет страховых взносов. Это явилось решительным шагом перехода от социального обеспечения, которое, как известно, финансируется за счет средств госу­
дарственного бюджета, к страховой форме социальной защиты населения. Введение страховых взносов предполагало: ^уста­
новление базы, с которой взимаются страховые взносы; 2) опре­
деление общего их размера и для каждого направления в отде­
льности; 3) определение плательщиков страховых взносов. В качестве базы, с которой уплачивались взносы, был при­
нят ФО Т — фонд оплаты труда предприятий и организаций. Тем самым устанавливалась взаимозависимость зарплаты ра-
173 ботника, размера уплаченных взносов и размеров пенсий. Поэ­
тому применение всяких схем, минимизирующих размер упла­
чиваемых взносов в систему ОСС в сиюминутном плане выгодно работодателю (меньше затраты на рабочую силу), но в конечном счете невыгодно работнику. В этом случае начисление пенсий будет осуществляться с меньшей суммы взносов, аккумулиро­
ванных на лицевом счете работника. При этом следует иметь в виду, что некоторые виды доходов работников в ФОТ, с которой уплачиваются взносы, не включаются. Перечень их устанавли­
вается специальными инструкциями. Общая величина страхо­
вого взноса в систему ОСС была установлена в размере 39,5% от ФОТ, кроме того, с 1996 г. по 2001 г. 1% отчислялся в ПФР непос­
редственно с заработной платы работника. В дальнейшем в це­
лях уменьшения нагрузки на работодателя тариф был снижен, а взнос в размере 1% переведен в подоходный налог работника. В настоящее время страховой тариф заменен ЕСН — единым социальным налогом. Его величина с начала 2005 г. установле­
на в размере 26% от ФОТ. В отличие от других стран, в России страховые взносы уплачиваются только работодателями. Это одна из особенностей российской системы ОСС и одновременно ее серьезный недостаток. Из-за этого, во-первых, снижаются возможности увеличения доходов ОСС; во-вторых, и это глав­
ное, работник не заинтересован в страховании, так как не чувс­
твует сопричастности и ответственности за свое материальное обеспечение при наступлении страховых случаев. Для него ОСС существует как-то независимо от его усилий. Поэтому не слу­
чайно в странах с социально ориентированной рыночной эко­
номикой, где во взносах участвуют работники, попытки госу­
дарства внести изменения в условия социального страхования (повысить взносы, возраст выхода на пенсию и т. д.) встречают мощное сопротивление населения, а в России его-практически нет, ну в лучшем случае "пошумит" пресса. Говоря о финансо­
вых механизмах ОСС в странах с рыночной экономикой, следует иметь в виду, что там устанавливается верхний предел зарпла­
ты, с которого страховые взносы не взимаются и нижний предел доходов работников, которые теряют право участия в ОСС. 174 Россия пошла по другому пути. Нижняя граница доходов, е позволяющая участвовать в ОСС отсутствует. Что касает­
ся верхнего предела, то здесь действует регрессивная шкала. Суть ее заключается в том, что, чем выше зарплата работника, тем меньше размер уплачиваемого страхового взноса. Позднее мы это рассмотрим подробнее. Для сравнения общей величины и пропорций распределе­
ния страховой нагрузки в системах социального страхования в азных странах обратимся к табл. 2.8. Таблица 2.8 Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в системах социального страхования европейских стран и России Ст ра на Ст ра х ов ые вз носы, в % от з аработ ной пл а т ы Ве р х ня я г раница з а ра бот ной пла т ы, в ыше которой с т ра х овые вз носы не в з има ют с я Ст ра на ра бот ода т е ли ра бот ники всего Ве р х ня я г раница з а ра бот ной пла т ы, в ыше которой с т ра х овые вз носы не в з има ют с я Ав с т рия 25,1 17,2 42,3 3,0 тыс. евро в ме с яц Ге р ма ния 21,2 19,8 41,0 51,0 тыс. евро в год Гре ция 28,2 15,4 43,6 от сут ст вует Ит а л ия 35,1 9,5 44,6 20,5 тыс. евро в год — д л я медицинског о с т ра х ов а ния Нид е р л а нд ы 29,4 25,6 55,0 37,7 тыс. евро в год — д л я с т ра х ов а ния инва лидов Фр а н ц и я 38,9 12,5 51,4 25,6 тыс. евро в год Рос с ия 26,0 — 26,0 ре г ре с ив на я шк а л а Ист очник: да нные Ме жд у на род ной орг а низ а ции т руда и Госкомс­
т а т а России. Как видно из приведенных данных, общая страховая на­
грузка в европейских странах в 1,5-2 раза превышает соот­
ветствующую нагрузку в России. А если учесть, что в этих странах страховые взносы уплачиваются с заработной платы 175 в 3-10 раз превышающей российский уровень, то, естествен­
но, что их системы социального страхования концентрируют в страховых фондах ресурсы многократно превышающие уро­
вень России. Это первое. Второе. Пропорции внесения страховых взносов работни­
ками и работодателями не одинаковые. Большую долю вносит работодатель, ме нь шу ю— работник. Отличительная черта действующей в России модели социального страхования — ис­
пользование в качестве финансового инструментария единого социального налога вместо страхового взноса, свойственного всем страховым системам в странах с рыночной экономикой. Не останавливаясь здесь подробно на различии природы и сущ­
ности социального налога и страхового взноса (ранее это было уже рассмотрено), приведем их сравнительную характеристи­
ку в табл. 2.9. Таблица 2.9 Сопоставительные характеристики ЕСН и страхового взноса Ха р а кт е р ис т ики Ст ра х овой взнос ЕСН Це ле в ое пре д на з на че ние Строго це ле вой харак­
т е р — в ыпл а т а пенсий и пособий, у в я з ыв а е т с я с па р а ме т р а ми з а ра бот ной пл а т ы Обе з личе нный харак­
т е р — орие нт ирова н на шир окий круг государс­
т ве нных расходов, фи­
на нс иру е мых из бюдже­
тов р а з л ич ных уровне й Экономиче с ка я природа Ча с т ь ре з е рвиру е мой во вре ме ни з аработной пла­
ты (необходимого продук­
та), выпла чива е мой при на с т упле нии ст ра ховых случаев: старости, болез­
ни, инвалидности, у т ра т ы кормильца, временной нетрудоспособности Ча с т ь прибыли пре д прия т ий и вновь созданного прибавочног о продукт а Вопросы собственности Пр и на д л е жи т з а с т ра х ов а нным ( и их ижд ив е нца м) Пр ина д л е жит г осударству 176 Окончание таблицы 2.9 Ха р а кт е р ис т ики Ст ра х овой вз нос ЕСН За вис имос т ь ме жд у от чис ле ниями и в ыпл а т а ми Име е т в оз ме з д ный х а р а к т е р и т е нде нцию к эквива ле нт нос т и взносов и в ыпл а т Име е т бе з в оз ме з дный и бе з э кв ив а ле нт ный х а р а кт е р Су бъе кт ы сбора Ст ра х ов ые пл а т е жи про­
из водят работ одат ели, ра бот ники ( государство) Налог и вносят юридичес­
кие и физ ич е с к ие лица Поряд ок очеред­
ности пл а т е же й Пе р в ич ные пл а т е жи с фо нд ы опла т ы т ру да Вт оричные ( после упла­
т ы с т ра х ов ых пла т е же й) Вместе с тем введение ЕСН имело далеко идущие нега­
тивные последствия для действующей системы ОСС. Прежде всего, ФОСС практически оказались отстраненными от сбора страховых взносов. В то же время налоговые органы, которым было передано администрирование ЕСН, не обеспечили высо­
кий уровень его сбора. Федеральная налоговая служба не мо­
жет списывать задолженность по ЕСН со счетов организаций. Отрицательные результаты сказались немедленно. Дина­
мика задолженности по единому социальному налогу свиде­
тельствует о том, что объем задолженности, как в целом, так и по отдельным государственным внебюджетным страховым фон­
дам — имеет ярко выраженную тенденцию к росту. Совокупная задолженность по ЕСН за 2002-2004 гг. выросла в 1,7 раза. Более того, произошло расщепление функций админис­
трирования страховых взносов: начисление и сбор страховых взносов находится в ведении Федеральной налоговой служ­
бы, а взыскание пеней, штрафов, недоимок через суд должны осуществлять фонды социального страхования. Естественно, данное противоречие должно быть устранено. Другим последс­
твием введения ЕСН явилось смешение в рамках ЕСН выплат страхового и нестрахового характера. Наглядное представле­
ние об этом дает табл. 2.10. Из приведенных данных можно сделать вывод, что через ЕСН аккумулируются средства как на страховые выплаты (они 177 Таблица 2.10 Система обязательного социального обеспечения работников за счет средств ЕСН и страховых взносов Ед иные с оциа ль ные налог и Выпл а т ы нестраховог о х а р а кт е р а Выпл а т ы страховог о х а ра кт е ра Ба з о в а я ча ст ь т рудовой пе нсии Ст ра х ов а я ча ст ь т рудовой пенсии Единовре ме нное пособие при рожд е нии ребенка На копит е л ь на я част ь т рудовой пенсии Пособие на пог ребение Пособия по временной нетрудоспособности Оз доровле ние де т е й Пособие по беременност и и родам Сод е ржа ние де т с ко- юноше с ких с порт ивных шк о л Пособия и в ыпл а т ы в с вяз и с несчаст­
ными с лу ча ями на произ водс т ве и профе с с иона ль ными з а боле в а ниями Са на т орно- ку рорт ное ле че ние и оз доровление работ ников и членов их семей Ме дицинс кие услуги по базовой прог ра мме ОМС д л я ра бот а ющих и не ра бот а юще г о на с е ле ния осуществляются за счет страховых взносов), так и на выпла­
ты нестрахового характера, которые осуществляются за счет средств федерального бюджета. И, наконец, последнее, фор­
мирование ресурсной базы фондов обязательного социального страхования при использовании ЕСН, ведет к нарушению не­
зависимости их бюджетов от государственного бюджета. Так, начиная с 2005 г. можно уже говорить об их слиянии со средс­
твами федерального бюджета, что повлекло за собой многочис­
ленные проблемы. Так ЕСН в размере 6% от ФОТ направляется с 2005 г. на выплату базовой части пенсий нынешним пенсионе­
рам (ранее эти отчисления составляли 14% от ФОТ). В резуль­
тате возник дефицит в базовой части трудовой пенсии, за ко­
торую полностью отвечает федеральный бюджет. ПФР за эти средства ответственности не несет: получив их из федерально­
го бюджета, он выплачивает базовую пенсию. Страховые взно­
сы в размере 14% ФОТ с 2002 г. направляются на страховую часть пенсии, а так как все эти годы (до 2005 г.), этих средств 178 на эту часть пенсии не хватало, то дефицит покрывался за счет перераспределения средств, остававшихся после выплаты ба­
зовой части пенсии, передаваемой в ПФР в соответствии с за­
конодательством. После снижения отчислений ЕСН на базовую часть пенсии с 14% до 6% от ФОТ и поднятия базовой пенсии с 660 руб. до 954 руб., создался дефицит по самой базовой части пенсии, который теперь покрывается из федерального бюдже­
та за счет общих налогов всего населения. В 2006 г. из феде­
рального бюджета на покрытие дефицита базовой части пен­
сии направляется более 183 млрд руб. Средств же на покрытие дефицита по страховой части пенсии с 2006 г. за счет базовой части теперь нет, и ПФР для выполнения своих обязательств вынужден прибегать к средствам федерального бюджета или Стабилизационного фонда. В 2006 г. в доходную часть ПФР на выплату страховой пенсии будет направлено 87,8 млрд руб. из федерального бюджета. К этому нельзя прибегать постоянно из года в год. Страхо­
вая пенсионная система должна быть самодостаточной, т. е. и ресурсы, и обязательства должны быть сбалансированы. При нынешней ситуации разрушается сама природа страховой фор­
мы з ащиты населения, нарушается автономия средств внебюд­
жетных страховых фондов. Страховая часть трудовой пенсии теперь мало связана с заработком застрахованного, ибо взносы на нее смешиваются со средствами федерального бюджета. В результате теряется стимул к ее зарабатыванию, так как раз­
мер ее слабо зависит от уплаченных страховых взносов. Если в 2002 г. доля страховой части пенсии в общей величине пенсии составляла 75,6%, то в 2005 г. она упала до — 56% и по прогно­
зам экспертов в 2007 г. снизится до 35%, а в 2010 г. до 25%. 1.4. Уровень и качество страхового обеспечения Характеристика действующей системы ОСС будет неполной без ответа на вопрос об уровне и качестве страховой формы защи­
ты застрахованных граждан. Более того, для ее оценки это имеет ключевое значение. Для оценки уровня материального обеспече-
179 ния по праву социального страхования используется целый ряд показателей: соотношение получаемых страховых выплат с про­
житочным минимумом; коэффициент замещения утраченного за­
работка страховым пособием при наступлении страхового случая; темпы роста размера страховых выплат; доля расходов на соци­
альное обеспечение в ВВП и в государственном бюджете и др. Что касается уровня и качества страхового обеспечения работников, то следует сказать прямо, что, во-первых, он пока очень невысокий, а, во-вторых, резко отстает от стран с соци­
ально ориентированной рыночной экономикой. Возьмем показатель соотношения среднего размера пен­
сии с прожиточным минимумом пенсионера. В последние годы средний размер пенсии был или на уровне, или чуть выше ПМП, или ниже ПМП — т. е. ниже черты бедности, о чем на­
глядно свидетельствуют данные табл. 2.11. Таблица 2.11 Годы 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ( оценка) Соот ноше ние среднег о р а з ме р а пе нсии и прожи­
точного миниму ма пе нс ионе ра,в % 76,4 89,5 100 102 ( 106,3 107 109,4 Ис т очник: Рос с ийс кий Ст а т ис т иче с кий е же г одник 2005. Статисти­
че с кий сборник. Еще хуже обстоит дело с соотношением минимальной пен­
сии с прожиточным минимумом пенсионера. В 2004 г. оно со­
ставляло 35,7% ПМП. В среднесрочной перспективе в резуль­
тате повышения размеров пенсий соотношение между средней трудовой пенсией и ПМП к 2008 г. прогнозируется повысить до 126,5%. К этому же времени намечается довести минимальный размер пенсии до прожиточного минимума. Одним из ключе­
вых показателей уровня пенсионного обеспечения является коэффициент замещения (Кз) страховой выплатой (пенсией) 180 утраченного заработка. Он используется как для оценки ди­
намики изменения материального положения пенсионеров по сравнению с работающими гражданами, так и для сравнения этого показателя по регионам и странам. По своему экономи­
ческому содержанию он характеризует, какая доля утраченно­
го заработка при наступлении страхового случая возмещается страховым пособием. В пенсионном обеспечении Кз в 2000 г. со­
ставлял 35%, к 2005 г. снизился до 28%, а в 2006 г. снизился до 26% заработка. Следствием такого положения является то, что материальное положение большинства работников при выходе на пенсию снижается в 3-6 раз. Социологические исследования свидетельствуют, что почти у 90% пенсионеров размера их пен­
сии недостаточно для покупки одежды и обуви, у 60% — не хва­
тает пенсии для приобретения необходимых лекарств. В 2005 г. у 40% пенсионеров абсолютный размер пенсии находился ниже ПМП. Все это ведет к изменению их социального статуса, вы­
зывает угрозу через 2-3 года после выхода на пенсию стать просто нищими. Даже высококвалифицированные специалис­
ты с заработком 30-40 тыс. руб. в месяц при выходе на пенсию могут рассчитывать на ее размер порядка 2,5-3 тыс.руб., что снижает их уровень потребления в 10-12 раз. Хроническое недофинансирование обязательного меди­
цинского страхования (в 2-2,5 раза меньше необходимого раз­
мера средств на него), ведет к низкому качеству медицинских услуг. Так, финансирование в последние годы базовой про­
граммы ОМС лишь на 40% от потребностей, привело к тому, что система ОМС оказалась не в состоянии обеспечить гарантиро­
ванное Конституцией РФ бесплатное получение качественных медицинских услуг застрахованными гражданами России. Фонд социального страхования, испытывая дефицит средств, вынужден был ввести ограничения по выплате посо­
бий по временной нетрудоспособности, беременности и родам (в 2006 г.— не выше 15 тыс. руб., р а н е е — еще меньше). При зарплате в 30 тыс. рублей, застрахованный получает лишь 50% своей зарплаты, хотя по закону при временной нетрудоспособ­
ности она должна составлять порядка 100%. Длительное время 181 не повышались очень низкие размеры пособий по уходу за ре­
бенком до 1,5 лет (в 2006 г. они повышены лишь до 700 руб. в ме­
сяц, а ранее их размер составлял 200, потом 500 руб.) (в 2004 г. это составляло 20,8% ПМ). Практ ически ликвидировано санаторно-курортное оздо­
ровление работников и членов их семей за счет средств ФСС. В наст ояще е время ФСС осуществляет санаторно-курортное лечение в основном лишь льготных категорий граждан (инва­
лидов и участников ВОВ, ветеранов боевых действий; членов семей погибших (умерших) инвалидов войны; участников ВОВ и ветеранов боевых действий, блокадников Ленинграда, детей-
инвалидов и других категорий за счет средств бюджета. Чт о касается санаторно-курортного лечения за счет средств ФСС, то оно связано только с долечиванием по четырем видам заболеваний, а т акже после т яжелых травм и профзабо­
леваний. Если оценить существующий уровень социальной за­
щиты, то можно констатировать, что сегодня он резко отстает от международных стандартов (табл. 2.12). \ Таблица 2.12 Размеры социальных гарантий застрахованным, в % от размера заработной платы Ви д ы в ыпл а т: пенсий, пос обий, г а ра нт ий ме д ицинс к о й помощи Рос с ия на на ча ло 2005 г. Ме жд у на р о д ные с т а нда рт ы, конвенции МОТ Пе нс ии Сре дние р а з ме р ы — 30% после 40 ле т у пл а т ы взносов Минима л ь ные — 40% после 30 ле т у пл а т ы взносов Пос обия по в ре ме нной у т ра т е т ру дос пос обнос т и Сре дние р а з ме р ы — 5 0 - 8 0 % Минима л ь ные — при на личии ижд ив е нце в 55% Га р а нт ии о к а з а ния ме д ицинс к о й помощи и к о мпе нс а ции расходов на опла т у л е к а р с т в 10- 50% 70% — при амбу­
ла т орном ле че нии; 100% — при стацио­
на рном ле че нии Ис т о ч ник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий е же г одник 2005. 182 Такие низкие показатели уровня социальной защиты на­
селения во многом объясняются недостатком выделяемых ре­
сурсов на обязательное социальное страхование. Особенно чет­
ко это просматривается при сравнении расходов на социальное обеспечение в странах Центральной и Западной Европы, США и России. Соответствующие данные приведены в табл. 2.13 (см. также приложение 5). Таблица 2.13 Совокупные уровни расходов на социальное обеспечение на конец 2000 года Ст раны Общие расходы на социальное обеспечение, в % от ВВП В т ом чис ле Ст раны Общие расходы на социальное обеспечение, в % от ВВП на пенсии на ме дицинс ку ю помощь Ст р а ны Западной Ев ропы 28,4 12,4 6,5 США 17,4 7,2 8,0 Ст р а ны Центральной Ев ропы 17,1 10,2 6,9 Рос с ия 10,2 6,1 3,1 Источник: Аналитический вест ник Совета Фе де ра ции. Как следует из приведенных данных, к началу XX столе­
тия в европейских странах расходы на социальное обеспечение достигли 25% ВВП, в США — 18%, в странах с переходной эко­
номикой Центральной Европы — 17%, а в России — чуть более 10%. Следует особо подчеркнуть, что это расходы государства в целом на социальное обеспечение, куда входят наряду с расхо­
дами на социальное страхование и социальные расходы-посо­
бия по безработице, социальные пенсии и др. Что же касается собственно доли затрат на социальное страхование в ВВП, то она колеблется на уровне 7-8%. Столь высокие финансовые ресурсы социального стра­
хования в странах Западной Европы и США позволяют обес­
печивать и высокие жизненные стандарты, и уровни защиты 183 застрахованных. Достаточно сказать, что размер пенсий со­
ставляет 65-75% от заработной платы работников при их вы­
ходе на пенсию. Все это означает, что в России потенциал социального страхования еще только формируется. Расходы на социальное страхование в процентах к ВВП за последние 5 лет по годам представлены в табл. 2.14. Таблица 2.14 Расходы внебюджетных фондов социального страхования (% к ВВП) Годы 2000 2001 2002 2003 2004 % к ВВП 6,8 7,8 9,7 8,3 7,8 Ист очник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий е же г одник 2005 г. Статисти­
че с кий сборник. При этом размер отечественного ВВП в расчете на одного работника составляет от 1/10 до 1/5 соответствующего показа­
теля по развитым странам. Следствием этого является и размер пенсий в России, со­
ставляющий 28% и ниже от размера предшествующей заработ­
ной платы, которая, в свою очередь, в 5-6 раз меньше по сравне­
нию со средними размерами заработной платы в целом по ЕС. Вместе с тем имеются и другие факторы, обусловливаю­
щие низкую эффективность действующей системы социального страхования. К ним относятся: использование в рамках социаль­
ного страхования значительного объема средств для социальной помощи лицам, не имеющим прав на страховые выплаты, неза­
интересованность работников и работодателей в развитии соци­
ального страхования, низкий уровень оплаты труда и т. д. 1.5. Структура системы ОСС Действующая система социального страхования России, как и любая иная система, определенным образом структури-
184 рована. Она включает в себя следующие направления обяза­
тельного социального страхования. Пенсионное страхование, которое осуществляет стра­
хование от риска материальной необеспеченности в связи с прекращением трудовой деятельности по старости, инва­
лидности, потере кормильца. В качестве страховщика в дан­
ном виде страхования выступает Пенсионный фонд России ( ПФР); Страхование временной нетрудоспособности, именуемое как "социальное страхование". Это не совсем корректное на­
звание, но так сложилось исторически. Данный вид страхова­
ния страхует от риска материальной необеспеченности в слу­
чае временного выпадения из трудового процесса по болезни, беременности, родам и т. д. Роль страховщика выполняет Фонд социального страхова­
ния (ФСС РФ). Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В этом случае страхуется риск материальной необеспеченности в связи с невозможностью участвовать в трудовом процессе из-за производственной травмы или профессионального забо­
левания, а также необходимости покрытия затрат на лечение, реабилитацию, протезирование и т. д.; Ст ра х ов щик— Фонд социального страхования Российс­
кой Федерации; Обязательное медицинское страхование, которое оно осу­
ществляет страхование от рисков отсутствия средств для оп­
латы медицинских услуг, восстановления здоровья и трудос­
пособности (ФФОМС). В качестве страховщика здесь выступают федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхо­
вания. Организационно эти три направления обязательного соци­
ального страхования представлены тремя государственными внебюджетными страховыми фондами: Пенсионным, Социаль­
ным и фондами обязательного медицинского страхования. 185 В свою очередь, для каждого фонда законодательно уста­
новлены виды социальных и профессиональных рисков, подле­
жащие страхованию каждым из этих фондов, а также разме­
ры тарифов по уплате страховых взносов для каждого из этих фондов. Наряду с рассмотренными фондами ОСС в действующую национальную систему России входят добровольное социаль­
ное страхование, корпоративное и частное и также неразвитые формы обязательного негосударственного социального страхо­
вания: территориального (страхование населения территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей) и профес­
сионального (страхование людей работающих в особо вредных и опасных условиях труда: список № 1, № 2). В 1991 г. Правительством РФ были утверждены список № 1 и список № 2 производств, работ, профессий, должностей, даю­
щих право на пенсию по возрасту на льготных условиях. § 2. Организационно-правовой статус фондов ОСС Являясь основой организационной структуры обязательно­
го социального страхования, фонды играют ключевую роль и в его оперативном управлении. Рассмотрим эти вопросы подроб­
нее. Государственные фонды ОСС были созданы в соответствии с нормативными актами о конкретных видах обязательного со­
циального страхования для обеспечения прав застрахованных граждан по обязательному социальному страхованию при на­
ступлении страховых случаев. Теперь рассмотрим вопрос об их организационно-право­
вом статусе. Прежде всего, фонды ОСС являются государственными организациями. Из этого вытекают следующие два обстоя­
тельства. Во-первых, они входят в качестве составной части в структуру органов исполнительной власти. В настоящее вре­
мя координатором их деятельности является Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Во-вторых, ор­
ганы исполнительной власти определяют формы и методы опе-
186 ивного управления их деятельностью (решение кадровых, джетно-финансовых вопросов, контроля и надзора за их де-
ельностью и т. п.). Вместе с тем в соответствии с Гражданским кодексом они юсятся к некоммерческим организациям, и это имеет при-
ипиальное значение. Оно не допускает для фондов ОСС ниматься какой-либо деятельностью в ущерб их основной даче — обеспечению эффективной социальной защиты насе-
ния от массовых социальных и профессиональных рисков. Говоря о статусе фондов ОСС нельзя не отметить, что [и в соответствии с действующими положениями являются мостоятельными финансово-кредитными учреждениями, осуществляющими оперативное управление финансами соци­
ального страхования в Российской Федерации. Следовательно, фонды ОСС, по сути, выполняют функцию страховщиков, осу­
ществляющих оперативное управление средствами обязатель­
ного (государственного) социального страхования. Они же обес­
печивают назначение и выплату страховых пособий. Итак: страховые фонды — это государственные неком­
мерческие самостоятельные финансово-кредитные учрежде­
ния, выполняющие функцию страховщиков. Каждый из фон­
дов соответствующими нормативными актами по конкретным направлениям социального страхования наделен определен­
ными властными полномочиями в сфере своей ответственности по каждому виду социального страхования. 2.1. Пенсионный фонд Основной ответственностью Пенсионного фонда является обязательное социальное страхование материальной необеспе­
ченности в связи с реализацией следующих рисков: • наступление нетрудоспособности по возрасту; • наступление нетрудоспособности по инвалидности; • потеря кормильца. В соответствии с действующим законодательством пен­
сии выплачиваются при достижении установленного законом 187 пенсионного возраста, наступлении инвалидности, потере кор­
мильца. Кроме того, за счет средств Пенсионного фонда выпла­
чиваются социальные пособия на погребение неработающих нл день смерти пенсионеров. Обязательным условием выплаты пенсий за счет средств Пенсионного фонда России является своевременная и в полном объеме уплата страховых взносов самим застрахованным или его работодателем за него. Ответственность за уплату страхо­
вых взносов несет работодатель. Учет внесенных страховых взносов осуществляется на индивидуальном лицевом счете (персонифицированном) застрахованного лица. В случае от­
сутствия уплаты страховых взносов по российскому законода­
тельству назначается социальная пенсия с 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин, которая финансируется из средств феде­
рального бюджета, и строго говоря, никакого отношения к обя­
зательному пенсионному страхованию не имеет. Свою деятель­
ность Пенсионный фонд России осуществляет в соответствии с так называемой "смешанной" моделью пенсионного страхо­
вания, сочетающей в себе солидарно-распределительные и на­
копительные принципы. В системах обязательного пенсионно­
го страхования такого сочетания ни в одной стране в мире нет. Обычно накопительная часть пенсии в смешанной модели фор­
мируется на добровольных началах, а базовая часть — за счет бюджета. Эта российская особенность находит наглядное проявле­
ние как в структуре страховых взносов, так и в структуре фор­
мулы исчисления пенсии. Трудовая пенсия по старости и тру­
довая пенсия по инвалидности состоят из трех частей: базовая часть пенсии, страховая часть пенсии, накопительная часть пенсии (только для лиц 1967 г. рождения и моложе). Трудовая пенсия при потере кормильца состоит из двух частей: базовой и страховой. Принципы назначения соответствующих частей пенсии разные. Так, базовая пенсия устанавливается в фиксированном размере (в 2005 г. с учетом индексации ее размер составил 188 1)54 руб.), независимо от суммы внесенных страховых взносов. Иное дело страховая часть пенсии. Она находится в прямой за­
висимости от суммы взносов, накопленных на индивидуальном лицевом счете застрахованного, что стало возможным с введе­
нием принципа условно-накопительных счетов для страховой части пенсии. Раз мер отчислений на страховую часть пенсии в 2005 г. составлял 14% ФОТ для тех, кто не участвует в нако­
пительной системе; для тех, кто участвует в накопительной системе, то из 14%, 4% перечисляется в накопительную состав­
ляющую пенсии. Распределение страхового платежа между накопительной и страховой составляющими, начиная с 2002 г. меняется в сторону увеличения накопительной части и в итоге должно прийти к соотношению: 8% на финансирование страхо-
ой части нынешним пенсионерам, 6% — для резервирования в качестве средств пенсионных накоплений на специальной час­
ти лицевого счета застрахованного. Средства, перечисляемые на специальную часть лицевого счета будущего пенсионера по своей сути являются личными сбережениями работника, пере­
даваемые им в управление ПФР. С 2003 г. ПФР начал осущест­
влять передачу средств пенсионных накоплений по заявлениям застрахованных в доверительное управление государственной управляющей компании (Внешэкономбанк), частным управля­
ющим компаниям, отобранным по конкурсу (их в 2003 г. было 55), негосударственным пенсионным фондам, допущенным к работе со средствами обязательного пенсионного страхования с целью увеличения этой части пенсии за счет инвестиционно­
го дохода. Сегодня 54,6 млн работающих имеют специальную часть лицевых пенсионных счетов. Пенсионный фонд за счет аккумулированных ресурсов и количеству обслуживаемого им населения является крупней­
шей организацией системы обязательного социального стра­
хования (см. приложение 6). Численность пенсионеров в 2005 г. составляла 38 млн 184 тыс. чел., число зарегистрированных страхователей составило 4,3 млн организаций. Распределение пенсионеров, получающих трудовую пен­
сию, по категориям выглядит следующим образом (табл. 2.15). 189 Таблица 2.15 № п/п Ка т е г ория пенсионеров Числе нност ь пенсионеров в 2005 г., чел. Всего пенсионеров, в том числе: 38 184 ООО 1 По л у ч а ющих т ру дов у ю пе нсию по ст арост и 29 025 ООО 2 По л у ч а ющих пе нсию по инва лиднос т и 4 328 000 3 По л у ч а ющих пе нсию в с в яз и с пот е ре й кормиль ца 2 875 000 Кроме того, через ПФР идут выплаты в соответствии с реа­
лизацией указов Президента РФ "О мерах по улучшению мате­
риального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечествен­
ной войне 1941-1945 годов" и "О мерах по улучшению матери­
ального положения инвалидов вследствие военной травмы" (на эти цели намечается в 2006 г. выделить 14,8 млрд руб.). Через ПФР осуществляется оплата стоимости проезда к месту отдыха на территории РФ и обратно пенсионеров, являющихся полу­
чателями трудовых пенсий по старости и инвалидности и про­
живающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (из федерального бюджета предполагается в 2006 г. выплатить 190 млн руб.). Выделяются деньги на поддержку не­
работающих пенсионеров (в 2006 г. предусмотрено выплатить 1,5 млрд руб., в том числе 1,45 млрд руб. на социальные программы и 50 млн руб. — на проведение мероприятий по ликвидации пос­
ледствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий). Через ПФР идут также пенсионные выплаты отдельным категориям граждан, в соответствии с Законом "О государствен­
ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". К ним относятся: госслужащие, военнослужащие, по инвалидности вследствие военной травмы и члены их семей, а также постра­
давшие в результате техногенных и радиационных катастроф. В отличие от других фондов (ФСС и ФОМС) Пенсионный фонд обладает централизованной структурой, в которой все решения, связанные со сбором и распределением ресурсов принимаются на федеральном уровне. Правила и инструкции 190 даются на федеральном уровне, ими регулируются все виды ятельности фонда. Главной причиной такой централизации Является стремление "обеспечить принцип солидарности пен­
сионной системы". Правовые положения ПФР определяются ['Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации". Структура органов управления Фондом приведена на рис. 2.1. Це н т р а л ь н ый а п п а р а т П Ф Р Ре г ио на л ь но е о т д е л е ние ( ЕПС) Ап п а р а т о т д е л е н и я Сл у жб а по в ып л а т е пе нс ий Сл у жб а ре г иона л ь ног о пе нс ионног о с т р а х о в а н и я Уп р а в л е н и я П Ф Р Рис. 2.1. Ст р у к т у р а орг а нов у п р а в л е н и я Пе нс и о нным фо нд о м Напомним, что ПФР обеспечивает: 1) управление средствами бюджета ПФР и контроль за их расходованием в соответствии с Федеральным законом "Об уп­
равлении средствами государственного пенсионного обеспече­
ния (страхования) в Российской Федерации и законодательс­
твом Российской Федерации"; 2) назначение (перерасчет), своевременную выплату тру­
довых пенсий на основе данных персонифицированного учета, а также предусмотренные законодательством Российской Фе­
дерации другие виды пенсий, социальные пособия на погребе­
ние умерших неработающих пенсионеров; 3) финансовую устойчивость и сбалансированность систе­
мы обязательного пенсионного страхования, поступление обяза­
тельных платежей в объеме, предусмотренном бюджетом ПФР; 191 4) целевое использование средств обязательного пенсионно­
го страхования, осуществление контроля за их использованием; 5) осуществление учета средств, поступающих по обяза­
тельному пенсионному страхованию; 6) регистрирование страхователей; (_ 7) режим ведения специальной части индивидуального ли­
цевого счета в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом; 8) своевременный учет в соответствующих разделах спе­
циальной части индивидуального лицевого счета поступивших страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, размера назначенной пенсии и выплат за счет средств пенси­
онных накоплений; 9) организацию своевременного учета дохода от инвестиро­
вания средств обязательного пенсионного страхования в соответс­
твующих специальных частях индивидуальных лицевых счетов. В введении ПФР находятся также вопросы разработки проекта бюджета Пенсионного фонда, контрольные функции по проверке предоставляемых документов для назначения или перерасчета пенсий, подготовки обоснования размера страхо­
вых тарифов, вопросы международного сотрудничества и др. 2.2. Фонды обязательного медицинского страхования1 Наряду с Пенсионным фондом, другим структурным элементом действующей системы обязательного социально­
го страхования являются федеральный фонд и региональные фонды обязательного медицинского страхования. В зоне их ответственности находится обеспечение социальной з ащиты человека в случае болезни, травмы. Данный вид обязательного социального страхования осуществляет страхование от рис­
ков, угрожающих не просто отдельным лицам или группе лиц, а каждому человеку и всему населению. Это риск, носящий 1 На пис а но в соавт орст ве с ка ндида т ом экономических на у к Н. А. Новичковой. поистине всеобщий характер. Данное положение находит пря­
мое подтверждение в показателях заболеваемости населения. В 2000 г. на 1000 чел. населения число заболевших составляло 735,7 чел., в 2001 г. — 725,6 чел., в 2002 г. — 747 чел., в 2003 г. — 748,6 чел., в 2004 г.— 744,9 чел. Среднегодовое число заболев­
ших за последние 5 лет по годам приведены в табл. 2.16. Таблица 2.16 Заболеваемость населения Годы 2001 2002 2003 2004 Всего, тыс. чел. 104 322 106 742 107 385 106 287 Ис т очник: Рос с ийс кий с т а т ис т иче с кий ежег одник, 2005. О чем говорят эти цифры? Во-первых, о массовом и ус­
тойчивом характере данных рисков, угрожающих жизни и здоровью людей и, во-вторых, о необходимости эффективной ; деятельности организаций обязательного медицинского стра­
хования по обеспечению охраны здоровья человека и оказания медицинской помощи населению. В соответствии с доктриной национальной безопасности Российской Федерации здоровье населения определяется как ее основа, в связи с чем сохранение и укрепление здоровья лю­
дей, а также уменьшение прямых и косвенных потерь обще­
ства за счет снижения заболеваемости и смертности населения является одним из приоритетных направлений социальной по­
литики государства. И поэтому не случайно в числе четырех ] национальных проектов, предложенных Президентом России, работа над которыми началась, находится здравоохранение. В то же время обеспечение населения гарантированной ме­
дицинской помощью требует немалых затрат (в индустриально развитых странах 6-8% ВВП) и является одной из сложнейших проблем. Сохранившийся в годы рыночных реформ механизм бюд­
жетного финансирования в новых социально-экономических условиях оказался малоэффективным. В связи с этим актуаль-
192 193 ное значение приобрел вопрос о реформировании обязательно­
го медицинского страхования. Правовые, организационные и экономические основы ОМС в современной России определены Законом "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". В настоящее время структуры ОМС оформились во всех субъектах Россий­
ской Федерации. В 2004 г. на его долю приходилось 30,5% за­
трат на здравоохранение. В результате в современной России, наряду с сохранившим­
ся бюджетным финансированием здравоохранения (правда ра­
дикально урезанном в сравнении с советским периодом), было введено его финансирование и за счет средств ОМС. Оно стало относительно стабильным источником финансирования оказания бесплатной медицинской помощи населению (см. приложение 7). Однако в условиях постоянного бюджетного недофинанси­
рования, средства ОМС оказались по своей сути бюджетозаме-
щающими, что в значительной степени сократило возможности финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование характеризуется рядом особенностей. В отличие от Пенсионного фонда Фонд обязательного ме­
дицинского страхования обладает децентрализованной струк­
турой, включающей в себя федеральный фонд и региональные фонды, работающие в каждом регионе Российской Федерации в оперативном отношении вполне независимо от федерального фонда. Структура органов управления фонда ОМС приведена на рис. 2.2. В отношениях федерального и регионального уровней нет никакой иерархии, поскольку региональные фонды отвечают за свою работу перед региональной администрацией и регио­
нальными парламентами. Региональные фонды медицинского страхования собирают взносы с работодателей, но лишь часть взносов направляется в федеральный фонд. В региональных фондах до 2005 г. находилось более 94,0% от общей суммы взно­
сов на финансирование медицинских услуг. 194 Центральный аппарат Фонд ОМС X Территориальные фонды ОМС X Филиа лы фондов ОМС т Страховые медицинские организации 1 . Лечебно-профилактические учреждения (ЛПУ) Рис. 2.2. Ст р у к т у р а орг а нов у п р а в л е н и я фо н д а ОМС К числу других особенностей относится то, что за неработа­
ющее население (дети, пенсионеры и другие категории) вносит государство, т. е. и федеральные и региональные органы влас­
ти. Так, например, взносы за детей вносит Федеральный центр. В 2006 г. из федерального бюджета на эти цели предусмотре­
но выделение 10 млрд руб. В целом Федеральный фонд обя­
зательного медицинского страхования имеет довольно слабую позицию — как финансовую, так и руководящую — по отноше­
нию к региональным фондам. Поэтому на федеральном уров­
не трудно осуществлять контроль над организацией, а также упорядочивать вопросы предоставления медицинских услуг в различных регионах. В этой связи в них действуют различные модели обязательного медицинского страхования: от моделей, где страховщиком являются территориальные фонды, до пря­
мого бюджетного финансирования здравоохранения советско­
го образца. Большинство решений по распределению ресур­
сов принимается на региональном и муниципальном уровнях, но организация довольно сложна, поскольку в ней принимают участие государственные и частные страховые организации и муниципальные отделения региональных фондов. Наряду с этими особенностями обязательное медицинское страхование предполагает ряд обязательных нормативных до­
кументов, регулирующих страховой процесс, которые отсутс-
195 твуют в других видах обязательного социального страхования, К ним относятся: 1. Договора медицинского страхования, заключаемые меж­
ду субъектами ОМС. Такого порядка в других видах социально го страхования нет. В соответствии с договором определяются обязательства сторон по организации и финансированию пре­
доставляемой медицинской помощи по программе ОМС. 2. Страховой медицинский полис. Его получает каждый за­
страхованный, и он имеет силу на территории всей России, а также на территории других государств, с которыми РФ имеем соглашения о медицинском страховании граждан; 3. Лицензия на ведение медицинской деятельности; 4. Сертификат об аккредитации медицинского учреждения. Следует также иметь в виду, что государство осуществля­
ет регулирование предоставления бесплатной медицинской помощи. К числу базовых нормативных актов ОМС относится "Программа государственных гарантий". Характеризуя ее, отметим следующие моменты. Во-пер­
вых, она устанавливает виды медицинских услуг, предостав­
ление которых населению гарантируется, государством; во-
вторых, Программа гарантий является двухуровневой: она состоит из Федеральной программы и региональных программ; в-третьих, Программа устанавливает, какие виды и объемы медицинских услуг населению оказываются за счет бюджет­
ных средств всех уровней — Федерального бюджета, регио­
нальных и муниципальных бюджетов и какие виды и объемы медицинской помощи населению оказываются за счет страхо­
вых средств. Такое разделение позволяет четко разграничить сферы ответственности между государством и страховым со­
обществом в обеспечении населения бесплатными медицинс­
кими услугами. Составной частью государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи является ба­
зовая программа ОМС. В организации медицинского страхования она занимает осо­
бое место, конкретизируя те виды медицинской помощи, их объем 196 И условия предоставления, которые гарантируются государством застрахованным лицам за счет страховых средств ОМС. В соответствии с действующим законодательством еже­
годно разрабатываются Федеральная базовая программа ОМС и территориальные базовые программы ОМС. Федеральная базовая программа является одним из осно­
вополагающих нормативных актов обязательного медицинско­
го страхования. Она, прежде всего, устанавливает перечень за­
болеваний, по которым в рамках ОМС гарантируется оказание медицинской помощи независимо от региона. По существу, этот перечень является государственным обязательным стандар­
том. На его основе соответственно устанавливается перечень медицинских услуг населению в каждом регионе. Он не может быть ниже федерального, но расширить его, при наличии воз­
можностей, регионы могут. На основе установленного перечня определяются виды, объемы и условия оказания застрахован­
ным лицам медицинской и лекарственной помощи и объемы ее финансирования за счет средств ОМС. Следует также заметить, что порядок определения объ­
емов и стоимости медицинской и лекарственной помощи в сис­
теме ОМС устанавливается Правительством РФ. На основе федеральной базовой программы ОМС органы исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают и ут­
верждают территориальные программы ОМС. Объем и усло­
вия оказания медицинской помощи, предусматриваемые тер­
риториальными программами, как уже отмечалось, не могут быть ниже установленных в базовой Федеральной программе. Территориальные базовые программы утверждаются испол­
нительными органами власти субъектов РФ. Целью разработ­
ки территориальных программ является: • создание единого механизма обеспечения бесплатной медицинской помощи гарантированного объема и качества в рамках ОМС; • обеспечение сбалансированности обязательств госу­
дарства по предоставлению бесплатной медицинской помощи и выделяемых на эти цели финансовых средств. 197 Эта норма имеет принципиальное значение, так как за кладывает сбалансированность обязательств государства 1 финансовых ресурсов в целом по Программе государственных гарантий, а не только в рамках ОМС. В основу формирования базовых территориальных п р и грамм положены следующие принципы: • обоснование потребности населения территории в меди­
цинской помощи, исходя из особенностей демографического со­
става, уровня и структуры заболеваний населения; • обеспечение соответствия гарантированных объемом медицинской помощи в рамках ОМС тем нормам, которые оп­
ределены государством; • обеспечение сбалансированности объемов и структуры гарантированной медицинской помощи и денежных средств для их реализации. • обеспечение соответствия мощностей сети учреждении здравоохранения территории, обоснованным потребностям на­
селения в медицинской помощи. Деятельность ФФОМС и ТФОМС регулируется Поло­
жениями о федеральном фонде обязательного медицинского страхования и о территориальном фонде обязательного меди­
цинского страхования. Этими базовыми нормативными актами определяются функции и задачи их деятельности. К числу задач Федерального фонда относятся: • реализация Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"; • обеспечение прав граждан в системе обязательного ме­
дицинского страхования; • достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхо­
вания; • участие в разработке и осуществлении государственной политики обязательного медицинского страхования; • осуществление мероприятий по обеспечению финансо­
вой устойчивости системы обязательного медицинского стра­
хования. 198 В рамках этих задач Федеральный фонд обязательного медицинского страхования: • осуществляет выравнивание условий деятельности тер­
риториальных фондов обязательного медицинского страхова­
ния по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования. Это одна из важнейших функций ФОМС. Обусловлена она тем, что по уровню финансовой обес­
печенности территориальные фонды обязательного медицин­
ского страхования разнятся друг от друга в разы. Поэтому без такого выравнивания отдельные регионы оказались бы не спо­
собны оказывать какую бы то ни было медицинскую помощь населению. В целях повышения возможностей ФОМС в оказа­
нии такой финансовой помощи депрессивным регионам с 2005 г. размер страхового взноса, взимаемого в рамках ЕСН, был уве­
личен с 0,8% до 1,1% ФОТ; • проводит финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования; • принимает участие в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования совместно с органа­
ми исполнительной власти, медицинскими организациями; • вносит в установленном порядке предложения о страхо­
вом тарифе на ОМС; • участвует в создании ТФ ОМС; • осуществляет контроль за рациональным использова­
нием финансовых средств системы ОМС; • вносит предложения по совершенствованию законода­
тельных и нормативных актов по вопросам ОМС; • аккумулирует финансовые средства ФФОМС и осу­
ществляет финансово-кредитную деятельность для выполне­
ния задач, предусмотренных положением о ФФОМС. Что касается ТФОМС, то здесь необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, они являются самостоятельными государствен­
ными некоммерческими финансово-кредитными учреждения­
ми, юридическими лицами, осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и 199 Положением о ТФОМС, подотчетны их представительной и ис­
полнительной власти региона. Во-вторых, в целом их задачи совпадают с задачами, ре­
шаемыми Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Однако выполняемые ими функции, имеют свою специфику. В частности, они: • аккумулируют финансовые средства на обязательное медицинское страхование граждан региона; • осуществляют финансирование обязательного медицин­
ского страхования по дифференцированным подушевым нор­
мативам; • осуществляют финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы; • выравнивают финансовые ресурсы городов и районов, направляемые на обязательное медицинское страхование; • предоставляют кредиты страховщикам при нехватке у них финансовых средств; • накапливают финансовые резервы для обеспечения ус­
тойчивости системы; • разрабатывают правила обязательного медицинского страхования граждан на территории; • осуществляют контроль за поступлением ЕСН на стра­
ховые взносы, за использованием финансовых средств на обя­
зательное медицинское страхование; • организуют банки данных по всем категориям платель­
щиков страховых взносов в ТФОМС; • согласовывают с органами исполнительной власти, ме­
дицинскими ассоциациями территориальную программу обя­
зательного медицинского страхования населения; • вносят предложения о страховом тарифе взносов на обя­
зательное медицинское страхование; • согласовывают с органами государственного управления, медицинскими ассоциациями, страховщиками тарифы на меди­
цинские услуги по обязательному медицинскому страхованию; • осуществляют взаимодействие с ФФОМС и другими территориальными фондами. 200 2.3. Фонд обязательного социального страхования Особые риски страхует фонд обязательного социального страхования. По объему располагаемых финансовых ресурсов занимает второе место после Пенсионного фонда России. Бюджет ФСС на 2006 г. составляет 207 млрд руб. по доходам, а по расхо­
дам — свыше 213 млрд руб. Расходы ФСС на социальное страхо­
вание за последние 5 лет (2000-2004 гг.) в среднем составляли 1% ВВП. Данные на этот счет по годам приведены в табл. 2.17. Таблица 2.17 Динамика доли расходов Фонда обязательного социального страхования в ВВП (%)* Годы 2000 2001 2002 2003 2004 Ра с х од ы в % к ВВП 1,0 1,0 1.2 1,0 0,8 * Рассчит ано автором. Число работников, застрахованных в ФСС, составляло в 2005 году примерно 61 млн чел. Общее число страхователей до­
стигло около 3,2 млн. Риски, страхуемые фондом, довольно мно­
гообразны. Первым из этих видов является страхование временной не­
трудоспособности, вторым — страхование от несчастных слу­
чаев на производстве и профессиональных заболеваний. Что касается временной нетрудоспособности, то она может быть вызвана различными причинами: общим заболеванием работ­
ника, беременностью, родами, уходом за ребенком до 1,5 лет, уходом за ребенком-инвалидом и т. п. С учетом этого основной ответственностью ФСС РФ является страхование риска мате­
риальной необеспеченности в следующих случаях: • временной нетрудоспособности в результате общего за­
болевания; • профессионального заболевания; • получения травмы в результате несчастного случая на производстве; • беременности и рождения ребенка; 201 • родов или усыновления (удочерения) ребенка; • ухода за ребенком до 1,5 лет; • ухода за ребенком в период его болезни; • ухода за ребенком-инвалидом; • смерти работника или члена его семьи. Таким образом, сфера страховой деятельности ФСС явля­
ется более широкой по сравнению с другими формами страховой защиты. В нее включен широкий спектр услуг помимо предо­
ставления таких пособий, как пособия по временной трудоспо­
собности, материнству, в связи с рождением ребенка и уходу за ним, еще и компенсационные выплаты на реабилитационное лечение, связанное с производственными травмами, предостав­
ление путевок для профилактики заболеваний в санаторно-ку­
рортных учреждениях, пособия на погребение. В его ведении и ответственности, помимо этих видов обязательного социального страхования, находятся также послеоперационная реабилита­
ция после серьезных операций, обеспечение более ранней ме­
дицинской регистрации беременных женщин. Из средств фон­
да идет финансирование мероприятий по технике безопасности работников (обучение, научно-исследовательские работы). До последнего времени фонд проводил большую работу по оздоров­
лению детей работников в детских лагерях, осуществлял сана­
торно-курортное лечение работников и членов их семей. В отношении санаторно-курортного лечения работников следует отметить, что здесь получила развитие неблагоприят­
ная тенденция. Произошло резкое сокращение финансирова­
ния расходов на санаторно-курортное оздоровление работников. Статистические данные, приводимые ниже, наглядно подтверж­
дают это (табл. 2.18). Таблица 2.18 Таблица динамики расходов на санаторно-курортное лечение по ФСС РФ Годы 1999 2000 2001 ?0П9 О О П о Са на т орно- ку рорт ное обслу­
жив а ние ( расходы), ( млрл р V б 1 1/1 РТ1 Ат?т 1 »#» * • у~*1 . . 9,6 16 10 6,9 /1К.М 1,8 Ис т очник: д а нные Сче т ной Па л а т ы з а 2003 год. 202 Удельный вес затрат на санаторно-курортное лечение и оздоровление в общих расходах ФСС неуклонно снижался: в 2000 г. он составлял — 31,8%, в 2001 г. — 21,8%, в 2002 г. — 12,3%, В 2003 г. — 7,7%., в 2004 г. — 10,84%. Одновременно сократилось и число санаторно-курортных организаций и организаций отдыха детей: если в 1990 г. их было 619, то в 2000 г. — 529, а удельный вес расходов в бюджете ФСС на оздоровление детей упал с 7,1% в 2000 г. до 6,3% — в 2001 г. До 2003 г. за счет средств ФСС оплачивались путевки ра­
ботникам на санаторно-курортное лечение и оздоровление для профилактики заболеваний (примерно 80% затрат на санатор­
но-курортное лечение). Число работников, прошедших сана­
торно-курортное лечение и оздоровление к 2003 г. сократилось в 10 раз. Если в 2000 г. количество путевок составляло 2.7 млн шт., то в 2006 г. предусматривается выделить средства на пол­
ную оплату лишь 15 тыс. путевок. Они будут выделяться толь­
ко на долечивание (но не на профилактику или лечение) после стационарного лечения т яже лых заболеваний (инфаркта, ин­
сульта, желчнокаменной болезни и т. д.) по перечню, утверж­
денному Правительством Российской Федерации. Это означает, что страховщик не в полной мере выполняет свои обязательства перед застрахованными по этому виду обя­
зательного социального страхования. Снижение финансирования санаторно-курортного ле­
чения работников и членов их семей на фоне роста стоимос­
ти путевок ущемило конституционные права граждан (ст. 55 Конституции РФ з апрещает издавать законы, умаляющие права человека и гражданина), для большинства работников оно стало недоступным. Особое место в деятельности Фонда социального страхова­
ния занимает страхование несчастных случаев на производс­
тве и профессиональных заболеваний. Этот вид страхования введен с 2000 г. Значение введения этого вида страхования трудно переоценить. Во-первых, оно обеспечивает защиту от наиболее опасного риска для работника — риска утраты материальной обеспечен-
203 ности в связи с производственной травмой или профессиональ­
ным заболеванием, причем с возможными самыми тяжелыми последствиями (инвалидность, смерть работника). Во-вторых, восстановление здоровья и трудоспособности работника обычно требует длительного времени и немалых за­
трат. Страхование в одиночку за счет личных сбережений ра­
ботникам практически не под силу. В-третьих, нельзя не учитывать и того, что уровень трав­
матизма и профессиональных заболеваний в России очень вы­
сокий, особенно по сравнению с другими странами с социально-
ориентированной рыночной экономикой. Так, число человеко-дней нетрудоспособности на 1 рабо­
чий день и более в расчете на одного пострадавшего с 26,7% в 1995 г. выросло в 2004 г. до 31,4%. Количество пострадавших на производстве в 2003 г. соста­
вило почти 107 тыс. чел., в том числе со смертельным исходом составило в 2004 г., по данным Госкомстата России, 3292 чел., по данным Федеральной инспекции труда — 4924 чел. Следовательно, общество имеет дело не с рядовой со­
циальной проблемой, а учитывая, что в случае инвалиднос­
ти, гибели работника, необходимы страховые выплаты дли­
тельное время, иногда пожизненно, социальная значимость страхования от несчастных случаев на производстве только возрастает. Именно поэтому этот вид страхования является обязательным. Все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности обязаны страховать сво­
их работников. Страховые взносы на данный вид страхования вносят только работодатели. Целью и задачей ОСС от несчас­
тных случаев на производстве и профессиональных заболева­
ний является: • обеспечение социальной з ащиты застрахованных; • экономическая заинтересованность участников страхо­
вания в снижении профессиональных рисков; • возмещение вреда, причиненного жиз ни и здоровью за­
страхованного при исполнении им трудовых обязанностей по трудовому договору (контракту), путем предоставления за-
204 страхованному в полном объеме всех необходимых видов обес­
печения по страхованию. В соответствии с действующим законодательством это обеспечение включает в себя: 1) пособие по временной нетру­
доспособности; 2) единовременную страховую выплату застра­
хованному, либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае смерти застрахованного; 3) ежемесячные выплаты застрахованному лицу либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты; 4) оплату дополнительных рас­
ходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, на его медицинскую, социальную и профессиональную реаби­
литацию (дополнительная медицинская помощь, посторонний уход, санаторно-курортное лечение и т. д.). Действующим зако­
нодательством устанавливается размер этих страховых посо­
бий или порядок их определения. Вместе с тем Фонд социаль­
ного страхования занимается также предоставлением таких нестраховых услуг, как выдача путевок на санаторно-курор­
тное лечение инвалидам войны, участникам ликвидации пос­
ледствий техногенных катастроф и т. п. Фонд социального страхования Российской Федерации по объему располагаемых финансовых ресурсов занимает вто­
рое место после Пенсионного фонда России (см. приложение 9). Бюджет ФСС в 2005 г. составлял 185 млрд руб. по доходам, а по расходам — свыше 190 млрд руб. Для ФСС характерны некоторые отличия в организацион­
ном, финансовом отношении, порядке предоставления страхо­
вых выплат. Его организационная структура представляет собой сочетание централизованного и децентрализованного управле­
ния. Централизованные руководящие решения идут в регио­
нальные органы ФСС (республиканские, краевые, областные), которые, в свою очередь, руководят филиалами. Последние осу­
ществляют руководство комиссиями по социальному страхова­
нию на предприятиях. Несмотря на такую централизованную организационную структуру, многие важные решения прини­
маются на уровне предприятий, где происходит сбор взносов и перевод их на специальный счет социального страхования. В 205 соответствии с Центральными директивами Фонда, социальные комиссии производят выплату пособий по временной нетрудос­
пособности и др. Имеются определенные отличия в области фи­
нансовых отношений. В ФСС действует так называемый зачет­
ный принцип. Существуют такие предприятия, у которых после сбора взносов и выплаты пособий остается положительное саль­
до баланса. Остаток средств направляется на региональный уро­
вень, где они используются для компенсации негативного балан­
са взносов и выплат пособий, который наблюдается у отдельных предприятий. Если позитивный баланс возникает на региональ­
ном уровне, остаток направляется на федеральный уровень, где он может быть использован для дотации регионов с негативным балансом. Таким образом, вся система основана на солидарнос­
ти и перераспределении ресурсов между регионами и предпри­
ятиями. Основная задача заключается в том, чтобы устранить региональные различия, которые могут негативно повлиять на уровень выплат застрахованного работника. Центральные директивы, которые подготавливаются на центральном уровне создают основу для всех видов деятель­
ности Фонда социального страхования. Однако в рамках этой структуры нижние уровни обладают достаточной степенью независимости. Региональные подразделения фонда обладают довольно большой свободой в вопросах выбора способов расхо­
дования средств; кроме того, многие важные вопросы выплаты пособий решаются комиссиями по социальному страхованию на предприятиях. Благодаря сочетанию централизации и децентрализации, ФСС функционирует в целом успешно. Выплата страховых пособий характеризуется также свои­
ми особенностями. Здесь необходимо отметить следующее. Первое. Большинство страховых пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и т. п.) выплачи­
ваются непосредственно на предприятии. Тем самым эти вы­
платы находятся под непосредственным контролем работника, они более прозрачны. И, наверное, не случайно, даже в самые кризисные времена при их выплате з адержек не было. 206 Второе. В соответствии с действующим законодательством их размер определялся как определенный процент от заработ­
ной платы работника, т. е. выше заработок — больше страховая выплата. Здесь наиболее полная реализация одного из важней­
ших принципов социального страхования: прямой зависимости страховой выплаты от заработка работника. Если в пенсионном страховании эта зависимость корректируется солидарным пе­
рераспределением, то здесь это отсутствует. Правда, в послед­
ние годы, в связи с уменьшением доходов ФСС (в результате снижения ставки ЕСН), при определении размера страхового пособия были внесены коррективы. Во-первых, страховое по­
собие по временной нетрудоспособности по болезни выплачи­
вается ФСС не с первого дня заболевания, а лишь с третьего. В период ожидания (три дня) работодатель должен оплачивать эти дни болезни. Во-вторых, введен предельный размер стра­
ховой выплаты по больничному листу, по беременности и ро­
дам, ограничен размер компенсаций. Фонд обязательного социального страхования — единс­
твенный из фондов, деятельность которого регламентируется не Федеральным законом, а постановлением Правительства Российской Федерации. Им также утверждено Положение о Фонде (№ 101 от 12.02.1994 г.). Этими документами определен его статус, задачи, оргструктура. Статусное положение ФСС определяется следующими по­
ложениями: 1. Фонд социального страхования Российской Федерации управляет средствами государственного социального страхо­
вания Российской Федерации, осуществляя свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, зако­
нами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением. 2. Фонд является специализированным финансово-кредит­
ным учреждением при Правительстве Российской Федерации. Денежные средства и иное имущество, находящееся в опе­
ративном управлении фонда, являются федеральной собствен­
ностью. 207 Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов соот­
ветствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет фонда и отчет о его исполнении утверждается фе­
деральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением фонда утверждаются председате­
лем фонда. Задачи, решаемые фондом обязательного социального страхования в принципе идентичны задачам Пенсионного фон­
да и Фондов обязательного медицинского страхования. Часть из них характерна для всех фондов, например, обеспечение финансовой устойчивости, разработка предложений о размере ставки ЕСН и т. д., а часть из них отражает конкретные задачи, находящиеся в зоне ответственности ФСС. Основными задача­
ми фонда являются: • обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи­
нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож­
дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или воз­
мещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей; • участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенство­
ванию социального страхования; • осуществление мер, обеспечивающих финансовую ус­
тойчивость фонда; • разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; • организация работы по подготовке и повышению квали­
фикации специалистов для системы государственного социаль­
ного страхования, разъяснительной работы среди страховате­
лей и населения по вопросам социального страхования; • сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по воп­
росам социального страхования. 208 В организационную структуру фонда входят следующие ганы: региональные отделения, управляющие средствами госу-
рственного социального страхования на территории субъек-
в Российской Федерации; филиалы отделений, создаваемые региональными и цент-
альными отраслевыми отделениями фонда по согласованию с едседателем фонда. Наглядно они представлены на рис. 2.3. Це нт р а л ь ный а ппа р а т ФСС Ре г иона ль ные от де ле ния Фи л и а л ы от де ле ний Комиссии ( уполномоченный) по социальному с т ра х ова нию Рис. 2.3. Ор г а н и з а ц и о н н а я с т р у к т у р а Фо н д а о б я з а т е л ь но г о с оциа ль ног о с т р а х о в а ни я Формирование финансовой базы ФСС осуществляется за счет отчислений страхователями ЕСН и страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профес­
сиональных заболеваний. Кроме того, государство компенси­
рует ФСС отдельные расходы из государственного бюджета в связи с льготами инвалидам войны и ликвидаторам последс­
твий ядерных катастроф. § 3. Система управления обязательным социальным страхованием Система ОСС представляет собой не только сложнейший комплекс социально-экономических отношений, но и как осо­
бый социально-экономический институт находится во взаимо­
действии и взаимосвязи с различными структурами общества. 209 Такими структурами являются Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, министерства, ведомства, органы власти регионов, финансовые учреждения, профсоюзы и т. д. Особое место в этих отношениях занимает государство. И обус­
ловлено это в первую очередь его управленческими функциями. Обязательное социальное страхование, как и любая иная соци­
альная система, требует, управления или обеспечения целе­
направленной и скоординированной деятельности всех ее зве­
ньев по защите населения от социальных и профессиональных рисков. Без этого ее функционирование может превратиться в хаотичные, как правило малоэффективные, действия. Хресто­
матийным примером здесь может служить известная басня И. А. Крылова "Лебедь, рак и щука". При этом необходимо иметь в виду, что даже при самой высокой степени самостоятельнос­
ти и самодостаточности страховых организаций, они не могут быть полностью автономны и независимы от государства, от его воздействия на них. В мировой практике известны различные формы участия государства в управлении системой социального страхования: от непосредственного государственного управления до полно­
го самоуправления самостоятельных фондов, ассоциаций, то­
вариществ социального страхования. В последнем случае го­
сударство выступает в роли арбитра, устанавливая правила и условия страхования и т. д. В зависимости от формы (типа) управления формируются его принципы, управленческие структуры, характер взаимо­
действия структурных элементов системы, структура самих фондов, уровень зависимости от государства и т. п. Российская система управления ОСС весьма своеобраз­
на. Для нее характерно не просто сочетание государственно­
го управления и самоуправления страховых организаций, а гипертрофированная роль государства в регулировании обя­
зательного социального страхования. Причем развитие здесь прошло путь от относительно демократических форм управле­
ния — автономность бюджетов фондов социального страхова­
ния, относительная независимость фондов от госучреждений, 210 предоставление права сбора страховых взносов и т. д., к факти­
ческому огосударствлению системы обязательного социального страхования. Сегодня в системе сохранились лишь отдельные элементы самоуправления. В данном случае движение шло не по принципу "шаг вперед, два шага назад", а по принципу толь­
ко "два шага назад". Поскольку в настоящее время по организационно-право­
вому статусу фонды обязательного социального страхования являются государственными учреждениями, постольку струк­
турно они входят в состав органов государственной власти. В различные периоды фонды находились в ведении различных министерств. ФОМС находился в ведении Министерства здра­
воохранения, ФСС и ПФР — Министерства труда и социаль­
ного развития. В настоящее время все внебюджетные фонды ОСС входят в состав Министерства здравоохранения и соци­
ального развития Российской Федерации. Их руководители, по представлению министерства, назначаются и освобожда­
ются от должности Правительством РФ. К полномочиям феде­
ральных органов государственной власти по управлению ОСС относятся: • установление порядка принятия бюджетов фондов со­
циального страхования и порядка их использования; бюджет по поручению правительства, разрабатывается каждым фон­
дом самостоятельно, после его рассмотрения на заседании пра­
вительства, он направляется в Государственную Думу Феде­
рального Собрания Российской Федерации; • утверждение бюджета каждого фонда обязательного социального страхования и отчетов каждого из них об его ис­
полнении. В соответствии с действующим законодательством эти отчеты утверждаются Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Утверждение бюджетов фондов социального страхования про­
исходит одновременно с рассмотрением Федерального бюдже­
та на очередной финансовый год; • управление системой обязательного социального стра­
хования. Оно охватывает разработку стратегии его развития, 211 законодательной базы, подзаконных нормативных актов, воп­
росы координации деятельности внебюджетных страховых фондов, установление норм и правил страхового обеспечения, регламентацию их деятельности (осуществляется Министерс­
твом здравоохранения и социального развития). Оперативное управление текущей деятельностью фондов осуществляется их органами самостоятельно; • обеспечение финансовой сбалансированности системы ОСС, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в объемах, предусмотренных бюджетами фондов; • определение порядка использования временно свобод­
ных средств фондов ОСС; • осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение пенсий, пособий, медицинских услуг. Непосредственная координация деятельности государс­
твенных внебюджетных фондов социального страхования воз­
ложена на Министерство здравоохранения и социального раз­
вития. Она включает в себя: • внесение в Правительство РФ предложений о назначе­
нии на должность и освобождение от должности руководителя государственного внебюджетного фонда; • принятие нормативных правовых актов по сферам де­
ятельности государственных внебюджетных фондов; • внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государствен­
ных внебюджетных фондов ОСС; • внесение в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя фонда ОСС проектов федераль­
ных законов о бюджете государственного фонда ОСС и об ис­
полнении его бюджета; • назначение проверок деятельности фондов ОСС в слу­
чаях, устанавливаемых федеральным законом. В процессе своей деятельности фонды ОСС постоянно взаимодействуют т а кже с другими министерствами и ведомс­
твами, осуществляющими определенные управленческие 212 ункции в отношении системы обязательного социального рахования. В частности, администрирование, начисление и сбор ЕСН, раховых взносов, передаваемых в фонды ОСС осуществляет инистерство по налогам и сборам (МНС) Российской Федера-
и. Вместе с тем взыскание со страхователей штрафов, пени уществляют сами фонды. Подобных аналогов в управлении циальным страхованием мировая практика не знает. В соот­
ветствии с действующим законодательством проверку финан­
сово-экономической деятельности фондов ОСС проводит Счет­
ная палата Российской Федерации. Ее выводы и предложения хотя и носят рекомендательный характер, но в случае необхо­
димости могут быть внесены на рассмотрение в Прокуратуру Российской Федерации или Государственную Думу для при­
нятия соответствующих решений. Составной частью государс­
твенного управления системой ОСС является осуществление множества согласований с министерствами. В первую очередь это относится к Министерству финансов и Министерству эко­
номического развития и торговли. Именно с этими ведомства­
ми происходит согласование бюджетов фондов ОСС, величи­
ны ставки ЕСН (страхового тарифа) по каждому фонду ОСС, категориям плательщиков, размера страховых выплат. Важ­
ным звеном управленческого процесса социального страхова­
ния является экспертиза и регистрация издаваемых фондами подзаконных актов, осуществляемые Министерством юстиции Российской Федерации. Российское государство провозглашено и формируется как правовое государство. В этой связи определения и решения судебных органов, вступившие в законную силу, являются обя­
зательными для исполнения в управленческой практике. Это относится к решениям судов любых инстанций. Особое место среди них занимают решения Конституционного и Высшего Арбитражного судов, поскольку их определения имеют обще­
российское значение. Так, Конституционный Суд РФ "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 27 сен­
тября 2000 г. "О мерах по совершенствованию управления го-
213 сударственным пенсионным обеспечением в Российской Феде­
рации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы установил, что Пенсионный фонд выполняет функцию страховщика, осуществляет оперативное управление средс­
твами обязательного (государственного) пенсионного страхо­
вания и наделен публично властными полномочиями по обес­
печению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочиями по назначению указанных пенсий. Эта норма в части выполнения функций страховщика принята и в отношении других фондов ОСС. Конституционный суд ус­
тановил также право на пенсионное обеспечение выехавших на постоянное место жительства за рубеж, независимо от того, когда оно возникло, при наличии соответствующих обоснова­
ний (возраст, трудовой, страховой стаж и т. д.). Характеристика действующей системы управления ОСС будет неполной, если не учесть в нем место и роль субъектов Российской Федерации. Обусловлено это тем, что Россия яв­
ляется федеративным государством, где, естественно, каж­
дый регион — субъект федерации наделен как определенными правами, так и соответствующими обязанностями и ответс­
твенностью. И те и другие закреплены в действующем законо­
дательстве. Управленческие функции, выполняемые региональными органами власти в отношении ОСС, во-первых, разноплано­
вые, во-вторых, для раз ных фондов — различные по содер­
жанию. Что касается общих для всех фондов ОСС функций, то к ним относятся: согласование кандидатур назначаемых или освобождаемых руководителей региональных отделе­
ний фондов, которые осуществляют оперативное управление средствами обязательного социального страхования на терри­
тории субъекта Российской Федерации, оказание содействия в организации территориальных отделений фондов, создание условий для их территориального функционирования, коор­
динация их деятельности и др. В принципе роль регионов в уп­
равлении обязательным социальным страхованием, за исклю­
чением ОМС, незначительна. В ОМС она иная. Дело в том, что 214 я данного вида социального страхования характерна очень ысокая децентрализация. Его территориальные фонды яв-
яются самостоятельными государственными некоммерчес-
'ими финансово-кредитными учреждениями, осуществля-
щими управление средствами ОМС. Поэтому эти ТФОМС административном отношении независимы от ФФОМС. В той связи полномочия региональных органов власти (и за­
конодательные, и исполнительные) по управлению терри­
ториальным обязательным медицинским страхованием ана­
логичны полномочиям федеральных органов по управлению федеральными фондами ОСС. В соответствии с действующим законодательством ТФОМС учреждается законодательным и исполнительным органом региона. Законодательный орган ре­
гиона утверждает его бюджет и отчет, исполнительный орган осуществляет управление системой ОМС и т. д. Кроме того, исполнительные органы власти вносят страховые взносы за неработающее население. Вместе с тем следует отметить, что значительная часть регионов не справляется с этой обязан­
ностью. Поэтому правительство вынуждено искать альтерна­
тивные источники финансирования ОМС для неработающего населения. Одним из направлений государственного регулирования ОСС является обеспечение координации деятельности соци­
альных фондов. Сегодня здесь ситуация такова: несмотря на то, что различные фонды имеют общие задачи и сфе ры от­
ветственности, а во многих вопросах их интересы совпадают, контакты между ними слабые и сотрудничество незначитель­
но. Оно, как правило, ограничивается неформальными кон­
тактами в связи с обсуждением вопросов социального законо­
дательства, государственного бюджета и размера страховых взносов, а т а кже совместным участием в работе правительс­
твенных комитетов, вырабатывающих новые законы; различ­
ные правительственные предложения по вопросам социаль­
ной политики и т. д. Наиболее актуальна проблема координации деятельнос­
ти между ФОМС и ФСС, поскольку сферы их ответственности 215 "перекрывают друг друга". Решаемые ими задачи во многом совпадают. Однако попытки наладить сотрудничество между фондами пока не принесли желаемых результатов. Внутренние системы управления в каждом фонде ОСС су­
щественно отличаются друг от друга. Пенсионный фонд России обладает централизованной структурой, в которой все решения, связанные со сбором и рас­
пределением ресурсов, принимаются на федеральном уровне. Правила и инструкции также задаются на федеральном уров­
не, ими регулируются все виды деятельности фонда, его отде­
лений и филиалов на местах. Структура управления представ­
лена на рис. 2.1. Фонд социального страхования обладает организацией, которая сочетает в себе аспекты цент рализ ации и децентра­
лизации. В этой орг анизации имеется чет кая централизован­
ная структура управления и распределения ответственнос­
ти посредством директив с федерального уровня на уровень региональных фондов, которые управляют местными фи­
лиалами, осуществляющими, в свою очередь, руководство комиссиями по социальному страхованию на предприятиях. Несмотря на такую централизованную структуру, многие важные ре ше ния принимаются на уровне предприятий, там, где происходит сбор взносов и перевод их на специальный счет социального страхования. В соответствии с централь­
ными директивами фонда, социальные комиссии производят выплату пособий по временной нетрудоспособности, а т а кже других пособий. Финансовые отношения между различными уровнями ФСС регулируются на основании "зачетного" принципа. Если позитивный баланс возникает на региональном и от­
раслевом уровнях, остаток направляется на федеральный уро­
вень, где он может быть использован для дотации регионов с негативным балансом. Таким образом, вся система основана на солидарности и перераспределении ресурсов между регионами и предприятиями. Основная задача заключается в том, чтобы устранить региональные различия или различия между отрас-
216 левыми подразделениями, которые могут негативно повлиять на застрахованного. Центральные директивы, которые ежегодно подготавли­
ваются на центральном уровне, создают основу для всех видов деятельности Фонда социального страхования. Однако в рам­
ках этой структуры нижние уровни обладают достаточной сте­
пенью независимости. Фонд ОМС в отличие от ПФР является децентрализован­
ной структурой, включающей в себя федеральный фонд ОМС и территориальные фонды в каждом регионе РФ, независи­
мые от ФФОМС. В отношениях между ФФОМС и ТФОМС нет практически никакой иерархии, поскольку территориальные фонды отвечают за свою работу перед региональной властью. Другими словами, ФФОМС трудно осуществлять контроль за организацией медицинского обслуживания населения в регио­
не. Практическое воздействие на объем и качество предостав­
ляемых медицинских услуг в различных регионах ФФОМС оказывает путем финансирования затрат на выравнивание ус­
ловий деятельности территориальных фондов ОМС. В бюджете ФФОМС эта статья расходов составляла порядка 30%. Также следует отметить, что с 2006 г. в бюджете ФФОМС из налоговой ставки ЕСН в размере 2,8%, направляемой на ОМС, отчисляет­
ся 0,8%, а с 2006 г. из налоговой ставки 3,1% отчисляется в бюд­
жет ФФОМС ставка ЕСН 1,1%. Это позволяет ФФОМС оказы­
вать более действенную помощь регионам в целях компенсации недостающих ресурсов. Рассматривая систему регулирования обязательного со­
циального страхования необходимо также отметить, что со­
ответствующие управленческие с т р у кт у р ы— федеральные, региональные отделения, их филиалы — осуществляют свою деятельность на основе соответствующих положений о феде­
ральном фонде, о региональном фонде и т. д. по каждому виду социального страхования. В этих документах определены уп­
равленческие функции каждой структуры, органы контроля за их деятельностью. В целом структура управления ОСС пред­
ставлена на рис. 2.4. 217 Фе д е р а л ь н о е Со б р а ние Ро с с ийс к о й Фе д е р а ц и и Пр а в и т е л ь с т в о Ро с с ийс к о й Фе д е р а ц и и Ми ни с т е р с т в о з д р а в о о х р а н е н и я и с оциа ль ног о р а з в и т и я — I . Це н т р а л ь н ый б а нк Фо н д ы о б я з а т е л ь но г о с оциа ль ­
ного с т р а х о в а н и я Сч е т н а я п а л а т а Минэ коном­
р а з в и т и я Фо н д ы о б я з а т е л ь но г о с оциа ль ­
ного с т р а х о в а н и я Ми н фи н Ми нюс т П Ф Р ФС С ФОМС ФН С Рис. 2.4. Ст р у к т у р а у п р а в л е н и я ОСС Контрольные вопросы и задания 1. Почему с теоретической и фактической точек зрения важно изучение реально действующей в России системы ОСС? 2. Какие факторы обусловливают целостность националь­
ной системы социального страхования России? 3. Охарактеризуйте свойства системы ОСС. 4. Что понимается под финансовой устойчивостью системы? 5. Структура системы ОСС и ее элементы? 6. Каковы механизмы формирования финансовой базы ОСС? 7. В чем заключается отличие ЕСН от страховых взносов? 8. Каковы последствия введения ЕСН для формирования финансовой базы ОСС? 9. Какие показатели страхового обеспечения используют­
ся в ОСС? 10. Охарактеризуйте уровень страхового обеспечения в действующей системе обязательного социального страхования. 11. Структура системы ОСС. Ее основные элементы? 218 12. Организационно-правовой статус фондов ОСС. Его ха-
ктерные черты. 13. Организационно-правовые особенности Пенсионного онда Российской Федерации. 14. Назовите организационно-правовые особенности фон-
ОМС. 15. Какие организационно-правовые особенности харак-
| терны для ФСС? 16. Какие функции в управлении социальным страхова-
( нием выполняют Федеральное Собрание и Правительство Рос­
сийской Федерации? 17. Каковы роль и место в управлении ОСС Министерства | здравоохранения и социального развития? 18. Охарактеризуйте управленческие функции региональ­
ных органов власти в отношении ОСС. 19. Расскажите о особенностях системы управления в от­
дельных фондах ОСС Глава 3. Законодательная база обязательного социального страхования § 1. Общая характеристика законодательной базы Под законодательной базой обязательного социального страхования обычно понимается совокупность законов и под­
законных актов, регулирующих деятельность системы обяза­
тельного социального страхования. Роль и значение законодательной базы для успешного функционирования системы ОСС трудно переоценить. Ведь без правового обеспечения система будет работать не по законам, а по понятиям. Поэтому чем качественнее законодательная база, чем меньше в ней правовых пробелов, тем больше возможнос­
тей для эффективной деятельности системы ОСС. В современной России действующая система страховой формы социальной защиты населения опирается на довольно 219 обширную законодательную базу. Она включает в себя: во-пер вых, законодательные акты общего страхового законодательстнл, отдельные положения которого прямо или косвенно регулирует ОСС; во-вторых, законы, регулирующие отдельные его направ.н ния; в-третьих, правовые акты субъектов Российской Федерации, а также различные подзаконные акты — постановления Прави­
тельства РФ, приказы, инструкции министерств и ведомств, вне бюджетных фондов ОСС; в-четвертых, сравнительно небольшую часть норм ОСС составляют решения судов и в первую очередь Конституционного Суда Российской Федерации. Его решения вы­
полняют функцию "негативного" законодателя. Это означает, ч п > он не принимает новых законов, а отменяет действующие, если они противоречат Конституции Российской Федерации. Наглядно основные блоки законодательной базы ОСС представлены на рис. 2.5. Ст р а х о в о е з а к о но д а т е л ь с т в о с оциа ль ног о - Г = ~ -,1 т г 1 Об ще е с т р а х о в о е з а коно­
д а т е л ь с т в о < < —> - > —>-
—>• -*• Г Со ц и а л ь н о е с т р а х о в о е з а к о но -
д а т е л ь с т в о Б юд ж е т н ы й ко д е кс Р Ф < < —> - > —>-
—>• -*• З а к о н ы об о т д е л ь ных в ид а х о б я з а т е л ь но г о с оциа ль ног о с т р а х о в а ни я Г р а жд а н с к и й ко д е кс Р Ф < < —> - > —>-
—>• -*• З а к о н ы о б о т д е л ь ных в ид а х ДОбоОВОЛЬНПГп г'т'г л о л л г л т -.п,„. ФЗ "Об ос нов а х обяз а ­
т е ль ног о с оциа л ь ног о с т р а х о в а н и я" < < —> - > —>-
—>• -*• Е2 "^ ^"о л о п ш и с 1 раХОВанИЯ Ин ые фе д е р а л ь н ые з а к о ны, в к о т о р ых е с т ь с т р а х о в ые н о р мы Тр у д о в о й ко д е кс Р Ф < < —> - > —>-
—>• -*• Но р ма т и в н ые по с т а но в л е ния и р а с п о р я же н и я минис т е р с т в и в е д омс т в На л о г о в ый к о д е к с РФ |. < < —> - > —>-
—>• -*• Р е ше н и я с у д е б ных орг а нов Рис. 2.5. Ос но в ные б л оки з а к о но д а т е л ь но й б а з ы ОСС Основополагающие принципы российского законодательс тва в области страхования установлены КоиституцТейРо1 220 шйской Федерации, ст. 39 которой гласит, что каждому граж­
данину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, потере кормильца, по уходу за детьми И в иных случаях, установленных законом. Правовая система обязательного социального страхования учитывает также требования и положения Международных организаций в области социальной з ащиты населения реко­
мендации Международной организации труда (МОТ), Евро­
пейской конвенции о правах человека, Европейской Социаль­
ной Хартии, Международного Бюро труда (МБТ) и др. § 2. Структура законодательной базы обязательного социального страхования Поскольку деятельность системы ОСС охватывает ши­
рокий круг экономических, финансовых, организационных и других вопросов, постольку ее законодательное регулирование носит многоплановый характер. Оно осуществляется целым рядом правовых актов. В их число входят: 1. Правовые акты общего страхового законодательства: • Гражданский кодекс Российской Федерации; • Трудовой кодекс Российской Федерации; • Налоговый кодекс Российской Федерации; • Бюджетный кодекс Российской Федерации. 2. Закон "Об основах обязательного социального страхо­
вания". 3. Правовые акты отдельных направлений обязательного социального страхования: • Законодательство пенсионного страхования, • Законодательство обязательного медицинского страхо­
вания, • Нормативные законодательные акты обязательного со­
циального страхования, • Закон "Об обязательном социальном страховании от не­
счастных случаев на производстве и профессиональных забо­
леваний". 221 Законы, регулирующие в настоящее время деятельное! системы обязательного социального страхования, укрупнены можно сгруппировать в следующие группы: 1) з а коны и нор­
1 2) з а коны и нор­
3 ) з а коны, 4 ) з а коны, ма т ив ные а кт ы, ма т ив ные а кт ы, г арантиру­
опре д е ляющие ре г у лиру ющие р е г у л ир у ющие ющие пра ва [ ответственное]'! де ят е ль нос т ь фина нс ов у ю з астрахован­
за обеспечение сист е мы пенсион­
де ят е ль нос т ь ных; социальной ного с т ра х ова ния, Фондов обя­
з а щит ы застра­
с ис т е мы ОМС, з ат ельног о хованных. сист е мы обяза­
социальног о тельног о социаль­
с т ра х ова ния; ного с т ра х ова ния; Одно небольшое пояснение. Когда мы говорим о законах и нормативных актах, регулирующих деятельность ОСС сис­
темы обязательного социального страхования в той или иной области финансовой, организационной сферах, обеспечения прав застрахованных и т. д., то это совсем не означает, что по каждому виду такой деятельности действует отдельный закон. Обычно правовые нормы такого рода содержатся в общих за­
конах по отдельным направлениям обязательного социального страхования. Теперь рассмотрим, какие вопросы деятельности ОСС регулируются каждым отдельным законом, входящим в его законодательную базу. Начнем с общего страхового законода­
тельства. К последнему, как уже отмечалось, относятся: Граж­
данский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ). Эти законодательные акты устанавливают общие принци­
пы и условия для всех форм и видов страхования (имуществен­
ного, личного и др.). Что касается распространения этих норм на социальное страхование, то здесь действует правило: нормы и правила, установленные данными законодательными актами, применяются к обязательному социальному страхованию при 222 условии, если другими законодательными актами не установ­
лены иные правила и нормы. В этой связи применение норм ГК РФ и других кодексов в социальном страховании носит огра­
ниченный характер, поскольку оно регулируется специальным социальным законодательством. В частности, правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное социальное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой регулируются нормами налогового ко­
декса Российской Федерации. Бюджетный кодекс, регулиру­
ющий статус денежных средств всех уровней, устанавливает также статус денежных средств и обязательного социального страхования и т. д. В законодательстве Российской Федерации об обязатель­
ном социальном страховании особое место занимает Феде­
ральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обяза­
тельного социального страхования". По своему статусу данный закон относится к общему законодательству, ибо он устанав­
ливает общие принципы и правила социального страхования. В силу этого он является базовым законом системы ОСС. Други­
ми словами, этим законом регулируются: • основополагающие правоотношения в системе ОСС; • определяется правовое положение участников (субъек­
тов) ОСС; • устанавливаются основания возникновения и порядок осуществления прав и обязанностей субъектов ОСС; • устанавливаются основы государственного регулирова­
ния ОСС. Законом также определены основные принципы осущест­
вления обязательного социального страхования, виды соци­
альных и профессиональных рисков страхуемых ОСС, права и обязанности участников страхового процесса, виды страхового обеспечения, его финансовая система и порядок функциониро­
вания, гарантии государства по обеспечению финансовой ус­
тойчивости системы. Все эти правовые нормы являются базовыми для конкрет­
ных видов и направлений ОСС. Рассмотрим в качестве примера 223 принципы обязательного социального страхования. В качестве основных принципов в законе определены: • устойчивость финансовой системы обязательного соци­
ального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалент­
ности страхового обеспечения и страховых взносов; • всеобщий обязательный характер социального страхо­
вания, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий; • государственная гарантия соблюдения прав застрахо­
ванных лиц на з ащиту от социальных рисков и исполнение обязательств по ОСС, независимо от финансового положения страховщика; • государственное регулирование системы ОСС; • паритетность участия представителей субъектов обяза­
тельного социального страхования в органах системы ОСС; • ответственность за целевое использование средств обя­
зательного социального страхования; • автономность финансовой системы ОСС; • обеспечение надзора и общественного контроля. В законодательных актах о конкретных видах обязатель­
ного социального страхования все эти принципы, равно как и другие нормы Закона "Об основах обязательного социального страхования" нашли отражение. Наибольший массив законодательных актов, регулирующих обязательное социальное страхование, относятся к его конкрет­
ным видам и направлениям. Он состоит из федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Пра­
вительства и Федерального Собрания Российской Федерации, соответствующих распоряжений и разъяснений министерств и ведомств в рамках предоставленных им полномочий. Федеральными законами устанавливаются и регулируются: • отдельные виды обязательного социального страхования; • условия и порядок предоставления страхования отде­
льным категориям населения. Так, военнослужащим, работникам органов внутренних дел, сотрудникам налоговой службы и нало­
говой полиции, судьям, прокурорам, следователям и целому ряду 224 д р у г их категорий физических лиц предоставляется обязательное хюударственное страхование в порядке и на условиях, установ-
нных Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ "Об язательном государственном страховании жизни и здоровья еннослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц ядового и начальствующего состава органов внутренних дел оссийской Федерации... и сотрудников федеральных органов налоговой полиции", иными специальными законами. Необходимость принятия специальных федеральных страховых законов о порядке страхования отдельных катего­
рий граждан связана с особыми условиями их профессиональ­
ной деятельности и прежде всего с риском ущерба для жиз ни и здоровья. В данном случае речь идет о правовых нормах, регулиру­
ющих либо отдельный вид страхования, либо о предоставлении страхования для отдельных категорий граждан. К специальному страховому законодательству относятся также федеральные законы, определяющие размер страховых взносов на отдельные виды социального страхования и законы о бюджетах и исполнении бюджетов федеральных фондов со­
циального страхования. В практике обязательного социального страхования фондов России существует порядок ежегодного утверждения и принятия бюджетов фондов ОСС. Неотделимой частью страхового законодательства явля­
ются нормативные указы Президента России. В них могут фор­
мулироваться основные направления в развитии специального законодательства о страховании, устанавливаться правила и условия деятельности участников страхового процесса и т. д. Нормативные постановления Правительства России явля­
ются весьма важным источником социального страхового зако­
нодательства. Ими утверждаются: статус отдельных участни­
ков страховых правоотношений (например, территориальных органов обязательного медицинского страхования), различные списки профессий, работ и должностей, которые дают право на получение материального возмещения при наступлении стра­
хового случая (при этом конкретные условия и правила предо-
225 ставления страховых выплат устанавливаются федеральными законами). Кроме того, в форму постановлений Правительств,! России облекаются программы реформирования национальном системы страхования. Такие программы содержат перечень пр( >-
ектов федеральных законов по тем или иным вопросам социаль­
ного страхования, подлежащих разработке, сроки их подготовки и прохождения через палаты Федерального Собрания России. В настоящее время Федеральное Собрание Российском Федерации в установленном порядке принимает федеральные законы о социальном страховании, проекты которых, как пра­
вило, вносятся на его рассмотрение Правительством России. В число действующих законов, регулирующих отдельные виды ОСС входят: несколько федеральных законов о пенси­
онном обеспечении в Российской Федерации: Закон "О ме­
дицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28 июня 1991 г. № 1499-1, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчаст­
ных случаев на производстве и профессиональных заболева­
ний". Обязательное социальное страхование как отдельное его направление осуществляется на основе постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 26 ок­
тября 1993 г. № 1094 "Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации". Каждый из этих актов устанавливает правовые, финансовые и организационные основы конкретных видов обязательного социального страхования. § 3. Законодательная база обязательного пенсионного страхования Непосредственное регулирование отношений обязатель­
ного пенсионного страхования сегодня осуществляется следу­
ющими федеральными законами: "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"; 226 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"; "Об инвестировании средств для финансирования накопи-
ельной части трудовой пенсии в Российской Федерации"; "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации"; "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в сис-
еме обязательного пенсионного страхования". Перечисленные законы являются основополагающими в обязательном пенсионном страховании. Однако назначение и сферы регулирования у них разные. В частности, Закон "Об обязательном пенсионном стра-
овании в Российской Федерации" устанавливает правовые, организационные основы, на которых строится обязательное пенсионное страхование. Его законодательные нормы уста­
навливают принципы пенсионного страхования, определяют участников правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, их права и обязанности, правовой статус Пенси­
онного фонда, порядок формирования финансовой базы, регу­
лирует другие стороны обязательного пенсионного страхова­
ния. В отличие от данного закона, устанавливающего основы обязательного пенсионного страхования, Закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" определяет основания для возникновения права на трудовую пенсию, а т акже порядок реализации этого права. Особенностью данного закона являет­
ся то, что он имеет непосредственное отношение практически к каждому человеку, как к нынешним, так и к будущим пен­
сионерам. Правовые нормы закона устанавливают: кто имеет право на трудовую пенсию, какие условия ее назначения, по­
рядок определения размера трудовой пенсии, ее индексации, перерасчета, порядок сохранения ранее приобретенных пен­
сионных прав и т. д. В законе т а кже установлены виды тру­
довых пенсий, их структура, учитываемые и не учитываемые периоды в страховом (трудовом) стаже при назначении пен­
сии и т. д. Одной из особенностей действующей законодательной базы обязательного пенсионного страхования является раз -
227 граничение получателей пенсий за счет государственного бюджета и получателей пенсий за счет средств Пенсионного фонда. Сделать это позволил Федеральный закон "О госу­
дарственном пенсионном обеспечении в Российской Федера­
ции". Он устанавливает условия, нормы и порядок пенсион­
ного обеспечения лиц, выплата пенсий которым производится за счет средств государственного бюджета. Следовательно, получение права на пенсионное обеспечение у них не связано с уплатой страховых взносов. К этой категории лиц относят­
ся: военнослужащие и работники других "силовых" структур, лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф, нетрудоспособные граждане, которые по различным причинам не приобрели право на трудовую пенсию; лица, з амещавшие государствен­
ные должности федеральной государственной службы, в ус­
тановленных законом случаях, члены семей перечисленных категорий. В 2005 г. число лиц, получающих государственные пенсии по данным Пенсионного фонда, составило около 2 млн человек. Следует также отметить, что наряду с прямыми нормами пен­
сионного обеспечения отдельных категорий застрахованных, в частности военнослужащих и членов их семей, в данном законе много отсылочных норм к другим федеральным законам, на ос­
нове которых осуществляется пенсионное обеспечение. Назо­
вем лишь некоторые из них: "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и ор­
ганах уголовно-исполнительной системы, и их семей"; "О ветеранах"; "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; "Об государственной гражданской службе Российской Фе­
дерации" и др. Дальнейшая конкретизация мер по реализации закона "О государственном пенсионном обеспечении" определена в ряде постановлений Правительства Российской Федерации. 228 Введение в структуру трудовой пенсии накопительной со­
ставляющей потребовало принятия отдельных законодатель­
ных актов, которые устанавливают законодательные нормы, регулирующие правовые, финансовые и организационные от­
ношения по финансированию накопительной части трудовой пенсии и инвестированию пенсионных накоплений. В разви­
тие федеральных законов по вопросам управления средствами пенсионных накоплений Правительство РФ приняло ряд пос­
тановлений, их конкретизирующих. § 4. Правовая база обязательного медицинского страхования1 Законодательная база обязательного медицинского страхования (ОМС) отличается большим своеобразием. Это связано с тем, что охрана здоровья населения является, с одной стороны, предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — оказание медицин­
ских услуг осуществляют и государство, и система ОМС. Кроме того, система отношений при обязательном медицин­
ском страховании довольно сложная. Поэтому законодатель­
ная база включает в себя большое число законодательных и подзаконных актов. В нее входят ряд федеральных законов прямого и опосредованного действия, законодательные акты субъектов федерации, раз личные подзаконные акты (поста­
новления Правительства РФ, приказ ы, инструкции минис­
терств, ведомств, фондов и т. д.). В основу их положены следующие принципы: • защита прав человека в сфере охраны здоровья и обес­
печения государственных гарантий по их реализации; • всеобщность, социальная справедливость и доступность медицинской помощи всему населению и каждому человеку, вне зависимости от социального статуса, уровня доходов и мес­
та жительства; 1 На пис а но в соавт орст ве с ка ндида т ом экономических на у к Н. А. Новичковой. 229 • ответственность органов государственной власти и уп­
равления, работодателей независимо от форм собственности, должностных лиц, медицинских учреждений за обеспечение конституционных прав граждан на охрану здоровья; • государственное регулирование и гарантия социальной защищенности граждан в случае утраты здоровья; • осуществление надзора и общественного контроля; • обеспечение страховых начал в деятельности ОМС. Все они вместе взятые осуществляют регулирование стра­
ховых отношений: федеральные законы определяют правовые, экономические и организационные основы медицинского стра­
хования; законодательные акты субъектов федерации — общие правовые нормы, установленные федеральным законодатель­
ством адаптируют к местным социально-экономическим усло­
виям регионов. Подзаконные акты Правительства РФ, Минис­
терства здравоохранения и социального развития, самого Фонда обязательного медицинского страхования конкретизируют нор­
мы, установленные Законом "О медицинском страховании граж­
дан в Российской Федерации" в виде положений, инструкций и других необходимых документов. Если "Закон устанавливает "что" нужно делать" то подзаконные акты определяет "как" это делать. В этой связи хотелось обратить внимание на то, что уро­
вень и качество подзаконных актов в решающей мере определя­
ют эффективность исполнения принятых законов. Как уже отмечалось, законодательная база ОМС включа­
ет в себя законодательные акты как прямого, так и непрямого действия. К числу законов непрямого действия относится Фе­
деральный закон о здравоохранении в Российской Федерации. Он устанавливает основные принципы формирования системы здравоохранения, принципы ее функционирования и управле­
ния. Исходя из этого закон: а) определяет понятие охраны здоровья населения; б) устанавливает ответственность органов государствен­
ной власти различных уровней в этой сфере; в) определяет гарантии оказания медико-социальной по­
мощи гражданам; 230 г) устанавливает права, обязанности и ответственность медицинского и фармацевтического персонала, решает ряд других вопросов. Однако сегодня этот закон во многом устарел. Основополагающим законом ОМС является Закон "О ме­
дицинском страховании граждан в Российской Федерации". В последующие годы в него были внесены различного рода изме­
нения, дополнения. Он устанавливает правовые, экономические и организа­
ционные основы медицинского страхования, в том числе и обя­
зательного медицинского страхования населения. В частности, законом установлено, что обязательное медицинское страхо­
вание является особой страховой формой социальной з ащиты населения и его задача — гарантировать гражданам при воз­
никновении страхового случая (заболевания) получение меди­
цинской помощи за счет накопленных страховых средств. За счет страховых средств осуществляется также финансирова­
ние профилактических мероприятий. Этой же статьей устанав­
ливается, что объем гарантированной в рамках ОМС помощи, условия ее предоставления определяются Базовой программой обязательного медицинского страхования. Законодательно также установлены права, обязанности и от­
ветственность участников страхового процесса (ст. 2-9 Закона). Наряду с этим законом действуют обязательные докумен­
ты, носящие нормативный характер, составляющие неотъем­
лемое звено законодательной базы обязательного медицинско­
го страхования. К ним относятся: 1) договора медицинского страхования, заключаемые меж­
ду субъектами ОМС. 2) лицензия на ведение медицинской деятельности; 3) сертификат об аккредитации медицинского учреждения. К законам, з ащищающим права граждан на охрану здоро­
вья, относятся законы о правах пациентов, о защите прав пот­
ребителей, о рекламе медицинских услуг, медицинских изде­
лий и лекарственных средств. В число нормативных актов, регулирующих порядок пре­
доставления бесплатных медицинских услуг входит также це-
лый ряд других подзаконных актов. Обусловлено это тем, что в любой сфере деятельности, чтобы принятый закон "заработал", его положения должны быть конкретизированы для руководс­
тва к действию органов управления, хозяйствующих субъек­
тов, организаций. Это предполагает разработку соответствую­
щих нормативных актов, положений, инструкций. В этой связи в целях конкретизации и развития положений закона об ОМС, Правительством РФ был принят ряд отдельных постановле­
ний, являющихся ключевыми и составляющими часть норма­
тивной базы данного вида страхования. К числу базовых нормативных актов ОМС относится "Про­
грамма государственных гарантий" (утвержденная Правитель­
ством РФ). Характеризуя ее, отметим следующие моменты. Во-пер­
вых, она устанавливает виды медицинских услуг, предостав­
ление которых населению гарантируется государством; во-
вторых, Программа гарантий является двухуровневой: она состоит из Федеральной программы и региональных программ; в-третьих, программа устанавливает, какие виды и объемы ме­
дицинских услуг населению оказываются за счет бюджетных средств всех уровней — федерального бюджета, региональ­
ных и муниципальных бюджетов и какие виды и объемы ме­
дицинской помощи населению оказываются за счет страховых средств. Такое разделение позволяет четко разграничить сфе­
ры ответственности между государством и ОМС в обеспечении населения бесплатными медицинскими услугами. В рамках государственной программы гарантий гражданам согласно постановления Правительства РФ за счет бюджетных средств всех уровней бесплатно предоставляются следующие виды медицинской помощи: а) скорая медицинская помощь; б) амбулаторно-поликлиническая помощь, в том числе про­
ведение мероприятий по профилактике, диспансерное наблю­
дение, включая наблюдение здоровых детей), диагностике (в том числе в диагностических центрах) и лечению заболеваний как в поликлинике, так и на дому, а также в дневных стацио-
232 нарах и в стационарах на дому амбулаторно-поликлинических учреждений (подразделений); в) стационарная помощь: • при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной те­
рапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям; • при плановой госпитализации с целью проведения лече­
ния и реабилитации. При оказании скорой медицинской и стационарной помо­
щи осуществляется бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Составной частью государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи является Ба­
зовая программ ОМС. В организации медицинского страхования она занимает осо­
бое место, конкретизируя те виды медицинской помощи, их объем и условия предоставления, которые гарантируются государством застрахованным лицам за счет страховых средств ОМС. В соответствии с действующим законодательством еже­
годно разрабатываются Федеральная базовая программа ОМС и Территориальные базовые программы ОМС. Федеральная базовая программа — один из основополагаю-
их нормативных актов обязательного медицинского страхова-
я. Она прежде всего устанавливает перечень заболеваний, по оторым в рамках ОМС гарантируется оказание медицинской омощи независимо от региона. На его основе соответственно ус-
анавливается перечень медицинских услуг населению в каж­
дом регионе. Он не может быть ниже федерального, но расши­
рить его, при наличии возможностей, регионы могут. На основе установленного перечня определяются виды, объемы и условия оказания застрахованным лицам медицинской и лекарственной помощи и объемы ее финансирования за счет средств ОМС. Следует также заметить, что порядок определения объ­
емов и стоимости медицинской и лекарственной помощи в сис­
теме ОМС устанавливается Правительством РФ. 233 Стоимость медицинской и лекарственной помощи Базовой программой ОМС устанавливается ежегодно. Характеризуя Территориальную базовую программу ОМС, отметим следующие обстоятельства: во-первых, по этой про­
грамме медицинская помощь оказывается по более широкому кругу заболеваний, нежели гарантированных за счет государс­
тва; во-вторых, ее финансирование осуществляется за счет средств ОМС; в-третьих, медицинская помощь в рамках Терри­
ториальной базовой программы реализуется на основе догово­
ров, заключаемых между субъектами (участниками) ОМС. В соответствии с действующим законодательством меди­
цинская помощь по Базовой программе ОМС предоставляется на всей территории РФ. Взаиморасчеты между территориями за оказанную медицинскую помощь гражданам из других реги­
онов осуществляются на основе соответствующих положений, разработанных Минздравом РФ. Определение объемов лечебно-профилактической помо­
щи осуществляется на основе разработанных правительством нормативов. / Действующие в настоящее время нормативы установлены Программой госгарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи. Они устанавливаются на 1000 чел. насе­
ления. Эти нормативы разные для определения объемов меди­
цинской помощи, финансируемой за счет страховых средств и отдельно финансируемой за счет средств бюджетов всех уров­
ней. К их числу относятся: нормативы амбулаторно-поликлини-
ческой помощи, нормативы стационарной помощи и нормативы медицинской помощи в дневных стационарах, стационарах на дому, учреждениях дневного пребывания. § 5. Нормативно-правовая база обязательного социального страхования Теперь рассмотрим законодательную базу обязательного социального страхования как отдельного, самостоятельного на­
правления. 234 Сразу отметим, что она у данного вида страхования разра­
ботана слабо. Прежде всего отсутствует базовый федеральный закон, его устанавливающий и регулирующий. Поэтому основу равового регулирования данного вида обязательного социаль­
ного страхования составляют подзаконные акты. К ним отно­
сятся: постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 1993 г. "Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации" и положение "О Фонде социально­
го страхования Российской Федерации", утвержденное Пра­
вительством РФ в 1994 г. Этот юридический казус является существенным пробелом в действующем законодательстве в области обязательного социального страхования и он требует устранения. Но пока факт остается фактом, что это направле­
ние ОСС регулируется подзаконными актами. В этих услови­
ях в федеральные законы, регулирующие отдельные стороны деятельности данного вида социального страхования, вынуж­
дено включались нормы, регулирующие и другие его стороны. Так, например, на протяжении ряда лет в Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования" вносятся нормы, регулирующие выплаты страховых пособий по временной не­
трудоспособности вследствие заболевания или травмы (за ис­
ключением несчастных случаев на производстве и професси­
ональных заболеваний, они регулируются другим законом), по беременности и родам. По существу, эти нормы к бюджетному законодательству, которое регулирует бюджетных процесс, никакого отношения не имеют. В целях снятия этого противоре­
чия в 2005 г. сроком на 1 год принят Федеральный закон "Об от­
дельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам и размерах страхо­
вого обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 г.". Что же касается регулирующих функций Федерального закона "О бюджете Фонда", то они включают в себя: • установление порядка начисления и уплаты ЕСН, фор­
мирования доходов фонда; 235 • определение его расходов и учета средств. Одной из особенностей обязательного социального страхо­
вания является то, что оно обеспечивает социальную защиту по большему кругу, существенно отличающихся друг от дру­
га, социальных рисков. В настоящее время ФСС осуществляет страховые выплаты по следующим основаниям: • по временной нетрудоспособности; • по беременности и родам; • при рождении ребенка; • по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет; • пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; • частичная или полная оплата санаторно-курортного ле­
чения работников, детей и др. При этом условия и размер этих выплат регулируются от­
дельными федеральными законами. Так, например, единовре­
менное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие на период ухода за ребенком до достижения им полутора лет выплачиваются на основе Федерального закона "О государс­
твенных пособиях гражданам, имеющим детей". В силу этих обстоятельств, в законодательной базе ФСС находится значи­
тельный массив действующих нормативных актов, установ­
ленных федеральными законами, принятыми по различным вопросам социального законодательства. В свою очередь, это предопределяет большое количество приказов, распоряжений, инструкций министерств, ведомств и самого ФСС. В конечном счете такая ситуация, безусловно, усложняет регулирование обязательного социального страхования как отдельного, само­
стоятельного вида страхования. Подводя итоги, можно сказать, что для данного вида социального страхования существует на­
стоятельная необходимость разработки и упорядочения его за­
конодательной базы. Действующий порядок его регулирования не отвечает ни букве закона, ни содержанию тех задач, кото­
рые на него возложены. В рамках ФСС осуществляется страхование от несчаст­
ных случаев на производстве и профессиональных заболева-
236 ний. Данный вид страхования является самостоятельным на­
правлением обязательного социального страхования. Основу его законодательной базы составляет Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Это базо­
вый закон, определивший правовые, экономические и органи­
зационные основы регулирования отношений по социальной защите пострадавших на производстве. Вместе с тем дейс­
твует целый пакет нормативных документов конкретизации правовых норм этого закона. В их число входят постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок страхования, включая отнесение страхователей к оп­
ределенному классу профессионального риска. Оно осущест­
вляется на основе утвержденных Правительством Российской Федерации "Правил отнесения отраслей (подотраслей) эконо­
мики к классу профессионального риска". Для предприятий в соответствии с классом профессионального риска Федераль­
ным законом устанавливается раз мер страховых тарифов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Действую­
щие в настоящее время нормативные акты приведены в при­
ложении 9. Действуют также ряд постановлений министерств, определяющих правила проведения медико-социальной экс­
пертизы пострадавших на производстве, порядок расследова­
ния несчастных случаев на производстве, устанавливающих размер пособий по временной нетрудоспособности. Словом, сегодня данный вид социального страхования опирается на ос­
новательную законодательную и нормативную базу. Но было бы неправомерно думать, что здесь все вопросы решены. Ско­
рее наоборот, жиз нь настойчиво ставит вопрос о дальнейшем ее развитии и совершенствовании. Контрольные вопросы и задания 1. Дайте общую характеристику законодательной базы обязательного социального страхования. 237 2. Какова структура правовой базы ОСС? 3. Какое место и какая роль принадлежит Федеральному закону "Об основах обязательного социального страхования в системе ОСС"? 4. Какими законодательными актами регулируется обяза­
тельное пенсионное страхование? 5. Охарактеризуйте правовую базу обязательного меди­
цинского страхования. 6. Что собой представляет "Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бес­
платной медицинской помощи", ее роль в организации охраны здоровья населения? 7. Содержание и назначение федеральной и территори­
альных базовых программ ОМС. 8. Нормативно-правовая база обязательного социального страхования: ее содержание и особенности. Глава 4. Финансовые основы системы обязательного социального страхования § 1. Финансовая система: содержание и функции Характеристика системы ОСС будет незаконченной и неполной, если не рассмотреть ее финансовые основы и соот­
ветствующую им систему финансово-экономических отноше­
ний. Это предполагает необходимость выяснения особенностей финансовой деятельности фондов обязательного социально­
го страхования, порядка формирования и использования ими страховых средств, место и роль их бюджетов в обеспечении социальной з ащиты населения, путей повышения эффектив­
ности финансовой деятельности ОСС. Начнем выяснение этих проблем с вопроса, что такое финансы? В повседневной жиз ни каждый человек в том или ином ва­
рианте встречается с понятием (термином) "финансы" (дефи-
238 цит финансов, финансовое положение, финансовые резервы и т. д.). Обыкновенно в обыденном сознании "финансы" пони­
маются как денежные средства. Однако в научном отношении такое понимание неточно. Дело в том, что часть денежных средств, находящихся в обществе, к финансам не относится. В них, в частности, не входят денежные средства, которые об­
служивают личное потребление и обмен — розничный товаро­
оборот, оплату транспортных, жилищно-коммунальных услуг, куплю-продажу между гражданами и др. Уже в силу этих об­
стоятельств сводить финансы к денежным средствам неправо­
мерно. Но дело здесь не только в этом, а, прежде всего, в том, что экономические функции у них разные. Денежные средства обслуживают движение товаров, яв­
ляются средством платежа, обмена и т. п., финансы же являют­
ся важнейшим инструментом регулирования экономики, обес­
печения задач и функций государства, включая и социальную защиту населения. Что касается научного понимания понятия "финансы", то здесь следует иметь в виду следующее. Во-первых, финансы и соответствующая им система отно­
шений представляет собой экономические категории. Во-вторых, определяющим, сущностным их признаком яв­
ляется консолидация денежных средств в специальных фондах, будь то федеральный бюджет, или внебюджетный фонд соци­
ального страхования, или региональный бюджет и т. д. Таким образом, финансы представляют собой денежные средства, ак­
кумулированные в специальных фондах, получающих статус кредитно-финансовых организаций, для решения задач, пос­
тавленных перед ними действующим законодательством. Воз­
никающая же при этом совокупность экономических отноше­
ний между государством и предприятиями (организациями), регионами и федеральным центром, отдельными гражданами и властью образуют финансовые отношения общества. В ходе экономических реформ, в процессе создания систе­
мы ОСС была сформирована финансовая система обязатель­
ного социального страхования для решения задач защиты 239 населения от социальных и профессиональных рисков, нося­
щих массовый характер. Эта система характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, финансовая система ОСС организационно не является единой. Это означает, что ак­
кумуляция, хранение и использование накопленных денежных средств осуществляется через отдельные специальные вне­
бюджетные фонды. В настоящее время существуют три федеральных фонда: ПФР, ФСС РФ, ФФОМС и 79 территориальных фондов обяза­
тельного медицинского страхования (ТФОМС). Все они входят в финансовую систему России, являясь крупнейшими финансовыми институтами по мобилизации де­
нежных средств, используемых на выплату страховых пособий (пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, пособий по временной нетрудоспособности по болезни, материнству и детству, страховых выплат в связи с травматизмом на произ­
водстве и профессиональными заболеваниями, на оказание ме­
дицинских услуг и т. д.). Одновременно внебюджетные фонды являются важней­
шими элементами бюджетной системы России. Вместе с тем, несмотря на организационно-финансовую самостоятельность каждого из фондов социального страхования, есть все основа­
ния говорить о единой финансовой системе обязательного со­
циального страхования. Во-первых, сконцентрированные финансовые ресурсы в этих фондах используются для достижения единой цели — обеспечения воспроизводства индивида или поддержание нор­
мального уровня жизнедеятельности при наступлении стра­
хового случая. Именно благодаря этому общему финансовому ресурсу обеспечивается страховая защита человека на протя­
жении всего жизненного цикла — от рождения до смерти. Во-вторых, по своей экономической сущности (природе) финансовые ресурсы всех этих фондов идентичны: они пред­
ставляют собой часть необходимого продукта, или отложенную часть заработной платы работника для поддержания своей жизнедеятельности при наступлении страхового случая. 240 В-третьих, средства, аккумулируемые в фондах социаль­
ного страхования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Эко­
номически необоснованное перераспределение ограниченных финансовых ресурсов системы ОСС в пользу одних фондов за счет средств других фондов всегда ведет к снижению уровня социальной з ащиты по отдельным видам социального страхо­
вания. Действующая система ОМС является наглядным при­
мером того, что по причине недофинансирования уровень и ка­
чество медицинских услуг до последнего времени находились в критическом состоянии. Финансы фондов ОСС обладают рядом качеств, прида­
ющих им статус самостоятельного финансового института. Эта самостоятельность обусловливается тем, что, во-первых, во внебюджетных фондах консолидируются финансовые ре­
сурсы застрахованных, которые по своему экономическо­
му содержанию принципиально отличаются от бюджетных средств; во-вторых, строго целевым характером их использо­
вания, а именно на страховую з ащит у застрахованных; в-тре­
тьих, особым организационно-правовым статусом, предпола­
гающим автономность и независимость от государственного бюджета. Направленность использования финансовых ресурсов в финансовой системе ОСС носит долговременный и устойчивый характер. Расходные статьи внебюджетных фондов в отличие от бюджетов разных уровней (федерального, регионального и т. п.) не подвержены резким изменениям. Если здесь и имеют место колебания, то они незначительны. Так, в порядке исклю­
чения с 2003 г. Пенсионный фонд начал вносить платежи в тер­
риториальные фонды ОМС за неработающих пенсионеров: в 2003 г. ПФР перечислил 1,5 млрд руб., в 2004 г. — 6,5 млрд руб. В настоящее время эта практика прекращена. Важно также подчеркнуть и такой момент: финансовая система ОСС кон­
центрирует значительные финансовые ресурсы. В совокупных расходах правительства доля этих расходов превысила 25%. Из этого можно сделать однозначный вывод, что финансовая система ОСС в значительной степени сняла бремя социаль-
241 ных расходов с государства. Поэтому от ее устойчивости и эф­
фективности во многом зависят уровень и качество социально­
го обеспечения застрахованных. Вместе с тем, как показывает опыт западных стран, потенциал возможной концентрации фи­
нансовых ресурсов в системе ОСС далеко не исчерпан. Теперь рассмотрим, за счет каких источников формиру­
ются денежные ресурсы финансовой системы ОСС. Такими за­
конодательно закрепленными источниками являются: • средства, поступающие в фонды социального страхова­
ния в виде страховых взносов (с 2001 г. в виде ЕСН) в соответс­
твии с установленными тарифами для каждого вида социаль­
ного страхования; • средства, поступающие из федерального и региональных бюджетов в соответствии с действующим законодательством; • средства от инвестирования временно свободных средств; \ • средства, взыскиваемые со страхователей в виде штра­
фов, пени за нарушение сроков и размеров внесения взносов или налога в фонды ОСС; • добровольные взносы юридических и физических лиц в фонды ОСС. Финансовые средства перечисляются предприятиями, ор­
ганизациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъ­
ектами независимо от форм собственности в соответствии с действующим законодательством и Положением о порядке уп­
латы ЕСН и страховых взносов. Таким образом, функцию консолидации, хранения и ис­
пользования финансовых средств в системе ОСС осущест­
вляют фонды социального страхования. Консолидированные в них средства составляют финансовую основу ОСС. Формой или финансовым механизмом реализации этой функции яв­
ляется бюджет фонда. В действующей системе обязательного социального страхования каждый фонд имеет свой бюджет. Это бюджет ПФР, бюджет ФСС, бюджет ФФОМС и бюджеты ТФОМС. 242 § 2. Бюджет фондов обязательного социального страхования: понятие и основные характеристики Бюджет любого фонда обязательного социального страхо­
вания представляет собой свод доходов и расходов на опреде­
ленный финансовый год. Бюджет ы фондов социального стра­
хования даны в приложениях 6~9. Что же касается сущности выражаемых им экономичес­
ких отношений, то здесь необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Прежде всего, все бюджеты фондов социаль­
ного страхования входят в бюджетную систему Российской Федерации. Это положение закреплено Бюджетным кодек­
сом РФ. Он определяет бюджетную систему как "основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права, сово­
купность федерального бюджета, бюджетов субъектов Феде­
рации, местных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов обязательного социального страхования1. Вместе с тем Кодекс устанавливает правовое положение внебюджетного фонда в бюджетной системе России, определяя его как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реа­
лизации конституционных прав граждан на: • социальное обеспечение по возрасту; • социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Россий­
ской Федерации о социальном обеспечении; • охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Средства государственных внебюджетных фондов нахо­
дятся в федеральной собственности. Из смысла и сущности данной законодательной нормы вытекает, что, во-первых, бюджеты фондов ОСС представ-
1 Бюд же т ный кодекс Российской Фе де ра ции, гл. 3, ст. 10. 243 ляют собой форму образования и расходования консолиди­
рованных в них средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций фондов, связанных с социаль­
ной защитой населения. Во-вторых, бюджеты этих фондов, согласно закону, должны быть полностью автономны от го­
сударственного бюджета на всех его уровнях (федеральном, региональном, местном). Составляется бюджет на каждый ка­
лендарный год. Особое внимание при этом уделяется обеспечению сба­
лансированности его доходов и расходов, а также обеспечению установленного норматива оборотных средств. Формирование бюджетов всегда осуществляется в соответствии с законода­
тельно установленными источниками доходов для каждого вида социального страхования и основными направлениями расходования средств, источниками покрытия дефицита. Кон­
кретные источники поступления финансовых средств ежегод­
но уточняются Правительством РФ и утверждаются Феде­
ральным Собранием. Проекты бюджетов фондов ОСС разрабатываются их ор­
ганами управления. Бюджет ы федеральных фондов, по пред­
ставлению Правительства Российской Федерации, рассмат­
риваются и утверждаются в форме федеральных законов, а бюджеты территориальных фондов ОСС разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Феде­
рации. Как те, так и другие подлежат утверждению Федераль­
ным Собранием. Формирование бюджетов фондов ОСС ведется в тесной взаимосвязи с федеральным бюджетом (в регионах соответственно с региональным бюджетом). Утверждение их осуществляется Государственной Думой и Советом Федерации вместе с утверждением государственного бюджета на очеред­
ной финансовый год. Проекты бюджетов территориальных фондов ОСС пред­
ставляются на рассмотрение законодательных органов субъек­
тов Российской Федерации одновременно с представлениями проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. 244 По своей сути, бюджет, как таковой, является финансовым планом. Он в законодательной форме устанавливает доходы и разрешает расходы фондов ОСС. Это означает, что все фи­
нансовые ресурсы каждого фонда объединены и управляются через его бюджет. Поэтому бюджетный процесс предполагает необходимость регулирования формирования доходной части бюджета, исходя из ставок ЕСН и тарифов страховых взносов, установленных законом для различных категорий плательщи­
ков, поступлений в соответствии с действующим законодатель­
ством из федерального бюджета, прямого покрытия государс­
твом дефицита бюджета фондов и т. п., а также регулирования размера и условий страховых выплат. Доходная часть бюджета фондов ОСС формируется за счет: • обязательных платежей, установленных законодатель­
ством Российской Федерации; • добровольных взносов физических и юридических лиц; • платежей других фондов, предусмотренных законода­
тельством. Постатейное распределение доходов в бюджете каждого фонда имеет свои особенности. Например, в бюджете ПФР от­
дельно учитываются: • суммы страховых взносов на накопительную часть тру­
довой пенсии; • средства, направляемые на инвестиции; • выплаты за счет средств пенсионных накоплений и т. д. В бюджете ФСС отдельно учитываются: • ЕСН, зачисляемый в Фонд социального страхования на обязательное социальное страхование; • суммы страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профес­
сиональных заболеваний. Рассматривая деятельность фондов ОСС по расходованию бюджетных средств, необходимо отметить следующее. Во-первых, оно не может быть произвольным. Законом о бюджете четко устанавливаются как статьи расходов, так и их объем. 245 Во-вторых, процесс использования бюджетных средств фондами ОСС строится на строго определенных принципах. К ним относятся: • принцип соответствия расходных сумм плану и действу­
ющему законодательству; • принцип контролируемости бюджета. В соответствии с действующим законодательством де­
нежные средства фондов ОСС в объемах, установленных их бюджетами, хранятся на счетах каждого фонда, открытых в учреждениях Центрального банка России, а при их отсутс­
твии в отдельных регионах в соответствующих учреждениях Центрального банка — на счетах, открытых в кредитных ор­
ганизациях. В соответствии с действующим законодательством разра­
ботка бюджетов фондов социального страхования по каждому из них осуществляется отдельно. Она проводится на основании прогнозов социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов, прогноза сводного финансового ба­
ланса на очередной год, а также на следующих законодатель­
ных актах: • ежегодном бюджетном послании Президента Российс­
кой Федерации; • федеральных законов, регулирующих отдельные виды социального страхования; • законе о страховых тарифах; • нормативных актах исполнительных органов власти; • основных направлений бюджетной и налоговой политики. Бюджетным кодексом РФ в настоящее время предусмот­
рены три формы контроля: • предварительный контроль; • текущий контроль; • последующий (итоговый) контроль. Контроль за использованием средств бюджетов фондов социального страхования осуществляет Счетная палата РФ и другие контролирующие органы в соответствии с действую­
щим законодательством. 246 § 3. Бюджетная система обязательного социального страхования Принципиальное отличие обязательного социального страхования, как мы уже отмечали, от иных форм социальной з ащиты населения, состоит в том, что государство, за исклю­
чением отдельных случаев, специально оговоренных законом, не участвует в его финансировании. Фонды ОСС осуществляют страховую деятельность за счет собственных средств. Формой мобилизации и расходования денежных средств, установлен­
ной Бюджетным кодексом Российской Федерации, являются бюджеты всех трех фондов социального страхования. И хотя они самостоятельны и по отношению друг к другу, но вместе с тем есть все основания утверждать, что они в совокупности с региональными бюджетами фондов социального страхования представляют определенную бюджетную систему обязатель­
ного социального страхования. Остановимся на этом подробнее. Прежде всего, бюджеты внебюджетных государственных фондов — ПФР, ФОМС, ФСС и бюджеты региональных госу­
дарственных внебюджетных фондов входят в качестве состав­
ной части в бюджетную систему Российской Федерации. Из этого следует: во-первых, что порядок разработки бюджетов, их формирования и использования, контроля за их деятель­
ностью базируется на общей законодательной базе. Основой ее является Бюджетный кодекс РФ. Он устанавливает право­
вые нормы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет осно­
вы бюджетного процесса. Все это означает, что процесс бюд­
жетирования в системе ОСС определяется общим законода­
тельством. Следовательно, в качестве правового акта, который регулирует финансовые отношения, возникающие в ходе раз­
работки бюджетов фондов, их исполнения и контроля за испол­
нением, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. При этом, следует иметь в виду, что большинство его правовых 247 норм является нормами прямого действия и не требуют конк­
ретизации в подзаконных актах. Во-вторых, принципы, на которых основана бюджетная система Российской Федерации, распространяются и на бюд­
жеты фондов социального страхования. В Бюджетном кодексе Российской Федерации каждый из этих принципов получил за­
конодательное закрепление в качестве правовой нормы. В этой связи тот или иной принцип, естественно, носит общий харак­
тер и поэтому должен быть адаптирован к бюджетам фондов ОСС с учетом особенностей их финансовой деятельности.^ В число этих особенностей входят следующие принципы: • единства бюджетной системы Российской Федерации; • разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; • самостоятельности бюджетов; • полноты отражения доходов и расходов бюджетов госу­
дарственных внебюджетных фондов; • сбалансированности бюджета; • эффективности и экономичности использования бюд­
жетных средств; • общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; • гласности; • достоверности бюджета; • адресности и целевого характера бюджетных средств. Рассмотрим содержание каждого из этих принципов. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации Принцип единства бюджетной системы Российской Фе­
дерации означает единство правовой базы, денежной систе­
мы, форм бюджетной документации, принципов бюджетно­
го процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а так­
же единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств. 248 Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации Принцип разграничения доходов и расходов между уров­
нями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органа­
ми государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Применительно в обязательному социально­
му страхованию такое закрепление соответственно за органа­
ми управления внебюджетных фондов. Принцип самостоятельности бюджетов Принцип самостоятельности бюджетов означает: • право законодательных (представительных) и исполни­
тельных органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов управления фондов ОСС на соответс­
твующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; • наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; • законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответс­
твующих бюджетов в соответствии с бюджетным Кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации. • право органов государственной власти и органов мест­
ного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоя­
щим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов; • право органов государственной власти и органов местно­
го самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; 249 • недопустимость из ъят ия доходов, дополнительно полу­
ченных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм эконо­
мии по расходам бюджетов; • недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе испол­
нения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Принцип полноты отражения доходов и расходов бюдже­
тов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные на­
логовым и бюджетным законодательством Российской Феде­
рации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах государственных внебюд­
жетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате на­
логов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов государственных внебюджет­
ных фондов и по расходам бюджетов государственных вне­
бюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляе­
мых в пределах текущего финансового года. Принцип сбалансированности бюджета Принцип сбалансированности бюджета означает, что объ­
ем предусмотренных бюджетом расходов должен соответство­
вать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета 250 Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполне­
нии бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджет­
ных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использова­
нием определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означа­
ет, что все расходы бюджета должны покрываться общей сум­
мой доходов бюджета и поступлений из источников финанси­
рования его дефицита Принцип гласности Принцип гласности означает: • обязательное опубликование в открытой печати утверж­
денных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту пред­
ставления информации о ходе исполнения бюджетов, а так­
же доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; • обязательную открытость для общества и средств массо­
вой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительно­
го) органа государственной власти, либо между законодатель­
ным (представительным) и исполнительным органами госу­
дарственной власти. Принцип достоверности бюджета Принцип достоверности бюджета означает надежность по­
казателей прогноза социально-экономического развития соот-
251 ветствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распо­
ряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозна­
чением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкрет­
ных сумм средств, являются нарушением бюджетного законо­
дательства Российской Федерации. Для бюджетов фондов ОСС характерна также общая на­
правленность их функций: обеспечение воспроизводства или нормальной жизнедеятельности индивида при наступлении страхового события. В данном случае речь идет не о социаль­
ной защите от нищеты, т. е. на уровне прожиточного минимума, а об обеспечении на таком уровне, который бы соответствовал реальной модели потребления российского общества, а не чи­
новничьим стандартам. И, наконец, рассматривая бюджеты фондов ОСС, нельзя не отметить единую экономическую природу консолидируемых в них финансовых ресурсов. Они являются частью зарезервиро­
ванной зарплаты работников, т. е. необходимым продуктом. Таким образом, бюджеты фондов социального страхова­
ния имеют: 1)единую законодательную базу; основой ее является Бюджетный кодекс РФ; 2) единые принципы на которых они основаны; 3) единые функции — обеспечение воспроизводства инди­
вида при наступлении страхового случая; 4) единую экономическую природу. Все это дает основание сделать вывод о единой бюджетной системе внебюджетных фондов социального страхования. 252 Соблюдение выше рассмотренных принципов является необходимым условием осуществления бюджетного процес­
са каждым внебюджетным фондом. Его составной частью яв­
ляется планирование доходной и расходной частей бюджета, исполнения бюджета, управление бюджетными средствами и счетами бюджетов. В практической деятельности фондов ОСС обычно каждым из них разрабатывается проект бюджета фонда на очередной финансовый год и перспективный финансовый план. Перспективный финансовый план представляет собой до­
кумент, содержащий данные о прогнозных возможностях каж­
дого из фондов по мобилизации доходов и финансированию расходов. Как разработка бюджета на текущий год, так и перс­
пективные финансовые планы рассчитываются на базе прогно­
за социально-экономического развития страны. Организация работы по исполнению бюджетов и само ис­
полнение бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, возлагается на исполнительные органы фондов социального страхования, соответственно по каждому виду ОСС. В Россий­
ской Федерации установлено казначейское исполнение бюдже­
тов. Однако, в связи с отсутствием Федерального закона о вве­
дении в действие нормы Бюджетного кодекса о казначейском исполнении бюджетов внебюджетных фондов ОСС, Федераль­
ное казначейство контроль за их исполнением не осуществляет. В действующей бюджетной системе ОСС исполнение бюд­
жетов базируется на принципе единства кассы. В соответствии с ним предусматривается зачисление всех поступающих дохо­
дов бюджета, поступлений на погашение дефицита на единый счет бюджета. Расходование средств также осуществляется с единого счета. Такой порядок исполнения бюджета один для всех фондов ОСС. Однако в каждом из них имеются свои особен­
ности. Так, в ПФР действует принцип централизации доходов в Федеральном фонде, в ФСС — остаточный принцип, когда на единый счет фонда поступают лишь остающиеся средства пос­
ле выполнения на предприятиях, в организациях обязательств перед застрахованными. Средства, перечисляемые из феде-
253 рального бюджета по обязательствам государства, поступают на единый бюджетный счет ФСС. Своя система исполнения бюджета в ФОМС. Ее особен­
ность состоит в том, что средства, направляемые на обязатель­
ное медицинское страхование, растекаются между ФФОМС и территориальными фондами ОМС. ЕСН в размере 1,1% от на­
логооблагаемой базы поступает в бюджет ФФОМС и в размере 2% соответственно в бюджеты территориальных фондов. Поэ­
тому исполнение бюджетов осуществляется как в Федераль­
ном фонде, так и в территориальных фондах ОМС. Расходова­
ние средств бюджетов не может быть произвольным. В каждом фонде оно осуществляется на основе бюджетной росписи. Оно составляется главным распорядителем бюджетных средств, т. е. руководителем фонда, на основе утвержденного бюджета в соответствии с классификацией расходов бюджетов Россий­
ской Федерации. Исполнение бюджетов фондов ОСС включает в себя две позиции: 1) исполнение бюджетов по доходам; 2) исполнение бюджетов по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает: • перечисление и зачисление доходов на единый счет бюд­
жета; • распределение в соответствии с утвержденным бюдже­
том регулирующих доходов1; • возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; • учет доходов бюджета и составление отчетности о дохо­
дах бюджета. Законодательством также регулируется исполнение бюд­
жета. Бюджет ы по расходам исполняются лишь в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осу-
1 Ре г у л ир у ющие доходы пре д с т а в л я ют собой от числе ния, уста­
на в лив а е мые в ыше с т о я щими орг анами, в б юд же т ы ниже с т ояще г о уров­
ня в це л я х бюджет ног о ре г у лирова ния. 254 ществляемых процедур санкционирования и финансирования. Санкционирование при исполнении расходов бюджета включа­
ет в себя следующие этапы: • составление и утверждение бюджетной росписи; • утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов рас­
порядителей бюджетных средств. В системе ОСС в качестве распорядителей средств выступают органы управления Феде­
ральных фондов ОСС, а в качестве получателей — их регио­
нальные подразделения. § 4. Формирование доходной части бюджетов фондов обязательного социального страхования Формирование доходов бюджетов фондов обязательного социального страхования определяется двумя факторами: ка­
кие платежи поступают в фонды и кто их вносит. И первые, и вторые определены в законодательном порядке. В действующей системе ОСС доходы фондов образуются за счет следующих платежей, а также иных источников. Их пе­
речень приведен ниже. Источники доходов фондов обязательного социального страхования: 1. Ст ра х ов ые вз нос ы р а з л ич ных ка т е г орий пл а т е л ь щиков 2. ЕСН. 3. Ассиг нования из фе де ра ль ног о бюдже т а по г осударст венному социальному обеспечению 4. Ассиг нования ре г иона ль ных бюдже т ов на социальное обеспечение 5. Доходы от ис поль з ов а ния вре ме нно свободных д е не жных средств 6. Пе ни, шт р а фы 7. Добровольные вз нос ы 255 Наиболее сложной является мобилизация средств в доход­
ную часть бюджетов фондов ОСС. Осуществляется она черен систему платежей. Данная система включает в себя уплату ЕСН и страховых взносов. Условия начисления этих платежей и порядок их уплаты в бюджеты фондов ОСС в целом для всех фондов одинаковы. Правда, по отдельным из них имеются несущественные раз­
личия. Законом определено, что как ЕСН, так и страховые взносы имеют строго целевые назначения: мобилизация средств в це­
лях реализации права граждан на государственное пенсионное обеспечение, иные виды страхового обеспечения и медицинс­
кую помощь. Вместе с тем за счет этих платежей образуются доходы, имеющие различное целевое назначение. Так, ЕСН в определенных частях зачисляется и в федеральный бюджет и в фонды ОСС. Но в фонды ОСС они зачисляются не на прямую. Сначала эти доходы, как налоговые, поступают в федеральный бюджет, а затем перечисляются во внебюджетные фонды. Так, из федерального бюджета они направляются: • в федеральный бюджет для финансирования базовой части трудовой пенсии; • в ФСС РФ для финансирования расходов фонда; . в ФФОМС и ТФОМС для финансирования соответству­
ющих расходов по оказанию медицинской помощи населению. Такой же принцип действует и в отношении страховых взносов. В частности, за счет них в Пенсионном фонде форми­
руются доходы, как самостоятельная статья, отдельно для вы­
платы страховой и отдельно для выплаты накопительной час­
тей трудовой пенсии, в ФСС — отдельно для страховых выплат застрахованным от несчастных случаев на производстве и про­
фессиональных заболеваний. Следует также отметить, что в отличие от Пенсионного фонда взносы на обязательное социальное страхование от не­
счастных случаев на производстве и профессиональных за­
болеваний не включаются в состав единого социального нало­
га и уплачиваются в соответствии с федеральными законами. 256 С 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, пол­
нотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные фонды ( ПФР, ФСС и ФОМС), уплачиваемых в со­
ставе ЕСН, осуществляется налоговыми органами Российской Федерации. В этой связи нормативные правовые акты, изданные до 2001 года в отношении ПФР, ФСС и ОМС о порядке исчисления и уплаты налогов и страховых взносов, в настоящее время ут­
ратили силу. Составной частью налогового законодательства является определение плательщиков ЕСН и страховых взносов. Налого­
вым кодексом к их числу отнесены: 1)лица, производящие выплаты физическим лицам: орга­
низации; индивидуальные предприниматели; физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями. В данном случае речь идет о работодателях, использу­
ющих наемный труд и его оплачивающие. Являются ли тако­
выми организации, предприятия или просто физические лица (лицо) роли не играет; 2) индивидуальные предприниматели, адвокаты, члены крестьянского (фермерского) хозяйства и др. Эта категория налогоплательщиков наемный труд не ис­
пользует и живет за счет доходов от собственного труда. При этом, если налогоплательщик одновременно относится к нескольким категориям налогоплательщиков, он исчисляет и уплачивает налог по каждому основанию. Во избежание путаницы следует учитывать, что понятие "работодатель" в целях налогообложения и понятие "работода­
тели", применяемое в трудовом законодательстве, не совпада­
ют (табл. 2.19). В порядке уточнения необходимо иметь в виду, что при­
менительно к организациям речь идет как о российских юри­
дических лицах, так и об иностранных организациях (в том числе не обладающих статусом юридического лица), а также о филиалах и иных обособленных подразделениях иностранных организаций, о международных организациях, их филиалах 257 Таблица 2.19 Понят ие "ра бот ода т е ли" по норма м трудового з а конода т е ль с т ва Поня т ие "ра бот ода т е ли" д л я целей единого социальног о налога 1. Работодателями признаются любые российские организации, в том числе и не обладающие статусом юридического лица (ст. 20 ТК) 1. Ра бот ода т е лями приз на ют с я л ишь российские орг аниз ации, обла да ющие статусом юридическог о лица (ст. 11 НК) 2. Инос т ра нные орг а низ а ции не приз на ют с я ра бот ода т е лями 2. Инос т ра нные орг аниз ации, ос у ще с т в л я ющие свою де ят е ль нос т ь ( в том числе че ре з обособленное подраз де ле ние ) в Российской Фе д е ра ции, т а к же пр из на ют с я ра бот ода т е лями 3. Ра бот ода т е лями пр из на ют с я л ишь лица ( в том чис ле физ иче с кие ), с кот орыми ра бот ник з а кл юч ил т рудовой договор ( контракт) 3. На р я д у с ними приз на ют с я ра бот ода т е лями и лица (в том чис ле физ иче с кие ), с кот орыми ра бот ник состоит в г ра жда нс ко-
пра в ов ых от ноше ниях (ст. 236 НК) 4. Ра бот ода т е ль обяз а н в ключа т ь в налог овую баз у все в ыпл а т ы ( ос у ще с т вляе мые в р а мка х т ру довых от ношений), в том чис ле и в ча с т и ЕСН 4. Выпл а т ы лица м, сост оящим с ра бот ода т е ле м в г ра жда нс ко-
пра в ов ых от ношениях, не в ключа ют с я в налоговую баз у в ча с т и сумм ЕСН, по д л е жа щих з а чис ле нию в ФСС (п. 3 ст. 238 НК) и представительствах, созданных на территории Российской Федерации. В отношении индивидуальных предпринимателей, приме­
няющих наемный труд и не применяющих его, используются разные режимы налогообложения. Если индивидуальные пред­
приниматели, как с образованием юридического лица, так и без образования, используют наемных работников, то они уплачива­
ют социальный налог и как работодатели, и как физические лица. Для уплаты ЕСН и страховых взносов определяющее зна­
чение имеет не только размер его ставки и т ариф взноса, но и 258 определение объекта налогообложения. В связи с тем, что пла­
тельщики отличаются друг от друга по своему экономическому положению (одни используют наемный труд, а другие нет), то и налогооблагаемый объект у них разный. Объектом налогообложения для плательщиков-работода­
телей признаются все выплаты и иные вознаграждения, на­
числяемые налогоплательщиками в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом кото­
рых является выполнение работ, оказание услуг (за исключе­
нием вознаграждений, выплачиваемых индивидуальным пред­
принимателям), а также по авторским договорам. Не относятся к объектам налогообложения выплаты, про­
изводимые в рамках гражданско-правовых договоров, предме­
том которых является переход права собственности или иных вещных прав на имущество (имущественные права), а также договоров, связанных с передачей в пользование имущества (имущественных прав). Объектом налогообложения для индивидуальных пред­
принимателей, адвокатов, нотариусов и т. д., не использующих наемный труд, являются доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением. Все выплаты и вознаграждения (вне зависимости от фор­
мы, в которой они производятся) не признаются объектом на­
логообложения, если: • у налог оплательщиков— организаций такие выплаты не отнесены к расходам, уменьшающим налоговую базу по на­
логу на прибыль организаций в текущем отчетном (налоговом) периоде; • у налогоплательщиков — индивидуальных предприни­
мателей или физических лиц такие выплаты не уменьшают на­
логовую базу по налогу на доходы физических лиц в текущем отчетном (налоговом) периоде. Установление объекта налогообложения необходимый, но недостаточный момент процесса уплаты ЕСН и страховых взносов. Он определяет лишь то, что облагается, т. е. с чего взи-
259 мается налог. Конкретные же суммы, на которые начисляется налог (взносы) получили название "налоговая база". Для работодателей налоговая база ЕСН определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных налогоп­
лательщиком за налоговый период в пользу физических лиц. При этом учитываются любые выплаты и вознаграждения, вне зависимости от формы, в которой они осуществляются. Выплаты и вознаграждения не подлежат включению в на­
логовую базу при исчислении ЕСН, если они не отнесены нало­
гоплательщиками-организациями к расходам, уменьшающим налоговую базу по налогу на прибыль организаций в текущем налоговом периоде. Налоговая база налогоплательщиков — физических лиц определяется как сумма выплат и вознаграждений за налого­
вый период в пользу физических лиц. Налоговая база налогоплательщиков — индивидуальных предпринимателей определяется как сумма доходов, получен­
ных такими налогоплательщиками за налоговый период как в денежной, так и в натуральной формах от предприниматель­
ской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением. Вместе с тем Налоговый кодекс определил перечень вы­
плат застрахованному лицу, которые не подлежат налогообло­
жению с 1 января 2005 г. при взимании ЕСН и уплаты страхо­
вых взносов. К ним относятся: ^государственные пособия, выплачиваемые в соответс­
твии с законодательством Российской Федерации, законода­
тельными актами субъектов Российской Федерации, решения­
ми представительных органов местного самоуправления, в том числе пособия по временной нетрудоспособности, пособия по уходу за больным ребенком, пособия по безработице, беремен­
ности и родам; 2) все виды установленных законодательством Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации, решениями представительных органов местного самоуправления компенсационных выплат (в пределах норм, 260 установленных в соответствии с законодательством Российс­
кой Федерации), связанных с: • возмещением вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья; • бесплатным предоставлением жилых помещений и ком­
мунальных услуг, питания и продуктов, топлива или соответс­
твующего денежного возмещения; • оплатой стоимости и (или) выдачей полагающегося нату­
рального довольствия, а также с выплатой денежных средств взамен этого довольствия; • увольнением работников, включая компенсации за неис­
пользованный отпуск; • возмещением иных расходов, включая расходы на повы­
шение профессионального уровня работников; • трудоустройством работников, уволенных в связи с осу­
ществлением мероприятий по сокращению численности или штата, реорганизацией или ликвидацией организации; • выполнением физическим лицом трудовых обязаннос­
тей (в том числе переезд на работу в другую местность и возме­
щение командировочных расходов); • физическим лицам в связи со стихийным бедствием или другим чрезвычайным обстоятельством в целях возмещения причиненного им материального ущерба или вреда их здоро­
вью, а также физическим лицам, пострадавшим от террорис­
тических актов на территории Российской Федерации; • членам семьи умершего работника или работнику в свя­
зи со смертью члена (членов) его семьи и т. д. В налоговую базу ФСС не включаются также любые возна­
граждения, выплачиваемые физическим лицам по договорам гражданско-правового характера, авторским договорам. Не подлежат налогообложению т а кже выплаты, про­
изводимые в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств ПФР и ФСС, а т а кже федераль­
ного бюджета ( санаторно-курортное и оздоровительное ле­
чение, пенсии, социальные пособия, пособия по безработице и т. д.). 261 Налоговым законодательством предоставляются также на­
логовые льготы. В частности, от уплаты налога освобождаются: 1) организации любых организационно-правовых форм — с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в те­
чение налогового периода 100 тыс. руб. на каждое физическое лицо, являющегося инвалидом I, II или III группы; 2) следующие категории налогоплательщиков — с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих 100 тыс. руб. в течение налогового периода на каждое физическое лицо: • общественные организации инвалидов (в том числе со­
зданные как союзы общественных организаций инвалидов), сре­
ди членов которых инвалиды и их законные представители со­
ставляют не менее 80%, их региональные и местные отделения; • организации, уставный капитал которых полностью со­
стоит из вкладов общественных организаций инвалидов и в ко­
торых среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50%, а доля заработной платы инвалидов в фонде оплаты труда составляет не менее 25%; • учреждения, созданные для достижения образователь­
ных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-
спортивных, информационных и иных социальных целей, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, де­
тям-инвалидам и их родителям, единственными собственни­
ками имущества которых являются указанные общественные организации инвалидов. Хотелось бы обратить внимание и на вопросы налогообло­
жения иностранных граждан. Иностранные граждане и лица без гражданства, осущест­
вляющие на территории Российской Федерации деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей, могут обладать правами на государственное пенсионное обеспечение, медицин­
скую помощь за счет средств ПФР, фондов ОМС в случае, если данные положения предусмотрены договором либо соглашени­
ем сторон (например, Соглашение стран СНГ от 09.09.94 "О га­
рантиях прав граждан в области выплат социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов", под-
262 писанное государствами-участниками СНГ: Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республи­
кой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджи­
кистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан, Украиной, Республикой Грузия). Определяющим обстоятельством для установления права на пенсионное обеспечение по законодательству Российской Федерации является место жительства на территории Рос­
сийской Федерации. С целью выяснения факта возникновения для работодателя обязанности производить уплату налога в части, зачисляемой в ПФР за иностранного гражданина, привлеченного им для вы­
полнения работ, необходимо установить, имеет ли иностранный гражданин статус постоянно проживающего в Российской Фе­
дерации, т. е. имеет ли иностранный гражданин отметку в пас­
порте о регистрации по месту жительства на территории Рос­
сийской Федерации, вид на жительство с правом постоянного проживания или наличие у него свидетельства о регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации. ЕСН в части, зачисляемой в фонды обязательного меди­
цинского страхования, начисляется на выплаты, производимые работникам — иностранным гражданам, постоянно проживаю­
щим в Российской Федерации и работающим как по трудовым, так и по гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, и на выплаты, производимые ра бот ника м— иностранным гражданам, вре­
менно пребывающим в Российской Федерации и работающим только по трудовым договорам, независимо от срока их прожи­
вания на территории Российской Федерации. На выплаты, производимые иностранным гражданам, вре­
менно пребывающим в Российской Федерации и работающим по договорам гражданско-правового характера, налог в части, зачисляемой в фонды ОМС, не начисляется. На основе действующего законодательства социальное страхование распространяется на иностранных граждан, ра-
263 ботающих по трудовым договорам, независимо от времени их нахождения на территории Российской Федерации, и соответс­
твенно, на оплату труда, выплаты, производимые этим работ­
никам, начисляется налог, зачисляемый в ФСС. На выплаты, производимые иностранным гражданам, как временно, так и постоянно проживающим в Российской Феде­
рации и работающим по договорам гражданско-правового ха­
рактера, налог в ФСС не начисляется. Налоговым периодом для уплаты ЕСН установлен один ка­
лендарный год. Отчетными периодами по ЕСН признаются первый квар­
тал, полугодие и девять месяцев календарного года. В гл. 24 Налогового кодекса РФ установлены размеры ста­
вок отчислений ЕСН для каждой из перечисленных категорий страхователей с учетом их особенностей. Размеры их в укруп­
ненном виде приведены в табл. 2.20. Таблица 2.20 Фо нд ы Т а р и фы от чис ле ний в фонд ы ОСС низаций и лиц, (ящих выплаты жим лицам (%) озпроизводите-
1заций народных >в и родовых об-
ных малочислен-
адов Севера (%) едуальных пред-
мателей (%) цзокатов (%) для орга произво; физиче< для сельх лей, орган] промысле щин корен ных нарс ДЛЯ ИНДИВ] прини для ад ПФР ( фе д е р а л ь ный бюдже т ) 20 15,8 7,3 5,3 ФСС Р Ф 2,9 2,2 Не упла­
чив а е т с я Не упла­
чив а е т с я ФФОМС 1,1 0,8 0,8 0,8 ТФОМС 2 1,2 1,9 1,9 и т о г о 26 20 10 со 264 Страхователи — индивидуальные предприниматели и приравненные к ним категории застрахованных — уплачива­
ют суммы страховых взносов в бюджеты фондов социального страхования в виде фиксированного платежа. Размер фиксированного страхового платежа в расче­
те на месяц установлен исходя из стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством РФ. На 2002-2003 гг. установлен минимальный размер фиксированного платежа в сумме 150 руб. в месяц, из которых 100 руб. направляются на страховую часть трудовой пенсии, а 50 руб. — на накопитель­
ную часть трудовой пенсии независимо от возраста застрахо­
ванного лица. Минимальный размер фиксированного платежа на фи­
нансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии является обязательным для уплаты. Действующими нормативными актами установлена опре­
деленная процедура зачисления ЕСН и страховых взносов в фонды ОСС. Сроки осуществления обязательных отчислений. Датой осуществления обязательных отчислений на обя­
зательное социальное страхование является день, в который произведены выплаты и иные вознаграждения в пользу наем­
ных работников для налогоплательщиков-работодателей, либо день получения доходов для налогоплательщиков-физических лиц, занятых предпринимательской либо иной профессиональ­
ной деятельностью. Сумма ЕСН исчисляется и уплачивается налогоплатель­
щиками отдельно в федеральный бюджет и в ПФР и определя­
ется как соответствующая доля налоговой базы. Сумма налога, подлежащая уплате в Фонд социального страхования Российской Федерации, подлежит уменьшению налогоплательщиками на сумму произведенных ими самостоя­
тельно расходов на цели государственного социального страхо­
вания, предусмотренных законодательством Российской Фе­
дерации. 265 Сумма налога (сумма авансового платежа по налогу), под­
ле жа ща я уплате в федеральный бюджет, уменьшается нало­
гоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов (авансовых платежей по страховому взно­
су) на обязательное пенсионное страхование (налоговый вы­
чет) в пределах таких сумм, исчисленных исходя из тарифов страховых взносов, предусмотренных Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". При этом сумма нало­
гового вычета не может превышать сумму налога (сумму аван­
сового платежа по налогу), подлежащую уплате в федераль­
ный бюджет, начисленную за тот же период. Налоговым кодексом РФ также устанавливается порядок исчисления авансовых платежей, сроки и условия уплаты на­
логовых платежей, а также ведения учета и отчетности по ним, порядка уплаты штрафов, начисленных пени ЕСН и страховым взносам, а т акже категории налогоплательщиков, освобождае­
мых от их уплаты. В частности, от уплаты налога освобождают­
ся Министерство обороны Российской Федерации, Министерс­
тво внутренних дел Российской Федерации, Государственная противопожарная служба Министерства Российской Федера­
ции по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней раз­
ведки Российской Федерации, Федеральная служба специаль­
ного строительства Российской Федерации и другие федераль­
ные органы исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, Министерство юстиции Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Рос­
сийской Федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, военные суды, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в части сумм денеж-
266 ного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения и иных выплат, получаемых военнослужащими, лицами рядо­
вого и начальствующего состава органов внутренних дел, Госу­
дарственной противопожарной службы, сотрудниками органов налоговой полиции, уголовно-исполнительной системы, тамо­
женной системы Российской Федерации и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, имеющими специальные звания, в связи с исполнением обязан­
ностей военной и приравненной к ней службы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральные суды и органы прокуратуры не включают в налоговую базу для исчисления налога, подлежащего уплате в федеральный бюджет суммы денежного содержания судей, прокуроров и следователей, имеющих специальные звания. Государственный таможенный комитет Российской Феде­
рации не включает в налоговую базу для исчисления налога, подлежащего уплате в федеральный бюджет, суммы денежно­
го содержания и вещевого обеспечения сотрудников таможен­
ных органов Российской Федерации. Контрольные вопросы и задания 1. Что понимается под экономической категорией фи­
нансы? 2. Какие факторы объединяют финансы внебюджетных фондов в финансовую систему? 3. Каковы источники формирования денежных ресурсов системы ОСС? 4. Охарактеризуйте понятие "бюджет фонда ОСС", его функции. 5. Какие органы разрабатывают и принимают бюджеты фондов ОСС? Кто осуществляет контроль за расходованием бюджетных средств? 6. Что понимается под бюджетной системой ОСС? 7. Охарактеризуйте основные принципы бюджетной сис­
темы ОСС. 267 8. В чем смысл принципа самостоятельности бюджетов фондов социального страхования? 9. Роль принципа адресности и целевого характера бюд­
жетных средств. Почему он необходим? 10. Каковы источники доходов бюджета фондов ОСС? 11. Кто является плательщиком ЕСН и страховых взносов в фонды ОСС? 12. Укажите особенности индивидуальных предпринима­
телей как плательщиков ЕСН. 13. Охарактеризуйте особенности исполнения бюджетов в каждом фонде ОСС. 14. Что является объектом обложения у разных категорий налогоплательщиков в фонды ОСС? 15. Какие выплаты не включаются в налогооблагаемую базу? 16. Предоставляет ли налоговое законодательство льготы по уплате ЕСН из страховых взносов в фонды ОСС? Если да, то кому? Глава 5. Система обязательного социального страхования сегодня: проблемы и недостатки Наверное, нет никакого секрета, что действующая в Рос­
сии система ОСС еще не обеспечивает социально-приемле­
мого уровня з ащиты застрахованных. А это означает, что она малоэффективна. Однако сама по себе констатация данного факта недостаточна. Важнее другое — выявление причин та­
кого положения: лежат ли они вне системы, или обусловлены внутренне присущими ей недостатками. Естественно, научно-
обоснованный, т. е. объективный, ответ на этот вопрос предо­
пределяет стратегию и тактику дальнейшего развития систе­
мы обязательного страхования России. Но, прежде чем рассмотрим вопрос по существу, сделаем небольшое пояснение. 268 Данная глава является обобщающей и завершающей в изучении действующей системы ОСС. При этом такой ее ха­
рактер определяется не формальным моментом, что она завер­
шает определенный раздел учебного пособия (далее изучаются вопросы последующего развития ОСС), а необходимостью уяс­
нения ее глубинных противоречий и недостатков! В процессе изучения курса в той или иной форме они рассматривались. Но здесь предполагается эти недостатки проанализировать: 1) с точки зрения их глубинных основ; 2) во взаимосвязи и взаимо­
действии. Можно сказать, что ракурс рассмотрения иной. Они рассматриваются не как случайные погрешности системы, или отдельных ее структур, а как внутренне присущие ей. § 1. Проблемы формирования финансовых ресурсов обязательного социального страхования Говоря о причинах низкой эффективности системы ОСС в России, в первую очередь следует отметить, что немалое нега­
тивное влияние на уровень и качество социальной з ащиты на­
селения в рамках ОСС оказали внешние факторы. К ним пре­
жде всего относятся: 1) демографическая ситуация в постсоветской России; 2) уровень доходов населения и особенно уровень оплаты труда (сегодня ее доля в доходах составляет порядка 90%). О неблагоприятном влиянии демографической ситуации в постсоветской России на уровень и качество социальной защиты населения, особенно пенсионного обеспечения, сказано и написа­
но немало. Это, можно сказать, факт, не вызывающий сомнения. Обусловлено же это негативное влияние снижением соотноше­
ния между количеством занятых в экономике, т. е. плательщи­
ками страховых взносов и количеством получателей страховых выплат. Число занятых в общественном производстве (мате­
риальном и нематериальном) сокращается, число получателей страховых выплат растет. Особенно наглядно данная тенденция прослеживается в пенсионном страховании. В 1992 г. на одного пенсионера приходилось 2,08 работника, а в 2004 г. — лишь 1,84. 269 Каковы же последствия такой динамики для системы ОСС? Ответ очевиден: при неизменных прочих условиях поступ­
ления страховых взносов (ЕСН) в систему ОСС неизбежно со­
кращаются. Конечно, компенсация потерь финансовой системы ОСС от уменьшения плательщиков взносов возможна в связи с ростом оплаты труда работников. Но она, как правило, носит частичный характер. Поэтому негативное влияние сокращения занятых на финансово-ресурсную базу ОСС неизбежно. Другим фактором, сокращающим финансовые возможнос­
ти системы ОСС является низкий уровень оплаты труда в сов­
ременной России. Она одна из самых низких не только по срав­
нению с индустриально развитыми странами, но со многими странами СНГ. Наглядное представление об уровне и динамике зарплаты дает табл. 2.21. Таблица 2.21 Среднемесячная начисленная заработная плата работников организаций в ценах 1991 г. и долл. США Годы Ср е д не ме с я ч на я начислен­
на я з а ра бот на я пла т а в це -
на х соот вет ст вующег о года руб.1 долл. США ( исходя из среднегодового официа ль ног о кур­
са д ол л а ра США) и Я ей V Ч « С о> я Я Ен о. Я О са­
га От ноше ние средне­
ме сячной з а ра бот ной пл а т ы и в ыпла т соци­
ального х а ра кт е ра к ве личине прожит очно­
го миниму ма трудоспо­
собного на се ле ния, % 1991 548 548 335 1992 5995 22 369 299 1995 472392 103 246 179 2000 2223 79 238 172 2001 3240 111 286 204 2002 4360 139 332 226 2003 5498 179 368 244 2004 6832 237 413 268 'С 2000 г. — в ма с шт а бе цен, д е йс т в у юще м с 1 я нв а р я 1998 г. Ис т очник: Ст а т ис т иче с кий ежег одник. 2005 г. 270 Кроме того, имеет место массовый характер сокрытия ра-
отодателями части заработной платы в целях ухода от упла­
ты социального налога. По оценкам Госкомстата скрытая за­
рплата составляет 25-30% фонда легально выплаченной. Тем самым налогооблагаемая база ОСС сокращается. Одновремен­
ное воздействие этих двух факторов привело к существенно­
му сужению финансовых возможностей ОСС по социальному обеспечению застрахованных. Было бы также неправомерно сбрасывать со счетов целенаправленные действия государс­
тва по снижению налогового бремени на работодателей за счет социальной сферы. Речь прежде всего идет о снижении став­
ки ЕСН, введении регрессивной шкалы налогообложения. Эти действия государства пробили серьезные бреши в бюджетах фондов социального страхования. Практически все три фонда ОСС оказались дефицитными. В результате их финансовые возможности по обеспечению социальной з ащиты застрахо­
ванных были значительно снижены. Льготы по уплате ЕСН, предоставляемые государством отдельным категориям налогоплательщиков, также снижают размер финансовых поступлений в систему ОСС. В результате не только сокращается ресурсная база обязательного социаль­
ного страхования, но система становится в финансовом отно­
шении неустойчивой. Принятый механизм формирования финансовой базы вне­
бюджетных фондов социального страхования и порядок расхо­
дования страховых средств также таят в себе возможность не­
выполнения установленных государством социальных гарантий, т. е. обусловливает их ненадежность. Во-первых, законодательно не определен ни порядок создания необходимых резервов стра­
ховых средств, ни их размер. В результате страховая система работает с "колес". Поэтому любой более или менее значитель­
ный сбой в сборе страховых взносов вел к сбоям выплат стра­
ховых пособий или недофинансированию социальных программ. Многомесячные задержки выплат пенсий, детских пособий, не­
дофинансирование здравоохранения из-за отсутствия средств оказались имманентно присущи созданной страховой системе. 271 Во-вторых, отсутствие механизмов, обеспечивающих ком­
пенсацию потерь страховой системы при невыполнении перед ней финансовых обязательств со стороны государства, отри­
цательно сказывалось на ее надежности. Отсутствуют меха­
низмы, обеспечивающие неотвратимость выполнения обяза­
тельств перед страховой системой со стороны как государства, так и других субъектов страхования. На 1 января 2005 г. задол­
женность Правительства Российской Федерации по финанси­
рованию выплат (пособий, санаторно-курортного лечения, оз­
доровления "чернобыльцев" составила 177,8 млрд руб., детских пособий — 11,5 млн руб. и т. д. Все это означает, что государство из гаранта права населения на социальную защиту преврати­
лось в фактор дестабилизации и ненадежности социального обеспечения застрахованных. § 2. Родовые недостатки действующей системы ОСС Каз алось бы, при переходе к социально-ориентирован­
ной рыночной экономике и раз витие социальной з а щит ы на­
селения в новых условиях должно было осуществляться на страховых основах. Однако, если сравнить созданную систе­
му ОСС с системой социального страхования индустриально раз вит ых стран, то приходится констатировать, что она еще далеко не соответствует ни критериям, ни требованиям этих систем. Какие же проблемы сегодня характерны для ОСС? К их числу можно отнести: 1) низкий уровень страхового обеспечения, ненадежность и финансовая неустойчивость системы; 2) деформация экономических основ системы; 3) постепенное сползание ОСС к системе социального обес­
печения советского образца. Низ кий уровень страхового обеспечения и ненадежность ОСС сегодня, можно сказать, общепризнанны как властью, так и научным сообществом, экспертами и специалистами в облас­
ти социального страхования. Статистика на этот счет общеиз-
272 вестна. В различных разделах курса она нами была рассмот­
рена. Поэтому вряд ли есть необходимость снова возвращаться к ней. Основные социальные гарантии, установленные законо­
дательством РФ, приведены в приложении 3. В данном случае для нас важнее другое, является ли низкий уровень социально­
го обеспечения и ненадежность системы случайными, времен­
ными явлениями или обусловлены они внутренними недостат­
ками созданной системы социального страхования? И почему они воспроизводятся с завидным постоянством? Обычно в качестве причин такого положения указы­
ваются: длительный кризис, поразивший нашу экономику (что действительно имело место в результате проводимых реформ), низкий уровень сбора страховых взносов, невы­
полнение федеральными и местными бюджетами своих обя­
зательств по финансированию пенсионной системы и т. д. От­
рицать негативное воздействие подобных факторов было бы, конечно, неправомерно. Однако и в условиях экономического роста, который имеет место в последние годы, и роста сбора страховых взносов указанные недостатки преодолеть не уда­
лось. Из этого, на наш взгляд, следует лишь один вывод: низ­
кий уровень страховых выплат, ненадежность действующей системы социального страхования кроются в ней самой. Они воспроизводятся и консервируются ее внутренними сущнос­
тными недостатками, другими словами, теми принципами, на которых она построена, используемыми в ней страховыми ме­
ханизмами и технологиями. Среди них в первую очередь нуж­
но отметить следующее. Во-первых, механизм установления страховых выплат включает в себя законодательно установленные ограничи­
тели. Так, в пенсионном страховании максимальный размер пенсии ограничивался, независимо от размера оплаты труда и, следовательно, уплаченных страховых взносов, тремя ми­
нимальными размерами пенсии, затем в качестве ограничите­
ля были введены коэффициент 1,2 и величина так называемой средней з арплаты по стране, устанавливаемая для начисле­
ния пенсии. 273 Последняя определяется, напомним, не на основе статис­
тических данных о размере средней зарплаты по народному хозяйству, а устанавливается Правительством Российской Фе­
дерации на основе специальных расчетов. Вместо реальной объ­
ективной категории вводится расчетная, замешанная на изряд­
ной доле субъективизма и конъюнктурных соображений. Данное ограничение продолжает действовать и сегодня при конвертации в пенсионный капитал заработанных пенсионных прав до 2002 г. В ФСС установлены фиксированные предельные размеры страховых выплат по временной нетрудоспособности и др. Но в данном случае важен не перечень действующих в ОСС огра­
ничений, а их характер и направленность. В этой связи следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, они ог­
раничивают верхний размер страховых выплат. Кстати ска­
зать, ни одна страна с социально ориентированной рыночной экономикой такой практики не имеет. Тем самым искусствен­
но, чисто административным путем, ограничивается уровень социального обеспечения застрахованных. А если учесть, что средний размер страховых выплат не намного превышает про­
житочный минимум (например, в пенсионном страховании на 3-6%), то, с одной стороны, правомерность таких ограничений вызывает большие сомнения, а с другой — объясняет действу­
ющую закономерность постоянного воспроизводства низкого уровня страховых выплат и качество оказываемых услуг. При этом было бы ошибочно представлять, что это касается только пенсионного страхования. Ниже приведенные социальные дан­
ные свидетельствуют, что это характерно для всех видов стра­
хового обеспечения (табл. 2.22). Таблица 2.22 Размеры страховых выплат в соотношении с прожиточным минимумом (в %, 2004 г.) Сре дне ме с ячной пе нсии 106 Еже ме с я чное пособие на пе риод по уходу за ребенком до полут ора ле т 21,5 Еже ме с я чное пособие на ре бе нка в воз ра с т е до 16 ле т со 274 Во-вторых, введение ограничения верхнего предела стра­
ховых выплат ведет к утрате обусловленности их размера уп­
лаченными страховыми взносами. В результате подрывается один из основополагающих принципов социального страхова­
ния. Ведь в данном случае размер страховых выплат мало за­
висит от величины зарезервированной им заработной платы в виде страховых взносов. Консервация низкого уровня страховых выплат прямо обус­
ловлена и принятым порядком их индексации. Во-первых, по ряду пособий они годами вообще не индексируются, причем сро­
ки и размеры индексации законом не определены. В частности, в течение 2002-2006 гг. не индексировались пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, а пособия по уходу за ребенком до 16 лет не индексировались с 2001 г. и составляют сегодня 140 руб. в месяц (2,9% ПМ). Какая покупательная способность их была в 2005 г. (при ежегодной инфляции 10-20%) объяснять много не надо. Во-вторых, индексация зачастую заменялась компенсациями. В частности, в 1997-2000 гг. индексация пенсий многократно заме­
нялась компенсациями. Кроме того, принятый порядок индекса­
ции страховых выплат ограничивается уровнем инфляции, что в лучшем случае консервирует (а, как правило, снижает) и без того низкий уровень пенсионного обеспечения. Это однозначно подтверждается статистикой (табл. 2.23). Таблица 2.23 Реальный размер назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций), % к предыдущему году Годы 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Месячная пенсия 51,9 130,7 96,8 80,5 108,7 94,6 95,2 60,6 128,0 121,4 116,3 104,5 105,5 Ист очник: Ст а т ис т иче с кий е же г одник 2 0 0 5. Кстати, действующий порядок индексации пенсионных выплат, в соответствии с прогнозом инфляции, сохранился в отношении социальной пенсии и базовой части и в новой пен­
сионной системе. Ее разработчики не приняли других предло-
275 жений и тем самым заложили механизм, консервирующий тот или иной достигнутый уровень пенсионного обеспечения при росте инфляции. На деле же, как показывает практика, реаль­
ная инфляция не всегда отражает прогнозную, что будет озна­
чать неизбежное снижение покупательной способности пенси­
онных выплат. Для действующей системы ОСС, наряду с низким уров­
нем страховых выплат, систематически изменяются условия страхования, что нередко ведет к ущемлению прав застрахо­
ванных. Так, введя в 2002 г. накопительную составляющую в пенсионном обеспечении, через 2 года эта норма отменяется и все застрахованные до 1967 г. рождения были из нее выведе­
ны. Накопленные средства государство не вернуло, пообещав их учесть в пенсионном капитале при выходе на пенсию. Пере­
смотрены также стажевые условия выхода на пенсию. В частности, исключены из стажа: обучение в средних специальных и высших учебных заведениях, пребывание в аспирантуре, докторантуре, клинической ординатуре и дру­
гие периоды учебы, ранее в него входившие. Исключаются из общего трудового стажа периоды ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом, престарелым, уход неработа­
ющей матери за ка ждым ребенком в возрасте до 3 лет и 70 дней до его рождения в пределах до 9 лет в общей сложности, проживание же н ( мужей) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, вместе с мужьями (женами) в местностях, где они не могли трудиться по специальности, проживание за границей же н (мужей) работников советских учреждений и международных организаций. Подлежат ис­
ключению из общего трудового стажа т а кже периоды про­
жива ния в районах, временно оккупированных неприятелем в годы Великой Отечественной войны, и в г. Ленинграде в пе­
риод его блокады. Кроме того, все периоды, учитывавшиеся в общем трудо­
вом стаже в льготном порядке (в полуторном, двойном, трой­
ном), например работа в лепрозориях и противочумных уч­
реждениях, военная служба по призыву, работа на Крайнем 276 Севере, пребывание реабилитированных граждан в местах ли­
шения свободы и др., учитываются в составе страхового стажа в календарном порядке. Конституционный Суд Российской Федерации поста­
новлением от 29 января 2004 г. № 2-П установил, что нормы Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Фе­
дерации" "по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не могут служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, вклю­
чая раз мер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично)". Однако даже пос­
ле этого практика ухудшения условий выхода на пенсию про­
должается. § 3. Деформация системообразующих базовых элементов обязательного социального страхования Одной из глобальных проблем действующей системы ОСС является деформация ее системоообразующих базовых эле­
ментов. К их числу прежде всего относится деформация отно­
шений собственности. В этой связи, вполне правомерно возни­
кает вопрос, что вкладывается в понятие деформации вообще. Обычно под деформацией понимается изменение формы, объ­
ема. Но в данном определении отсутствует направленность из­
менения. Поэтому точнее под деформацией следует понимать такое изменение, которое ведет к утрате свойств и качеств предмета, явления. Применительно к обязательному социаль­
ному страхованию деформация означает или утрату, или иска­
жение отношений собственности, распределительных отноше­
ний, основополагающих принципов. Деформация отношений собственности. Отношения собс­
твенности в системе ОСС, как и во всякой другой системе подоб­
ного типа, являются тем фундаментом, на котором формирует­
ся весь комплекс экономических отношений. Другими словами, 277 они составляют их центральное ядро. Поэтому деформация этого фундамента неизбежно ведет либо к снижению эффек­
тивности деятельности всей системы, либо к ее слому. Для понимания сущности деформации собственности ОСС следует исходить из следующих положений. Собственность ОСС, как и любое явление, с одной стороны содержательно, а с другой — определенным образом оформлено, т. е. она имеет определенные содержание и форму. Форма и содержание на­
ходятся в единстве. Но это не механическое, а диалектическое единство. Оно предполагает необходимость соответствия фор­
мы и содержания. Однако в действующей системе ОСС это соответствие было нарушено, что и составляет суть деформации собственности ОСС. Рассмотрим это подробнее. Подлинно страховую систему отличает от любых квазис-
траховых систем в первую очередь то, что ее финансовые ре­
сурсы и другие активы являются собственностью не государс­
тва, а самой страховой организации. В силу этого по своему экономическому содержанию она является индивидуально-
групповой собственностью застрахованных. Такой ее эконо­
мический статус определяется тем, что источником собствен­
ности в данном случае является часть необходимого продукта работников, вносимого ими в виде страховых взносов в фонды обязательного социального страхования на пенсионное, меди­
цинское и т. п. обеспечение при наступлении страхового слу­
чая. Аккумулированные таким образом финансовые ресурсы составляют собственность всех застрахованных и на принци­
пах солидарной или солидарно-накопительной системы ис­
пользуются для их з ащит ы от социальных и профессиональ­
ных рисков. Естественно, данное содержание должно иметь и соответствующую юридическую форму. Это предполагает юридическое закрепление активов ОСС в собственность страхового сообщества, т. е. фондов обязатель­
ного социального страхования. Однако в системе ОСС требование соответствия формы и содержания было нарушено. 278 Законодательством о пенсионном, медицинском, социаль­
ном страховании средствам (активам) фондов придан статус государственной (федеральной) собственности. А это означает не что иное, как огосударствление собс­
твенности фондов социального страхования. В результате в го­
сударственную форму было втиснуто чуждое ей содержание. Последствия такой коллизии многоплановые. Прежде всего, система ОСС лишалась права владения, распоряжения и поль­
зования собственностью. Оно было присвоено государством. По­
этому, скажем, государство фактически распоряжается стра­
ховыми средствами, хотя формально-юридически бюджеты фондов социального страхования отделены от госбюджета. Оно может их в той или иной мере использовать на нужды, прямо не относящиеся к социальному страхованию. В этой ситуации на долю фондов ОСС оставлено лишь оперативное управление финансовыми ресурсами и не более. Государство сосредоточило в своих руках основные объ­
емы страховых средств. Оно в значительной степени ограничило оперативно-хозяйственную деятельность фондов социального страхования. О какой их самостоятельности можно говорить, если они находятся в прямом подчинении Министерства здра­
воохранения и социального развития Российской Федерации. Государство заняло монопольное положение, сосредоточив в своих руках страхование не только действительно массовых со­
циальных и профессиональных рисков, касающихся всех групп и слоев населения, но и страхование специфических рисков (на­
пример, досрочных пенсий за работу в особых условиях труда) или специфических социальных групп населения (скажем, пен­
сионное страхование северян). Но это поверхностные последс­
твия проявления огосударствления. Что касается глубинных последствий, то здесь необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, огосударствление собственности ОСС привело к глубинным деформациям его распределительных отношений и базовых принципов. Во-вторых, фонды социального страхования утрачивают свой статус публично-правовых организаций, отстаивающих 279 и з ащищающих демократическими методами интересы за­
страхованных граждан. Сегодня они имеют статус агентств при федеральном министерстве здравоохранения и социаль­
ного развития. В-третьих, система ОСС оказалась перегруженной не страховыми обязательствами, в результате чего была не в со­
стоянии выполнить обязательства перед застрахованными, даже установленные законодательством. В этом случайного ничего нет. То, что государство должно делать в рамках социального обеспечения за счет федерально­
го бюджета, оно по многим позициям переложило на систему ОСС. Так, пенсионная система направляет часть своих ресурсов на выплату пенсий врачам, педагогам в период от выхода на досрочную пенсию (что законодательно установлено) и до об­
щеустановленного возраста выхода на пенсию, хотя страховые взносы на эти цели не перечисляются ни самими бюджетника­
ми (из-за очень низких зарплат), ни государством, выступаю­
щим в данном случае работодателем. То есть те расходы, ко­
торые должно нести государство, перекладываются на общую пенсионную систему. Используются страховые средства ПФР и для выплаты досрочных пенсий работникам, занятым в тяжелых, вредных и опасных условиях труда. В-четвертых, субъекты страхования (или их представи­
тели) оказались исключены из процесса принят ия решений, определения путей его ра з вит ия и т. п. Поэтому фактичес­
ки социальное страхование по причине огосударствления, оказалось вне с фе ры социального партнерства. Наглядно это проявилось, например, при ликвидации социального фонда занятости. Его ликвидация означала ликвидацию страхования безра­
ботицы. Но это не вызвало в обществе ни возмущения, ни про­
тестов. Ликвидировали одну госструктуру — создали другую. В то время как риск безработицы, имеет массовый характер и она является хроническим явлением рыночной экономики. За 280 последние 10 лет число зарегистрированных безработных по методике МОТ в России ежегодно составляет несколько мил­
лионов человек (табл. 2.24). Таблица 2.24 Годы 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Уровень бе з работ ицы, в % 12,6 10,5 9,0 7,9 8,3 8,2 Неутешителен прогноз и на 2006-2008 гг. В 2006 г. безра­
ботица может составить 6,1 млн чел.; в 2007 г. — 5,9 млн чел.; в 2008 г.— 5,7 млн чел. В-пятых, огосударствленная система ОСС оказалась не­
способной охватить социальным страхованием значительные группы населения, прежде всего самозанятых. Их участие в обязательном социальном страховании носит все еще номинальный характер, и вклад в формирование его фи­
нансовой базы не сопоставим с вкладом наемных работников. Используемые в ОСС страховые технологии оказались не­
пригодными для вовлечения этих социальных групп населения в процесс социального страхования. § 4. Деформация распределительных отношений и принципов обязательного социального страхования Деформация распределительных отношений проявляется по различным направлениям. К ним относятся: 1. Возможность получения страховых услуг без участия в формировании финансовой базы социального страхования. В ре­
зультате нарушается один из основополагающих принципов со­
циального страхования "взнос-выплата", а система не дополуча­
ет законодательно установленные ресурсы. Компенсация в этом случае выпадающих доходов за счет госбюджета, как вынуж­
денная мера, может облегчить финансовое состояние того или иного фонда, но при этом не решается главная задача — обеспе­
чение функционирования системы социального страхования как страховой. Налицо ее подмена квазистраховой. 281 2. Масштабы межрегионального перераспределения фи­
нансовых ресурсов в страховой системе, которые при солидар­
но-распределительной системе вполне закономерны, превос­
ходят всякие разумные пределы. И как следствие нарушается один из базовых принципов социального страхования — отно­
сительное соответствие страховых взносов страховым выпла­
там. Особенно наглядно такая ситуация прослеживается в пен­
сионном обеспечении северян. Так, средняя зарплата работников северных территорий в последние 10 лет в 2-3,5 раза превышала среднероссийский уровень и в 5~7 раз превышала уровень зарплаты в регионах с низкой оплатой труда (соответственно и размер страховых взносов), в то же время размер пенсии северян превышал сред­
нероссийский уровень всего на 6-22%. Результатом такой деформации распределительных отно­
шений является не только нарушение социальной справедли­
вости, но одновременно ведет к тому, что уровень пенсионного обеспечения населения целого ряда северных регионов нахо­
дится ниже прожиточного минимума. 3. Формирование финансовой базы ОСС осуществляется через систему государственного бюджета. Такое положение сложилось в результате замены страховых взносов ЕСН. Формирование финансовой базы фондов социального страхования в рамках государственного бюджета лишает стра­
ховую систему автономности и не исключает возможности ис­
пользования страховых средств на не страховые цели. 4. Происходит подмена цели социального страхования. В подлинно страховых системах целью социального страхования является обеспечение воспроизводства работника (индивида) при наступлении страхового случая на социально-приемлемом уровне. В российской системе социального страхования, как за­
креплено в соответствующих законодательных актах, его це­
лью является компенсация утраченного заработка. Последствия такой подмены весьма негативны. В страхо­
вой системе величина затрат на воспроизводство работника, т. е. стоимость рабочей силы имеет количественную определенность 282 для конкретного этапа развития общества. В российской же сис­
теме размер компенсации является величиной неопределенной. Такая подмена ведет также к деформации тарифов на социальное страхование. В частности, это проявляется в том, что формирование необходимых объемов страховых взносов в страховых фондах и соответственно размеры страховых та­
рифов подчинены не обеспечению воспроизводства работника (индивида) при наступлении страхового случая, а частичной компенсации утраченного заработка. При этом размер компен­
сации может определяться в большей или меньшей мере про­
извольно, либо на базе прожиточного минимума, либо его опре­
деленного процента, либо на основе иных нормативов. Деформация экономических основ социального страхо­
вания не могла не привести к деформации его принципов. Это проявилось прежде всего в том, что страховые выплаты либо слабо увязаны с уплатой страховых взносов, либо они вообще не обеспечены страховыми взносами. Практически не задействован принцип личной ответствен­
ности застрахованных работников. Работник непосредствен­
но не участвует в формировании финансовой базы страховых фондов, так как не уплачивает взносы из личных доходов. При­
нцип личной ответственности каждого за формирование усло­
вий своей жизни, необходимый в рыночной экономике, сведен к нулю. Причем аргумент низкого уровня оплаты труда в Рос­
сии, мешающий введению данной меры, хотя и имеет место, но известны пути нивелирования этого фактора, когда взносы из личных заработков не ухудшают материального положения застрахованных. § 5. Сползание социального страхования к социальному обеспечению В последние годы в системе социального страхования Рос­
сии осуществлен ряд изменений с далеко идущими последс­
твиями: введен единый социальный налог, который заменил страховые взносы, ранее уплачиваемые во внебюджетные 283 фонды обязательного социального страхования, снижена став­
ка ЕСН, ликвидирован фонд страхования безработицы, приня­
та новая шкала регрессии, установлены предельные размеры (ограничения) страховых выплат, выведены из накопительной пенсионной системы 15 возрастов, т.е. лица старше 1967 года рождения, введено прямое покрытие из федерального бюдже­
та выпадающих доходов фондов обязательного социального страхования и т. д. Этим число новаций не исчерпывается, но в данном случае существенное значение имеет не их число, а лишь возможные последствия этих и подобных действий для будущего системы обязательного социального страхования в целом, и для каждого застрахованного в отдельности. Осуществляя эти нововведения государство прежде всего стремилось облегчить налоговую нагрузку на бизнес, создать ему более благоприятные условия для развития, одновременно предполагая, что средства, полученные в результате снижения налоговых выплат в фонды обязательного социального страхо­
вания, будут направлены на повышение оплаты труда (за счет чего могла бы возрасти налогооблагаемая база), инвестиции, социальные проекты. Оправдаются ли эти предположения — покажет время. А пока же осуществленные новации крайне болезненно сказались на системе социального страхования. И в какие бы волшебные зеркала мы не смотрели, увидеть в дейс­
твиях государства их позитивное влияние на развитие систе­
мы обязательного социального страхования не удается. Скорее, наоборот, они усиливают существующую деформацию основ и принципов социального страхования, ведут к замене его соци­
альным обеспечением советского образца, к тому же в урезан­
ном виде. В конечном счете речь идет о разрушении базовых основ страховой формы з ащиты населения, единственно адек­
ватной рыночной экономике. Возникшие и развивающиеся тенденции подмены системы социального страхования социальным обеспечением стали уже реальностью, что вызывает все усиливающуюся тревогу у спе­
циалистов, ученых, политиков. Не последнюю роль сыграла в этом замена страховых взносов ЕСН. 284 5.1. Последствия замены страховых взносов единым социальным налогом Если ликвидация в 2001 г. страхования безработицы и переход к выплате пособий по безработице из федерального бюджета, можно было еще воспринять как недоразумение, то введение ЕСН по своим последствиям означало, по существу, целенаправленное наступление на страховую форму социаль­
ной з ащиты населения. При этом уже не имеет существенного значения по умыслу или без умысла это было сделано. Обычно эта мера авторами данной новации представляется как мера чисто технического характера, которая могла бы облег­
чить бухгалтерский учет, повысить уровень собираемости стра­
ховых взносов и др. Последнего, к сожалению, не произошло. По данным Счетной Палаты Российской Федерации, суммарная задолженность по ЕСН, налоговым санкциям, штрафам, пени в ПФР, ФСС РФ, ФОМС и ТФОМС на 1 января 2005 г. составила почти 141 млрд руб. и выросла по сравнению с 2002 г. в 2,6 раза. Статистика задолженности по ЕСН перед отдельными фон­
дами обязательного социального страхования также неутеши­
тельна: по ПФР она составляет 114,4 млрд руб.; ФСС — 5,9 млрд руб.; ФОМС — 1,3 млрд руб.; ТФОМС — 20,1 млрд руб. Естес­
твенно, это не способствует укреплению их финансовой базы и тем самым снижается уровень социальной з ащиты населения в рамках обязательного социального страхования. Однако это не единственное и не главное отрицательное последствие замены источника формирования финансовой базы фондов обязатель­
ного социального страхования. Главный негатив в другом: наметилась четко выраженная тенденция изменений в системе экономических отношений в социальном страховании. В первую очередь они затронули его экономические основы, т. е. отношения собственности. Причем не столько их юридические формы, а прежде всего сущность. Что здесь имеется в виду? Из самой природы социального страхования, как особой формы коллективной самозащиты работников от социальных и 285 профессиональных рисков, носящих массовый характер, осу­
ществляемой в рамках страховых объединений (союзов), за счет собственных средств, вытекает, что основным источником формирования его материальных и финансовых ресурсов, т. е. собственности, могут быть только страховые взносы застрахо­
ванных, или часть их заработной платы (дохода). Замена же страховых взносов ЕСН, прямое бюджетное финансирование с целью компенсации выпадающих доходов означает, что источником формирования финансовой базы обязательного социального страхования становятся не взносы застрахованных, а социальный налог, являющийся собствен­
ностью государства и принципиально отличающийся по своей природе и функциям от страховых взносов. Возьмем пенсион­
ное и обязательное медицинское страхование. Доля расходов федерального бюджета на выплату трудовой пенсии (базовая и страховая) в 2006 г. уже составит 49,2% (против 43,5% в 2005 г.) общей их суммы. За счет страховых взносов покрывается прак­
тически лишь половина затрат на их выплату. В 2006 г. субси­
дии из федерального бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения составят 3,21 млрд руб. Средства федерального бюджета на реализацию социальной программы поддержки неработающих пенсионеров предус­
мотрены в сумме 10 млрд руб. В целом это составляет более 28% дотаций, направляемых бюджетам территориальных фондов Федеральным фондом ОМС. Все это означает, что социальное страхование утрачивает свою экономическую основу. Она все больше подменяется финансовыми ресурсами государства. Го­
сударственное же финансирование — это основа иной формы социальной защиты, а именно — социального обеспечения. Одновременно происходят изменения отношений между субъектами обязательного социального страхования. Отношение "страхователь — страховщик" подменено от­
ношением "с т ра х ова т е ль — государство", отношение "стра­
ховщик — застрахованный" заменено отношением "государс­
тво — застрахованный". Страхователь исчез, его обязательства перед застрахованным превратились в обязательства перед го-
286 сударством по уплате социального налога. Тем самым де-факто (юридические формы формально сохраняются) оказалась раз­
рушенной вся структура экономических отношений, на кото­
рых базируется социальное страхование как особый институт социальной з ащиты населения. В результате финансовые ресурсы в виде ЕСН были ого­
сударствлены, которыми от его имени распоряжается Минис­
терство финансов, являясь представителем государства, а не страхователя. И как следствие, финансирование страховых выплат в системе социального страхования из собственных ис­
точников заменяется финансированием из бюджета. Возникла уникальная ситуация. В страховую форму защиты населения втиснуто противоположное по своей сущности, принципам, функциям социальное обеспечение. Одновременно частично сохраняются принципы и функции (правда, в деформирован­
ном виде)социального страхования. Так, в настоящее время страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и на страхование несчастных случа­
ев на производстве и профессиональной заболеваемости явля­
ются, по существу, единственным обязательным платежом, за счет которого в социальном страховании России реализуются страховые принципы. В отличие от обеспечения за счет бюд­
жетных средств, в социальном страховании действует принцип "есть страховой взнос — есть страховая выплата", нет страхо­
вого платежа — нет страхового обеспечения. В обязательном медицинском страховании, в пенсионном страховании, частично в ФСС РФ обеспечение застрахованного не только не зависит ни от полноты, ни от своевременности упла­
ты страховых платежей, но даже не от самого факта их уплаты (медицинские услуги неработающему населению, базовая пенсия и т. д.). Нехватка средств на удвоение базовой части пенсии за счет ЕСН была компенсирована из Стабилизационного фонда. Таким образом, в "одном флаконе" оказались смешаны две противоположные системы, имеющие разные источники фи­
нансирования, цели, принципы, функции. Естественно, такая система защиты населения не может быть эффективной, что мы и имеем на практике. Она не может быть не только эффе к-
287 тивной, но и долговечной. Государство должно сделать выбор: либо восстанавливается и развивается система обязательно­
го социального страхования на подлинно страховых основах, принципах, с присущими ей функциями, либо она заменяется социальным обеспечением, а страхование развивается в него­
сударственных добровольных формах. Ясной стратегии госу­
дарства на этот счет пока не просматривается. Все это означает, что в результате замены страховых взносов единым социальным налогом, национальная система социального страхования, созданная в первые годы реформ, все больше дрейфует в сторону социального обеспечения. Вве­
дение ЕСН — это еще не единственный шаг государства по раз­
рушению страховой формы з ащиты населения. 5.2. Последствия снижения ставки единого социального налога, введение новой шкалы регрессии Новым шагом, ведущим к подрыву системы социального страхования стало снижение ставки ЕСН. Его прямым следс­
твием явилось возникновение дефицита бюджетов во всех трех страховых фондах. Ранее мы это рассматривали подробно. В итоге, естественно, возникла дестабилизация их финан­
сового состояния. Однако возникновение дефицита само по себе еще не угрожает основам обязательного социального страхова­
ния. В принципе текущий дефицит — явление нежелательное, но возможное. Он может быть вызван разными обстоятельства­
ми: низким уровнем сбора страховых средств, непредвиденны­
ми расходами, недостатками в работе по взысканию штрафов и пени и др. Это может случиться в каждом из фондов, или в системе в целом. Да, это будет означать снижение эффектив­
ности их функционирования, но их основы и базовые принципы не будут размываться и утрачиваться. Источником покрытия дефицита социального страхования в этом случае продолжа­
ют оставаться собственные средства, аккумулированные за счет страховых взносов. Опасность же для них, в связи со сни­
жением ставки ЕСН, состоит в том, что изменяется источник 288 покрытия дефицита. В качестве такового становятся не стра­
ховые взносы, а налоги, т. е. средства государственного бюдже­
та. Последние же, как уже отмечалось, никакого отношения к социальному страхованию не имеют. Но это одна сторона дела. Другая же состоит в том, что в результате бюджетного финан­
сирования подрывается один из основополагающих принципов социального страхования — принцип солидарности: исчезают взаимообязанности и взаимоответственность участников стра­
хового процесса. Страховое сообщество, члены которого в нем объединены, застрахованы, аккумулирует необходимые фи­
нансовые ресурсы для защиты застрахованных от социальных и профессиональных рисков, превращается в организацию ба­
нальных получателей пособий от государства. Их уже не объ­
единяет ни система экономических отношений, ни общая собс­
твенность на финансовые и материальные ресурсы, ни общий интерес — обеспечение социальной з ащиты каждого застрахо­
ванного при наступлении страхового случая, а государственная структура, которая ведет их учет, оформляет и осуществляет выплату пособий. Поэтому вполне закономерно, что при моне­
тизации льгот выплаты денежных пособий вместо натураль­
ных льгот плавно перешли в фонды ОСС. Следует также иметь в виду, что в результате снижения ЕСН и соответственно, уве­
личения финансирования из бюджета изменяется структура страховых выплат. Расходы из государственного бюджета на выплату базовой пенсии растут и доля ее уже достигли по­
рядка 36% в 2002-2004 гг., а в 2005 г. эта доля уже превышала 43,5%. Соответственно доля расходов на страховую часть пен­
сии сократилась с 63,1% в 2003 г. до 56,4% в 2005 г. Естественно, это означает изменение их экономической сущности. Страхо­
вые пособия все больше утрачивают связь с заработной платой, когда они уже чуть ли не наполовину состоят из выплат никак не связанных ни с заработной платой, ни страховым стажем, ни с общим трудовым стажем. И совсем не случайно коэффициент замещения страховым пособием (пенсия, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам) утраченного зара­
ботка имеет явно выраженную тенденцию к снижению. 289 И Ш — Нарушение взаимосвязи пенсионных выплат и заработной платы проявляется и по другим направлениям. В 2002 г. средняя зарплата по стране увеличилась на 37,7%, доходы пенсионного фонда —н а 30%, а пенсия —л и шь на 15,5%, или в 2,5 раза мень­
ше, чем рост заработной платы, в 2003 г. зарплата возросла на 36,6%, пенсия — на 19% и т. д. Не радует на этот счет и прогноз: средний размер трудовой пенсии к 2015 г. возрастет только в 2,56 раза, при росте средней заработной п л а т ы— в 3,72 раза. Естественно, в этих условиях заинтересованность работника в "зарабатывании" пенсии мало вероятна. Вместе с тем отрицательное воздействие снижения став­
ки ЕСН на систему социального страхования имеет место и по другим направлениям. В частности, возникли тенденции ка­
чественного изменения дефицита. Как уже отмечалось, воз­
никновение текущего дефицита не угрожает самой сбалан­
сированности финансовых ресурсов и обязательств системы перед застрахованными. С понижением же тарифа возникла реальная угроза долговременной разбалансированности дохо­
дов и расходов, когда система социального страхования за счет собственных ресурсов преодолеть дефицит не в состоянии. Это в равной степени относится ко всем трем фондам обязательного социального страхования. Наиболее ярко это видно на примере Пенсионного фонда (табл. 2.25). Таблица 2.25 Прогноз недостающих средств в обеспечении пенсионных обязательств (млрд руб.) Годы Де фицит Годы всего ба з ова я пе нс ия с т ра х ов а я пе нс ия 2006 273,65 179,52 54,74 2007 321,2 208,17 69,58 2008 495,08 274,03 173,03 2009 424,2 249,3 173,63 2010 497,9 253,96 188,55 Ис т очник: Ак т у а р ный прог ноз р а з в ит ия пенсионной с ис т е мы в ус­
лов иях пенсионной р е фо р мы до 2015 г. ( Пенсия. 2005. № 8). 290 В 2015 г. дефицит в ПФР прогнозируется на уровне более 882 млрд руб. Качественное изменение дефицита означает одно, что если не будут найдены новые источники формирования бюд­
жетов страховых фондов, то система ОСС окажется банкротом и плавно, вольно или невольно, перейдет к бюджетному финан­
сированию, т. е. социальному обеспечению. Обеспечение бюджетной сбалансированности нередко до­
стигается за счет сокращения объема и качества предостав­
ляемых услуг, ограничения размера выплачиваемых пособий. Особенно это характерно для ФСС. За последние годы здесь со­
кращено финансирование расходов на оздоровление детей, на санаторно-курортное лечение, ограничены страховые выплаты по временной нетрудоспособности, беременности и родам и т. д. Этот путь, на наш взгляд, бесперспективен. В ряду последних новаций в области социального страхо­
вания, ведущих по своим объективным последствиям к его раз­
рушению, находится также введение новой регрессивной шка­
лы налогообложения. Напомним, что она устанавливает ставку ЕСН в 26% с фонда оплаты труда до 300 тыс. руб., 10% с фонда оплаты труда от 300 тыс. руб. до 600 тыс. руб. и 2% с фонда оп­
латы труда свыше 600 тыс. руб. Последствия этой меры мно-
гоплановы: снижение поступления средств за счет ЕСН в сис­
тему социального страхования (по оценкам специалистов оно в 2005 г. могло составить более 215 млрд руб.), усиление социаль­
ной несправедливости (богатые стали богаче, бедные беднее) и т. д. Но эти последствия мы оставляем в стороне. Несомненный же интерес представляет другое: влияние данной новации на базовые принципы социального страхования и, в частности, на принцип взаимозависимости между размером оплаты труда и размером страховых выплат застрахованному. Оценка и расчеты показывают, что с введением данной шкалы для работников со средним и высоким уровнем оплаты труда этот принцип искажается. Для этих категорий работни­
ков величина страховых выплат от размера заработной платы практически не зависит. 291 Тем самым у них утрачивается интерес к "зарабатыванию" пенсий. Так, по данным Пенсионного фонда, 37% застрахован­
ных вообще взносов не платят, за 25% взносы вносятся час­
тично и только за 38% застрахованных взносы уплачиваются полностью. Если же учесть действующие верхние ограничения размера страховых выплат при выплате пособий по времен­
ной нетрудоспособности, беременности и родам, то незаинте­
ресованность работников только возрастает. Сами же пособия превращаются по своей сути в социальные пособия, выплачи­
ваемые государством, а их размеры определяются не потреб­
ностью обеспечения воспроизводства индивида, а объемом вы­
деляемых бюджетных средств на социальные цели. Подводя итоги, есть все основания сделать следующие вы­
воды. Во-первых, на нынешнем этапе социально-экономическо­
го развития налицо эрозия системы обязательного социального страхования как основного института социальной з ащиты на­
селения в условиях рынка, сползание его к социальному обес­
печению. В самом деле, если источником финансирования фон­
дов ОСС является государственный бюджет, сами выплаты по своему социально-экономическому содержанию превращены в государственные социальные пособия и т. д., то проще и логич­
нее осуществлять их выплату через единую структуру, назы­
ваемую собесом. Во-вторых, концепция "минимизация" налогообложения за счет социальной сферы вступила в явное противоречие с необходимостью проведения активной социальной политики. Прямым подтверждением такой потребности явились прези­
дентские национальные Программы развития здравоохране­
ния, образования и др. В-третьих, государство должно четко определиться со стратегией обеспечения социальной безопасности населения. Как представляется, было бы трудно поправимой ошибкой замена обязательного социального страхования социальным обеспечением советского образца в условиях рынка, т. е. в со­
вершено новых социально-экономических условиях. 292 Контрольные вопросы и задания 1. Какие факторы определяют, сужают возможности фор­
мирования ресурсной базы ОСС в современной России? 2. Почему в системе ОСС низкий уровень страховых вы­
плат? 3. Как влияет на величину страховых выплат установлен­
ный порядок их индексации? 4. Имеет ли место изменение условий страхования? Если да, то в чем оно проявляется? 5. В чем заключается деформация собственности системы ОСС? 6. Каковы последствия деформации собственности для ОСС? 7. Какие деформации распределительных отношений ха­
рактерны для ОСС? 8. Каковы последствия введения ЕСН для изменения базо­
вых отношений в системе ОСС? 9. В чем особенности дефицита финансовых ресурсов, воз­
никшего в связи со снижением ставки ЕСН? Глава 6. К новому облику системы ОСС В связи с глубокой деформацией страховых отношений системы ОСС, их эрозией, вполне правомерно возникает воп­
рос, а какой должна быть система социальной з ащиты населе­
ния в России завтра? Вопрос далеко не праздный. Он, вне вся­
кого сомнения, жизненно важный для каждого россиянина — и пенсионера, и работника, и молодого человека, который, рано или поздно вступит в трудовую жизнь. Конечно, стратегия обеспечения социальной з ащиты чело­
века может быть разной, но что касается России, то здесь необ­
ходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, вряд ли есть особая нужда доказывать, что на двух принципиально различных основах — социальном обеспе-
293 чении советского образца (когда более 60% средств на социаль­
ную защиту населения выделялось из бюджета) и социальном страховании, этаком их симбиозе в рамках страховой формы, — она базироваться долго не может. Сидение на двух стульях бес­
перспективно, ибо такая система неэффективна, поскольку ук­
репление одной составляющей блокирует развитие другой. За примерами далеко ходить не надо. Рост расходов федерального бюджета на выплату базовой части пенсии, вызванный сниже­
нием ставки ЕСН, обусловил резкое снижение страховой состав­
ляющей пенсии, выплаты которой производятся за счет страхо­
вых взносов. Соответствующие данные уже приводились ранее. Рассматривая вопрос о формах социальной защиты населения в России в перспективе можно сказать, что в принципе здесь воз­
можны два варианта реформирования: либо действующая сис­
тема ОСС окончательно трансформируется в институт социаль­
ного обеспечения, в рамках которого государство обеспечивает социальную защиту населения, либо, преодолев деформации и внутренние противоречия, будет создана подлинно страховая система защиты населения от социальных и профессиональных рисков, носящих массовый характер. Во-вторых, созданная в России системы ОСС еще молода. И хотя в своем нынешнем виде она не отвечает тем задачам, которые должна решать, но как ее формирование, так и потен­
циальные возможности далеко не исчерпаны. Она в состоянии сформировать, что подтверждает опыт индустриально разви­
тых стран, надежную финансовую основу. Это подтверждает и наш собственный опыт, при всей непоследовательности в дейс­
твиях правительства. Сформированные в первые годы рыночных реформ фи­
нансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масш­
табных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспече­
ние пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. 294 Было бы неправильным недооценивать возможности соци­
ального страхования и в повышении ответственности работни­
ка за собственное материальное обеспечение при наступлении страхового случая, и в приобщении к социальной защите рабо­
тодателей. В-третьих, нужно также отметить, что возможности фор­
мирования облика системы ОСС, базирующейся на подлинно страховых принципах, далеко не утрачены. Рассмотрим возможные пути реформирования действую­
щей системы ОСС, придание ей нового облика. § 1. Придание ОСС подлинно страхового характера Трансформация любой системы в качественно новое со­
стояние, т. е. радикальное ее реформирование, предполагает необходимость определения, во-первых, ее сущностных недо­
статков и, во-вторых, целей, которые должны быть достигнуты в процессе преобразования. О недостатках действующей системы ОСС сказано и напи­
сано немало. Повторять их снова не имеет смысла. Нам бы хо­
телось обратить внимание лишь на те из них, без преодоления которых невозможно формирование качественно нового облика системы социального страхования в современной России. К ним в первую очередь относятся: • огосударствление системы ОСС; • отсутствие в действующей системе ОСС многих страхо­
вых принципов или подмена их квазистраховыми. Огосударствление национальной системы социального страхования проявляется в двух аспектах. 1)государство осущест вляет прямое управление ОСС и ее финансовыми ресурсами, Фонды обязательного социаль­
ного ст рахования являют с я г осударственными организаци­
ями; 2) имеет место ограничение развития негосударственных форм обязательного социального страхования. Сегодня в Рос­
сии обязательное социальное страхование идентифицируется 295 только как государственное. Вместе с тем мировой опыт пока­
зывает, что это далеко не так: возможны различные формы не­
государственного социального страхования. Социально-экономические последствия огосударствления системы ОСС известны. В их числе прежде всего необходимо выделить: • отсутствие у ОСС и его страховых структур публично-
правового статуса; • законодательное закрепление за государством права собственности на финансовые ресурсы и другие активы фон­
дов ОСС; • перегрузка системы обязательного социального стра­
хования государственными обязательствами и выплатами нестрахового характера и ее неспособность выполнять их пе­
ред застрахованными. Государство, перестав быть монополис­
том в экономике, пока остается им в сфере социальной защиты населения и пытается сохранить свою роль; • сдерживание развития негосударственных форм соци­
ального страхования; • сохранение положения, когда социальным страхованием не охвачены значительные слои экономически активного насе­
ления. Отсутствие многих страховых принципов или их подмена квазистраховыми находит свое проявление в том, что: • гипертрофирован принцип "солидарности" настолько, что это ведет к социальной несправедливости и конфликтности интересов участников системы; • не работает один из основополагающих принципов — "принцип личной ответственности" каждого застрахованного за свое материальное положение при наступлении страхового случая; работники не участвуют в финансировании социально­
го страхования; • нарушен принцип эквивалентности страховых взносов и страховых выплат, в результате чего пенсии стали "плоски­
ми", т. е. разница между средней и максимальной пенсией ми­
нимальная; 296 • не реализуется принцип социально-приемлемого уровня страхового обеспечения (воспроизводственный уровень)работ­
ников; • не работает принцип "трехсторонности" в управлении страховой системой (нет паритета участия представителей ра­
ботников, работодателей и государства). Важность определения целей, которые должны быть до­
стигнуты в процессе обновления действующей системы ОСС трудно переоценить. Если цели подменены или поставлены ложные цели, то это ничего, кроме вреда, принести не может. В различных публикациях, публичных высказываниях нередко в качестве цели реформирования системы ОСС оп­
ределяется достижение оптимизации сбалансированности ее обязательств перед застрахованными и финансовых ресурсов, создание устойчивой ее финансовой основы, обеспечение целе­
вого и рационального использования страховых средств. Бесспорно, это необходимые и важные цели и без их дости­
жения система ОСС нормально выполнять свои функции не в состоянии. При нехватке страховых средств они могут осущест­
вляться в усеченном (урезанном) виде. Однако названные и им подобные цели реформирования по своей сути представляют реформирование в той или иной форме либо отдельных стра­
ховых принципов (например, соответствие доходов и расходов есть конкретизация принципа "взнос-выплата"), либо опреде­
ленных инструментов обязательного социального страхования. Поэтому они не могут определять основную цель его ре­
формирования. В качестве таковой эту цель можно определить как преодоление квазистрахового характера действующей системы ОСС и формирование подлинно страховой системы в качестве правового и экономического механизма обеспечения равных возможностей всем гражданам РФ получения соци­
альной защиты от социальных и профессиональных рисков, носящих массовый характер, в виде пенсионного обеспечения, выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беремен­
ности и родам, получения бесплатной медицинской помощи в нужном объеме и необходимого качества и т. д. 297 Достижению этой цели должны соответствовать и основ­
ные стратегические направления реформирования системы ОСС. Основополагающим из них является устранение дефор­
маций базовых элементов обязательного социального страхо­
вания: отношений собственности, распределительных отноше­
ний и страховых принципов. Без этих глубинных изменений экономического и право­
вого статуса ОСС будет с завидным постоянством воспроизво­
дить свою низкую эффективность. Поэтому было бы ошибкой свести цель и содержание реформирования к решению част­
ных вопросов в обязательном социальном страховании, скорее, наоборот, их решение должно быть направлено на формирова­
ние качественно новой системы ОСС. Естественно, эти задачи не одного дня, но вместе с тем это конечная цель радикальных преобразований системы обязательного социального страхова­
ния. Формирование подлинно страхового характера ОСС предпо­
лагает радикальные изменения правовых, экономических, финан­
совых и организационных отношений. Ядром их должны стать: • изменение статуса ОСС; • разгосударствление системы ОСС; • переход на подлинно страховые принципы. § 2. Изменение статуса ОСС Логика радикального реформирования системы ОСС тре­
бует, прежде всего, изменения статуса ОСС как особого инсти­
тута гражданского общества. Его статусу должен быть придан публично-правовой характер. Как это следует понимать? В настоящее время обязательное социальное страхование имеет статус "государственного", а фонды ОСС соответственно статус "государственных учреждений". Придание ОСС публично-пра­
вового статуса означает выведение его из прямого управления государством. Тем самым обязательное социальное страхова­
ние перестает быть государственным, а фонды ОСС перестают быть государственными учреждениями. В результате его де-
298 ятельность приобретает публичный характер, а ОСС начина­
ет функционировать как самостоятельный в организационном и финансовом отношении социальный институт, деятельность которого подчиняется реализации общественных интересов, т. е. интересов застрахованных граждан. Тем самым создаются реальные предпосылки ограничения и установления пределов вторжения государства в сферу деятельности ОСС, з ащиты прав застрахованных, отстаивания их интересов, которые, как известно, довольно часто расходятся с интересами государс­
тва. В то же время деятельность ОСС осуществляется на ос­
нове установленных и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих его отношения с государством, хозяйствующими субъектами, общественными организация­
ми и т. д. В частности, публично-правовой статус социального страхования предполагает: • обязательность, установленную законом, страховой фор­
мы социальной з ащиты как для работодателей, так и для наем­
ных работников с соответствующими правами и обязанностями (обязательность уплаты страховых взносов для работодателей, обязательность страхования для определенных категорий ра­
ботников и т. д.); • законодательное определение перечня социальных и профессиональных рисков, подлежащих социальному страхо­
ванию; • законодательное установление страховых тарифов; • установленные законом стандарты материального обес­
печения по социальному страхованию. Наделение ОСС публично-правовым статусом означает приведение в соответствие его экономически-правового поло­
жения с его сущностью и принципами. То, что ОСС является формой самоорганизации работников, обеспечивающих собс­
твенную защиту от социальных и профессиональных рисков за счет собственных средств, тем самым находит закрепление в статусе. В то же время публично-правовой статус ОСС поз­
воляет, опираясь на демократические методы, надежно защи-
299 щать и отстаивать интересы застрахованных граждан, обеспе­
чивать строго целевое расходование средств, предназначенных для финансирования страховых выплат, а также прозрачность управления ими. § 3. Разгосударствление ОСС Другим направлением радикального реформирования обя­
зательного социального страхования является разгосударст­
вление национальной системы ОСС России. Проблема разго­
сударствления обязательного страхования имеет два аспекта. Во-первых, изменение формы собственности. Сегодня финан­
совые ресурсы и другие активы системы ОСС закреплены за государством. Разгосударствление означает юридическое за­
крепление их в собственность системы ОСС. Во-вторых, созда­
ние условий для развития негосударственных форм обязатель­
ного социального страхования. Они должны перестать быть только государственными. Вместе с тем сразу же отметим, что разгосударствление было бы неправильно понимать как полный уход государства из сферы социального страхования. В данном случае речь идет.о другом. Во-первых, приведение в соответствие юридической фор­
мы и сущности собственности на материальные и финансовые ресурсы системы ОСС. Являясь собственностью самих застра­
хованных, они должны получать и соответствующий правовой статус. В действующей системе ОСС, как мы знаем, соответс­
твие формы и содержания собственности нарушено. Во-вторых, об освобождении государства от несвойствен­
ных ему функций прямого управления страховой формой со­
циальной з ащиты населения. В этой области оно должно за­
ниматься тем, что для него свойственно: создавать правовую базу, на которой основывается социальное страхование, в соот­
ветствии с нормами законодательства принимать решения об образовании учреждений социального страхования или регу­
лировать их возникновение. 300 Проблема разгосударствления системы ОСС сама по себе многогранна. Но центральным ее звеном является изменение отношений собственности на средства и активы ОСС. Они долж­
ны быть выведены из-под юрисдикции государства и переданы в собственность страховой системы (страхового сообщества). Такой подход не является надуманным, он опирается на реально существующие экономические отношения. Напомним, что финансовые ресурсы ОСС — часть необходимого продукта, зарезервированного работниками в виде части их заработной платы и используемого для покрытия затрат на воспроизводс­
тво рабочей силы (индивида) при наступлении страхового слу­
чая. Поэтому, если только не вступать в противоречие с логикой, можно сделать вывод только один — это собственность застра­
хованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев: при выходе на пенсию, при установлении факта инвалидности, временной не­
трудоспособности и т. д. Притязания государства на нее не имеют никаких эконо­
мических оснований. Даже в рабовладельческом и феодальном обществах и тем более в социально ориентированных капита­
листических странах, государство никогда не посягало на необ­
ходимый продукт, созданный работниками. Далее, правовое закрепление средств ОСС в собственность государства, фактическое распоряжение и пользование ими государственной властью, как было показано ранее, привело к деформации всех социально-экономических отношений: работ­
ники утратили право на основной ресурс их з ащиты от социаль­
ных рисков, из собственников они превратились в получателей пособий от государства, его иждивенцев. Система отношений оказалась перевернутой. По существу же, они получают в виде страховых пособий уже ими заработанное, а государство лишь должно обеспечить контроль и эффективное управление стра­
ховыми средствами и быть гарантом сохранения заработанных страховых прав. Таким образом, радикальное изменение отношений собс­
твенности в системе ОСС, является обоснованным не только с 301 экономической и юридической точек зрения, но необходимо с практической точки зрения. Владение, распоряжение и поль­
зование фондами ОСС страховыми средствами позволит обес­
печить их финансовую институциональную независимость от государства. Но пока не будет решен вопрос о собственности на средства страховых фондов, будет продолжаться волюнтаризм в уста­
новлении тарифов в страховые фонды, нецелевое использова­
ние страховых средств, предприниматься разные меры, рас­
шатывающие финансовую устойчивость системы социального страхования, снижающие размеры страховых выплат и т. д. § 4. Развитие негосударственных форм социального страхования Разгосударствление обязательного государственного соци­
ального страхования (ОГСС) означает ликвидацию монополии государства в этой сфере. Тем самым, во-первых, открывается простор для создания новых видов негосударственного социаль­
ного страхования, которые сегодня втиснуты в ОГСС. В данном случае речь идет о формировании профессиональных, террито­
риальных, корпоративных систем социального страхования. Это позволило бы решить проблему выплат досрочных пенсий для работников, занятых на тяжелых и вредных работах, а также проживающих в районах с неблагоприятными природно-клима­
тическими условиями (территории Крайнего Севера). Каждая из этих систем обеспечивала бы страхование спе­
цифических специальных и профессиональных рисков или особых профессиональных и социальных групп и слоев населе­
ния, которые не могут быть охвачены ОГСС. Сегодня такие системы находятся или в зачаточном состо­
янии, или не развиты вообще. Во-вторых, преодолевается стереотип представлений, что обязательное социальное страхование — это только государс­
твенное страхование. Развитие его негосударственных форм не только важный, но и необходимый момент формирования 302 нового облика ОСС. Конечно, разгосударствление ОСС, форми­
рование негосударственных его форм — это не скоропалитель­
ная акция, а длительный постепенный процесс. В качестве его первых шагов было бы целесообразно вывести из ОГСС стра­
хование таких специфических рисков, как работа во вредных и опасных условиях; работа, дающая право на пенсию по выслуге лет; работа в неблагоприятных природно-климатических усло­
виях; страхование несчастных случаев на производстве. Наличие развитой системы негосударственного соци­
ального страхования позволит сделать реальные шаги по разгосударствлению социального страхования, ликвидации монополии обязательного государственного социального стра­
хования, по созданию возможности альтернативного страхо­
вания в целях расширения объема и качества предоставляе­
мых страховых услуг. Поэтому вопрос о разгосударствлении социальной сферы носит не только тактический, но и стратегический характер. Вместе с тем ради объективности необходимо сказать, что декларации и робкие шаги в направлении разгосударствления системы ОСС властными структурами делаются В пенсионной реформе, реализация которой началась с 2002 г., был введен единый (базовый) минимальный уровень пенсионного обеспече­
ния, гарантом которого выступает государство. Второй уровень обеспечивается за счет возврата к принципам обязательного социального страхования — страхование работника на случай старости, инвалидности, потери кормильца. Введена накопи­
тельная составляющая пенсионного обеспечения. Из системы ОГСС предлагается вывести страхование "досрочных" пенсий работников, занятых на производстве с особыми условиями труда, страхование несчастных случаев на производстве. Но пока все это осталось не реализованным. Следует также обратить внимание на то, что постановка вопроса о разгосударствлении системы ОСС базируется не на умозрительных заключениях, а на реальных социально-эко­
номических изменениях, происшедших в России в результате перехода к рыночной экономике. 303 И это в первую очередь относится к резкому сокращению возможностей государства по финансированию социальной сферы. Доля государственного бюджета в ВВП упала с 45,2% в 1992 г., до 27,8% в 2004 г. Прямым последствием таких изме­
нений явилось отсутствие у государства достаточных ресурсов для обеспечения эффективной социальной защиты населения. И сегодня становится все более ясно, что без широкого разви­
тия страховых форм социальной з ащиты населения выйти из этого тупика невозможно. § 5. Переход системы ОСС на подлинно страховые принципы Вторым стратегическим направлением в формировании нового облика ОСС является переход на подлинно страховые принципы. Федеральный закон "Об основах социального страхова­
ния" к их числу относит: • устойчивость финансовой системы обязательного соци­
ального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалент­
ности страхового обеспечения и средств обязательного соци­
ального страхования; • всеобщий обязательный характер социального страхо­
вания, доступ для застрахованных лиц реализации своих соци­
альных гарантий; • государственная г арантия соблюдения прав застра­
хованных лиц на з а щит у от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию, независимо от финансового положения стра­
ховщика; • государственное регулирование системы обязательного социального страхования; • паритетность участия представителей субъектов обяза­
тельного социального страхования в органах управления сис­
темы обязательного социального страхования; • обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов; 304 • ответственность за целевое использование средств обя­
зательного социального страхования; • обеспечение надзора и общественного контроля; • автономность финансовой системы обязательного соци­
ального страхования. Перечень, как