close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Хусаинов Ф.И. Приватизация железнодорожной инфраструктуры: британские уроки

код для вставкиСкачать
//РЖД-Партнер. - 2011. - № 15. С.44-46
44
«РЖД-Партнер»
№ 15 (211) август 2011
ЭКОНОМИКА
зарубежный опыт
Приватизация железнодорожной инфраструктуры: британские уроки
В прошлом году правительство РФ приняло решение о включении в программу приватизации контрольных пакетов акций ряда дочерних обществ РЖД, а после 2013-го –
части акций и самой компании ОАО «РЖД». В этой связи проблема второй волны приватизации стала обсуждаемой темой в научных и экспертных кругах.
ДЕФИЦИТ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Когда речь заходит о приватиза
-
ции железнодорожного транспор
-
та, взоры исследователей мгно
-
венно устремляются в сторону Великобритании. Конечно, исто
-
рия последних десятилетий знает гораздо более успешные случаи приватизации железных дорог – в Канаде, Японии, Мексике и многих других странах. но пример британ
-
ской приватизации особенно ин
-
тересен, поскольку здесь, во-пер
-
вых, наиболее ярко проявились как положительные, так и нега
-
тивные результаты реформ, а во-
вторых, ряд наблюдений, которые можно сделать, анализируя эти ре
-
формы, может оказаться чрезвы
-
чайно полезен для россии.
Какие уроки сегодняшние рос
-
сийские железные дороги могут извлечь из опыта приватизации британских коллег? Чтобы ответить на этот вопрос, сначала обозначим некоторые проблемы, с которыми столкнулась недореформирован
-
ная железнодорожная отрасль на современном этапе ее развития, а затем рассмотрим, каким образом удалось решить подобные про
-
блемы в Великобритании и какие угрозы и опасности возможны на этом пути.
подводя предварительные ито
-
ги трех этапов структурной рефор
-
мы российского железнодорожно
-
го транспорта, неоднократно было отмечено, что в одной части же
-
лезнодорожной отрасли – в сфе
-
ре оперирования подвижным со
-
ставом, куда был допущен частный капитал и где была либерализо
-
вана система ценообразования, – все последние 10 лет наблюдается бурный рост: растут инвестиции, увеличивается парк приватных вагонов, растет объем перево
-
зок грузов, повышается качество транспортного обслуживания.
но при этом в сфере инфра
-
структуры и в сфере услуг локо
-
мотивной тяги, где никакой либе
-
рализации не произошло, на фоне роста погрузки грузов, грузообо
-
рота и парка российских вагонов инфраструктура железнодорож
-
ного транспорта, остававшаяся го
-
сударственной, наоборот, сокра
-
щалась. В результате основной проблемой отрасли в последние годы стал дефицит пропускной способности инфраструктуры и дефицит локомотивной тяги.
при этом обычный для рынка ме
-
ханизм решения проблемы нехват
-
ки ресурсов – свободное ценооб
-
разование – в инфраструктурном комплексе отрасли отсутствует. очевидно, что если нет механизма сбалансирования спроса и пред
-
ложения посредством свободной цены, то естественным следстви
-
ем этого будет дефицит провозных мощностей (выражающийся в бро
-
шенных поездах, загруженности станционной инфраструктуры от
-
стаивающимися вагонами, в повы
-
шении коэффициентов использо
-
вания пропускной способности до аномально высоких уровней), не
-
оптимальное развитие и неравно
-
мерная загрузка инфраструктуры: с пробками на одних направлени
-
ях и малодеятельными участками – на других.
если государство не готово про
-
финансировать инфраструктур
-
ные проекты за счет государствен
-
ного бюджета, то у отрасли один выход – начать формирование экономических институтов, поз
-
воляющих осуществлять частные инвестиции в инфраструктуру. Эта задача является главной на следу
-
ющем этапе развития железнодо
-
рожного транспорта. по-видимо
-
му, единственным эффективным механизмом развития может быть радикальное реформирование формы и структуры собственнос
-
ти на инфраструктуру.
В транспортной науке и эксперт
-
ном сообществе обсуждаются раз
-
личные варианты подобного ре
-
формирования. Часть операторов уже высказывались о том, что го
-
товы проинвестировать развитие отдельных проектов, в том чис
-
ле путем уплаты дополнительной «инвестиционной» надбавки к та
-
рифу, но в сегодняшних услови
-
ях при подобной схеме у них нет механизма проверки, «туда или не туда» направлены инвестици
-
онные средства, если ими будет распоряжаться сам владелец ин
-
фраструктуры. есть другая точка зрения: часть операторов и собст-
венников вагонов предлагает со
-
здание инвестиционного фонда, средства которого будут инвес
-
тироваться в конкретные участ
-
ки инфраструктуры, и решения об инвестициях станут принимать те операторы, которые и пользуют
-
ся инфраструктурой на этих на
-
правлениях. третья точка зрения предполагает полную продажу ин
-
фраструктуры оао «ржД» в руки инвесторов. при этом существуют сторонники ее продажи единым комплексом, а есть приверженцы создания (по крайней мере в евро
-
пейской части россии) нескольких конкурирующих собственников инфраструктуры.
Главный вопрос заключается в том, станет ли приватизация инф
-
раструктуры (в той или иной фор
-
ме) драйвером ее развития. при
-
ведет ли реформирование формы и структуры собственности ржД к росту инвестиций в эту сферу?
В контексте данной дискуссии представляется интересным изу
-
чение опыта приватизации и за
-
тем ренационализации британ-
ских железных дорог.
АНГЛИЙСКИЙ ОПЫТ
британские железные доро
-
ги, которые с момента создания были частными, после оконча
-
ния Второй мировой войны в не
-
сколько этапов национализиро
-
вали (полностью это произошло ФАРИД ХУСАИНОВ, к. э. н.
45
«РЖД-Партнер»
№ 15 (211) август 2011
ЭКОНОМИКА
зарубежный опыт
к 1947 г.). однако, находясь в госу
-
дарственной собственности, они демонстрировали снижение объе-
мов грузоперевозок и отсутствие роста пассажирских, уменьшение доли рынка, а некачественный железнодорожный сервис был объектом для издевок английских юмористов.
Во время массовой приватиза
-
ции второй половины 1980-х, про
-
водимой правительством Мар
-
гарет тэтчер, до железных дорог «руки не дошли», но ее «наслед
-
ник» Джон Мэйджор еще во время своей предвыборной кампании объявил, что железные дороги бу
-
дут приватизированы.
В ноябре 1993 года в Велико-
британии был принят закон о железнодорожном транспор
-
те, в соответствии с которым с 1 апреля 1994-го британские же
-
лезные дороги (компания British Rail) как единое целое прекрати
-
ли свое существование. на месте British Rail появилась масса част-
ных компаний. был образован Railtrack, владевший инфраструк
-
турой железных дорог (железно
-
дорожными путями, станциями, системами СЦб и связи, искусст
-
венными сооружениями), но не занимавшийся их эксплуатаци
-
ей. Функции эксплуатации, вклю
-
чая менеджмент (время поездок, графики движения), выполняли эксплуатационные компании, по
-
лучавшие франшизы на 5–7 лет. после приватизации на сети на
-
чали работать 26 пассажирских и 6 грузовых компаний – операто
-
ров подвижного состава, а также 11 компаний, занимавшихся ре
-
монтом и текущим содержани
-
ем пути. были проданы компании Rail Express Systems (предостав
-
лявшая услуги железнодорожно
-
го транспорта для почтового уп
-
равления Великобритании) и Red Star (оказывавшая розничные ус
-
луги по доставке посылок с ис
-
пользованием свободных мест на междугородних пассажирских поездах). были также приватизи
-
рованы все депо крупного ремон
-
та, которые конкурировали меж
-
ду собой, предоставляя услуги по ремонту компаниям – операто
-
рам подвижного состава.
особо следует коснуться воп
-
роса организации торгов за фран
-
шизу на пассажирские перевозки. пассажирские перевозки в Вели
-
кобритании, как и в подавляющем большинстве других стран, были убыточными и субсидировались государством. С самого начала правительство ориентировалось на то, что приватизация долж
-
на привести к улучшению качест
-
ва и снижению цены услуг, предо
-
ставляемых населению. поэтому в результате приватизации нельзя было ни допустить сокращения ве
-
личины предложения транспорт
-
ных услуг, ни увеличить тариф за проезд. Из этого следовало, что правительству придется субси
-
дировать пассажирские перевоз
-
ки, используя для этого средства налогоплательщиков. В результа
-
те обсуждения данной проблемы родилась идея использовать не
-
сколько модифицированную мо
-
дель торгов за франшизу, так на
-
зываемый обратный тендер, при котором основным критерием для определения победителя торгов была минимальная запрашивае
-
мая субсидия.
разделение британских желез
-
ных дорог более чем на 70 отдель-
ных коммерческих компаний некоторыми экономистами под
-
вергалось критике в том числе и за то, что подобная приватизация может оказаться экономически не-
эффективной.
однако на практике финансовые показатели отрасли кардиналь
-
но улучшились, государственный бюджет пополнился, имели место значительные капитальные вложе
-
ния в инфраструктуру, причем ана
-
лиз показывает, что эти инвестиции не были бы возможны без привати
-
зации и средств от продажи акций, а также кредитов частного секто
-
ра. после реализации программы реформ доля рынка и объемы пе
-
ревозок стали расти, производи
-
тельность труда удвоилась. ИТОГИ БРИТАНСКОЙ ПРИВАТИЗАЦИИ
первый этап реформы – с 1996 по 2000 год – характеризовал
-
ся следующими показателями: объем пассажирских перево
-
зок увеличился к 2000-му на 25% по сравнению с 1996 годом (а по сравнению с 1994 г. – на 36%). про
-
фессор Джонатан Кови из Эдин
-
бурга отмечает, что пассажиро
-
поток, возможно, увеличился бы и без реформы, но тем не менее «настолько впечатляющего про
-
гресса раньше не было».
на железные дороги вернулись не только пассажиры. операторы реклама
46
«РЖД-Партнер»
№ 15 (211) август 2011
ЭКОНОМИКА
зарубежный опыт
стали работать с грузами, кото
-
рые ранее никогда не транспор
-
тировались по стальным магист
-
ралям. перевозки грузов в 2000 году возросли на 22% к 1996-му (к 1994 г. – на 42%). при этом с 1988 по 1994 год объемы перевозок снизились на 16%.
Число поездов выросло на 1,3 тыс. в сутки (или на 12%). по
-
высилась пунктуальность: число опозданий в 2000 году по срав
-
нению с 1996-м уменьшилось на 40%. на 39% увеличился грузо-
оборот (по сравнению с 1996 г.) и достиг 44,2 млрд ткм. Возросший объем работ требо
-
вал увеличенных инвестиций. за три года вложения частного секто
-
ра удвоились и составили в 1999-м 2 млрд фунтов стерлингов. К 2000 году они достигли 2,5 млрд. Эти инвестиции намного превышают уровень капитальных вложений государственных британских же
-
лезных дорог.
английский ученый-транспорт-
ник С. беннет отмечал, что в эти годы «частный сектор вкладывал в развитие железных дорог инвес
-
тиции, невозможные со стороны государства в предшествующие приватизации четыре десяти-
летия».
В 1997–1998 гг. произошло не
-
сколько крупных аварий, и часть СМИ сделала вывод, что это след-
ствие приватизации. но прове
-
денные исследования показа
-
ли, что общее количество аварий на поездо-км снизилось в 2,5–2,8 раза: с 0,45–0,50 случаев на мил
-
лион поездо-км в 1980–1990 гг. до 0,18 в 2000-м.
Вот что пишут о результатах приватизации в Великобритании авторы фундаментальной коллек
-
тивной монографии о приватиза
-
ции, изданной ИнИон (отнюдь не апологеты либерализма): «несмот
-
ря на многочисленные прогнозы конкуренция среди франчайзин
-
говых компаний, осуществляю
-
щих пассажирские перевозки, до
-
статочно жесткая, так что общий объем субсидий оказался значи
-
тельно меньше, чем раньше выде
-
лялся для «бритиш рэйл». <…> так же как и другие предприятия об
-
щественного пользования, прива
-
тизированный железнодорожный транспорт демонстрирует способ
-
ность к повышению качества пре
-
доставляемых услуг».
правительство было готово вы
-
делить более значительные сред-
ства, однако конкуренция между участниками торгов за получение франшизы привела к уменьше
-
нию запрашиваемых субсидий. К 2003 году объем ежегодных го
-
сударственных дотаций для под-
держки первых семи франчайзин
-
говых компаний составил лишь одну треть от средств, потребо
-
вавшихся «бритиш рэйл» в пос
-
ледний год ее деятельности. Казалось бы, итоги первого эта
-
па реформ английских железных дорог позволяют сделать безо-
говорочный вывод об успехе при
-
ватизации. однако основная цель –
выход на безубыточную работу – достигнута не была. Кроме того, наличие большого количества иг
-
роков, появившихся в результате реформ, сильно усложнило и запу
-
тало процесс принятия решений.
Компания Railtrack так и не ста
-
ла частной в полном смысле это
-
го слова. на нее было наложено множество ограничений и запре
-
тов. британское законодательство предусматривало «государствен
-
ное вмешательство во всех слу
-
чаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвес
-
тиций или отказаться от проектов развития без достаточно обосно
-
ванных причин». Компания при
-
нуждалась государством к осу
-
ществлению инвестиционных проектов, которые акционеры не находили привлекательными, и, наоборот, не могла отказаться от убыточных направлений. Возмож
-
ности для маневра при принятии инвестиционных решений были ограниченны: компании не поз
-
волили закрыть линию Лондон –
Манчестер – Глазго на ремонт, ког
-
да ее руководители приняли та
-
кое решение. Railtrack получил монопольные права на услуги по предоставлению рельсов опера
-
торам-перевозчикам. Это под
-
креплялось субсидиями, которые, снижая стоимость услуг компа
-
нии, уничтожали стимулы к строи
-
тельству альтернативных частных линий, способных составить кон
-
куренцию монополисту. Railtrack не имел права действовать на сво
-
их собственных дорогах в качест
-
ве оператора.
на компанию распространя
-
лась изощренная система различ
-
ных государственных премий и штрафов, призванных изменить ее стимулы, направив усилия ме
-
неджмента не на максимизацию прибыли, а на соблюдение раз
-
ных технических и статистических критериев.
В результате компания Railtrack так и не стала прибыльной, хотя сумма убытков (около 1,2 млрд фунтов стерлингов в год) умень
-
шилась по сравнению с времена
-
ми нахождения в государственной собственности (от 1,5 до 2 млрд). Компания не сумела найти доста
-
точно средств для поддержания инфраструктуры, но не могла и выйти из этой ситуации через со
-
кращение части сети, например через закрытие некоторых линий или продажу их другой компа
-
нии. В итоге после нескольких се
-
рьезных катастроф Railtrack стал исключительно непопулярным, и правительство прекратило субси
-
дирование, сохранив, однако, все требования.
затем произошло неизбежное банкротство, но активы Railtrack не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а их передали в собственность квази
-
государственной «бесприбыль
-
ной корпорации без акционеров» Network Rail. Фактически в марте 2002 года Великобритания восстановила го
-
сударственную собственность и субсидии на железнодорожную инфраструктуру, причем в обще
-
стве укрепилось мнение, что крах Railtrack был вызван не государ-
ственным регулированием, а не
-
способностью рыночных сил уп
-
равиться с железными дорогами.
большинство британских экс
-
пертов считало, что причиной не
-
удачи была не приватизация, а непоследовательность и половин
-
чатость реформ. подобная же точ
-
ка зрения высказывалась и эко
-
номистами из других стран. так, например, В. Кизилов писал: «Для непредвзятого наблюдателя оче
-
видно, что система, в которой жил Railtrack, противоречит принци
-
пам свободного предпринима
-
тельства, и, пожалуй, даже боль
-
ше, чем обычная государственная монополия, а значит, английский опыт не был даже попыткой при
-
близиться к нормальной модели существования отрасли, в свое время обеспечившей ей подлин
-
ный расцвет».
при этом надо отметить, что дискуссии об оптимальной фор
-
ме собственности (частная или го
-
сударственная) касались только Railtrack – компании, владеющей инфраструктурой. то, что владель
-
цы подвижного состава (операто
-
ры) должны быть частными ком
-
паниями, ни у кого не вызывало возражений.
таким образом, причиной недо
-
статочного успеха реформ (если можно так выразиться) стали не реформы и приватизация, а слиш
-
ком высокая степень государст-
венного регулирования отрасли.
Как отметил директор инсти
-
тута адама Смита доктор Эрмон батлер, «железные дороги были приватизированы в 1994-м, к 1999 году опоздания поездов сократи
-
лись почти вдвое, в 91% случаев они приходили вовремя. Сейчас дороги возвращаются под конт
-
роль государства, поезда опять стали опаздывать, расписанию со
-
ответствуют только в 82% случаев. после приватизации инфраструк
-
турная компания Railtrack полу
-
чала государственные субсидии в объеме 1,2 млрд фунтов стер
-
лингов. ее последователь, назна
-
ченная государством компания Network Rail, каждый год поглоща
-
ет больше 4 млрд фунтов. В конеч
-
ном итоге Network Rail опять ста
-
нет частной. Люди работают более эффективно, когда боятся поте
-
рять собственные деньги».
В настоящее время в Велико-
британии рассматривают сцена
-
рий еще одной попытки привати
-
зации железных дорог, но уже без повторения совершенных ошибок.
ВЫВОДЫ
анализ британских реформ поз
-
воляет выделить два важнейших аспекта преобразований – фор
-
ма собственности и степень госу
-
дарственного регулирования.
отказ от государственной фор
-
мы собственности (приватизация) привел к улучшению как эксплу
-
атационных показателей (грузо-
оборот, пассажирооборот, погруз
-
ка), так и экономических. Главным из экономических успехов прива
-
тизации стал бурный рост инвес
-
тиций как в подвижной состав, так и в инфраструктуру.
Вместе с тем высокая степень государственного контроля за от
-
раслью не позволила британским железным дорогам развиваться эффективно, и это представляет собой яркий контраст с американ
-
ской сетью, которая после приня
-
тия акта Стаггерса начала бурно и эффективно развиваться именно благодаря отказу от государствен
-
ного контроля за отраслью.
таким образом, реформа бри
-
танских железных дорог проде
-
монстрировала, что приватиза
-
ция – условие необходимое, но не достаточное для достижения ус
-
пешных результатов реформ. не меньшее значение играет эконо
-
мическая свобода, то есть отсутст-
вие государственного вмешатель
-
ства.
Автор
f-husainov
Документ
Категория
Статьи
Просмотров
124
Размер файла
591 Кб
Теги
Железнодорожный транспорт, реформа
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа