close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

moyo diplomische

код для вставкиСкачать
 ВВЕДЕНИЕ
Современный этап развития науки финансового права можно охарактеризовать как этап интенсивного формирования новых теоретических категорий и уточнения содержания дефиниций существующих базовых конструкций. Так, новое звучание получают определения предмета финансового права, элементов финансовой системы, субъектов финансовых отношений; в научный обиход вводятся новые понятия: финансовые обязательства, публичный долг, финансово-правовые договоры.
Термин "финансовая политика" не является новым ни для финансового законодательства, ни для финансовой науки, однако его интерпретация в большинстве случаев отражает разнообразие авторских подходов и демонстрирует отсутствие унифицированного толкования.
В последнее время интерес к проблематике финансовой политики существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных ученых по данной теме (Боровикова Е.В., Викулин А.Ю., Карасева М.В., Крохина Ю.А, Рукавишникова И.В.).
В то же время, широкий спектр вопросов формирования и реализации финансовой политики по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован в рамках науки финансового права и нуждается в дальнейшей научной разработке.
Целью настоящей работы является рассмотрение понятия финансовой политика, выявление ей принципов, целей и видов, анализ программно-целевого акта, как основного инструмента финансовой политики. Данные цели поставила перед нами следующие задачи:
1. Исследование понятия и принципов финансовой политики.
2. Анализ программно-целевых актов Российской Федерации, как основных инструментов реализации финансовой политики.
3. Рассмотрение типов и видов финансовой политики Российской Федерации.
4. Выработка рекомендаций по оптимизации процесса разработки и реализации финансовой политики Российской Федерации.
Объектом работы является правовой аспект формирования и реализации финансовой политики Российской Федерации. Предметом исследования являются нормы действующего законодательства РФ, регулирующие формирование и реализацию финансовой политики РФ.. Методологическую основу настоящей работы составляют следующие методы:
- метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте);
- функциональный метод (объяснение функций государственных органов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в их взаимодействии);
- сравнительный метод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления).
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РФ
1.1. Понятие и принципы финансовой политики
Вопрос понятия финансовой политики является дискуссионным. Несмотря на активное его использование законодателем, данной нормативной дефиниции не существует. Как правило, термин используется без раскрытия его точного содержания. Например, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Но что понимается под финансовой политикой, остается непонятным. Данный термин не является новым ни для финансового законодательства, ни для финансовой науки, однако его интерпретация в большинстве случаев отражает разнообразие авторских подходов и демонстрирует отсутствие унифицированного толкования.
Категория "финансовая политика" активно используется экономической наукой, поэтому именно в экономических исследованиях раскрывается её содержание. Природа этой категории, безусловно, кроется в динамичности финансовых отношений, их развитии и совершенствовании на основе установленных задач и направлений, имеющих целью повышение эффективности финансовой деятельности государства, обеспечение финансовой стабильности и безопасности, повышение качественного уровня жизни российских граждан. Как отмечает М.В. Карасева, в период переходной экономики политика была одним из главных факторов, определяющих развитие финансового законодательства1.
Экономическая наука включает различные подходы специалистов в определении финансовой политики. В числе наиболее распространенных можно назвать следующие:
1. Финансовая политика - система определенных законодательно организационно-экономических мероприятий (действий) государства (государственных органов) для выполнения государством своих функций (В.М. Родионова2, П.И. Вахрин3). Такая трактовка таит в себе ряд опасностей. Дело в том, что функции и задачи государства видоизменяются, трансформируются в соответствии с господствующими в обществе представлениями о роли государства в развитии народного хозяйства. Так, например, вопросы государственного вмешательства в экономику России, выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения и многие другие вопросы, определяющие функции и задачи государства, до сих пор остаются дискуссионными. Использование финансовой политики только как средства (инструмента) выполнения функций государства неизбежно ведет к конфликту интересов государственных органов власти, органов местного самоуправления с другими субъектами финансовой системы, а именно с хозяйствующими субъектами и населением страны. Таким образом, можно сделать вывод, что авторы данного подходе не учли два важных положения: во-первых, государственная финансовая политика должна выступать средством решения социально-экономических задач общества, а не быть всего лишь набором мероприятий для достижения целей тех или иных органов власти, преследующих собственные интересы; во-вторых, финансовая политика государства должна учитывать интересы всех субъектов финансовой системы, а не только органов государственной власти. 2. Финансовая политика - совокупность финансовых инструментов и институтов государственной финансовой власти, обладающих в соответствии с законодательством полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов государства в соответствии со стратегическими и тактическими целями государственной экономической политики (В.К. Сенчагов4);
Данное определение не раскрывает сущности финансовой политики, а описывает механизм, инструменты ее реализации. Дело в том, что финансовый механизм является лишь частью финансовой политики, с помощью которого осуществляется непосредственное управление финансами. 3. Финансовая политика - совокупность правовых решений государства в финансовой сфере (С.В. Большаков5). Данное определение не приемлемо, так как трактует исследуемую категорию лишь как свод законодательства, забывая, что политика предполагает целенаправленность, наличие принципов, задач и определённых заранее приоритетов развития. 4. Финансовая политика - научно обоснованная концепция (направления, цели и задачи) развития, использования и управления публичными финансами (Т.В. Гуйда6, А.Ю. Кравчук7). В этом определении акцент ставится на теоретической безе финансовой политики, необоснованно выводя из поля зрения прикладное значение финансовой политики, выражающееся в комплексе мероприятий по управлению финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики. Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы:
1. Несмотря на разнообразие подходов и мнений в определении финансовой политики, все авторы сходятся в том, что непременным условием ее осуществления является нормативно-правовое закрепление основных параметров. Это означает, что финансовая политика государства может быть реализована только в том случае, если входящие в ее состав идеи, принципы, программы получат юридически определенную форму. Процесс правового закрепления принципов, идей, программ, основных направлений развития финансовой сферы государства представляет собой своеобразный способ реализации финансовой политики государства. Можно согласиться с утверждением о том, что именно "финансовое право является инструментом оформления и проведения финансовой политики"8.
2. Основу финансовой политики составляют стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим государство осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Они связаны с основными проблемами, стоящими перед государством, в области мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов, регулирования экономических и социальных процессов и стимулирования передовых направлений развития производительных сил, отдельных территорий и отраслей экономики. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы. 3. Содержание финансовой политики так же включает в себя разработку общей концепции финансовой политики, определение ее основных направлений, целей, главных задач.
Рассматривая финансовую политику невозможно обойти стороной её двойственность, на её деление на две составляющие, которые условно можно назвать "теоретической" и "практической" частью финансовой политики. Первая включает в себя разработку общей концепции, предполагая определение не только тактических и стратегических целей и задач, но и конкретного механизма их достижения. Вторая представляет собой процесс непосредственной реализации основных идей путем осуществления компетентными государственными органами финансовой деятельности.
Понятие финансовой политики следует рассматривать не только с экономической, но и с юридической точки зрения. Здесь также присутствует многообразие подходов к данному понятию. Особо хотелось бы отметить монографию М.В. Карасевой "Бюджетное и налоговое право. Политический аспект".
Так, С.В. Мирошник определяет финансовую политику как деятельность государства - публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений9.
Ю.А. Крохина также выделяет правовой аспект финансовой политики и дает определение финансово-правовой политики, направленной на создание "оптимального механизма финансово-правового регулирования"10. По мнению Д.Е. Кошеля, необходимо согласиться с двойственной природой финансовой политики: как практической (правоприменительной) деятельности и деятельности творческой, направленной на составление моделей, прогнозов развития финансов11. В связи с этим дискуссионным представляется вопрос об исключительно правовой форме выражения финансовой политики. В частности, М.В. Карасева считает, что правовая политика является особой формой государственной политики12. По мнению А.П. Коробовой, вполне правомерно говорить о правовой политике в области финансов, экономики, военного дела и т.д.13 Характеризуя специфику финансово-правовой политики, следует согласиться с мнением Ю.А. Крохиной, что ее цель обусловлена необходимостью бюджетной деятельности14. Но не будем забывать, что в широком смысле в сферу финансов входят все отношения производства и распределения, осуществляющиеся в денежной форме, в том числе возникающие на эквивалентной основе.
Необходимо разграничить понятия правовой политики в области финансов, финансовой политики, и финансово-правовой политики. Безусловно, самый узкий предмет имеет финансово-правовая политика. Правовая политика в области финансов охватывает все финансовые отношения (как публичные, так и частные), определяя направления законотворчества в данной сфере. И, наконец, особенность финансовой политики - использование широкого арсенала методов воздействия на общественные отношения. И отнюдь не все из этих методов сводятся к нормотворчеству. В рамках финансовой политики регулирующие органы в порядке осуществления правоприменительной деятельности реализуют меры экономического свойства. Наиболее выразительный пример здесь - деятельность Центрального банка РФ на кредитном и валютном рынках: недавние плавная девальвация рубля, меры по поддержанию ликвидности банковской системы явились результатом ежедневных операций Банка России. Кроме этого, поскольку, как и любая политика, финансовая политика имеет плановый, стратегический характер, одной из форм ее выражения являются официальные выступления, заявления руководителей органов государства, ответственных за ее реализацию. Что касается состава финансовой политики, то ранее Ю.А. Крохина и А.Ю. Викулин рассматривали бюджетную политику как часть кредитно-финансовой политики государства, включающей также налоговую политику, валютную, кредитную, эмиссионную, банковскую, ценовую, таможенную политику, а также политику по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынке финансовых услуг15. К этому перечню необходимо также добавить государственную долговую политику, существование которой предусмотрено Основными направлениями бюджетной политики на 2008 г. и плановый период, а также, теоретически, курсовую политику, проводимую Центральным банком РФ.
В соответствии с приведёнными положениями, можно дать следующее определение: финансовая политика - деятельность государства - публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений.
Говоря о нормативном закреплении понятия финансовой политики, мы поддерживаем идею, высказанную Д.В. Винницким, о необходимости принятия закона "О финансовой политике", который бы содержал базовые положения, принципы, регулирующие данную область общественных отношений, а также основные направления финансовой политики государства.
Еще одним важнейшим аспектом проблемы определения финансовой политики является формирование принципов ее осуществления. В настоящее время мы можем констатировать ситуацию существования доктринального обоснования отдельных правовых принципов, а также косвенное нормативное закрепление некоторых принципов бюджетной, налоговой, валютной, денежно-кредитной политики. Вопрос принципов финансовой политики государства был подробно рассмотрен И.В. Рукавишниковой16, которая описывает систему правовых принципов осуществления государственной финансовой политики следующим образом:
1) Принцип плановости финансовой политики предполагает, что финансовая политика должна находить отражение в специальном правовом документе, принимаемом на высшем государственном уровне. Таким документом может выступить концепция финансовой политики государства. В концепции финансовой политики должна быть сформулирована программа развития финансовой системы государства на определенный период. В данном случае можно согласиться с мнением исследователя Е.П. Губина о том, что именно концепция - тот документ, который соединяет политику и экономику с правом и реальной действительностью через процесс планирования17.
2) Принцип экономической целесообразности и научной обоснованности целей, задач и методов финансовой политики. Данный принцип не должен вызывать возражений, поскольку примеров непродуманной и нерациональной финансовой политики имеется большое количество. Можно привести пример из области взаимоотношений государства и лиц, работающих по трудовому договору в части оплаты труда. Если в развитых странах минимальный размер оплаты труда наемного работника привязан к величине прожиточного минимума, то в России минимальный размер оплаты труда используется преимущественно как некий норматив при установлении государством различных платежей, в том числе штрафов, и никоим образом не увязан собственно с прожиточным минимумом граждан России. Самоустранение государства от регулирования доходов населения способствовало огромной дифференциации в уровнях оплаты труда между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми категориями наемных работников, стало причиной того, что значительная часть населения страны оказалась за чертой бедности. 3) Принцип системной взаимосвязи финансовой политики с иными направлениями социально-экономической политики, в частности, с инвестиционной, инновационной, денежно-кредитной. Главной целью государственной финансовой политики должно стать создание финансовых условий для социально-экономического развития общества, повышения уровня и качества жизни населения. 4) Принцип справедливости финансовой политики предполагает соблюдение приоритетных интересов при разработке и реализации основных направлений финансовой политики, в частности, должен быть объявлен приоритет общих интересов над частными, общегосударственных над узкокорпоративными.
5) Принцип эффективности финансовой политики предусматривает нацеленность на конкретный результат, измеримость показателей финансовой политики, своевременное введение корректирующих мероприятий, степень реализации целей и задач, а также осуществление системного контроля за деятельностью органов и организаций, реализующих финансовую политику.
6) Принцип федерализма финансовой политики. Данный принцип может быть раскрыт через самостоятельность субъектов РФ в осуществлении единой и согласованной финансовой политики на территории Российской Федерации.
7) Принцип гласности финансовой политики предполагает информационную открытость в осуществлении всех мероприятий, предусмотренных концепцией финансовой политики, включая процедуры контроля за ее результатами.
8) Принцип соблюдения финансовой безопасности государства призван оградить общество от проведения нерациональной, антидемократической финансовой политики.
9) Принцип международной интеграции финансовой политики. В условиях глобализации экономики этот принцип вскоре займет лидирующие позиции, но вместе с тем должен быть уравновешен предыдущим принципом18.
Хотелось бы более подробно остановиться на характеристике отдельных принципов, описанных И.В. Рукавишниковой. Принцип плановости финансовой политики. Плановость уже давно считается одним из лучших способов решения важных проблем экономики, достижения важнейших государственных проблем. В качестве примеров можно привести "Новый курс" Теодора Рузвельта, план восстановления Европы после Второй мировой войны Франклина Делано Рузвельта, пятилетки, известные каждому жителю постсоветского пространства, из современной российской действительности стоит упомянуть приоритетные национальные проекты и федеральные целевые программы, ну и, конечно же, бюджет, как главнейший нормативный акт каждого государства. Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах19. Сама дефиниция финансовой деятельности уже подразумевает плановость: финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов20. Этапы финансового планирования на средне- и долгосрочную перспективу можно охарактеризовать следующим образом:
1. Анализ основных параметров среднесрочных финансовых планов на планируемый год.
2. Оценка выполнения финансовых планов за предыдущий год, мероприятий налогово-бюджетной, таможенной, долговой, денежно-кредитной политики.
3. Выявление и оценка влияния внешних и внутренних факторов, обоснование изменений, вносимых в финансовые планы.
4. Корректировка всех направлений финансовой политики, параметров социально-экономического развития с учетом сложившихся тенденций.
5. Разработка и утверждение основных показателей финансовых планов (перспективный финансовый план, сводный финансовый баланс, бюджет) в нескольких вариантах (наиболее оптимистичный, пессимистичный) на основе потенциала бюджетного фонда, денежных и страховых фондов организаций, денежных ресурсов населения.
6. Мониторинг текущего исполнения финансовых планов21.
Принцип эффективности финансовой политики. На наш взгляд, он требует дополнительного рассмотрения, так как он напрямую связан с финансовым контролем. Возможно, даже существует смысл выделить финансовый контроль как отдельный принцип финансовой политики государства. В необходимости финансового контроля сомнений не возникает - его особое положение мы можем увидеть и в правовых источниках22, и в науке финансового права23. Государственный финансовый контроль, являясь одним из важнейших видов контроля, осуществляемых государством, предназначен для реализации целостной финансово-экономической политики, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства, обеспечению соблюдения законности, охране государственной собственности, правильному, эффективному и экономному использованию государственных финансов, заемных и собственных средств хозяйствующих субъектов (т.е. экономических единиц), повышению эффективности функционирования последних, точному и своевременному выполнению финансовых обязательств, помогает вскрывать разнообразные нарушения бюджетной и финансовой дисциплины, позволяет вскрывать и возвращать крупные суммы незаконно израсходованных государственных средств, предотвращает нецелевое и неэффективное их использование, недостачи, растраты или их прямые хищения, обеспечивает оптимизацию финансово-экономической структуры и многое другое в плане оздоровления экономики и финансов. Обращая внимание на законность, целесообразность и экономическую эффективность осуществления затрат при проведении различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий (государственных программ, выполнения госзаказов и т.д.), что позволяет разрабатывать механизмы предотвращения злоупотреблений и ошибок. Большое значение для государственной политики (и не только в финансовой сфере) имеют также рекомендации государственных контролеров относительно повышения экономической эффективности тех или иных правительственных расходов, в том числе в рамках экономических, социальных и любых других государственных программ. При этом здесь для субъектов финансового контроля главная задача - разработать наиболее выгодный с экономической точки зрения вариант программы, не затрагивая ее цели и сущность, определяемые правительством. Но тем не менее, все более становится приоритетен контроль на предмет соответствия тех или иных программ самим социально-политическим целям страны. Таким образом, государственный финансовый контроль позволяет перевести в более высокое качество управление государственными финансовыми ресурсами и имуществом на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы. Как представляется, следствием этого должен быть возросший профессионализм управленцев и более эффективное использование общественных ресурсов24.
1.2. Программно-целевой акт как основной инструмент реализации финансовой политики
Результативность финансовой политики во многом зависит от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов различных слоев общества и имеющихся у государства объективных возможностей использования всесторонних факторов воздействия на ход реализации финансовой политики.
Основу финансовой политики составляет выбор стратегических направлений, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов. Одновременно государство осуществляет выбор текущих, тактических целей своей финансовой политики, направленной на адаптацию к изменяющимся условиям воспроизводства в коротком периоде. При этом текущие цели находятся под непосредственным влиянием целей стратегических.
Управление финансами предполагает целенаправленную деятельность государства, связанную с практическим использованием финансового механизма. Эта деятельность осуществляется специальными организационными структурами. Управление включает в себя ряд функциональных элементов: прогнозирование, планирование, оперативное управление, регулирование и контроль. Все эти элементы обеспечивают проведение мероприятий финансовой политики в стратегической и текущей деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан.
Таким образом, мы подошли с важному вопросу в понимании финансово политики государства- программно-целевой норме, которая является формой финансовой политики, естественным и логичным способом её воплощения.
Программно-целевая норма не является новым институтом для отечественной правовой мысли- ещё в 1972 году адепт теории государства и права С.С. Алексеев рассматривал этот вопрос в своих трудах: "В актах общего планирования (в законах и постановлениях правительства о пятилетних и годовых планах, планах материально-технического снабжения и распределения товаров народного потребления и др.) могут содержаться отдельно предписания нормативного характера. Это общие пропорции и нормативы, которые действуют периодично, постоянно, вплоть до отмены; например, общий норматив прироста оборотных средств, нормы прибыли, соотношение развития отдельных подразделений хозяйства и др. Надо полагать, что по мере дальнейшего повышения научного уровня управления народным хозяйством и расширения хозяйственной самостоятельности предприятий удельный вес нормативных предписаний в актах общего планирования будет возрастать"25.
Рассмотрим подробнее мнения советских правоведов о плановых номах. Ряд авторов стремился увидеть в плановых актах нормы права. Было высказано мнение, что все плановые предписания, включая адресные и конкретные плановые акты, являются юридическими нормами26. И хотя такая точка зрения не получила поддержки в литературе, ряд авторов с теми или иными оговорками предпринимал и предпринимает попытки квалифицировать плановые акты-задания в качестве правовых норм. Так, С. А. Голунский усматривал нормативность основных положений планов27, Н. Г. Александров относил к юридическим нормам акты, "предписывающие новые плановые задания или крупные реорганизации в той или иной отрасли хозяйства или культуры"28. По мнению И. С. Самощенко, основные предписания народнохозяйственных планов образуют сложные нормы29.
Сам же Алексеев не считал возможным считать плановые нормы нормами права, указываю на то, что в этом случае они бы действовали периодично: всякое бы лицо, попавшее в ситуацию, предусмотренную актом, обязано было бы выполнять данные предписания. Но ведь этого нет (за исключением показателей, определяющих общие пропорции и нормативы). Государственные плановые задания обладают большой мобилизующей и организующей силой. Однако юридически они не обязывают "всякого и каждого", работающего в области социалистического хозяйства, выполнять предусмотренные показатели. Механизм действия государственных планов иной. Содержащиеся в государственном плане задания обязывают строго определенные организации (Советы Министров республик, Госплан СССР и др.), которые во исполнение государственного плана, облеченного в форму закона, издают целый ряд более конкретных плановых заданий. Затем плановые задания принимаются министерствами, главными управлениями, объединениями и т. д. Причем во всех случаях плановые задания имеют конкретных адресатов, исчерпываются исполнением предусмотренных в них действий и др., т. е. обладают типическими признаками индивидуальных актов30.
В определенной мере подход к нормативности планов характерен и для позиции, защищаемой О.С. Иоффе31. Автор сделал существенный шаг вперед в разработке рассматриваемой проблемы; он четко разграничивает виды планирования и саму постановку вопроса о нормативности планов считает правомерной лишь в отношении актов общего планирования. Вместе с тем и О.С. Иоффе стремится обосновать взгляд, в соответствии с которым нормативный характер носят также общие, сводные показатели плана, установленные для социалистической экономики в целом или ее отдельных подразделений и носящие характер точно определенных заданий. Но вывод о том, что существуют нормы-задания, свидетельствует не о наличии существенных особенностей в рамках общих признаков нормы, а об отсутствии существенных черт нормы как общего правила, типового масштаба поведения. Не случайно поэтому автор утверждает, что планово-нормативное предписание обращено "не к определенному кругу лиц, а ко всем и каждому, кто входит в состав планируемой экономической системы" (причем "этот состав строго учитывается, оценивается и взвешивается при формулировании юридической нормы планового характера" и, стало быть, предписание не обращено одинаково и "ко всем и каждому"32). Однако в отечественной юридической науке была также изложена и концепция планирования как метода деятельности государства33. Программно-целевое планирование, как любой процесс, складывается из последовательно сменяющих друг друга стадий. Каждая стадия включает определенную совокупность процессуальных действий, объединенных общей промежуточной целью, и характеризуется спецификой круга участников общественных отношений и характера их взаимодействия. Стадии могут подразделяться на этапы - еще более дробные элементы планового цикла.
Рассматриваемая характеристика планирования, а именно конкретный набор стадий, из которых оно складывается, является ключевым моментом расхождения существующих в литературе точек зрения на содержание данного понятия.
По мнению А.С. Петрова, планирование состоит из следующих элементов: анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация выполнения плана34. А.Е. Лунев относит к планированию действия по составлению плана, а также организационное руководство, обеспечивающее доведение плановых заданий до исполнителей, разработку и реализацию мер, способствующих исполнению плана, контроль за ходом выполнения плана и др. 35. Широкой трактовки планирования, охватывающей не только определение, но и обеспечение, организацию исполнения плановых показателей, придерживается и В.А. Язев, отмечая, что планирование - это процесс, он не заканчивается установлением плановых заданий36.
Иной позиции придерживался С.Н. Братусь, предлагавший разграничивать "процесс планирования как составление научно обоснованного плана развития хозяйства от планово-регулирующего (властно-организационного) руководства хозяйственными процессами..."37.
Возражая против широкой трактовки планирования, А.К. Кравцов отмечает: "Утверждать, что планирование включает в себя деятельность органов управления по обеспечению выполнения разработанных планов, значит отождествлять планирование и управление либо даже признавать, что планирование является более широким понятием по отношению к управлению"38. С данной точкой зрения солидарен и А.Ф. Ноздрачев, который вместе с тем относит к подфункциям планирования стимулирование (выполнение и перевыполнение планов) и контроль за выполнением планов39.
Формами программно-целевого государственного планирования являются государственные программы, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, ведомственные программы и другие подобные документы. В российском законодательстве отсутствует четкое деление программно-целевых актов на виды, характеризующиеся определенными специфическими признаками. Нет и общего термина, объединяющего возможные виды соответствующих актов.
Применительно к программно-целевым актам, издаваемым органами государственной власти и органами местного самоуправления, научная разработка вопросов юридической техники тем более важна, что, будучи регуляторами особого рода, они по своей сложности не сравнимы ни с какими другими нормативными правовыми актами. Эта сложность предопределяется самой природой и понятием программно-целевого акта как документа, увязывающего воедино планируемые результаты (цели), сроки их достижения, необходимые для этого мероприятия и ресурсы. Каждый из перечисленных элементов отражает различные по своей сути характеристики общественных отношений, от которых обычная правовая норма абстрагируется40.
Являясь разновидностью нормативных правовых актов, программы, проекты и другие программно-целевые акты, безусловно, подпадают под режим общих правил юридической техники. На федеральном уровне эти общие правила до сих пор законодательно не закреплены, хотя работа над соответствующим законом ведется уже многие годы. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях практика принятия "нормативных актов о нормативных актах", наоборот, достаточно распространена.
Например, Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области"41 (ст. 51) устанавливает следующие требования к терминологии нормативных правовых актов: "Слова и выражения в нормативном правовом акте Омской области используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном и областном законодательстве. Не допускается обозначение в нормативном правовом акте Омской области разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в самом нормативном правовом акте Омской области". Разумеется, данные требования распространяются и на тексты областных целевых программ, оформляемых в соответствии с вышеназванным законом Омской области в виде приложений к нормативным правовым актам.
Специфические требования к подготовке программно-целевых актов излагаются, как правило, в специальных нормативных правовых актах, посвященных порядку разработки, утверждения и реализации целевых программ. Так, на федеральном уровне данные требования закреплены Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 59442 , на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований - нормативными правовыми актами о порядке разработки и реализации соответственно региональных и муниципальных целевых программ.
Правовое регулирование отношений программно-целевого планирования в настоящее время носит разобщенный, бессистемный характер.
Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"43, который мог бы выполнять функцию законодательного акта, комплексно регулирующего систему планирования социально-экономического развития страны, таковым изначально не являлся. Нормы данного Закона ограничены только самыми общими вопросами разработки на федеральном уровне программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Вопросы комплексного планирования на региональном и муниципальном уровнях в нем не затрагиваются. Кроме того, данный Закон в значительной мере устарел (единственные и последние изменения в него вносились в 1999 г.) и вступил в противоречие с более поздними законодательными актами.
Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"44 (далее - Федеральный закон N 63-ФЗ), игнорируя обозначенную в Постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения, реализации)45, закладывает предпосылки дальнейшего раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (ст. ст. 179 и 179.3 БК РФ).
Таким образом, мы видим, что уже давно созрела необходимость конструирования термина "программно-целевой акт", разработка положений о порядке их составления (что понимать под целями, что под задачами, как урегулировать вопрос ответственности и проч.) на всех уровнях власти в РФ. Особенно остро это проблема встала в отечественном праве в связи с всё более частным использование программно-целевого метода в государственном управлении. Речь идёт о федеральных целевых программах, приоритетных национальных проектах, расширении временных границ бюджетного процесса.
1.3. Цели и экономические типы финансовой политики
Выделяются различные цели финансовой политики в зависимости от основных направлений финансовой деятельности государства, которую, несмотря на все ее разнообразие можно разделить на три вида:
- аллокация - предоставление обществу государством финансирование из централизованных источников тех товаров и услуг, которые не может произвести и предоставить частный сектор (оборона, управление, международная деятельность и др.);
- перераспределение - финансовое перераспределение государством доходов и. имущества с целью справедливого распределения доходов и достижения социальной справедливости;
- стабилизация - осуществление финансовых мер, направленных на достижение возможно более полной занятости, снижение инфляции, поддержание стабильного экономического роста.
Главной целью финансовой политики является увеличение объема и улучшение эффективности использования финансовых ресурсов. В связи с этим большое значение приобретают вопросы оптимального распределения государственных финансов и их эффективного целевого использования, в том числе для реализации целевых программ (федеральных, региональных, межрегиональных). Стержнем финансовой политики является система организации финансовых отношений, механизм финансового регулирования и обеспечение социально-экономического развития общества46.
Кроме того, разрабатывая финансовую политику, государство в соответствии с видами финансовой деятельности преследует достижение следующих целей:
- повышение уровня жизни населения на основе развития отраслей народного хозяйства;
- оздоровление и структурная перестройка экономики;
- снижение темпов инфляции.
Разработка и осуществление финансовой политики включают следующие основные этапы:
- разработка финансовой стратегии;
- определение и постановка главных целей финансовой политики и их конкретизация в тактических задачах;
- разработка соответствующего финансового механизма для достижения поставленных целей;
- подбор кадров, способных решить поставленные задачи;
- осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей и решение задач, контроль за их осуществлением.
Поскольку финансовая политика в первую очередь направлена на достижение максимального объема финансовых ресурсов, то она обеспечивает реализацию политики государства и в других областях общественной деятельности - экономике, социальной сфере, обороне страны, развитии научно-технического прогресса.
Развитие государства связано с изменением финансовой политики. Использование того или иного типа финансовой политики определяется особенностями текущего этапа развития экономики и социальной сферы, интересами правящих партий и социальных групп и господствующими теоретическими концепциями, влияющими на экономический и политический курс государства. Все это обеспечивает сохранение и развитие существующей в данном государстве системы общественных отношений.
Анализ применявшейся различными государствами финансовой политики позволяет выделить три ее основных типа:
- классическая;
- планово-директивная;
- регулирующая.
В основе каждого типа этой политики лежали соответствующие экономические теории47.
1) Классическая теория практически отводила государству "роль ночного сторожа". Основа финансовой политики, по мнению "классиков", - достижение полной свободы рыночных отношений, а рынок - основой регулятор, обеспечивающий во всех экономический рост и сбалансированность ресурсов общества. Государство должно обеспечить функционирование рынка определенными правовыми нормами, стремясь минимизировать все государственные расходы, представляющие собой дополнительные издержки для предпринимателя.
2) Планово-директивная теория выводила на передовые позиции отношения планомерности, систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики: что обеспечивало превалирование натуральных показателей плана, вслед за которым шло перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов, государственных предприятий и отраслевых министерств в пропорциях, строго определенных планом. Это предусматривало жесткую централизацию и перераспределение через; государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Данная система была строго ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны, игнорируя международное движение капитала за исключением государственных займов.
Планово-директивная финансовая политика проводилась практически во всех бывших социалистических странах. Она показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства (в годы Второй мировой войны, восстановления народного хозяйства и т.п.). В то же время использование такой финансовой политики в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финансового положения государства.
3) Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая теория Дж. М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.)
Современная финансовая политика России складывалась: в условиях преодоления ограничительных рамок планово-директивной политики СССР. В 1992-1998г.г. она развивалась в рамках так называемой "политики финансовой стабилизации", в крайне неблагоприятных условиях как объективного, так и субъективного характера48. Это привело к кризису августа 1998г., основными причинами которого были:
отсутствие российской теории в области финансового регулирования при "романтической" ориентации на рекомендации МВФ. В рекомендациях предлагалось свести регулирование; экономикой к ограниченному кругу индикаторов (темп инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса курс рубля и золотовалютные резервы). В действительности этих макроэкономических показателей явно недостаточно. Недооценивались такие показатели, как динамика и структура внутреннего и внешних долгов, просроченная кредиторская задолженность, доля импорта в товарообороте, инвестиционная активность. Такие важнейшие показатели, как занятость, производительность труда, фондоотдача, состояние оборотных средств предприятий при разработке финансовой политики, явно игнорировались;
снижение объемов производства, сужение доходной базы бюджета с соответствующим увеличением налогового пресса на реального производителя привели к хроническому невыполнению доходной части бюджета, росту бюджетного дефицита, низкой собираемости налогов;
частые смены министров финансов и глав правительств; не способствовавшие выработке реальной и предсказуемой финансовой политики;
искусственное сдерживание курса рубля, ошибки в его прогнозировании, приведшие к ухудшению платежного баланса и потере золотовалютных резервов;
ухудшение в 1997-1998г.г. платежного баланса страны вследствие снижения мировых цен на нефть, газ и другие сырьевые ресурсы;
нарастание внутреннего и внешнего долга, его неблагоприятная структура с преобладанием сравнительно "коротких долгов";
допуск нерезидентов на рынок ценных бумаг;
отсутствие стимулов к накоплению, что привело к конвертации свободных средств населения в доллары и нелицензируемому вызову капитала;
рост инфляционных ожиданий и взаимных неплатежей предприятий, кризис ликвидности коммерческих банков;
кризис фондового рынка в Юго-Восточной Азии;
нестабильность политической ситуации в России и непродуманность заявлений Правительства и Центрального банка РФ.
Последствия кризиса 1998 г. крайне тяжело отразились на экономике России, прежде всего на доходах населения, потребовали формирования в 2000-2001гг. принципиально новой финансовой политики, учитывающей эффект девальвации рубля, способствующий развитию экспорта, сокращению импорта и созданию определенных условий для повышения конкурентоспособности и соответственно росту производства отечественных производителей. ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ (ВИДЫ) ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Основные направления и общая характеристика видов финансовой политики Государственная финансовая политика - элемент макроэкономической политики. В настоящее время государственная финансовая политика России направлена на преодоление последствий финансово-экономического кризиса, стабилизацию социально-экономической ситуации в стране49. Финансовая политика включает следующие направления:
1) налоговую политику;
2) бюджетную политику;
3) денежно-кредитную политику;
4) институциональные преобразования;
5) инвестиционную политику;
6) социальную политику.
Для реализации финансовой политики необходимо:
• снижение социальной напряженности;
• оздоровление государственных финансов;
• восстановление нормального функционирования банковской сферы;
• сбалансированность товарных и денежных потоков;
• разумное расширение финансово-экономической самостоятельности регионов в рамках единого федеративного государства;
• искоренение финансовых злоупотреблений и коррупции.
1. Важной составной частью финансовой политики является налоговая политика. Она должна быть направлена на создание приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения, обеспечивающих улучшение финансового положения реального сектора экономики. Ее основные задачи:
• комплексное реформирование налогового законодательства в целях оптимизации налоговой базы, снижения уровня неплатежей;
• пересмотр существующих налоговых и таможенных льгот;
• введение единого реестра налогоплательщиков;
• ужесточение налогового администрирования;
• реструктуризация пеней и штрафов по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды.
2. Разрешение бюджетного кризиса является первостепенной задачей бюджетной политики. Наиболее актуальные задачи в этой области:
• введение экспортных пошлин в целях обеспечения обслуживания и погашения внешнего долга;
• принятие мер по перечислению дивидендов на акции, находящиеся в государственной собственности, прибыли Банка России в федеральный бюджет;
• реализация программ экономии государственных расходов;
• централизация всех доходов и средств федерального бюджета на счетах органов Федерального казначейства;
• проведение ревизии федеральных целевых программ с целью их оптимизации;
• обеспечение государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции;
• проведение связанных расчетов с использованием механизма целевого финансирования расходов по погашению задолженности бюджетным организациям и другим получателям средств федерального бюджета;
• реструктуризация государственного долга;
• инвентаризация внешних и внутренних заимствований, результатов их использования.
3. Важнейшая задача денежно-кредитной политики - преодоление банковского кризиса, восстановление доверия к банковской системе и стимулирование организованных сбережений населения. Задачи денежно-кредитной политики:
• реструктуризация банковской системы;
• совершенствование порядка контроля за соблюдением банками обязательных нормативов; • сглаживание колебаний курса рубля к иностранным валютам;
• пополнение валютных запасов государства и снижение оттока капиталов за границу;
• активизация закупок добываемого золота для пополнения Государственного фонда
• усиление таможенного контроля.
4. Большую роль в реализации государственной финансовой политики играют институциональные преобразования, которые вытекают из основных задач государства в области управления. К ним относятся:
• приобретение акций государством в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций и их последующая продажа;
• передача в доверительное управление пакетов акций, принадлежащих государству;
• инвентаризация федеральной недвижимости и создание единого реестра федеральной собственности;
• вовлечение в оборот объектов незавершенного строительства;
• приватизация предприятий как единого имущественного комплекса;
• структурные преобразования, направленные на развитие конкуренции и повышение эффективности функционирования топливно-энергетического комплекса, железнодорожного транспорта, отрасли связи и жилищно-коммунального хозяйства;
• совершенствование системы и механизмов ценового и тарифного регулирования на продукцию и услуги естественных монополий; разграничение полномочий по регулированию естественных монополий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
• усиление позиций государства по управлению и контролю за приватизационными проектами, инвестиционными программами, финансовыми потоками, банкротством, погашением задолженности перед федеральным бюджетом.
5. Финансовая политика государства имеет социальную направленность. К задачам в этой области относятся:
• выплата в полном объеме текущей заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащим, других государственных социальных трансфертов, а также выполнение графика погашения задолженности по таким группам из федерального бюджета;
• увязка перечисления трансфертов субъектам РФ с выполнением их обязательств по финансированию текущих выплат работникам бюджетной сферы из собственных доходов;
• разработка механизмов компенсации доходов наименее обеспеченных слоев населения, в том числе дифференцированную индексацию пенсий и поэтапную индексацию ставок и окладов работников бюджетной сферы;
• сдерживание роста безработицы и создание условий для расширения занятости;
• реализация пенсионной реформы, обеспечивающей формирование многоуровневой пенсионной системы с устойчивым финансированием; внедрение элементов накопительного финансирования пенсий;
• упорядочение системы социальных льгот и выплат с перенесением основной части государственной помощи на малообеспеченные слои населения;
• регулирование вынужденной миграции. 6. Для реализации финансовой политики особую важность имеет инвестиционная деятельность, которая включает:
• повышение роли Бюджета развития РФ как источнику финансового обеспечения государственной инвестиционной политики;
• создание условий для организованного накопления и инвестирования сбережений населения;
• развитие ипотечного кредитования;
• привлечение прямых иностранных инвестиций. Финансовая политика определяет перспективы развития всех секторов экономики.
Ведущие экономисты разделяют финансовую политику на три вида50: политика экономического роста; политика стабилизации;
политика ограничения деловой активности. Под политикой экономического роста понимают систему финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Данная стимулирующая финансовая политика включает: - рост государственных расходов; - снижение налогового бремени. Другими словами, если в настоящее время имеется сбалансированный бюджет, финансовая политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии. Если же правительство использует меры фискальной политики и политики государственных расходов, пытаясь удержать объем выпуска продукции на его типичном для рассматриваемой страны уровне и поддержать стабильность цен, то считается, что государством проводится политика стабилизации. При этом было бы неверно считать, что политика стабилизации подменяет стимулирующую и сдерживающую финансовую политику в их стремлении к выравниванию экономической ситуации в государстве, так как между данными понятиями существуют серьезные различия. Например, политика экономического роста может проводиться государством и в период, когда свойственный стране объем производства уже превышен и производство стремится к его потенциальному уровню, в то время как стабилизационная политика таких целей преследовать не имеет права. В свою очередь политика ограничения деловой активности, напротив направлена на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежание кризиса перепроизводства, и инфляции возникающей вместе с избыточным спросом. Сдерживающая политика подразумевает: - уменьшение правительственных расходов; - увеличение налогов. Финансовая политика должна ориентироваться на положительное сальдо правительственного бюджета, если перед экономикой стоит задача контроля над инфляцией. Новейшая история знает три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную, регулирующую51.
В основе каждого типа этой политики лежали соответствующие экономические теории. Классическая - основана на трудах классиков политэкономии А.Смита (1723 - 1790) и Д. Риккардо (1772 - 1823). Основное ее направление - невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. Государственные расходы минимизированы. Система налогов строилась на косвенных и имущественных налогах. Органом управления было министерство финансов.
Регулирующая - в основу положена экономическая теория Дж. Кейнса (1883 - 1946), обосновывающая необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики. Основными инструментами вмешательства становятся государственные расходы, за счет которых формируется дополнительный спрос и как следствие -рост производства, ликвидация безработицы, увеличение национального дохода. Главным механизмом регулирования становится подоходный налог, использующий прогрессивные ставки; государственный кредит, рынок ссудных капиталов. Дефицит бюджета используется для регулирования экономики. Из единого органа управления выделяются отдельные службы, занимающиеся планированием бюджета и бюджетных расходов, их финансированием, контролем за поступлением налогов, управлением государственным долгом. В целом такая политика обеспечила в 30 - 60 гг. стабильный экономический рост, эффективную систему финансирования социальных нужд.
В 70 - х. годах в основу финансовой политики положена неконсервативная стратегия, ограничивающая вмешательство государства в экономику. Регулирование становится многоцелевым:
- экономический рост и занятость;
- денежное обращение;
- валютный курс;
- социальные факторы;
- структурная перестройка хозяйства.
Финансовый механизм исходит из необходимости сокращения объема перераспределения национального дохода через финансовую систему, снижение бюджетного дефицита, стимулирование роста сбережений как источника инвестиций. Стоит задача сокращения числа налогов и прогрессивности их шкалы.
Планово - директивная финансовая политика применяется в странах с административно - командной системой. Она основана на государственной собственности на средства производства, её целью является концентрация всех неиспользуемых населением, предприятиями и местными органами власти финансовых ресурсов в руках государства и их последующее распределение в соответствии с основными направлениями государственного плана развития52.
2.2. Налоговая политика
Налоговая политика - это составная часть социально-экономической политики государства, ориентированная на формирование такой налоговой системы, которая будет стимулировать накопление и рациональное использование национального богатства страны, способствовать гармонизации интересов экономики и общества, и тем самым обеспечивать социально-экономический прогpeсc общества53.
При анализе налоговой политики необходимо различать такие понятия, как субъекты и объекты налоговой политики, ее принципы, а также ее цели и задачи.
Субъектами государственной налоговой политики являются различные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом в пределах полномочий, установленным налоговым законодательством и имеющие возможность воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков. Состав субъектов налоговой политики определяется типом государственного устройства (унитарным, федеративным) и соответственно дифференциацией уровней правления. В РФ такими субъектами являются уровни правления: федеральный, региональный и местный. Масштаб влияния их на государственную налоговую политику в целом определяется уровнем децентрализации налоговых полномочий, набором методов, используемых в практической реализации налогового федерализма. Как правило, субъекты налоговой политики имеют полномочия по установлению особенностей исчисления налоговой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней налогов, которые закреплены за каждым субъектом налоговым законодательством.
Соотношение значимости налогов, входящих в перечни федеральных, региональных и местных налогов, в первую очередь фискальной значимости их налоговых баз, и определяет масштаб влияния каждого субъекта на государственную налоговую политику в целом. Доминирующее влияние оказывает Федерация, которая, кроме того, имеет полномочия и по установлению самих перечней налогов. Значительно меньшее воздействие оказывают законодательные органы субъектов РФ, еще меньшее - представительные органы местного самоуправления. На федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.
Результативность налоговой политики в значительной мере зависит от того, какие принципы государство закладывает в ее основу. Различают следующие основные принципы построения налоговой системы: соотношение прямых и косвенных налогов; применение прогрессивных ставок налогообложения и степень их прогрессии или преобладание пропорциональных ставок; дискретность или непрерывность налогообложения; широта применения налоговых льгот, их характер и цели; использование системы вычетов, скидок и изъятий и их целевая направленность. Нередко к принципам налоговой политики относят также соотношения федеральных, региональных и местных налогов. В целом указанные принципы обуславливают основные направления налоговой политики, ее социальный характер и структурные элементы. Используя указанные принципы, государство в условиях стабильно развивающейся экономической системы стимулирует расширение объемов производства товаров, работ и услуг, инвестиционную активность, качественный рост экономики. Благодаря комплексному применению принципов построения налоговой системы осуществляется реальное структурное и социальное реформирование экономической системы. В период кризисной ситуации налоговая политика через использование указанных принципов способствует решению задач, направленных на выход экономики из кризисного состояния54.
Выбор конкретных задач налоговой политики определяется теми целями, которые ставит перед собой государство, разрабатывая и реализуя налоговую политику. Основные цели государственной налоговой политики так:
фискальная - основная, которая выражается в обеспечении государства финансовыми ресурсами путем мобилизации части созданного ВВП страны для финансирования его расходов;
экономическая - целенаправленное воздействие на экономику через налогообложение для регулирования спроса и предложения, проведения структурных изменений общественного воспроизводства;
социальная - сглаживание неравенства в уровнях доходов населения путем перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта;
стимулирующая - предполагает активизацию инвестиционной и инновационной деятельности, создание условий для ускоренного накопления капитала в наиболее перспективных отраслях экономики;
экологическая - охрана окружающей среды и рациональное природопользование за счет введения экологических налогов и штрафных санкций;
контрольная - используется государством для принятия решений в области функционирования как отдельных видов налогов, так и всей налоговой системы;
международная - введение налогов в соответствии с требованиями международных соглашений для укрепления экономических связей с другими странами55.
Следует заметить, что фискальные цели всегда были превалирующими - основными. Другие цели, хотя и крайне значимы для государства, имеют все же второстепенный характер. Это объясняется тем, что фискальная функция считается основной в налогообложении, все остальные функции вторичны. Указанные второстепенные цели являются основными в соответствующей политике государства - социальной, экономической, экологической, внешней, для которых налоговая политика только один из методов их реализации, причем косвенных.
Объективность дифференциации целей на основные и второстепенные нередко приводит к проявлению двойственного характера налоговой политики, когда приоритетная реализация каких-либо целей происходит в ущерб другим. Причем основные (фискальные) цели не всегда бывают приоритетными.
Цели налоговой политики не являются чем-то застывшим и неподвижным. Они формируются под воздействием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуации в системе хозяйствования, расстановка социально-политических сил в обществе. Цели налоговой политики в значительной мере обусловлены также социально-экономическим строением общества, стратегическими задачами развития экономики страны, международными финансовыми обязанностями государства, поэтому при выработке налоговой политики государство ставит следующие задачи: экономические - повышение уровня развития экономики, оживление деловой активности, стимулирование хозяйственной деятельности, ликвидация диспропорций; фискальные - обеспечение потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также для выполнения соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций; социальные - обеспечение государственной политики регулирования доходов, перераспределение национального дохода в интересах определенных социальных групп, сглаживание неравенства; международные - выполнение международных финансовых обязательств государства, укрепление экономических связей с другими государствами56.
Одна из основных задач государственной налоговой политики на современном этапе - создание благоприятных условий для активной финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики и стимулирование экономического роста посредством достижения оптимального соотношения между средствами, остающимися в распоряжении налогоплательщика, и средствами, которые перераспределяются через налоговый и бюджетный механизмы.
2.3. Бюджетная политика
После налоговой политики хотелось бы рассмотреть такой вид финансовой политики, как бюджетная. По мнению Карасевой М.В., бюджетно-правовая политика как явление, а точнее, как определенная стратегия бюджетно-правового регулирования, стала определяться к 1998 году57. В этом году был принят Бюджетный кодекс РФ, а также Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах58. Фактически в этих двух актах была объективирована определенная бюджетно-правовая политика.
Следует согласиться с мнением, что финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом именно в ходе бюджетного процесса, она предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования денежных средств, управления финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов59.
Исследование бюджетного процесса предполагает изучение закономерностей финансово-бюджетной политики, учет реалий политической обстановки и соответственно использование политологической терминологии и политологических приемов относительно бюджетной сферы общественных отношений.
В основу бюджетной политики на 2011-2013 годы положены стратегические цели развития страны, сформулированные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и других документах, а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2011-2013 годах".
Задачи, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах, направлены на решение проблем повышения эффективности и конкурентоспособности экономики России, что будет способствовать созданию условий привлечения частных инвестиций в процесс модернизации.
Бюджетная политика на 2011-2013 годы будет направлена, с одной стороны, на восстановление экономики после кризиса и решение важнейших социальных задач, с другой - на формирование инновационной экономики.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации основными целями бюджетной политики в 2011-2013 годах являются:
1) использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов макроэкономического регулирования;
2) разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций;
3) обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы;
4) повышение качества человеческого капитала;
5) повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг;
6) реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов характеризуется некоторой стабилизацией, после существенного снижения в 2009 году, доходов на уровне 35,0-32,8%% к ВВП, снижением общего объема расходов с 38,7% до 35,2% к ВВП и дефицита с 3,7% до 2,4% к ВВП (См. Приложение 1):
Прогнозируется рост доли доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации с 16,1% в 2010 году до 20,3% в 2013 году. Доля расходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы возрастет с 28,5 % в 2010 году до 30,6% в 2013 году.
Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации снизится с 31,1% в 2010 году до 29,7% в 2013 году. Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации снизится с 35,1% в 2010 году до 32,5% в 2013 году.
Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации останется стабильной (37,5% - в 2010 году, 37,6% - в 2013 году). При этом доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации несколько снизится с 40,6% в 2010 год до 39,5% в 2013 году.
Предельный объем расходов федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов определен исходя из прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет и источников покрытия дефицита с учетом сокращения его размера в 2011-2013 годах с 3,6% к ВВП до 2,9% к ВВП (См. Приложение 2).
Прогнозируемые объемы доходов федерального бюджета и целевые ограничения по размеру дефицита федерального бюджета формируют предельный объем расходов федерального бюджета со снижением с 22,7 % к ВВП в 2010 году до19,0% к ВВП в 2013 году.
В номинальном выражении в 2011-2013 годах планируется рост объема расходов федерального бюджета: в 2011 году по сравнению с 2010 годом на 1,7%, в 2012 году по сравнению с 2011 годом на 4,4% и в 2013 по сравнению с 2012 годом на 8,3 процентов. Однако в реальном выражении рост расходов федерального бюджета планируется только в 2013 году (См. Приложение 3).
Экономический кризис продемонстрировал зависимость доходной части бюджетов многих субъектов Российской Федерации от динамики общеэкономической конъюнктуры.
В этой связи субъекты Российской Федерации должны формировать фонды финансовых резервов - Резервные фонды субъектов Российской Федерации. С целью стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к формированию таких фондов, субъектам Российской Федерации будет запрещено размещение бюджетных средств на банковские депозиты, за исключением средств Резервных фондов субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъектам Российской Федерации рекомендуется предусмотреть, что в случае, если в течение финансового года дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, уменьшенный на величину поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации, превышает 10 процентов общего объема поступлений доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений, средства Резервного фонда субъекта Российской Федерации направляются на финансирование дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме не менее суммы превышения.
Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается необходимость внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Главными проблемами современной финансовой политики РФ, на наш взгляд, являются:
1) сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
2) совершенствование налоговой системы;
3) оптимизация структуры расходов государства;
4) принятие реального и прозрачного бюджета;
5) расширение инвестиционного финансирования;
6) обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики;
7) стабилизация валютного курса рубля;
8) повышение эффективности использования государственной собственности;
9) переход на казначейскую систему исполнения бюджетов;
10) развитие финансовых взаимоотношений со странами СНГ и дальнего зарубежья.
11) Отсутствия систематизации экономико-плановых актов с построением их системы, иерархии и закреплением их статуса.
1. Сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов может быть достигнута за счет увеличения сбора налогов и сокращения расходов, расширения эмиссионных и не эмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита. 2. Увеличение сбора налогов достигается путем расширения налогооблагаемой базы, сокращения просроченной задолженности, усиления финансового контроля, изменения порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы, введения государственной монополии на производство алкогольной продукции. Особую роль играет изменение налогового законодательства. Низкий уровень сбора налогов - это не только сокрытие выручки налогоплательщиками, но и фактическое создание механизма ухода от уплаты налогов через недостатки, заложенные в правовых актах, а главное - постоянное сужение налогооблагаемой базы в результате сокращения реального ВВП. Пока главная производительная сила общества - экономически активный человек - не имеет возможности для своего нормального расширенного воспроизводства, удовлетворения социальных потребностей, образуется "порочный круг": нет доходов, нет спроса на продукцию, нет развития производства, нет инвестиций, нет накоплений, растет импорт, растут долги, неплатежи, процентные ставки, спекулятивные сделки, падает национальная валюта, сокращается уровень жизни, увеличивается зависимость от иностранного капитала.
3. Возможности сокращения расходов федерального бюджета практически исчерпаны. Речь в настоящее время может идти лишь об оптимизации структуры расходных статей. Отдельно следует сказать о расходах на обслуживание государственного долга. Необходимо решить вопрос о реструктуризации государственного долга и установлении верхней границы доходности по государственным заимствованиям. Финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии государственных ценных бумаг с низкой бюджетной эффективностью приводит к потере управляемости государственным долгом.
Дальнейшие пути развития общества предполагают либо движение к сужению функций государства в области экономической и социальной политики, углублению регионального сепаратизма, либо к укреплению основ государственности на федеративной основе с четко очерченными геополитическими функциями в области интеграционных процессов.
Стратегический курс в сфере государственных финансов - это прежде всего реальный бюджет. А это означает, что до тех пор, пока экономика не "встанет на ноги" путем возрождения производства, у государства нет оснований для популистских заявлений относительно возможностей решения социально-экономических проблем за счет централизованного общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Для решения этой проблемы необходимо создать все условия, чтобы накопления, активы, созданные в России, работали в ее интересах, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой. В этом важнейшая задача всех ветвей власти, предпринимателей, населения.
Реальный бюджет - это и возможность его исполнения в соответствии с утвержденными параметрами, что во многом зависит от макроэкономических показателей развития экономики. Важнейший из них - уровень инфляции, определяющий динамику денежной массы и ее соответствие спросу экономики на деньги.
5. Сокращение государственного сектора экономики и увеличение частной собственности в ключевых отраслях, включая естественные монополии, не привело к увеличению доходной базы государственного бюджета, росту объемов производства. Расширение совокупного предложения в современных условиях может обеспечить только инвестиционное финансирование за счет внутренних и внешних заимствований, сбережений средних слоев населения, а также лиц, получающих высокие и сверхвысокие доходы, средств нерезидентов.
6. Известно, что активы Федеральной резервной системы США (ФРС) формируются в основном за счет правительственных займов, доходность которых соответствует учетной ставке ФРС. Такие монетаристские методы проведения финансовой и денежно-кредитной политики вполне могла бы позаимствовать Россия. В то же время, следуя рекомендациям западных экспертов, в том числе американских, Банк России минимизировал свое участие в поддержке рынка государственных ценных бумаг и не использовал рыночные способы поддержки доходности на приемлемом для бюджета уровне, а сужал денежную базу.
7. Большое значение имеет стабилизация валютного курса рубля. Целесообразно обратить внимание на проблему перевода валютных корреспондентских счетов НОСТРО российских коммерческих банков в Центральный банк РФ. Это позволило бы не только увеличить денежную базу и расширить денежную массу в обращении, но и поставить надежный заслон на пути незаконного вывоза капитала, сделать более реалистичным валютный курс рубля. Необходим комплекс мер по ограничению спекуляции на валютном рынке. Например, проводимая в последние годы денежно-кредитная политика "подталкивает" и вынуждает население к использованию иностранной валюты в качестве основной формы сбережений в целях снижения инфляционного риска. Это негативно влияет на валютный курс рубля, искажая реальное соотношение рубля и доллара по паритету покупательной способности. Такие вложения носят в основном спекулятивный характер и напрямую зависят от макроэкономических показателей. Выход из создавшейся ситуации выглядит так: государство создает предпосылки для конвертации иностранной валюты, принадлежащей физическим лицам и хранящейся вне банковской системы, в рублевые активы, для привлечения средств на счета коммерческих банков, для гарантирования сохранности вкладов и их индексации. Одновременно в основу денежно-кредитной политики оно закладывает регулирование процентных ставок.
8. Одна из проблем федерального бюджета - повышение отдачи от использования государственной собственности. Необходимо повысить персональную ответственность представителей государства в органах управления корпораций, доля акций которых принадлежит государству, за эффективное использование активов, налаживание кооперационных связей и создание условий для привлечения инвестиций. Соответствующие положения должны быть предусмотрены в контрактах, заключаемых с представителями государства. Следует обеспечить поступление в бюджет дивидендов, арендной платы от использования государственного имущества. Для этого целесообразно активизировать работу Центрального фонда хранения и обработки информации фондового рынка - Центрального депозитария и единой национальной депозитарной системы, сформировать систему доверительного управления государственными пакетами акций и другой собственностью, создать полный реестр объектов недвижимости, включая незавершенное строительство на федеральном и региональном уровнях, обеспечить подтверждение прав РФ на зарубежную собственность и повышение эффективности ее использования.
9. Для формирования доходной базы бюджетов всех уровней особое значение имеет проблема их кассового исполнения. В процессе управления финансовыми потоками государства возникают временные кассовые разрывы. Минимизация остатков на отдельных бюджетных счетах возможна лишь с переходом к единому счету Федерального казначейства, что обеспечит централизацию всех средств бюджета. Целесообразно соответствующими правовыми актами Правительства РФ решить вопрос по счетам Государственного таможенного комитета РФ и государственных внебюджетных фондов, средства которых остаются в распоряжении коммерческих банков на достаточно длительное время. Эти ресурсы могли бы эффективно использоваться на покрытие временных кассовых разрывов бюджета. В целом казначейская система требует серьезного реформирования и придания ей самостоятельного статуса по аналогии с имеющимся зарубежным опытом в целях укрепления финансовой дисциплины и разведения процессов составления, утверждения и исполнения бюджета, которые в настоящее время сконцентрированы в Минфине РФ.
10. Необходима ориентация финансовой и денежно-кредитной политики России на ее геополитические интересы. А они, прежде всего, находятся в пределах стран СНГ. Ориентация государств СНГ на использование во взаимных расчетах доллара США, привлечение крупных внешних займов, существенно увеличивающих нагрузки на бюджеты, вызывает сложности с погашением задолженности, обеспечением сбалансированности платежных балансов
Таким образом, для стабилизации экономики и финансовой системы необходимо:
обеспечить сбалансированность бюджетов и их утверждение на базе реального прогноза макроэкономических показателей;
реализовать комплекс мер по расширению налогооблагаемой базы;
установить верхние границы доходности по государственным заимствованиям, расширить операции Банка России на открытом рынке;
стабилизировать валютный курс рубля через усиление контроля со стороны Банка России за валютными счетами и операциями коммерческих банков, создание предпосылок для конвертации наличной иностранной валюты физическими лицами в рублевые активы;
сформировать систему доверительного управления государственной собственностью в России и за рубежом;
реформировать систему казначейского исполнения бюджета, обеспечив ее прозрачность, повысив статус, расширив сферу применения;
ориентировать денежно-кредитную политику на регулирование процентных ставок.
11. Первичным звеном финансовой политики являются особые документы - плановые акты. В этой связи дискуссионным продолжает оставаться вопрос о месте различных политических документов, а также плановых в системе законодательства, а точнее - их нормативном характере вообще. В последнее время в связи с намечавшейся финансово-экономической стабилизацией число таких документов значительно возросло: достаточно вспомнить Стратегию развития России до 2020 г., Бюджетную стратегию на период до 2023 г., Приоритетные национальные проекты, Стратегию развития финансового рынка, Бюджетное послание Президента, различные программы. Стремление "заглянуть вперед" как фактор, в том числе, и политической стабильности стало причиной появления трехлетнего бюджета как нового правового явления. А.С. Матненко, указывая на сложную, особую конструкцию плановых норм, формулирует понятие бюджетной программно-целевой нормы, которая фиксирует цель деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, но и связывает достижение данной цели с определенным объемом и направлением бюджетного финансирования, причем "цель и финансы в данной норме неразделимы"60. В то же время им признается, что не все программные документы имеют правовой характер: действительно, например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу утверждается распоряжениями Правительства РФ, не являющимися нормативными правовыми актами, и может быть охарактеризована как особый политико-экономический документ.
Многочисленность программно-плановых актов экономического характера, подготавливаемых различными ведомствами и имеющих различный правовой и политический статус, безусловно, снижают эффективность реализации положений этих актов, вносят неопределенность в определение и трактовку направлений развития различных сфер финансов и экономики. В качестве примера можно привести недавний публичный спор Минфина и Минэкономразвития о перспективных шагах государства в области налоговой политики и макроэкономических прогнозах, сопровождавший параллельную разработку Бюджетной стратегии до 2023 г. и Стратегии социально-экономического развития до 2020 г. В связи с этим, думается, необходимо рассмотреть вопрос о проведении систематизации экономико-плановых актов с построением их системы, иерархии и закреплением, наконец, их статуса. Как вариант, этому может способствовать принятие специального федерального закона "Об основах финансово-экономической политики", о необходимости которого неоднократно высказывались специалисты по финансовому праву, в частности Д.В. Винницкий.
Важно проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную и социально-экономическую политику, направленную на интересы широких слоев населения, создающих национальное богатство и обладающих огромным интеллектуальным потенциалом. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современный этап развития финансовой политики в нашей стране характеризуется тем, что на теоретическом уровне единообразие в формулировании понятия финансовой политики и его структуры отсутствует, что отражается на содержании понятия "финансовая политика" в нормах права и программных документах государства. Законодатель, к сожалению, не предпринимает попыток централизации норм об основах финансовой политики; множественность же подзаконных нормативных актов в указанной сфере провоцирует проблемы в области правоприменения. Вообще, термин "финансовая политика" активно используется в последние годы в литературе и общественно-политической жизни. Природа этой категории, безусловно, кроется в динамичности финансовых отношений, их развитии и совершенствовании на основе установленных задач и направлений, имеющих целью повышение эффективности финансовой деятельности государства, обеспечение финансовой стабильности и безопасности, повышение качественного уровня жизни российских граждан. Как отмечает М.В. Карасева, в период переходной экономики политика была одним из главных факторов, определяющих развитие финансового законодательства61.
Несмотря на использование понятия "финансовая политика" законодателем, его нормативная дефиниция не раскрывается. На наш взгляд наиболее точным будет следующая дефиниция: финансовая политика - деятельность государства по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений. Принципами финансовой политики являются плановость, экономическая целесообразность и научная обоснованность целей и задач финансовой политики, системной взаимосвязи финансовой политики с иными направлениями социально-экономической политики, справедливость, федерализм, гласность, эффективность, федерализм и международная интеграция.
Развитие государства связано с изменением финансовой политики. Анализ применявшейся различными государствами финансовой политики позволяет выделить три ее основных типа: классическая,планово-директивная, регулирующая. Использование того или иного типа финансовой политики определяется особенностями текущего этапа развития экономики и социальной сферы, интересами правящих партий и социальных групп и господствующими теоретическими концепциями, влияющими на экономический и политический курс государства. Все это обеспечивает сохранение и развитие существующей в данном государстве системы общественных отношений.
К составу финансовой политики РФ стоит отнести бюджетную политику, налоговую политику, валютную, кредитную, эмиссионную, банковскую, ценовую, таможенную политику, а также политику по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынке финансовых услуг.
Особого внимания заслуживает затронутая в работе проблема программно-целевых актов как инструмента финансовой политики РФ. Многочисленность программно-плановых актов экономического характера, подготавливаемых различными ведомствами и имеющих различный правовой и политический статус, безусловно, снижают эффективность реализации положений этих актов, вносят неопределенность в определение и трактовку направлений развития различных сфер финансов и экономики. В связи с этим, думается, необходимо рассмотреть вопрос о проведении систематизации экономико-плановых актов с построением их системы, иерархии и закреплением, наконец, их статуса. Как вариант, этому может способствовать принятие специального федерального закона "Об основах финансово-экономической политики", о необходимости которого неоднократно высказывались специалисты по финансовому праву.
Важно проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную и социально-экономическую политику, направленную на интересы широких слоев населения, создающих национальное богатство и обладающих огромным интеллектуальным потенциалом. ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1.
Таблица 1. Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (млрд. рублей).
Показатель2009 год2010 год2011 год2012 год2013 год Доходы, всего13 552,514 994,117 392,818 756,920 271,6 %% к ВВП34,733,435,034,032,8 Федеральный бюджет7 337,87 783,88 617,89 131,79 983,9 Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ3 789,25 251,15 884,76 440,37 049,3 - в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов1 656,42 409,33 416,13 740,24 114,2 Консолидированные бюджеты субъектов РФ5 923,65 832,06 157,76 428,66 963,0 - в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов4 437,54 665,14 965,25 438,96 024,5 Территориальные фонды обязательного медицинского страхования479,1502,8789,7850,2915,4 - в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов120,8135,9393,7446,1149,0 Расходы, всего16 330,617 575,719 217,920 441,221 762,3 %% к ВВП41,839,138,737,035,2 Федеральный бюджет9 660,110 212,410 385,110 844,611 749,1 - в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов6 386,76 290,36 759,87 198,27 913,0 Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ3 587,25 000,75 579,86 090,56 652,5 - в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов3 478,64 897,55 476,15 985,86 281,5 Консолидированные бюджеты субъектов РФ6 252,96 166,36 502,66 725,47 070,8 - в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов5 986,25 885,16 192,36 407,06 652,4 Территориальные фонды обязательного медицинского страхования479,1502,8789,7850,2915,4 Дефицит (-) /профицит (+), всего-2 778,1-2 581,6-1 825,1-1 684,3-1 490,7 %% к ВВП-7,1-5,7-3,7-3,0-2,4 Приложение 2. Таблица 2. Расчет предельного объема расходов федерального бюджета (млрд. рублей).
Показатель
2010 год 2011 год2012 год2013 год прогнозприрост к предыдущему годупрогнозприрост к предыдущему годупрогнозприрост к предыдущему годуДоходы, всего7783,8 6617,8834,09 131,7513,99983,9852,2 %% к ВВП17,317,416,5 16,1 Источники покрытия дефицита 2428,6767,3-661,3712,9- 54,41765,252,3 %% к ВВП5,43,6 3,1 2,9 Расходы (предельный объем) 10212,410385,1172,710844,6459,511749,1904,5 %% к ВВП22,720,9 19,6 19,0 в том числе условно утверждаемые 271,1587,5 %% к общему объему расходов 2,55,0
Приложение 3.
Таблица 3. Динамика расходов федерального бюджета
Показатель2010 год Прогноз 2011 год2012 год2013 год Изменения к предыдущему году,
млрд. рублей552,3172,7459,5904,5 % (в номинальном выражении) 5,71,74,48,3 % (в реальном выражении) - 3,9 - 4,5 - 1,52,7
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные правовые акты
1. Конституция РФ (ред. 30.12.2008)// принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Бюджетный кодекс РФ (ред. от 30.04.2011)// Российская газета. N 153-154, 12.08.1998.
3. Налоговый кодекс РФ (часть первая) (ред. от 15.05.2011)// Собрание законодательства РФ. N 31, 03.08.1998, Ст. 3824.
4. Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. N 30, 25.07.1995, Ст. 2871.
5. Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 N 65-рп "О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России"//Собрание законодательства РФ. N 8, 20.02.2006, Ст. 916.
6. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (вместе с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", "Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд")// Собрание законодательства РФ. N 28, 10.07.1995, Ст. 2669.
7. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах")// Российская газета. N 113, 01.06.2004.
8. Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области"// Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. N 4 (33). Ст. 1803.
Монографии
1. Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: курс лекций в 2ух томах. Т.1. Свердловск, 1972.
3. Большаков С.В. Финансовая политика государства и предприятия: Курс лекций. М., 2002.
4. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2001.
5. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы: Учебник. М., 2003. 6. Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. М., 2005.
7. Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: Учебное пособие. М., 1981. 8. И о ф ф е О.С. План и договор в социалистическом хозяйстве. Юридическая литература, 1971.
9. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005.
10. Качур О.В.Налоги и налогообложение: учебное пособие. М., 2009. 11. Кравцов А.К. План и право. Воронеж, 1976. 12. Кравчук А.Ю. Финансовая и инвестиционная политика: Учебное пособие. Ярославль, 2003. 13. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М., 2007.
14. Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980. 15. Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967. 16. Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. 17. Налоги и налогообложение: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", "Бухгалтерский учет, анализ и аудит", "Мировая экономика" / под ред. И.А. Майбурова. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2008. 18. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982. 19. Петров А.С. Развитие социально-экономического планирования. М., 1979. 20. Сильвестрова Т.Я., Калинина Г.В., Гурова С.Ю. Теоретические аспекты налоговой политики. Чебоксары, 2007. 21. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 2003.
22. Федулова С.Ф. Финансы: учебное пособие . М., 2005.
23. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М, 2003 24. Финансы, денежное обращение и кредит/под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова, М., 2007. 25. Финансы: Учебник / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. 26. Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: учебное пособие. М., 2007.
27. Язев В.А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы. М., 1970. Научные статьи
1. Боровикова Е.В. Финансовый потенциал как комплексный показатель эффективности финансово-бюджетной политики// Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 18.
2. Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. 3. Бурцев В.В. Стандартизация государственного контроля - необходимое условие действенной финансовой политики// Российская юстиция. 2005. №10.
4. Викулин А.Ю., Крохина Ю.А. Бюджетная политика в системе категорий финансового права // Государство и право. 2004. № 2. 5. Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России//Финансовое право 2008. № 3.
6. Голунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права//Советское государство и право. 1961. № 4. 7. Жуков А.Д. Об основных принципах финансово-экономической политики правительства РФ на 2005. // Финансы. 2004. №11. 8. Золотарева А.Б Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля //Современное право. 2008.№12.
9. Карасева М.В. Понятие правовой политики и ее развитие в сфере финансов // Финансовое право. 2002. N 4. 10. Кошель Д.Е. Конституционные основы регулирования и финансовая политика на финансовом рынке// Конституция РФ: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Омск, 2009.
11. Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов//Законодательство и экономика. 2008. № 11.
12. Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. № 4. 13. Ржаницына Л. Правительственный прогноз на 2006 и на период до 2008 г.: социальная экспертиза параметров.// Человек и труд. 2005. №8. 14. Рукавишникова И.В. Финансовая политика государства как категория финансового права// СПС "КонсультантПлюс". 15. Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта//Советское государство и право. 1962. № 3. 16. Xайдас Г.И. К вопросу о правовой природе государственных народно- хозяйственных планов//Советское государство и право. 1961. № 1.
Диссертации
1. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России. Дис...канд. юрид. наук. М., 2000.
2. Самарская Ю.В. Основы формирования эффективной финансовой политики региона (на примере Краснодарского края): Дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2006. 1 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 43
2 Финансы: Учебник / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 60.
3 Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы: Учебник. М., 2003. С. 89.
4 Цит. по: Самарская Ю.В. Основы формирования эффективной финансовой политики региона (на примере Краснодарского края): Дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2006. С. 18.
5 Большаков С.В. Финансовая политика государства и предприятия: Курс лекций. М.: Книжный мир, 2002. С. 28.
6 Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: Учебное пособие. М., 1981. С. 9.
7 Кравчук А.Ю. Финансовая и инвестиционная политика: Учебное пособие. Ярославль, 2003. С. 21 - 23.
8 Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: Учебное пособие. М., 1981. С. 41.
9 Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. № 4. С. 7.
10 Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М., 2007. С. 83.
11 Кошель Д.Е. Конституционные основы регулирования и финансовая политика на финансовом рынке// Конституция РФ: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно- практической конференции (Омск, 16 ноября 2009 г.). С. 223-234.
12 Карасева М.В. Указ. соч. М., 2005.
13 Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России. Автореф. дисс...канд. юрид. наук. М., 2000. С. 40. 14 Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 84.
15 Викулин А.Ю., Крохина Ю.А. Бюджетная политика в системе категорий финансового права // Государство и право. 2004. № 2. С. 41.
16 Рукавишникова И.В. Финансовая политика государства как категория финансового права// СПС "КонсультантПлюс". 17 Цит. по: Рукавишникова И.В. Указ. соч.
18 Рукавишникова И.В. Указ. соч.
19 Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 215.
20 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М, 2003. С. 85.
21 Боровикова Е.В. Финансовый потенциал как комплексный показатель эффективности финансово-бюджетной политики// Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 18.
22 Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 N 65-рп "О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России"//"Собрание законодательства РФ", 20.02.2006, № 8, ст. 916. 23 См.: Золотарева А.Б Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля //Современное право. 2008.№12; Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России//Финансовое право 2008. № 3 и др. 24 Бурцев В.В. Стандартизация государственного контроля - необходимое условие действенной финансовой политики// Российская юстиция. 2005. №10.
25 Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: курс лекций в 2ух томах. Т.1. Свердловск, 1972, С. 209.
26 Xайдас Г.И. К вопросу о правовой природе государственных народно- хозяйственных планов//Советское государство и право. 1961. № 1 С. 42.
27 Голунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права//Советское государство и право. 1961. № 4. С.25
28 Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961, С. 199.
29 Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта//Советское государство и право. 1962. № 3. С. 79-80. 30 Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: курс лекций в 2ух томах. Т.1. Свердловск, 1972, С. 211.
31 И о ф ф е О.С. План и договор в социалистическом хозяйстве. Юридическая литература, 1971, С. 63.
32 И о ф ф е О.С. План и договор в социалистическом хозяйстве. М., 1971, С. 64.
33 Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980. С. 20 - 33.
34 Петров А.С. Развитие социально-экономического планирования. М., 1979. С. 44 - 46.
35 Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967. С. 102.
36 Язев В.А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы. М., 1970. С. 58.
37 Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 5.
38 Кравцов А.К. План и право. Воронеж, 1976. С. 39.
39 Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982. С. 17 - 18.
40 Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов//Законодательство и экономика. 2008. № 11.
41 Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. N 4 (33). Ст. 1803.
42 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 28. Ст. 2669.
43 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2871.
44 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. Ст. 2117.
45 раздел 6 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., утвержденной указанным Постановлением Правительства РФ.
46 Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: учебное пособие. М.:ИТК "Дашков и Ко", 2007, С.422.
47 Финансы, денежное обращение и кредит/под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова, М.:ТК Велби, Проспект, 2007, С.526.
48 Федулова С.Ф. Финансы: учебное пособие . М.:КНОРУС, 2005, С.136-138.
49 Ржаницына Л. Правительственный прогноз на 2006 и на период до 2008 г.: социальная экспертиза параметров.// Человек и труд. 2005. №8. С. 37-39
50 Жуков А.Д. Об основных принципах финансово-экономической политики правительства РФ на 2005. // Финансы. 2004. №11. С. 3-7
51 Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 2003. С. 22-54.
52 Современное состояние финансовых институтов России // Общество и экономика. 2006. №3. С. 3-80
53 Налоги и налогообложение: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", "Бухгалтерский учет, анализ и аудит", "Мировая экономика" / под ред. И.А. Майбурова. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 73.
54 Качур О.В.Налоги и налогообложение: учебное пособие / О.В. Качур. М., 2009. С. 53
55 Там же.
56 Сильвестрова Т.Я., Калинина Г.В., Гурова С.Ю. Теоретические аспекты налоговой политики: Монография.- Чебоксары: ЧКИ РУК, 2007.С. 14.
57 Карасева М.В. Понятие правовой политики и ее развитие в сфере финансов // Финансовое право. 2002. N 4. С. 4 - 8.
58 Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах" / Российская газета. 1998. 8 августа.
59 Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ - ДАНА. 2001. С. 96.
60 Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. С. 64.
61 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 43.
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
3
Документ
Категория
Рефераты
Просмотров
224
Размер файла
292 Кб
Теги
диплом, diplomische, moyo
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа