close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ВодК комм Боголюбов 2007

код для вставкиСкачать
 КОММЕНТАРИЙ К ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
С.А. БОГОЛЮБОВ, Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:
Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП при Правительстве РФ) - предисловие, главы 6 и 7 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ;
Кичигин Николай Валерьевич, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, доцент кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству - главы 1, 2 и 3 Кодекса;
Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству - главы 4 и 5 Кодекса.
Предисловие
Первый Водный кодекс РСФСР был принят 30 июня 1972 г.: он олицетворял прогресс российского водного права на том этапе. В его содержании почти все было новым по тому времени: понятие "водный объект" и юридическая категория "воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения. Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1972 г., вписалась в общую систему экологических правоотношений в Российской Федерации.
Спустя 20 лет обстановка существенно изменилась во многих сферах жизни, особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи рационального использования и охраны вод не только не были сняты с повестки дня, но и стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в совершенствовании некоторых его положений. Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (далее - ВК РФ 1995 г.).
В нем были предусмотрены право собственности на водные объекты, более детальное регулирование разрешительного порядка водопользования, сочетание административных и договорных способов правового воздействия на водные отношения, узаконение практики их организации по основным бассейнам поверхностных вод с помощью соответствующих соглашений, комплекс правил по экономическому стимулированию использования, восстановления и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным являлся осторожный подход к внедрению многообразия ее форм и видов. Как бы ни давила на общество эйфория рыночных отношений, воды оставались такой вещью, которая вряд ли в основной своей части без ущерба для страны могла быть полностью обращена в частную собственность. Законодатель тогда проявил больше осторожности, чем можно было ожидать, и уважения к исторической традиции преемственности в праве, записав, что все не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц водные объекты принадлежали государству.
Шагом в сторону рыночной психологии являлись указания о том, что право собственности на водные объекты определяется общими правилами гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено в Водном кодексе.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. В Водном кодексе 1995 г. этот порядок был представлен во всех деталях и сложностях. Уже тогда оставался один вопрос: не перестарались ли составители Кодекса, не образовалась ли сверхбюрократия в процедурах приобретения права пользования водными объектами. Эта мысль особенно давила на сознание, когда авторы первого и единственного развернутого Комментария к Водному кодексу 1995 г. читали и комментировали статьи о сочетании лицензии и договора (см.: Колбасов О.С., Емельянова В.Г., Жариков Ю.Г., Панкратов И.Ф. и др. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997).
Углубление рыночных отношений и дальнейшее развитие реформ обусловили разработку в XXI в. нового Водного кодекса РФ, проект которого неоднократно обсуждался в Министерстве экономического развития и торговли РФ и Аппарате Правительства РФ, в комиссиях Администрации Президента РФ и в Государственной Думе РФ. 3 июня 2006 г. Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) был подписан Президентом РФ и, опубликованный 8 июня в "Российской газете", вступил в силу с 1 января 2007 г.
Подробный анализ нового ВК РФ - дело будущего. Здесь пока можно констатировать, что им сделан новый шаг в сторону развития предпринимательства в водных отношениях, передачи основных функций и ответственности в области управления водными ресурсами их собственникам, снижения роли государства в предоставлении прав водопользования и контроля за ним, расширения договорных начал в охране и использовании вод, уменьшения декларативности и административно-командных начал.
Сохранение конкретности предписаний и норм о роли государственного управления, разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в области водных отношений позволяет рассчитывать на найденную оптимальную форму их правового регулирования. Сохраняет значение сентенция о том, что закон живет и действует лишь тогда, когда он исполняется. Добавим, применяется неуклонно, не взирая на лица, и повсеместно.
В юридической теории и практике существует (в виде доброго обычая) презумпция качественного превосходства нового закона над старым. Иначе говоря, предполагается, что каждый новый закон должен быть лучше замененного. Хочется надеяться, что третий Водный кодекс РФ оправдает эту презумпцию!
Представленный Комментарий является научно-практическим освещением нового российского Водного кодекса. Комментарий - постатейный и правовой: это означает, что он составлен не по институтам и проблемам водного права, а последовательно - по статьям и нормам ВК РФ. Несмотря на то, что он содержит немало физико-географических и иных естественнонаучных понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий носит преимущественно (а зачастую - и исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики, правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить нормы ВК РФ с позиций: теории - науки водного, природоресурсного, экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства, в том числе принятых в развитие водного законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов; практики, в частности актов индивидуального значения, правоприменения. Это помогает лучше понять смысл ВК РФ, проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными как по количеству, объему написанного, так и по качеству в силу того, что одни статьи ВК РФ содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений, использования и толкования подзаконных актов, а другие меньше, нуждаются в апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов.
Авторы старались также не повторяться там, где можно, во избежание дублирования отсылать читателя к уже сказанному, к приводимой литературе. Кое-где не обходится без рассуждений и размышлений, призванных помочь уяснению текста ВК РФ и Комментария. Данный текст может быть понят полностью в контексте изучения комментариев к большинству статей ВК РФ в совокупности.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение предписаний и толкование терминов, встречающихся в ВК РФ: основой этого служат положения ст. 1 "Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе" и др. Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2-е изд. 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980; 1986; Природопользование. Словарь-справочник (Н.Ф. Реймерс), 1990; энциклопедические словари; ГОСТ и технические регламенты; юридические словари и энциклопедии; Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г., Минина Е.Л., Панкратов и др. Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2000; работы В.И. Данилова-Данильяна, Н.Е. Михеева и др.; диссертации по водному праву - кандидатская 2003 г. Д.О. Сивакова и докторская 2004 г. Л.А. Тимофеева и т.п.
В силу того, что некоторые положения ВК РФ оказались достаточно новыми, а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало теоретически, как и практически, исследованными, в Комментарии даны авторские разработки и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представят интерес для широкого читателя и принесут пользу. Напоминаем, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый ВК РФ, сколько помочь его понять, осознать замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю. Мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством, и для этого необходимо обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдение прав всех граждан на чистую воду и благоприятную окружающую, в том числе водную, среду.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции РФ, акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его при применении ВК РФ. Порой в Комментарии излагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей ВК РФ и обилия развивающих его актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Научно-практический комментарий станет подспорьем для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.
3 июня 2006 года N 74-ФЗ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья дает определения основным терминам, используемым в ВК РФ. Подобная практика принята в законодательстве, поскольку облегчает его толкование и применение. При этом важно сохранить баланс, не перенасыщать текст излишними терминами, как, например, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
По сравнению с ВК РФ 1995 г. перечень терминов значительно сократился: с 30 до 19. В частности, не вошли в новую редакцию такие термины, как "вода", "поверхностные и подземные воды", "лицензии на водопользование". Вместе с тем в ВК РФ введены новые понятия, такие, как "водное хозяйство", "водопотребление", "водоотведение", "речной бассейн".
Таблица
Новый термин, отсутствовавший в ВК РФ 1995 г. Термин, не вошедший в ВК РФ Термин с измененным наименованием, содержанием Водное хозяйство Вода Водный объект Водоотведение Воды Водные ресурсы Водохозяйственная
система Поверхностные воды Водный фонд Водопотребление Подземные воды Использование водных объектов (водопользование) Водоснабжение Поверхностный водотокНегативное действие водВодохозяйственный
участок Поверхностный водоем Речной бассейн Обособленный водный объект Водосборная площадь Засорение водных объектов Водохозяйственный объект Водозабор Водохозяйственная деятельность Лицензия на водопользование Распорядительная лицензия Водопользователь Статья 2. Водное законодательство
Комментарий к статье 2
Водное законодательство представляет собой относительно обособленную совокупность правовых норм, регулирующих водные правоотношения в целях охраны и рационального использования водных объектов, не образует самостоятельную отрасль права, а является подотраслью природоресурсного законодательства, в которое также входят лесное законодательство, законодательство о недрах, о животном мире.
Комментируемая статья определяет систему водного законодательства и его соотношение с иными отраслями российского права. В соответствии с Конституцией РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72) водное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, соответствующие законы которых не могут противоречить ВК РФ. В случае же противоречия должен применяться федеральный закон, т.е. ВК РФ.
Однако данное правило не исключает возможности субъекта РФ в случае отсутствия нормы на федеральном уровне осуществлять самостоятельное правовое регулирование. При этом в случае принятия позднее аналогичной нормы на федеральном уровне, противоречащей закону субъекта РФ, региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральным.
Водные отношения - общественные отношения в области охраны и рационального использования водных объектов, урегулированные нормами права. Элементами водного правоотношения являются участники (субъекты), объекты - водные объекты и их части, а также содержание правоотношения: права и обязанности его участников (подробнее см. комментарий к ст. 4).
Водное законодательство понимается в ВК РФ в широком смысле и включает не только федеральные законы и законы субъектов РФ, но и подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, водные отношения могут регулироваться муниципальными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Комментарий к статье 3
Практика установления принципов законодательства активно используется при разработке законопроектов. Принципы водного законодательства установлены комментируемой статьей и имеют не только декларативное, но и практическое значение. Так, при разрешении судом или арбитражным судом спора при вынесении решения в случае пробела в законодательстве или в праве может быть по аналогии применен принцип водного законодательства.
Комментируемая статья перечисляет лишь основные принципы водного законодательства. Следовательно, иными законами могут быть также установлены его принципы, не предусмотренные ВК РФ. Проанализируем наиболее важные из них.
Значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы, в том числе и вода, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Значимость правового регулирования водных объектов подтверждается тем, что практически в любом федеральном законе, составляющем отрасль экологического права, содержатся нормы, регулирующие охрану и использование водных объектов. В качестве примера можно привести Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) "Об особо охраняемых природных территориях", от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", Лесной кодекс РФ 1997 г., Земельный кодекс РФ 2001 г., Законы РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в ред. от 25 октября 2006 г.) "О недрах", от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ (в ред. от 3 июня 2006 г.) "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" и др.
Данный принцип подчеркивает, что вода как объект правоотношений выступает одновременно в трех аспектах: как важнейший природный объект, подлежащий правовой охране, как возобновляемый природный ресурс, который необходимо рационально использовать, и как объект права собственности, который может быть предметом гражданско-правовых сделок.
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Это вытекает из следующих принципов Федерального закона "Об охране окружающей среды":
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
сохранение биологического разнообразия;
запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что приоритет охраны водных объектов перед их использованием установлен как природоресурсным, так и природоохранным законодательством. Данный принцип должен соблюдаться при предоставлении водных объектов в пользование. Если в результате водопользования будет наноситься вред водному объекту, то договор о водопользовании должен быть расторгнут, а решение о предоставлении водного объекта в пользование должно быть отменено.
Сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами.
Этот принцип состоит в установлении особого режима охраны и использования водных объектов, имеющих особое значение, заключающегося в более жестких экологических требованиях.
В соответствии со ст. 66 ВК РФ водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых они расположены, устанавливаются согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". Такие водные объекты включаются в состав особо охраняемых природных территорий: государственных природных заповедников, заказников, национальных парков, могут объявляться памятниками природы. Особо охраняемым водным объектом является озеро Байкал в силу Федерального закона "Об охране озера Байкал" (см. более подробно комментарий к ст. 66 ВК РФ).
Целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей.
Водные объекты могут использоваться только в соответствии с целями, установленными законом и договором (решением о предоставлении водного объекта в пользование). Нарушение принципа целевого использования водных объектов должно влечь расторжение договора или отмену решения о предоставлении водного объекта в пользование. Однако подобное условие должно быть прямо предусмотрено в таких договоре или решении.
Приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.
Выделены приоритетные цели использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение. В Российской Федерации не принят специальный Федеральный закон "О питьевом водоснабжении", хотя такие предложения выдвигались.
В 2006 г. в Государственную Думу внесен проект специального технического регламента "О питьевой воде и питьевом водоснабжении", который должен установить обязательные для применения и исполнения требования к следующим объектам технического регулирования:
источникам питьевого водоснабжения;
системам питьевого водоснабжения (централизованным системам, нецентрализованным системам, автономным системам, домовым распределительным системам, системам питьевого водоснабжения на транспорте), обеспечивающим забор, подготовку и подачу питьевой воды к местам ее расходования;
питьевой воде, находящейся в системах питьевого водоснабжения, включая горячее водоснабжение;
бутилированной питьевой воде, кроме минеральной воды (лечебно-столовой и лечебной).
Принцип предоставления их в пользование для иных целей только при наличии достаточных водных ресурсов имеет и практическое значение. Отсутствие их достаточных запасов может быть основанием для отказа в предоставлении водного объекта в пользование.
Участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации.
В Конституции РФ закреплены важнейшие права и свободы человека в Российской Федерации. К ним, в частности, относятся:
"Статья 17.
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Статья 18.
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Статья 29.
Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Статья 30.
Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Статья 31.
Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Статья 32.
Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.
Статья 33.
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Статья 45.
Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Статья 46.
Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".
На основе названных конституционных принципов в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" сформулированы права граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, в том числе по охране водных объектов.
Граждане имеют право:
создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:
разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;
за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;
оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;
участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;
рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;
подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об охране окружающей среды" органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных названным Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке;
экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.
Обеспечение рационального использования природных ресурсов неэффективно только мерами административного регулирования (выдача предписаний, лицензий, государственный контроль и надзор). Поэтому законодательством предусмотрен экономический механизм охраны окружающей среды и рационального природопользования.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к методам экономического регулирования в данной области отнесены:
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
ВК РФ предусматривает только такую форму экономического стимулирования, как учет расходов водопользователей на мероприятия по охране водных объектов при определении платы за пользование ими.
Использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.
Федеральным законом от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" установлены правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционных природопользования и образа жизни.
Под такими территориями понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Данное традиционное природопользование - исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования они относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения.
Территории традиционного природопользования федерального значения образуются решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
Региональные территории традиционного природопользования образуются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Если такие территории находятся в нескольких субъектах РФ, то образуются решениями органов их исполнительной власти.
Территории традиционного природопользования местного значения образуются решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Такие территории, находящиеся в нескольких муниципальных образованиях, образуются решениями органов их местного самоуправления.
Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом:
поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных;
возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования;
сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам;
сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.
Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Названные органы информируют население об образовании таких территорий.
На территориях традиционного природопользования могут выделяться:
поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством РФ и ее субъектов.
Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о таких территориях, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются данным лицам в безвозмездное пользование.
В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
Природные ресурсы, находящиеся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни используются лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов.
Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим данных территорий. Пользование природными ресурсами, находящимися на таких территориях, гражданами и юридическими лицами для предпринимательской деятельности допускается, если она не нарушает правовой режим названных территорий.
На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством РФ, если это не нарушает правовой режим таких территорий.
Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством
Комментарий к статье 4
Комментируемая статья не раскрывает понятие "водные отношения", не перечисляет их элементы. Из общей теории права можно сделать вывод о том, что предметом регулирования водных отношений являются охрана и рациональное использование водных объектов.
ВК РФ предусматривает специальное регулирование применительно к гражданскому законодательству: имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются им в той мере, в какой они не урегулированы ВК РФ. Эта норма корреспондирует со ст. 129 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), которая предусматривает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Водные правоотношения составляют участники, объекты (водные объекты, а также их части) и содержание правоотношения (права и обязанности его участников).
В соответствии со ст. 39 ВК РФ установлены права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при их использовании. Такие собственники и водопользователи имеют право:
1) самостоятельно использовать водные объекты;
2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;
3) пользоваться иными предусмотренными ВК РФ, другими федеральными законами правами.
Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:
1) не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;
2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;
3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;
4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;
5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;
6) выполнять иные предусмотренные ВК РФ, другими федеральными законами обязанности.
Водные правоотношения тесно связаны с экологическими, земельными, лесными, поэтому необходимо отграничить сферу регулирования водного законодательства от иных отраслей законодательства и права.
Водное и лесное законодательство
В соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г. лесное законодательство РФ регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (лесные отношения). Такие отношения определяются лесным и земельным законодательством РФ.
Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, не включенной в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, регулируются гражданским законодательством, законодательством РФ о растительном мире, земельным, водным законодательством РФ, а также соответствующими статьями настоящего ВК РФ; использования древесины, технического и лекарственного сырья, а также иных лесных ресурсов, добытых в установленном порядке при пользовании лесным фондом и лесами, не входящими в лесной фонд (продукции), регулируются гражданским законодательством и иным законодательством Российской Федерации.
Отношения в области использования и охраны животного мира, водных объектов, недр, атмосферного воздуха - лесным законодательством РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью.
Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами.
Административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, определяются лесным законодательством РФ в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.
Водное и экологическое законодательство
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Отношения в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами РФ, ВК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов; в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления - международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, а также об охране окружающей среды и природопользовании.
Водное и земельное законодательство
В соответствии с Земельным кодексом РФ 2001 г. земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). В сфере использования и охраны недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и объектов, атмосферного воздуха и объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответствующие отрасли законодательства, а также специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы данных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Водное законодательство и законодательство о животном мире
Согласно Федеральному закону "О животном мире" животный мир на территории РФ предоставляется в пользование российским и иностранным юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства в порядке, устанавливаемом данным Федеральным законом, а также гражданским, земельным, водным и лесным законодательством РФ.
Водное законодательство и законодательство о недрах
В соответствии с Законом РФ "О недрах" законодательство РФ в этой сфере основывается на Конституции РФ и состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним других законов и нормативных правовых актов - федеральных, а также субъектов РФ.
Закон РФ "О недрах" действует на всей территории РФ и определяет отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации согласно соответствующим федеральным актам и нормам международного права. Использование и охрана земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха регулируются соответствующим законодательством РФ и субъектов РФ. Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут устанавливаться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений Закона РФ "О недрах".
Кроме того, необходимо отграничить водные правоотношения от имущественных, регулируемых гражданским законодательством. ГК РФ признает равенство участников регулируемых им отношений, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебную защиту.
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Участниками устанавливаемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В таких отношениях могут участвовать также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном Законом порядке.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законами, к водным - применяется постольку, поскольку это предусмотрено водным законодательством.
Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты
Комментарий к статье 5
Объектом водных отношений является объект, под которым в ст. 1 ВК РФ понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Дифференциация водных объектов на поверхностные и подземные была принята из ВК РФ 1995 г. Однако в ВК РФ были исключены обособленные водные объекты и введено понятие "обводненные карьеры".
Классификация поверхностных водных объектов имеет важнейшее значение для правоприменительной практики, поскольку позволяет четко обозначить объект правоотношения, отделить его от иных объектов природного или искусственного происхождения, на которые ВК РФ не распространяется. Индивидуализировать водные объекты призван государственный водный реестр (государственный водный кадастр по Водному кодексу РФ 1995 г.).
Постановлением Госстандарта России от 25 декабря 2002 г. утвержден Общероссийской классификатор полезных ископаемых и подземных вод, в соответствии с которым к подземным водам отнесены воды подземные:
питьевые (1-го, 2-го, 3-го класса);
технические;
минеральные (бальнеологические, питьевые лечебные, питьевые лечебно-столовые);
теплоэнергетические (низкопотенциальные, среднепотенциальные, высокопотенциальные);
промышленные (бромные, йодные, йодобромные).
В этом Классификаторе закреплено понятие "подземные воды", под которыми понимается сосредоточение вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Кроме того, определено содержание иных видов подземных вод.
Практическое значение имеют закрепленные в комментируемой статье критерии определения береговой линии, которые являются естественными границами водного объекта. С помощью этих границ устанавливаются границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, земли водного фонда отграничиваются от иных категорий земель, определяются пределы действия правовых режимов соответствующих категорий земель или зон.
Статья 6. Водные объекты общего пользования
Комментарий к статье 6
Водным законодательством, как и иными отраслями природоресурсного законодательства, устанавливаются два вида природопользования: общее и специальное. Общее природопользование (в данном случае водопользование) регулируется комментируемой статьей. Различия между ними отражены в таблице.
Общее водопользование Специальное водопользование Водопользователем выступает гражданин Водопользователем выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель Специальное разрешение или заключение договора не требуется Необходимо получение специального
разрешения или заключение договора Целью является удовлетворение личных или бытовых нужд человека Целью является осуществление хозяйственной деятельности Осуществляется бесплатно Осуществляется за плату Специальные технические средства, как правило, не применяются Как правило, применяются специальные технические средства Признак общедоступности распространен ВК РФ только на поверхностные водные объекты государственной или муниципальной собственности. Следовательно, доступ к прудам и обводненным карьерам, находящимся в частной собственности, может быть ограничен или запрещен собственником самостоятельно, без согласования с уполномоченными органами.
Право на общее водопользование ВК РФ закреплено за всеми гражданами Российской Федерации. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не обладают подобным правом. Частью 3 ст. 62 Конституции РФ установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Водные объекты общего пользования используются в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
На момент принятия ВК РФ соответствующий нормативный правовой акт Правительства РФ отсутствовал, однако аналогичные документы приняты субъектами РФ <1>. Например, Правилами охраны жизни людей на воде в городе Москве предусмотрено, что водные объекты используются для массового отдыха, купания, туризма и спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию с Московско-Окским бассейновым водохозяйственным управлением, Москомприродой, Государственной инспекцией по маломерным судам г. Москвы, Центром Госсанэпиднадзора по г. Москве.
--------------------------------
<1> См., например, Постановление Правительства Москвы от 24 июня 1997 г. N 474 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и Правил охраны жизни людей на воде в городе Москве"; Постановление губернатора Московской области от 30 апреля 1997 г. N 90-ПГ "О правилах охраны жизни людей на воде, пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах на территории Московской области"; Постановление Губернатора Ленинградской области от 7 марта 1998 г. N 200-ПГ "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водоемах Ленинградской области".
Использование водных объектов для купания, массового отдыха, плавания на маломерных плавательных средствах (далее - маломерные суда) или других рекреационных целей ограничивается, приостанавливается или запрещается Правительством Москвы по представлению Московско-Окского бассейнового водохозяйственного управления, Государственной инспекции по маломерным судам, Москомприроды, Центра Госсанэпиднадзора по г. Москве, управления "Мосрыбвод" с обязательным оповещением населения через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.
Данными Правилами также определены требования к пляжам, предусмотрены меры по обеспечению безопасности населения на пляжах и в других местах массового отдыха на водоемах, при пользовании паромными переправами и наплавными мостами, на льду, при производстве работ по выемке грунта и выколке льда, установлены знаки безопасности на воде.
Кроме того, не отменены и, следовательно, действуют Правила охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей, утвержденные Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23 декабря 1988 г. N 351.
На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и ее субъектов.
В соответствии с комментируемой статьей информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. В Москве предусмотрено использование следующих информационных знаков:
N п/пНадпись на знаке Описание знака 1.Место купания (с указанием
границ в метрах) В зеленой рамке. Надпись сверху. Ниже изображен плывущий человек. Знак укрепляется на столбе белого
цвета 2.Место купания детей (с указанием границ в метрах) В зеленой рамке. Надпись сверху. Ниже изображены двое детей, стоящих в воде. Знак укрепляется на столбе белого цвета 3.Место купания животных (с указанием границ в метрах) В зеленой рамке. Надпись сверху. Ниже изображена плывущая собака. Знак укрепляется на столбе белого
цвета 4.Купаться запрещено (с указанием границ в метрах) В красной рамке, перечеркнутой красной чертой по диагонали с верхнего левого угла. Надпись сверху. Ниже изображен плывущий человек. Знак укреплен на столбе красного цвета 5.Переход по льду разрешен Весь покрашен в зеленый цвет. Надпись посредине. Знак укрепляется на столбе белого
цвета 6.Переход по льду запрещен Весь покрашен в красный цвет. Надпись посредине. Знак укрепляется на столбе красного цвета 7.Не создавать волнение! Внутри красной окружности на белом фоне две волны черного цвета, перечеркнутые красной линией 8.Движение маломерных плавсредств запрещено Внутри красной окружности на белом фоне лодка с подвесным мотором черного цвета, перечеркнутая красной линией 9.Якоря не бросать! Внутри красной окружности на белом фоне якорь черного цвета, перечеркнутый красной линией ВК РФ выделил полосу земли вдоль береговой линии водного объекта, которая предназначается для общего пользования. ВК РФ 1995 г. предусматривал полосу суши (бечевник) с аналогичными целями использования. В отличие от ВК РФ 1995 г. в новой редакции ВК РФ на уровне федерального закона принят размер береговой полосы: 20 и 5 м.
Статья 7. Участники водных отношений
Комментарий к статье 7
Комментируемая статья перечисляет субъектов (участников) водных отношений. К их числу относятся Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, физические лица, юридические лица. Правовой статус участников водных отношений определяется различными нормативными правовыми актами. ВК РФ не выделяет особый статус участников водных правоотношений, поэтому при его установлении следует применять иное законодательство.
Гражданско-правовой статус субъектов водных отношений отражен в ГК РФ: способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью.
Граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать его; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; иметь иные имущественные и личные неимущественные права.
Способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.
К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется Законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
От имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ
Статья 8. Право собственности на водные объекты
Комментарий к статье 8
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно комментируемой статье водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением ряда случаев.
К таким случаям отнесен ряд объектов (пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому, юридическому лицу), которые могут находиться соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Таким образом, закон связывает возникновение и прекращение права собственности на водный объект с возникновением или прекращением права собственности на земельный участок, на котором находится такой водный объект. В ВК РФ 1995 г. аналогичным правовым режимом обладали обособленные водные объекты. В соответствии со ст. 1 ВК РФ 1995 г. обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
В новой редакции ВК РФ термин "обособленный водный объект" не используется. Взамен него для характеристики водных объектов, которые могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством, применены термины "пруд" и "обводненный карьер". В правовых отношениях эти объекты выступают как принадлежность земельного участка, в границах которого они расположены. В соответствии со ст. 135 ГК РФ вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное.
Вместе с тем следует отметить, что ВК РФ не установил критерии отнесения водных объектов к пруду или обводненному карьеру, что может создать проблемы в правоприменительной практике, когда водные объекты будут субъективно относиться именно к этим видам водоемов и отчуждаться в составе земельного участка. В результате могут быть нарушены интересы общества и причинен имущественный вред государству.
Статья 9. Право пользования водными объектами
Комментарий к статье 9
Пользование природными ресурсами заключается в полезном использовании или извлечении из них полезных свойств. Право пользования является субъективным правом участников правоотношений по охране и использованию водного объекта, возникает на основании либо решения о его предоставлении в пользование, либо договора водопользования. В ВК РФ 1995 г. для возникновения права водопользования требовалось наличие сложного юридического состава: лицензии на водопользование и договора.
Законом РФ "О недрах" предусмотрено следующее основание возникновения права пользования подземными водными объектами: решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности.
Письмом Федерального агентства по недропользованию от 19 мая 2005 г. N ПС-03-33/2686 "О лицензировании подземных водных объектов" разъяснено, что лицензия на право пользования участком недр с условиями пользования является государственным разрешением на пользование участком недр, удостоверяющим право водопользователя на пользование подземным водным объектом.
Лицензия на право пользования недрами для добычи подземных вод определяет основные условия пользования подземными водными объектами. Для добычи подземных вод установлен разрешенный (предельно допустимый) водоотбор подземных вод в кубических метрах в сутки, что и является в соответствии с п. 14 Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, лимитом водопотребления.
Внесенные изменения и дополнения в часть вторую Налогового кодекса РФ не изменяют установленного законодательством РФ порядка лицензирования подземных водных объектов и касаются только платежей за их пользование. Лицензия, удостоверяющая право водопользователя на пользование подземным водным объектом, оформляется на основании действующего законодательства о недрах и дополнительного оформления еще одной лицензии (лицензии на водопользование), а также заключения договора пользования водным объектом не требуется. Установления ежегодных лимитов водопотребления подземных вод также не требуется, если лицензией на право пользования недрами с целью добычи подземных вод установлен их предельно допустимый водоотбор.
Порядок лицензирования деятельности по пользованию подземными водами регулируют Закон РФ "О недрах", Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", Инструкция Роскомнедр от 14 апреля 1994 г. по применению Положения о порядке лицензирования пользования недрами к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных.
При предоставлении участков недр для добычи питьевых и минеральных подземных вод границей горного отвода является граница зоны строгого режима санитарной охраны. Собственникам или владельцам земельных участков для удовлетворения их потребности в воде питьевого качества лицензии на право добычи подземных вод выдаются без проведения конкурса. Не допускается также аукционная система предоставления лицензии на право разработки месторождений питьевых подземных вод.
Пользование недрами для добычи подземных вод и захоронения вредных веществ, отходов и сброса сточных вод осуществляется в два этапа. На первом этапе в установленный в лицензии срок ее владелец ведет подготовку проекта использования недр и его согласование с соответствующими органами с целью определения соответствия разработанного проекта стандартам (нормам, правилам) по безопасному ведению работ и экологической безопасности. При необходимости уточняются границы горного отвода и земельного участка. На втором этапе реализуется согласованный проект в соответствии с условиями лицензии. Проведение работ, связанных с пользованием недрами, до согласования проекта запрещается.
Дополнительными требованиями к проекту пользования недрами в таких случаях являются:
регламентирование максимально возможных величин водоотбора и сброса сточных вод, объемов захоронения и концентраций вредных веществ, отходов и сточных вод с учетом возможности активизации неблагоприятных геологических процессов;
компенсация негативного воздействия в зоне влияния эксплуатации проектируемых сооружений на условия водопользования, экологические условия и эксплуатацию инженерных сооружений;
регламентирование возможного уменьшения поверхностных водных ресурсов и снижения уровня грунтовых вод в результате действия проектируемого водозабора;
организация зон санитарной охраны водозаборов при добыче питьевых и минеральных вод;
создание и ведение мониторинга подземных вод в пределах горного отвода и на прилегающей к нему территории.
Владельцы лицензий обязаны предоставлять при добыче подземных вод (в том числе дренажных) в систему государственного мониторинга данные мониторинга подземных вод в пределах района действия лицензии, в частности, при добыче:
питьевых и технических подземных вод для их использования в системах хозяйственно-питьевого и производственного водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ;
теплоэнергетических подземных вод (в том числе парогидротерм) для теплоснабжения, горячего водоснабжения и получения электроэнергии;
промышленных подземных вод (гидроминерального сырья) для извлечения ценных компонентов;
минеральных лечебных подземных вод, а также полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных для бальнеотерапевтического применения;
подземных питьевых и минеральных лечебных, столовых и лечебно-столовых подземных вод.
При проведении осушительных, водопонизительных и природоохранных мероприятий в зависимости от направлений хозяйственной деятельности может осуществляться извлечение подземных вод:
при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа;
при водопонижении в процессе строительства и эксплуатации промышленных и гражданских объектов;
при вертикальном дренаже мелиорируемых земель и подтопленных территорий;
при ликвидации и (или) локализации очагов загрязнения геологической среды.
Не требуется оформление лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод из первого от поверхности водоносного горизонта на тех участках, где он не является и не может являться источником централизованного водоснабжения, а используется или может быть использован только для удовлетворения нужд землевладельцев (землепользователей) в воде хозяйственно-питьевого и (или) технического назначения и если отбор подземных вод из него осуществляется с помощью простейших водозаборных сооружений (копаные и забивные колодцы, малодебитные скважины, каптажи небольших родников). Это относится и к использованию недр для водоснабжения индивидуальных приусадебных участков, небольших фермерских хозяйств, садовых участков и других мелких объектов.
Соответствие участков недр названным выше условиям для каждого конкретного региона устанавливается территориальными подразделениями Федерального агентства по недропользованию совместно с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Дополнительные условия, при которых не требуется оформление лицензии (величина предельного отбора подземных вод, размеры земельных участков для водоснабжения которых используются подземные воды, и т.д.), определяются аналогичным образом.
Лицензия на право пользования недрами может предоставляться как для одной, так и для нескольких целей. Последнее относится к случаям, когда различные виды недропользования осуществляются одной организацией (добыча пресных питьевых вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения и минеральных лечебных вод для бальнеолечения, а также в других случаях).
Все условия, связанные с отбором подземных вод при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются в лицензии на основной вид недропользования. Пользование недрами для извлечения подземных вод при проведении водопонизительных и природоохранных мероприятий, не связанных с другими видами недропользования, может осуществляться только на основании самостоятельной лицензии.
На право пользования каждым участком недр выдается лицензия. Допускается выдача одной лицензии на несколько участков недр, эксплуатируемых децентрализованными водозаборными сооружениями (одиночными скважинами), принадлежащими одному владельцу. Такая лицензия должна быть получена как на используемые для этих целей действующими предприятиями участки недр (эксплуатируемые участки), так и на участки недр, на которых только предполагаются в дальнейшем отбор подземных вод и добыча полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (неэксплуатируемые участки).
Лицензия на право добычи подземных вод в соответствии с указанными целями выдается только на те участки недр, геологическая информация по которым прошла соответствующую государственную экспертизу и для которых проведена оценка воздействия эксплуатации на окружающую среду, т.е. государственная экологическая экспертиза (согласование) проекта (технологической схемы) разработки недр в соответствии с требованиями нормативных документов.
Пользование недрами для добычи подземных вод и полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, производится в два этапа, что должно учитываться в соответствующей лицензии. Содержание этапов зависит от степени геологической, гидрогеологической и экологической изученности объекта лицензирования, а также степени подготовленности пользователя недр к заявленному виду недропользования.
Лицензия на право добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, на неэксплуатируемых участках может быть выдана только на те участки, на которых были проведены поисковые и поисково-разведочные работы, в результате которых достигнута изученность запасов, соответствующая категории C1 по требованиям действующих нормативных документов по подсчету запасов полезных ископаемых, была также проведена экспертиза запасов, согласованы условия природопользования с уполномоченными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и предварительно установлены границы горного отвода.
В этом случае на первом этапе в установленные лицензией сроки ее владелец осуществляет разведку недр, доводя изученность месторождения до степени, позволяющей освоить разведанные запасы в соответствии с требованиями действующих нормативных документов, и ведет подготовку проекта (технологической схемы) разработки недр.
Завершением этого этапа являются экспертиза запасов с их утверждением соответствующим уполномоченным государственным органом и последующей постановкой запасов подземных вод на государственный учет, составление и согласование проекта (технологической схемы) разработки недр.
Лицензирование пользования недрами для добычи подземных вод действующими предприятиями проводится при эксплуатации сооружений для разработки недр. В этих случаях на первом этапе пользования недрами действующие предприятия обязаны осуществить все мероприятия для обеспечения рациональной эксплуатации недр, в том числе: создание или расширение сети мониторинга, в случаях, предусмотренных Классификацией, переоценка и переутверждение эксплуатационных запасов подземных вод, уточнение проекта разработки и получение необходимых согласований.
Все эти требования, как и срок их реализации, определяются в лицензии. При невыполнении этих требований в назначенный срок органы, выдающие лицензию, а также органы экологического надзора могут запретить или приостановить дальнейшее пользование недрами, в том числе и по представлению других государственных контрольных органов.
Владельцами лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации.
Лицензии на право пользования недрами предоставляются путем проведения конкурсов или аукционов. При этом учитываются следующие особенности лицензирования недр для добычи подземных вод и полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных:
действующим предприятиям лицензии предоставляются без проведения конкурсов и аукционов;
собственникам или владельцам земельных участков для удовлетворения их потребностей в воде питьевого качества лицензии на право добычи подземных вод выдаются без проведения аукционов и конкурсов;
аукционная система предоставления лицензий на право разработки месторождений подземных вод для целей питьевого водоснабжения не допускается;
лицензия на извлечение подземных вод при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при осуществлении других водопонижающих, осушительных и дренажных мероприятий выдается юридическим и физическим лицам, получившим лицензию на основной вид недропользования, без проведения конкурсов.
выбор конкурсного или аукционного способа предоставления лицензии, сроков, порядка и условий проведения конкурсов и аукционов осуществляется уполномоченными органами государственной власти.
Под горным отводом подразумевается участок недр, предоставляемый пользователю для добычи полезных ископаемых или для эксплуатации недр, не связанной с добычей полезных ископаемых, при условии соблюдения комплекса технических требований, обеспечивающих безопасность ведения работ и населения, а также охрану недр и окружающей среды.
При установлении границ горного отвода могут учитываться не только размеры участка, определяющего объект пользования, но и площади, необходимые для размещения технологических служб, связанных с пользованием недрами по заданному назначению. При этом должна также учитываться необходимость обеспечения интересов пользователя недр при решении вопросов, связанных с застройкой площадей распространения полезного ископаемого.
Границы горного отвода, в том числе его ограничение по глубине, предварительно принимаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным подразделением при выдаче лицензии, уточняются в проекте (технологической схеме) разработки недр и согласовываются.
При определении пространственных границ горного отвода рекомендуется руководствоваться следующими положениями:
при разработке месторождений питьевых и минеральных лечебных подземных вод, а также полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, горный отвод в плане должен совпадать или превосходить по площади границу зоны строгого режима санитарной охраны (первую зону округа санитарной охраны) водозабора (отдельной водозаборной скважины).
при извлечении подземных вод в процессе разработки месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при осуществлении недропользования для других целей границы горного отвода либо совпадают с участком недр, предоставленным для основного вида пользования недрами, либо превосходят его, если для извлечения подземных вод требуется сооружение водозаборных скважин вне этого участка.
Сроки пользования недрами для добычи подземных вод не должны превышать пределов, установленных в лицензии, и в каждом конкретном случае определяются с учетом расчетного срока эксплуатации, на который утверждены эксплуатационные запасы, а также необходимости уточнений условий недропользования. При проектном сроке эксплуатации, превышающем 20 лет, по инициативе владельца лицензии срок ее действия может быть продлен.
В лицензии должны быть отражены:
максимальная величина и режим отбора питьевых и технических, теплоэнергетических, промышленных подземных вод. Эти величины устанавливаются исходя из обоснованных потребностей в подземных водах заданного назначения, при этом величина максимального водоотбора не может превышать эксплуатационных запасов подземных вод. Она может быть уточнена после составления проекта разработки недр;
для минеральных вод величина и режим отбора устанавливаются технологической схемой разработки месторождения;
величина и режим извлечения подземных вод при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при других видах недропользования;
пороговые и предельные требования к качеству подземных вод или других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (кондиции);
допустимое понижение уровня подземных вод при эксплуатации;
максимально допустимое понижение уровня подземных вод на других участках недр в связи с отбором подземных вод на лицензируемом участке с учетом интересов других земле- и недропользователей и ненанесения ущерба окружающей природной среде;
состав и сроки мероприятий, которые должны быть проведены для компенсации негативного воздействия водоотбора на условия водопользования, экологические условия и эксплуатацию инженерных сооружений;
допустимое уменьшение поверхностного стока и снижение уровня первого от поверхности водоносного горизонта;
границы зоны (округа) санитарной охраны (при использовании подземных питьевых, минеральных лечебных вод и полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных). Состав и сроки проведения необходимых мероприятий по оздоровлению санитарной обстановки в пределах горного отвода;
места и условия сброса вод после их использования по заданному назначению;
условия проведения мониторинга подземных вод (требования к размещению наблюдательных пунктов, их конструкции, способам наблюдений за уровнем и качеством вод, качеством лечебного минерального сырья, состав и форма документации наблюдений, состав, форма и сроки передачи информации в систему государственного мониторинга геологической среды);
необходимость переоценки эксплуатационных запасов подземных вод в случаях, предусмотренных Классификацией.
Все перечисленные требования оформляются в виде приложений к лицензии, подготовленных на основании имеющихся гидрогеологических и других материалов. В проекте разработки недр (технологической схеме) эти требования могут быть уточнены. При выдаче лицензий действующим предприятиям такие требования должны быть уточнены с учетом данных по эксплуатации недр. Лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод и их извлечения при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при других видах недропользования выдаются по единой типовой форме.
В заявке на лицензирование пользования недрами для добычи подземных вод должны быть приведены следующие предложения заявителя:
целевое назначение использования подземных вод;
утвержденные или апробированные эксплуатационные запасы;
текущая и перспективная потребность в подземных водах заданного назначения;
требования к качеству воды и режиму эксплуатации водозаборных сооружений;
возможное воздействие на компоненты окружающей среды при добыче подземных вод.
К заявке должны быть приложены копии документов, подтверждающих ранее предоставленное право на пользование недрами и земельными участками. К этим документам в том числе относятся:
разрешение на специальное водопользование (для пресных подземных вод);
акт о выделении горного отвода (для других типов подземных вод и полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных);
акт о выделении земельного участка.
К заявке также должны быть приложены копии документов, определяющих условия недропользования, справка об отработанных и числящихся на балансе недропользователя запасах полезных ископаемых (кроме подземных вод) и приведены данные об основных технико-экономических показателях деятельности предприятия за последние 5 лет.
Приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. Этот Порядок регламентирует процедуру рассмотрения таких заявок и не распространяется на предоставление в пользование участков недр в целях устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый от поверхности водоносный горизонт, не являющихся источником централизованного водоснабжения.
Право пользования участками недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, возникает на основании решения комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию, в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.
В состав комиссии на основании представления органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ включаются представители этого органа, а также Министерства природных ресурсов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ.
Для получения права пользования участком недр в целях добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, заявитель подготавливает заявку, которая должна содержать:
1) данные о заявителе, включая место его основной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами, в том числе:
наименование и организационно-правовую форму юридического лица, место его нахождения - для юридического лица;
фамилию, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;
копии учредительных документов и документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариально);
копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариально);
копию свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариально);
2) данные о руководителях или владельцах заявителя и лицах, которые представляют его при получении лицензии, включая:
решение уполномоченных органов управления заявителя о назначении единоличного исполнительного органа организации (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариально) или доверенность, выданная в установленном порядке;
выписку из Единого государственного реестра юридических лиц;
выписку из реестра акционеров заявителя (для акционерных обществ);
3) данные о финансовых возможностях заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами, включая:
копию бухгалтерского баланса заявителя за год, предшествующий подаче заявки, с отметкой налогового органа о его принятии;
документальные данные о наличии собственных, в том числе привлеченных средств на осуществление пользования недрами (договоры займа, кредита и др.);
справку налоговых органов о наличии (отсутствии) задолженности заявителя по уплате налоговых платежей, а также платежей при пользовании недрами;
4) данные о технических и технологических возможностях заявителя, а также других организаций, привлекаемых им в качестве подрядчиков, включая сведения о наличии технологического оборудования, квалифицированных специалистов для ведения работ на участке недр;
5) информацию о предыдущей деятельности заявителя, в том числе:
данные о полученных заявителем лицензиях на пользование участками недр;
сведения о выполнении заявителем условий пользования недрами.
К заявке должны быть приложены дополнительные сведения, которые в зависимости от степени геологической изученности участка недр и наличия на нем водозаборного сооружения должны содержать:
целевое назначение использования подземных вод;
обоснованную потребность в подземных водах с учетом перспективы развития;
требования к качеству подземных вод и режиму эксплуатации водозаборных сооружений;
паспорт и характеристику режима эксплуатации водозаборного сооружения;
наличие или возможность организации зоны строгого режима санитарной охраны;
наличие имеющейся или проектируемой наблюдательной сети скважин, ее характеристику, сведения о методах наблюдений за подземными водами;
современное состояние подземных вод по данным ведения мониторинга состояния недр.
Кроме того, к заявке должны быть приложены копии документов, подтверждающих наличие в собственности (пользовании) земельного участка или предварительное согласие органа управления земельными ресурсами либо собственника (владельца) на предоставление земельного участка, а также схема расположения проектируемого водозаборного сооружения.
Заявки подаются для регистрации и учета в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы, которые в течение 30 дней рассматривают поступившие заявочные материалы и дают заключение о возможности удовлетворения испрашиваемых заявителем объемов водопотребления за счет разведанных запасов подземных вод.
После рассмотрения поступивших материалов, подготовки заключения и установления в случае необходимости лимитов водоотбора Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы направляют эти материалы для принятия решения в комиссию.
Заявочные материалы на получение права пользования участками недр рассматриваются на заседании комиссии в течение 30 дней со дня поступления материалов. При рассмотрении заявки комиссия определяет соответствие представленных заявителем материалов требованиям, предъявляемым законодательством РФ.
Решение комиссии о предоставлении заявителю права пользования участком недр принимается открытым голосованием и оформляется протоколом, который подписывается председателем и секретарем комиссии. Ее заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины от списочного состава членов комиссии. Они не вправе делегировать свои полномочия другим лицам, в том числе другим членам комиссии. В случае отсутствия члена комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.
Решения комиссии принимаются простым большинством голосов членов комиссии, как присутствующих на заседании, так и отсутствующих, выразивших свое мнение в письменной форме. В случае равенства голосов решающим является голос председателя комиссии. Особое мнение членов комиссии, голосовавших против принятого решения, излагается в письменном виде и прилагается к решению комиссии.
Комиссия может отказать в приеме заявки на предоставление права пользования участком недр в следующих случаях:
1) заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований;
2) заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;
3) заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ;
4) если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.
Принятое решение о предоставлении права пользования участком недр направляется комиссией в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы для подготовки условий пользования недрами, оформления и выдачи лицензии в порядке, установленном законодательством РФ.
Приказом МПР России от 12 сентября 2002 г. N 575 утверждены Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов при предоставлении лицензий на право пользования участками недр для целей геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения и технологического обеспечения водой объектов промышленности.
Во Временных методических рекомендациях содержатся определения ряда понятий. Например, подземные воды - воды, находящиеся в недрах во всех физических состояниях, или воды, находящиеся в подземных водных объектах. Подземные водные объекты - сосредоточение (скопление) в недрах вод, заполняющих гидравлически связанные поры, пустоты и трещины в горных породах и имеющих границы, объем и черты водного режима. К подземным водным объектам относятся водоносные горизонты, водоносные комплексы, бассейны, месторождения и естественные выходы (источники) подземных вод, технические подземные воды - подземные воды, по своему качеству не соответствующие требованиям, установленным для вод хозяйственно-питьевого назначения.
Лицензия на пользование недрами для геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого (хозяйственно-питьевого) водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, выдается пользователю недр на основании совместного решения Федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на первый от поверхности водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, собственниками, владельцами земельных участков в их границах реализуются в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов РФ.
Отнесение водоносных горизонтов к первому от поверхности и установление невозможности его использования для централизованного водоснабжения осуществляются территориальными органами управления государственным фондом недр совместно с органами государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, во Временных методических рекомендациях содержится Перечень видов целевого использования подземных вод, который предназначен для практического применения при рассмотрении и подготовке материалов по предоставлению лицензий на право пользования недрами с целью геологического изучения и добычи подземных вод. Включенные в Перечень виды целевого использования подземных вод вносятся в бланки лицензий на пользование недрами для геологического изучения и добычи подземных вод в строку, отражающую целевое назначение и вид работ на предоставляемом в пользование участке недр.
К видам целевого использования подземных вод отнесена добыча:
питьевых подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения городов и поселков городского типа;
питьевых подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения сельских населенных пунктов;
питьевых подземных вод для технологического обеспечения водой промышленных объектов;
питьевых подземных вод для технологического обеспечения водой сельскохозяйственных объектов, в том числе орошение земель и обводнение пастбищ;
питьевых подземных вод для производства пищевой продукции;
питьевых подземных вод для розлива;
технических подземных вод для технологического обеспечения водой промышленных объектов;
технических подземных вод для технологического обеспечения водой сельскохозяйственных объектов, в том числе орошение земель и обводнение пастбищ;
технических подземных вод для разработки месторождений полезных ископаемых;
технических подземных вод для иных целей.
Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами
Комментарий к статье 10
Комментируемой статьей предусмотрены основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами, причем как ВК РФ, так и гражданским законодательством. ВК РФ 1995 г. (ст. 60) устанавливал закрытый, исчерпывающий перечень оснований для прекращения права пользования водным объектом и не предусматривал возможности применения гражданского законодательства.
Право пользования подземными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах, в частности ст. 20 Закона РФ "О недрах" к основаниям для прекращения права пользования недрами, в том числе подземными водами, отнесены следующие:
1) по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий.
Право пользования недрами, в том числе подводными водами, может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством РФ о недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
Отказ от права пользования недрами должен быть заявлен владельцем лицензии письменным уведомлением органов, предоставивших лицензию, не позднее чем за 6 месяцев до заявленного срока. Владелец лицензии на пользование недрами, в том числе подземными водами, должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии таких обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.
При возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, возникновении чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.) пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.
При нарушении пользователем недр существенных условий лицензии, систематическом нарушении пользователем недр правил пользования недрами, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении 3 месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Право пользования водными объектами может быть прекращено в добровольном порядке по соглашению сторон или в принудительном - в судебном. К основаниям принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда отнесены:
1) нецелевое использование водного объекта;
2) использование водного объекта с нарушением законодательства РФ;
3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки.
Еще одним дополнительным основанием отказа названо принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд, которое осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
В отличие от перечисленных оснований для прекращения права пользования, которые возникают при неправомерном поведении участников правоотношений: нецелевом использовании водного объекта, использовании водного объекта с нарушением действующего законодательства, при необходимости принудительного прекращения права пользования водным объектом водопользователь не нарушает законодательства или договора. В связи с этим ему должен быть компенсирован соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления ущерб, причиненный прекращением права пользования водным объектом.
Комментируемая статья устанавливает общий порядок прекращения права водопользования. Обязательным условием предъявления иска в суд о прекращении права пользования является вынесение водопользователю предупреждения органом государственной власти или органом местного самоуправления. Такое предупреждение, видимо, должно выноситься контролирующими органами в рамках государственного водного контроля.
Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ
ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ
Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 11
Комментируемой статьей установлены два способа предоставления водных объектов в пользование: договорный и административный. В отличие от ВК РФ 1995 г. в новой редакции ВК РФ для заключения договора о водопользовании необходимость получения лицензии не предусмотрена.
При этом для предоставления водного объекта необходимо только наличие одного юридического факта: договора водопользования или решения о предоставления водного объекта в пользование. В ВК РФ 1995 г. для возникновения права пользования требовался сложный юридический состав: лицензия на водопользование и договор. Кроме того, комментируемой статьей перечислены случаи, при которых заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта не требуется.
Статья 12. Договор водопользования
Комментарий к статье 12
Комментируемой статьей установлены требования к договору водопользования. В новой редакции ВК РФ впервые в водном законодательстве сделана прямая отсылка к гражданскому законодательству. При этом для его применения установлены два условия: его требования не должны противоречить водному законодательству и существу договора водопользования. Соответствие существа договора водопользования и норм гражданского законодательства, как представляется, можно установить только в судебном порядке. В связи с этим следует обратиться к положениям ГК РФ об аренде и попробовать найти положения, которые могут быть применены в договорных отношениях в сфере водопользования.
В соответствии со ст. 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, в том числе водные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств при их использовании (непотребляемые вещи). Могут быть определены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается.
Могут быть оговорены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.
Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо - независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий определенный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному.
Арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Оно сдается в аренду вместе со всеми его принадлежностями и относящимися к нему документами (техническим паспортом, сертификатом качества и т.п.), если иное не предусмотрено договором.
Если такие принадлежности и документы переданы не были, однако без них арендатор не может пользоваться имуществом в соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении договора, он может потребовать предоставления ему арендодателем таких принадлежностей и документов или расторжения договора, а также возмещения убытков.
Если арендодатель не предоставил арендатору сданное внаем имущество в указанный в договоре аренды срок, а в случае, когда в договоре такой срок не указан, в разумный срок, арендатор вправе истребовать от него это имущество и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением. Арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках.
Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество. При заключении такого договора арендодатель обязан предупредить арендатора обо всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.
Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки ее внесения определяются договором аренды. Если иное не предусмотрено, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, отраженные в договоре, но не чаще одного раза в год. Законом могут быть утверждены иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. Если не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования или состояние имущества существенно ухудшились.
Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного ее внесения в определенный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если они в договоре не определены - в соответствии с назначением имущества. Арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В данных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор.
Договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды. К договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.
По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:
1) пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
2) существенно ухудшает имущество;
3) более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
4) не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора.
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя. Он вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.
По требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда:
1) арендодатель не предоставляет имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества;
2) переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора;
3) арендодатель не производит являющийся его обязанностью капитальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки;
4) имущество в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования.
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендатора. Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если такой срок не указан - в разумный срок до окончания действия договора.
Статья 13. Содержание договора водопользования
Комментарий к статье 13
Комментируемая статья предусматривает перечень обязательных условий договора водопользования. В гражданском законодательстве такие условия договора называются существенными. Если они отсутствуют, договор может быть признан недействительным и не порождающим правовых последствий. В данном случае подлежат применению нормы о последствиях ничтожной сделки.
В соответствии со ст. 167, 168 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а при невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) - возместить его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Помимо обязательных условий в ВК РФ содержится возможность включения в договор водопользования иных условий по соглашению сторон.
Статья 14. Срок договора водопользования
Комментарий к статье 14
Срок договора водопользования является существенным условием. ВК РФ предусматривает предельный срок. В соответствии с ГК РФ установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Течение срока начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.
Статья 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок
Комментарий к статье 15
Комментируемая статья по содержанию аналогична ст. 621 ГК РФ, устанавливающей преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если такой срок не указан - в разумный срок до окончания действия договора.
При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков.
Однако ВК РФ не содержит норму о том, что, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.
Статья 16. Заключение договора водопользования
Комментарий к статье 16
Применительно к процедуре заключения договора водопользования ВК РФ не предусмотрел собственный механизм, а содержит отсылку к гражданскому законодательству. Договор водопользования может заключаться путем аукциона и без проведения такового. Порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также проведения аукциона не установлен ВК РФ. Данный порядок должен быть определен Правительством РФ.
Аукцион для заключения договора водопользования проводится в двух случаях: если предметом договора является использование акватории водного объекта; если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.
В случае, если проведения аукциона не требуется, для заключения договора могут быть применены нормы ГК РФ. В соответствии со ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Что касается договора, то таковыми являются условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной.
Договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Если в соответствии с законом для заключения договора необходима также передача имущества, договор считается заключенным с момента такой передачи. Договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом. В соответствии со ст. 12 ВК РФ договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Без такой регистрации он считается незаключенным и не порождающим правовых последствий.
Договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. Если стороны договорились заключить договор в определенной форме, он считается заключенным после придания ему условленной формы, хотя бы законом для договоров данного вида такая форма не требовалась.
Договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.
С целью заключения договора водопользования заинтересованное лицо направляет контрагенту оферту. Ею признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора.
Оферта связывает направившее ее лицо с момента ее получения адресатом. Если извещение об отзыве оферты поступило ранее или одновременно с самой офертой, оферта считается неполученной. Полученная адресатом оферта не может быть отозвана в течение срока, установленного для ее акцепта, если иное не оговорено в самой оферте либо не вытекает из существа предложения или обстановки, в которой оно было сделано.
Если контрагент согласен на заключение договора, он совершает акцепт оферты. Акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным. Молчание не является акцептом, если иное не вытекает из закона, обычая делового оборота или из прежних деловых отношений сторон. Совершение лицом, получившим оферту, в срок, установленный для ее акцепта, действий по выполнению указанных в ней условий договора (отгрузка товаров, предоставление услуг, выполнение работ, уплата соответствующей суммы и т.п.) считается акцептом, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или не указано в оферте.
Если извещение об отзыве акцепта поступило лицу, направившему оферту, ранее акцепта или одновременно с ним, акцепт считается неполученным. Когда в оферте определен срок для акцепта, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, в пределах указанного в ней срока.
Когда в письменной оферте не определен срок для акцепта, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, до окончания срока, установленного законом или иными правовыми актами, а если такой срок не установлен - в течение нормально необходимого для этого времени.
В случаях, когда своевременно направленное извещение об акцепте получено с опозданием, акцепт не считается опоздавшим, если сторона, направившая оферту, немедленно не уведомит другую сторону о получении акцепта с опозданием. Если сторона, направившая оферту, немедленно сообщит другой стороне о принятии ее акцепта, полученного с опозданием, договор считается заключенным. Ответ о согласии заключить договор на иных условиях, чем предложено в оферте, не является акцептом. Такой ответ признается отказом от акцепта и в то же время новой офертой.
Если в договоре не указано место его заключения, договор признается заключенным в месте жительства гражданина или месте нахождения юридического лица, направившего оферту. В случаях передачи разногласий, возникших при заключении договора, на рассмотрение суда по соглашению сторон условия договора, по которым у сторон имелись разногласия, определяются в соответствии с решением суда.
Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования
Комментарий к статье 17
Договор водопользования изменяется и расторгается в соответствии с гражданским законодательством. Согласно ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:
1) при существенном нарушении договора другой стороной;
2) в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором.
Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.
В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
В связи с существенным изменением обстоятельств договор может быть изменен или расторгнут. Существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут или изменен судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:
1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
3) исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
4) из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
При расторжении договора вследствие существенно изменившихся обстоятельств суд по требованию любой из сторон определяет последствия расторжения договора исходя из необходимости справедливого распределения между сторонами расходов, понесенных ими в связи с исполнением этого договора. Его изменение в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
ГК РФ установлен порядок изменения или расторжения договора. Соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не вытекает иное. Требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в 30-дневный срок.
При изменении договора обязательства сторон сохраняются в измененном виде. При расторжении договора обязательства сторон прекращаются. В случае изменения или расторжения договора обязательства считаются измененными или прекращенными с момента заключения соглашения сторон об изменении или о расторжении договора, если иное не вытекает из соглашения или характера изменения договора, а при изменении или расторжении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу соответствующего решения.
Стороны не вправе требовать возвращения того, что было исполнено ими по обязательству до момента изменения или расторжения договора, если иное не установлено законом или соглашением сторон. Если основанием для изменения или расторжения договора послужило существенное нарушение договора одной из сторон, другая сторона вправе требовать возмещения причиненных этим убытков.
Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования
Комментарий к статье 18
В соответствии с комментируемой статьей стороны договора водопользования несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору водопользования в соответствии с гл. 25 ГК РФ. В силу ст. 393 ГК РФ должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства.
Согласно ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим ее субъектом или муниципальным образованием.
Если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором, при определении убытков принимаются во внимание цены, существовавшие в том месте, где обязательство должно было быть исполнено, в день добровольного удовлетворения должником требования кредитора, а если требование добровольно удовлетворено не было - в день предъявления иска. Исходя из обстоятельств, суд может удовлетворить требование о возмещении убытков, принимая во внимание цены, существующие в день вынесения решения. При определении упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления.
Если за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства установлена неустойка, то убытки возмещаются в части, не покрытой неустойкой. Законом или договором могут быть предусмотрены случаи: когда допускается взыскание только неустойки, но не убытков; когда убытки могут быть взысканы в полной сумме сверх неустойки; когда по выбору кредитора могут быть взысканы либо неустойка, либо убытки.
За пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Размер процентов определяется существующей в месте жительства кредитора, а если кредитором является юридическое лицо - в месте его нахождения учетной ставкой банковского процента на день исполнения денежного обязательства или его соответствующей части. При взыскании долга в судебном порядке суд может удовлетворить требование кредитора, исходя из учетной ставки банковского процента на день предъявления иска или на день вынесения решения. Эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором.
Если убытки, причиненные кредитору неправомерным пользованием его денежными средствами, превышают сумму процентов, он вправе требовать от должника возмещения убытков в части, превышающей эту сумму. Проценты за пользование чужими средствами взимаются по день уплаты суммы этих средств кредитору, если законом, иными правовыми актами или договором не установлен для начисления процентов более короткий срок.
Уплата неустойки и возмещение убытков в случае ненадлежащего исполнения обязательства не освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором. Возмещение убытков в случае неисполнения обязательства и уплата неустойки за его неисполнение освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором. Отказ кредитора от принятия исполнения, которое вследствие просрочки утратило для него интерес, а также уплата неустойки, установленной в качестве отступного, освобождают должника от исполнения обязательства в натуре.
В соответствии со ст. 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. Отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство.
Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и не предотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств. Заключенное заранее соглашение об устранении или ограничении ответственности за умышленное нарушение обязательства ничтожно.
Действия работников должника по исполнению его обязательства считаются действиями должника. Он отвечает за эти действия, если они повлекли неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. Должник отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьими лицами, на которых было возложено исполнение, если законом не установлено, что ответственность несет являющееся непосредственным исполнителем третье лицо.
Если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства произошло по вине обеих сторон, суд соответственно уменьшает размер ответственности должника. Суд также вправе уменьшить размер ответственности должника, если кредитор умышленно или по неосторожности содействовал увеличению размера убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением, либо не принял разумных мер к их уменьшению.
Несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом влечет уплату пеней в размере 1/150 действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования ЦБ РФ, но не более чем в размере 2/10% за каждый день просрочки.
С 26 июня 2006 г. ставка рефинансирования ЦБ РФ составляет 11,5% годовых. Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению водопользователем платы за пользование водным объектом начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы за пользование водным объектом.
За забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф в 5-кратном размере ставки платы за пользование водным объектом. В данном случае штраф является не мерой административной ответственности, а разновидностью законной неустойки. Уплата штрафа не освобождает водопользователя от оплаты водных ресурсов, изъятых сверх лимита.
Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу
Комментарий к статье 19
В силу комментируемой статьи водопользователь с согласия исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления вправе передать свои права и обязанности третьему лицу. Для этого водопользователь направляет заявление в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, отказ которого может быть обжалован в судебном порядке.
Механизм передачи прав и обязанностей по договору предусмотрен ГК РФ применительно к договору аренды. В соответствии со ст. 615 арендатор с согласия арендодателя имеет право передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем).
Комментируемой статьей установлено, что права и обязанности по договору водопользования считаются переданными после регистрации в государственном водном реестре. Возникает вопрос, что именно подлежит регистрации: переход прав и обязанностей, заявление водопользователя, согласие уполномоченного органа, соглашение о передаче прав и обязанностей между водопользователем и третьим лицом.
Согласно ст. 31 ВК РФ государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, бассейновых округах.
В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также их прекращения. В данный реестр включаются документированные сведения. Исходя из изложенного, переход прав и обязанностей по договору должен регистрироваться на основе представления водопользователем соглашения о передаче прав и обязанностей и согласия уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Статья 20. Плата за пользование водным объектом
Комментарий к статье 20
Платность природопользования является одним из основных принципов охраны окружающей среды в соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды". ВК РФ также предусматривается три принципа взимания платы:
1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов.
Плата помимо финансового инструмента должна быть элементом системы обеспечения рационального природопользования. Она должна стимулировать водопользователя к использованию ресурсосберегающих технологий, уменьшению объемов изъятия (забора) водных ресурсов, сброса сточных вод в водные объекты;
2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна.
Под речным бассейном ВК РФ понимается территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро. Реализация данного принципа заключается в соотнесении ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от экономического потенциала соответствующих территорий;
3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года.
При регулировании взимания платы за пользование водными объектами последовательно применены общие принципы гражданско-правового регулирования, из которых вытекает, что собственник самостоятельно определяет размер платы от сдачи имущества в пользование. Исходя из изложенного, ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" утверждены и введены в действие с 1 января 2007 г. Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.
Правила устанавливают порядок расчета и взимания платы за пользование поверхностными водными объектами или их частями, находящимися в федеральной собственности (плата), предоставляемыми на основании договоров водопользования:
а) для осуществления забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей;
б) для использования водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии;
в) для использования акватории водных объектов или их частей, в том числе для рекреационных целей.
Платежным периодом признается квартал. Размер платы, предусматриваемой договором водопользования, рассчитывают физические и юридические лица, приобретающие право пользования поверхностными водными объектами или их частями (плательщики). Размер платы определяется как произведение платежной базы и соответствующей ей ставки платы. Платежная база устанавливается в договоре водопользования по каждому виду пользования водными объектами и определяется отдельно в отношении каждого водного объекта или его части.
Платежной базой является для плательщиков:
осуществляющих забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов или их частей, - объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, включая объем их забора (изъятия) для передачи абонентам, за платежный период;
использующих водные объекты или их части без забора (изъятия) водных ресурсов для целей гидроэнергетики, - количество производимой электроэнергии за платежный период;
использующих акватории водных объектов или их частей, - площадь предоставленной акватории водного объекта или его части.
В соответствии с условиями договора водопользования при уменьшении объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей, при уменьшении (увеличении) количества произведенной электроэнергии по сравнению со значениями, установленными договором водопользования, плательщики перерассчитывают размер платы по мере необходимости по окончании соответствующего платежного периода.
При перерасчете размера платы фактическая платежная база рассчитывается как:
фактический объем забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта или его части, определяемый на основании показаний водоизмерительных приборов, отражаемых в журнале первичного учета использования воды. При отсутствии водоизмерительных приборов объем забранной воды определяется исходя из времени работы и производительности технических средств. В случае невозможности определения объема забранной воды с учетом времени работы и производительности технических средств объем забранной воды определяется исходя из норм водопотребления или с помощью других методов на условиях и в порядке, которые установлены в договоре водопользования;
фактическое количество произведенной электроэнергии, определяемое на основании данных контрольно-измерительной аппаратуры или с помощью других методов на условиях и в порядке, которые отражены в договоре водопользования.
Плата вносится по месту пользования водным объектом или его частью не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим платежным периодом, и подлежит зачислению в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Для реализации названных Правил Правительством РФ должны быть установлены также собственно ставки платы за пользование водными объектами.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" утверждены следующие ставки платы:
I. Ставки платы за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов или их отдельных частей (за исключением морей) в пределах объема допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, установленного договором водопользования. Ставка платы исчисляется в рублях за 1 тыс. куб. м водных ресурсов. При этом устанавливается фиксированная ставка платы за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов или их частей для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения в размере 70 рублей за 1 тыс. куб. м водных ресурсов, забранных (изъятых) из водного объекта.
II. Ставки платы за забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов (морей в пределах территориального моря) или их отдельных частей в пределах объема допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, установленного договором водопользования. Ставка платы исчисляется в рублях за 1 тыс. куб. м водных ресурсов.
III. Ставки платы за использование водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Ставка платы исчисляется в рублях за 1 тыс. кВт.ч электроэнергии.
IV. Ставки платы за использование акватории поверхностных водных объектов или их частей. Ставка платы исчисляется за 1 кв. м используемой акватории в год.
ВК РФ 1995 г. предусматривал иное регулирование платы за пользование водными объектами. В соответствии со ст. 122 ВК РФ 1995 г. пользование водными объектами является платным. Порядок установления, зачисления, взимания такой платы, связанной с пользованием водными объектами, и предельные ее размеры определяются законодательством РФ.
Взимание платы в соответствии с ВК РФ 1995 г. предусмотрено НК РФ (гл. 25.2). В соответствии со ст. 13 НК РФ водный налог является федеральным. Статьей 12 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в НК РФ, предусматривающие, что не признаются налогоплательщиками организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие ВК РФ.
Таким образом, водный налог с момента вступления в силу ВК РФ будет взиматься только с тех видов водопользования, для осуществления которых не нужно принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование или заключения договора водопользования.
В соответствии с НК РФ плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ. Объектами обложения водным налогом признаются следующие виды пользования водными объектами:
1) забор воды из водных объектов;
2) использование акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях;
3) использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики;
4) использование водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях.
Не признаются объектами налогообложения:
1) забор из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы, а также термальных вод;
2) забор воды из водных объектов для обеспечения пожарной безопасности, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
3) забор воды из водных объектов для санитарных, экологических и судоходных попусков;
4) забор морскими судами, судами внутреннего и смешанного (река - море) плавания воды из водных объектов для обеспечения работы технологического оборудования;
5) забор воды из водных объектов и использование акватории водных объектов для рыбоводства и воспроизводства водных биологических ресурсов;
6) использование акватории водных объектов для плавания на судах, в том числе на маломерных плавательных средствах, а также для разовых посадок (взлетов) воздушных судов;
7) использование акватории водных объектов для размещения и стоянки плавательных средств, размещения коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования для осуществления деятельности, связанной с охраной вод и водных биологических ресурсов, защитой окружающей среды от вредного воздействия вод, а также осуществление такой деятельности на водных объектах;
8) использование акватории водных объектов для проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов, а также геодезических, топографических, гидрографических и поисково-съемочных работ;
9) использование акватории водных объектов для размещения и строительства гидротехнических сооружений гидроэнергетического, мелиоративного, рыбохозяйственного, воднотранспортного, водопроводного и канализационного назначения;
10) использование акватории водных объектов для организованного отдыха организациями, предназначенными исключительно для содержания и обслуживания инвалидов, ветеранов и детей;
11) использование водных объектов для проведения дноуглубительных и других работ, связанных с эксплуатацией судоходных водных путей и гидротехнических сооружений;
12) особое пользование водными объектами для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства;
13) забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища), полива садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, земельных участков личных подсобных хозяйств граждан, для водопоя и обслуживания скота и птицы, которые находятся в собственности сельскохозяйственных организаций и граждан;
14) забор из подземных водных объектов шахтно-рудничных и коллекторно-дренажных вод;
15) использование акватории водных объектов для рыболовства и охоты.
По каждому виду водопользования, признаваемому объектом налогообложения, налоговая база определяется налогоплательщиком отдельно в отношении каждого водного объекта. В случае, если в отношении водного объекта установлены различные налоговые ставки, налоговая база определяется налогоплательщиком применительно к каждой налоговой ставке.
При заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период. Такой объем определяется на основании показаний водоизмерительных приборов, отражаемых в журнале первичного учета использования воды.
В случае отсутствия водоизмерительных приборов объем забранной воды рассчитывается исходя из времени работы и производительности технических средств. В случае невозможности его расчета таким способом объем забранной воды определяется исходя из норм водопотребления.
При использовании акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях, налоговая база исчисляется как площадь предоставленного водного пространства по данным лицензии на водопользование (договора водопользования), а в случае отсутствия в лицензии (договоре) таких данных - по материалам соответствующей технической и проектной документации. При использовании водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики налоговая база определяется как количество произведенной за налоговый период электроэнергии. При использовании водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях налоговая база исчисляется как произведение объема древесины, сплавляемой в плотах и кошелях за налоговый период, выраженного в тысячах кубических метров, и расстояния сплава, выраженного в километрах, деленного на 100.
Налоговым периодом признается квартал. Налоговые ставки устанавливаются по бассейнам рек, озер, морей и экономическим районам территориального моря Российской Федерации и внутренних морских вод в пределах квартальных (годовых) лимитов водопользования.
При заборе воды сверх этих лимитов налоговые ставки в части такого превышения рассчитываются в 5-кратном их размере. В случае отсутствия у налогоплательщика утвержденных квартальных лимитов они определяются расчетно как 1/4 утвержденного годового лимита. Ставка водного налога при заборе воды из водных объектов для водоснабжения населения устанавливается в размере 70 руб. за 1 тыс. кубических метров воды, забранной из водного объекта.
Налогоплательщик исчисляет сумму налога самостоятельно. Эта сумма по итогам каждого налогового периода составляет произведение налоговой базы и соответствующей ей налоговой ставки. Общая сумма налога представляет собой сумму, полученную в результате сложения сумм налога, исчисленных в отношении всех видов водопользования.
Общая сумма налога уплачивается по местонахождению объекта налогообложения. Налог подлежит уплате в срок не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом. Налоговая декларация представляется налогоплательщиком в налоговый орган по местонахождению объекта налогообложения в срок, установленный для уплаты налога. Налогоплательщики - иностранные лица представляют также копию налоговой декларации в налоговый орган по местонахождению органа, выдавшего лицензию на водопользование, в срок, установленный для уплаты налога.
Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 21
Полномочиями по предоставлению водных объектов в пользование обладают Правительство РФ, органы исполнительной власти - федеральные, субъектов РФ, органы местного самоуправления. Их полномочия вытекают из формы собственности на водный объект: водные объекты, находящиеся в собственности РФ, предоставляются Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, водные объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ, - органом его исполнительной власти, водные объекты, находящиеся в собственности органов местного самоуправления, - этими органами.
Водный объект, находящийся в федеральной собственности, предоставляется в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства на основании решения Правительства РФ.
В Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Организация обороны включает:
1) прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы;
2) разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;
3) правовое регулирование в области обороны;
4) строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения;
5) разработку, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, создание их запасов, а также планирование использования радиочастотного спектра;
6) планирование перевода органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;
7) мобилизационную подготовку органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;
8) создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
9) планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
10) оперативное оборудование территории РФ в целях обороны;
11) обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны;
12) развитие науки в интересах обороны;
13) координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны;
14) финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством РФ;
15) международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны;
16) другие мероприятия в области обороны.
Законом РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Силы обеспечения безопасности включают: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.
В иных случаях водные объекты в пользование предоставляются на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 22
Комментируемая статья определяет требования к решению о предоставлении водного объекта в пользование. Это по своей природе административное решение уполномоченного органа, односторонний акт, выражающий волю одного участника правоотношения.
В случае отсутствия в решении уполномоченного органа одного из обязательных элементов, предусмотренных ВК РФ (сведения о водопользователе; цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов); сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование; срок водопользования), данное решение может быть признано судом недействительным с момента его принятия и не влекущим правовых последствий. Неотъемлемой частью решения также являются материалы в графической форме.
Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 23
Комментируемой статьей установлена процедура принятия решения о предоставлении водного объекта, которую можно разбить на ряд этапов. На первом этапе заинтересованное лицо обращается к собственнику водного объекта с соответствующим заявлением. На втором этапе в течение тридцати дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части, находящихся в федеральной собственности муниципального образования, в пользование исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого водного объекта или такой его части в пользование либо отказывает в предоставлении такого водного объекта или такой его части в пользование.
Детальный порядок подготовки и принятия решений о предоставлении водного объекта в пользование должен быть определен специальным подзаконным нормативным правовым актом: постановлением Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" утверждены соответствующие Правила. Кроме того, Министерству природных ресурсов Российской Федерации поручено разработать и утвердить типовую форму решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (заявители), заинтересованное в предоставлении ему водного объекта в пользование в случаях, указанных в пункте 2 настоящих Правил, обращаются в территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов с запросом о предоставлении сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре.
На основании сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре, заявители обращаются с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления по месту расположения водного объекта. В целях предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства заявитель обращается с заявлением в территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов по месту расположения водного объекта.
В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование указываются:
а) сведения о заявителе:
полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты - для юридического лица;
фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для физического лица и индивидуального предпринимателя;
б) наименование и место расположения водного объекта;
в) обоснование вида, цели и срока водопользования.
К заявлению прилагаются:
а) копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридического лица;
выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуального предпринимателя;
копия документа, удостоверяющего личность, - для физического лица;
б) копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
в) документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя, - при необходимости;
г) копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении - в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
д) информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;
е) документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;
ж) сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;
з) материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка к ним.
К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:
расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показателей их качества;
сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.
Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.
К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта в случаях размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов; размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций; дополнительно прилагаются сведения о технических параметрах указанных в этих подпунктах сооружений (площадь и границы используемой для их размещения акватории водного объекта с учетом размеров охранных зон этих сооружений, длина, ширина и высота сооружений, глубина прокладки подводных коммуникаций и конструктивные особенности, связанные с обеспечением их безопасности), а в случае, если водный объект предоставляется в пользование до начала строительства, - также копия документа об утверждении проектно-сметной документации, в которой отражены указанные технические параметры.
К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых дополнительно прилагается лицензия на пользование недрами. К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) дополнительно прилагаются:
а) расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;
б) сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;
в) сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации с указанием таких сведений для намечаемых к строительству водозаборных сооружений. Копии перечисленных документов представляются с предъявлением оригинала, если копии не засвидетельствованы в нотариальном порядке.
Заявление о предоставлении водного объекта в пользование и прилагаемые к нему документы представляются заявителем в исполнительный орган или орган местного самоуправления непосредственно или направляются по почте ценным письмом с уведомлением о вручении и с описью вложения. Представление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса о предоставлении водного объекта в пользование.
Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных Правилами, не допускается. За представление недостоверных сведений заявители несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. При получении документов исполнительным органом или органом местного самоуправления заявителю выдается расписка с указанием перечня принятых к рассмотрению документов и даты их получения. В случае если документы представляются в исполнительный орган или орган местного самоуправления непосредственно заявителем, расписка выдается заявителю в день получения документов.
При поступлении в исполнительный орган или орган местного самоуправления документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении. Исполнительный орган или орган местного самоуправления в срок не более 30 дней с даты поступления документов:
а) рассматривает представленные заявителем документы на предмет их соответствия требованиям, установленным настоящими Правилами, с оценкой их полноты и достоверности, а также соответствия условий осуществления намечаемых водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водного объекта требованиям водного законодательства;
б) выполняет расчет параметров водопользования;
в) определяет условия использования водного объекта;
г) обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными исполнительными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции;
д) рассматривает и оценивает возможность использования водного объекта для заявленной цели.
В случае предоставления в пользование водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства по результатам рассмотрения документов и выполнения других процедур, предусмотренных Правилами, территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов подготавливает соответствующее предложение, направляет документы с обосновывающими материалами в указанное Агентство и уведомляет об этом заявителя.
Федеральное агентство водных ресурсов в течение 20 дней с даты поступления указанных документов и обосновывающих материалов рассматривает предложение, готовит проект акта Правительства РФ и представляет его с необходимыми документами и обосновывающими материалами в Министерство природных ресурсов РФ.
В случае необходимости проведения проверки представляемых территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов документов и обосновывающих материалов срок подготовки проекта акта Правительства РФ и его представления в Министерство природных ресурсов РФ может быть увеличен, но не более чем на 10 дней.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации в 15-дневный срок с даты получения проекта акта Правительства РФ вносит его в установленном порядке в Правительство РФ после необходимых согласований с руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти или возвращает заявителю представленные им документы с обоснованием причин возврата.
Исполнительный орган или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении в пользование водного объекта или направляет заявителю мотивированный отказ в течение 30 дней с даты получения документов. Типовая форма решения о предоставлении водного объекта в пользование, принимаемого исполнительным органом или органом местного самоуправления, должна быть разработана и утверждена Министерством природных ресурсов РФ.
Решение о предоставлении водного объекта в пользование должно содержать:
а) сведения о водопользователе;
б) цель, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов);
в) сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, в пределах которых разрешается осуществлять водопользование;
г) срок водопользования.
К решению о предоставлении водного объекта в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка.
Решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать:
а) указание места сброса сточных и (или) дренажных вод;
б) объем сброса сточных и (или) дренажных вод;
в) требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных и (или) дренажных вод.
Отказ в предоставлении водного объекта в пользование может быть обжалован в судебном порядке. Порядок обжалования индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами решений органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе об отказе в предоставлении водного объекта в пользование, установлен гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) от 24 июля 2002 г.
Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства.
Производство по таким делам возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными данных правовых актов и решений, если полагают, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для ее осуществления.
Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для ее осуществления.
Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если это в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, установленным АПК РФ.
Заявление подается в арбитражный суд в письменной форме, подписывается заявителем или его представителем. В заявлении указываются:
наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
наименование заявителя, его место нахождения; если заявителем является гражданин - его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
перечень прилагаемых документов.
В заявлении должны быть также указаны:
1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
К заявлению прилагаются следующие документы:
1) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;
2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;
4) копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
5) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления;
6) копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска;
7) документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
8) текст оспариваемого акта, решения.
Заявитель обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении. По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий 2 месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом.
Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка данных лиц не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка этих лиц является основанием для наложения штрафа.
При рассмотрении дел о таком оспаривании арбитражный суд в судебном заседании проверяет оспариваемые акт или его отдельные положения, решения и действия (бездействие) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также определяет, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При непредставлении органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.
Арбитражный суд, установив, что такие оспариваемые действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. А если они соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны содержаться:
1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Кроме того, арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда. Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части данный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
Копия решения арбитражного суда направляется в 5-дневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.
Если решение уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления оспаривает гражданин, то применяется процедура, установленная гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ).
Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение 3 месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск 3-месячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.
Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 24
Положения комментируемой статьи закрепляют перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере водных отношений, при этом необходимо отметить, что данный перечень существенно отличается от соответствующего круга полномочий федеральных органов, установленных ст. 65 ВК РФ 1995 г.
Данные изменения прежде всего обусловлены тенденцией активного перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в ходе административной реформы. Особую роль в данном перераспределении сыграли положения Федеральных законов: от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <2> и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
<3> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
В соответствии с ч. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, поэтому соответствующие права в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, относятся, согласно комментируемой статье, к полномочиям федеральных органов государственной власти. При этом необходимо отметить, что представляется некорректным права собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом относить к полномочиям органов государственной власти. Правоспособность таких органов в качестве обязательного элемента предусматривает помимо полномочий их права и обязанности, и права собственника данных органов в отношении водных объектов, как и любого другого имущества, необходимо отделять от их властных полномочий.
Порядок реализации всех полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти в области водных отношений, конкретизируется положениями отдельных статей ВК РФ:
основные требования к порядку разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесения изменений в эти схемы (ст. 33);
порядок осуществления федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, а также определение этого порядка (ст. 36). При этом критерии отнесения к объектам, подлежащим как федеральному, так и региональному государственному контролю и надзору в данной сфере, - Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 <1> (см. комментарий к ст. 36).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.
В пункте 20 комментируемой статьи за федеральными органами исполнительной власти было закреплено полномочие по утверждению перечня объектов, подлежащих федеральному государственному водному контролю. Данный Перечень был утвержден Приказом МПР России от 18 декабря 2006 г. N 288 <2>.
--------------------------------
<2> БНА ФОИВ. N 5. 29 января 2007 г.
Пункт 21 данной статьи относит установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный водный контроль, к числу полномочий федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере. Перечень указанных лиц в настоящее время закреплен в п. 6 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801 <3>;
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259.
организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов (ст. 30);
ведение государственного водного реестра (ст. 31);
подготовка и принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование (ст. 21 - 23) осуществляется в настоящее время в соответствии с Правилами подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 <4>;
--------------------------------
<4> Там же. Ст. 295.
общий порядок подготовки и заключения договора водопользования (ст. 12 - 19);
правовой статус и порядок создания и осуществления деятельности бассейновых советов (ст. 29);
гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ (ст. 32);
расчет взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (ст. 20), осуществляется согласно Правилам, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 <5>;
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2006. N 51. Ст. 5467.
общие требования к порядку утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (ст. 35) определены Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.
утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ, а также общие положения об установлении режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ (ст. 45);
порядок резервирования источников питьевого водоснабжения в соответствии со ст. 34 должен быть определен Правительством РФ, и 20 ноября 2006 г. Постановлением Правительства РФ N 703 были утверждены Правила резервирования источников питьевого водоснабжения;
порядок использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов согласно ст. 47 должен быть установлен Правительством РФ, однако на момент вступления в силу ВК РФ такой порядок не принят;
методика исчисления вреда, причиненного водным объектам, в силу ч. 2 ст. 69 должна быть утверждена Правительством РФ, однако такая методика пока не утверждена.
Необходимо отметить, что перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, закрепленных комментируемой статьей, не является исчерпывающим, о чем отдельно указано в ее п. 22, и может быть дополнен актами Правительства РФ, регулирующими водные отношения.
Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 25
Основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе и в сфере использования и охраны водных объектов, закреплены ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ <1> "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 3 июня 2006 г.). Так, п. 59 ч. 2 указанной статьи к таким полномочиям относит осуществление:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
мониторинга водных объектов;
резервирования источников питьевого водоснабжения;
нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений;
полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством РФ.
Пункт 1 комментируемой статьи относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 8 ВК РФ в собственности субъектов РФ могут находиться пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности.
Отнесение к собственности субъектов РФ данных видов водных объектов может вызвать определенные трудности. По мнению М.А. Вакулы, в отношении прудов и обводненных карьеров, акватории и бассейны которых не полностью расположены на территории субъекта Федерации, органы его государственной власти в связи с указанным обстоятельством лишены каких бы то ни было регулятивных функций, в том числе не имеют возможности осуществлять и финансировать мероприятия по их охране <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Одним из важнейших полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ, является нормативное правовое регулирование отдельных вопросов в сфере водных отношений. Ряд субъектов РФ имеют достаточно развитое водное законодательство. Так, в некоторых из них оно кодифицировано - в настоящее время действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <2> (от 7 ноября 2005 г.), утратили силу Водный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 апреля 1997 г. N 12-РЗ <3> и Водный кодекс Республики Татарстан от 16 июня 1999 г. N 2221 <4>, в некоторых субъектах РФ действует комплекс законодательных актов. К ним следует относить и программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ. Данные программы играют существенную роль в планировании расходования бюджетных средств соответствующего субъекта РФ на водоохранные мероприятия и восстановление водных объектов.
--------------------------------
<2> Законы Республики Башкортостан. 1994. Выпуск VI.
<3> Кабардино-Балкарская правда. 1997. N 87, 88. 13 мая.
<4> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1999. N 9. Ст. 668.
Как указано п. 12 комментируемой статьи, органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечить подготовку и утверждение перечней водных объектов, подлежащих региональному государственному водному контролю и надзору. Эти перечни должны быть подготовлены с учетом уже названных критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим как федеральному государственному контролю и надзору, так и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 640. Между тем относительно достаточности наделения органов государственной власти субъектов РФ властными полномочиями в области водных отношений имеются различные мнения. Так, М.А. Вакула отмечает, что отсутствие полномочий по составлению водохозяйственных балансов и установлению лимитов водопользования не позволяет органам исполнительной власти регионов собирать информацию о фактическом состоянии водных объектов на своей территории, прогнозировать и регулировать объемы водопользования в целях рационального использования водных ресурсов <1>.
--------------------------------
<1> Вакула М.А. Новый Водный кодекс РФ: проблемы и пробелы // Экологическое право. 2006. N 4.
Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 26
Возможность передачи отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ вместе с предоставлением субвенций из федерального бюджета зачастую является средством повышения эффективности мероприятий в области обеспечения охраны и рационального использования водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ. Данный факт обусловлен прежде всего лучшей обеспеченностью органов исполнительной власти некоторых субъектов РФ штатным количеством служащих, квалификацией персонала, большим финансированием за счет средств бюджетов субъектов РФ, что в условиях часто практически полного дублирования такими органами полномочий федеральных органов исполнительной власти в этой сфере ставит вопрос о целесообразности наделения их и названными полномочиями.
Исходя из положений рассматриваемой статьи, финансирование передаваемых федеральными органами исполнительной власти полномочий обладает некоторыми специфическими чертами:
финансирование осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета;
порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ;
такие средства имеют строго целевой характер и не могут быть использованы на иные цели;
в случае использования данных средств на иные цели федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе взыскивать их в порядке, установленном законодательством РФ.
Как указано в ч. 4 комментируемой статьи, объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в целях реализации переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий, определяется по методике, утвержденной Правительством РФ, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определенному субъекту РФ, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии водных объектов в границах поселения. Между тем, несмотря на определенную значимость указанных вопросов ввиду их тесной взаимосвязи с вопросами предоставления финансирования переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий из федерального бюджета, подготовки и утверждения данной методики на момент вступления ВК РФ в законную силу осуществлено не было.
Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
Комментарий к статье 27
Вопросы деятельности органов местного самоуправления в различных областях, в том числе и в сфере водных отношений, регулируются положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (в ред. от 25 июля 2006 г.) (далее - Закон N 131-ФЗ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 26), а также осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов и информирование населения об ограничениях их использования (п. 31).
Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, в частности, следует относить проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 24), а также осуществление в пределах, установленных водным законодательством, полномочий собственника водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд (п. 28).
Положения ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ закрепляют перечень вопросов местного значения городского округа. Они незначительно отличаются от вопросов местного значения поселения и муниципального района: проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 32), осуществление в пределах, установленных водным законодательством, полномочий собственника водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и вдобавок информирование населения об ограничениях использования водных объектов (п. 36). Наделение городских округов незначительно более широким перечнем вопросов местного значения, по сравнению с теми, что касаются иных видов муниципальных образований, обусловлено прежде всего большей плотностью населения в городских поселениях и отсюда более интенсивной эксплуатацией ими водных объектов в целях удовлетворения личных рекреационных нужд.
Сравнительный анализ приведенных положений Закона N 131-ФЗ и комментируемой статьи позволяет сделать вывод о значительной схожести перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, закрепленных данной статьей. Между тем в число полномочий этих органов включены полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, по охране таких водных объектов, а также установлению ставок платы за пользование ими, порядка расчета и взимания этой платы. Закрепление более конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, по сравнению с положениями ст. 68 ВК РФ 1995 г., установившей, что названные органы наделяются всеми полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, является более последовательным шагом, который с введением нового ВК РФ позволит упорядочить деятельность органов местного самоуправления в сфере водных отношений.
Статья 28. Бассейновые округа
Комментарий к статье 28
Бассейновый принцип управления водными ресурсами не является новеллой для действующего водного законодательства. Он был закреплен еще Основами водного законодательства СССР <1>, которые устанавливали, что государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется через бассейновые (территориальные) управления специально уполномоченных государственных органов в данной сфере, а Водным кодексом РСФСР 1972 г. <2> указанный принцип был упрочнен и конкретизирован. Реформирование системы государственного управления в стране в связи с распадом Союза ССР существенно не повлияло на применение бассейнового принципа, и в ст. 69 ВК РФ 1995 г. в качестве одного из принципов государственного управления в области использования и охраны водных объектов был провозглашен принцип сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ. Иными словами, в системе государственного управления в данной сфере применялось сочетание бассейнового и административно-территориального принципов.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1970. N 50. Ст. 566.
<2> Ведомости ВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.
В соответствии с бассейновым делением территории РФ, отраженным в комментируемой статье, устанавливается 20 бассейновых округов (по бассейнам крупнейших водных объектов и их систем), границы которых утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. При этом необходимо отметить, что закрепление их названий в ВК РФ является для российского водного законодательства новым решением. Перечисление данных округов в тексте законодательного акта, а тем более ВК РФ, с одной стороны, может способствовать упрочнению системы государственного управления в данной сфере путем усложнения порядка изменения основ его территориально-бассейнового деления, а с другой - в случае возникновения объективной необходимости такого изменения по каким-либо причинам может послужить ему существенным препятствием.
Важно заметить, что в тексте законодательного акта впервые дано определение бассейнового округа, который понимается как совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Между тем более дальновидным решением, позволившим бы избежать некоторых противоречий, на наш взгляд, было бы определение его как совокупности поверхностных, а также связанных с ними подземных водоемов, водотоков и морей. Причина противоречий заключается в том, что определение бассейнового округа в ч. 1 комментируемой статьи дается через понятие "речной бассейн", который в соответствии со ст. 1 ВК РФ представляет собой совокупность связанных друг с другом водоемов, водотоков и морей и озер, в которые осуществляется сток через данные водоемы и водотоки. При этом необходимо иметь в виду, что согласно как ст. 5 ВК РФ 2006 г., так и ст. 11 ВК РФ 1995 г. озера являются одним из видов поверхностных водоемов, а реки - поверхностными водотоками. Поэтому представляется, что данное определение позволило бы толковать понятие "бассейновый округ" более последовательно, включив в него все виды водных объектов.
Статья 29. Бассейновые советы
Комментарий к статье 29
Согласно комментируемой статье к задачам бассейновых советов относится лишь разработка рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа, при этом данные рекомендации могут быть использованы лишь при разработке указанных схем.
В статье 120 ВК РФ 1995 г. бассейновые советы наделялись ролью координационных органов, в состав которых по положению о каждом конкретном бассейновом совете, утверждаемому Правительством РФ, могли входить представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей. Представители этих органов, объединений и организаций включались в состав бассейновых советов в целях учета интересов всех участников водных отношений в пределах бассейнового округа при выработке советами рекомендаций, которые учитывались в обязательном порядке при принятии важнейших управленческих решений.
При этом ч. 3 комментируемой статьи в состав бассейновых советов помимо перечисленных субъектов включаются и представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Данный шаг обусловлен тем, что зачастую принимаемые советами рекомендации, влияющие на принятие решений органами государственной власти или местного самоуправления, затрагивают интересы общин и отдельных представителей данных народов и препятствуют осуществлению ими традиционного природопользования, в том числе и использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционного осуществления хозяйственной деятельности.
Между тем закрепление за бассейновыми советами полномочий исключительно рекомендательного характера вызвало определенные дискуссии в практических кругах, и уже высказывалось мнение о недостаточности наделения их полномочиями в новом ВК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: интернет-конференция руководителя Федерального агентства водных ресурсов Р.З. Хамитова "Новое водное законодательство Российской Федерации" от 17 июля 2006 г.
Необходимо отметить, что наряду с бассейновыми советами в пределах территории бассейновых округов функционируют бассейновые научно-промысловые советы, Порядок деятельности которых утвержден Приказом Минсельхоза России от 13 декабря 2005 г. N 208 <1>. Названные советы наделены несколько иными полномочиями и создаются также для разработки предложений о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов. В том числе данные советы выдвигают предложения о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, а также в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов
Комментарий к статье 30
В части 1 комментируемой статьи закреплено законодательное определение понятия "государственный мониторинг водных объектов". В соответствии с этим государственный мониторинг водных объектов осуществляется в отношении водных объектов, находящихся как в государственной, так и в муниципальной и частной собственности. При этом необходимо отметить, что в определении государственного мониторинга водных объектов, закрепленном ст. 78 ВК РФ 1995 г., круг водных объектов, в отношении которых данный мониторинг осуществлялся, указан не был, однако отмечалось, что в процессе государственного мониторинга водных объектов ведутся наблюдения за гидрологическими, гидрогеологическими, а также гидрохимическими показателями их состояния.
В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи государственный мониторинг водных объектов является частью государственного мониторинга окружающей среды. Дефиниция понятия "мониторинг окружающей среды" содержится в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1>, согласно которой под мониторингом окружающей среды (экологическим мониторингом) следует понимать комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменения ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. При этом государственный мониторинг окружающей среды должен осуществляться органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с их компетенцией.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Следует отметить, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относит установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 5), предоставляя аналогичным органам субъектов РФ право лишь на участие в его осуществлении согласно нормативным правовым актам Российской Федерации (ст. 6).
В статье 63 данного Федерального закона значительно конкретизированы цели государственного мониторинга окружающей среды, а именно - он должен проводиться в целях:
наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе в районах расположения источников антропогенного воздействия, и влиянием на нее этих источников;
обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
При этом данная информация используется федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, подготовки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в сфере охраны окружающей среды субъектов РФ, а также мероприятий по охране окружающей среды.
Порядок осуществления государственного экологического мониторинга регулируется Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278.
Как уже было сказано в комментарии к ст. 24, порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов установлен Положением о ведении мониторинга водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 307. Данное Положение закрепляет основные цели проведения мониторинга водных объектов:
своевременное выявление и прогнозирование развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработка и реализация мер по предотвращению вредных последствий этих процессов;
оценка эффективности водоохранных мероприятий;
информационное обеспечение управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.
Необходимо отметить, что такие цели в значительной мере соответствуют целям государственного мониторинга водных объектов, закрепленным в ч. 3 комментируемой статьи.
Часть 4 рассматриваемой статьи устанавливает основные направления государственного мониторинга водных объектов, во многом схожие с теми, которые перечислены в п. 5 Положения о ведении мониторинга водных объектов, а именно - мониторинг:
поверхностных водных объектов суши и морей;
подземных водных объектов;
водохозяйственных систем и сооружений.
Следует обратить внимание на то, что в отличие от данного перечня основных направлений государственного мониторинга водных объектов положения ч. 5 комментируемой статьи выделяют как самостоятельное направление мониторинг состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон.
Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи государственный мониторинг водных объектов осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. При этом необходимо отметить, что в соответствии с п. 11 Положения о ведении мониторинга водных объектов он проводится:
на локальном уровне (водопользователями, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами и представляют данные наблюдений в органы государственной власти);
на территориальном уровне (территориальными органами Росводресурсов и Росгидромета во взаимодействии с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые обеспечивают наблюдение, сбор, контроль, обработку, обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение территориальных банков данных и передачу данных мониторинга на региональный (бассейновый) уровень);
на региональном (бассейновом) уровне (бассейновыми водохозяйственными управлениями, региональными геологическими центрами и другими органами, а также территориальными управлениями Росгидромета ведутся обобщение, накопление, хранение, распространение информации, региональные (бассейновые) банки данных по соответствующему региону (бассейну) и передача данных на федеральный уровень);
на федеральном уровне (Федеральным агентством водных ресурсов совместно с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обобщаются данные мониторинга регионального (бассейнового) уровня, ведутся банки данных, готовятся данные мониторинга водных объектов для государственных докладов и официальных публикаций, проводится информационный обмен на межведомственном и международном уровнях в установленном порядке).
Что касается финансирования работ, связанных с ведением государственного мониторинга водных объектов, то в п. 12 Положения о ведении мониторинга водных объектов прямо указано, что оно осуществляется за счет средств как федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, так и экологических фондов и водопользователей.
Согласно п. 7 комментируемой статьи государственный мониторинг водных объектов организуется и проводится специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти с участием уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время такими полномочиями на федеральном уровне наделено Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) в соответствии с п. 5.6.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 <1> (в ред. от 6 июня 2006 г.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.
Статья 31. Государственный водный реестр
Комментарий к статье 31
Понятие и цели ведения государственного водного реестра установлены ч. 1 и 3 комментируемой статьи. Основной целью его ведения является информационное обеспечение деятельности в области комплексного и целевого использования водных объектов, их охраны, а также планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и его последствий. При этом статус информации, содержащейся в данных этого реестра, и ограничения ее оборотоспособности определены ч. 6 данной статьи.
Состав сведений, содержащихся в государственном водном реестре, приведен в ч. 2 и 4 рассматриваемой статьи. При этом в ч. 2 отдельно указано, что в водном реестре регистрируются договоры водопользования, которые согласно ч. 3 ст. 12 ВК РФ считаются заключенными с момента такой регистрации. Следовательно, можно утверждать, что данный реестр в понимании комментируемого ВК РФ включает сведения государственного водного кадастра, состав сведений и порядок ведения которого утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5566.
Между тем ВК РФ 1995 г. различал данные государственного водного реестра и государственного кадастра. В частности, согласно ст. 59 ВК РФ 1995 г. в государственном реестре договоров пользования водными объектами осуществлялась государственная регистрация договоров водопользования. При этом указанный реестр в обязательном порядке должен был соответствовать данным государственного водного кадастра, а также государственной регистрации лицензий на водопользование и распорядительных лицензий. Что же касается государственного водного кадастра, то он в соответствии со ст. 79 ВК РФ 1995 г. представлял собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, об использовании водных объектов, о водопользователях, велся по единой системе и основывался на данных государственного учета вод.
В настоящее время согласно комментируемой статье данные, содержавшиеся в государственном водном кадастре, включены в сведения государственного водного реестра, при этом следует предположить, что порядок ведения последнего должен быть изменен и приведен в соответствие с положениями нового ВК РФ. Данный шаг потребует принятия соответствующего постановления Правительства РФ, что, следует предположить, и будет осуществлено в ближайшем будущем.
Сбор и хранение сведений о подземных водных объектах в силу ч. 5 рассматриваемой статьи ведутся согласно Закону РФ "О недрах", который не регулирует порядок сбора и хранения сведений о водных объектах непосредственно, устанавливая правовые основы оборота геологической информации о недрах в целом.
В силу ст. 27 Закона РФ "О недрах" геологическая информация о недрах включает данные о геологическом строении, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащиеся в геологических отчетах, картах и иных материалах. При этом такая информация может находиться в собственности как государственной, так и пользователя недр.
Данная информация, предоставляемая недропользователями в соответствии с Порядком представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу в федеральный и территориальные фонды геологической информации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 215 <1>, аккумулируется в федеральном и территориальных фондах геологической информации о недрах. Эти фонды созданы в форме федеральных государственных учреждений, находящихся в настоящее время в ведении Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов, и предоставляют геологическую информацию о недрах заинтересованным лицам. При этом перечень таких лиц и Порядок предоставления информации определены Приказом МПР России от 12 декабря 2005 г. N 340 "Об утверждении порядка и условий использования геологической и иной информации о недрах, являющейся государственной собственностью" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1110.
<2> БНА ФОИВ. 2006. N 10.
Минимальный размер платы за ее предоставление (10 тыс. руб.) утвержден Постановлением Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57 "О плате за геологическую информацию о недрах" <3> (в ред. от 23 марта 2005 г.), а порядок определения размера данной платы - Приказом МПР России от 15 декабря 2005 г. N 344 "Об утверждении Методики определения конкретного размера платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр" <4>.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 524.
<4> БНА ФОИВ. 2006. N 15.
Часть 6 рассматриваемой статьи относит данные государственного водного реестра к государственным информационным ресурсам и констатирует, что они носят открытый характер, за исключением информации ограниченного доступа.
Подтверждением этому является ч. 9 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1> (далее - Закон N 149-ФЗ), устанавливающая, что к государственным информационным ресурсам относятся как информация, содержащаяся в государственных информационных системах, так и иные сведения и документы, имеющиеся в распоряжении государственных органов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Определение понятия "государственные информационные системы", позволяющее отнести к таковым данные государственного водного реестра, содержится в ч. 1 ст. 13 Закона N 149-ФЗ, согласно которой государственными информационными системами признаются федеральные и региональные информационные системы, созданные на основании федеральных законов, законов субъектов РФ и правовых актов органов государственной власти. При этом под информационными системами вообще понимается совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ст. 2 Закона N 149-ФЗ).
Режим информации ограниченного доступа также устанавливается информационным законодательством и законодательством о государственной и иных видах тайн. В частности, ст. 3 Закона N 149-ФЗ в качестве одного из принципов правового регулирования отношений в данной сфере устанавливает принцип установления ограничений доступа к информации только федеральными законами.
При этом, как указано в ст. 5 Закона N 149-ФЗ, информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений и может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не введены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.
Такие ограничения могут устанавливаться применительно к информации, составляющей государственную, коммерческую, врачебную и иные виды тайн. Наиболее строгим режимом охраны обладает информация, отнесенная к государственной тайне.
Однако необходимо отметить, что не вся информация может относиться к категории ограниченного доступа, в частности таковой не может быть информация о состоянии окружающей среды, о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления и иные ее виды (ч. 4 ст. 8 Закона N 149-ФЗ). Очевидно, что часть данных государственного водного реестра можно отнести к информации о состоянии окружающей среды - это информация о качественных и иных характеристиках водных объектов, о водохозяйственных мероприятиях, источниках сброса сточных или дренажных вод в водные объекты, о расположенных на водных объектах гидротехнических сооружениях и т.п., часть данных - к информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (содержащиеся в данных государственного водного реестра сведения о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, о договорах водопользования, об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами и т.п.). Между тем ряд сведений, подлежащих включению в государственный водный реестр, можно отнести к информации ограниченного доступа (например, некоторую информацию о водопользователях можно рассматривать, допустим, как коммерческую тайну).
Части 7 и 8 комментируемой статьи устанавливают порядок предоставления уполномоченным органом государственной власти сведений из государственного водного реестра заинтересованному лицу и, в определенных случаях, отказа в их предоставлении. Данные сведения должны предоставляться за плату, размер которой определяется согласно Постановлению Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 "О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания" <1>, в п. 1 которого сказано, что размер платы за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, составляет для юридических и физических лиц 50 руб. за 1 лист формата А4. Процедура получения указанных сведений состоит из нескольких этапов - во-первых, заинтересованным лицом направляется заявление с соответствующим запросом в Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальный орган, которые информируют заявителя о размере платы, рассчитываемой исходя из названных критериев; во-вторых, заявитель вносит плату через банк или иную кредитную организацию путем наличного или безналичного расчета (при этом данная плата поступает в федеральный бюджет) и получает при внесении платы наличными средствами соответствующую квитанцию, а в случае безналичных расчетов - копию платежного поручения с отметкой банка или иной кредитной организации; и, наконец, в-третьих, такие документы, подтверждающие оплату данной услуги, представляются в Росводресурсы или его территориальный орган, после чего заявителю предоставляются указанные сведения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4898.
Часть 9 рассматриваемой статьи закрепляет порядок опубликования информации о предоставлении водных объектов в пользование: она размещается на официальном сайте уполномоченного федерального органа исполнительной власти (которым в настоящее время является Федеральное агентство водных ресурсов) в Интернете, при этом срок, в течение которого размещаются указанные данные, согласно положениям ст. 8 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" составляет 6 месяцев.
В настоящее время в соответствии с п. 5.5.1 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 (в ред. от 6 июня 2006 г.), это Федеральное агентство ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами.
Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации
Комментарий к статье 32
Части 1 и 3 комментируемой статьи закрепляют цели осуществления гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации: гидрографическое - в целях подготовки схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. ст. 33 ВК РФ и комментарий к ней), водохозяйственное - в целях разработки водохозяйственных балансов.
Если водохозяйственное районирование является новым для российского водного законодательства механизмом обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, то гидрографическое уже осуществлено в Приказе МПР России от 24 апреля 2001 г. N 355 "О районировании территории Российской Федерации по бассейнам водных объектов" <1>, согласно которому территория РФ делится на 13 бассейнов (районов) водных объектов: Амурско-Колымский, Ленский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Обский, Окско-Волжский, Волжско-Каспийский, Камский, Двинско-Печорский, Балтийско-Баренцевский, Днепровско-Донской, Западно-Каспийский и Кубанский.
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 33
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются на основании гидрографического и водохозяйственного районирования территории РФ (см. ч. 1 ст. 32 Кодекса и комментарий к ней).
Такие схемы не являются новеллой для российского водного законодательства, так как и Водный кодекс РСФСР 1972 г. упоминал о "схемах комплексного использования и охраны вод" и ВК РФ 1995 г. называл их "схемами комплексного использования и охраны водных ресурсов" (ст. 76). При этом необходимо отметить, что в комментируемой статье цели и состав сведений, которые названы в указанных схемах, урегулированы более детально.
В соответствии с п. 3 ч. 3 комментируемой статьи в состав этих схем включаются данные водохозяйственных балансов, при этом они ведутся на основании водохозяйственного районирования территории РФ (см. ч. 3 ст. 32 ВК РФ и комментарий к ней). Помимо этого о данном институте водного права в ВК РФ больше не упоминается, и порядок их ведения как составной части схем комплексного использования и охраны водных объектов должен быть урегулирован актом Правительства РФ (см. ч. 6 рассматриваемой статьи и комментарий к ней).
Составление водохозяйственных балансов относится в настоящее время к полномочиям Федерального агентства водных ресурсов (п. 5.6.4 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов).
Согласно ч. 6 комментируемой статьи, порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы утверждается Правительством РФ. В настоящее время данные вопросы регулируются Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов" <1>, в п. 1 которого эти схемы классифицируются:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4564.
на общую федеральную схему комплексного использования и охраны водных ресурсов, которая разрабатывается в целях определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по Российской Федерации;
на федеральные бассейновые схемы (с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов РФ), которые разрабатываются в целях обеспечения рационального использования и охраны вод в бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.
Как указано в ст. 24 ВК РФ, разрабатывают, утверждают, реализуют названные схемы и вносят в них изменения федеральные органы исполнительной власти. Данное положение подкрепляется и конкретизируется ч. 4 - 6 комментируемой статьи, согласно которым указанные схемы разрабатываются и после рассмотрения соответствующим бассейновым советом утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Согласно п. 5.6.4 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов данное Агентство разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения
Комментарий к статье 34
Резервирование источников питьевого водоснабжения является одним из важнейших способов обеспечения надлежащего качества воды, используемой для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения. Приоритет использования водных объектов в указанных целях закреплен п. 5 ст. 3 ВК РФ в качестве одного из основных принципов водного законодательства, а также ст. 133 ВК РФ 1995 г.
Правовая охрана водных объектов, являющихся зарезервированными источниками питьевого водоснабжения, осуществляется посредством установления зон их специальной охраны, режим которых согласно ч. 1 комментируемой статьи соответствует режиму зон, округов санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения.
С 1 июня 2002 г. были введены в действие СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 <1>, определяющие санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2002. N 19.
В пункте 1.4 данного акта закреплена основная цель создания и обеспечения режима зон санитарной охраны - ею является санитарная охрана источников водоснабжения, водопроводных сооружений и территорий, на которых они расположены, от загрязнения. При этом, как указано в п. 1.5, зоны санитарной охраны состоят из трех поясов, первый из которых обладает наиболее строгим режимом и включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение состоит в защите места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Во второй и третий пояса (пояса ограничений) входит территория, предназначенная для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Режим особой санитарной охраны водоводов обеспечивается установлением санитарно-защитной полосы, при этом в каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению определяется специальный режим и комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Порядок резервирования указанных водных объектов установлен в настоящее время Правилами резервирования источников питьевого водоснабжения, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703. Согласно данным Правилам процедура резервирования заключается в первую очередь в формировании и утверждении органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующим территориальным органом МЧС России перечня городов и других населенных пунктов, население которых необходимо обеспечить питьевой водой путем резервирования ее источников в случае возникновения чрезвычайной ситуации. При этом очередность резервирования источников питьевого водоснабжения для формируемого перечня городов и других населенных пунктов зависит от ряда факторов:
а) состояния существующих систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
б) степени подверженности используемых источников питьевого водоснабжения различным видам загрязнения и засорения в случае возникновения чрезвычайной ситуации;
в) наличия разведанных запасов питьевой воды в защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектах;
г) объемов воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемых для граждан в соответствии с установленными нормами водоснабжения населения на период чрезвычайной ситуации.
Органом исполнительной власти субъекта РФ на основе разведанных запасов подземных вод должен быть осуществлен поиск подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве источников питьевого водоснабжения. Для указанных целей данный орган направляет в территориальный орган Роснедра запрос о предоставлении информации о данных водных объектах, при этом к данному запросу:
прилагается обоснование, в котором содержится перечень городов и других населенных пунктов, которые необходимо обеспечить питьевой водой;
указываются объемы воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемые для граждан;
указывается допустимое расстояние от городов или других населенных пунктов до подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве резервных источников питьевого водоснабжения.
Территориальный орган Роснедра должен в течение 2 месяцев рассмотреть поступивший запрос и дать заключение, направляемое в указанный орган государственной власти субъекта РФ, о наличии защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов, пригодность разведанных запасов подземных вод которых для целей питьевого водоснабжения определена на основании санитарно-эпидемиологических заключений и которые могут быть зарезервированы в качестве источников питьевого водоснабжения исходя из требуемых объемов воды питьевого качества и с учетом установленной органом государственной власти субъекта РФ очередности резервирования источников питьевого водоснабжения. В заключении приводятся данные:
о местоположении рекомендуемого для резервирования в качестве источника питьевого водоснабжения подземного водного объекта;
о водоносных горизонтах;
о глубинах их залегания и мощности;
об эксплуатационных запасах;
о качестве подземных вод и другие характеристики.
При отсутствии разведанных подземных водных объектов, пригодных для использования в качестве резервных источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации, орган государственной власти соответствующего субъекта РФ может обратиться в Роснедра с просьбой о выполнении комплекса работ по выявлению такого подземного водного объекта и оценке запасов подземных вод.
Орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о резервировании подземного водного объекта в качестве источника питьевого водоснабжения для обеспечения граждан в случае возникновения чрезвычайной ситуации, предусмотрев в нем сроки обустройства водозаборных сооружений для подачи подземных вод из зарезервированных источников питьевого водоснабжения, и направляет его в Роснедра.
Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
Комментарий к статье 35
Поддержание качества воды в необходимых для использования поверхностных и подземных водных объектов пределах обеспечивается прежде всего путем установления и соблюдения целевых показателей качества воды в водных объектах (предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных веществ, микроорганизмов и др.) и разрабатываемых на их основе нормативов допустимого воздействия на водные объекты.
Части 1, 2 и 3 комментируемой статьи посвящены порядку определения таких нормативов. Общие требования к их разработке и утверждению содержатся в Постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты". Данным Постановлением задачи по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) возложены на Росводресурсы совместно с Росрыболовством, Росгидрометом и Роспотребнадзором.
Указанные нормативы должны быть разработаны на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (которые должны быть подготовлены в срок до 1 июля 2007 г.) и утверждены при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Необходимо отметить, что для отдельных категорий водных объектов были приняты специальные требования для разработки нормативов предельно допустимого воздействия и нормативов качества воды. Так, поддержание морской среды внутренних морских вод и территориального моря в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, согласно ст. 33 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1> обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря, а также других требований и мер, установленных законодательством РФ об охране окружающей среды и водным законодательством РФ, в частности Правилами разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 208 <2>. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ разрабатываются и утверждаются для водных объектов:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
<2> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1287.
используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, - специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора (см. комментарий к ст. 43);
рыбохозяйственного значения - специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2005 г. N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" <1>, в настоящее время порядок разработки нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения утверждается Министерством сельского хозяйства РФ. При этом в указанной сфере продолжает действовать Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов, утвержденный Роскомрыболовством 14 августа 1995 г. N 12-04-11/454 <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2124.
<2> Российские вести. N 5. 1996. 11 января.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, устанавливаемые в целях регулирования таких воздействий при осуществлении хозяйственной или иной деятельности для ограниченных частей акваторий внутренних морских вод и территориального моря, в пределах которых в установленном порядке реализуется эта деятельность, разрабатываются и утверждаются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водного фонда, охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.
В нормативах предельно допустимых вредных воздействий устанавливаются:
количественные и качественные ограничения вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, связанных с поступлением в морскую среду химических веществ и/или их смесей, биологических веществ, радиоактивных веществ и излучений, взвешенных минеральных веществ, тепла, шума и вибрации, растений, животных и микроорганизмов, не свойственных данной экосистеме, и изъятием из морской среды водных биологических ресурсов и ресурсов недр;
зоны влияния вредного воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации по каждому виду воздействия и по совокупности всех его источников (исходя из гидрологических условий и восстановительных особенностей морских экосистем). За пределами этих зон обеспечивается соблюдение нормативов состояния морской среды.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Соблюдение указанных показателей при сбросе сточных и (или) дренажных вод обеспечивается в том числе и путем выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (см. ст. 44 ВК РФ и комментарий к ней).
Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
Комментарий к статье 36
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень задач контрольной и надзорной деятельности за использованием и охраной водных объектов. Идентичные задачи содержатся в Положении об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801.
Часть 2 рассматриваемой статьи приводит круг субъектов, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.
В соответствии с указанным выше Положением государственный водный контроль осуществляется как на федеральном (Росприроднадзором и его территориальными органами в отношении водных объектов, приведенных в Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному контролю за использованием и охраной водных объектов, утвержденном Приказом МПР России от 18 декабря 2006 г. N 288), так и на региональном уровне (органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении водных объектов, перечень которых должен быть установлен данными органами). Согласно п. 5.1.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <1>, Росприроднадзор наделен полномочиями по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
При этом необходимо отметить, что перечень должностных лиц Росприроднадзора и его территориальных органов, которые уполномочены осуществлять федеральный государственный водный контроль (государственных инспекторов Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов) закреплен указанным Положением.
Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный контроль за использованием и охраной водных объектов Должность в РосприроднадзореМесто в иерархии должностных лиц, осуществляющих федеральный
государственный водный контроль Права и ответственность Руководитель Росприроднадзора Главный государственный инспектор Российской Федерации по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов Должностные лица имеют право: а) осуществлять проверки объектов,
подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных
объектов; б) проверять соблюдение требований
к использованию и охране водных объектов; в) составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям; г) осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; д) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки; е) уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов. Главный государственный инспектор РФ, его заместители, старший государственный инспектор РФ, главные государственные бассейновые (территориальные) инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных
объектов и их заместители помимо вышеперечисленных прав имеют право: а) предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции; б) предъявлять физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов и организации контроля за соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия
на водные объекты и воздействием сточных вод на них; в) привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случае аварии на водных объектах. Должностные лица Росприроднадзора и территориальных
органов, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных
объектов, несут установленную законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных
объектов Заместитель руководителя Росприроднадзора и начальник управления, ведающие вопросами
федерального государственного контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов Заместители Главного государственного инспектора
Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной
водных объектов Заместитель начальника управления Росприроднадзора, ведающий вопросами
федерального государственного контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов Старший государственный инспектор Российской Федерации по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов Федеральные государственные гражданские служащие категории
"специалисты" ведущей и старшей групп должностей Росприроднадзора, ведающие вопросами
федерального государственного контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов Государственные инспекторы Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной
водных объектов Руководители территориальных органов Росприроднадзора Главные государственные бассейновые (территориальные) инспекторы по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов Заместители руководителей территориальных органов Росприроднадзора и начальники отделов этих органов, ведающие вопросами федерального государственного контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов Заместители главных государственных бассейновых
(территориальных) инспекторов по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов Заместители начальников отделов территориальных органов Росприроднадзора, ведающие вопросами
государственного федерального контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов; федеральные государственные гражданские служащие категории
"специалисты" ведущей и старшей групп должностей этих органов, ведающие вопросами
федерального государственного контроля и надзора
за использованием и охраной водных объектов Государственные бассейновые
(территориальные) инспекторы по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов Между тем обладают некоторыми контрольно-надзорными полномочиями в пределах своей компетенции и органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 59 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 3 июня 2006 г.) с введением в действие ВК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), будет относиться осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, т.е. государственного регионального контроля и надзора в указанной сфере.
Полномочия в области государственного контроля в сфере использования и охраны водных объектов между федеральным органом исполнительной власти (Росприроднадзором и его территориальными органами) и органами исполнительной власти субъектов РФ разграничиваются согласно распределению водных объектов по уровням "подконтрольности".
В силу ч. 3 комментируемой статьи критерии отнесения водных объектов к объектам, подлежащим как федеральному, так и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640, в соответствии с которым критерием отнесения водных объектов к объектам государственного федерального контроля является использование:
поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;
водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
внутренних морских вод;
территориального моря Российской Федерации;
особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;
водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;
водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
трансграничных (пограничных) водных объектов;
водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. м в год.
В свою очередь критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не относящихся к водным объектам, подлежащим государственному федеральному контролю.
При этом необходимо отметить некоторую схожесть указанных критериев с критериями отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, содержащимся в Постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <1>. Анализ такого Перечня позволяет утверждать, что большинство из критериев отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному и региональному государственному водному контролю, разработаны по аналогичному принципу. Так, в объекты федерального государственного экологического контроля аналогичным образом входят объекты: связанные с обеспечением обороны и безопасности; относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральному транспорту; расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря; оказывающие негативное воздействие на особо охраняемые природные территории федерального значения, равно как и объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ и т.д. <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390.
<2> См. подробнее: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК "Велби"; изд. "Проспект", 2005.
В комментируемой статье говорится, что на основании названных критериев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются перечни объектов, подлежащих соответственно федеральному и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. При этом п. 2 Постановления Правительства РФ N 640 Министерству природных ресурсов РФ на основании установленных критериев было поручено в месячный срок утвердить перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов.
В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи перечень должностных лиц, осуществляющих государственный федеральный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, определяется Правительством РФ, а региональный - органами исполнительной власти субъектов РФ. Что же касается должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный водный контроль на региональном уровне, то их перечень определяется данными органами. Необходимо отметить, что государственные инспекторы субъектов РФ по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов обладают идентичными правами с инспекторами, осуществляющими федеральный государственный водный контроль и надзор, а главные государственные инспекторы субъектов РФ - с Главным государственным инспектором РФ, его заместителями, старшими государственными инспекторами РФ, главными государственными бассейновыми (территориальными) инспекторами и их заместителями, а также аналогичным образом несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций в рассматриваемой сфере (см. таблицу).
Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи государственные инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в целях повышения эффективности своих полномочий снабжаются форменной одеждой и удостоверениями установленного образца. При этом в число полномочий Росприроднадзора, в силу п. 6.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, в настоящее время входят разработка и утверждение образцов форменной одежды и порядка ее ношения, знаков различия и отличия, а также удостоверений государственных инспекторов этой Службы. Образцы удостоверений ее государственных инспекторов и Порядок выдачи данных удостоверений установлены Приказом Росприроднадзора от 29 октября 2004 г. N 141 <1>.
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Часть 7 комментируемой статьи содержит обязательность исполнения требований и предписаний органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием водных объектов, всеми участниками водных отношений и возможность обжалования их решений в судебном порядке. Пункт 15 указанного Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов несколько конкретизирует круг инстанций, в которых возможно судебное обжалование данных решений: они могут быть обжалованы как в суд общей юрисдикции, так и в арбитражный суд. Причем, несмотря на фактическое отсутствие в рассматриваемой статье специального указания на это, подразумевается возможность и административного обжалования решений и действий (бездействия) указанных органов и их должностных лиц при осуществлении контроля и надзора в данной сфере.
Часть 8 комментируемой статьи относит к компетенции Правительства РФ утверждение порядка государственного контроля за использованием и охраной водных объектов. Как уже отмечалось, в настоящее время такой порядок определен принятым Положением об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, а также определены формы контрольной деятельности - плановые (в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором и органами исполнительной власти субъектов РФ) и внеплановые проверки (в случае проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений водного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства).
Между тем, по нашему мнению, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <1> требуется скорейшая разработка административного регламента осуществления государственной функции по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Такой регламент, устанавливая процедуру осуществления этого вида государственного контроля и надзора, должен существенно упростить деятельность государственных инспекторов в данной сфере.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Глава 5. ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ
Статья 37. Цели водопользования
Комментарий к статье 37
Перечень целей водопользования, перечисленных в комментируемой статье, не является исчерпывающим и дополняется целями, указанными в ст. 49 - 54 ВК РФ, а именно использование водных объектов: для лечебных и оздоровительных целей, рекреационных целей, для рыболовства и охоты, разведки и добычи полезных ископаемых, обеспечения пожарной безопасности, а также для обеспечения нужд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Необходимо отметить, что ВК РФ установлен приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями водопользования. Несмотря на упоминание о нем в ст. 25 Водного кодекса РСФСР 1972 г. и ст. 133 ВК РФ 1995 г., данный приоритет впервые в новом ВК РФ закреплен в качестве одного из его принципов (см. ст. 3) и обеспечивается прежде всего путем:
резервирования источников питьевого водоснабжения (ст. 34);
контроля за соблюдением особого правового режима земельных участков и иных объектов недвижимости в границах зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения (ст. 36);
определения пригодности водных объектов для использования в указанных целях на основании санитарно-эпидемиологических заключений (ст. 43);
установления зон, округов санитарной охраны для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 43);
запрета сброса сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, располагающиеся в границах зон, округов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 44);
обязанности водопользователей, эксплуатирующих гидроэнергетические сооружения, обеспечивать режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 46);
запрета размещения мест захоронений отходов производства и потребления, кладбищ, скотомогильников и иных объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние подземных вод, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 59), и иными мерами.
Необходимо отметить, что перечень целей водопользования, установленных комментируемой статьей, существенно отличается от целей использования водных объектов, закрепленных ст. 85 ВК РФ 1995 г. В частности, из него исчезли такие цели, как использование водных объектов для нужд промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства (помимо лесосплава) и строительства.
Статья 38. Виды водопользования
Комментарий к статье 38
Виды водопользования, закрепленные в комментируемой статье, разделяют водопользователей по совершенно иным критериям, нежели виды водопользования, которые были установлены в ст. 86 - 88 ВК РФ 1995 г. Следует отметить, что данные виды водопользования не являются новыми для российского водного законодательства и были закреплены положениями ст. 23 Водного кодекса РСФСР 1972 г., в котором помимо выделения видов целевого использования водных объектов (для удовлетворения питьевых, бытовых, лечебных, курортных, оздоровительных и иных нужд населения, сельскохозяйственных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных государственных и общественных надобностей) одновременно осуществлялось деление видов водопользования на общее и специальное (по аналогичным с ВК РФ 1995 г. критериям), на первичное и вторичное, а также на совместное и обособленное водопользование.
Упразднение деления водопользования на общее, специальное и особое можно объяснить упразднением системы лицензирования, которое осуществлялось в отношении специального водопользования. При этом в ст. 86 ВК РФ 1995 г. при разграничении общего и специального водопользования, т.е. случаев, когда требовалось или не требовалось получение лицензии, был использован весьма относительный критерий - применение сооружений, технических средств и устройств. Использование данного критерия не всегда позволяло должным образом определить случаи, в которых водопользователи обязаны были получать лицензию на водопользование.
В настоящее время необходимость в специальном закреплении указанной классификации видов водопользования отпала - в ст. 11 ВК РФ строго разграничиваются цели использования водных объектов, для реализации которых требуется заключение договора водопользования, принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование или не требуется применения какого-либо из данных способов юридического оформления отношений водопользования вообще.
Как указано в комментируемой статье, обособленное водопользование отличается от совместного тем, что при осуществлении первого водопользователь осуществляет исключительное пользование водным объектом, т.е. исключается использование водного объекта иными водопользователями. При этом обособленное водопользование возможно в случае, когда лицо использует водный объект или его часть, находящиеся в частной, а также в государственной или муниципальной собственности, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд (ч. 2).
Отдельно рассматривается возможность предоставления обособленного водопользования в целях рыбоводства. Разведение особо ценных в потребительском отношении видов рыб подразумевает использование водного объекта исключительно одним водопользователем, так как для осуществления этой деятельности требуется создание специальных условий для их воспроизводства.
Совместное водопользование, в свою очередь, осуществляется на акваториях поверхностных водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с условием, что они не предоставлены для обособленного водопользования, например водные объекты общего пользования (см. ст. 6 ВК РФ).
Часть 3 комментируемой статьи приводит иную классификацию видов водопользования - по критерию возможности забора воды из водных объектов при водопользовании с условием ее возврата или без возврата.
Необходимо отметить, что забор (изъятие) воды из водных объектов согласно ВК РФ является одним из видов использования поверхностных водных объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществление которого требует заключения договора водопользования (ч. 1 ст. 11). При этом объем допустимого забора (изъятия) воды из водного объекта - один из обязательных условий указанного договора (п. 2 ч. 1 ст. 13). В случае превышения данного объема водопользователь обязан уплатить штраф в 5-кратном размере ставки платы за пользование водным объектом (ч. 3 ст. 18).
Между тем для осуществления деятельности, связанной с забором (изъятием) воды из упомянутых водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения, согласно ВК РФ требуется не заключение договора водопользования, а принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование (ч. 2 ст. 11). В данном случае, как и при заключении договора водопользования, закрепление объема допустимого изъятия (забора) водных ресурсов в решении о предоставлении водного объекта в пользование является обязательным (п. 2 ч. 1 ст. 22).
И, наконец, следует сказать, что в соответствии с ч. 3 ст. 11 ВК РФ не все виды деятельности, связанной с забором (изъятием) воды из водных объектов, требуют какого-либо юридического оформления (заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении в пользование водного объекта) вообще. К данным видам деятельности следует отнести забор (изъятие) водных ресурсов:
из подземного водного объекта, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;
в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств.
Во всех названных случаях учет в установленном порядке объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов является в соответствии с ВК РФ обязанностью как собственников водных объектов (очевидно, в случае, если они являются непосредственными водопользователями), так и самих водопользователей (п. 5 ч. 2 ст. 39). Исключительной обязанностью водопользователей, использующих водные объекты с забором (изъятием) водных ресурсов, является принятие мер по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, а также осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня (ч. 2 ст. 61).
Необходимо отметить, что за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты предусмотрена административная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 8.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов
Комментарий к статье 39
Законодательное закрепление прав и обязанностей собственников водных объектов и водопользователей является необходимым и юридически значимым требованием. При этом необходимо обратить внимание на значительно больший объем обязанностей этих субъектов водных отношений в отличие от количества их прав. Данный факт свидетельствует прежде всего о значимости соблюдения природоохранных требований при использовании водных объектов.
Часть 1 рассматриваемой статьи закрепляет права собственников водных объектов и водопользователей. Следует констатировать факт, что их права сформулированы достаточно нечетко, что может создать определенные проблемы в случае возможного возникновения судебных споров о защите таких прав.
Так, в частности, представляется не совсем понятным, что именно имелось в виду создателями комментируемого ВК РФ при формулировании права собственников водных объектов и водопользователей на осуществление самостоятельного использования водных объектов. Можно предположить, что в данном случае подразумевалось право собственников как обладателей всего объема правомочий по владению, пользованию и распоряжению водными объектами, принадлежащими им на праве собственности, на самостоятельное их использование. Что же касается аналогичного права, закрепленного за водопользователями, то возможность самостоятельного использования ими предоставленного на определенном праве водного объекта не отрицается действующим законодательством и, на наш взгляд, не требует дополнительных мер правовой защиты.
Право собственников водных объектов и водопользователей на строительство гидротехнических и иных сооружений, закрепленное ч. 1 комментируемой статьи, также не является безусловным. Строительство гидротехнических сооружений в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) "О безопасности гидротехнических сооружений" <1> должно осуществляться только при положительном заключении государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнических сооружений. Данная экспертиза в настоящее время проводится согласно Положению о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 <2>, и Порядку формирования экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений, утвержденному Приказом МПР России от 28 ноября 2005 г. N 322 <3>. Что касается иных сооружений и объектов, эксплуатация которых способна повлиять на состояние вод, то строительство и ввод в эксплуатацию этих объектов возможен только при положительных заключениях предусмотренных законодательством экспертиз обосновывающей документации. Возможно проведение и государственной экологической экспертизы, так как деятельность данных объектов (а под иными сооружениями в комментируемой статье могут пониматься и предприятия различных отраслей промышленности) может повлечь загрязнение и засорение водных объектов и окружающей среды в целом.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
<2> СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5698.
<3> БНА ФОИВ. 2006. N 2.
Следует признать, что право собственников водных объектов и водопользователей пользоваться иными правами, закрепленными как самим ВК РФ, так и другими федеральными законами, сформулировано достаточно абстрактно. Показывая, что перечень прав указанных субъектов в данной сфере является открытым, одновременно положения комментируемой статьи отсылают правоприменителей к иным нормативным правовым актам, что не позволяет должным образом определить весь объем их прав при использовании водных объектов. Следовательно, судебная или административная защита всего объема данных прав осуществлена быть не может ввиду неопределенности их полного перечня.
Обязанности собственников водных объектов и водопользователей в рассматриваемой сфере закреплены положениями ч. 2 комментируемой статьи. Необходимо отметить, что перечень таковых, как и в случае с их правами, является открытым, что также может повлечь на практике затруднения у контролирующих органов при выявлении нарушений, допущенных этими субъектами.
Данным субъектам вменяется обязанность не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинения вреда окружающей среде. Это соответствует ст. 36 Конституции РФ (а также ст. 209 ГК РФ), установившей, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами (в том числе и водными) осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Одной из важнейших обязанностей собственников водных объектов и водопользователей является содержание в исправном состоянии эксплуатируемых ими очистных сооружений и расположенных на водных объектах гидротехнических и иных сооружений. Неисправное их состояние способно повлечь загрязнение и засорение водных объектов и, как следствие, ухудшение качественного состояния воды, выражающееся в превышении нормативов предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ, сточных и (или) дренажных вод в водные объекты.
При этом согласно ст. 9 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" их собственник или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность данного сооружения (в том числе возмещает ущерб, нанесенный в результате его аварии) вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения. Статья 19 названного Закона закрепляет перечень нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений:
строительство и эксплуатация гидротехнического сооружения, хозяйственное или иное использование русел рек и прилегающих к ним территорий ниже и выше плотины без соответствующего разрешения;
невыполнение требований представления декларации безопасности гидротехнического сооружения или проведения соответствующей экспертизы;
невыполнение предписаний органов надзора за безопасностью гидротехнических сооружений;
нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их проектировании, строительстве, приемке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации и выводе из эксплуатации;
непринятие мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений при возросшем уровне вредных природных или техногенных воздействий, ухудшении показателей прочности и водонепроницаемости материалов, из которых возведены гидротехнические сооружения, и пород основания, неудовлетворительных условиях эксплуатации, технического оснащения гидротехнических сооружений и организации контроля (мониторинга) за их безопасностью;
отказ от передачи органам надзора за безопасностью гидротехнических сооружений информации об угрозе аварий гидротехнических сооружений или сокрытие такой информации от данных органов, искажение такой информации, а в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - от органов государственной власти, органов местного самоуправления и от работников находящихся в аварийном состоянии гидротехнических сооружений, населения и организаций в зоне возможного затопления.
Должностные и иные лица за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, совершение действий (бездействия), приведших к снижению безопасности гидротехнических сооружений или к возникновению чрезвычайных ситуаций, несут юридическую ответственность.
Указанные лица могут нести административную ответственность в случае совершения деяния (как действия, так и, чаще всего в данном случае, бездействия), которое может быть квалифицировано по составу административного правонарушения, закрепленного ст. 9.2 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения. Данное деяние может быть также квалифицировано по составу, закрепленному ч. 1 ст. 10.10 (КоАП РФ), заключающемуся в нарушении правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения. В случае, когда имеются признаки его умышленного повреждения, административная ответственность может наступать согласно ст. 7.7 КоАП РФ - повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки, а также централизованной или нецентрализованной системы питьевого водоснабжения или системы водоотведения городов и сельских поселений.
При нанесении существенного вреда состоянию водного объекта, окружающей среде, а также жизни или здоровью людей, в результате аварии на гидротехническом, очистном или ином сооружении, вызванной его неисправным состоянием, за данное деяние может наступать и уголовная ответственность согласно ст. 250 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ <1> (УК РФ) (загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных либо повлекли по неосторожности смерть человека). Если содержание гидротехнических, очистных и иных водозаборных сооружений повлекло массовую гибель рыбы или иных водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия, то данное деяние может быть квалифицировано по составу ст. 257 УК РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Гражданско-правовая ответственность физических и юридических лиц за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений заключается согласно ст. 16 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" в возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц. Данный вред обязано возместить физическое или юридическое лицо, его причинившее, в строгом соответствии с нормами гл. 59 части второй ГК РФ, установившими общие положения об обязательствах вследствие причинения вреда. При этом гидротехнические, очистные и иные сооружения на водных объектах, способные воздействовать на состояние воды, а также косвенно или напрямую на жизнь и здоровье людей, можно отнести к источникам повышенной опасности, вред от которых возмещается при соблюдении условий, закрепленных в ст. 1079 ГК РФ. Согласно ч. 2 данной статьи владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что он выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником, однако при наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.
Информирование собственниками водных объектов и водопользователями компетентных исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в случае возникновения аварий и иных чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также принятие своевременных и оперативных мер по их предупреждению и ликвидации является одной из важнейших их обязанностей. Необходимо отметить, что такая информация не может быть информацией ограниченного доступа, так как она является данным о состоянии окружающей среды (см. п. 2 ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1>). Это отчасти подтверждается и ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <2>, согласно которой не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, а также о состоянии экологии.
--------------------------------
<1> Российская газета. N 165. 2006. 29 июля.
<2> Российская газета. N 182. 1993. 21 сентября.
Неисполнение собственниками водных объектов и водопользователями данной обязанности может быть квалифицировано как административное правонарушение, предусмотренное ст. 8.5 КоАП РФ. Эта статья устанавливает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках их загрязнения или иного вредного воздействия, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию. При этом в случае причинения или возможности причинения вследствие сокрытия данной информации существенного вреда жизни, здоровью или имуществу человека, возможности наступления общественно опасных последствий ввиду возникновения аварий или чрезвычайных ситуациях на водных объектах может наступать уголовная ответственность по ст. 237 УК РФ (за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, данной информацией).
Ведение учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, а также объема сброса сточных и (или) дренажных вод, их качества, а также ведение регулярных наблюдений за водными объектами и их водоохранными зонами, бесплатное и в установленные сроки представление результатов такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти также является одной из важнейших обязанностей как самих собственников водных объектов, так и водопользователей. Аккумулирование указанной информации, представляемой данными лицами, осуществляется в настоящее время Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами. Росводресурсы в соответствии с п. 5.6.8 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 (в ред. от 6 июня 2006 г.) разрабатывает автоматизированные системы сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсов, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам и речным бассейнам. Сведения, представляемые собственниками водных объектов и водопользователями, служат информационной основой ведения государственного водного реестра Росводресурсами в соответствии с требованиями, установленными ст. 31 ВК РФ (см. комментарий к ст. 31).
Статья 40. Антимонопольные требования в области использования водных объектов
Комментарий к статье 40
Закрепление антимонопольных требований не является новеллой для водного законодательства. Статьей 93 ВК РФ 1995 г. были предусмотрены практически аналогичные требования, направленные на недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции в сфере водных отношений. Создание условий для недопущения, ограничения или устранения конкуренции в области водопользования (в частности, при предоставлении водных объектов в пользование), иными словами, для недобросовестной конкуренции в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи запрещено.
Правовые основы антимонопольной деятельности установлены Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <1> (в ред. от 2 февраля 2006 г.), а также вступившим в силу 26 октября 2006 г. Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <2>. Статьей 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" закреплено понятие "недобросовестная конкуренция". Под ней следует понимать любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
<2> Российская газета. N 162. 2006. 27 июля.
Статью 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" подкрепляет ч. 2 комментируемой статьи, устанавливая запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных из них, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Проекты решений названных органов или организаций по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким подлежат согласованию с антимонопольным органом.
Правовые основы антимонопольного контроля в различных областях, в том числе в сфере водных отношений, предусмотрены Федеральным законом "О защите конкуренции". В частности, его гл. 6 закрепляет функции и полномочия антимонопольного органа, а п. 4 ст. 22 к числу его функций относит государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами. К данным торгам прежде всего следует причислять аукционы на заключение договора водопользования (ст. 16 ВК РФ).
В настоящее время полномочия названного антимонопольного органа осуществляет Федеральная антимонопольная служба. В соответствии с Положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 <1>, данная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования
Комментарий к статье 41
Законодательное закрепление возможности приостановления или ограничения водопользования является гарантией соблюдения водопользователями требований водного и иных отраслей законодательства. У государства в лице специально уполномоченных органов государственной власти в сфере водных отношений в соответствии с положениями комментируемой статьи имеется возможность вмешательства указанными способами в хозяйственную и иную деятельность водопользователей, осуществление которой способно нанести вред жизни и здоровью человека, причинить вред окружающей среде, привести к радиационной аварии или иным чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера.
Указание в ч. 2 рассматриваемой статьи на возможность приостановления водопользования в судебном порядке в случаях, предусмотренных административным законодательством, подразумевает аналогию данного правового механизма с институтом административного приостановления деятельности, содержащегося в ст. 3.12 КоАП РФ, согласно которой такое приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществлении отдельных видов деятельности (работ), оказании услуг.
Административное приостановление деятельности применяется при угрозе жизни или здоровью людей, возникновении эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступлении радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинении существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо при совершении административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение его цели.
При этом в КоАП РФ определен срок, на который может приостанавливаться деятельность, - он не превышает 90 суток, а также порядок досрочного прекращения исполнения данного административного наказания - оно прекращается судьей на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица в случае, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения такого наказания.
Водопользование может приостанавливаться за совершение водопользователем ряда административных правонарушений, связанных с нарушением правил водопользования, составы которых предусмотрены соответствующими статьями Особенной части КоАП РФ:
нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (ст. 6.3);
нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения (ст. 6.5);
нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13):
а) нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления;
б) невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования;
в) незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава леса либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов;
г) нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение;
д) загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах;
нарушение правил водопользования (ст. 8.14):
а) нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты;
б) нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений;
нарушение правил охраны рыбных запасов: производство лесосплава, строительство мостов, дамб, транспортировка древесины или другой лесной продукции с лесосек, осуществление взрывных или иных работ, а равно эксплуатация водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов, если хотя бы одно из этих действий может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия (ст. 8.38);
нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений: нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (ст. 9.2).
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет порядок приостановления водопользования в судебном порядке в случаях, указанных в КоАП РФ (рассмотренных выше), а в иных случаях - исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Несмотря на это, федеральное законодательство практически не содержит оснований для приостановления водопользования исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Между тем Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов за Росводресурсами закреплено полномочие по приостановлению действия и аннулированию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий. Названный факт позволяет судить о фактической возможности Федерального агентства данным образом приостанавливать деятельность водопользователей в предусмотренных законодательством случаях.
Ограничения водопользования, на которые указывается в ч. 3 комментируемой статьи, могут устанавливаться нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, органами местного самоуправления или решениями суда.
Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов
Комментарий к статье 42
Комментируемая статья предусматривает требования к использованию водных объектов, которые являются общими для всех видов целевого использования данных объектов (целей водопользования) и конкретизируются в ст. 43 - 54, содержащих более специальные требования.
Часть 1 рассматриваемой статьи приводит требование охраны водных объектов (а также водных биологических ресурсов и иных объектов животного, а также растительного мира) при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений. ВК РФ закрепляет специальную норму, посвященную охране водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем, и в частности гидротехнических сооружений (ст. 60), и ряд иных требований, касающихся их использования, в том числе для нужд электроэнергетики (ч. 2 ст. 46). Более того, требования промышленной безопасности при использовании гидротехнических сооружений предусмотрены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".
Требование, установленное ч. 2 комментируемой статьи, направлено на соблюдение водного режима водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, так как его изменение может повлечь нарушение прав третьих лиц. Под водным режимом в соответствии со ст. 1 ВК РФ следует понимать изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Такое изменение может повлечь изменение границ водного объекта, а следовательно, затрагивать интересы собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, которые могут быть затоплены вследствие изменения водного режима объектов, тем более если они входят в водохозяйственные системы.
Часть 3 комментируемой статьи содержит правило, в соответствии с которым любая деятельность по обустройству любого природного водного объекта осуществляется при условии сохранения его природного происхождения. Данное требование направлено прежде всего на недопущение антропогенного воздействия на водные объекты путем трансформации их естественного режима в искусственный под видом их обустройства. Таким образом может быть уничтожена естественная гидравлическая связь с иными водными объектами, водоем может быть признан прудом или обводненным карьером и впоследствии быть передан в частную собственность.
Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
Комментарий к статье 43
Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным, что подчеркивается в положениях ряда статей ВК РФ (см., например, ст. 34, 44, 46 и комментарии к ним).
Как указано в ч. 1 рассматриваемой статьи, использоваться в данных целях могут только защищенные от загрязнения и засорения водные объекты. Их охрана обеспечивается прежде всего установлением для них зон и округов санитарной охраны. Допустимость использования водных объектов в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Они характеризуют качество воды в объектах на соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям, закрепленным в действующем законодательстве, и принятым в соответствии с ними санитарно-эпидемиологическим правилам и иным нормативам.
Ряд требований к качеству воды в водных объектах, используемых в различных целях, установлен Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <1> (в ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно ст. 18 которого водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. При этом как органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, так и индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования этих водных объектов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Санитарно-эпидемиологические требования, характеризующие качество питьевой воды, содержатся в ст. 19 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства.
При этом для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, а также сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты, согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В соответствии с Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 <2> (в ред. от 15 сентября 2005 г.), санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам вводятся государственными санитарно-эпидемиологическими правилами (санитарными правилами, санитарными правилами и нормами, санитарными нормами и гигиеническими нормативами), проекты которых разрабатываются учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации в порядке, определяемом Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Проекты данных правил подлежат комплексной экспертизе в Комиссии по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию, возглавляемой Главным государственным санитарным врачом РФ, при этом санитарные правила, утвержденные Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, подлежат государственной регистрации. Срок действия санитарных правил определяется при их утверждении, но не более чем на 10 лет с возможностью его продления не более чем на 5 лет.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, а также нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты устанавливаются согласно ст. 35 ВК РФ (см. комментарий к ст. 35) и Постановлению Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".
Что же касается санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам, используемым для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то в настоящее время санитарные нормативы качества воды в водных объектах по химическим показателям установлены ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 78 <1>, и ГН 2.1.5.1316-03 "Ориентировочно-допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 74 <2> (с изм. от 4 февраля 2004 г.).
--------------------------------
<1> Российская газета. N 119/1. 2003. 20 июня.
<2> Российская газета. N 46. 2004. 6 марта.
Часть 2 комментируемой статьи констатирует значимость установления округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях. Как указано в ч. 4 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", проекты данных зон и округов утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Значение определения зон и округов санитарной охраны для водных объектов, используемых в названных целях, подчеркивается в ряде статей ВК РФ, в частности, согласно ст. 44 такие водные объекты должны быть защищены от сброса сточных и (или) дренажных вод (см. комментарий к ст. 44). В соответствии с п. 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10, зоны санитарной охраны состоят из трех поясов. Первый пояс обладает наиболее строгим режимом, включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала, его назначение состоит в защите места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Режим особой санитарной охраны водоводов обеспечивается установлением санитарно-защитной полосы, при этом в каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению вводится специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Подземные водные объекты являются одними из основных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, при этом, как указано в ч. 3 комментируемой статьи, порядок их использования в данных целях определяется законодательством о недрах.
Порядок предоставления подземных водных объектов в пользование на основании лицензии в целях добычи подземных вод для обеспечения питьевого водоснабжения населения регламентируется рядом актов, к которым следует отнести Приказы МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности" <1>, а также от 12 сентября 2002 г. N 575 "Об утверждении Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов при предоставлении лицензий на право пользования участками недр для целей геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности" <2>.
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2004. N 52.
<2> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Необходимо отметить, что порядок резервирования подземных водных объектов в качестве источников питьевого водоснабжения закреплен Правилами резервирования источников питьевого водоснабжения, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 (см. комментарий к ст. 34).
Между тем санитарно-эпидемиологические требования к охране подземных вод установлены СП 2.1.5.1059-01 "Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 июля 2001 г. N 19 <3>, и направлены прежде всего на предотвращение такого воздействия хозяйственной или иной деятельности на подземные воды, которое может привести к ограничению использования этих вод для питьевых, хозяйственно-бытовых и лечебных целей, а также влиять на здоровье населения. Данными Требованиями, в частности, запрещены:
--------------------------------
<3> БНА ФОИВ. 2001. N 38.
захоронение отходов, размещение свалок, кладбищ, скотомогильников и других объектов, являющихся источниками химического, биологического или радиационного загрязнения в области питания и разгрузки подземных вод, используемых или перспективных для использования в питьевых, хозяйственно-бытовых и лечебных целях;
необоснованное использование подземных вод питьевого качества для иных нужд;
загрязнение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорируемых землях;
отвод без очистки дренажных вод с полей и ливневых сточных вод с территорий населенных мест в овраги и балки;
применение, хранение ядохимикатов и удобрений в пределах водосборов грунтовых вод, используемых при нецентрализованном водоснабжении;
орошение сельскохозяйственных земель сточными водами, если это влияет или может отрицательно влиять на состояние подземных вод.
В целях обеспечения санитарной охраны подземных вод СП 2.1.5.1059-01 предусмотрена система мер, в которую входят:
гигиеническое нормирование состава и свойств подземных вод, используемых для питьевых и лечебных целей;
организация и эксплуатация зон санитарной охраны источников централизованного питьевого водоснабжения и округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
регламентирование порядка предоставления в пользование недр для добычи полезных ископаемых (включая добычу питьевых вод), а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
регламентирование различных видов хозяйственной или иной деятельности, оказывающих влияние на состояние подземных вод (включая источники нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения), в том числе и на перспективу;
санитарно-эпидемиологическая экспертиза технологий, проектов строительства, реконструкции объектов, прямо или косвенно влияющих на состояние подземных вод;
привлечение к юридической ответственности за нарушение санитарных норм и правил.
Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод
Комментарий к статье 44
Сброс сточных вод в водные объекты является одним из видов их целевого использования в соответствии со ст. 37 ВК РФ. Вместе с тем сброс сточных вод ненормативного качества в водные объекты или превышение нормативов предельно допустимых сбросов могут нанести существенный ущерб данным объектам. Именно в целях обеспечения их охраны при использовании в целях сброса сточных или дренажных вод предусматриваются требования, закрепленные комментируемой статьей.
Части 2 и 3 рассматриваемой статьи устанавливают запрет на сброс сточных или дренажных вод в некоторые категории водных объектов, имеющих определенное особо ценное значение. К ним относятся особо охраняемые водные объекты, особенности правового статуса которых закреплены в ВК РФ (см. комментарий к ст. 66), а также водные объекты, находящиеся в границах зон, округов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. комментарии к ст. 34 и 43). Отдельное место среди охраняемых от таких сбросов водных объектов занимают те из них, которые содержат природные лечебные ресурсы, а также находятся в границах первой и второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Особенности правового режима названных объектов определяются в соответствии с положениями Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <1> (в ред. от 9 мая 2005 г.), согласно ст. 16 которого первая и вторая зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов обладают режимом наибольшей охраны.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
Так, в частности, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. Третья зона обладает наименьшей степенью охраны - на ее территории всего лишь вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Несмотря на то, что сброс сточных и (или) дренажных вод может негативно повлиять на состояние как водных объектов в их границах, так и окружающей среды в целом, исходя из ч. 3 комментируемой статьи, запрета на сброс сточных и (или) дренажных вод в пределах третьей зоны не установлено. При этом установленный режим санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивается: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 <1> (в ред. от 19 июля 2006 г.), установлен прямой запрет на сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов лишь во второй зоне округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Между тем, учитывая особый режим охраны первой зоны данных округов, можно утверждать, что и в его пределах названные виды воздействия на водные объекты запрещены.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.
Сброс сточных и (или) дренажных вод запрещен также и в отношении водных объектов, расположенных в границах рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон. Понятие и особенности их правового режима закреплены в ст. 48 и 49 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
Рыбоохранной зоной признается территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения и на которой устанавливается особый режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов. Рыбохозяйственной заповедной зоной, в свою очередь, является водный объект или его часть, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов, с прилегающей к ним территорией, на которых вводится особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития рыбоводства и рыболовства. При этом в отличие от рыбоохранных зон в рыбохозяйственных заповедных зонах хозяйственная и иная деятельность (в том числе и связанная со сбросом сточных и (или) дренажных вод) может быть запрещена полностью или частично, постоянно или временно <2>.
--------------------------------
<2> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. М.В. Пономарева. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005.
Согласно ч. 4 ст. 35 ВК РФ количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Соблюдение таких показателей при сбросе сточных и (или) дренажных вод обеспечивается в том числе и путем выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в водные объекты.
В соответствии с Инструкцией об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной Приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006 г. N 675 <1>, в разрешениях на сбросы устанавливаются количества загрязняющих веществ, допускаемых к сбросу в водные объекты отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод: в пределах утвержденных нормативов допустимых сбросов и лимитов на них. При этом разрешения на них выдаются территориальными органами Ростехнадзора по месту расположения выпусков сточных и (или) дренажных вод в соответствующие водные объекты. Для принятия решения о выдаче разрешения на сброс при определенных лимитах территориальные органы Ростехнадзора помимо представляемых для получения разрешения документов также рассматривают представляемые заявителями планы снижения сбросов загрязняющих веществ, согласованные соответствующими органами исполнительной власти, с поэтапным достижением нормативных значений нормативов предельно допустимых сбросов (ПДС).
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2006. N 47.
В получаемых разрешениях на сброс перечень и количество загрязняющих веществ, сбрасываемых в водные объекты в составе сточных и (или) дренажных вод, указываются отдельно по каждому выпуску данных вод. При утвержденных нормативах ПДС разрешение на сброс выдается на срок действия этих нормативов, а при установленных лимитах на сбросы срок действия разрешения на них составляет 1 год с даты выдачи разрешения.
Действие разрешения на сброс может быть приостановлено в случае:
неоднократного (более 2 раз) превышения (более чем в 3 раза) допустимой концентрации любого из загрязняющих веществ, указанных в разрешении на сброс, на выпуске сточных и (или) дренажных вод;
сброса загрязняющих веществ, которые не включены в нормативы ПДС (лимиты на сбросы);
отсутствия производственного экологического контроля за качеством и количеством сточных и (или) дренажных вод;
невыполнения в предусмотренные сроки плана снижения сбросов.
В случае выявления таких нарушений территориальный орган Ростехнадзора принимает решение о приостановлении действия разрешения на сброс и в 3-дневный срок в письменной форме уведомляет об этом хозяйствующий субъект. При установлении по результатам проверки устранения хозяйствующим субъектом нарушений, повлекших приостановление действия разрешения на сброс, территориальный орган Ростехнадзора принимает решение о возобновлении действия разрешения на сброс и также в 3-дневный срок в письменной форме уведомляет об этом данный хозяйствующий субъект.
Территориальные органы Ростехнадзора обязаны информировать органы государственной власти соответствующих субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, о выданных разрешениях (а также решениях о приостановлении и возобновлении их действия) на сбросы для объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Статья 45. Использование водохранилищ
Комментарий к статье 45
Положения комментируемой статьи вводят два новых вида актов, регулирующих порядок рационального использования и охраны водохранилищ, - правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ, которые согласно ч. 4 данной статьи могут быть объединены в документ - правила использования водохранилища. При этом допускается их разработка для совокупности водохранилищ - их каскада, водохозяйственной системы в случае их неразрывной связи, т.е. если они не могут функционировать раздельно. Указанные акты должны утверждаться по каждому водохранилищу федеральным органом исполнительной власти, определенным Правительством РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2006 г. N 757 "О полномочиях Министерства природных ресурсов Российской Федерации в области водных отношений" <1>, существенно расширившим полномочия МПР России в указанной сфере, в числе прочих Министерству было передано полномочие по утверждению правил использования водных ресурсов водохранилищ, а также правил их технической эксплуатации и благоустройства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 51. Ст. 5461.
Статья 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии
Комментарий к статье 46
Использование водных объектов для нужд электроэнергетики является одним из наиболее значимых для российской промышленности видов водопользования. Между тем применение гидротехнических сооружений на водных объектах допускается только с соблюдением требований промышленной безопасности, установленных положениями Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" <1>. Однако требования в сфере обеспечения охраны водных объектов и их безопасности при применении гидротехнических сооружений и иных устройств в целях обеспечения нужд электроэнергетики содержатся в положениях водного законодательства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
Необходимо отметить, что гидротехническими сооружениями согласно ст. 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" признаются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов. При этом необходимо дополнительно подчеркнуть, что гидроэлектростанции являются всего лишь одним из многочисленных видов гидротехнических сооружений.
Часть 1 комментируемой статьи в качестве одного из основных принципов водопользования в целях электроэнергетики называет приоритет обеспечения интересов иных водопользователей и требований рационального использования и охраны водных объектов при их использовании для указанных целей. В данном случае интересы иных водопользователей учитываются в первую очередь при пользовании водными объектами для нужд электроэнергетики способами, не наносящими вреда водным объектам. Таким образом, второе условие - водопользование для производства электрической энергии с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов отчасти вытекает из первого. Соблюдение водопользователями названных требований заключается в обеспечении безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений для окружающей среды. В данном случае имеет место необходимость соблюдения требований не столько промышленной безопасности, сколько обеспечения охраны окружающей среды, причем на различных этапах функционирования гидротехнических сооружений - размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации данных объектов.
В отличие от требований промышленной безопасности при эксплуатации гидротехнических сооружений, установленных Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений", требования в области охраны окружающей среды в этой сфере закреплены положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона "Об охране окружающей среды" при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности соответствующих регионов в электрической энергии, а также особенности рельефов местностей. При этом при размещении данных объектов должны предусматриваться меры по сохранению как самих водных объектов и их водосборных площадей, так и водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, своевременная утилизация древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ, а также иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.
Необходимо отметить, что ст. 43 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает требования в области ее охраны при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Однако если они расположены отдельно, то являются не объектами гидроэнергетики, а, как указывает ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <1> (в ред. от 29 декабря 2004 г.), инженерными сооружениями и устройствами, которые не входят в мелиоративные системы, но обеспечивают регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
Следует отметить, что требования промышленной безопасности при эксплуатации гидротехнических сооружений определенным образом соотносятся с требованиями в области охраны окружающей среды. В частности, в ст. 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" говорится, что безопасность гидротехнических сооружений - это их свойство, позволяющее обеспечивать как защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, так и защиту (охрану) окружающей среды и хозяйственных объектов. В силу этого важнейшие средства обеспечения промышленной безопасности гидротехнических сооружений (в частности, гидроэлектростанций) направлены в том числе и на обеспечение соблюдения требований в области охраны окружающей среды в данной сфере. К числу данных средств следует относить: ведение регистра гидротехнических сооружений, декларацию безопасности гидротехнического сооружения, государственную экспертизу указанных деклараций, государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений.
Частью 2 рассматриваемой статьи введен приоритет целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения над иными видами целевого использования водных объектов (в том числе и для нужд электроэнергетики). При этом для обеспечения данного приоритета, как указано в данной статье, водопользователи, эксплуатирующие гидротехнические сооружения, обязаны обеспечить режим сработки (выпуска воды) и наполнения водохранилищ.
Такие действия отнесены п. 13 ст. 24 ВК РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти. Согласно п. 5.8 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов установление режимов специальных пропусков, наполнения и сработки водохранилищ, находящихся в федеральной собственности, относится в настоящее время к полномочиям этого Федерального агентства.
Как указано в ст. 45 ВК РФ, режим использования водохранилищ, в том числе и режим их наполнения и сработки, определяется правилами использования водных ресурсов водохранилищ (см. комментарий к ст. 45).
Необходимо отметить, что водопользователями, эксплуатирующими гидротехнические сооружения, в данном случае являются эксплуатирующие организации, которыми в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" являются государственные или муниципальные унитарные предприятия либо организации любой другой организационно-правовой формы, на балансе которых находится гидротехническое сооружение, при этом собственниками гидротехнических сооружений могут быть как Российская Федерация и ее субъекты, так и муниципальные образования, физические или юридические лица независимо от организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением.
Статья 47. Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта
Комментарий к статье 47
В соответствии с положениями ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <1> под внутренними водными путями Российской Федерации понимаются естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. При этом указанной статьей закреплено понятие "судоходство", под которым понимается деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов в различных целях (для перевозки грузов, пассажиров и их багажа и т.д.), включающая осуществление мероприятий по охране водных объектов, защите от их загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, санитарного и другого контроля, проведения научных исследований, в учебных, спортивных, культурных и иных целях.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
Кодекс внутреннего водного транспорта РФ также установил ответственность судовладельцев за ущерб за загрязнение водных объектов с судна нефтью и другими веществами, под которым согласно ч. 2 ст. 121 данного Кодекса понимается вред, причиненный жизни и здоровью людей или окружающей среде либо в результате причинения которого затруднено использование водных объектов. Необходимо отметить, что этот ущерб включает расходы на принятие разумных мер любым лицом по предотвращению или ликвидации последствий происшествия, которое могло вызвать либо вызвало утечку или сброс с судна нефти или других веществ, и убытки, связанные с реализацией таких мер. Вред, причиненный окружающей среде в результате ее загрязнения, возмещается добровольно либо на основании решения суда или арбитражного суда в установленном порядке.
Согласно утвержденному Приказом МПР России от 23 марта 2005 г. N 70 <1> Перечню видов специального водопользования к нему относится пользование водными объектами или их частью в различных целях, в том числе в целях транспорта, если они достигаются с использованием судов и других плавательных средств (кроме маломерных).
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2005. N 24.
Согласно положениям Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ <2> аэродромом признаются как земельные участки, так и водная поверхность, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов (ч. 1 ст. 40). Участки поверхности воды могут также использоваться и как посадочные площадки (ч. 7 ст. 40). Часть 2 ст. 43 Воздушного кодекса РФ устанавливает, что участок водной поверхности под аэродром отводится в соответствии с водным законодательством. Необходимо отметить, что положения ст. 86 Водного кодекса РФ 1995 г. содержали требования, согласно которым как для плавания на маломерных плавательных средствах, так и для разовых взлетов и посадок воздушных судов получения лицензии на водопользование не требовалось. Данное требование воплощено и в ВК РФ. Так, в силу п. 1 и 2 ч. 3 его ст. 11 для судоходства, плавания маломерных судов, а также для разового взлета и посадки воздушных судов не требуется ни заключения договора водопользования, ни принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
Статья 48. Использование водных объектов для сплава древесины
Комментарий к статье 48
Виды работ по сплаву леса приведены в Отраслевых особенностях состава затрат, включаемых в себестоимость продукции на предприятиях лесопромышленного комплекса, утвержденных Минэкономики России 19 октября 1994 г. <1>. В числе прочих к данным работам относятся: молевой сплав леса; зачистка русла реки после окончания первоначального сплава; транспорт лесоматериалов в плотах, а также в судах; сбор аварийной древесины и вылов топляка.
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Обязательными требованиями к осуществлению лесосплава по водным объектам, закрепленными положениями комментируемой статьи, являются:
возложение обязанности на водопользователей, осуществляющих лесосплав, регулярной очистки водных путей от затонувшей древесины;
запрет на лесосплав на водных объектах, используемых для судоходства, без судовой тяги;
запрет на осуществление молевого сплава леса на водных объектах.
Одним из наиболее значимых требований для всех водопользователей, осуществляющих лесосплав по водным объектам, является очистка данных объектов и их русел от затонувшей древесины, что подтверждается положениями ч. 1 комментируемой статьи. Затонувшая древесина (топляк) наносит существенный ущерб водным объектам, загрязняя и засоряя их, причиняя вред их руслам и берегам, а также качеству воды, которая не может быть использована после этого ввиду ее низкого качества в питьевых, хозяйственно-бытовых и рекреационных целях.
Молевой сплав леса наносит значительный ущерб состоянию водных объектов, используемых для судоходства, а в особенности в питьевых, хозяйственно-бытовых и рекреационных целях. Так, по данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году" <1>, подготовленного Министерством природных ресурсов РФ, последствия молевого сплава леса по рекам бассейна Белого моря и притоков Северной Двины (рекам Пинега, Емца и др.) привели к подрыву запасов беломорской семги (в частности, по оценкам СеврыбНИИпроекта, ежегодно теряется более 1800 тонн улова семги).
--------------------------------
<1> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году". М.: Государственный центр экологических программ, 2004.
Обеспечение соблюдения водопользователями указанных в комментируемой статье требований подкрепляется ч. 3 ст. 8.13 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за молевой сплав леса и нарушение порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины. При этом необходимо отметить, что в случае, когда невыполнение этих требований влечет загрязнение или засорение водных объектов, такие деяния могут быть квалифицированы по ч. 4 данной статьи КоАП РФ, предусматривающей более серьезное административное наказание. Административная ответственность за лесосплав, а также транспортировку древесины с нарушением правил охраны рыбных запасов, если это может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительном размере кормовых запасов либо иные тяжкие последствия, определена ст. 8.38 КоАП РФ.
При этом необходимо отметить, что при нанесении существенного вреда водным объектам в результате названных деяний они могут быть квалифицированы как уголовное преступление согласно ч. 1 ст. 250 "Загрязнение вод" УК РФ либо ст. 257 "Нарушение правил охраны рыбных запасов" УК РФ. Часть 1 ст. 250 предусматривает ответственность за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если данные деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, а ст. 257 - за ряд деяний, в частности за лесосплав, а также транспортировку древесины и другой лесной продукции с лесосек, если это повлекло массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия.
Запрет на молевой сплав леса был предусмотрен в различных актах как советского, так и (кроме указанных выше) российского законодательства.
Так, п. 15 утратившего силу Устава внутреннего водного транспорта, утвержденного Постановлением Совмина СССР от 15 октября 1955 г. N 1801 <1>, был запрещен сплав леса молем или в плотах без судовой тяги по судоходным путям (при этом молевой сплав леса допускался только по тем водным объектам, где судоходство осуществлялось только в полноводный период и только при соответствующем разрешении). При этом действующим Кодексом внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ такого запрета не установлено, видимо, в силу придания ему статуса административно-правового и включения данного правонарушения в административное законодательство.
--------------------------------
<1> Свод законов СССР. Т. 8. С. 199.
Согласно п. 4.1.4 Гигиенических требований к охране поверхностных вод (СанПиН 2.1.5.980-00), утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г. <2>, введенных в действие с 1 января 2001 г., не допускается молевой сплав леса, а также сплав древесины в пучках и кошелях без судовой тяги на водных объектах, используемых населением для питьевых, хозяйственно-бытовых и рекреационных целей.
--------------------------------
<2> Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2001. N 2.
Статья 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей
Комментарий к статье 49
Порядок использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, установлен положениями Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <1>. К природным лечебным ресурсам отнесены минеральные воды (ст. 1), которые могут использоваться для промышленного разлива (ч. 1 ст. 10). Однако минеральные воды, добытые из подземных и поверхностных водных объектов, не являются объектом регулирования водного законодательства. Данное утверждение подкреплено ст. 5 ВК РФ 1995 г., которая устанавливает, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не регулируются водным законодательством РФ. Такие отношения (а также по поводу воды, уже изъятой из водных объектов) регламентируются гражданским, санитарным и иным законодательством. Необходимо отметить, что ВК РФ указания на данный факт не содержит, устанавливая лишь, что водное законодательство регулирует водные отношения, не раскрывая их содержание.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
Между тем необходимо отметить, что ч. 3 ст. 2 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" приводит правило, согласно которому отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах.
Таким образом, правовое регулирование использования и охраны водных объектов, которые содержат минеральные воды и признаны частью лечебно-оздоровительных местностей и курортов, осуществляется законодательством о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, в частности названным Федеральным законом. Что же касается поверхностных и подземных объектов, не содержащих минеральные воды, то они используются и охраняются согласно водному законодательству.
Статья 50. Использование водных объектов для рекреационных целей
Комментарий к статье 50
Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, в рекреационных целях водные объекты используются с учетом правил, устанавливаемых органами местного самоуправления, в том числе водные объекты общего пользования для личных и бытовых нужд. Введение таких правил в соответствии со ст. 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" относится к вопросам местного значения муниципального района и городского округа.
При этом необходимо отметить, что для использования акваторий водных объектов в рекреационных целях согласно ч. 1 ст. 11 ВК РФ требуется заключение договора водопользования (см. комментарий к ст. 11). Однако следует учесть, что он необходим только тогда, когда данный водный объект находится в государственной и муниципальной собственности. Договор водопользования заключается в соответствии с ч. 2 ст. 16 ВК РФ по результатам аукциона, проводимого в случаях и порядке, установленных Правительством РФ, или в случае наличия нескольких претендентов на право заключения данного договора.
Водные объекты или их части, имеющие особое рекреационное значение, могут приобретать статус особо охраняемых (ст. 66 ВК РФ), при этом режим их особой охраны и границы территорий, в которых они располагаются, закрепляются законодательством об особо охраняемых природных территориях. Необходимо отметить, что Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" элементы правового статуса особо охраняемых водных объектов не определены (кроме общих положений о гидрологических заказниках), и ст. 66 ВК РФ предлагает вводить меры их правовой охраны по аналогии с общими мерами охраны особо охраняемых природных территорий.
Между тем правовой статус особо охраняемых водных объектов был урегулирован более детально ст. 118 ВК РФ 1995 г., обозначавшей категории и виды данных объектов, а также элементы их правового статуса.
Следует предположить, что особо охраняемые водные объекты могут использоваться для рекреационных целей лишь в случае, когда они обладают особым рекреационным и оздоровительным значением. К таким объектам следует относить те, что находятся в пределах территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов, обладают названным значением и отнесены к таковым решениями соответствующих органов государственной власти.
Часть 2 комментируемой статьи содержит требование, согласно которому проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей (в том числе для обустройства пляжей) осуществляются в соответствии с водным и градостроительным законодательством, которое вместе с тем особых требований к данного рода деятельности применительно к зданиям, строениям или сооружениям рекреационного назначения (в том числе пляжам) непосредственно не устанавливает. В данном случае следует иметь в виду, что в силу ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <1> к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство РФ, если такие отношения не урегулированы законами о градостроительной деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Иными словами, названная деятельность применительно к зданиям, строениям, сооружениям для рекреационных целей (в том числе для обустройства пляжей), эксплуатация которых связана с пользованием водными объектами, определяется градостроительным законодательством в части, не урегулированной водным законодательством.
Необходимо отметить, что здания, строения и сооружения рекреационного назначения, в частности пляжи с соответствующими постройками, относятся к территориям общего пользования, т.е. согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ - территориям, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.
По правилам градостроительного зонирования, введенным гл. 4 Градостроительного кодекса РФ, в результате градостроительного зонирования могут выделяться территориальные зоны рекреационного назначения, в которые могут включаться зоны в границах территорий, занятых прудами, озерами, водохранилищами и пляжами (ч. 11 ст. 35). Для каждой из территориальных зон, в том числе и для рекреационного назначения, устанавливается градостроительный регламент, устанавливающий правовой режим земельных участков, входящих в данную зону (ст. 36).
Чаще всего постройки, располагающиеся на территории пляжей, не являются объектами капитального строительства, по ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (временные постройки, киоски, навесы и иные подобные постройки таковыми не являются). Между тем к иным зданиям, строениям и сооружениям рекреационного назначения, указанным в положениях ч. 2 комментируемой статьи, могут относиться и объекты капитального строительства (например, постройки, предназначенные для отдыха людей и иных рекреационных целей, - небольшие дома отдыха, пункты питания и т.п.). В таком случае они размещаются и строятся в соответствии с правилами, предусмотренными гл. 6 Градостроительного кодекса РФ для архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства. В частности, проектная документация объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки данной документации, подлежит государственной экспертизе согласно требованиям ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.
Статья 51. Использование водных объектов для целей рыболовства и охоты
Комментарий к статье 51
Комментируемая статья устанавливает ряд условий для использования водных объектов для целей охоты и рыболовства. Так, в частности, в ч. 1 говорится, что для рыболовства должны использоваться только водные объекты рыбохозяйственного значения.
Порядок и условия использования водных объектов для рыболовства установлены Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <1>, ст. 17 которого введен порядок разграничения водных объектов рыбохозяйственного значения на категории. Согласно ч. 2 этой статьи категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности их использования определяются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, т.е. Федеральным агентством по рыболовству. Данное положение подкрепляется п. "в" ч. 2 Постановления Правительства РФ от 20 мая 2005 г. N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
<2> СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2124.
При этом определение категорий водных объектов рыбохозяйственного значения и использования находящихся в них водных биологических ресурсов в соответствии с положениями ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" возлагается на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, т.е. на Минсельхоз России, что также подтверждается Постановлением N 317 (п. "г" ч. 1).
Одним из главных определяющих критериев при отнесении водных объектов к объектам рыбохозяйственного значения является качество воды, соответствующее нормативам качества и предельно допустимых воздействий. Согласно ч. 3 Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 208 <1>, ПДК вредных веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения разрабатываются и утверждаются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1287.
В настоящее время согласно п. "у" ч. 1 Постановления N 317 порядок разработки нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе ПДК вредных веществ в водах этих объектов, утверждается Минсельхозом России.
В свою очередь, Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов утвержден Приказом Роскомрыболовства от 14 августа 1995 г. N 12-04-11/454 <2>. В данном акте закреплены определения понятий "рыбохозяйственные нормативы качества воды", "предельно допустимая концентрация вещества в воде рыбохозяйственного водного объекта", "ориентировочно безопасный уровень воздействия", "загрязняющее (нормируемое) вещество", порядок организации разработки рыбохозяйственных нормативов, порядок их рассмотрения, согласования и утверждения, а также порядок разрешения споров в указанной области.
--------------------------------
<2> Российские вести. 1996. N 5. 11 января.
Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
Комментарий к статье 52
В комментируемой статье закрепляются условия и порядок использования водных объектов в целях разведки и добычи полезных ископаемых. Согласно ч. 2 ст. 11 ВК РФ для предоставления водных объектов в указанных целях требуется не заключение договора водопользования, а принятие решения о предоставлении водных объектов в пользование. Водные объекты, находящиеся в федеральной, субъектов РФ или муниципальной собственности на основании соответствующих решений могут предоставляться для ряда целей, в том числе и для разведки и добычи полезных ископаемых, а также для проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов.
Между тем не требуется как заключения договора водопользования, так и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если он используется для ряда целей, в числе которых:
забор (изъятие) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;
проведение геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;
разведка и добыча полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (см. ст. 11 ВК РФ и комментарий к ней). Порядок предоставления водного объекта в пользование на основании указанного решения детально урегулирован ст. 21 - 23 ВК РФ (см. комментарий к ним).
Особым правовым статусом обладает такой вид поверхностных водных объектов, как болота, что особо подчеркивается ч. 2 комментируемой статьи. Болота зачастую содержат огромные залежи торфа и иных полезных ископаемых, и одновременно водно-болотные угодья подлежат особой охране в соответствии с положениями российского и международного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXIII. М., 1979. С. 462 - 466.
Необходимо отметить, что водно-болотные угодья в соответствии со ст. 118 ВК РФ 1995 г. являлись одним из видов особо охраняемых водных объектов и полностью или частично, постоянно или временно могли изыматься из хозяйственного использования. Статья 66 нового ВК РФ элементы правового статуса особо охраняемых водных объектов, водно-болотные угодья к таковым напрямую не причисляет, отсылая правоприменителей к законодательству об особо охраняемых природных территориях. При этом согласно ч. 4 ст. 22 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <2> на болотах возможно образование гидрологических заказников, предназначенных для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Несмотря на то что в ч. 2 ст. 11 ВК РФ говорится о том, что для предоставления водных объектов в пользование в целях разведки и добычи полезных ископаемых не требуется заключения договора водопользования, а необходимо принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, ч. 3 данной статьи указывает, что для разведки и добычи полезных ископаемых (в частности, торфа) на болотах (за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также расположенных в поймах рек) не требуется ни заключения договора водопользования, ни принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
В силу ч. 2 комментируемой статьи возможна полная или частичная замена выработанного торфа материалами естественного или техногенного происхождения, при этом такая замена не должна приводить к загрязнению или засорению болот. Настоящий ВК РФ предусматривает особые меры охраны болот от загрязнения и засорения: запрещаются загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами (ст. 57). Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод (см. комментарий к ст. 57). Определенные меры предусмотрены и для охраны водно-болотных угодий при проведении в их границах строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов (см. ст. 61 и комментарий к ней).
Статья 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности
Комментарий к статье 53
Использование водных объектов для нужд, связанных с обеспечением пожарной безопасности, является одним из важнейших видов их целевого использования, при этом определенные условия водопользования в данных целях устанавливались еще Основами водного законодательства Союза ССР и Союзных республик, утв. Законом СССР от 10 декабря 1970 г. <1> (ст. 32), а также Водным кодексом РСФСР, утвержденным Верховным Советом РСФСР 30 июня 1972 г. <2> (ст. 77) и ВК РФ 1995 г. (ст. 146):
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1970. N 50. Ст. 566.
<2> Свод законов РСФСР. Т. 4. С. 183.
использование любых водных объектов для забора воды в целях обеспечения пожарной безопасности и противопожарных нужд;
отсутствие необходимости в получении разрешения на указанную деятельность;
возможность забора воды в любых количествах;
недопустимость использования воды из водных объектов, специально предназначенных для указанных нужд, в иных целях.
ВК РФ 1995 г. содержал дополнительное условие: забор воды из водных объектов осуществляется в данных целях бесплатно (ст. 146). Комментируемая статья воспроизводит все перечисленные условия.
Правовые основы обеспечения противопожарной деятельности установлены законодательством, центральное место в котором занимает Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <1>, определяющий общие, правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Между тем необходимо отметить, что норм, регулирующих использование водных объектов в указанных целях, в названном Федеральном законе не содержится.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.
Однако некоторые нормативные правовые акты вводят ряд требований к обустройству водных объектов, используемых для обеспечения пожарной безопасности. Так, в частности, согласно п. 94 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313 <2>, одним из обязательных требований пожарной безопасности объекта (организации) является обустройство в случае наличия в радиусе 200 м естественных или искусственных источников воды (реки, озера, бассейны, градирни и т.п.), обустройство их берегов подъездами со специальными площадками (пирсами) не менее 12 x 12 м с твердым покрытием для установки пожарных автомобилей и обеспечения забора воды в любое время года. Несколько иным правовым статусом обладают обособленные водные объекты, используемые пожарной охраной для выполнения возложенных на нее задач, - они могут относиться и к ее имуществу в соответствии с п. 3 Перечня имущества пожарной охраны, утвержденного Приказом МВД России от 11 июля 1996 г. N 42 <3>.
--------------------------------
<2> Российская газета. N 129. 2003. 4 июля.
<3> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".
Положения комментируемой статьи о бесплатности и об отсутствии необходимости получения разрешения для использования водных объектов для обеспечения пожарной безопасности подтверждаются п. 4 ч. 3 ст. 11 ВК РФ, согласно которому не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае его использования для забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Статья 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Комментарий к статье 54
Комментируемая статья закрепляет положения, действие которых направлено на обеспечение режима особой охраны исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Такая правовая охрана предусматривается Федеральными законами от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 104-ФЗ), от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <2> (далее - Закон N 82-ФЗ), от 7 февраля 2003 г. N 21-ФЗ "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
<2> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
<3> СЗ РФ. 2003. N 6. Ст. 504.
Понятие "коренные малочисленные народы" закреплено в ст. 1 Закона N 104-ФЗ (при этом необходимо отметить схожесть этого определения с тем, что дано в ст. 1 Закона N 82-ФЗ). Согласно статье 1 Закона N 104-ФЗ коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации признаются народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. При этом необходимо отметить, что Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 2). Ст. 1905.
Особой правовой охране подлежат территории традиционного природопользования данных народов, правовой статус которых установлен Федеральным законом от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <2> (далее - Закон N 49-ФЗ).
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
В соответствии со ст. 10 Закона N 49-ФЗ на территориях традиционного природопользования в качестве их составной части могут выделяться участки земли и водного пространства для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в частности участки акваторий моря для промысла рыбы и морского зверя. Более того, использование водных объектов в местах традиционного проживания указанных народов для традиционного природопользования является одним из основных принципов водного законодательства, закрепленных ст. 3 ВК РФ. При этом согласно п. 11 ч. 3 ст. 11 ВК РФ на осуществление такого водопользования не требуется заключения договора или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Одной из гарантий обеспечения в принятом ВК РФ прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на использование водных объектов в местах их традиционного проживания для традиционного природопользования является возможность нахождения представителей данных народов в составе Бассейновых советов (ч. 3 ст. 29 ВК РФ). Необходимо отметить, что в ВК РФ 1995 г. не отводилось отдельного места вопросам обеспечения прав коренных малочисленных народов, в частности права на использование водных объектов в местах их традиционного проживания.
Глава 6. ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
Комментарий к статье 55
В ВК РФ 1995 г. предусматривался единый разд. IV "Использование и охрана водных объектов" и разд. VI "Целевое использование водных объектов". В новом ВК РФ такой дробной регламентации не содержится. Значение вод как важнейшего компонента природной среды, обеспечивающего экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира, определяет необходимость управления их охраной, определение некоторых общих требований.
Выполнение определенных функций и требований по охране вод возлагается на органы государственного управления специальной компетенции - Федеральное агентство водных ресурсов, Министерство природных ресурсов РФ, Госсанэпиднадзор, на иные юридические, а также физические лица в соответствии с их компетенцией.
Центральным органом специальной компетенции, осуществляющим управление в области охраны вод, является Федеральное агентство водного хозяйства, обеспечивающее рациональное использование и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Свои полномочия Агентство выполняет непосредственно либо через свои территориальные органы.
Отнесенная к совместной компетенции охрана водных объектов нуждается в выработке единства требований и объединении усилий Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, основанного на их взаимодействии.
Основными положениями государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития предусматриваются основные направления деятельности в области охраны водных экосистем: сохранение природного комплекса озера Байкал, осуществление программы "Возрождение Волги", восстановление нарушенной экологии прибрежной полосы Черного и Азовского морей, сохранение природных комплексов Онежского и Ладожского озер и Невской губы, обеспечение питьевого водоснабжения городов.
В иных нормативных актах предусматриваются и другие направления охраны водных объектов. При этом соблюдается как принцип общих требований и ответственности водопользователей за охрану водных ресурсов, так и приоритетность ответственности собственников за состояние принадлежащих им водных объектов.
Органы государственного управления Российской Федерации, ее субъектов, органы местного самоуправления, собственники водных объектов должны обеспечивать охрану вод в целях сбалансированности, экономного использования и улучшения состояния водных объектов.
Часть 2 комментируемой статьи носит в основном отсылочный характер. Для предупреждения загрязнения водных объектов должны проводиться производственно-технические, мелиоративные, санитарные и другие мероприятия, способствующие охране вод.
К производственно-техническим относятся: разработка и внедрение технологических процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание водооборотных и бессточных систем, очистка стоков для удаления вредных веществ.
Мелиоративные работы, способствующие охране водных ресурсов, подразделяются на лесную, агротехническую, гидротехническую мелиорацию. Это - выращивание древесной и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления процессов эрозии; правильное ведение сельскохозяйственных работ; регулирование водно-воздушного режима почв при возделывании различных сельскохозяйственных культур; работы в целях предотвращения образования оврагов, оползней, борьба с селями.
Санитарные мероприятия направлены прежде всего на сохранение питьевого, биологического состояния вод и предусматриваются в санитарном, административном законодательстве РФ.
Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 56
В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляются сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Водные объекты охраняются от загрязнения и засорения посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения и засорения.
Водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также из-за образования в нем вредных веществ изменились (ухудшились) нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов водоемов.
Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Все источники загрязнения должны быть оснащены средствами контроля за сточными водами. Запроектированные работы по охране окружающей природной среды должны быть выполнены к стадии ввода в эксплуатацию источника загрязнений (см. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и ст. 60 ВК РФ).
При эксплуатации источников загрязнения должны проводиться технические мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения водных объектов: очистка сточных вод и повторное их использование; устройство оборотных систем водоснабжения; сокращение или прекращение поступления примесей в сточные воды путем упорядочения и изменения технологических процессов производства; переход на безводные технологические процессы; ликвидация отвалов производственных и бытовых отходов, из которых загрязнения вымываются поверхностным и дренажным стоком.
Специальные требования охраны вод установлены к таким видам деятельности, как ведение работ на дне водных объектов и их поверхности; передвижение судов на воде; эксплуатация на поверхности воды различных установок: применение ядохимикатов и других химических веществ в сельском хозяйстве, радиоактивных, токсичных веществ (материалов); взрывные, строительные, дноуглубительные и другие работы на водоемах.
В Российской Федерации водные объекты охраняются от всех видов загрязнения: химического, бактериального, теплового (отклонение температуры воды от установившегося в данном водном объекте температурного уровня), естественными радиоактивными элементами и радиоактивными элементами и веществами, попадающими при испытании атомного оружия и выбросах разнообразных радиоактивных отходов, включая диффузное (загрязнение через поверхность земли и воздух).
Среди отходов производства и потребления выделяются выведенные из эксплуатации плавучие средства, захоронение которых представляет серьезную проблему. По данным Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, в бассейне реки Волги сотни затопленных судов представляют угрозу судоходству, загрязняют водный объект. Поиск их собственников, подъем со дна, утилизация требуют материальных средств и необходимы для надлежащей охраны вод.
Под засорением водных объектов понимается сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние или затрудняющих их использование. Помимо стоков водоемы засоряются при сваливании в них производственных отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; при сплаве и обработке леса; попадании мусора и отходов с ледяного покрова водоемов и других действиях.
Образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы согласно действующему экологическому законодательству должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Они могут складироваться и захороняться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
Производственные и бытовые отходы вывозятся на специальные полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов и накопители (свалки) для нетоксичных отходов. Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится на основании разрешения специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора (подробнее см.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об отходах производства и потребления. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006).
Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с требованиями водного законодательства. Согласно Общим требованиям к составу и свойствам воды водных объектов у пунктов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования для централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также для водоснабжения пищевых предприятий содержание взвешенных веществ не должно увеличиваться более чем на 0,25 мг на 1 л, для купания, спорта, отдыха населения, а также для водоемов в черте населенных мест - более чем на 0,75 мг на 1 л.
Взвешенные частицы могут поступать при дноуглубительных, строительных, геологоразведочных и иных работах, при добыче полезных ископаемых (см., например, ст. 52 ВК РФ).
Аварийное загрязнение водных объектов возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты, который причиняет вред или создает угрозу здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей среды, а также биологическому разнообразию.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий Закона Российской Федерации "О недрах" С.А. Боголюбова, И.Д. Горкиной, Ю.Г. Жарикова, Ю.Е. Кацмана, Е.Г. Краюшкиной, Л.Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 1999, NN 4, 5.
Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов определяются водным законодательством РФ и законодательством РФ о недрах (см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000).
Ряд международных норм предусматривает меры предупреждения залповых сбросов вредных веществ, возмещение ущерба от воздействия промышленных аварий (например, принятые в Хельсинки 17 марта 1992 г.); применяется при этом основной принцип, согласно которому ответственность за загрязнение возлагается на его виновника.
Взаимоотношения сторон, регулирующие поведение при аварийной ситуации на одной из сопредельных территорий, направлены на обеспечение охраны трансграничных вод от загрязнения, возникающего в результате опасной деятельности, при авариях и стихийных бедствиях, и уменьшение их последствия для водной среды; повышение готовности к эффективному реагированию на возможные чрезвычайные происшествия и ограничение наносимого ими ущерба.
Аварии на водных объектах, связанные с наводнениями, стихийными бедствиями или чрезвычайными ситуациями, вызванными радиоактивным заражением, разрушением плотин, авариями на промышленных объектах в ходе производства, использования, хранения, перемещения опасных веществ, случайных выбросов генетически модифицированных организмов, разливами нефти и других вредных веществ, ликвидируются в соответствии с определенными на этот случай стратегией и планами действий, которые включают:
разработку перечня аварий и стихийных бедствий, имевших отношение к рассматриваемому бассейну; определение степени опасности при осуществлении той или иной деятельности; выявление возможных источников аварийных ситуаций и занесение их в кадастр аварийных ситуаций;
разработку процедуры выдачи разрешения на проведение деятельности, которая в связи со своим опасным характером или в связи с использованием опасных веществ может привести к аварийному загрязнению пограничных вод; планов действий в чрезвычайных ситуациях на местах;
разработку программ по локализации аварийного загрязнения и восстановлению качества воды; установление ответственности и возмещение ущерба от аварийного загрязнения; предоставление компетентным административным органам сопредельных территорий соответствующих полномочий, включая мониторинг до и после аварии, беспрепятственный доступ к местам проведения опасной деятельности, а также их инспектирование и наблюдение за ними;
разработку надлежащих санкций за несоблюдение установленных правил; применение экономических стимулов и ограничений; оказание взаимной помощи при аварийном загрязнении.
При поступлении сигнала об аварии в бассейне информация в первую очередь доводится до территориальных органов по управлению использованием и охраной вод и комитетов по охране природы. Если возникновение аварийной ситуации может нанести значительный хозяйственный ущерб или угрожает жизни населения, то информация передается в комиссию по чрезвычайным ситуациям территории, ее администрацию, органы МЧС и МВД, здравоохранения, комитеты по охране природы.
При возможном влиянии последствий аварии на бассейн реки в целом оповещается бассейновый совет и комитет по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории. Кроме того, разрабатываемые планы действий должны предусматривать следующие мероприятия:
организацию комиссии по устранению причин аварии (либо назначение органа, выполняющего эту работу в пределах своей компетенции); установление органами по управлению использованием и охраной вод и комитетами по охране природы оперативного мониторинга изменения качества окружающей среды, при этом регламент контроля определяется комиссией по конкретной аварии или другим компетентным органом;
принятие технических мер для локализации утечки опасных веществ, тушения пожаров, безопасного удаления и захоронения загрязняющих веществ и загрязненных материалов; привлечение спасательного и медицинского персонала к ликвидации аварии;
выяснение характера и количества опасных веществ в случае аварийной утечки; определение численности и распределения населения в зоне аварии; оценку серьезности ущерба для людей и хозяйственных объектов в зависимости от характера и обстоятельств аварии;
обеспечение непрерывного поступления в комиссию по чрезвычайным ситуациям полной и подробной информации о характере аварийной ситуации, принятых мерах, необходимых дальнейших действиях; выявление переноса опасных веществ в различных средах (в воздушном бассейне, поверхностных, грунтовых водах, почвах, а также в канализационных системах) с уточнением участков отбора проб, параметров, подлежащих измерению, и аналитических методов, которые должны служить основой для принятия решения относительно экстремальных и последующих мер, а также для оценки ущерба;
надзор за опасной деятельностью в период чрезвычайной ситуации; постоянно обновляемый список лиц, которых следует оповещать об опасности и снабжать информацией об изменениях степени риска, с указанием средств для установления с ними оперативной связи; организацию восстановительных работ, включая их материально-техническое обеспечение.
Для профилактических работ, а также поддержки управленческих решений, принимаемых комиссией по чрезвычайным ситуациям, предлагается иметь кадастр аварийных ситуаций, возникновение которых возможно на данной территории, и провести ряд мероприятий:
в соответствии с различными категориями аварийных ситуаций определить меры, направленные на предотвращение и уменьшение аварийного загрязнения и борьбу с ним; в стратегически расположенных центрах, выбираемых с учетом местоположения объектов, на которых осуществляется опасная деятельность, иметь обученный персонал, оборудование и материалы, необходимые для борьбы с аварийным загрязнением и его уменьшением;
представить для оперативного реагирования перечень методов и средств оповещения общественности о чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных мерах; указать экологическую уязвимость и фактическое использование водных ресурсов в районах, которые могут пострадать от аварийного загрязнения;
оценить вероятность, характер и последствия возможных чрезвычайных происшествий, включая размер ущерба, опасность взрыва или попадания вредных веществ в трансграничные внутренние воды, а также влияние загрязнителей через водную среду на пищевую цепочку или циклы переноса;
определить характеристики опасных веществ, их токсичность, стойкость или биоаккумулятивные свойства; установить вероятную продолжительность чрезвычайного положения.
Существенную опасность представляют техногенные аварии и катастрофы: в России ежедневно происходят одна-две крупные аварии на трубопроводах, еженедельно - на транспорте, ежемесячно - в промышленности, раз в полгода - крупномасштабные аварии.
Большое значение для предупреждения аварийного загрязнения водных объектов, ликвидации чрезвычайных ситуаций и бедствий имеет режим гласности, участия общественности и населения в преодолении вредного воздействия вод. Законом РФ о государственной тайне запрещается закрытие прогнозов и сведений о стихийных бедствиях, катастрофах, экологической информации (см. также п. 12 ст. 3 ВК РФ).
Определенные обязанности в этом направлении возлагаются на МЧС России, которое осуществляет связь с общественностью, гражданами и средствами массовой информации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, защиты жизни и здоровья людей; организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, контролирует создание и работу соответствующих территориальных и локальных систем оповещения; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях.
Системы уведомления об угрозе аварийного загрязнения вод должны обеспечивать максимально быструю передачу данных и прогнозов и включать информацию о времени, месте, характере и количественных параметрах происшествия; событии, которое является наиболее вероятной причиной аварийного загрязнения; подвергшейся загрязнению среде, с указанием ее местоположения и характеристик; виде и масштабах аварии, связанных с ней опасных веществах (если они известны) и серьезности ее возможного воздействия; текущих и прогнозируемых метеорологических, гидрологических и гидрогеологических условиях.
Физическая оценка ущерба, причиняемого аварийным загрязнением вод, включает:
обзор справочных данных по сброшенным загрязнителям; анализ почв, гидрологических и экологических условий, оказывающих влияние на возникновение и распространение загрязнения;
изучение подвергшихся загрязнению вод и связанных с ними экосистем, а также прилегающих охранных зон забора питьевой воды, зон подпитки водоносных горизонтов и других уязвимых водных объектов, которым может быть нанесен ущерб;
оценку последствий для использования вод в бытовом секторе, сельском хозяйстве, промышленности, рекреации; анализ возможного взаимодействия загрязнителей; оценку расходов на мониторинг и восстановительные работы, а также на мероприятия по предупреждению распространения аварийного загрязнения, сведению ущерба к минимуму, охране населения и окружающей среды от пагубных последствий.
Полезным является использование кадастра аварийных ситуаций для эффективных действий органов управления в случае аварий. Кроме собственно кадастра возможных аварийных ситуаций и их последствий данная система включает схему и список лиц по оповещению состава различных комиссий (в зависимости от ситуации) с указанием адресов и телефонов, перечень привлекаемой техники и механизмов на период аварии с указанием места расположения, вида выполняемых работ и владельца.
Значительными полномочиями по предупреждению и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов обладает МЧС России. Согласно Положению о нем МЧС:
разрабатывает предложения по государственной политике в области чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого назначения;
руководит по поручению Правительства РФ работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координирует деятельность исполнительных органов РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф;
координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасания людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны;
организует создание, подготовку и использование аварийно-спасательных подразделений постоянной готовности для проведения работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для выполнения указанных функций МЧС России может привлекать общественные объединения и отдельных граждан, в том числе иностранных, имеющих соответствующие знания и опыт, к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; организовывать разработку методик определения материального ущерба от возникающих чрезвычайных ситуаций; запрашивать и получать от органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения названных задач (см. также ст. 67 ВК РФ).
Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты. Соблюдение этих требований обеспечивается приоритетным применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.
Основным критерием качества вод является содержание предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные требования к качеству вод установлены Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения.
Применение агрохимикатов, пестицидов, ядохимикатов и других химических средств должно допускаться в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" говорится, что ядохимикаты и другие химические средства в сельском хозяйстве могут использоваться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.
В качестве средств защиты растений и регуляторов роста могут применяться лишь разрешенные в установленном порядке химические препараты. Их список утверждает федеральный орган исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора совместно с Министерством сельского хозяйства РФ.
Перечень разрешенных для применения химических средств содержится в Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками и регуляторами роста, разрешенных для применения в сельском хозяйстве и Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению.
Использование новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное влияние на здоровье человека, допускается с разрешения федерального органа исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора. Запрещено применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду.
При применении средств защиты растений, регуляторов роста и других химикатов следует соблюдать установленные в Списках для каждого препарата нормы их расхода, способы и время обработки, кратность обработок.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" установлена обязательность соблюдения правил хранения, транспортировки и перемещения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве. Эти правила содержатся в государственных стандартах, инструкциях органов сельского хозяйства, санитарных нормах и правилах, технических регламентах.
Так, государственными стандартами устанавливаются требования к упаковке, маркировке, транспортированию и хранению токсичных веществ, в том числе пестицидов, предотвращению их потери и проникновению в водоемы. ГОСТ 17.1.3.04-82 введены Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами, а ГОСТ 17.1.3.11-84 - Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями.
Правилами устанавливается и обязательность хранения пестицидов в специальных помещениях, построенных по типовым проектам или приспособленных для этого складах. Запрещается использование для хранения пестицидов землянок, погребов, подвалов, откуда они могут проникнуть в почву, а также складов горючего. Не допускается хранение пестицидов на необорудованных площадках под открытым небом.
Неиспользованные ядохимикаты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители. Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среде, влечет запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Содержание радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водных объектах должно поддерживаться на уровне, который не приведет к причинению вреда здоровью населения, а также окружающей природной среде. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке. Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается.
Радиационное загрязнение признается в настоящее время наиболее опасным для здоровья и жизни человека. На его предупреждение и ликвидацию направлены положения Федеральных законов "О радиационной безопасности населения", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об использовании атомной энергии".
Согласно Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека. Эти нормативы утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещается размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.
Нарушение таких требований влечет приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы в судебном порядке по предписанию государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать органы, обеспечивающие радиационную безопасность, о повышенных уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей природной среды, принимать меры к ликвидации очагов заражения.
Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными материалами, по решению суда, вынесенному по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора лишаются права пользования ими, либо их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения недостатков.
Ввоз для хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.
Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. Правила ее охраны в интересах охраны здоровья человека от экологически вредного воздействия химических веществ, применяемых в народном хозяйстве, утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится с разрешения федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации.
Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.
Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации.
Нарушение названных правил влечет ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов в судебном порядке по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 57
Подобной статьи не было в ВК РФ 1995 г. Ее появление обусловливается более значительным вторжением хозяйственной деятельности человека в водные системы, особенно в европейской части России, и осознанием роли болот в поддержании водохозяйственного баланса и среды обитания.
Комментируемая статья фактически продолжает правила ст. 56 ВК РФ и подчеркивает принадлежность болот к водным объектам, особенности их охраны как составных частей других водных объектов, в частности источников питьевого водоснабжения.
Некоторые меры охраны болот предусматриваются в ч. 2 ст. 52 "Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых" ВК РФ (см. комментарий к ней). Понятие "истощение вод" раскрывается в п. 15 ст. 1 ВК РФ (см. также: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об отходах производства и потребления. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006).
Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 58
1. Ледники представляют собой движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Эти определения, носящие естественнонаучный характер, приводились в ст. 13 ВК РФ 1995 г.
Ледники и снежники являются источниками пополнения ресурсов чистой пресной воды. В ледниках заключено около 24 тыс. куб. км пресной воды, в то время как во всех реках Земли одновременно ее содержится 1,2 тыс. куб. км. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек, водохранилищ и озер. Причем в отличие от снега на равнинах ледники и снежники, находящиеся в горах, тают долго и интенсивно, они питают водой реки и иные водоемы летом, когда ощущается особенно большая потребность в воде.
Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным и иным законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Как резерв чистой пресной воды ледники и снежники охраняются усиленным образом от загрязнения и засорения. Забор льда из них может производиться в количествах, не оказывающих негативного влияния на состояние поверхностных и подземных вод.
Ледяной покров рек и иных водоемов также запрещается загрязнять нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами, а также засорять бытовыми и иными отходами и отбросами.
Статья 59. Охрана подземных водных объектов
Комментарий к статье 59
При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения подземных водных объектов.
Закон не указывает, что охранять подземные воды должны только геологические и горнодобывающие организации, а относит обязанности по охране подземных водных объектов ко всем без исключения физическим и юридическим лицам. Аналогичная обязанность лежит на владельцах земной поверхности, если они занимаются добычей полезных ископаемых, извлечением подземной воды. Лишь в отношении наименее ценных вод, прилегающих к земной поверхности (так называемые верховодки), их добыча допускается без специального разрешения.
Водосборной площадью считается территория, сток с которой формирует водный объект (ВК РФ 1995 г.). Законодательство РФ о недрах упоминает в качестве полезного ископаемого озерный ил (сапропель), который используется в качестве удобрения, а также в некоторых химических производствах. Добыча такого ила в ряде случаев улучшает качество вод. Но, поскольку одновременно снижается уровень озера (что может вызвать эрозию его берегов и переосушение прилегающих к нему площадей), такие работы требуют всестороннего прогнозирования их результатов.
Последнее время в связи с ростом урбанизации и повышением экологических требований вызывает беспокойство состояние кладбищ и скотомогильников, в которых споры опасных заболеваний могут сохраняться столетиями. В бассейне реки Волги таких захоронений, прошедших учет и инвентаризацию, насчитываются сотни. А некоторые остаются пока не известными и обнаруживают себя после загрязнения и заражения подземных водных объектов.
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой внесены в администрации десятков субъектов РФ представления, предписания и предостережения (в зависимости от состояния и опасности объекта) об устранении нарушений водного законодательства в связи с нахождением на водосборной площади кладбищ и скотомогильников, которые могут стать источниками массовых инфекционных заболеваний.
Правовое регулирование орошения и удобрения земель наряду с санитарным законодательством осуществляется согласно Федеральному закону "О мелиорации земель" (см.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / Под ред. С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова. М.: Сельхозиздат, 1998).
Часть 4 комментируемой статьи носит достаточно общий характер и продолжает ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды", где предусматриваются объекты охраны окружающей среды: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
О негативном воздействии самих вод см. п. 16 ст. 1 ВК РФ. Под водозабором понимается комплекс сооружений и устройств для забора воды из водных объектов (см. ст. 1 ВК РФ 1995 г.). В частях 1, 4 и 5 комментируемой статьи перечислены обязанности по принятию и осуществлению "мер...", хотя сами меры не называются, и, следовательно, они остаются на усмотрение водопользователей.
Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы
Комментарий к статье 60
Первая часть комментируемой статьи посвящается гидротехническим сооружениям (см. Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" и ч. 2 ст. 46 ВК РФ) и внедрению новых технологических процессов.
Об использовании водохранилищ см. ст. 45 ВК РФ, в которой приведены некоторые меры их охраны. Об использовании гидротехнических сооружений см. Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений". Предоставление и изъятие земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусматриваются в ст. 30 и 49 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), выбор, порядок предоставления, органы, предоставляющие земельные участки, содержатся в ст. 29, 31 - 33 ЗК РФ 2001 г.
Вещные и иные права на землю и иные природные ресурсы и объекты, являющиеся предметом гражданского (имущественного) оборота, регулируются гл. 17 ГК РФ.
Размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, производятся в соответствии с ВК РФ, экологическими требованиями, установленными в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе".
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.
Места строительства хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются в соответствии с ЗК РФ и Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Их месторасположение согласуется с уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти, органами в области охраны окружающей среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и с согласия в ряде случаев органов местного самоуправления. В необходимых случаях при размещении хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, решение о месте их расположения принимается по результатам обсуждения или референдума.
При технико-экономическом обосновании (ТЭО) проекта, проектировании хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, надо учитывать уровень научно-технического прогресса, предельно допустимые нагрузки на водные объекты, предусматривать надежные и эффективные меры предупреждения и устранения загрязнения вод вредными отходами, их обеззараживание и утилизацию, внедрение ресурсосберегающих, мало- и безотходных технологий и производств, рациональное использование водных ресурсов.
ТЭО и проекты на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, проходят государственную экспертизу на предпроектную и проектную документацию, государственную экологическую экспертизу, а при необходимости - общественную экологическую экспертизу.
Осуществляемая специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству.
При государственной экологической экспертизе устанавливается соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических, иных последствий реализации названного объекта.
Такая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в данной области в порядке, установленном Федеральным законом "Об экологической экспертизе", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых согласно их уставам является охрана окружающей природной среды.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк.
Градостроительным кодексом РФ предусматривается экспертиза градостроительной деятельности, включающая проверку экологических требований (см. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007).
Развивая общие экологические нормы, Водный кодекс 1995 г. установил, что при проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, а также внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем водоснабжения. Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения допускаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.
Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов может производиться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной предпроектной, проектной и экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими санитарными, строительными нормами и правилами.
Ограничение, приостановление или запрещение водопользования и эксплуатации водохозяйственных систем предусматриваются в ст. 10 и 41 ВК РФ, в ст. 34 и 43 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в ГК РФ и КоАП РФ.
Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ
Комментарий к статье 61
Логика изложения комментируемой главы ВК РФ предполагает сначала перечисление общих основных требований к охране водных объектов, включая их охрану от загрязнения и засорения, затем особенности охраны таких заслуживающих повышенного внимания водных объектов, как болота, ледники, снежники, подземные водные объекты, а потом - в ст. 60 - 63 ВК РФ - охрану от определенного вида негативного воздействия.
В комментируемой статье приводятся самые разнообразные виды работ. Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы.
При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
Строительные, дноуглубительные, взрывные и иные работы на водных объектах и их водоохранных зонах ведутся по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк.
При согласовании определяются водоохранные требования к производству работ (см. ст. 55, 56 ВК РФ, ст. 34 - 39, 46, 51, 52 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Многие работы на водных объектах, поскольку проводятся на территории поселений, регулируются Градостроительным кодексом РФ (см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИЗиСП-Проспект, 2007).
Граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, принимают меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод. Такие меры определяются в общем виде в ст. 42, 55 и 56 ВК РФ, а также в ином законодательстве РФ.
При эксплуатации хозяйственных и других объектов нельзя сбрасывать в водные объекты не очищенные и не обезвреженные в соответствии с установленными нормативами сточные воды; производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; сбрасывать сточные воды, содержащие вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации или содержащие возбудителей инфекционных заболеваний.
Нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов влечет ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, в соответствии со ст. 10 и 41 ВК РФ.
На основании указанных норм ВК РФ, Федеральных законов "О Правительстве Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иных федеральных законов ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, могут осуществляться Правительством РФ, иными органами публичной (государственной, муниципальной) власти по представлению федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и в сфере санитарно-эпидемиологического надзора (см.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007).
Основные обязанности граждан и юридических лиц по охране вод, в том числе при проведении работ, определены в ст. 39 ВК РФ. Эти основные обязанности по предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов и вредного воздействия вод определяются и развиваются законодательством РФ, а также инструкциями, правилами и нормами министерств и ведомств.
Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии
Комментарий к статье 62
Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод (о пропусках паводков, специальных пропусках, наполнении и сработке водохранилищ см. ч. 2 ст. 45, а также ст. 46 ВК РФ).
Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска не допускается.
Для достижения определенного качества окружающей среды для каждого источника загрязнений установлены норматив предельно допустимых воздействий, а также выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду в виде допустимых количеств (ПДВ и ПДС), а также лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ - см. ст. 35 ВК РФ).
Норматив ПДВ и ПДС - величина, выражающая предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника выброса или сброса. Для тех источников загрязнений, которые без совершенствования технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС, устанавливаются лимиты выбросов, сбросов. С учетом возможностей производства они поэтапно должны доводиться до уровня предельно допустимых выбросов и сбросов. Контролируют это органы охраны окружающей природной среды.
Проекты названных нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. В развитие ВК РФ Правительством РФ утвержден порядок разработки предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству, особо ценным регионам, например озеру Байкал, в ведомственных положениях и инструкциях разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" установил обязательность учета предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов (см. также комментарий к ст. 35 ВК РФ).
Под попусками воды понимается искусственный эпизодический или периодический сброс воды из водохранилища, кратковременно увеличивающий расход воды в русле. Попуски производят для нужд энергетики, повышения расходов, уровней и глубин воды на нижележащих участках реки по запросам судоходства, орошения, рыболовства, водопользования и других водопользователей.
Отличают санитарные попуски для очищения русла реки и улучшения качества воды в ней (например, весенний попуск в Москве-реке). Неожиданный и не своевременный для отдельных отраслей народного хозяйства попуск может нанести серьезный экономический ущерб, например спровоцировать икрометание у рыбы (с последующим иссушением икры после перекрытия створов плотины).
Экологические требования к эксплуатации водохранилищ, гидротехнических и других сооружений гидроэнергетики определяются в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "О безопасности гидротехнических сооружений".
В Типовых правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режимы и назначение попусков, графики диспетчерского регулирования попусков, величины или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных и иных попусков воды среднесуточных и базовых, допустимый диапазон суточного и недельного регулирования.
Правила включают: пропуск высоких вод (создание паводковой комиссии), наблюдение за уровнями воды, пропуск паводка; гарантированную отдачу воды в маловодье (корректировка отдачи, ограничение или прекращение подачи, экономические расчеты); наполнение и сработку водохранилища (экологические требования).
Правилами предусматриваются специализированные попуски: рыбохозяйственные - на период нерестилищ в поймах и дельтах рек; сельскохозяйственные - в весенне-летний период в ирригационные системы; энергетические - в связи с маневрированием мощности ГЭС в суточном и недельном разрезе; воднотранспортные - для обеспечения навигационного уровня; ливневые - при выпадении сильного интенсивного дождя; чрезвычайные - при штормовом ветре, буре и т.п.; зимние - в период замерзания, ледостава, уменьшения попусков.
Статья 63. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах
Комментарий к статье 63
В соответствии с Лесным кодексом РФ от 4 декабря 2006 г. в водоохранных зонах разрешается проведение выборочных рубок и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов.
Пользование лесов водоохранных зон предоставляется по согласованию с федеральным уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с лесным и водным законодательством РФ.
Такой федеральный орган контролирует использование лесов водоохранных зон и вправе приостановить либо запретить работы, вредно влияющие на состояние водных объектов.
В пределах водоохранной зоны выделяются прибрежные защитные полосы (см. ст. 65 ВК РФ).
Поскольку от состояния лесов во многом зависит состояние рек, озер и водохранилищ, в ч. 2 комментируемой статьи сформулирован режим пользования в лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос. В этих лесах запрещены сплошные рубки, т.е. те, которые осуществляются в спелых и перестойных насаждениях и проводятся главным образом для заготовки древесины. В отличие от таких рубок выборочные рубки проводятся в древостоях различных возрастов. Это рубки ухода за лесом, санитарные рубки и рубки реконструкции, связанные с рубкой малоценных лесных насаждений, а также теряющих защитные, водоохранные и другие природоохранные функции.
Не все лесные пользования могут нанести ущерб лесам. Например, такие разновидности побочных лесных пользований, как сенокошение, размещение ульев и пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений, ущерба лесам не приносят. Поэтому вряд ли следует требовать согласования предоставления в пользование лесов в подобных случаях (см. ст. 6 ВК РФ о водных объектах общего пользования).
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
Согласно Лесному кодексу РФ 1997 г. леса водоохранных зон относятся к защитным лесам в соответствии с их экономическим, экологическим и социальным значением, местоположением и выполняемыми функциями. В защитных лесах выделяются особо защитные участки с ограниченным режимом лесопользования - берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок и т.п. (см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007).
В защитных лесах выделяются такие категории защитности, имеющие отношение к водным объектам, как запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, а также защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения; леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; особо ценные лесные массивы; леса, имеющие научное или историческое значение, памятники природы.
Проекты лесоустроительных и иных работ в лесном фонде, влияющих на водные объекты, подлежат обязательному согласованию с водными органами (см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Юстицинформ, 1997).
Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами
Комментарий к статье 64
Зона (округ) санитарной охраны представляет собой территорию, на которой установлен специальный режим и проводятся мероприятия, направленные на охрану водных объектов. Порядок образования и режим зон (округов) санитарной охраны определен законодательством.
Для источников водоснабжения и водопроводов он был введен Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г., которое продолжало действовать до издания соответствующего российского правового нормативного акта. Зона санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов делится на три пояса, в каждом из которых свой особый режим.
Первый пояс (зона строгого режима) организуется для охраны мест забора воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, благоустраивается, охраняется. Здесь запрещено проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных сооружениях, а также строительство, не связанное с техническими нуждами самого водопровода.
Второй пояс (зона ограничений) включает территорию, окружающую источники водоснабжения и их притоки. Здесь запрещается такое использование территории или источников водоснабжения, которое может вызвать качественное или количественное их ухудшение. В пределах второго пояса строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятия по физкультуре, купание и т.п. допускаются только с особого разрешения органов санитарного надзора.
Третий пояс (зона наблюдений) охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. Здесь органы санитарного надзора производят специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться через водопровод, и проводят эпидемиологическое обследование каждого отдельного случая таких заболеваний.
Водоохранная зона источника питьевого водоснабжения является особо охраняемой территорией. Ее границы определяются на карте, а границы первого пояса отмечаются в натуре соответствующими знаками (столбы с надписями). Местная администрация обязана оповестить население о границах зоны санитарной охраны и ее режиме.
Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, в соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Это особо охраняемая территория, на которой вводится особый режим хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов от загрязнения и преждевременного истощения.
Для природных лечебных ресурсов, относящихся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях - округа санитарной охраны. В составе округа выделяется до трех зон:
в первой - устанавливается строгий охранительный режим, запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий;
во второй - запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природные среду, ресурсы и приводящих к их истощению;
в третьей - вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Установленный режим охраны обеспечивается в первой зоне юридическими и физическими лицами, разрабатывающими и использующими природные лечебные ресурсы на основании лицензии; во второй и третьей - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной охраны.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны утверждаются Правительством РФ для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и органами исполнительной государственной власти субъектов РФ - для регионального и местного значения.
Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
Комментарий к статье 65
К водоохранным зонам применяются требования как водного, так и земельного законодательства РФ. Вокруг таких зон в последние годы возникает немало дискуссий, большинство которых основано на неведении и незнании водного и иного российского законодательства.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный) (под ред. М.В. Пономарева) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.
Земле-, водо- и иное природопользование не исключается в водоохранных зонах, но лишь ограничивается в целях, указанных в ч. 1 комментируемой статьи. О береговой линии и береговой полосе см. ч. 6 ст. 6 ВК РФ. О среде обитания см. Федеральные законы "О животном мире" 1995 г. и "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" 2004 г. (см.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003; Кичигин Н.В., Кузнецова Н., Пономарев М.В., Сиваков Д.О. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006). Готовится проект Федерального закона об охоте и охотничьем хозяйстве.
Границы и ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос должны быть основаны на естественнонаучных и опытных расчетах. Предоставление земельных участков в водоохранных зонах и контроль за их использованием имеют особенности.
Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном ЗК РФ и иным земельным законодательством РФ, по согласованию с уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти.
Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным Правительством РФ государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, государственным органом управления использованием и охраной земель, уполномоченным государственным органом управления лесным хозяйством в пределах их полномочий.
Водоохранные зоны являются одним из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности. В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещаются сплошные рубки, в них разрешаются выборочные рубки и другие лесохозяйственные мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов (см. ст. 63 ВК РФ).
Проблемы установления и охраны водоохранных зон и прибрежных защитных полос в поселениях, обострившиеся в последнее время, решаются теперь с учетом ливневой канализации и наличием набережных в городах и иных поселениях (там, где они есть) (см. также комментарий к п. 8 ст. 14 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
В тех регионах, где выделяются водоохранные зоны, новые арендаторы и собственники земель должны быть уведомлены о таких зонах и о необходимости соблюдения в них водоохранного режима. Однако работа по выделению этих зон на местности порой не выполнялась (этому способствовал тот недостаток, что границы фермерских и иных земельных владений не всегда были выделены в натуре). Не всегда они отмечались и на земельных планах.
Важным является правило, что передача земли в частную собственность или иную форму владения не лишает государства права устанавливать ограничения в ее использовании в интересах охраны природы, памятников культуры с целью соблюдения прав и законных интересов третьих лиц, а также в экстремальных ситуациях (см. ст. 13, 22, 41 и др. ВК РФ, ст. 1 ГК РФ).
В ВК РФ перенесены нормы из соответствующего Постановления Правительства РФ о водоохранных зонах 1996 г. При этом их ширина уменьшена с учетом практики правоприменения и потребностей охраны водных объектов в условиях научно-технического прогресса и перехода к рыночным отношениям.
Аналогично устанавливается ширина прибрежной защитной полосы с дополнительными ограничениями хозяйственной и иной деятельности. Обеспечение режимов водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеет актуальное значение в условиях сокращения рекреационных возможностей населения, приватизации ценных, особенно расположенных вдоль водоемов, земель и массовых нарушений земельного, водного и иного законодательства.
Только в Московской области прокуратурой предъявлены в суды три десятка исков о незаконном использовании земель вокруг водоемов и нарушении режимов водоохранных зон и защитных прибрежных полос. Иски удовлетворены, и исполнением судебных решений занимается Федеральная служба судебных приставов.
Сотни исков о нарушениях режимов водоохранных зон и прибрежных защитных полос, самовольном строительстве предъявлены Росприроднадзором. Повышенная правовая защита водоохранных зон присуща большинству мегаполисов мира.
Установленный в ВК РФ режим использования и охраны территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос является более мягким, чем их режим, предусмотренный в Постановлении Правительства РФ 1996 г.
При землеустройстве в соответствии со ст. 68 ЗК РФ определяются границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; варианты использования земель с учетом целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (см.: Постановление Правительства РФ об утверждении порядка проведения территориального землеустройства // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193; и Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2002).
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" (постатейный) (под ред. Е.А. Галиновской) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007 (издание четвертое, переработанное и дополненное).
Межевание объекта в ходе землеустройства включает установление границ объекта на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения (см.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве" и Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2006).
Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
Комментарий к статье 66
Установление особой охраны водных объектов может рассматриваться как разновидность особо охраняемых природных территорий, предусмотренных в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "Об особо охраняемых природных территориях".
Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений государственных органов исполнительной власти по представлению федерального уполномоченного Правительством РФ государственного органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и федерального органа в области охраны окружающей среды.
Названный объект может относиться к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значения, являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо ее частью, определенной законодательством РФ.
Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть установлены категории особо охраняемых водных объектов:
участки внутренних морских вод и территориального моря РФ;
водно-болотные угодья;
водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;
зоны охраны истока или устья водных объектов;
места нереста ценных видов рыб;
иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.
Законодательством РФ могут быть предусмотрены иные категории особо охраняемых водных объектов. Находящиеся в федеральной собственности и являющиеся частью уникального природного комплекса, они могут использоваться и охраняться в соответствии с федеральным законом.
Установление особой охраны означает, что водный объект полностью или частично, постоянно или временно изымается из хозяйственной деятельности. Решение об установлении статуса особой охраны принимает орган исполнительной власти по представлению государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и органов в области охраны окружающей природной среды.
Особо охраняемые водные объекты могут представлять отдельную акваторию (территорию): памятник природы, государственный природный заказник либо входить в особо охраняемую территорию, установленную законодательством РФ: государственный природный заповедник, национальный или природный парк, дендрологический парк или ботанический сад, курорт, лечебно-оздоровительная местность.
На территории государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях водные объекты охраняются согласно соответствующему режиму, который устанавливается в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" и принятым в его развитие законодательством РФ и нормативными актами субъектов РФ.
В отношении водных объектов государственных природных заповедников не допускается любая деятельность, нарушающая их неприкосновенность и необходимость сохранения для науки и исследований. Запрещается изъятие или прекращение прав в отношении водных объектов, расположенных на территории государственных природных заповедников.
В национальных и природных парках установлен дифференцированный режим охраны природы для различных их зон. Так, в заповедной зоне запрещены любая деятельность и рекреационное использование водных объектов. В зонах, отведенных для рекреации и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной рыбной ловли, прогулок на весельных лодках и т.п.
В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных, озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления ценных водных экологических систем. Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических, создаваемых для охраны редких и ценных растений и животных и других видах заказников.
На территории государственных природных заказников ограничивается постоянно или временно деятельность, причиняющая вред их природным комплексам. Для специальных гидрологических заказников это мелиорация, осушение болот, использование вод для орошения, изыскательские работы.
Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношениях водные объекты. К ним относятся участки живописных или исторически ценных местностей, эталоны нетронутой природы; заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, лекарственных и технических культур либо играющие важную роль в поддержании режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части (реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады и др.
На территориях, где находятся водные объекты-памятники природы, запрещается всякая деятельность, влекущая нарушение их сохранности.
В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются, как места, где расположены коллекции водных растений, и как часть их декоративного оформления. В отношении их запрещается деятельность, связанная с нарушением задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащению растительного мира, ухудшением эстетической ценности территории.
Охрана водных объектов, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, порядок их использования и охраны, как и их округов, предусматриваются в ст. 64 ВК РФ. Применительно к условиям каждой отдельной особо охраняемой территории режим охраны ее природных комплексов, в том числе водных объектов, определяется в положении о конкретном природном государственном заповеднике, национальном парке, памятнике природы и др.
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках охранных зон и округов может быть введен особый режим хозяйственной деятельности, который может касаться и водных объектов (см.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006).
Отдельную категорию особо охраняемых водных объектов составляют имеющие международное значение (трансграничные (пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья), режим использования и охрана которых определяются Правительством РФ в соответствии с международными договорами и законодательством РФ и заслуживают дополнительного рассмотрения.
На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлен Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (см.: Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003).
Особым звеном является управление трансграничными водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос актуален в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных речных бассейнов получили многие реки и иные водоемы, имевшие ранее федеральное, а теперь приобретшие международное значение, - реки Днепр, Неман, Урал, Западная Двина, Азовское и Каспийское моря.
За последние 30 лет благодаря деятельности международных организаций приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран.
Конференция ООН по водным ресурсам (Мар-дель-Плата, 1977 г.) провозгласила принцип международной кооперации в международном законодательстве по использованию водных ресурсов и объявила 1981 г. началом Международного десятилетия обеспечения населения питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.
На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования пресной воды до 2000 г. Эти направления были подтверждены на международной встрече в Иоганнесбурге в 2002 г.
Данные руководящие документы используют в своей деятельности международные бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по реке Дунаю, Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных вод.
Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных государств, мониторинга на водных объектах бассейна; создание дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования международных водных отношений либо признание этих функций за территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой самостоятельности организаций, международного характера, их материальной независимости.
Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия и взаимопонимания сторон.
Россия, имея огромную протяженность государственных границ, которые пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Днепра, Селенги, Иртыша, Урала, стоит перед необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам управления особо охраняемыми водными ресурсами этих бассейнов.
На примере взаимодействия России с Казахстаном видна конструктивная деятельность в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.
По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов. Она подготовила соответствующее Соглашение между Правительствами РФ и РК, на основании которого ныне государства взаимодействуют по трансграничным водам.
Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач, которые необходимо решить. В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двух- или многосторонних соглашений о совместной деятельности для выполнения программ устойчивого экономического развития бассейна.
Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов и других средств в целях обеспечения совместимости данных. Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных ситуациях также является предметом Соглашения.
Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и информацией о водных и земельных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического развития, разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов и организацией особой охраны бассейна.
Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм, позволяющий полностью удовлетворять довольно противоречивые интересы сторон; преодолеть проблему граничного вододеления между Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных компромиссов.
Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения целостности водных экосистем от любых видов деградации.
Соглашение должно предусматривать мониторинг и контроль за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные водоемы, совместные экологические экспертизы, установление особо охраняемых территорий и водных объектов, повышенную охрану земель водоохранных зон и прибрежных береговых полос (подробнее см.: Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2006).
Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций, однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.
Вносится очередное предложение о переброске с севера части стока сибирских рек на юг: при этом, разумеется, должно быть проинвентаризировано и проанализировано современное использование имеющихся вод, спрогнозированы экологические последствия такой переброски, учтены интересы населения, проживающего на соответствующей территории. Сопоставление всех "за" и "против" будет соответствовать требованиям ВК РФ.
Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайной экологической ситуации на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий
Комментарий к статье 67
Зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайных экологических ситуаций на водных объектах являются разновидностью зон экологического, природного неблагополучия. По этим вопросам в Государственной Думе готовится федеральный законопроект.
Основанием его разработки служит ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой порядок объявления и режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о них. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций определяется Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (см.: Горбачев А.Н. Правовое регулирование в зонах экологического неблагополучия. М., 2000).
Предполагается, что зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
В зоне чрезвычайной экологической ситуации должна прекращаться деятельность, отрицательно влияющая на окружающую среду, приостанавливаться работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваться отдельные виды природопользования, проводиться оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Мероприятия по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации финансируются в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов.
Зонами экологического бедствия должны объявляться участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Предполагается, что в зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
В случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.) право пользования недрами, например, может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию на их пользование (ст. 20 Закона РФ "О недрах").
Обеспечение функционирования и дальнейшего развития российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, организация и осуществление государственного надзора за готовностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению, создание и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложены на Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ.
Предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод должны осуществляться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными собственниками водных объектов, которые обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод, таких, как наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков.
В случаях, предусмотренных законодательством РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц.
Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах призваны принимать участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Эти мероприятия проводятся по согласованию с федеральным уполномоченным Правительством РФ государственным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.
Правительством РФ утвержден План взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации; ежегодно утверждается план основных мероприятий РФ по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; утверждены Федеральные целевые программы "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях", "Защита от наводнений населенных пунктов, народнохозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае".
Значительную угрозу представляет подтопление. В целях защиты городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов от подтопления подземными водами, предотвращения аварийных ситуаций и улучшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки систематически принимаются постановления Правительства РФ, одобряются меры по защите от подтопления территорий Российской Федерации. Среди них:
разработка концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий; организация и введение учета наличия и состояния подтопленных земель на территориях Российской Федерации;
обеспечение контроля за соблюдением нормативных требований при использовании подверженных подтоплению земель включая их застройку и эксплуатацию зданий и сооружений;
разработка и осуществление неотложных организационных и инженерных мероприятий по защите территорий от подтопления; изучение процессов подтопления территорий промышленных районов и сельскохозяйственных земель.
На предупреждение затоплений и подтоплений направлены Постановления Правительства РФ "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации", "О первоочередных мероприятиях по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря" и др.
Одним из распространенных в России видов стихийных бедствий и подтоплений являются ежегодные паводки в апреле - мае. Ежегодным постановлением Правительства РФ, например "Об организации безаварийного пропуска паводка... года", предусматривались обеспечение безопасности и информирование населения, подготовка его возможной эвакуации, организация медицинской помощи и жизнеобеспечения, комплекс первоочередных противопаводковых работ по защите городов, населенных пунктов и хозяйственных объектов, расположенных на паводкоопасных территориях.
Подобные постановления адресуются: Федеральному агентству водных ресурсов; Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Министерству промышленности и энергетики РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, т.е. организаций, заинтересованных в предупреждении высокого весеннего паводка.
Паводковые комиссии, создаваемые Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, являются наиболее распространенными из специальных комиссий для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Комиссиям предоставляются широкие права, в частности по приостановлению водопользования в соответствии с ВК РФ; внесению предложений и принятию решений, за неисполнение которых устанавливается и применяется административная ответственность в соответствии с КоАП РФ; ограничению прав собственности на водные объекты согласно ГК РФ.
Обильные водостоки как на европейской, так и на азиатской части России актуализируют проблемы предупреждения вредного воздействия вод. Наводнения на реках Лене и Кубани уже в XXI в., повлекшие человеческие жертвы и принесшие значительный ущерб поселениям, имуществу, потребовали пересмотра отношения общества, государства к финансированию противопаводковых мероприятий, к принятию срочных мер, предусмотренных водным законодательством.
Против виновных в невыполнении требований законодательства возбуждены уголовные дела, за короткий период с федеральной помощью восстановлен г. Ленск в Республике Саха (Якутия), перенесены на более высокие места строения ряда поселений в Краснодарском крае.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк.
На предупреждение вредного воздействия вод направлен ряд норм Градостроительного кодекса РФ (подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИЗиСП-Проспект, 2006).
Глава 7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Статья 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства
Комментарий к статье 68
Административная ответственность наступает за правонарушения, предусмотренные КоАП РФ. Правонарушения, связанные с водными отношениями и соответствующими правоотношениями, - часть административных правонарушений.
Статья 4 ВК РФ касается водных отношений, под которыми в ст. 5 ВК РФ 1995 г. подразумевались использование и охрана водных объектов, в связи с регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, причем подчеркивает, что к этим отношениям применяется водное законодательство в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны вод.
Водное законодательство наряду с горным законодательством регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод. Таким образом, водные правонарушения включают собственно водные, то есть направленные на нарушение водного правопорядка, и относительно, опосредованно водные, то есть направленные на нарушение других аспектов и видов природопользования, тесно связанные с водными отношениями.
Водное законодательство касается вопросов, связанных со строительством и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением работ на дне, влияющих на состояние вод. Во многих таких случаях может оказываться вредное воздействие на воды. Все это и приводит к учету и применению водного законодательства в указанных случаях. Нарушение его требований должно влечь административную ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с ч. 1 ст. 68 ВК РФ.
В действующем ВК РФ нет перечня правонарушений и ответственности за них, как это было в ВК РСФСР 1972 г. и других прежних природоресурсных законах: концепция формирования российского законодательства предполагает сосредоточение перечня административных правонарушений в КоАП РФ, преступлений - в УК РФ. Это должно способствовать укреплению законности, облегчению пользования кодифицированными актами, недопущению размытости правонарушений и разбросанности их по различным законам и отраслям права.
В КоАП РФ имеется гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования", где перечислены водные правонарушения:
нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9);
нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12);
нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13);
нарушение правил водопользования (ст. 8.14);
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15);
невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16).
К ним примыкает группа статей КоАП РФ, например нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии и т.д. (ст. 8.17 - 8.20).
Относительно водными правонарушениями могут считаться статьи КоАП РФ:
нарушение правил лесопользования (ст. 8.25);
уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);
нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31);
нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных (ст. 8.33);
уничтожение редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений (ст. 8.35);
нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38) и др.
Опосредованно к водным отношениям относятся также следующие правонарушения, предусмотренные в КоАП РФ:
несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2);
нарушения правил обращения с пестицидами и ядохимикатами (ст. 8.3);
нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4);
сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);
порча земель (ст. 8.6);
нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10);
нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.11) и др.
Кроме того, водные отношения и водный правопорядок могут затрагиваться нормами гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" КоАП РФ:
пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3);
самовольная добыча янтаря (ст. 7.5);
самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий (ст. 7.6);
повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки;
самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8);
самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст. 7.10);
пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии);
самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений (ст. 7.20) и др. (см. комментарий к ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
В условиях развития рыночной экономики и формирования разных, равноправных и равным образом защищаемых видов собственности привлечение к административной ответственности наряду с возможностями привлечения к уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности за нарушения прав собственников, в том числе прав на водные объекты, может быть эффективным и иметь перспективный характер, особенно при увеличении штрафных санкций (см.: Боголюбов С.А. Комментарии к гл. 7 и 8 КоАП РФ // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2002. С. 156 - 159, 164 - 172, 179, 183, 194 - 253).
Размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в соответствии с законом в зависимости от характера и вида правонарушения и степени вины правонарушителя и причиненного вреда.
Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченного на то государственного органа - федеральных агентств по водным ресурсам, по недропользованию, лесного хозяйства, санитарно-эпидемиологического надзора и т.д. согласно предоставленной им компетенции. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается). Наложение и взыскание штрафа не освобождают нарушителя от возмещения причиненного вреда.
УК РФ принят Государственной Думой 24 мая 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г. Если раньше в УК 1960 г. экологические преступления были разбросаны по разным разделам, то в новом УК РФ экологические преступления выделены в самостоятельный разд. 26 "Экологические преступления". Непосредственно относящимися к водным отношениям можно считать ст. 250 и 252 УК РФ.
"Статья 250. Загрязнение вод
1. Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо исправительными работами, либо арестом.
2. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом, либо исправительными работами, либо лишением свободы на срок до трех лет.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
Статья 252. Загрязнение морской среды
1. Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев.
2. Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет".
Меры уголовного наказания, предусмотренные названными статьями, отличаются большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем УК 1960 г. Данные меры обеспечат уголовно-правовую охрану водных объектов в Российской Федерации.
Однако этими нормами не исчерпывается перечень общественно опасных деяний, затрагивающих охрану водных объектов. В главе 26 УК РФ предусматриваются:
нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246);
нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247);
нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253);
нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255); незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256);
нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257);
уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259);
нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262) и др.
Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба водным объектам наступает в соответствии с гражданским законодательством РФ, в частности, они возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства РФ, вправе предъявлять федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" ее загрязнение может рассматриваться как причинение ей имущественного вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. Эти платежи не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является как бы разрешенным (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением природоохранительного, в том числе водного, законодательства, и здесь не возникает вопрос о вине причинителя.
Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого вреда. Это означает, что такой вред рассматривается как неправомерный, неразрешенный, возникший не в связи с разрешением (договором, решением, лицензией), а сверх или помимо него, виновный вред.
Трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом, и во втором случаях ущерб причиняется одинаковыми с объективной стороны (если брать без учета субъективной стороны) действиями, а именно: загрязнением водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов. Только в первом случае эти действия не увязываются с экологическим (водным) правонарушением, а во втором случае - увязываются.
Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины, или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые потоки), ибо здесь не встает вопрос об экологическом правонарушении.
Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении. В отношении водных объектов среды это - загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в ВК РФ и комментариях к нему, а также в учебниках и других трудах по экологическому и водному праву (Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2004; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда. М.: ИЗиСП, 2004).
Статья 69. Возмещение вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства
Комментарий к статье 69
Общее понятие экологического и любого иного правонарушения применимо к водному правонарушению, которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности за причиненный вред водным объектам.
Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица. Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки, оползни, затопления, цунами). В этих случаях потерпевшие - те же юридические и физические лица, предприниматели, сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности, так и в совокупности.
Общее основание ответственности - ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В статьях 1064 - 1083 ГК РФ предусматриваются общие положения о возмещении вреда:
предупреждение причинения вреда; причинение вреда в состоянии крайней необходимости; ответственность юридического лица за вред, причиненный его работником;
ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами; органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет;
ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих; ответственность за совместно причиненный вред; право регресса к лицу, причинившему вред; способы возмещения вреда; учет вины потерпевшего и имущественного положения лица, причинившего вред.
В статьях 1084 - 1093 ГК РФ содержатся положения, которые также могут иметь отношение к ответственности лиц за причинение ущерба водным объектам:
возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных либо иных обязательств;
объем и характер возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья; определение заработка (дохода), утраченного в результате повреждения здоровья;
возмещение вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия; возмещение вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца;
последующее изменение размера возмещения вреда; увеличение размера возмещения вреда в связи с повышением стоимости жизни и увеличением минимального размера оплаты труда; платежи по возмещению вреда; возмещение вреда в случае прекращения юридического лица.
При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Кроме того, практикуется страхование имущества.
При определении ущерба здоровью граждан необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика), причинную связь. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную ответственность. При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов.
Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный суд, а отдельные граждане - в суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей среде (ст. 11, 80 и др. Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями.
В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения, нормы законодательства. Однако, пусть и редкие, победы истцов заканчиваются серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды, в том числе водоемов, или даже их полным разорением (см.: Панкратов И.Ф., Жариков Ю.Г., Минина Е.Л. и др. Юридический энциклопедический словарь "Экология" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000).
Сделки, совершенные с нарушением водного и иного законодательства РФ, являются недействительными. Понятие сделок носит гражданско-правовой характер, и указанное положение продолжает предыдущие, закрепляя гражданско-правовые меры защиты водных прав, водных отношений и привлечения к имущественной ответственности за нарушения водного законодательства.
Недействительными прежде всего являются такие сделки с водными объектами, как не основанный на законе захват водных объектов, самовольное водопользование, незаконная переуступка права водопользования. Это наиболее характерные недействительные сделки, но могут быть и другие. Например, к ним можно отнести:
самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы; установление общего пользования водным объектом, находящимся в частной собственности, если это не предусмотрено законом, не зарегистрировано в государственном водном реестре и не предусматриваются выплаты вознаграждения собственнику;
использование водного объекта для предпринимательских целей без договора, без решения о предоставлении водного объекта в пользование и без регистрации в едином государственном водном реестре; введение неустановленной оборотоспособности водных объектов, например незаконный залог, взимание неустановленной платы и другие сделки, которые влекут или могут повлечь незаконное отчуждение водного объекта;
передачу водного объекта от одного пользователя другому с нарушением ВК РФ, ЗК РФ и ГК РФ; передачу водного объекта от одного лица другому в пользование на основании незаконного распоряжения органа власти;
незаконную передачу федерального водного объекта в муниципальную собственность и в собственность отдельных лиц; заключение договоров аренды и предоставление водных сервитутов не в соответствии с ВК РФ и ГК РФ; действия водопользователей, осуществляемые с нарушением прав и законных интересов других лиц или наносящие вред состоянию водных объектов;
нарушения антимонопольного законодательства, препятствующие пользованию водным объектом; самовольное и незаконное строительство сооружений на водных объектах для забора и сброса воды.
Перечень таких сделок можно продолжить. Недействительные сделки предусмотрены в ГК РФ. Последствия недействительности сделок регулируются в гл. 9 ГК РФ (ст. 153 - 181), где предусматриваются:
оспоримые и ничтожные сделки; последствия недействительности сделки; недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам;
недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности; недействительность мнимой и притворной сделки;
недействительность сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности; последствия ограничения полномочий на совершение сделок; сроки давности по недействительным сделкам.
Методика расчета размера вреда при разрешенном загрязнении применима к расчету (определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в том числе водным, правонарушением. Этот расчет похож на таксовый порядок, и, пока иного не изобретено, его можно применять по аналогии и в водных отношениях.
При отсутствии методик вред можно определять по фактическим затратам на восстановление нарушенных водных объектов.
Окружающая среда, как известно, включает природные объекты (ресурсы) землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей среде. Возмещение вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением, регулируется гражданским законодательством - ГК РФ, где предусматривается полное возмещение вреда, причиненного противоправным и виновным поведением причинителя вреда.
На основании ч. 2 комментируемой статьи ВК РФ Правительство РФ приняло Постановление от 4 ноября 2006 г. N 639 "О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства".
3 июня 2006 года N 73-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ВОДНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 1
Комментарий к статье 1
По общему правилу федеральные законы и иные нормативные правовые акты вводятся в действие через 10 дней после опубликования их текстов в официальных изданиях, если в них не указано иное. Данный Закон опубликован в "Российской газете" 8 июня 2006 г. Однако для крупных актов могут устанавливаться иные сроки, необходимые для подготовки их применения, что и произошло с ВК РФ, который вводится в действие лишь с нового 2007 г.
Статья 2
Комментарий к статье 2
В этой статье устанавливается общее правило о недопустимости распространения требований нового ВК РФ на отношения, возникшие до 1 января 2007 г., т.е. напоминается общепризнанный принцип, заключающийся в том, что закон обратной силы не имеет. Однако это правило имеет два исключения.
Первое обусловлено нормами Конституции РФ. Обратной силы не имеет закон, устанавливающий или отягчающий ответственность (ч. 1 ст. 54). Не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).
Второе исключение содержится в самом Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", где в ст. 5 и других предусматриваются применение и сохранение некоторых требований ВК РФ 1995 г. и после 1 января 2007 г. и возможность распространения ряда предписаний ВК РФ 2006 г. на отношения, возникшие до его введения в действие.
Статья 3
Комментарий к статье 3
Норма комментируемой статьи носит традиционный для введения новых законов характер, когда признаются утратившими силу предыдущие акты на ту же тему, прежде всего аналогичный головной акт водного законодательства, в частности федеральные законы 2003 - 2005 гг. об изменении полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов в области использования и охраны вод.
Статья 4
Комментарий к статье 4
С декабря 1991 г., т.е. с момента распада Союза ССР, действовало правило, предусмотренное Постановлением Верховного Совета РСФСР о том, что акты Союза ССР продолжают действовать на территории России, если они не противоречат Конституции РСФСР, Декларации о независимости РСФСР и регулируемые ими отношения не регламентированы законодательством РСФСР. В комментируемой статье устанавливается более категорическое правило, исключающее действие норм Союза ССР, касающихся водных отношений.
Статья 5
Комментарий к статье 5
Устанавливается очень важное исключение из общего правила, предусмотренного в ст. 2 комментируемого Закона: осуществляется и подтверждается стабильность водных отношений, узаконенных до введения в действие нового ВК РФ.
Сохранение прав долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами в соответствии с ВК РФ 1995 г. не исключает введения прав водопользователей в соответствии с новым ВК РФ 2006 г., причем условия и сроки использования водных объектов, как ухудшающие, так и улучшающие положение водопользователей могут быть изменены только по их инициативе.
Определяется момент, с которого должно прекращаться действие правовых актов, являвшихся основанием водопользования до 1 января 2007 г. Этот момент возникает в трех случаях: 1) при предоставлении водного объекта на основании ВК РФ 2006 г., 2) в случае истечения срока действия правового акта (лицензии, договора), принятого, выданного, заключенного в соответствии с ВК РФ 1995 г., 3) при прекращении права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским, водным, горным законодательством, в том числе по судебным решениям принудительного характера, предусмотренным в ч. 3 - 5 ст. 10 ВК РФ 2006 г.
Статья 6
Комментарий к статье 6
В этой статье конкретизируются и развиваются правила ст. 2 и 5 комментируемого Закона.
Статья 7
Комментарий к статье 7
Части 1 - 4 комментируемой статьи носят материальный, нормативный и длящийся продолжительное время характер. Действие их норм распространяется на период действия всего ВК РФ.
Земельные участки относятся к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований согласно Федеральному закону от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (см. ст. 13 комментируемого Закона и комментарий к ней).
Классификация муниципальных образований и их деление на муниципальные районы, городские округа, поселения осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2006 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. ст. 17 комментируемого Закона и комментарий к ней).
Состав поверхностных водных объектов и порядок установления береговой линии (границы водного объекта) предусматриваются в ч. 2 - 4 ст. 5 ВК РФ. Сочетание вод и земель и регулирование их использования и охраны представляют известную проблему и регламентируются водным и земельным законодательством (см. ст. 14 комментируемого Закона и комментарий к ней).
Привязка водных объектов к земельным участкам, на которых они расположены, является очевидной концептуальной и конструктивной тенденцией нового ВК РФ, свидетельством еще большего включения водных, земельных и иных природных ресурсов в гражданский оборот, распространения на него гражданского законодательства постольку, поскольку он не урегулирован водным, земельным или иным природоресурсным законодательством (ст. 129 и 209 ГК РФ).
Статья 8
Комментарий к статье 8
В соответствии с актами Правительства РФ федеральные государственные органы исполнительной власти должны вести официальный сайт в информационно-телекоммуникационной системе Интернет. Ведет такой сайт и Федеральное агентство водных ресурсов. Комментируемая норма относит вступление в силу ч. 9 ст. 31 ВК РФ еще на 6 месяцев, т.е. до 1 июля 2007 г.
Статья 9
Комментарий к статье 9
Статья 130 "Недвижимые и движимые вещи" ГК РФ находится в подразделе 3 "Объекты гражданских прав" части первой ГК РФ. Вносимым изменением "обособленные водные объекты" исключаются из перечня недвижимого имущества, недвижимости, что можно объяснить упразднением в ВК РФ понятия обособленности (см. комментарий к ст. 1 ВК РФ).
Новая редакция ст. 221 "Обращение в собственность общедоступных для сбора вещей" ГК РФ с 8 июня 2006 г. выглядит следующим образом:
"В случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем в лесах, водных объектах или на другой территории допускается сбор ягод, лов рыбы, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу".
Часть вторая ст. 226 "Движимые вещи, от которых собственник отказался" ГК РФ теперь такова:
"Лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность".
Часть вторая ст. 261 "Земельный участок как объект права собственности" ГК РФ в новой редакции выглядит так:
"Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения".
Статья 10
Комментарий к статье 10
Внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (далее - Закон N 122-ФЗ) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" связано с названными изменениями ГК РФ.
Абзац третий ст. 1 "Основные термины" Закона N 122-ФЗ в новой редакции выглядит следующим образом:
"Недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, - земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы".
Дополнение Закона N 122-ФЗ ст. 22.1 "Государственная регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах" обусловливается включением, как правило, самих водных объектов в понятия "земельный участок", "недвижимость", "вещи" и повышенной опасностью указанных сооружений, нуждающихся в гражданско-правовой самостоятельной регистрации сделок с ними.
Гидротехническим и иным сооружениям посвящены Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" и немало норм ВК РФ (п. 3 ч. 6 ст. 45, ч. 2 ст. 60 и др.).
Статья 11
Комментарий к статье 11
Пункт 2 ст. 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения" Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) предусматривает:
"К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов (в данном Комментарии приводятся лишь те, которые могут быть связаны с использованием и охраной водных объектов):
5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
5.1) предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;
6) передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;
7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
8) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;
9) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);
10) планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
15) сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
31) организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);
39) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
42) утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
43) проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установления порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
46) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;
50) осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;
51) создания, содержания и организации деятельности аварийно- спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
54) организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
56) осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю";
59) см. выше.
В подпункте "ч" п. 2 ст. 26.11 Закона N 184-ФЗ, внесенном в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", предусматривались обособленные водные объекты, расположенные в пределах территории субъекта Российской Федерации, а также имущество, необходимое для их обустройства.
Признание этого положения утратившим силу связано с конкретизацией функций органов власти субъектов РФ и дополнением их полномочий подп. 59 п. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ.
Статья 12
Комментарий к статье 12
В пункте 4 ст. 333.3 "Ставки сборов" части второй Налогового кодекса РФ предусматривается, что ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов, за исключением морских млекопитающих, устанавливаются в следующих размерах, если иное не установлено п. 6 настоящей статьи.
Таблица предусматривает наименование объекта водных биологических ресурсов, за который устанавливается ставка сбора в рублях (за одну тонну). В новой редакции строка выглядит по-другому.
В новой редакции ст. 333.8 "Налогоплательщики" (введенной в соответствии с Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ) гл. 25.2 "Водный налог" части второй Налогового кодекса РФ в ч. 1 сказано, что налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ.
Статья 13
Комментарий к статье 13
В абзаце 2 ст. 3 "Основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности" Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (далее - Закон N 101-ФЗ) предусматривается, что основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав земель, и перечисляются предусмотренные в ЗК РФ некоторые категории земель, из которых теперь исключаются указанные в комментируемой статье земли.
В пункте 1 ст. 4 "Основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности" Закона N 101-ФЗ приведено, что основанием такого внесения является включение этих земельных участков в состав, и перечисляются некоторые категории земель, предусмотренные в ЗК РФ. Из этого перечня исключаются названные в комментируемой статье земли.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002.
Аналогично в п. 3 комментируемой статьи вносятся изменения и дополнения в п. 1 ст. 5 "Основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности" Закона N 101-ФЗ (см.: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003).
С 1 июля 2006 г. Закон N 101-ФЗ признается утратившим силу, а предусмотренные им отношения с 1 июля 2006 г. регулируются на основании ЗК РФ и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" 2001 г.
Статья 14
Комментарий к статье 14
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2006.
В пункте 2 ст. 18 "Собственность на землю субъектов Российской Федерации" ЗК РФ предусматривалось, что в собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки (подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001, 2004, 2006).
По комментируемому Закону из этого перечня исключаются соответствующие земли водного фонда.
В пункте 3 ст. 23 "Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)" ЗК РФ предусматривается, что могут устанавливаться публичные сервитуты (в перечне 10 подпунктов).
Подпункт 8 п. 3 ст. 23 ЗК РФ в новой редакции выглядит так: "Для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки в установленном порядке".
Замена указанных терминов в данной и других статьях ЗК РФ обусловлена концепцией ВК РФ с исключением понятий "обособленный" и "замкнутый" водоемы.
В пункте 5 ст. 27 "Ограничения оборотоспособности земельных участков" ЗК РФ говорится: "Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки", и дается их перечисление.
Таким образом, оборот земельных участков, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ст. 27 ЗК РФ (п. 1), земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2).
Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается в ЗК РФ (п. 3 ст. 27) и других федеральных законах. Одним из таких ограничений становится запрещение приватизации земельных участков в пределах береговой полосы в соответствии с ч. 6 ст. 6 ВК РФ.
В статье 40 "Права собственников земельных участков на использование земельных участков" ЗК РФ п. 1 начинается словами "собственник земельного участка имеет право".
Поэтому подп. 1 п. 1 ст. 40 ЗК РФ в редакции комментируемого Закона выглядит так:
"Использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Соответственно подп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ в редакции комментируемого Закона предусматривает:
"Проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями".
В пункте 2 ст. 77 "Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения" ЗК РФ приводится: "В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами (в ред. комментируемого Закона), а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции".
Пункт 12 ст. 85 "Состав земель поселений и территориальное зонирование" ЗК РФ в редакции комментируемого Закона гласит: "Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации" (ср. п. 4 ст. 14 комментируемого Закона).
В подпункте 1 п. 1 ст. 97 "Земли природоохранного назначения" гл. XVII "Земли особо охраняемых природных территорий и объектов" ЗК РФ предусматривались водоохранные зоны рек и водоемов. Это положение входило в противоречие с ч. 1 ст. 102 ЗК РФ, согласно которой земли водоохранных зон водных объектов признавались землями самостоятельной категории земель водного фонда, на что неоднократно обращалось нами внимание (см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2002).
Устранение этого параллелизма и дублирования исключает земли водоохранных зон из категорий земель особо охраняемых территорий и объектов и земель водного фонда. Порядок установления, режим использования и охраны водоохранных зон содержатся в ст. 65 "Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы" главы 6 "Охрана водных объектов" ВК РФ (см. комментарий к ней).
Статья 15
Комментарий к статье 15
В части 2 ст. 1181 "Наследование земельных участков" гл. 65 "Наследование отдельных видов имущества" части третьей ГК РФ предусматривается, что при наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
Пункт 2 ст. 1213 "Право, подлежащее применению к договору в отношении недвижимого имущества" гл. 68 "Право, подлежащее применению к имущественным и личным неимущественным отношениям" части третьей ГК РФ после изменений гласит, что к договорам в отношении находящихся на территории Российской Федерации земельных участков, участков недр и иного недвижимого имущества применяется российское право.
Статья 16
Комментарий к статье 16
Статья 7.6 КоАП РФ после внесенных изменений называется "Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий". Имеются в виду условия, предусмотренные в договоре водопользования или в решении о предоставлении водного объекта в пользование, либо иные условия, указанные в ВК РФ.
После изменений ст. 23.23 КоАП РФ называется "Органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов".
Часть первая ст. 23.23 начинается со слов "органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных...", далее перечисляются статьи и их части КоАП РФ, отнесенные к ведению органов, указанных в ч. 2 этой статьи.
В пунктах 1 - 5 и 7 - 9 ч. 2 ст. 23.23 КоАП РФ обозначаются и перечисляются государственные инспекторы и иные должностные лица по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, содержащихся в ч. 1 этой статьи.
В части 2 ст. 28.3 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КоАП РФ приведены должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
В пункте 31 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ предусматриваются должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, и называются соответствующие статьи и их части КоАП РФ (см.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2004; Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИЗиСП-Проспект, 2005).
Статья 17
Комментарий к статье 17
Согласно ч. 1 ст. 14 "Вопросы местного значения поселения" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся (в Комментарии указываются те, которые имеют отношение к использованию и охране водных объектов):
"1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
23) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
24) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства".
Установленные в п. 31 положения о полномочиях собственника и информировании населения предусматриваются в ст. 8, 39 и т.д. ВК РФ.
В части 1 ст. 15 "Вопросы местного значения муниципального района" Закона N 131-ФЗ говорится, что к вопросам местного значения муниципального района относятся (приводятся вопросы, которые могут иметь отношение к использованию и охране водных объектов):
"1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
15) утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;
19.1) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
21) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
22) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
24) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
25) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
26) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района".
Дополнение ч. 1 ст. 15 Закона N 131-ФЗ п. 28 о полномочиях органов местного самоуправления как собственников водных объектов предполагается в ст. 39, 42, 43, 49 - 51 ВК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 16 "Вопросы местного значения городского округа" Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся (приводятся лишь те, которые могут иметь отношение к организации использования и охраны водных объектов):
"1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
17.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
28) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
29) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
30) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
32) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;".
Дополнение ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ п. 36 обусловлено предусмотренными в ст. 6 - 9, 27 и т.д. ВК РФ правами и обязанностями муниципальных образований - собственников водных объектов.
Изложение новой редакции п. 16 ч. 2 ("в собственности поселений могут находиться") и п. 15 ч. 3 ("в собственности муниципальных районов могут находиться") ст. 50 "Муниципальное имущество" Закона N 131-ФЗ обусловлено главным образом заменой слов "обособленные водные объекты" словами "пруды, обводненные карьеры".
Статья 18
Комментарий к статье 18
После вносимых изменений ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ) выглядит следующим образом:
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный) (под ред. М.В. Пономарева) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.
В части 3 ст. 24 Закона N 166-ФЗ после внесенных изменений предусматривается... (подробнее см.: Кичигин Н.В., Кузнецова Н.Д., Пономарев М.В., Сиваков Д.О. О рыболовстве и водных биологических ресурсах. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006).
Статья 19
Комментарий к статье 19
После вносимых изменений ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) предусматривает следующее: "Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда".
В части 1 ст. 12 Закона N 172-ФЗ получается, что перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях... (приводится исчерпывающий их перечень).
В части 1 ст. 15 "Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю" Закона N 172-ФЗ предусматривается: "До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе..." (дается исчерпывающий перечень случаев перевода).
Пункт 3 ч. 1 ст. 15 Закона N 172-ФЗ предусматривает после изменений следующий текст подп. 3: "Земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель".
Следовательно, Правительство РФ принимает акты о переводе таких земель независимо от форм собственности на них (см.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. М.: Юрайт, 2006).
Статья 20
Комментарий к статье 20
В части 1 ст. 10 "Содержание документов территориального планирования Российской Федерации" гл. 3 "Территориальное планирование" Градостроительного кодекса РФ предусматривается, что документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в области... (далее перечисляются, и из них исключается область использования и охраны водных объектов).
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк.
В части 6 ст. 36 "Градостроительный регламент" гл. 4 "Градостроительное зонирование" Градостроительного кодекса РФ после вносимых изменений говорится, что "градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения" (подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИЗиСП-Проспект, 2006).
Статья 21
Комментарий к статье 21
Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" был опубликован в "Российской газете" 8 июня 2006 г., следовательно, начал действовать полностью с этого дня, кроме его ст. 12 и 19. Действие норм приводимых в комментируемом Законе измененных Федеральных законов будет сталкиваться с некоторыми трудностями до вступления в силу ВК РФ, но они станут временными в связи с его введением в действие с 1 января 2007 г.
Введение в действие регулирующей налоговые отношения ст. 12 комментируемого Закона лишь с 1 января 2007 г. обусловливается границами налогового года и не должно иметь обратной силы.
Вступление в силу изменений Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" с 1 января 2006 г. может быть объяснено некоторым изменением соотношений вод и земель и необходимостью осуществлять указанный перевод лишь после применения положений нового ВК РФ.
Автор
bf
bf194   документа Отправить письмо
Документ
Категория
Другое
Просмотров
636
Размер файла
1 092 Кб
Теги
комментарии, кодекс, водк_комм_боголюбов_2007
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа