close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ВодК комм Мазуров 2006

код для вставкиСкачать

КОММЕНТАРИЙ К НОВОМУ ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ
ВОДНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 сентября 2006 года
А.В. МАЗУРОВ
Мазуров Алексей Валерьевич. Родился 19 марта 1974 года в Москве. Окончил с отличием юридический факультет Государственного университета по землеустройству. Кандидат юридических наук, работал на коммерческой и государственной службе. С 2000 года - советник Конституционного Суда Российской Федерации.
Автор и руководитель авторского коллектива, научный редактор около сорока публикаций по правовой тематике, значительная часть которых посвящена законодательству о различных природных ресурсах. Среди них - переизданный курс лекций "Земельное право" (2005), комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (2006), неоднократное соавторство в комментарии различных положений Земельного кодекса Российской Федерации.
Лектор Всероссийского общества "Знание" по теме "Новый Водный кодекс и земли водного фонда" в различных регионах России.
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ
Принятие нового Водного кодекса (ВК) предполагалось давно.
В Государственную Думу проект нового ВК был внесен Правительством еще 1 февраля 2005 года, причем одновременно с проектом нового Лесного кодекса. До этого их проекты долго разрабатывались и согласовывались между ведомствами. Основным разработчиком было не Министерство природных ресурсов, а Министерство экономического развития и торговли, что не могло не отразиться на их содержании: проекты новых Кодексов расширяли возможности получения природных ресурсов в частную собственность, "либерализировали" природопользование, создавая условия для совершения с природными объектами различных сделок.
В первом чтении Государственная Дума приняла Водный и Лесной кодексы 22 апреля 2005 года, установив 45-дневный срок направления поправок для дальнейшего принятия. При соблюдении этого установления принятие ВК во втором и, возможно, третьем (последнем) чтении должно было состояться в июне 2005 года, а вступление его в силу - с 1 января 2006 года, ведь новый ВК, подписанный Президентом в июне 2006 года, вводится в действие с 1 января 2007 года. Однако такой процесс принятия ВК не состоялся, возможно, вследствие протестов общественности против его содержания. Государственная Дума, вынужденная провести доработку внесенного проекта ВК, неоднократно переносила его дальнейшее принятие.
В итоге принятие нового ВК Государственной Думой (в основном голосами депутатов проправительственной фракции "Единая Россия") и введение его в действие "отодвинулись" на целый год, а новый Лесной кодекс Государственная Дума на весенней сессии 2006 года так и не приняла. Примечательно, что, несмотря на доработку проекта ВК и его длительное прохождение через Государственную Думу, он вопреки Федеральному закону "Об экологической экспертизе" не получил положительного заключения ни государственной, ни общественной экологической экспертизы.
Несмотря на эти и другие недостатки нового ВК, автор комментария стремился его не столько критиковать (как это уже сделали многие, в том числе по некоторым позициям безосновательно, одновременно приписывая множество достоинств прежнему Водному кодексу), сколько помочь его понять, истолковать, применить к конкретным ситуациям, возникающим на практике, особенно в первое время его действия, когда еще не приняты предусмотренные им нормативные акты и не сложилась практика его применения. В тех случаях, когда недостатки ВК, по мнению автора, не могут быть устранены толкованием, правоприменительной или судебной практикой, предложено внесение в него изменений или принятие иных правовых актов.
Одновременно с новым ВК принимался Федеральный закон о его введении в действие. Вводный закон, судя по его номеру, подписан Президентом раньше ВК, поэтому в предлагаемом издании он комментируется первым. Но он производен и неотделим от ВК, фактически представляя собой его заключительные и переходные положения, нормы о порядке введения в действие. Можно сказать, что Вводный закон выполняет функцию "моста" между прежним и новым Водными кодексами, функцию закона переходного периода, призван способствовать преемственности и стабильности водных отношений. К прежнему Водному кодексу Вводный закон не принимался.
В комментарии с учетом всех изменений по состоянию на 1 сентября 2006 года использованы все федеральные законы, содержащие положения об использовании или охране водных объектов, а также иные нормативные акты "о воде". Значительное внимание уделено вопросам собственности на водные объекты и сделкам с ними; различным платежам за использование и загрязнение водных ресурсов; проблемам отнесения земельных участков с водными объектами к различным категориям земель, переоформления права водопользования в связи новым ВК; законам Москвы и Московской области об охране водных объектов, их использовании для различных целей, ответственности за нарушение водного законодательства, использованию и охране озера Байкал и прилегающих к нему земель в связи со строительством около Байкала трубопровода "Восточная Сибирь - Тихий океан". Детально прокомментированы положения о водоохранных зонах, правила их использования и застройки.
Разумеется, не вступивший в силу ВК не мог послужить основой той или иной правоприменительной, в том числе судебной, практики. Для формирования такой практики необходимо время (вряд ли меньше года). В связи с этим в предлагаемом комментарии не содержится (не может содержаться) решений судов по вопросам использования и охраны водных объектов в связи с вступлением в силу нового ВК.
Новый ВК непосредственно влияет на использование и охрану миллионов рек и озер, около 30 тысяч водохранилищ, других водных объектов в России и примыкающих к ним земель со всем, что на них находится. Известно, что земля и иная недвижимость около водного объекта оценивается, как правило, значительно выше, чем в отдалении от него (если это не паводкоопасная территория). С каждым годом в различных регионах нарастает дефицит воды, в том числе для питья. В связи с этим новый ВК имеет большое практическое значение для каждого жителя России.
Автор выражает глубокую признательность юридической фирме "Частное право" и лично ее руководителю Дмитрию Вячеславовичу Казакову, оперативно откликнувшимся на предложение издать данный комментарий.
А.В.Мазуров,
кандидат юридических наук
Сентябрь 2006 года
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. Основные
Вводный закон - Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 5 июня 2006 г. N 23. Ст. 2380
ВК (новый ВК, комментируемый ВК) - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 5 июня 2006 г. N 23. Ст. 2381
ВК-95 - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 20 ноября 1995 г. N 47. Ст. 4471
ЗВФ - земли водного фонда
2. Дополнительные
ВБР - водные биологические ресурсы
ВВП - внутренние водные пути Российской Федерации
ГВР - государственный водный реестр
ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации:
- часть первая от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (статьи 1 - 453) // Собрание законодательства Российской Федерации. 5 декабря 1994 г. N 32. Ст. 3301
- часть вторая от 26 января 1996 года N 14-ФЗ (статьи 454 - 1109) // Собрание законодательства Российской Федерации. 29 января 1996 г. N 5. Ст. 410
- часть третья от 26 ноября 2001 года N 146-ФЗ (статьи 1110 - 1224) // Российская газета. 2001. 28 ноября.
Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ГТС - гидротехническое сооружение
ЗК - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 29 октября 2001 г. N 44. Ст. 4147
КВВТ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 12 марта 2001 г. N 11. Ст. 1001
КМН - коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
Конституция - Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 25 декабря 1993 года
ЛК - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 февраля 1997 г. N 5. Ст. 610
МПР - Министерство природных ресурсов Российской Федерации
МРОТ - минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом, и для уплаты штрафов, составляющий 100 рублей
НК - Налоговый кодекс Российской Федерации:
- часть первая от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (статьи 1 - 142) // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 августа 1998 г. N 31. Ст. 3824
- часть вторая от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ (статьи 143 - 398) // Собрание законодательства Российской Федерации. 7 августа 2000 г. N 32. Ст. 3340
ОГВ - орган(-ы) государственной власти Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации
ОМС - орган(-ы) местного самоуправления муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения
ООПТ - особо охраняемые природные территории
Правительство - Правительство Российской Федерации
Президент - Президент Российской Федерации
Росводресурсы - Федеральное агентство водных ресурсов
Росприроднадзор - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
РФ - Российская Федерация
СЗ - Собрание законодательства Российской Федерации
УК - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года N 64-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 17 июня 1996 г. N 25. Ст. 2954
уполномоченные органы - органы, уполномоченные предоставлять в пользование водные объекты (их части), находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований
ФЗ - федеральный закон
ФЗ о ГТС - Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 28 июля 1997 г. N 30. Ст. 3589
ФЗ о переводе - Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // Собрание законодательства Российской Федерации. 27 декабря 2004 г. N 52 (часть 1). Ст. 5276
ФЗ о регистрации - Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства Российской Федерации. 28 июля 1997 г. N 30. Ст. 3594
ФЗ о рыболовстве - Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // Российская газета. 2004. 23 декабря.
ФЗ о среде - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 2002. 12 января.
ФЗ о СЭБН - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 5 апреля 1999 г. N 14. Ст. 1650
ФЗ о ЧС - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 1994. 24 декабря.
ФЗ об отходах - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Российская газета. 1998. 30 июня.
ФОИВ - федеральные органы исполнительной власти
3 июня 2006 года N 73-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ВОДНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принят
Государственной Думой
12 апреля 2006 года
Одобрен
Советом Федерации
26 мая 2006 года
Статья 1
Комментарий к статье 1
Принятие к новому кодексу закона о введении его в действие, а также введение в действие нового кодекса с 1 января типично для важнейших законов последнего времени.
ВК и Вводный закон впервые официально опубликованы в СЗ 5 июня 2006 года. Следовательно, со дня официального опубликования ВК до его вступления в силу законодатель посчитал необходимым установить срок более полугода. Столь значительная "отсрочка" характерна для законов, которые вносят в правовое регулирование и социально-экономическую реальность очень существенные изменения, чтобы все заинтересованные лица успели к ним подготовиться.
Необходимо подчеркнуть, что с 1 января 2007 года вводится в действие только ВК. Вводный закон, за исключением его статей 12 и 19, вступил в силу со дня официального опубликования (статья 21 Вводного закона), то есть с 5 июня 2006 года.
Статья 2
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья взаимосвязана со статьей 1 Вводного закона. Она посвящена действию ВК во времени.
ВК применяется к тем отношениям (правовым, жизненным ситуациям), которые возникнут после его введения в действие, то есть с 1 января 2007 года. К отношениям, возникшим до 1 января 2007 года, в том числе в период со дня официального опубликования ВК, и продолжающимся после 1 января 2007 года, его положения должны применяться к правам и обязанностям, возникающим после 1 января 2007 года.
Статья 3
Комментарий к статье 3
Статья 3 Вводного закона называет ФЗ и их отдельные положения, которые утрачивают силу с 1 января 2007 года.
Статья 12 ФЗ от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ, статья 59 ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статья 6 ФЗ от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ и статья 9 ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ вносили изменения в ВК-95. Пункт 12 статьи 17 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ изменял статью 59 ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
Таким образом, все названные положения ФЗ вносили изменения в ВК-95. Другие изменения в ВК-95 не вносились. Поэтому можно сказать, что комментируемая статья признала утратившим силу ВК-95 с последующими изменениями и дополнениями. ВК-95 утрачивает силу в полном объеме, ни одно его положение с 1 января 2007 года не оставлено действующим.
Что касается абзаца восьмого подпункта "б" пункта 6 статьи 23 ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, то он вносил изменения не в ВК-95, а в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним обособленные водные объекты, расположенные в пределах территории субъекта РФ, а также имущество, необходимое для их обустройства, могли находиться в собственности субъектов РФ. Данное положение действовало лишь с 1 января до 5 июня 2006 года и, учитывая длительные сроки оформления прав на недвижимость, вряд ли успело послужить за это время основой передачи обособленных водных объектов в собственность субъектов РФ. Его отмена означает отказ в предоставлении водных объектов (кроме некоторых прудов и обводненных карьеров) в собственность субъектов РФ.
Статья 4
Комментарий к статье 4
1. Статья 4 Вводного закона обусловлена отсутствием подобного положения в ВК-95, что до сих пор формально сохраняло на территории РФ действие Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 года с последующими изменениями (при отмене ВК РСФСР 1972 года).
После распада СССР и принятия ВК-95 сохранение на территории РФ действия Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик могло не столько регулировать водные отношения, сколько порождать противоречия между ними. Непризнание Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик недействующими было пробелом ВК-95. С 1 января 2007 года этот пробел устранен.
2. Вводный закон, признавая бездействие на территории РФ норм водного законодательства, содержащихся в актах Союза ССР, не закрепил еще одно положение, которое свойственно почти всем ФЗ последнего времени - о приведении актов Президента и Правительства в соответствие с ним и с ВК, а также о сроках принятия нормативных актов во исполнение ВК.
Представляется, что такие акты должны быть приняты до 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие. Срок для их разработки и принятия - более полугода со дня официального опубликования ВК - вполне достаточный. Ведь те, кто должен их разрабатывать и принимать, не только знали о прохождении ВК в Государственной Думе, но и сами участвовали в его разработке. Для специалистов новый ВК неожиданностью не стал.
Статья 5
Комментарий к статье 5
Статья 5 Вводного закона касается всех водопользователей, получивших водные объекты в пользование в соответствии с ВК-95. Она сохраняет им водопользование до истечения срока действия лицензий и договоров на водопользование. Такие водопользователи вправе (не обязаны) по своему усмотрению, а не по усмотрению госорганов заключить новые договоры водопользования или обратиться с заявлениями о предоставлении водных объектов в пользование в соответствии с комментируемым ВК. Специально оговаривается, что при этом условия и сроки использования водных объектов могут быть изменены только по инициативе водопользователей (а не госорганов).
Комментируемая статья нацелена на постепенный переход к новым водным отношениям. Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании к проекту Вводного закона (такой документ прилагается к каждому вносимому в Государственную Думу законопроекту), "переход от действующей лицензионной системы пользования водными объектами к договорным отношениям будет осуществлен постепенно, в срок до 15 лет, и не приведет к финансовым и экономическим последствиям для бюджетной системы и хозяйствующих субъектов".
Принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование или заключение новых договоров водопользования в соответствии с комментируемым ВК (что возможно только после 1 января 2007 года) прекращает действие не только прежних лицензий и договоров о водопользовании, но и решений Правительства и органов исполнительной власти субъектов РФ о предоставлении водных объектов в пользование. Они прекращают действие также по истечении срока действия ранее выданных лицензий на водопользование и договоров водопользования либо в случае прекращения права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены статьей 10 ВК (см. комментарий к ней).
Статья 6
Комментарий к статье 6
Данное положение действует в отношении водных объектов, которые до 1 января 2007 года в пользование не предоставлялись. В отношении таких водных объектов порядок предоставления их в пользование после 1 января 2007 года определяется комментируемым ВК. Однако статья 6 Вводного закона не запрещает предоставлять их в пользование до 1 января 2007 года по правилам ВК-95.
Статья 7
Комментарий к статье 7
Комментируемая статья достаточно логично и обоснованно определяет собственников земельных участков, в границах которых расположены пруд или обводненный карьер. К таким земельным участкам относятся участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии (часть 5 статьи 7 Вводного закона).
В соответствии со статьей 5 ВК пруды и обводненные карьеры относятся к поверхностным водным объектам, которые состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) для прудов и обводненных карьеров определяется по нормальному подпорному уровню воды.
Статья 7 Вводного закона допускает нахождение земельных участков с прудами и обводненными карьерами в собственности РФ, ее субъектов, различных муниципальных образований, организаций и граждан, в том числе у участников долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Она учитывает деление муниципальных образований на муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения, введенное ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
О собственности на пруды и обводненные карьеры см. также комментарий к статье 8 ВК.
Статья 8
Комментарий к статье 8
Аналогичное положение закреплено в части 9 статьи 31 ВК. Как следует из комментируемой статьи, указанная в ней информация должна быть размещена с 1 января до 1 июля 2007 года.
В настоящее время ФОИВ, уполномоченным Правительством на осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов, является Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), находящееся в ведении МПР. Сайт МПР: mnr.gov.ru.
Статья 9
Комментарий к статье 9
Статья 9 "открывает" перечень статей Вводного закона, которые вносят изменения в другие ФЗ. Но лишь две из них - статьи 12 и 19, вносящие изменения в НК и ФЗ о переводе, - вступают в силу одновременно с ВК с 1 января 2007 года; остальные "изменяющие" статьи вступили в силу 5 июня 2006 года одновременно с Вводным законом (статья 21 Вводного закона).
Комментируемая статья вносит изменения в часть первую ГК, действующую с 1 января 1995 года (ВК-95 действовал с 20 ноября 1995 года). Пункт 1 статьи 130 ГК определяет объекты, относящиеся к недвижимости. Комментируемая статья с 5 июня 2006 года обособленные водные объекты из них исключила. Данное изменение обусловлено упорядочением регулирования не только водных, но и земельных и имущественных отношений.
ЗК одним из основных принципов земельного законодательства установил "единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами". Другими словами, водный объект понимается как вода, находящаяся на земельном участке (а не вне его), составляющая с земельным участком - дном и берегами - единый природный и имущественный объект. Такой вывод следует также из содержания части 5 статьи 7, статей 10 и 15 Вводного закона (см. комментарий к ним). В результате указание на водные объекты как на самостоятельные объекты недвижимости в статье 130 ГК стало лишним и было исключено.
Изменения в другие положения части первой ГК имеют в основном редакционный характер.
Статья 10
Комментарий к статье 10
Абзац третий статьи 1 ФЗ о регистрации определяет недвижимость, права на которую подлежат государственной регистрации в соответствии с ним. Комментируемая статья обособленные водные объекты из них исключает, поскольку они признаны неотъемлемой частью соответствующих земельных участков (см. комментарий к статье 9 Вводного закона). Одновременно статья 10 Вводного закона дополняет ФЗ о регистрации новой статьей 22.1 о регистрации прав на сооружения, расположенные на водных объектах (с земельными участками), об ограничениях (обременениях) этих прав и сделок с такими сооружениями, но не прав и сделок с самими водными объектами.
Обязательным приложением к документам, на основании которых осуществляется регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения на водных объектах, являются документы, подготовленные в соответствии с водным законодательством и в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений. Данное положение статьи 22.1 ФЗ о регистрации означает необходимость представления документов, предусмотренных как ФЗ о регистрации, так и ВК. В соответствии с ВК к договору водопользования или решению о предоставлении водного объекта в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним (часть 3 статьи 13, часть 2 статьи 22).
ФЗ от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлены дополнительные требования к сделкам с водным объектом, в пределах которого располагается объект археологического наследия, и к их регистрации, которые можно рассматривать как исключение из установленного ЗК принципа единства судьбы земельного участка с расположенными на нем иными недвижимыми объектами: участок водного объекта и объект археологического наследия, располагающийся на нем, находятся в гражданском обороте раздельно; собственнику объекта археологического наследия, располагающегося на участке водного объекта, для государственной регистрации прав на него необходимо получить и представить паспорт объекта культурного наследия.
Статья 11
Комментарий к статье 11
Комментируемая статья, дополняя пункт 2 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подпунктом 59, расширяет перечень "расходных" полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов РФ. Тем самым установлено, что данная деятельность не должна финансироваться из федерального бюджета. Дополнительное финансирование из федерального бюджета - право, но не обязанность федеральных ОГВ.
Подпункт "ч" пункта 2 статьи 26.11 названного ФЗ допускал нахождение в собственности субъекта РФ обособленных водных объектов, расположенных в пределах территории субъекта РФ, а также имущества, необходимого для их обустройства. Но субъекты РФ сохраняют право быть собственниками прудов и обводненных карьеров в соответствии со статьей 7 Вводного закона и статьей 8 ВК (см. комментарий к ним).
Статья 12
Комментарий к статье 12
Статья 333.3 НК устанавливает ставки сборов за пользование объектами ВБР. В пункте 4 статьи 333.3 НК приведена таблица с наименованиями объектов ВБР и ставками сбора. Ставки сбора установлены в зависимости от водных объектов, из которых добываются ВБР.
Статья 333.8 НК определяет плательщиков водного налога. В редакции комментируемой статьи ими не признаются лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие комментируемого ВК (не ВК-95), то есть после 1 января 2007 года. Следовательно, лица, осуществляющие водопользование после 1 января 2007 года на основании договоров и решений, заключенных (принятых) до 1 января 2007 года, остаются плательщиками водного налога.
Положения главы 25.1 НК ("Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов") и главы 25.2 НК ("Водный налог") рассматриваются также в связи с комментарием к статье 20 ВК "Плата за пользование водными объектами". Об уплате земельного налога с земельных участков, занятых водными объектами, см. комментарий к статье 31 ВК.
О вступлении в силу статьи 12 Вводного закона см. комментарий к статье 21 Вводного закона.
Статья 13
Комментарий к статье 13
Статья 13 Вводного закона вступила в силу 5 июня 2006 года. А ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" утратил силу с 1 июля 2006 года в связи с принятием ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ. Следовательно, в редакции статьи 13 Вводного закона он действовал с 5 по 30 июня 2006 года, то есть всего 25 дней.
Поскольку в настоящее время ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" уже не действует, статья 13 Вводного закона, формально не отмененная, фактически утратила силу.
Статья 14
Комментарий к статье 14
1. Комментируемая статья вносит изменения в различные положения главного акта земельного законодательства - ЗК.
Абзац четвертый пункта 2 статьи 18 ЗК в первоначальной редакции устанавливал, что в собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки, отнесенные к ЗВФ, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ. Статья 14 Вводного закона эти слова исключила. Но еще раньше (ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ) были признаны утратившими силу с 1 июля 2006 года все положения пункта 2 статьи 18 ЗК. Другими словами, абзац четвертый пункта 2 статьи 18 ЗК, как и ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (см. комментарий к статье 13 Вводного закона), действовал только с 5 по 30 июня 2006 года.
2. Комментируемая статья излагает в новой редакции подпункт 3 пункта 5 статьи 27 ЗК, ограничивая оборотоспособность, то есть возможность совершения сделок с земельными участками, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Слова "в пределах которых расположены водные объекты", а не "занятые водными объектами" означают, что ограничены в обороте не только земельные участки, полностью занятые водными объектами, но и земельные участки, занятые водными объектами частично. И те и другие ограничены в обороте, даже если разграничение государственной собственности на них не завершено.
Статья 14 Вводного закона также дополняет статью 27 ЗК новым пунктом 8, запрещающим приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК. Данное положение согласуется с положениями статей 3 и 28 ФЗ от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и пункта 12 статьи 85 ЗК, измененных комментируемой статьей, в соответствии с которыми приватизации не подлежит имущество, отнесенное ФЗ к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается; отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования в поселениях, к которым относятся набережные, водные объекты, пляжи.
По сути, в пункте 8 статьи 27 ЗК говорится об изъятии из оборота (сделок) земельных участков в пределах береговой полосы, поскольку "земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством" (абзац первый пункта 2 статьи 27 ЗК). Поэтому его положение следовало закрепить в пункте 4 статьи 27 ЗК, перечисляющем земельные участки, изъятые из оборота. Но это юридико-техническая особенность.
В новом ВК нет нормы, аналогичной статье 132 ВК-95, о том, что сделки, совершенные с нарушением водного законодательства, являются недействительными. Но это не означает возможность совершения с водными объектами любых сделок, с любыми условиями. Если сделка с водным объектом (земельным участком с водным объектом) нарушает законодательство, то она подпадает под действие статьи 168 ГК о недействительности сделок, согласно которой "сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения".
3.1. Принципиальное значение имеет изложение в новой редакции статьи 102 ЗК. Теперь она относит к ЗВФ только земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и занятые ГТС и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Причем к ЗВФ продолжают относиться только земли непосредственно "под водой". Береговая полоса к ЗВФ уже не относится (см. комментарий к статье 6 ВК).
До 5 июня 2006 года статья 102 ЗК относила к ЗВФ земли, занятые водными объектами; земли водоохранных зон водных объектов; земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, ГТС и иных водохозяйственных сооружений, объектов; зоны охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Водоохранные зоны исключены и из перечня земель природоохранного назначения: комментируемая статья признала пункт 1 статьи 97 ЗК утратившим силу. Как видно, состав ЗВФ существенно сокращен.
В соответствии со статьей 102 ЗК на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков; в целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель, порядок которого должен устанавливаться ФЗ (такие ФЗ пока не приняты); порядок использования и охраны ЗВФ определяется ЗК и водным законодательством.
3.2. Статья 102 ЗК устанавливает, что порядок использования и охраны ЗВФ устанавливается не только ВК, но и ЗК.
Буквальное содержание положения статьи 102 ЗК о том, что к ЗВФ "относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах", означает, что к ЗВФ относятся земли, занятые любыми водными объектами. Однако водные объекты, например в черте поселения, относятся только к землям поселений.
Водоохранные зоны (статья 65 ВК) комментируемой статьей изъяты из ЗВФ. Но положения о них содержатся именно в ВК, поскольку водоохранная зона устанавливается только при наличии водного объекта. В свою очередь, в ВК нет положений о том, что его действие распространяется только на ЗВФ.
Соответственно, положения ВК действуют в отношении водных объектов на любых категориях земель. Водные объекты "не на ЗВФ" находятся, кроме ВК, также под действием ФЗ об иных категориях земель: ЛК - если водный объект находится на землях лесного фонда; ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" - если водный объект находится на землях особо охраняемых территорий и объектов и т.п.
Положения ВК об охране водных объектов следует рассматривать как направленные также на охрану земель и, наоборот, положения земельного законодательства об охране земель различных категорий - как направленные на охрану водных объектов, если они на этих землях находятся. Воды и земли как природные ресурсы находятся в неразрывном единстве.
Вместе с тем это не устраняет необходимость отграничения ЗВФ от земель других категорий, на которых имеются водные объекты. (Подробнее об этом см. комментарий к статье 19 Вводного закона.)
Изменения комментируемой статьей других положений ЗК имеют в основном редакционный характер.
Статья 15
Комментарий к статье 15
1. Статья 1181 ГК устанавливает условия наследования земельных участков. В редакции комментируемой статьи при наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
До 5 июня 2006 года в статье 1181 ГК вместо слов "водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом" содержались слова "замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения". Как видно, комментируемая статья, кроме терминологической замены "водоемы" на "водные объекты", исключила из статьи 1181 ГК упоминание о лесе как объекте наследования, что является обоснованным. Наследование означает переход имущества в частную собственность (от другого частного собственника). Между тем действующий ЛК не допускает частную собственность на участки лесного фонда. Но ни ЛК, ни статья 1181 ГК как до, так и после ее изменения комментируемой статьей не запрещают наследование вместе с земельным участком "растений" на нем, в том числе древесно-кустарниковой растительности.
Оговорка "если иное не установлено законом", появившаяся в статье 1181 ГК и допускающая ограничения наследования растений и водных объектов на земельном участке, представляется резервной. В настоящее время законы, в том числе ВК, "иное" не устанавливают. Напротив, отчуждение пруда или обводненного карьера, расположенного в границах земельного участка, без земельного участка не допускается (часть 4 статьи 8 ВК).
2. Пункт 2 статьи 1213 ГК, из которого комментируемой статьей исключены слова "обособленных водных объектов", содержится в разделе "Международное частное право" части третьей ГК, регулирующем гражданско-правовые отношения с участием иностранных лиц.
Статья 1213 ГК определяет право, подлежащее применению к договору в отношении недвижимого имущества. До ее изменения статьей 15 Вводного закона она устанавливала, что к договорам в отношении находящихся на территории РФ обособленных водных объектов применяется российское право.
Исключение слов "обособленных водных объектов" не означает, что в отношении обособленных водных объектов на территории России, если они используются с участием иностранных лиц, может применяться не только российское право. Водный объект неотделим от земельного участка, на котором он расположен. К договорам в отношении земельных участков на территории РФ (в том числе с водными объектами) статьей 1213 ГК сохранено применение только российского права (ФЗ).
Статья 16
Комментарий к статье 16
Статья 7.6 находится в КоАП в главе "Административные правонарушения в области охраны собственности". Комментируемая статья создала следующую ее редакцию:
"Статья 7.6. Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий
Самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда".
Другие изменения в КоАП, внесенные статьей 16 Вводного закона, имеют в основном "бюрократический" характер.
Статья 17
Комментарий к статье 17
Статьи 14, 15 и 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливают вопросы местного значения, соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов, а его статья 50 (пункт 16 части 2 и пункт 15 части 3) - возможность (но не обязательность) нахождения прудов и обводненных карьеров в собственности поселений и муниципальных районов. Пруды и обводненные карьеры могут находиться и в собственности городских округов (часть 4 статьи 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). К вопросам местного значения статья 14 данного ФЗ относит также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах.
Статья 18
Комментарий к статье 18
После изменения комментируемой статьей положения ФЗ о ВБР приобрели следующую редакцию:
"Водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности (часть 2 статьи 10)".
"Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников" (часть 3 статьи 24).
Подробнее об использовании водных объектов для рыболовства см. комментарий к статье 51 ВК.
Статья 19
Комментарий к статье 19
1. Статья 19 Вводного закона вступает в силу со дня введения в действие ВК (часть 2 статьи 21 Вводного закона). Поэтому вносимые ею в статью 12 ФЗ о переводе изменения вступают в силу с 1 января 2007 года. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть положения статьи 12 ФЗ о переводе в редакциях, действующих как до, так и после 1 января 2007 года.
До 1 января 2007 года статья 12 ФЗ о переводе действует в следующей (первоначальной) редакции:
"Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселений;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы".
С 1 января 2007 года статья 12 ФЗ о переводе будет действовать в следующей редакции (если к тому времени не будет изменена еще одним ФЗ):
"Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда.
1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселений;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:
1) если земли заняты водными объектами;
2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов".
Как видно, основания (случаи) перевода ЗВФ или земельных участков в составе ЗВФ в другие категории земель остаются прежними. Но с 1 января 2007 года статья 12 ФЗ о переводе дополняется положениями, предусматривающими случаи перевода земель или земельных участков различных категорий в ЗВФ, взаимосвязанные с изложением в новой редакции статьи 102 ЗК "Земли водного фонда" (см. комментарий к статье 14 Вводного закона). Их отсутствие в первоначальной редакции является пробелом ФЗ о переводе и не позволяло переводить земли (земельные участки) различных категорий земель (лесного фонда, специального назначения и др.) в ЗВФ.
2.1. С переводом участков ЗВФ в земли других категорий тесно связана проблема отнесения земель, занятых водными объектами, к землям той или иной категории. Без предварительного отнесения земельного участка к той или иной категории земель он не может быть переведен в другую категорию, а его целевое использование затруднено.
От отнесения водного объекта, его земли (дна и берегов) к той или иной категории земель зависит распространение на него действия тех или иных положений законодательства. Ни один земельный участок не может одновременно относиться к двум или более категориям земель.
В соответствии со статьей 14 ФЗ о переводе отнесение земельных участков (в том числе с водными объектами) к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным. Если категория земель указана не в документах государственного земельного кадастра, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. При наличии противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного земельного кадастра, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до 5 января 2005 года, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. Если категория земель не указана в документах государственного земельного кадастра, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается правовой акт ОМС об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.
Земельные участки, расположенные в черте поселений, подлежат отнесению к землям поселений, а вне черты поселений - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Сведения о принадлежности земельного участка (в том числе с водным объектом) к определенной категории земель в течение тридцати дней бесплатно вносятся в документы государственного земельного кадастра по заявлению правообладателя земельного участка. Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в порядке, установленном статьей 21 ФЗ о регистрации, то есть в порядке исправления технических ошибок.
В соответствии со статьей 21 ФЗ о регистрации технические ошибки в записях, допущенные при государственной регистрации прав, исправляются в трехдневный срок по решению государственного регистратора после обнаружения ошибки или получения от любого заинтересованного лица заявления в письменной форме об ошибке в записях. Участники отношений, возникающих при государственной регистрации прав, в такой же срок в обязательном порядке в письменной форме получают информацию об исправлении технической ошибки. Исправление технической ошибки, допущенной при государственной регистрации прав, осуществляется в случае, если нет оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие регистрационные записи. Если существуют основания полагать, что исправление технической ошибки может причинить вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие регистрационные записи, такое исправление производится по решению суда. Если в результате технической ошибки физическим или юридическим лицам был причинен вред, такой вред подлежит возмещению.
2.2. Согласно статье 7 ЗК все земли в РФ подразделяются на семь категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Поскольку водные объекты с их землями могут находиться в различных формах собственности, они могут относиться или переводиться в различные категории земель:
- если находятся в федеральной собственности - Правительством;
- если находятся в собственности субъектов РФ - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- если находятся в муниципальной или частной собственности - ОМС.
Однако перевод земель поселений в земли иных категорий и земель иных категорий в земли поселений независимо от их нахождения в той или иной форме собственности, если на них находятся водные объекты, а также до разграничения государственной собственности на землю (на конкретные земельные участки) с прудами и обводненными карьерами осуществляется ОГВ субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, - ОМС (статья 8 ЗК, часть 2 статьи 15 ФЗ о переводе). В ближайшее время это может привести к резкому сокращению площадей земель различных категорий в связи с реализацией ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который без учета положений других ФЗ в качестве "поселения" рассматривает не только отдельно город, поселок или деревню, но и "сельское поселение" как "несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов". Возможно, в нем не имелось в виду включение в указанную территорию земель различных категорий, но терминологически это допускается. Этот же ФЗ предписывает субъектам РФ установить их законами границы еще одной новой разновидности муниципальных образований - городских округов, которые не входят в территории муниципальных районов и объединяют город и прилегающие к нему поселки. На этих территориях могут быть водные объекты. Тем самым допускается их "поглощение" землями поселений. Способствует этому и Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ, в той или иной степени действующий на территории (землях) не только городов. "Спасает" от этого в настоящее время отсутствие у многих поселений завершенности работ по установлению их черты согласно новым правилам.
В некоторых субъектах РФ (например, в Воронежской, Ивановской областях) уже приняты законы, которые "делят" территорию субъекта РФ так, что все земли входят в состав территории того или иного поселения. При этом игнорируются:
- другие положения ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые сохраняют межселенные территории;
- ЗК и ФЗ о переводе, вся структура и содержание которых построены исходя из деления территории РФ на семь категорий;
- нахождение многих земель (занятых реками, земель лесного фонда, обороны и др.) в федеральной собственности, целевое назначение которых вправе определять только федеральные ОГВ;
- отсутствие для подавляющего большинства площадей различных категорий земель каких-либо условий и предпосылок для застройки и постоянного заселения, без которых земли поселений не могут быть признаны таковыми.
Исходя из изложенного, необходимо немедленное изменение законов, допускающих отнесение всех или большинства земель на территории субъекта РФ только к землям поселений.
2.3. Статья 102 ЗК в редакции статьи 14 Вводного закона относит к ЗВФ "земли, покрытые поверхностными водными объектами". Но отнесение к ЗВФ любых земельных участков, занятых поверхностными водными объектами, зачастую не имеет фактических оснований, а иногда и невозможно. Поэтому необходимо отграничить ЗВФ, занятые поверхностными водными объектами, от земель иных категорий, занятых такими же объектами.
ВК не устанавливает минимума воды, которая образует водный объект. Это обусловлено тем, что в различных регионах страны наполнение водой различных впадин в разное время неодинаково. Кроме того, ни ВК, ни Вводный закон не устанавливают, что их действие распространяется на водные объекты только на ЗВФ.
Как в этих условиях отграничить ЗВФ от земель других категорий? Думается, что земля с водой может считаться ЗВФ, если вода конкретного водного объекта не используется по определенному целевому назначению (например, только для энергетики), а сам водный объект был ранее охарактеризован в государственном водном кадастре как находящийся на ЗВФ. Для исключения таких водных объектов из ЗВФ необходимо решение о переводе занятого им земельного участка в другую категорию земель.
2.4. С древних времен поселения возникали прежде всего у водных объектов. В настоящее время любые земли в черте поселения относятся к категории земель поселений (пункт 1 статьи 83 ЗК). Но необходимо решить, к какой категории земель относится земля водного объекта (например, реки), часть которого находится в черте поселения, а часть за чертой?
Поскольку статья 84 (абзац второй пункта 2) ЗК предписывает устанавливать черту поселений по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, земли поселений, занятые водным объектом, должны определяться по внешним границам таких участков, включенных в черту поселения, соединенным прямой линией (чертой) "над водой". Земли, занятые водным объектом, но находящиеся за этой чертой, не относятся к землям поселений и могут относиться к ЗВФ, если нет оснований их отнесения к другой категории земель.
2.5. В соответствии со статьей 102 ЗК земли, занятые ГТС, расположенными на водных объектах, относятся к ЗВФ. Может ли это применяться в отношении земель с любыми ГТС?
Статья 3 ФЗ о ГТС определяет ГТС как "плотины, здания гидроэлектростанций, водосборные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размыва на каналах, другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов", а территорию ГТС - как территорию в пределах границ землеотвода, установленную в соответствии с земельным законодательством.
Следовательно, к ГТС относятся любые сооружения, предназначенные для использования вод и предотвращения их вредного воздействия. Но из самого законодательного определения следует, что территория не всякого ГТС должна относиться к ЗВФ. Думается, законодатель в определении ГТС неслучайно выделил отдельные их виды точками с запятыми, обозначив тем самым их различное целевое назначение. Поэтому к ЗВФ можно отнести территории таких ГТС, которые предназначены для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; иные сооружения, предназначенные для защиты от вредного воздействия вод.
В соответствии со статьей 89 ЗК земельные участки для размещения гидроэлектростанций отнесены к землям энергетики. Территории ГТС, ограждающих хранилища жидких отходов промышленных организаций, вряд ли можно признать ЗВФ - это явно земли промышленности. Отдельные ГТС могут быть и на землях сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, к ЗВФ не относятся земли, занятые ГТС, используемыми преимущественно для целей промышленности, энергетики, сельского хозяйства. При отнесении территории того или иного ГТС к находящемуся на землях той или иной категории необходимо учитывать назначение каждого ГТС, специфику отраслей и производств, которые обслуживают ГТС, соблюдать требования правовых актов об отнесении земель к соответствующим категориям, их переводе из одной категории в другую.
2.6. Некоторые водные объекты могут быть отнесены к судоходным и использоваться для водного транспорта (см. комментарий к статье 6 ВК). Именно для водного транспорта строились некоторые каналы.
Согласно пункту 4 статьи 90 ЗК в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для:
1) размещения искусственно созданных ВВП;
2) размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;
3) выделения береговой полосы.
Указанные земельные участки должны относиться к землям водного транспорта (не ЗВФ). Таким образом, к ЗВФ не относятся земельные участки с водными объектами, предоставленные для целей, указанных в пункте 4 статьи 90 ЗК.
Не является основанием перевода земли с водным объектом в земли транспорта образование на водном объекте ледового покрова, позволяющего передвигаться по нему с использованием транспортных средств. Замерзание свидетельствует лишь о свойствах воды как природного ресурса.
2.7. В отличие от ВК-95 (статья 19) комментируемый ВК не упоминает о трансграничных (пограничных) водных объектах. Между тем от отнесения водного объекта (его части) к пограничным зависит отнесение его земли к ЗВФ или землям специального назначения, необходимым для охраны государственной границы.
В соответствии со статьей 5 Закона РФ от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" прохождение государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, устанавливается:
- на море - по внешней границе территориального моря РФ;
- на судоходных реках - по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях - по их середине или по середине главного рукава реки;
- на озерах и иных водоемах - по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы государственной границы к берегам озера или иного водоема;
- на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах - в соответствии с линией государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;
- на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, - по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения государственной границы на воде.
Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону.
Среди международных договоров, содержащих положения об использовании и охране трансграничных (пограничных) водных объектов, можно назвать Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанную в Хельсинки 17 марта 1992 года и ратифицированную Россией. Конвенция определила, что "трансграничные воды" - это любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах. В случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах.
Трансграничными водными объектами являются Чудское озеро на территории Псковской области, река Амур на территории Хабаровского края, озеро Ханка на территории Приморского края и др. Всего у России более тысячи пограничных и трансграничных водных объектов. При этом загрязнение водного объекта на территории одного государства может отразиться на воде другого государства (например, нефтяное пятно, плывущее по течению). Поэтому граничащие государства обязаны использовать и охранять трансграничные водные объекты совместно, руководствуясь международным правом и международными договорами.
ВК не упоминает о подземных трансграничных водных объектах, о которых по объективным причинам известно меньше, чем о поверхностных. Их использование и охрана должны осуществляться граничащими государствами в соответствии с международными договорами.
Таким образом, к ЗВФ не относятся земли, занятые водными объектами, используемыми для охраны государственной границы.
2.8. Как отграничить ЗВФ с водными объектами, в том числе не используемыми для сплава древесины, по берегам которых расположен лес, от земель лесного фонда, на которых есть водные объекты? В законодательстве нет ответа и на этот вопрос. Думается, в каждом случае необходимо исходить из неразрывной взаимосвязи различных природных ресурсов и установленных нормативными актами ограничений и возможностей использования как водного объекта, так и леса вокруг него, а также из преимущественного использования земли с лесом и водным объектом для нужд лесного или водного хозяйства.
Следует согласиться с И.Ф. Панкратовым, который пишет: "Лесное законодательство "вторгается" в регулирование использования и охраны животного мира, водных объектов и даже недр и атмосферного воздуха. В ст. 5 ЛК РФ подчеркнуто: в той мере, в какой это необходимо для улучшения использования, воспроизводства, охраны и защиты самих лесов. Как и почему это происходит? Объекты животного мира делятся на водных и обитающих в лесах. Леса и воды - их естественная среда обитания. Поэтому лесное законодательство "проявляет заботу" о водных объектах как среде обитания водных животных. Кроме того, правильное регулирование использования и охраны водных объектов лесным законодательством необходимо потому, что лесные водоемы - необходимое для лесов условие произрастания, существования, развития. Без воды леса высыхают. Поэтому лесное (и земельное) законодательство предусматривает лесные и водные защитные прибрежные зоны вдоль и вокруг водоемов в установленных размерах и порядке" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1997 // СПС КонсультантПлюс.
Об охране лесов, расположенных в водоохранных зонах, см. комментарий к статье 63 ВК.
2.9. Водные объекты могут использоваться и для нужд обороны. Соответственно, они должны находиться на землях обороны, а не на ЗВФ. Об отграничении ЗВФ от земель ООПТ, на которых есть водные объекты, см. комментарий к статье 66 ВК.
Проблема отграничения ЗВФ от земель запаса возникать не должна. К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам (статья 103 ЗК), на которых, соответственно, не осуществляется какая-либо деятельность и не возведена недвижимость, в том числе ГТС. Если на таких землях имеется водный объект, то он подлежит отнесению к ЗВФ на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 102 ЗК.
Исходя из изложенного, если "вычесть" водные объекты на различных категориях земель, то общая площадь ЗВФ в России может оказаться наименьшей по сравнению с другими категориями земель.
3. В первоначальной редакции ФЗ о переводе пункт 3 части 1 статьи 15 устанавливал, что до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством при переводе ЗВФ или земельных участков в составе ЗВФ, которые заняты водными объектами, находящимися в федеральной собственности.
Статья 19 Вводного закона, вступающая в силу с 1 января 2007 года, исключила из него слова "которые заняты водными объектами, находящимися в федеральной собственности". Но еще раньше пункт 3 части 1 статьи 15 ФЗ о переводе был признан утратившим силу в полном объеме с 1 июля 2006 года ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ. Таким образом, в редакции статьи 19 Вводного закона пункт 3 части 1 статьи 15 ФЗ о переводе не мог действовать.
Исключение из ФЗ о переводе пункта 3 части 1 статьи 15 означает, что до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, ОМС (часть 2 статьи 15 ФЗ о переводе). После разграничения государственной собственности на землю перевод ЗФВ в другие категории земель должен осуществляться Правительством - в отношении земель, находящихся в федеральной собственности; органами исполнительной власти субъектов РФ - в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ; ОМС - в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований, образованных согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и наделенных полномочиями собственника в отношении водных объектов статьями 7 и 17 Вводного закона.
От установления публичного собственника земельного участка с водным объектом зависит поступление средств платы за его использование в определенный бюджет. Кто является собственником водного объекта, тот и получает деньги за его использование другими лицами. До разграничения государственной собственности на землю с водными объектами плата за их использование или продажу распределяется в бюджеты РФ, субъектов РФ или муниципальных образований по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ и ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год, то есть может меняться ежегодно.
Статья 20
Комментарий к статье 20
Пункт 5 части 1 статьи 10 Градостроительного кодекса РФ устанавливал, что "документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации" в области, в частности, использования и охраны водных объектов. Статья 20 Вводного закона это положение исключила. Часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса в редакции статьи 20 Вводного закона установила, что для земель водного фонда, "занятых водными объектами" (ранее было "покрытых поверхностными водами"), градостроительные регламенты не устанавливаются. Приведенные изменения оправданно ограничивают действие Градостроительного кодекса на землях различных категорий с водными объектами.
Статья 21
Комментарий к статье 21
1. Вводный закон, за исключением его статей 12 и 19, вступил в силу 5 июня 2006 года - со дня первого официального опубликования в СЗ.
Статья 19 Вводного закона, которой внесены изменения в ФЗ о переводе, вступает в силу с 1 января 2007 года (см. комментарий к статьям 1 и 19 Вводного закона).
2. Согласно части 3 статьи 21 Вводного закона его статья 12, вносящая изменения в НК, "вступает в силу с 1 января 2007 года, но не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования". Подобная формулировка типична для введения в действие законов о налогах и сборах и обусловлена положением статьи 5 НК ("Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени"), согласно которому "федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования".
Вводный закон официально опубликован 5 июня 2006 года. Месяц после его официального опубликования истек 5 июля 2006 года, то есть задолго до 1 января 2007 года. Поэтому применение к нему названной "налоговой" формулировки становится бессмысленным, но она сохранилась. Почему?
Дело в том, что окончательное принятие и, следовательно, официальное опубликование ВК и Вводного закона планировалось раньше - возможно, в конце 2005 года (см. вступительную статью). В статье 1 проекта Вводного закона, принятого Государственной Думой в первом чтении 22 апреля 2005 года, устанавливалось, что ВК вступает в силу через шесть месяцев после его официального опубликования. Поскольку точные даты его дальнейшего принятия Государственной Думой, одобрения Советом Федерации, подписания Президентом и официального опубликования не были известны, такая формулировка имела смысл на стадии принятия Вводного закона в первом чтении. В дальнейшем, когда к принятию Вводного закона во втором чтении в его статье 1 появилось положение о введении ВК в действие с 1 января 2007 года, которое сохранилось и в окончательной редакции Вводного закона, такая формулировка потеряла смысл. Очевидно, она осталась по недосмотру депутатов Государственной Думы, также как и внесение Вводным законом изменений в фактически утративший силу ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (см. комментарий к статье 13 Вводного закона).
Исходя из изложенного, в настоящее время можно сказать, что статья 12 Вводного закона вступает в силу с 1 января 2007 года, то есть одновременно с ВК и в соответствии со статьей 5 НК.
Вводный закон подписан Президентом В. Путиным 3 июня 2006 года с присвоением N 73-ФЗ и направлен им для официального опубликования в СЗ. Датой ФЗ, в том числе Вводного закона и ВК, считается дата его подписания Президентом.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
Москва, Кремль
3 июня 2006 года
N 73-ФЗ
3 июня 2006 года N 74-ФЗ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принят
Государственной Думой
12 апреля 2006 года
Одобрен
Советом Федерации
26 мая 2006 года
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
1. Комментируемый ВК, как и ВК-95, начинается со статьи, в которой определяются основные понятия, используемые в ВК. Определение этих понятий в самом ВК придает им общеобязательный характер и силу ФЗ.
Перечень основных используемых в ВК понятий существенно сокращен. Если статья 1 комментируемого ВК содержит определение 19 понятий, то статья 1 ВК-95 - 30 понятий.
В статью 1 комментируемого ВК не включены такие понятия статьи 1 ВК-95, как "вода", "воды", "поверхностные воды", "подземные воды", "поверхностный водоток", "поверхностный водоем", "обособленный водный объект (замкнутый водоем)", "водосборная площадь", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "водопотребитель", "водохозяйственный объект", "водозабор", "водохозяйственная деятельность", "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
В заключении на проект ВК Комитета Государственной Думы по экологии отмечалось, что отсутствие в статье 1 ВК определения понятий "вода" и "воды", предусмотренных ВК-95, "недопустимо, так как основной целью охраны водных объектов является в первую очередь сохранение содержащихся в них вод и водных экологических систем".
Уже из приведенного перечня "сокращенных" понятий можно сделать вывод, что комментируемый ВК имеет некоторые принципиальные отличия от ВК-95, например не предусматривает лицензирование водопользования (оно сохранено различными ФЗ для использования подземных водных объектов, пользования водными объектами в связи с охотой и водными объектами, содержащими природные лечебные ресурсы). "Сокращение" же "экологических" понятий в ВК можно объяснить изменением системы и содержания законодательства о природных ресурсах. Так, отсутствие в статье 1 ВК определения понятия "загрязнение водных объектов" компенсируется наличием понятия "загрязнение окружающей среды" в статье 1 ФЗ о среде, распространяющегося в том числе на загрязнение водных объектов и их охрану от загрязнения.
В то же время в статью 1 комментируемого ВК включены понятия, которые не содержались в статье 1 ВК-95: "водное хозяйство", "водоотведение", "водоснабжение", "водохозяйственная система", "водохозяйственный участок".
Некоторые понятия ВК-95 остались и в новом ВК, но стали формулироваться и определяться по-другому. Принципиально в этом отношении понятие "водопользование". Если в ВК-95 под ним понималось использование водных объектов только гражданами и организациями (при этом статья 1 ВК-95 отдельно определяла понятие "использование водных объектов" этими же лицами), то комментируемый ВК более обоснованно определяет водопользование через использование водных объектов для удовлетворения потребностей не только организаций и граждан, но и других физических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
2. Определение основного понятия ВК - "водный объект" - отличается от его определения по ВК-95, который понимал под водным объектом "сосредоточение вод на поверхности суши в форме ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима". Комментируемый ВК определяет водный объект как "природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима".
Несмотря на сходство концовок данных определений, их содержание существенно различается. Если по ВК-95 водным объектом признавалось сосредоточение вод только в природных границах ("на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах") и не уточнялось, что сосредоточение вод постоянное или временное, то по комментируемому ВК водный объект - не только природный, но и искусственный объект как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод.
В комментируемом ВК, как и в ВК-95, статья 1 не устанавливает минимума вод, которые образуют водные объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах скопление вод неодинаково.
Таким образом, понятие "водный объект" по комментируемому ВК имеет более широкое содержание и теоретически позволяет признать водным объектом любое скопление воды, в том числе мелкое и кратковременное (лужа). Однако на практике водным объектом может считаться лишь тот, сведения о котором включены в государственный водный кадастр (ГВР).
О понятиях различных водных объектов см. комментарий к статье 5 ВК.
Статья 2. Водное законодательство
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья ВК имеет более широкое содержание, чем статья 2 ВК-95 с аналогичным наименованием. По сравнению со статьей 2 ВК-95 появились положения, закрепленные в частях 3, 4, 5 и 7 статьи 2 комментируемого ВК. В связи с этим в статье 2 ВК-95 несколько изменились формулировки о водном законодательстве.
Вместе с тем нельзя не отметить, что объем нового ВК по сравнению с ВК-95 существенно сокращен. Структура и содержание комментируемого ВК "отдалились" от требования к кодексу как к систематизированному законодательному акту, в котором содержатся исчерпывающие положения о регулируемых им отношениях. В ВК очень много "отсылок" к другим законам (ГК, ФЗ "О недрах" и др.), в то время как кодифицированный акт должен воздерживаться от широкого использования отсылочных положений.
Комментируемый ВК имеет следующую структуру:
Глава 1. Общие положения (статьи 1 - 7);
Глава 2. Право собственности и иные права на водные объекты (статьи 8 - 10);
Глава 3. Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование (статьи 11 - 23);
Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов (статьи 24 - 36);
Глава 5. Водопользование (статьи 37 - 54);
Глава 6. Охрана водных объектов (статьи 55 - 67);
Глава 7. Ответственность за нарушение водного законодательства (статьи 68 - 69).
Как видно, новый ВК содержит 69 статей. ВК-95 содержал 148 статей. По числу статей комментируемый ВК более чем в два раза меньше ВК-95. Но использование и охрана водных объектов зависят не от количества статей ВК, а от их содержания и исполнения.
Статьи ВК подразделяются на пронумерованные части (не пункты, как в ЗК), обозначаемые цифрами с точкой. Некоторые статьи ВК большего объема кроме как на части подразделяются также на пункты, обозначаемые цифрами со скобкой.
2. В статье 2 ВК не просто перечислены акты, составляющие водное законодательство, а установлена система (иерархия) таких актов и, следовательно, их юридическая сила, обусловленная Конституцией, имеющей высшую юридическую силу. Актом, регулирующим водные отношения и имеющим после Конституции наибольшую юридическую силу, является ВК, наименьшую юридическую силу - акты ОМС.
В соответствии со статьей 72 (пункт "к" части 1) Конституции водное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, что предполагает регулирование водных отношений актами не только федеральных ОГВ, но и актами ОГВ субъектов РФ. При этом ФЗ (в том числе ВК) имеют верховенство на всей территории РФ, в случае противоречия между ФЗ и иным актом, регулирующим водные отношения, в том числе изданным ФОИВ, действует ФЗ. Такой вывод следует из статей 4 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции, это закреплялось и в статье 2 ВК-95.
В связи с этим нельзя не обратить внимание на включение в число актов, регулирующих водные отношения, указов Президента. Согласно части 3 статьи 2 ВК указы Президента не должны противоречить ВК и другим ФЗ, что согласуется со статьей 90 (часть 3) Конституции. Однако Конституционный Суд РФ некоторыми своими решениями установил, что указы Президента могут издаваться и по вопросам, требующим законодательного решения. Издавалось немало президентских указов "вместо" ФЗ, были среди них и регулирующие водные отношения (например, Указ от 16 декабря 1993 года N 2144 "О федеральных природных ресурсах").
Оценка "законозаменяющих" указов Президента и обосновывающих их издание решений Конституционного Суда давалась нами в других публикациях <1>. В последнее время президентские указы, регулирующие водные отношения, не издавались, но статья 2 ВК сохраняет такую возможность. Сам ВК непосредственно не предусматривает издание указов Президента.
--------------------------------
<1> Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации (основные социальные и правовые характеристики). М.: ЮНИТИ, 2000; Мазуров А.В. Конституция и общественная практика (монография). М.: Частное право, 2004.
3. К уполномоченным Правительством ФОИВ, которые издают акты, регулирующие водные отношения (часть 5 статьи 2 ВК), относятся МПР и находящиеся в его ведении Росводресурсы и Росприроднадзор. Органами исполнительной власти субъектов РФ, издающими такие акты (часть 6 статьи 2 ВК), являются органы (министерства, управления и др.), установленные конституцией (уставом) и законами субъектов РФ, а также актами высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации); ОМС (часть 7 статьи 2 ВК) - органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
ВК предусматривает издание актов Правительства (постановлений и распоряжений) по следующим вопросам:
1) уполномочивания ФОИВ на издание актов, регулирующих водные отношения (часть 5 статьи 2);
2) порядка утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах (часть 3 статьи 6);
3) установления порядка проведения аукционов на заключение договоров водопользования и порядка подготовки и заключения договоров водопользования по результатам аукционов (части 2 и 3 статьи 16);
4) ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (часть 3 статьи 20);
5) предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны и безопасности государства (часть 1 статьи 21);
6) порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (часть 6 статьи 23);
7) установления перечня водохранилищ, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (часть 2 статьи 26);
8) методики определения общего объема субвенций федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий, передаваемых ОГВ субъектов РФ, порядка их расходования и учета (часть 4 статьи 26);
9) порядка утверждения границ бассейновых округов (часть 3 статьи 28);
10) порядка создания и деятельности бассейновых советов (часть 4 статьи 29);
11) порядка осуществления государственного мониторинга водных объектов (часть 8 статьи 30);
12) размера и порядка взимания платы за предоставление сведений из ГВР (часть 8 статьи 31);
13) порядка установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (часть 4 статьи 32);
14) порядка разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесения в них изменений (часть 6 статьи 33);
15) порядка резервирования источников питьевого водоснабжения (часть 2 статьи 34);
16) порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 3 статьи 35);
17) порядка утверждения целевых показателей качества воды в водных объектах (часть 6 статьи 35);
18) определения критериев отнесения объектов к подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (часть 3 статьи 36);
19) порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (часть 8 статьи 36);
20) установления порядка использования поверхностных водных объектов для взлета и посадки воздушных судов (часть 2 статьи 47);
21) порядка утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (часть 2 статьи 69).
По некоторым из перечисленных вопросов акты Правительства были приняты во исполнение ВК-95, например Постановление от 16 июня 1997 года N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов". Вместе с тем очевидно, что принятие нового ВК потребует принятия новых и изменения прежних нормативных актов Правительства уже в ближайшее время, в идеале до 1 января 2007 года - даты вступления ВК в силу. К этому же сроку желательно принятие предусмотренных ВК нормативных актов МПР и других ведомств. Однако это представляется маловероятным, вследствие чего водные отношения в первое время после вступления ВК в действие окажутся недорегулированными и запутанными, что не может не отразиться отрицательно на охране водных объектов.
Постановлением Государственной Думы от 8 июля 2006 года на 1 ноября 2006 года планировалось проведение "правительственного часа" о мерах, принимаемых Правительством по нормативному правовому обеспечению реализации положений Водного кодекса Российской Федерации. Однако не уточнялось - нового ВК или ВК-95.
4. Статья 2 комментируемого ВК, в отличие от статьи 2 ВК-95, не упоминает о существовании норм водного "права", признавая тем самым наличие лишь норм водного "законодательства". Соотношение норм права и норм законодательства в правовой системе является одной из сложных общеправовых проблем <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Правоведение (2-е издание). М.: Юрайт, 2005. С. 69 - 91.
За 10 лет действия ВК-95 многие правоведы не признали выделение водного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, и законодатель не упомянул о нем в комментируемом ВК. Но существование в качестве самостоятельной отрасли водного законодательства сомнений не вызывает.
5. ВК (часть 2 статьи 2), как и многие другие ФЗ, принимавшиеся в последние годы, утверждает приоритет собственных норм перед нормами других ФЗ. Это значит, что законодатель, несмотря на внесение Вводным законом изменений в различные ФЗ в связи с принятием ВК, допускает несоответствие его нормам положений других ФЗ, которые к моменту его принятия не были выявлены, и исходит из общеправового принципа, согласно которому при расхождении положений разных актов одинаковой юридической силы применению подлежит положение того из них, который издан позднее. Вместе с тем на практике этот принцип знают и принимают к исполнению далеко не все. Поэтому необходимо немедленное изменение "под Водный кодекс" положений всех других ФЗ либо - если это нецелесообразно - изменение самого ВК.
В ВК не закреплена статья о приоритете перед водным законодательством РФ норм международного права, существовавшая в ВК-95. Но это не означает отсутствие такого приоритета (если международный договор в РФ надлежащим образом ратифицирован). В данном случае действуют общие положения статьи 15 (часть 4) Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В статье 2 (часть 2) ВК наряду с системой актов водного законодательства определяются также водные отношения, регулируемые такими актами. В данном случае статья 2 ВК "забегает вперед", поскольку водным отношениям посвящена статья 4 ВК (см. комментарий к ней).
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Комментарий к статье 3
1.1. Закрепление в ВК принципов водного законодательства призвано упорядочить водные отношения и дать ориентир будущим актам водного законодательства. Положения ФЗ о принципах законодательства, в отличие от "непринципиальных" положений, изменяются редко.
Количество правовых принципов, применимых к охране природы, с появлением новых правовых актов возрастает. Правовыми, то есть установленными ФЗ, становятся такие принципы, которые ранее были научными, экономическими, экологическими, даже этическими, либо формулировались лишь в юридической доктрине. Правовые нормы, объединяя и обобщая принципы использования и охраны водных объектов, придают им обязательный характер, способный оказывать влияние на общественную практику.
Следует отметить, что ВК-95 не содержал статьи о принципах водного законодательства. В нем имелась статья только об основных принципах государственного управления в области использования и охраны водных объектов (статья 69), к которым относились:
- устойчивое развитие, то есть сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды;
- сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ, то есть сочетание бассейнового и административно-территориального принципов;
- разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
Из приведенных принципов лишь один - бассейновый - был включен статью 3 ВК, но и он сформулирован иначе. Вместе с тем наличие в статье 3 ВК иных принципов водного законодательства свидетельствует о стремлении законодателя к большей упорядоченности водных отношений.
1.2. Статья 3 ВК говорит только об основных принципах, подразумевая тем самым, что могут быть и другие, "неосновные", принципы водного законодательства. Такой подход можно приветствовать, но в российской практике принципы законодательства нередко расходятся с применением того или иного закона.
Например, статья 1 ЗК в качестве первого, а значит, главного принципа земельного законодательства называет использование земли прежде всего для сельского хозяйства. Однако ФЗ о переводе устанавливает несовместимый с этим принципом самый широкий (по сравнению с землями других категорий) перечень случаев перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.
Известны многочисленные случаи использования земли вопреки другому принципу земельного законодательства (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК), согласно которому "при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, ДАЖЕ ЕСЛИ ЭТО ПОТРЕБУЕТ БОЛЬШИХ ЗАТРАТ" (выделено мной - Авт.). Повсеместно игнорируется принцип участия граждан и общественных объединений (за исключением, возможно, религиозных) в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 ЗК).
Учитывая содержание законов последних лет, инициаторов и практику их разработки, принятия и применения, есть основания полагать, что принципы водного законодательства, как и земельного, будут расходиться с практикой его применения. Дискредитация в правотворческой и правоприменительной практике экологически и социально обоснованных принципов земельного законодательства не может не отразиться и на тесно с ними связанных принципах водного законодательства.
2.1. На формулирование принципов водного законодательства несомненное влияние оказали принципы земельного законодательства, установленные в статье 1 ЗК. В некоторых случаях их совпадения едва ли не дословны, если не учитывать "естественную замену" таких понятий, как, например, "земельный участок" на "водный объект" или "земельные отношения" на "водные отношения", а также некоторые структурные изменения статей "о принципах".
Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 ЗК "регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю". Согласно пункту 1 статьи 3 ВК "регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав".
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 ЗК закреплен "приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества"; согласно этому принципу "владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде". Пунктом 2 статьи 3 ВК установлен "приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду".
Нет необходимости и далее воспроизводить содержание статей 1 ЗК и 3 ВК. Достаточно сказать, что пункт 3 статьи 3 ВК фактически производен от подпункта 6 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 4 статьи 3 ВК - от подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 6 статьи 3 ВК - от подпункта 4 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 10 статьи 3 ВК - от подпункта 10 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 14 статьи 3 ВК - от подпункта 7 пункта 1 статьи 1 ЗК.
Некоторые принципы водного законодательства закреплены в статье 3 ВК в измененном (по сравнению со статьей 1 ЗК) виде. Так, в статье 3 ВК приоритет охраны водных объектов перед их использованием не взаимосвязан с предотвращением вредного воздействия на здоровье человека, даже если это требует больших затрат; тем самым допускается, что дополнительные финансовые расходы являются препятствием для охраны водных объектов в интересах всех граждан. Реализация принципов равного доступа частных лиц к приобретению прав пользования или собственности на водные объекты (пункты 7 и 8 статьи 3 ВК), явно обусловленных "непринципиальной" статьей 15 ЗК, будет зависеть от возведенной в принцип платности использования водных объектов (пункт 14 статьи 3 ВК); другими словами, пользоваться водными объектами сможет, как правило, тот, у кого больше денег.
2.2. Относительная самостоятельность водного законодательства от других отраслей законодательства обусловила установление в статье 3 ВК и его специфических принципов, не известных другим отраслям законодательства. К ним относятся: приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 5); бассейновый подход в регулировании водных отношений (пункт 9); регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений (пункт 11); комплексное использование водных объектов несколькими водопользователями (пункт 13).
Принцип платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК) не следует воспринимать как платность любого водопользования. Для водопользования, не требующего заключения договора или принятия решения о водопользовании (часть 3 статьи 11 ВК), плата за пользование водным объектом не предусмотрена (статья 20 ВК). Для водопользования на основании договора или решения уполномоченного органа введение принципа платности обусловлено необходимостью предотвратить нерациональное использование водных объектов, наладить их охрану. Отсутствие в ранее действовавших актах законодательства принципа платности пользования природными ресурсами способствовало отношению к ним как к "ничейным" благам, не воспитывало должного бережного отношения к природе. Бесплатность пользования природными ресурсами не только привела к ухудшению экологической обстановки в стране, но и в некоторых случаях к экологическим бедствиям. Экологической катастрофой XX века считается трагедия Аральского моря: бесплатность использования питающих его рек была одной из причин, которые привели к наступлению для него необратимых негативных последствий.
Пункт 15 комментируемой статьи говорит об экономическом стимулировании охраны водных объектов, понимая под ним установление платы за пользование ими исходя из расходов водопользователей на их охрану. Очевидно, это потребует соответствующих изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, как это предусмотрено в отношении экономического стимулирования охраны земель пунктом 8 статьи 13 ЗК. Вместе с тем данное стимулирование можно назвать экономическим условно, поскольку оно основано на нормативных актах и определяется исходя из платности водопользования, то есть фактически является финансово-правовым.
Последний (из перечисленных в статье 3 ВК) принцип водного законодательства - использование водных объектов в местах традиционного проживания КМН для осуществления ими традиционного природопользования (пункт 16) - также не нов и обусловлен ФЗ от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством
Комментарий к статье 4
1. Согласно части 2 статьи 2 ВК водные отношения - это отношения по использованию и охране водных объектов. Такое определение исходит из статьи 9 (часть 1) Конституции, устанавливающей, что природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Следует отметить, что ВК (статья 5) в качестве разновидности водных объектов рассматривает водохранилища, а статья 102 ЗК (в редакции статьи 14 Вводного закона) допускает строительство водохранилищ и других искусственных водных объектов. Поэтому водное законодательство регулирует отношения не только по использованию и охране, но и развитию существующих и строительству новых водных объектов, воспроизводству водных ресурсов.
2. Определять "использование" и "охрану" водных объектов необходимо применительно к основным понятиям статьи 1 ФЗ о среде, в соответствии с которой использование природных (в том числе водных) ресурсов - это их эксплуатация и вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них; а охрана окружающей (в том числе водной) среды - это деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Отношения в области использования и охраны водных объектов регулируются не только водным законодательством, но и ФЗ о среде (пункт 5 статьи 2 ФЗ о среде). В большей степени ФЗ "Об охране окружающей среды" регулирует, конечно, охрану, а не использование водных объектов. В первоочередном порядке подлежат охране водные объекты, не подвергшиеся антропогенному (человеческому) воздействию (пункт 2 статьи 4 ФЗ о среде).
3. Ни комментируемая статья, ни другие положения ВК и Вводного закона не ограничивают регулирование ВК водных отношений только на ЗВФ. Следовательно, ВК регулирует отношения по использованию и охране водных объектов на всех категориях земель.
В случае если водный объект находится не на ЗВФ, к его использованию и охране, помимо водного законодательства, подлежат применению также положения иных отраслей законодательства: лесного законодательства - если водный объект находится на землях лесного фонда; законодательства о водном транспорте - если водный объект отнесен к судоходным, и т.д. В зависимости от нахождения водного объекта на землях той или иной категории ограничивается и его использование. Например, водный объект в черте поселения вряд ли может быть использован для взрывных работ.
4.1. Статья 4 ВК по сравнению с ВК-95 (статьей 5) существенно сократила положения об отношениях, регулируемых водным законодательством.
Статья 5 ВК-95 наряду с положениями, вошедшими в статью 4 ВК, устанавливала, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства; отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством; отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов; отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством о недрах и водным законодательством; отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством; финансовые отношения, включая налоговые, а также иные административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в соответствии с общими положениями финансового и административного законодательства.
Отсутствие в статье 4 комментируемого ВК приведенных положений обусловлено, очевидно, развитием после принятия ВК-95 различных отраслей законодательства: земельного, лесного, о ВБР и др. В результате необходимость закрепления в новом ВК других положений о соотношении водного и других отраслей законодательства отпала. Тем не менее положения статьи 5 ВК-95 дают ориентир для разграничения и применения к сходным ("пограничным") ситуациям актов водного и смежных отраслей законодательства.
4.2. В пояснительной записке к проекту комментируемого ВК в обоснование его принятия отмечалось, что в ВК-95 были "недостаточно развиты положения Гражданского кодекса Российской Федерации". Между тем ВК - не "придаток" ГК, а главный нормативный акт самостоятельной от ГК отрасли законодательства.
Поэтому имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, то есть с переходом прав на них и со сделками, регулируются гражданским законодательством, но не полностью, а только в той мере, в какой они не урегулированы ВК, и в случаях, когда в ВК содержится ссылка на гражданское законодательство.
Комментируемый ВК не содержит статьи об оборотоспособности водных объектов, которая имелась в ВК-95 (статья 22). Но это означает не запрет их оборотоспособности или свободу совершения сделок (оборотоспособности), а отсутствие в некоторых случаях особенностей оборота, установленных водным законодательством. Например, статья 8 ВК признала многообразие собственности только на пруды и обводненные карьеры. Поэтому они могут менять собственников посредством купли-продажи, наследования и других сделок, совершаемых в отношении земельных участков, в пределах которых располагается пруд или обводненный карьер, в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
5. Водное законодательство не применяется к воде, находящейся вне водных объектов: почвенная влага, подземное оледенение (в том числе в зоне "вечной мерзлоты"), бутылированная вода для продажи и т.п. Вместе с тем любая вода в водных объектах, какого бы состояния и качества она ни была, является предметом регулирования водного законодательства. При этом необходимо иметь в виду, что вода в водном объекте постоянно обновляется вследствие испарения, выпадения осадков и других естественных природных явлений, поэтому ее количество и качество в разное время может меняться.
В связи с этим статья 31 ВК-95 устанавливала, что "понятие владения не применимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена". Данное положение не ограничивало владение водным объектом, а лишь напоминало о естественных свойствах воды. Именно "напоминало", а не "закрепляло", поскольку объективные законы природы не подчиняются юридическим законам. Комментируемый ВК аналогичного положения не содержит.
Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья, основываясь на природно-климатических, гидрологических и других данных, перечисляет и классифицирует объекты водных отношений - водные объекты, что имеет большое практическое значение для установления возможности получения их в собственность или пользование. Для упорядочения водных отношений по специфичным водным объектам приняты отдельные ФЗ: "Об охране озера Байкал", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Статья 5 ВК подразделяет все водные объекты на поверхностные (надземные) и подземные. Части 2 - 4 комментируемой статьи посвящены поверхностным водным объектами, части 5 и 6 - подземным водным объектам. Такое подразделение необходимо для установления границ различных водных объектов, дифференциации правового регулирования их использования и охраны. При этом необходимо иметь в виду, что многие водные объекты не существуют изолированно: некоторые реки впадают в моря или пополняются за счет подземных вод, встречаются каскады прудов и т.п. Вместе с тем существует и немало водных объектов, не имеющих гидравлической связи с другими водными объектами.
Следует учитывать возможную естественную трансформацию водных объектов. Например, даже за короткое время река может превратиться в ручей (обмелеть). Это может произойти и в связи с чрезмерным забором воды как из самой реки, так и питающих ее подземных вод - из колодцев и скважин.
2.1. В пункте 1 части 2 статьи 5 ВК имеются в виду внутренние морские воды и территориальные моря РФ. Их статус и правовой режим использования определяется ФЗ от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". В соответствии с данным ФЗ внутренние морские воды РФ - это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ. К внутренним морским водам относятся воды:
- портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;
- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили (1 морская миля = 1852 метра);
- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат РФ, перечень которых устанавливается Правительством.
Территориальное море РФ - это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль. Определение территориального моря применяется также ко всем островам РФ. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Ими являются:
- линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в РФ морских картах;
- прямая исходная линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;
- прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;
- прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат РФ;
- система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими РФ.
Россия принадлежит к числу государств, которые, руководствуясь Конвенцией ООН по морскому праву (1982), выбрали максимальную ширину своего территориального моря. Конвенция позволяет установить и меньшую ширину, как это сделали некоторые другие государства, руководствуясь своими интересами. Территориальные моря России "с юга на север, с запада на восток и с севера на юг": Каспийское, Черное, Азовское, Балтийское (у берегов "анклава" Калининградской области), Белое, Баренцево, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Берингово, Охотское, Японское.
2.2. Прилежащая зона РФ - это морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских мили, отмеряемые от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
От прилежащей зоны необходимо отличать исключительную экономическую зону РФ - морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным ФЗ от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", международными договорами РФ и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам РФ, за исключением скал, которые непригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.
"Под" исключительной экономической зоной находится континентальный шельф РФ - морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива РФ, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам РФ, за исключением искусственных островов, а также установок и сооружений, которые не обладают статусом островов и не имеют территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа (статьи 1 и 16 ФЗ от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации").
3. Статья 5 ВК не дает определение понятий "водоток" и "водоем". ВК-95 определял поверхностные водотоки как поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения, и относил к ним реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов (статья 10); а поверхностные водоемы - как поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена, то есть озера, водохранилища, болота и пруды (статья 11).
Однако ни комментируемый ВК, ни ВК-95 не определяют понятия "река", "ручей", "канал", "озеро", "пруд", "обводненный карьер", "водохранилище", "болото", "гейзер", "родник", что необходимо для ведения ГВР и имеет большое практическое значение. От четкого определения различных водных объектов зависит их правильное и рациональное использование, а также установление возможности их нахождения у разных собственников, в том числе частных (см. комментарий к статье 8 ВК).
ВК-95 определял лишь понятия "ледник" и "снежник". Другие водные объекты определялись в некоторых ведомственных документах и научной литературе <1>. Представляется необходимым включение в содержание ВК определений всех водных объектов.
--------------------------------
<1> См., например: Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова // СПС КонсультантПлюс. 2005; Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1986.
Река - это естественный постоянный водоток (с течением) значительной протяженности. Гидротехническое строительство на некоторых крупных реках, особенно на Волге (шлюзы, плотины и др.), фактически превратило отдельные их участки в цепь водохранилищ. Крупнейшие реки России: Волга, Обь, Енисей, Лена, Амур. Некоторые реки впадают в моря или озера.
Ручьи представляют собой естественные постоянные или временные водные потоки небольшой протяженности с извилистым руслом. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, высыхающие (мелеющие) реки становятся ручьями, а статья 65 (часть 4) ВК допускает существование ручьев протяженностью более 50 км.
Каналы - это искусственные водотоки, построенные для водного транспорта, мелиорации или других нужд. В статье 10 ВК-95 они назывались "каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов". Комментируемый ВК не уточняет, к каким именно каналам он применяется. Поэтому его действие распространяется на использование и охрану всех каналов: Волго-Донского, Беломорско-Балтийского, имени Москвы и др.
Озера - это естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные "стоячей" (без течения) водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем. Озера могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Площадь акватории озер обычно значительно превосходит площадь прудов, но уступает водохранилищам. Исключение в России составляют озеро Байкал, Ладожское и Онежское озера: их размеры превосходят размеры самых крупных российских водохранилищ.
Водохранилище - это искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водостоке с целью хранения воды и регулирования стока. Водохранилища строились на реках и связанных с ними озерах и используются для различных целей. Такое сильное искусственное вмешательство в природные объекты и процессы требует точного расчета его экологических последствий. Акватории водохранилищ обычно значительно превосходят акватории прудов, но могут быть и исключения. Например, часть 6 статьи 65 ВК допускает существование водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км. Крупнейшие водохранилища России - Рыбинское, Цимлянское, Братское и некоторые другие.
Пруды - это небольшие (с площадью акватории не более 1 кв. км) и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады. Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые (в городах нередко бетонированные) берега, устойчивое к размыву ложе. Глубина пруда, как правило, составляет 3 - 5 метров. Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства, полива сельскохозяйственных земель, купания, пожаротушения, других нужд, не требующих, в отличие от водохранилищ, больших объемов воды. Некоторые пруды были созданы силами местного населения. Однако в последние годы участились случаи самовольного занятия таких прудов лицами, никакого труда в их обустройство не вложившими. Государственные органы не должны допускать оформление прав на такие пруды указанными лицами.
Обводненный карьер - одно из новых понятий комментируемого ВК. Карьер - это горная выработка, образующаяся при добыче полезного ископаемого открытым способом (обычно ее называют котлованом). Обводнение карьера - это обеспечение его водой путем освоения местных водных ресурсов и (или) переброски с других территорий. Поэтому обводненный карьер обычно больше и глубже пруда и находится, как правило, на землях промышленности.
Болото - разновидность поверхностного водоема, представляющего собой избыточно увлажненный участок земли, заросший влаголюбивыми растениями (очевидно, исходя из этого комментируемая статья не включила болота в число водоемов). В болотах происходит накопление неразложившихся растительных остатков и образуется торф - горючее полезное ископаемое, используемое как топливо, удобрение, теплоизоляционный материал и для других нужд. Болото - единственное место обитания некоторых птиц и произрастания ряда растений. Болота нередко возникают в лесах.
Воды болот с густой растительностью нередко образуют трясины (зыбуны), засасывающие попавших в них людей, животных и предметы, а образующийся в болоте торф от удара молнии и в жаркую погоду способен к самовозгоранию и может долго тлеть под землей, образуя пустоты, в которые проваливается все тяжелое. Поэтому болото - наиболее опасный и требующий большой осторожности в пользовании водный объект.
Согласно статье 13 ВК-95 ледник - движущееся естественное скопление льда атмосферного происхождения на земной поверхности, снежник - неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Данные определения не позволяют отнести к водным объектам айсберги, поскольку они не находятся на земной поверхности, а дрейфуют в воде. В России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Урала, Камчатки, снежники - в северных регионах.
Гейзер - водный источник вулканического происхождения, периодически выбрасывающий фонтаны горячей воды и пара. В России гейзеры есть на Камчатке.
Родник (ключ) - естественный выход невулканического происхождения подземных вод на суше или под водой. Воды некоторых родников, обладая целебными свойствами, обусловливают создание курортов ("Марциальные воды" в Карелии, "Кавказские минеральные воды" и др.).
Статья 17 ВК-95 относила "естественный выход подземных вод - выход подземных вод на суше или под водой" к подземным водным объектам. Статья 5 комментируемого ВК установила, что "природные выходы подземных вод (родники, гейзеры)" относятся к поверхностным водным объектам.
Некоторые водные объекты могут иметь свои особенности. Так, на некоторых реках встречаются водопады (например, водопад Кивач в Карелии), а озера могут существовать в границах болот (часть 12 статьи 65 ВК).
4. Каждый поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (часть 3 статьи 5 ВК). Береговая линия - это граница водного объекта. Граница (береговая линия) реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине (часть 4 статьи 5 ВК).
Береговая линия моря определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива. Данное положение части 4 статьи 5 ВК следует понимать во взаимосвязи с ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", который вместо понятия "береговая линия" использует понятие "исходная линия, от которой отмеряется ширина территориального моря" (см. выше комментарий к статье 5 ВК).
Береговую линию не следует отождествлять с береговой полосой, которая определяется согласно частям 6 и 7 статьи 6 ВК (см. комментарий к ней).
5. Часть 5 статьи 5 ВК относит к подземным водным объектам бассейны подземных вод и водоносные горизонты, но не дает их определения.
Статья 17 ВК-95 устанавливала, что водоносный горизонт - это воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - это совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Данная статья относила к подземным водным объектам также "месторождение подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод", а также "естественный выход подземных вод - выход поземных вод на суше или под водой". Ныне статья 5 ВК природные выходы подземных вод относит к поверхностным водным объектам, а о месторождениях подземных вод не упоминает.
Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах (часть 6 статьи 5 ВК).
В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 года "О недрах" недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Закон "О недрах" регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропеля и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубине до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (статья 19 Закона "О недрах").
О трансграничных водных объектах см. комментарий к статье 19 Вводного закона.
Статья 6. Водные объекты общего пользования
Комментарий к статье 6
1. Статья с аналогичным наименованием содержалась и в ВК-95 (статья 20). Она допускала общедоступное пользование любыми водными объектами.
Общедоступность означает, что каждый может пользоваться водным объектом для личных бытовых нужд (купание, рыбалка и др.). Однако статья 6 (части 1 - 5) комментируемого ВК ограничивает общедоступность пользования водными объектами. В соответствии с ней общедоступны, во-первых, только находящиеся в государственной или муниципальной собственности (неприватизированные) водные объекты; во-вторых, поверхностные (неподземные) водные объекты; в-третьих, общедоступность пользования водными объектами может ограничиваться "законодательством", то есть различными актами (не только ВК и другими законами) РФ и субъектов РФ, а также ОМС.
На практике не являются общедоступными также водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, но переданные по договору в пользование конкретному лицу, которое ограничивает других лиц в праве пользования водными объектами различными способами, например рассыпанием на берегу битого стекла. Вышеуказанные лица могут пользоваться такими водными объектами только за плату, получая доступ к воде водного объекта в других местах берега.
Пруды и обводненные карьеры, находящиеся в частной собственности, тоже могут использоваться как водные объекты общего пользования, но с разрешения собственника.
Правила использования водных объектов общего пользования, которые во исполнение части 3 комментируемой статьи должны быть утверждены в порядке, определенном Правительством (пункт 8 статьи 25 ВК относит утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах к полномочиям ОГВ субъектов РФ), и о которых говорится в статье 50 ВК, в настоящее время определяются Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23 декабря 1988 года N 351 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей" (см. комментарий к статье 50 ВК).
Для обеспечения общедоступности водных объектов часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ или субъектов РФ, на них может быть запрещено определенное водопользование.
2.1. Части 6 - 8 статьи 6 ВК устанавливают береговые полосы водных объектов общего пользования и их общедоступность.
Установление ВК береговой полосы можно рассматривать как установление допускаемого статьей 23 ЗК публичного сервитута, то есть права ограниченного пользования чужим (государственным) земельным участком для неопределенного числа лиц. Примером такого использования является также статья 10 ФЗ от 3 августа 1995 года N 123-ФЗ "О племенном животноводстве", в соответствии с которой граждане и юридические лица вправе в установленном порядке проводить и отводить воду через земельный участок, принадлежащий другому лицу, производить забор воды и организовывать водопой из водного объекта, принадлежащего другому лицу, а также осуществлять иные сервитуты, установленные законодательством.
2.2. Расположение положений о береговой полосе в статье ВК о водных объектах общего пользования подчеркивает общедоступность пользования не только водой, но и береговой полосой таких водных объектов. Никто не вправе постоянно занимать участок береговой полосы общедоступного водного объекта либо принимать решения, допускающие постоянное занятие воды или места на его береговой полосе конкретным лицом (о передаче в частную собственность или пользование), а также земельного участка в водоохраной зоне и даже за ее пределами так, что это ограничивает общедоступность береговой полосы. В случае если к береговой полосе и воде невозможно подойти из-за построенных вдоль нее ограждений частных лиц, которые тянутся на большие расстояния, суд по требованию заинтересованного лица может обязать правообладателей таких ограждений предусмотреть в них пространство для проезда до береговой полосы, образовав его между ограждениями. Приватизация земельных участков в пределах береговой полосы запрещается (пункт 8 статьи 27 ЗК, введенный статьей 14 Вводного закона).
Береговая полоса отделена законодательством от водного объекта и не относится к ЗВФ (см. комментарий к статье 14 Вводного закона), что представляется серьезным недостатком и пробелом ВК, поскольку использовать водный объект, не затрагивая его береговую полосу, практически невозможно. Исключение мыслимо разве что в отношении использования акватории для разовой посадки самолета и последующего взлета без выхода на берег. Кроме того, изъятие водного объекта из общедоступных (см. выше комментарий к данной статье) фактически означает такое изъятие и в отношении береговой полосы водного объекта. В связи с этим представляется необходимым дополнить ВК и ЗК положениями о том, что береговая полоса является частью водного объекта.
2.3. Береговая полоса (раньше она называлась "бечевник") - это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, предназначенная, как и вода водного объекта, для общего пользования. Она отсчитывается от береговой линии, определяемой согласно статье 5 (части 4 - 6) ВК. Обычно вместо "береговая полоса" говорят "берег".
Ширина береговой полосы (берега) моря, озера, пруда, обводненного карьера и водохранилища, а также рек, ручьев и каналов, протяженность которых от истока до устья более 10 километров, составляет от береговой линии 20 метров (не больше и не меньше). Ширина береговой полосы рек, ручьев и каналов, протяженность которых от истока до устья меньше 10 километров, составляет 5 метров. Береговая полоса для болот, ледников, снежников, родников и гейзеров не определяется, то есть считается, что у данных водных объектов нет береговой полосы.
Установление береговой полосы непосредственно комментируемой статьей ВК для всех водных объектов означает недопустимость принятия актов меньшей юридической силы, устанавливающих ее по-другому. Могут приниматься и действовать лишь решения об особенностях использования береговых полос на некоторых водных объектах.
На береговой полосе (кроме водных объектов, не находящихся в общем пользовании) каждый вправе находиться и передвигаться, но без автомобилей, мотоциклов и тракторов. Это означает, что данные механические транспортные средства запрещено подгонять к воде (береговой линии) ближе соответственно 5 или 20 метров.
Пользование береговой полосой может быть ограничено и другим ФЗ. В настоящее время таким ФЗ является КВВТ.
3. Ни ВК, ни Вводный закон не предусмотрели изменение КВВТ. Между тем статья 10 КВВТ содержит положения о береговой полосе ВВП.
В соответствии со статьей 10 КВВТ в пределах ВВП, расположенных за чертой городских поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных ВВП. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:
- пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей;
- устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;
- осуществлять рубку произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек; установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным и водным законодательством;
- использовать безвозмездно для нужд водного транспорта грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
- разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими ФОИВ;
- разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.
Отвод земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории ВВП, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Проекты строительства или реконструкции хозяйственных и иных объектов, размещаемых на береговой полосе, подлежат обязательному согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Владельцы временных огней должны согласовать их установку с бассейновым органом государственного управления на внутреннем водном транспорте и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов.
Пользование водными участками для рыболовства в случае, если такие участки используются для судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах ВВП безнадзорных судов или сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.
Безвозмездное пользование организациями внутреннего водного транспорта береговой полосой не распространяется на ООПТ, территории ГТС, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством. Пользование береговой полосой в пределах ВВП на участках пограничных зон РФ осуществляется по согласованию с ФОИВ в области обеспечения безопасности.
Приведенные положения статьи 10 КВВТ действуют в отношении только тех водных объектов и их береговых полос (земельных участков на них), которые являются ВВП и используются организациями внутреннего водного транспорта. В отношении водных объектов, не являющихся ВВП, положения статьи 10 КВВТ (ее ограничения по использованию береговых полос) не действуют.
Перечень ВВП утвержден распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р. Он относит к ним Канал имени Москвы, Беломоро-Балтийский канал, Волго-Балтийский канал, Волго-Донской судоходный канал, Северо-Двинскую шлюзованную систему, озеро Байкал, реки Волга, Кама, Дон, Кубань, Печора, Иртыш, Обь, Енисей, Лена и Амур. Для каждого из названных водных путей в Перечне подробно указаны их верхние и нижние границы по течению и протяженность в километрах.
Во исполнение статьи 10 КВВТ Постановлением Правительства от 6 февраля 2003 года N 71 утверждено Положение об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации, которое практически ничего не дополняет к положениям статьи 10 КВВТ.
Статья 7. Участники водных отношений
Комментарий к статье 7
1. ВК об участниках водных отношений предусматривает всего одну (комментируемую) статью лаконичного содержания. В ВК-95 содержалась отдельная глава "Субъекты водных отношений" (статьи 23 - 30).
Состав участников водных отношений - традиционный и общий. Положения, аналогичные статье 7 ВК, содержатся во многих ФЗ. "Участие в отношениях" означает совершение действий либо воздержание от них в соответствии с законодательством.
2. Статья 7 ВК допускает участие в водных отношениях (в водопользовании) любых физических лиц, то есть граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Они могут участвовать в таких отношениях как непосредственно, так и через представителя, если имеют документы, удостоверяющие личность (обычно паспорт), не лишены судом дееспособности (то есть способности приобретать и осуществлять права и обязанности) и (для предпринимателей без образования юридического лица) прошли государственную регистрацию.
Юридические лица (организации), в том числе иностранные, могут участвовать в водных отношениях, если они зарегистрированы в установленном порядке, в соответствии со своими учредительными документами и в различных организационно-правовых формах, допускаемых гражданским законодательством (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и др.), через своих руководителей или представителей, являющихся физическими лицами. Представителями физических и юридических лиц могут быть любые физические лица.
Статья 29 ВК-95 выделяла из участников водных отношений водопользователей, использующих водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей. Она касалась водопользователей, обеспечивающих водой лиц, непосредственного доступа к водным объектам не имеющих (жильцов квартир и др.). Такой водопользователь (например, ГУП "Мосводоканал") должен был получить лицензию на водопользование и заключить договор водопользования в интересах водопотребителей, а те оплачивать подаваемую "Мосводоканалом" воду по установленным соответствующими органами тарифам. Комментируемый ВК лицензирование водопользования не предусматривает и в главе об участниках водных отношений аналогичной статьи не содержит.
3. Публичные образования - РФ, субъекты РФ (области, края и др.) и муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения) - участвуют в водных отношениях гораздо разнообразнее частных лиц. РФ участвует в них путем принятия и изменения актов водного законодательства, в качестве собственника водных объектов, "государственного управляющего" водными объектами посредством установления водного налога, ведения ГВР и др., "арбитра" при разрешении споров, связанных с пользованием водными объектами. Соответственно, РФ может участвовать в таких отношениях через различные органы (законодательные, исполнительные и судебные) и их должностных лиц.
РФ участвует в водных отношениях через федеральные ведомства, субъекты РФ - через образуемые ими ОГВ; муниципальные образования - через образуемые ими ОМС и их должностных лиц. Органы публичных образований для участия в таких отношениях могут создавать юридические лица - унитарные предприятия или учреждения.
ОМС могут наделяться ФЗ или законами субъектов РФ государственным полномочиями для участия в водных отношениях на основании статьи 132 (часть 2) Конституции.
Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ
Статья 8. Право собственности на водные объекты
Комментарий к статье 8
1. Статья 8 ВК допускает многообразие форм собственности только на некоторые искусственные водные объекты - пруд или обводненный карьер, причем в единственном числе. Это значит, что, например, пруд, имеющий "водную" (гидравлическую) связь с другим прудом или водным объектом, не может находиться в частной собственности. В то же время в собственности одного лица могут находиться два или больше обособленных прудов и обводненных карьеров, расположенных на разных земельных участках, либо на одном земельном участке, если между прудами и обводненными карьерами нет гидравлической связи. Установленная статьей 8 ВК возможность нахождения различных водных объектов у разных собственников полностью соответствует Конституции, согласно которой "природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (часть 2 статьи 8).
Возможность нахождения прудов и обводненных карьеров у различных собственников означает допустимость установления на отдельные из них и права федеральной собственности. Чем меньше собственников на водные объекты, чем меньше они меняют собственника, тем легче осуществлять за ними государственный контроль.
Все остальные водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров (реки, водохранилища и др.), могут находиться только в федеральной собственности, что означает запрет их приватизации и купли-продажи. "Новация в части отнесения водных объектов, за исключением обособленных водных объектов, к собственности Российской Федерации, - говорилось в пояснительной записке к проекту ВК перед его внесением в Государственную Думу, - вызвана нереализуемостью норм, предусмотренных действующей редакцией Водного кодекса Российской Федерации в отношении разграничения прав собственности на водные объекты между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вывод основан на определении бассейна водного объекта как территории, включающей водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро". Бассейн водного объекта, характеризующийся описанными признаками, располагается, как правило, на территории нескольких субъектов РФ и в соответствии с законодательством должен быть отнесен к федеральной собственности. Исключением из общего правила являются немногочисленные водные объекты в Приморском крае, Краснодарском крае, Чукотском автономном округе, Сахалинской, Камчатской областях и ряде других субъектов РФ, по территории которых протекают небольшие реки, впадающие в море, чьи бассейны полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, фактически большинство водных объектов, формирующих запасы водных ресурсов государства, находятся и находились в собственности РФ. Тем не менее в соответствии с ФЗ о федеральном бюджете в 2002 - 2004 годах 100 процентов платы за пользование водными объектами зачислялось в доходы бюджетов субъектов РФ. Лишь с 2005 года в связи с введением в действие главы НК "Водный налог" он стал полностью поступать в федеральный бюджет.
В финансово-экономическом обосновании к проекту ВК указывалось, что в соответствии со статьей 125 ВК-95 плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая в бюджеты субъектов РФ, должна была использоваться для финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов. Тем самым предусматривалось активное участие субъектов РФ в финансировании этих мероприятий. Однако в 2002 году из поступивших в консолидированный бюджет платежей за пользование водными объектами в размере 6,9 млрд. рублей субъектами РФ было израсходовано на объекты водного хозяйства 1,32 млрд. рублей. За 2003 год в консолидированный бюджет было собрано 10,9 млрд. рублей платы за пользование водными объектами, что в 1,6 раза больше, чем за 2002 год, однако расходы субъектов РФ на указанные цели составили около 1,42 млрд. рублей.
Исходя из изложенного, статья 8 ВК закрепила преимущественно федеральную собственность на различные водные объекты. Это значит, что если до 1 января 2007 года на водные объекты, кроме пруда или обводненного карьера, было зарегистрировано право собственности субъекта РФ, муниципальной или частной собственности, то они подлежат принудительному отчуждению в федеральную собственность на основании статьи 238 ГК, в соответствии с которой, "если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года". В противном случае водный объект по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или ОМС, подлежит принудительной передаче в федеральную собственность с возмещением бывшему собственнику его стоимости, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение водного объекта.
2. Комментируемый ВК, допуская нахождение в частной собственности только прудов и обводненных карьеров, в большей степени, чем ВК-95, ограничивает частную собственность на водные объекты. Статья 34 ВК-95 допускала частную собственность на любые "обособленные водные объекты", к которым относятся не только пруды и обводненные карьеры, но и, например, непроточные озера. Новый ВК этого не допускает.
В связи с этим необходимо отметить, что ВК-95 в отношении частной собственности на обособленные водные объекты содержал противоречивые положения. С одной стороны, он допускал нахождение их в частной собственности (статья 34) и переход от одного лица к другому (часть третья статьи 22); с другой - запрещал совершение с ними любых сделок, "которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов" (часть вторая статьи 22), в том числе их отчуждение из частной собственности в государственную либо передачу разрешенного к нахождению в частной собственности небольшого водного объекта по наследству.
По сути, ВК-95 "примирялся" с передачей водного объекта из государственной собственности в частную, но всячески ее ограничивал, вплоть до исключения из правомочий собственника распоряжения "своим" водным объектом. В комментируемом ВК этот явный перекос не воспроизведен.
3. Как определить возможность нахождения водного объекта на праве собственности того или иного лица, если происхождение водного объекта - естественное или искусственное - не известно; либо нет ясности, является ли искусственный водный объект прудом или обводненным карьером, которые могут быть в частной, муниципальной собственности или собственности субъекта РФ; либо водохранилищем или озером, которые могут быть только в федеральной собственности? ВК не дает ответ на этот вопрос. Поэтому потребуется либо дополнение его соответствующими положениями исходя из определения каждого водного объекта (см. комментарий к статье 5 ВК); либо - до внесения указанных дополнений - признание водного объекта прудом или обводненным карьером решением уполномоченного органа субъекта РФ. Статья 25 ВК, устанавливающая полномочия ОГВ субъектов РФ, такое полномочие им не предоставляет. Но в данном случае принятие названных решений будет основано непосредственно на Конституции (пункте "к" части 1 статьи 72), относящей водное и земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов, а также на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 1 февраля 1996 года N 3-П и подтвержденной в Постановлении от 9 июля 2002 года N 12-П, имеющей прямое действие и общеобязательный характер, согласно которой "отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, который после принятия федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним". Но субъект РФ не вправе объявить земельные участки с водными объектами на своей территории своей собственностью (как это неоднократно делалось до 2000-х годов), поскольку это противоречит правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П.
Отнесению водных объектов к прудам и обводненным карьерам решениями уполномоченных ОГВ субъектов РФ не препятствует и ФЗ от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов". Он относит к географическим объектам реки, озера, ледники и иные природные объекты. Между тем пруды и обводненные карьеры - не природные (естественные), а искусственные водные объекты. Поэтому на их наименования и переименования ФЗ "О наименованиях географических объектов" не распространяется. Он препятствует ОГВ субъектов РФ переименовывать лишь естественные природные водные объекты: моря, реки, озера, ручьи, ледники, снежники, болота, подземные водные объекты.
Поскольку наименования географических объектов находятся в ведении РФ (пункт "р" статьи 71 Конституции), ФЗ "О наименованиях географических объектов" не включает в законодательство о наименованиях географических объектов нормативные акты субъектов РФ. Они могут лишь предлагать их переименовать при соблюдении следующих условий:
- существующие наименования географических объектов должны выявляться в соответствии с данными официальных картографических и справочных изданий и иных источников, посредством опроса населения соответствующих территорий, а также опроса краеведов и других специалистов;
- наименование, присваиваемое географическому объекту, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности, в которой расположен этот объект, или особенности жизни и деятельности населения соответствующей территории, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов;
- переименование географических объектов производится для возвращения им наименований, широко известных в прошлом и настоящем.
Окончательное решение о переименовании природного водного объекта уполномочены принимать ФОИВ. В настоящее время рассмотрение предложений о переименовании географических объектов отнесено к полномочиям Федеральной службы геодезии и картографии (Постановление Правительства от 20 мая 1999 года N 554). Произвольная замена одних наименований географических объектов другими не допускается (статья 11 ФЗ "О наименованиях географических объектов").
Ранее статья 40 ВК-95 устанавливала, что предельные размеры обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, должны устанавливаться земельным законодательством РФ. Очевидно, в ВК-95 имелся в виду новый Земельный кодекс РФ. Но за 10 лет действия ВК-95 с таким установлением федеральное земельное законодательство, в том числе принятый в 2001 году ЗК, таких размеров не установило. Возможно, потому, что такое положение должно содержаться в акте не земельного, а водного законодательства. Государственная Дума может принять ФЗ, устанавливающий максимальные размеры прудов и обводненных карьеров, которые могут находиться в частной, муниципальной собственности или собственности субъекта РФ.
4. В соответствии с ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ, вступившим в силу с 1 июля 2006 года, изданные Правительством до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки (для субъектов РФ и муниципальных образований - если на земельном участке имеется пруд или обводненный карьер). Однако отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение такими земельными участками осуществляется ОМС муниципальных районов, городских округов. В Москве, Санкт-Петербурге и столицах субъектов РФ такое право предоставлено органам исполнительной власти субъектов РФ.
Государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного ОГВ или ОМС либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок (с водным объектом). Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Постановлением Правительства от 30 июня 2006 года N 404.
При определении среди публичных образований - РФ, субъекта РФ, муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения - собственника пруда или обводненного карьера необходимо также руководствоваться статьей 7 Вводного закона (см. комментарий к ней).
5. Водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются, как правило, общедоступными. Однако пруд или обводненный карьер специально принятыми решениями может быть изъят из общедоступных и "отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством" (часть 4 статьи 8 ВК), то есть приватизироваться вместе с земельным участком, на котором он расположен. Особенности такого отчуждения самим ВК не установлены.
ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" как основной акт гражданского законодательства, регулирующий приватизацию, устанавливает, что его действие не распространяется на приватизацию земли и природных ресурсов, на земельные участки в составе ЗВФ (пункт 2 статьи 3, пункт 8 статьи 28). Поэтому приватизация (отчуждение из государственной или муниципальной собственности) земельных участков с прудами и обводненными карьерами должна производиться в соответствии с земельным законодательством.
В соответствии с ЗК предоставление земельных участков (с прудами и обводненными карьерами), находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (в том числе иностранных) осуществляется за плату; бесплатно - только в случаях, прямо предусмотренных ФЗ и законами субъектов РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений на таких участках (с прудами или обводненными карьерами), то есть зарегистрировавшие свое право собственности в соответствии с ФЗ о регистрации. Для приобретения прав на земельный участок необходимо обратиться в уполномоченный орган с заявлением и приложением его кадастровой карты (плана); при отсутствии кадастровой карты (плана) она изготавливается за счет заинтересованного лица. После этого уполномоченный орган определяет цену земельного участка (с прудом или обводненным карьером) и направляет заявителю проект договора его купли-продажи. Уполномоченный орган может принять решение о продаже участка (с прудом или обводненным карьером) на торгах (статьи 28, 34, 36 и 38 ЗК).
В соответствии со статьей 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" цена земли для ее приватизации устанавливается законом субъекта РФ в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года). Данное правило действует в отношении всех земельных участков за пределами черты поселений, в том числе с прудами и обводненными карьерами. Если такой закон субъекта РФ не принят или принят, но не введен в действие, то применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога, устанавливаемая ОМС исходя из кадастровой стоимости земли, утверждаемой органами исполнительной власти субъектов РФ. Земельные участки с водными объектами в черте поселений приватизации не подлежат (пункт 12 статьи 85 ЗК).
6. Пруд или обводненный карьер могут быть построены заново и поступить в частную собственность в соответствии с земельным и гражданским законодательством. Например, пруд может находиться в частной долевой собственности бывших колхозников. При этом пруд или обводненный карьер понимаются исключительно как "вода плюс земля".
Часть 4 статьи 8 ВК не допускает не только отчуждение (продажу и др.), но и раздел земельного участка (например, между наследниками), в границах которого находится пруд или обводненный карьер, если раздел земельного участка требует раздела пруда (обводненного карьера). Объектом права собственности, в том числе множества лиц, может быть только весь водный объект. Часть водного объекта может быть лишь объектом права пользования (водопользования). Обусловлено это тем, что все природные ресурсы (земля, вода и др.) находятся в тесной взаимосвязи, влияют друг на друга и "вырвать" какой-либо из них из природной среды невозможно.
Однако не запрещен раздел на два или более земельных участка с прудом или обводненным карьером, если это не приводит к разделу пруда (обводненного карьера). Раздел может происходить до (по) береговой линии пруда или обводненного карьера, то есть "по нормальному подпорному уровню воды" (см. комментарий к части 4 статьи 5 ВК), а не по его двадцатиметровой границе береговой полосы.
Находящиеся в частной собственности пруды и обводненные карьеры не относятся, как правило, к водным объектам общего пользования (см. комментарий к статье 6 ВК). Поэтому на них не распространяются ограничения по использованию не только их береговых полос, но и водоохранных зон (см. комментарий к статье 65 ВК). Их собственники могут запретить другим лицам пользование такими водными объектами и береговыми полосами, в том числе выставлением ограждения вокруг пруда (обводненного карьера). Чтобы этого не допустить, передача пруда или обводненного карьера в частную собственность может быть обусловлена некоторыми условиями: не ограждать его, не засыпать и т.п.
Вместе с тем передачу в частную собственность земельных участков с прудами или обводненными карьерами не следует в каждом случае рассматривать как "шаг назад" в использовании и охране водных объектов, как умаление конституционных прав граждан. Конечно, бывают случаи, когда единственный на всю округу, жизненно важный и бывший много лет общедоступным для местного населения пруд переходит в частную собственность и становится недоступным. Подобные случаи необходимо пресекать. Но известны и другие случаи, когда неухоженный пруд с берегами, засоренный сверх всякой меры тем же населением, перейдя в частную собственность, приводился в порядок, облагораживался на деньги частного лица и вновь отдавался в общее пользование. В таких случаях использование и охрана водных объектов в полной мере соответствуют положениям Конституции и ВК.
Что касается надлежащего использования прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности, то оно определяется и ограничивается их сущностными характеристиками: небольшой глубиной и акваторией и др. (см. комментарий к статье 5 ВК). Некоторые цели водопользования на обводненных карьерах, тем более на прудах объективно неосуществимы либо крайне затруднительны (производство электроэнергии, сплав древесины, плавание крупногабаритных судов).
7. С прудом или обводненным карьером, на который зарегистрировано право частной собственности в установленном порядке, возможны различные сделки. Поскольку водные объекты, в том числе пруды и обводненные карьеры, понимаются исключительно как неразрывное целое с землей, с ними могут совершаться те же сделки, что и с земельными участками, но в зависимости от того, на земле какой категории находится водный объект.
Для земельных участков различных категорий земель допускается аренда. ВК допускает передачу земельных участков с любыми водными объектами (их частями) в аренду-водопользование, а земельного участка с прудом или обводненным карьером вне поселения - в частную собственность и совершение в дальнейшем любых сделок, в результате которых имущество меняет собственника: купля-продажа, мена, дарение, рента, наследование, залог в соответствии с ГК. Но совершение сделок может ограничиваться другими законами в зависимости от отнесения земельного участка с водным объектом к той или иной категории земель. Например, если пруд находится на землях лесного фонда, то приватизация и купля-продажа земельного участка лесного фонда действующим ЛК не допускаются. Если пруд находится на земельном участке сельскохозяйственного назначения, то необходимо руководствоваться ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", допускающим приватизацию и куплю-продажу земельных участков с прудами при соблюдении множества установленных им условий <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М.: Частное право, 2006.
Следует отметить, что в первоначальной редакции проекта ВК, внесенного в Государственную Думу, после статьи 8 следовала статья, устанавливавшая, что "совершение сделок с обособленными водными объектами, расположенными в черте городских и сельских поселений или на расстоянии до одного километра от черты городских и сельских поселений, либо с естественными обособленными водными объектами, имеющими площадь акватории более трех тысяч квадратных метров и находящимися в государственной (федеральной, субъектов Российской Федерации) или муниципальной собственности, которые влекут или могут повлечь их отчуждение, не допускается". В окончательной редакции комментируемого ВК такие положения не сохранились. Их сохранение не позволило бы отчуждать земельные участки с прудами и обводненными карьерами не только в черте поселений (городских и сельских), но и в километре от нее, независимо от нахождения (отнесения) земельного участка с прудом или обводненным карьером на (к) той или иной категории земель.
8. Естественное изменение русла реки не влечет прекращение права федеральной собственности на реку (часть 5 статьи 8 ВК). Искусственное же изменение русла реки без разрешения соответствующих федеральных ОГВ не допускается (незаконно).
В отношении естественного изменения местоположения других водных объектов сохранение его за прежними собственниками не установлено. Другими словами, допускается, что малейшее естественное изменение местоположения водного объекта (кроме находящейся в федеральной собственности реки) может быть основанием прекращения права собственности, в том числе федеральной. Ранее статья 34 ВК-95 сохраняла за прежним собственником любой естественно переместившийся водный объект.
9. Часть 6 статьи 8 ВК указывает на то, что ее положения распространяются только на поверхностные водные объекты. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.
Закон РФ "О недрах", регулирующий в том числе использование подземных вод, устанавливает "государственную" собственность на недра, совместное ведение РФ и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами и запрещает отчуждение участков недр в частную собственность. Следовательно, в настоящее время передача подземных водных объектов в частную или муниципальную собственность не допускается.
Проект нового ФЗ "О недрах", внесенный Правительством в Государственную Думу 17 июня 2005 года (проект N 187513-4), все недра и содержащиеся в них ресурсы относит исключительно к федеральной собственности.
Статья 9. Право пользования водными объектами
Комментарий к статье 9
Статья 9 ВК имеет в основном отсылочный характер: часть 1 - к главе 3 (см. комментарий к статьям 11 - 23 ВК); часть 2 - к другим положениям ВК и "существу правоотношений", часть 3 - к законодательству о недрах.
Естественное изменение русла реки может повлечь изменение или прекращение права пользования ею (в зависимости от того, какая река, участок реки, где она протекает, кто и как пользуется рекой и т.п.). Однако собственник реки - Российская Федерация - остается при этом прежний (часть 5 статьи 8 ВК).
В соответствии со статьей 10.1 Закона РФ "О недрах" основанием возникновения права пользования участками недр для добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Порядок приобретения права пользования подземными водными объектами определяется другими положениями Закона РФ "О недрах", который намечен Государственной Думой к принятию в новой редакции в ближайшее время.
Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами
Комментарий к статье 10
1. Часть 1 статьи 10 ВК устанавливает, что право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям, установленным ВК и гражданским законодательством. В ВК эти основания установлены только комментируемой статьей: по решению суда (часть 3), ОГВ или ОМС (часть 4). В последнем случае водопользование может быть прекращено только в случае необходимости использования водного объекта для государственных или муниципальных нужд (часть 4 статьи 10 ВК).
Водный объект передается в пользование на основании договора водопользования или решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование (глава 3 ВК). Решением суда может быть прекращено действие как договора, так и решения о предоставлении водного объекта в пользование.
При прекращении водопользования по любому основанию водопользователь обязан совершить действия, предусмотренные частью 6 комментируемой статьи.
2. На положения статьи 10 ВК оказали влияние положения ЗК о прекращении права пользования земельными участками (в том числе с водными объектами), прежде всего статья 54 ЗК, в которой принудительное прекращение права пользования земельным участком связывается с предварительным наложением административного штрафа. Указанные в части 3 статьи 10 ВК основания прекращения права пользования водным объектом подпадают под такое административное правонарушение, как "водопользование с нарушением его условий", предусмотренное статьей 7.6 КоАП, изложенной в новой редакции статьей 16 Вводного закона (см. комментарий к ней). Однако в части 5 статьи 10 ВК говорится не о предварительном наложении штрафа, а о вынесении предупреждения уполномоченным ОГВ или ОМС. Форма предупреждения должна быть установлена Росприроднадзором, уполномоченным Правительством "применять меры предупредительного характера с целью пресечения фактов нарушения законодательства" (пункт 6.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 400). Вместе с тем прекращение водопользования без предварительного наложения штрафа фактически отменило бы действие соответствующих положений КоАП, что недопустимо.
Таким образом, за нарушение условий водопользования, указанных в части 3 статьи 10 ВК, решением органа, осуществляющего государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, может быть наложен штраф, а затем после вынесения предупреждения водопользование прекращено по решению суда (обычно по заявлению того же органа). За совершение некоторых других правил водопользования предусмотрено только наложение штрафа, но не прекращение водопользования.
По сути, в статье 10 ВК содержатся положения об административной ответственности за нарушение правил водопользования. Подробнее об этом см. комментарий к статье 68 ВК.
3. Согласно части 2 статьи 10 ВК право пользования подземными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.
В соответствии с Законом РФ "О недрах" право пользования недрами прекращается:
1) по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
4) в случае нарушения условий переоформления лицензии.
Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством о недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
Отказ от права пользования недрами должен быть заявлен владельцем лицензии письменным уведомлением органов, предоставивших лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока. Владелец лицензии на пользование недрами должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии указанных обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.
При досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится за счет недропользователя, кроме случаев возникновения угрозы здоровью людей (при отсутствии вины недропользователя) и чрезвычайных ситуаций. При возникновении угрозы здоровью людей или чрезвычайной ситуации пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр. В иных случаях решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ
ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ
Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 11
1. Из наименования главы 3 ВК можно сделать вывод, что она допускает водопользование только по предварительно заключенному письменному договору и одностороннему решению уполномоченного органа. Между тем статья 11 ВК, имеющая в главе 3 ВК характер своеобразной "общей части", предусматривает широкий перечень целей водопользования, не требующих предварительного заключения договоров или принятия решений.
Положения ВК о водопользовании существенно отличаются от ВК-95. В частности, комментируемый ВК, в отличие от ВК-95, не предусматривает лицензирование водопользования (оно сохранено для использования подземных водных объектов, пользования водными объектами в связи с охотой и водными объектами, содержащими природные лечебные ресурсы) и непосредственно устанавливает случаи предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании решений соответствующих ОГВ или ОМС (а не договоров). Ничего не говорится в ВК о договоре безвозмездного пользования водными объектами и о водных сервитутах. Другими словами, основания пользования водными объектами в соответствии с новым ВК существенно изменились.
2. Исходя из положений комментируемой статьи, водный объект может предоставляться в пользование:
- на основании договора водопользования (часть 1);
- на основании решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование (часть 2);
- без договора водопользования и без решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование (часть 3).
Перечни целей водопользования в частях 1 - 3 статьи 11 ВК исчерпывающие и изложены "по количественному возрастанию".
Сначала в части 1 названо всего три цели договорного водопользования. Причем и из них допускаются исключения "в пользу" водопользования по решению ОГВ или ОМС либо без такого решения.
Затем, в части 2 - одиннадцать целей водопользования по решениям ОГВ или ОМС, которые могут не понадобиться, если водопользование соответствует одной из целей, указанных в части 3 статьи 11 ВК. Абзац первый части 2 статьи 11 ВК не допускает "замену" решения о предоставлении водного объекта в пользование договором водопользования.
И наконец, в части 3 - семнадцать целей водопользования, не требующих ни письменных договоров, ни решений уполномоченных органов, некоторые из которых содержат несколько "подцелей" водопользования (например, "рыболовство, рыбоводство, охота" - пункт 10 статьи 11 ВК), в числе которых не только бытовое водопользование, но и судоходство и водопользование для научных целей. Причем если водопользование "по договору" и "по решению" допускается только на водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то водопользование "без договора или решения" - на водных объектах любой формы собственности.
Все это позволяет прийти к выводу, что статья 11 ВК отдает приоритет общедоступному бесплатному водопользованию: для любительского рыболовства, купания, полива садовых участков и др. Это значит, что такое водопользование может начаться по односторонней инициативе самого водопользователя, без (до) чьих-либо разрешений, согласований и указаний. Поскольку для указанных в части 3 статьи 11 ВК целей водопользования не требуется заключения договоров и принятия властных решений, глава 3 ВК в дальнейшем о них не упоминает, предусматривая положения только о таких договорах и решениях.
Договорам водопользования посвящены статьи 12 - 20 ВК. Решениям уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование посвящено меньше статей - статьи 21 - 23 ВК. Как видно, ВК содержит более подробные положения о договоре водопользования.
Подробнее о водопользовании для различных целей см. комментарий к главе 5 (статьи 37 - 54 ВК).
Статья 12. Договор водопользования
Комментарий к статье 12
1. Договор водопользования может быть заключен только для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, использования акватории водных объектов и использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов, для производства электроэнергии. Не запрещено заключение договора водопользования с одним лицом для осуществления различных названных водопользований. Для всех остальных видов водопользования требуется либо решение уполномоченного ОГВ или ОМС, либо не требуется ни решения, ни договора (см. комментарий к статье 11 ВК).
В соответствии с частью 1 комментируемой статьи одной из сторон договора водопользования (своеобразным арендодателем) является исполнительный ОГВ РФ, субъекта РФ или ОМС - в зависимости от того, в собственности какого публичного образования находится водный объект. Другая сторона договора водопользования (водопользователь, своеобразный арендатор) - юридическое или физическое лицо.
Вместе с тем ВК допускает нахождение прудов и обводненных карьеров в частной собственности, и такие водные объекты тоже могут сдаваться в аренду. В таких случаях орган публичной власти не является стороной договора. Поэтому к таким договорам не применяются положения ВК об участии в договорах водопользования органов публичной власти. Причем среди положений о договоре водопользования таких большинство: статьи 11 (часть 1), 12 (часть 1), 15 (второе предложение части 1 и часть 3), 16 (части 2, 3 и 4), 19 (части 1, 2 и 3), 20 (часть 3). Остальные положения ВК о договоре водопользования применимы и к договорам аренды, заключенным в отношении водных объектов, находящихся в частной собственности.
Часть 1 статьи 12 ВК допускает договор водопользования не только в отношении целого, но и части водного объекта. Это согласуется с принципом водного законодательства, в соответствии с которым использование водных объектов может осуществляться несколькими водопользователями (пункт 13 статьи 3 ВК).
2.1. Комментируемая статья признала договор водопользования разновидностью аренды. Тем самым новый ВК существенно отличается от ВК-95, который, с одной стороны, аренду водных объектов допускал только в случае принятия ФЗ "Об аренде водных объектов" (более чем за 10 лет действия ВК-95 он не был не только принят, но и не вносился в Государственную Думу), а в ее отсутствие разрешал лишь заключение договоров долгосрочного, краткосрочного или ограниченного пользования водным объектом (статья 41 ВК-95); с другой стороны, применение к договорам пользования водными объектами положений гражданского законодательства об аренде допускалось статьей 54 ВК-95. По сути, в ВК-95 говорилось о кратко- или долгосрочной аренде водных объектов и водном сервитуте с особенностями, установленными водным законодательством.
Комментируемый ВК отказался от классификации договоров водопользования на кратко- и долгосрочные, но указал на срок водопользования в качестве обязательного условия договора водопользования (статья 13 ВК). О водных сервитутах ВК также не упоминает. Но в отношении земельных участков с водными объектами могут быть установлены сервитуты в соответствии со статьей 23 ЗК.
2.2. Распространение на договор водопользования положений ГК об аренде никоим образом не означает главенство ГК в определении условий использования, тем более охраны водных объектов. Правила об аренде "из ГК" могут применяться к водопользованию лишь в тех случаях, когда для регулирования водопользования положений ВК "не хватает". Например, в ВК нет положений о форме договора водопользования. Поэтому в данном случае применяется положение ГК, согласно которому "договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме" (пункт 1 статьи 609).
Применение положений ГК об аренде к договору водопользования имеет дополнительный характер. Тем самым применительно к аренде специфичного, "сложного" имущества - водного объекта - установлен приоритет применения специального закона. В данном случае общими правилами об аренде являются правила ГК, а специальными - ВК, что согласуется с пунктом 2 статьи 607 ГК, в соответствии с которым законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду природных объектов.
Если по какому-то вопросу водопользования имеется положение ВК, то ГК "вместо ВК" применяться не может. Например, статья 624 ГК допускает выкуп арендованного имущества. Но она не может применяться к выкупу водных объектов, поскольку статья 8 ВК отнесла их к федеральной собственности. Выкупить можно только арендованные пруды и обводненные карьеры, поскольку статья 8 ВК допускает их нахождение в частной собственности.
Но и в тех случаях, когда для решения определенного вопроса водопользования соответствующее положение в ВК отсутствует, положение об аренде ГК может применяться, если оно не противоречит существу договора водопользования. При противоречии положения ГК об аренде существу договора водопользования оно применяться (в том числе судом) не может.
Следовательно, между положениями ВК и ГК возможны противоречия. Но разрешаться они должны только "в пользу" ВК.
Необходимо подчеркнуть, что признание платного водопользования разновидностью аренды означает рациональное, неистощительное водопользование и проведение мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. Иначе договор водопользования перестанет отвечать требованию пункта 1 статьи 607 ГК о том, что объектом аренды могут быть природные объекты, если в процессе использования они не теряют своих натуральных свойств.
ВК не запрещает заключение договора аренды-водопользования в отношении любого водного объекта, в том числе ледников и снежников. Однако в России заключение договора на использование ледников и снежников не практикуется (в отличие от некоторых других стран).
К договору водопользования могут применяться лишь отдельные общие положения ГК об аренде. Положения ГК о других видах аренды - прокате, аренде транспортных средств, зданий и сооружений, предприятий, финансовой аренде (лизинге) - применяться не могут.
2.3. Часть 2 статьи 12 ВК допустила применение к договору водопользования положений об аренде, предусмотренных только ГК. Между тем статья 5 (часть 3) ВК устанавливает, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель, а статья 102 ЗК (в редакции статьи 14 Вводного закона) относит земли, покрытые поверхностными водами, к "землям" водного фонда. ВК содержит также положения об использовании береговых полос (статья 6) и водоохранных зон (статья 65), находящихся за пределами водных объектов, но без которых пользоваться водными объектами, как правило, невозможно.
Поскольку вода и земля при пользовании водным объектом неотделимы друг от друга и фактически являются единым природным и имущественным объектом, к договору водопользования в связи с пользованием землей могут применяться также правила об аренде земельных участков (с водными объектами), содержащиеся в статье 22 ЗК "Аренда земельных участков", согласно которым:
1. Арендатор, за исключением резидента особой экономической зоны, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды третьему лицу, в том числе отдать арендные права в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды перед арендодателем становится новый арендатор, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды не требуется.
2. Арендатор, за исключением резидента особой экономической зоны, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов, предусмотренные ЗК.
3. Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор в пределах срока договора аренды обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды.
4. При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (по решению уполномоченного органа это возможно только в отношении земельного участка с прудом или обводненным карьером), арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки.
5. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды прав его арендатора не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды его арендатором.
6. В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия (данное положение применимо к аренде земельных участков с прудами и обводненными карьерами, находящихся в частной собственности).
7. Не могут быть переданы в аренду земельные участки с водными объектами, которые изъяты из оборота (например, занятые объектами Вооруженных Сил).
Приведенные положения статьи 22 ЗК согласуются со статьями 19 и 39 ВК, допускающими для водопользователя пользование правами, предоставленными ему различными ФЗ, а не только ГК и ВК.
Распространение на договор водопользования правил гражданского законодательства об аренде означает обязанность изготовления и приложения к нему плана земельного участка с водным объектом (если он требуется по условиям водопользования) и государственной регистрации аренды-водопользования.
2.4. Водный объект предоставляется в пользование по договору за плату. Платность - атрибут аренды, а также принцип использования водных объектов (пункт 14 статьи 3 ВК). Бесплатной (безвозмездной) аренды не бывает. "Договор безвозмездного пользования водным объектом" ВК не предусмотрен, а значит, не допускается. Вместо договора безвозмездного пользования водным объектом ВК устанавливает случаи "бездоговорного" общедоступного водопользования, а статья 24 ЗК - "договор безвозмездного срочного пользования земельным участком" (с водным объектом).
В соответствии со статьей 24 ЗК земельные участки (с водными объектами) в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться:
- из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на срок не более года унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям, ОГВ и ОМС;
- из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, религиозным организациям на срок строительства недвижимости и пользования ею;
- из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;
- из земель организаций отдельных отраслей экономики гражданам в виде служебного надела.
3. Согласно части 3 статьи 12 ВК договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в ГВР. Без госрегистрации договор водопользования считается незаключенным и поэтому водопользование на его основании не может осуществляться.
ГВР, указанный в части 3 статьи 12 ВК, представляет собой своеобразную альтернативу Единому государственному реестру прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), ведение которого предусмотрено ФЗ о регистрации на основании пункта 6 статьи 131 ГК. Поскольку водный объект - это своеобразное единство земли и воды в определенных границах, а права на землю и сделки с землей подлежат регистрации в ЕГРП, учреждение ГВР согласуется с пунктом 2 статьи 131 ГК, согласно которому "в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества".
ГВР фактически "пришел на смену" государственному водному кадастру, ведение которого предусматривалось ВК-95. Комментируемый ВК о государственном водном кадастре не упоминает. Подробнее о ГВР см. комментарий к статье 31 ВК.
Комментируемый ВК не предусматривает основания для отказа в заключении договора водопользования. Однако это не означает обязанность уполномоченного органа заключать его с частным лицом - ВК такую обязанность не устанавливает. В данном случае следует руководствоваться статьей 421 ГК, в соответствии с которой "понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством".
Статья 13. Содержание договора водопользования
Комментарий к статье 13
1. Комментируемая статья содержит существенные условия договора водопользования. Отсутствие в договоре хотя бы одного из них означает, что существенные условия водопользования не согласованы, а договор не заключен.
Согласно статье 432 ГК ("Общие положения о заключении договора") договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
2. Согласно пункту 1 части 1 статьи 13 ВК "договор водопользования должен содержать сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование". Аналогичное положение установлено в пункте 3 статьи 607 ГК ("Объекты аренды"), согласно которому "в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным".
Сведения о водном объекте должны содержаться в ГВР. Граница водного объекта - это его береговая линия (часть 4 статьи 5 ВК). Описание части границ водного объекта в договоре водопользования необходимо, если на водном объекте осуществляются различные виды водопользования несколькими водопользователями. В соответствии со статьей 611 (пункт 2) ГК водный объект должен сдаваться в пользование со всеми относящимися к нему документами. Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество. При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора о всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество. Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков (статья 613 ГК).
3. Цели водопользования могут быть следующие: питьевое водоснабжение, производство электроэнергии и др. (статья 11 ВК).
Видам водопользования посвящена статья 38 ВК (см. комментарий к ней).
Условия использования водного объекта определяются сторонами договора водопользования и не должны противоречить законодательству. Одними из таких условий являются плата за пользование водным объектом, а также объем допустимого изъятия водных ресурсов. Фактически здесь подразумеваются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), которым посвящалась статья 90 ВК-95. Плате за водопользование посвящена статья 20 ВК (см. комментарий к ней).
Сроку действия договора водопользования (пункт 3 части 1 статьи 13 ВК) посвящена статья 14 ВК. Порядок прекращения договорного водопользования (пункт 5 части 1 статьи 13 ВК) означает расторжение договора водопользования, о котором говорится в статье 17 ВК. Ответственности сторон договора водопользования посвящены пункт 6 части 1 статьи 13 и статья 18 ВК.
4. Кроме вышеуказанных условий стороны договора водопользования могут включить в него и иные условия. Данное положение части 2 статьи 13 ВК является "резервным", поскольку об обязанности указания в договоре различных условий водопользования говорится в пункте 2 части 1 статьи 13 ВК.
К договору водопользования прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним. Из данного положения части 3 статьи 13 ВК следует, что такие материалы обязательны не только для государственной регистрации прав на ГТС, расположенные на водных объектах (см. комментарий к статье 10 Вводного закона), но и для любого другого договорного водопользования.
5. Статья 13 ВК не требует указания в договоре сведений о водопользователе. Однако без этих сведений договор не может быть заключен. Сведения о водопользователе должны содержаться и в решении уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
Отсутствие в статье 13 ВК требования о включении в договор водопользования положений об охране водного объекта не означает освобождение водопользователя от его охраны. Обязанность охраны водного объекта следует непосредственно из положений ВК, а не из договора. Договор водопользования не отменяет действие положений ВК и не может им противоречить. Поэтому за собственником и пользователем водного объекта остаются обязанности по очистке акватории, укреплению берегов и др. Кто именно из них что будет делать и за чей счет, - можно детализировать договором.
Статья 14. Срок договора водопользования
Комментарий к статье 14
1. Срок водопользования - существенное условие договора водопользования (пункт 3 части 1 статьи 13 ВК).
Для каждого из названных в части 1 статьи 11 ВК видов водопользования договор может заключаться не больше чем на 20 лет. Даже если в договоре указан больший срок, то он все равно считается заключенным на срок 20 лет (часть 2 статьи 14 ВК).
Положения статьи 14 ВК согласуются с пунктом 3 статьи 610 ГК, согласно которому "законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному".
2. Срок действия договора водопользования может быть максимальный (предельный) и минимальный. Комментируемая статья говорит только о максимальном сроке действия договора водопользования.
Минимальный срок договора водопользования ВК не установлен. Поэтому в данном случае применимы положения статьи 610 ГК, согласно которым "договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества за три месяца. Законом или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды, заключенного на неопределенный срок".
Таким образом, договор водопользования может быть заключен на любой минимальный срок (даже на 1 день). Поэтому, как следует из пункта 1 статьи 609 ГК, договор водопользования с физическим лицом на срок менее года в письменной форме может не заключаться, а значит, не подлежит государственной регистрации.
Статья 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок
Комментарий к статье 15
Статья 15 ВК позволяет заключить новый договор водопользования, действие которого закончилось, на прежних условиях либо изменить их. Она распространяется также на договоры, заключенные до 1 января 2007 года (даты введения ВК в действие), о которых говорится в статье 5 Вводного закона (см. комментарий к ней).
Договор водопользования может быть заключен по результатам аукциона или без аукциона (см. комментарий к статье 16 ВК). Если договор заключался без аукциона, то водопользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору водопользования, по истечении срока действия договора водопользования имеет преимущественное перед другими лицами право на заключение договора водопользования на новый срок, если уведомит уполномоченный орган о желании заключить договор водопользования на новый срок не позднее чем за три месяца до окончания срока действия этого договора. Если договор заключался по результатам аукциона, то водопользователь не имеет преимущественного права на заключение с ним нового договора (часть 1 статьи 15 ВК).
Преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок имеет лишь водопользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, то есть в соответствии с условиями договора и требованиями законодательства. Однако это право не означает обязанность заключения нового договора на прежних условиях. При заключении такого договора на новый срок сторона не связана условиями ранее действовавшего договора (часть 2 статьи 15 ВК). Сохранение в новом договоре всех или некоторых прежних условий не означает его продление (пролонгацию). Речь в данном случае идет о заключении нового договора в отношении прежнего объекта аренды, в том числе согласования сторонами всех существенных условий, придания ему требуемой законом формы, а в необходимых случаях - его государственной регистрации.
Отсутствие названного в части 1 статьи 15 ВК письменного уведомления является молчаливым отказом водопользователя от преимущественного права на заключение с ним нового договора водопользования. Если же уведомление о намерении водопользователя воспользоваться своим преимущественным правом будет направлено им "арендодателю", это право будет существовать в течение года с момента прекращения договора водопользования. Более того, на существование этого права не влияет даже то, что "арендодатель" уведомил водопользователя до истечения срока действия договора о его прекращении и об отказе от возобновления договора на новый срок, поскольку в этом случае "арендодатель" должен воздерживаться от заключения договора водопользования с третьим лицом в течение года с момента прекращения прежнего договора (статья 621 ГК, пункт 33 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2002 года N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" <1>).
--------------------------------
<1> Источник официальной публикации: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2002. N 3.
Действительно, водопользователь не может реализовать свое преимущественное право, если "арендодатель" заключит договор водопользования с иным лицом. Если же "арендодатель" в дальнейшем не намерен передавать водный объект новому водопользователю, он вправе отказать прежнему водопользователю в заключении договора. Отказ будет правомерным, если в течение года со дня истечения срока прежнего договора он будет воздерживаться от заключения договора с третьим лицом.
Если водопользователь получил от уполномоченного органа ("арендодателя") отказ в заключении договора водопользования на новый срок, но в течение года со дня истечения срока действия договора водопользования такой договор был заключен с другим лицом, водопользователь по своему выбору вправе потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору водопользования и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор водопользования, или только возмещения таких убытков (часть 3 статьи 15 ВК).
Статья 16. Заключение договора водопользования
Комментарий к статье 16
Заключение договора водопользования в соответствии с гражданским законодательством (часть 1 статьи 16 ВК) означает, что к такому договору могут применяться не только общие положения ГК об аренде, о чем говорится в части 2 статьи 12 ВК, но и другие положения ГК, а также иных актов гражданского законодательства. Ими являются, например, общие положения о договоре (статьи 420, 421 ГК и др.).
Для определенных целей водопользования, а также если на одну цель водопользования имеется двое или более претендентов, договор водопользования должен заключаться по результатам аукциона. Такие цели водопользования, порядок проведения аукциона, подготовки и заключения договора водопользования по его результатам должны быть утверждены постановлением Правительства. В данном случае просматривается аналогия с пунктом 4 статьи 38 ЗК, во исполнение которого Постановлением Правительства от 11 ноября 2002 года N 808 утверждены Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков. Очевидно, что подобные правила будут утверждены Правительством и в отношении аренды водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования
Комментарий к статье 17
1. Статья 17 ВК имеет исключительно "отсылочный" характер к гражданскому законодательству. Тем самым она устанавливает, что ВК не содержит ни собственных оснований (случаев) изменения или расторжения договора аренды-водопользования, ни особенностей, дополнительных к предусмотренным ГК. Но в ВК имеются положения о прекращении права пользования водными объектами (см. комментарий к статье 10 ВК), которые применимы и к договору водопользования.
В ГК правила об изменении и расторжении договора, применимые к договору водопользования, содержатся в главе 29 подраздела 2 "Общие положения о договоре" (статьи 450 - 453) ГК, а также в § 1 "Общие положения об аренде" главы 34 (статьи 619 и 620) ГК.
2. Согласно статье 450 ГК изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК, другими законами или договором.
По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:
1) при существенном нарушении договора другой стороной;
2) в иных случаях, предусмотренных ГК, другими законами или договором.
Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.
В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
Статья 451 ГК устанавливает правила изменения и расторжения договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Соглашение об изменении или расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не следует иное. Требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок (статья 452 ГК).
Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут, а также изменен судом в связи с существенным изменением обстоятельств, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях, при наличии одновременно следующих условий:
1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора;
3) исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
4) из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях. При расторжении договора вследствие существенно изменившихся обстоятельств суд по требованию любой из сторон определяет последствия расторжения договора исходя из необходимости справедливого распределения между сторонами расходов, понесенных ими в связи с исполнением этого договора.
Согласно статье 453 ГК при изменении договора обязательства сторон сохраняются в измененном виде, при расторжении договора обязательства сторон прекращаются. В случае изменения или расторжения договора обязательства считаются измененными или прекращенными с момента заключения соглашения сторон об изменении или о расторжении договора, если иное не следует из соглашения или характера изменения договора, а при изменении или расторжении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении или о расторжении договора.
Стороны не вправе требовать возвращения того, что было исполнено ими по обязательству до момента изменения или расторжения договора, если иное не установлено законом или соглашением сторон. Если основанием для изменения или расторжения договора послужило существенное нарушение договора одной из сторон, другая сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных изменением или расторжением договора.
3.1. Статья 619 ГК устанавливает случаи досрочного расторжения договора по требованию арендодателя, а статья 620 ГК - по требованию арендатора. Во всех указанных в них случаях договор расторгается только судом.
По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:
1) пользуется имуществом (водным объектом) с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
2) существенно ухудшает имущество (водный объект);
3) более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
4) не производит капитального ремонта имущества (охрану и очистку водного объекта и ремонт сооружений на нем) в установленные договором сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора.
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя. Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.
По требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда:
1) арендодатель не предоставляет имущество (водный объект или его часть) в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества;
2) переданное арендатору имущество (водный объект или его часть) имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества при заключении договора;
3) арендодатель не производит являющийся его обязанностью капитальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки;
4) имущество (водный объект) в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования (например, в связи с разливом нефти третьим лицом).
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендатора.
3.2. Согласно статье 618 ГК, если иное не предусмотрено договором аренды, досрочное прекращение договора аренды влечет прекращение заключенного в соответствии с ним договора субаренды. Субарендатор в этом случае имеет право на заключение с ним договора аренды на имущество (водный объект или его часть), находившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды. Если договор аренды по основаниям, предусмотренным ГК, является ничтожным, ничтожными являются и заключенные в соответствии с ним договоры субаренды.
Произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества (например, съемные конструкции на дне и в акватории) являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды. В случае, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, не отделимые без вреда для имущества (например, берегоукрепительные сооружения), арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено законом. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя (статья 623 ГК).
Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования
Комментарий к статье 18
1. Часть 1 статьи 18 ВК вновь отсылает к гражданскому законодательству, а именно к нормам о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств. В данном случае применимы положения главы 25 ГК "Ответственность за нарушение обязательств" (статьи 393 - 406 ГК) об обязанности должника возместить убытки, вине кредитора, освобождении от ответственности за неисполнение обязательств вследствие непреодолимой силы (иногда именуемой в договорах "форс-мажорными обстоятельствами") и др.; а также положения статьи 612 ГК "Ответственность арендодателя за недостатки сданного в аренду имущества", в соответствии с которой арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества (водного объекта или его части), полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках. При обнаружении таких недостатков арендатор вправе по своему выбору:
- потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков имущества, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков имущества;
- непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя;
- потребовать досрочного расторжения договора.
Если удовлетворение требований арендатора или удержание им расходов на устранение недостатков из арендной платы не покрывает причиненных арендатору убытков, он вправе потребовать возмещения непокрытой части убытков.
Арендодатель не отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при заключении договора аренды или были заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества (водного объекта или его части) при заключении договора или передаче имущества в аренду.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает одну из мер ответственности за нарушение договора водопользования - пеню в зависимости от ставки рефинансирования, установленной Центральным банком РФ.
С 26 июня 2006 года размер ставки рефинансирования составляет 11,5% годовых (телеграмма Центрального банка РФ от 23 июня 2006 года N 1696-У <1>). Уплата процентов в размере учетной ставки банковского процента за просрочку уплаты денежных средств на день исполнения денежного обязательства предусмотрена и статьей 395 ГК.
--------------------------------
<1> Источник официальной публикации: Вестник Банка России от 28 июня 2006 года. N 36.
3. Часть 3 статьи 18 ВК устанавливает меру имущественной (неадминистративной) ответственности водопользователя за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем объем, установленный договором водопользования, - штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование водным объектом.
Такой штраф (наряду с пеней) является разновидностью неустойки, предусмотренной статьей 330 ГК, согласно которой "неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства". Часть 3 статьи 18 ВК нельзя признать положением законодательства об административных правонарушениях, поскольку статья 1 КоАП относит к ним лишь сам КоАП и законы субъектов РФ.
Кроме того, за это же нарушение виновное лицо может быть привлечено и к административной ответственности в виде штрафа "за нарушение правил водопользования при заборе воды" (часть 1 статьи 8.14 КоАП), который в отношении граждан может быть от пяти до десяти МРОТ; должностных лиц - от пятнадцати до двадцати МРОТ; лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятнадцати до двадцати МРОТ; юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ. В данном случае имеет место привлечение за одно и то же правонарушение к разным видам юридической ответственности, которое не является новеллой российского законодательства и допускается также статьями 68 - 69 ВК, в соответствии с которыми привлечение виновного в нарушении водного законодательства к административной (или уголовной) ответственности не освобождает его от обязанности возмещения вреда, то есть от имущественной ответственности в соответствии с ГК (см. комментарий к статьям 68 - 69 ВК).
Подробнее об административных штрафах см. комментарий к статье 68 ВК, о ставках платы за пользование водными объектами - комментарий к статье 20 ВК.
Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу
Комментарий к статье 19
Водопользователь может передать свои права и обязанности (все или часть) по договору водопользования другому лицу только с письменного согласия уполномоченного органа (если водный объект находится в государственной или муниципальной собственности). Такая передача должна осуществляться в соответствии с главой 24 ГК ("Перемена лиц в обязательстве"). Отказ уполномоченного органа в даче согласия может быть обжалован в судебном порядке.
Передача прав и обязанностей по договору водопользования, заключенного по результатам аукциона, означает их переход к лицу, проигравшему аукцион либо не участвовавшему в нем. В таком случае водопользователь, выигравший аукцион, является подставным лицом. Эти обстоятельства следует учитывать при даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу.
Права и обязанности по договору водопользования подлежат регистрации в ГВР и считаются переданными только после такой регистрации.
О передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка с водным объектом см. также комментарий к статье 12 ВК.
Статья 20. Плата за пользование водным объектом
Комментарий к статье 20
1. Статья 20 ВК предусматривает плату за пользование водным объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Она устанавливается решениями уполномоченных органов. Ставки арендной платы за пользование прудом или обводненным карьером, находящимся в частной собственности, определяются его собственником и устанавливаются договором между ним и водопользователем.
Согласно статье 614 ГК арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды.
Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:
1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;
2) установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов;
3) предоставления арендатором определенных услуг;
4) передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;
5) возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Законом могут быть предусмотрены иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.
Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились.
Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
2. Ставки платы за пользование водными объектами, порядок ее расчета и взимания устанавливаются в зависимости от разграничения государственной собственности на водные объекты между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями. Их право собственности на водные объекты определяется исходя из права собственности на земельные участки, в границах которых расположены водные объекты.
Большинство видов водных объектов, кроме некоторых прудов и обводненных карьеров, находится в федеральной собственности. Вместе с тем собственность не на все земельные участки с прудами и обводненными карьерами разграничена между публичными образованиями. До разграничения государственной собственности на землю ставки платы за договорное водопользование такими водными объектами могут устанавливаться ОМС муниципальных районов или городских округов (см. комментарий к статье 8 ВК).
3.1. Комментируемая статья действует в отношении водных объектов, предоставленных в пользование после 1 января 2007 года. До 1 января 2007 года платой за пользование водными объектами был предусмотренный НК водный налог, введенный с 1 января 2005 года. До введения в НК главы "Водный налог" действовал ФЗ от 6 мая 1998 года N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" и принятое в соответствии с ним Постановление Правительства от 28 ноября 2001 года N 826 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам".
Статья 12 Вводного закона дополнила статью 333.8 НК пунктом 2, согласно которому плательщиками водного налога не признаются лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие комментируемого ВК (не ВК-95), то есть после 1 января 2007 года. Такие лица вносят плату за пользование водными объектами, утвержденную договором водопользования или решением уполномоченного органа в соответствии с комментируемым ВК. Следовательно, лица, осуществляющие водопользование на основании договоров и решений, заключенных (принятых) до 1 января 2007 года, остаются плательщиками водного налога.
Изменением платежей за водопользование ВК побуждает с 1 января 2007 года перезаключать договоры водопользования и принимать новые решения о предоставлении водных объектов в пользование.
3.2. В соответствии с НК объектами налогообложения водным налогом признаются забор воды из водных объектов; использование акватории водных объектов; использование водных объектов без забора воды для гидроэнергетики; использование водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях. Как видно, обложению водным налогом подлежит водопользование, предусмотренное частью 1 статьи 11 ВК и подлежащее оформлению договором (не решением уполномоченного органа). Исключение составляет сплав древесины в плотах и кошелях (на тех водных объектах, где это не запрещено) - для этой цели пользование водным объектом должно оформляться решением уполномоченного органа (пункт 9 части 2 статьи 11 ВК) и также подлежит обложению водным налогом. Не признаются объектами налогообложения:
1) забор из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы, а также термальных вод;
2) забор воды из водных объектов для обеспечения пожарной безопасности, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
3) забор воды из водных объектов для санитарных, экологических и судоходных попусков;
4) забор морскими судами, судами внутреннего и смешанного (река - море) плавания воды из водных объектов для обеспечения работы технологического оборудования;
5) забор воды из водных объектов и использование акватории водных объектов для рыбоводства и воспроизводства ВБР;
6) использование акватории водных объектов для плавания на судах, в том числе на маломерных плавательных средствах, а также для разовых посадок (взлетов) воздушных судов;
7) использование акватории водных объектов для размещения и стоянки плавательных средств, размещения коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования для осуществления деятельности, связанной с охраной вод и ВБР, защитой окружающей среды от вредного воздействия вод, а также осуществление такой деятельности на водных объектах;
8) использование акватории водных объектов для проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов, а также геодезических, топографических, гидрографических и поисково-съемочных работ;
9) использование акватории водных объектов для размещения и строительства ГТС гидроэнергетического, мелиоративного, рыбохозяйственного, воднотранспортного, водопроводного и канализационного назначения;
10) использование акватории водных объектов для организованного отдыха организациями, предназначенными исключительно для содержания и обслуживания инвалидов, ветеранов и детей;
11) использование водных объектов для проведения дноуглубительных и других работ, связанных с эксплуатацией судоходных водных путей и ГТС;
12) особое пользование водными объектами для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства;
13) забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища), полива садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, земельных участков личных подсобных хозяйств граждан, для водопоя и обслуживания скота и птицы, которые находятся в собственности сельскохозяйственных организаций и граждан;
14) забор из подземных водных объектов шахтно-рудничных и коллекторно-дренажных вод;
15) использование акватории водных объектов для рыболовства и охоты.
Исключение из облагаемых водным налогом видов деятельности использования водных объектов для рыболовства и охоты обусловлено наличием в НК отдельной главы о сборах за пользование объектами ВБР.
По каждому виду водопользования, признаваемому объектом налогообложения, налоговая база определяется налогоплательщиком отдельно в отношении каждого водного объекта. В случае если в отношении водного объекта установлены различные налоговые ставки, налоговая база определяется налогоплательщиком применительно к каждой налоговой ставке.
При заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период. Объем воды, забранной из водного объекта, определяется на основании показаний водоизмерительных приборов, отражаемых в журнале первичного учета использования воды. В случае отсутствия водоизмерительных приборов объем забранной воды определяется исходя из времени работы и производительности технических средств. В случае невозможности определения объема забранной воды исходя из времени работы и производительности технических средств объем забранной воды определяется исходя из норм водопотребления.
При использовании акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях, налоговая база определяется как площадь предоставленного водного пространства. Площадь предоставленного водного пространства определяется по данным лицензии на водопользование (договора на водопользование), а в случае отсутствия в лицензии (договоре) таких данных - по материалам соответствующей технической и проектной документации.
При использовании водных объектов без забора воды для гидроэнергетики налоговая база определяется как количество произведенной за налоговый период электроэнергии. При использовании водных объектов для лесосплава в плотах и кошелях налоговая база определяется как произведение объема древесины, сплавляемой в плотах и кошелях за налоговый период, выраженного в тысячах кубических метров, и расстояния сплава, выраженного в километрах, деленного на 100.
Налоговым периодом признается квартал.
Налоговые ставки устанавливаются по бассейнам рек, озер, морей и экономическим районам в следующих размерах:
1) при заборе воды из:
- поверхностных и подземных водных объектов в пределах установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования:
Экономический район Бассейн реки, озера Налоговая ставка в рублях за 1 тыс. куб. м забранной воды из поверхност-
ных водных объектов из подзем- ных водных объектов Северный Волга 300 384 Нева 264 348 Печора 246 300 Северная Двина 258 312 Прочие реки и озера 306 378 Северо-Западный Волга 294 390 Западная Двина 288 366 Нева 258 342 Прочие реки и озера 282 372 Центральный Волга 288 360 Днепр 276 342 Дон 294 384 Западная Двина 306 354 Нева 252 306 Прочие реки и озера 264 336 Волго-Вятский Волга 282 336 Северная Двина 252 312 Прочие реки и озера 270 330 Центрально- Черноземный Днепр 258 318 Дон 336 402 Волга 282 354 Прочие реки и озера 258 318 Поволжский Волга 294 348 Дон 360 420 Прочие реки и озера 264 342 Северо-Кавказский Дон 390 486 Кубань 480 570 Самур 480 576 Сулак 456 540 Терек 468 558 Прочие реки и озера 540 654 Уральский Волга 294 444 Обь 282 456 Урал 354 534 Прочие реки и озера 306 390 Западно-Сибирский Обь 270 330 Прочие реки и озера 276 342 Восточно-Сибирский Амур 276 330 Енисей 246 306 Лена 252 306 Обь 264 348 Озеро Байкал и его бассейн 576 678 Прочие реки и озера 282 342 Дальневосточный Амур 264 336 Лена 288 342 Прочие реки и озера 252 306 Калининградская область Неман 276 324 Прочие реки и озера 288 336 - территориального моря РФ и внутренних морских вод в пределах установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования:
Море Налоговая ставка в рублях за 1 тыс. куб. м морской воды Балтийское 8,28 Белое 8,40 Баренцево 6,36 Азовское 14,88 Черное 14,88 Каспийское 11,52 Карское 4,80 Лаптевых 4,68 Восточно-Сибирское 4,44 Чукотское 4,32 Берингово 5,28 Тихий океан (в пределах территориального моря Российской Федерации) 5,64 Охотское 7,68 Японское 8,04 2) при использовании акватории:
- поверхностных водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях:
Экономический район Налоговая ставка (тыс. рублей в год) за 1 кв. км используемой акватории Северный 32,16 Северо-Западный 33,96 Центральный 30,84 Волго-Вятский 29,04 Центрально-Черноземный 30,12 Поволжский 30,48 Северо-Кавказский 34,44 Уральский 32,04 Западно-Сибирский 30,24 Восточно-Сибирский 28,20 Дальневосточный 31,32 Калининградская область 30,84 - территориального моря РФ и внутренних морских вод:
Море Налоговая ставка (тыс. рублей в год) за 1 кв. км используемой акватории Балтийское 33,84 Белое 27,72 Баренцево 30,72 Азовское 44,88 Черное 49,80 Каспийское 42,24 Карское 15,72 Лаптевых 15,12 Восточно-Сибирское 15,00 Чукотское 14,04 Берингово 26,16 Тихий океан (в пределах территориального моря Российской Федерации) 29,28 Охотское 35,28 Японское 38,52 3) при использовании водных объектов без забора воды для гидроэнергетики:
Бассейн реки, озера, моря Налоговая ставка в рублях за 1 тыс. кВт.ч электроэнергии Нева 8,76 Неман 8,76 Реки бассейнов Ладожского и Онежского озер и озера Ильмень 9,00 Прочие реки бассейна Балтийского моря 8,88 Северная Двина 8,76 Прочие реки бассейна Белого моря 9,00 Реки бассейна Баренцева моря 8,76 Амур 9,24 Волга 9,84 Дон 9,72 Енисей 13,70 Кубань 8,88 Лена 13,50 Обь 12,30 Сулак 7,20 Терек 8,40 Урал 8,52 Бассейн озера Байкал и река Ангара 13,20 Реки бассейна Восточно-Сибирского моря 8,52 Реки бассейнов Чукотского и Берингова морей 10,44 Прочие реки и озера 4,80 4) при использовании водных объектов для лесосплава в плотах и кошелях:
Бассейн реки, озера, моря Налоговая ставка в рублях за 1 тыс. куб. м сплавляемой в плотах и кошелях древесины на каждые 100 км сплава Нева 1656,0 Реки бассейнов Ладожского и Онежского озер и озера Ильмень 1705,2 Прочие реки бассейна Балтийского моря 1522,8 Северная Двина 1650,0 Прочие реки бассейна Белого моря 1454,4 Печора 1554,0 Амур 1476,0 Волга 1636,8 Енисей 1585,2 Лена 1646,4 Обь 1576,8 Прочие реки и озера, по которым осуществляется лесосплав в плотах и кошелях 1183,2 При заборе воды сверх установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок. В случае отсутствия у налогоплательщика утвержденных квартальных лимитов квартальные лимиты определяются расчетно как одна четвертая утвержденного годового лимита. Ставка водного налога при заборе воды из водных объектов для водоснабжения населения устанавливается в размере 70 рублей за одну тысячу кубических метров воды, забранной из водного объекта.
Налогоплательщик исчисляет сумму налога самостоятельно. Сумма налога по итогам каждого налогового периода исчисляется как произведение налоговой базы и соответствующей ей налоговой ставки. Общая сумма налога представляет собой сумму, полученную в результате сложения сумм налога, исчисленных в отношении всех видов водопользования.
Общая сумма налога уплачивается по местонахождению объекта налогообложения (водного объекта). Налог подлежит уплате в срок не позднее двадцатого числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом (кварталом). Все суммы водного налога зачисляются в федеральный бюджет (статья 50 Бюджетного кодекса РФ).
4. В определенных случаях необходимо платить земельный налог с земельного участка, занятого водным объектом.
Поскольку водные объекты находятся, как правило, в федеральной собственности, передаются (полностью или частями) в пользование по договору аренды-водопользования, а арендаторы не являются плательщиками земельного налога, земельный налог обязаны платить лица, которые имеют в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении земельные участки с прудами или обводненными карьерами, то есть с теми водными объектами, которые ВК и ЗК разрешили иметь в частной собственности и не отнесли к изъятым из оборота или ограниченным в обороте. Как правило, это пруды на землях сельскохозяйственного назначения или обводненные карьеры на землях промышленности.
Максимальная ставка земельного налога с земельного участка с водным объектом на землях сельскохозяйственного назначения - 0,3% кадастровой стоимости земельного участка в год; для земельных участков с водными объектами на землях других категорий - 1,5%. Кадастровая стоимость земельных участков утверждается исполнительными ОГВ субъектов РФ, а уплата земельного налога в пределах, допускаемых НК (дифференциация ставок, льготы по уплате и т.п.), детализируется нормативными актами ОМС. Поскольку земельный налог отнесен НК к местным налогам, суммы земельного налога с земельных участков, занятых водными объектами, в отличие от водного налога подлежат зачислению в местный (не РФ и не субъекта РФ) бюджет.
О земельном налоге с земельных участков, занятых водными объектами, см. также комментарий к статье 31 ВК.
Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 21
1. Положения о предоставлении водных объектов в пользование на основании решений уполномоченных органов в ВК-95 отсутствовали.
ВК-95 вместо решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование предусматривал лицензию на водопользование, выдаваемую в порядке, установленном Правительством. Такой порядок был утвержден Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 года N 383 "Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии". Комментируемый ВК лицензирование водопользования в отношении поверхностных водных объектов (кроме содержащих природные лечебные ресурсы) не предусматривает, правила предоставления водных объектов в пользование и отнесения их к той или иной форме собственности изменил, а лимиты забора (изъятия) водных ресурсов предписывает устанавливать в схемах комплексного использования и охраны водных объектов, утверждаемых ФОИВ, уполномоченным Правительством (статья 33 ВК), а также в договорах и решениях о водопользовании (см. комментарий к статьям 13 и 22 ВК). Это должно повлечь прекращение действия названного Постановления Правительства с 2007 года.
Кроме лицензии ВК-95 требовал также заключения договора водопользования. Комментируемый ВК предусматривает водопользование без лицензии по одному документу: или по договору, или по решению о водопользовании.
2. На основании решений уполномоченных органов водные объекты предоставляются в пользование для нужд, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК. Водопользование для таких нужд на основании договора или без решения уполномоченного органа не допускается.
В федеральной собственности находятся все моря РФ, реки, ручьи, каналы, озера, водохранилища, болота, ледники, снежники и гейзеры, часть прудов и обводненных карьеров. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства они предоставляются в пользование только на основании решения Правительства РФ. Предоставление водных объектов в пользование для иных нужд осуществляется уполномоченными органами РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в зависимости от отнесения водного объекта в установленном порядке соответственно к собственности РФ, субъекта РФ, собственности муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения.
Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 22
В решении о предоставлении водного объекта в пользование должны быть указаны те же сведения, что и в договоре водопользования (см. комментарий к статье 13 ВК). Как и к договору водопользования, к решению уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование должны прилагаться материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним.
Если водный объект предоставляется в пользование для сброса сточных и (или) дренажных вод, то в решении уполномоченного органа дополнительно к сведениям, указанным в части 1 статьи 22 ВК, должны содержаться сведения, указанные в части 3 статьи 22 ВК. Если хотя бы одно из названных в статье 22 ВК "существенных условий" в решении не указано, водный объект не может считаться предоставленным в пользование в соответствии с ВК.
В отличие от требований к содержанию договора водопользования (статья 13 ВК) комментируемая статья не предусматривает указание в решении о предоставлении водного объекта в пользование о взимании платы. Однако она допускает установление в решении условий водопользования, одним из которых является плата. Уполномоченный орган по своему усмотрению может принять решение и о предоставлении водного объекта в бесплатное водопользование.
Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 23
Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, установленный комментируемой статьей, представляется упрощенным. Очевидно, поэтому предполагается его дополнение постановлением Правительства (часть 6 статьи 23 ВК).
В принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование может быть отказано в связи с тем, что водопользование, о котором ходатайствует лицо, несовместимо с водопользованием, которое уже осуществляется на водном объекте. Вряд ли возможно, например, принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование для организованного отдыха детей, если на нем уже ведутся взрывные работы. В любом случае отказ в предоставлении водного объекта в пользование может быть обжалован в судебном порядке.
В случае принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (для целей, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК) оно вступает в силу только с момента его регистрации в ГВР (часть 5 статьи 23 ВК). До регистрации решения в ГВР, то есть по решению, не вступившему в силу, водопользование не допускается.
Положения, закрепленные комментируемой статьей, сходны с содержанием статьи 34 ЗК "Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством".
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 24
1.1. Статья 24 открывает главу 4 ВК. Все ее статьи (24 - 36) предусматривают положения об управлении в области использования и охраны водных объектов (водных отношений).
Статья 24 ВК устанавливает полномочия различных федеральных ОГВ в области водных отношений. Они свойственны органам исполнительной власти, Правительству, МПР, Росводресурсам, Росприроднадзору. Отдельные "водные" полномочия могут быть предоставлены и иным ФОИВ, например Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, не подведомственной МПР, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство.
Статья 78 Конституции устанавливает, что ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий по соглашению с ними, если это не противоречит Конституции и ФЗ. Передача федеральных "водных" полномочий ОГВ субъектов РФ предусмотрена статьей 26 ВК (см. комментарий к ней).
1.2. Конституция (пункт "в" части 1 статьи 114) возложила на Правительство обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области экологии, а на Президента - утверждение структуры ФОИВ и назначение на должности федеральных министров.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" на Правительство возложено руководство МПР, которому подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по недропользованию.
Отмечая громоздкость и забюрократизированность установленной президентскими указами системы и структуры органов исполнительной власти в области водных отношений (как и органов исполнительной власти в целом), нельзя не отметить, что этими же недостатками отличался и ВК-95 в редакции ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, принятого депутатами фракции "Единая Россия". Для этого достаточно воспроизвести наименования его статей:
"Статья 70. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов";
"Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов";
"Статья 73. Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" (статья 72 ВК-95 была исключена ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
1.3. Положение о МПР утверждено Постановлением Правительства от 22 июля 2004 года N 370. В соответствии с ним МПР осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Росводресурсов и Росприроднадзора, вносит в Правительство проекты нормативных правовых и других документов, по которым требуется решение Правительства, по вопросам, относящимся к сфере ведения МПР и подведомственных ему органов. В области использования и охраны водных объектов МПР самостоятельно принимает следующие нормативные акты:
- требования к использованию и охране водохранилищ, каскадов или системы водохранилищ;
- перечень видов специального водопользования;
- формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;
- порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины;
- нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов;
- нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
- таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.
Некоторые из ранее возложенных на МПР полномочий не соответствуют ВК, который, например, не предусматривает лицензирование водопользования. Принятие нового ВК является основанием утверждения нового Положения о МПР либо изменения прежнего. Потребуется изменение и Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства от 16 июня 2004 года N 282, поскольку оно предусматривает, например, представление в органы исполнительной власти субъектов РФ предложений по установлению границ прибрежных защитных полос, что не соответствует статье 65 ВК (см. комментарий к ней), а также Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 400.
2. Комментируемая статья не предусматривает полномочия законодательных ОГВ РФ, что нельзя не расценить как их умаление. Законодательные ОГВ РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) осуществляют такое не названное в статье 24 ВК полномочие, как принятие (одобрение) ФЗ, регулирующих водные отношения (такое полномочие предусматривалось статьей 65 ВК-95). Например, может быть принят ФЗ о внесении изменений в ВК, который предусмотрит иные полномочия ФОИВ. Законодательные органы РФ участвуют в регулировании водных отношений и путем ратификации ФЗ международных договоров в области использования и охраны водных объектов.
Перечень полномочий ОГВ РФ в статье 24 ВК открытый - завершается формулировкой "иные установленные настоящим Кодексом полномочия". Это подчеркивает "собирательный", обобщающий характер комментируемой статьи: предусмотренные ею полномочия федеральных ОГВ "продублированы" в иных статьях ВК.
В связи с этим необходимо обратить внимание на отсутствие в статье 24 ВК полномочия по разработке и реализации программ использования и охраны водных объектов: такое полномочие предоставлено лишь ОГВ субъектов РФ (пункт 4 статьи 25 ВК). В целом ВК уделяет охране водных ресурсов меньше внимания, чем их использованию. О существенном снижении государственных требований к охране водных объектов свидетельствует распоряжение Правительства от 17 ноября 2005 года N 1952-р, завершившее на 5 лет раньше срока (!) реализацию Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 года N 860.
3. Полномочия федеральных ОГВ в области водных отношений значительно превосходят полномочия субъектов РФ и муниципальных образований (см. комментарий к статьям 25 и 27 ВК) и поэтому вряд ли нуждаются в расширении. Кроме того, почти все "существенные" водные объекты находятся в федеральной собственности.
Отнесение тех или иных полномочий к ведению федеральных ОГВ предполагает их осуществление за счет федерального бюджета. Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании проекта ВК, полномочия ФОИВ по реализации положений нового ВК "не приведут к увеличению ассигнований из федерального бюджета на содержание государственного аппарата".
Переходя к комментарию статей 25 и 26 ВК, следует отметить, что разграничение полномочий в области водных отношений между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ исходит из установленного Конституцией федеративного устройства России (статьи 1 и 5) и закрепленных ею предметов ведения РФ и ее субъектов. К ведению РФ в области водных отношений, исходя из статьи 71 Конституции, могут быть отнесены регулирование и защита прав граждан (в том числе экологических); установление системы федеральных ОГВ (в том числе в области использования и охраны водных объектов); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты (в области водных отношений) и наименования географических объектов. К совместному ведению РФ и ее субъектов, исходя из статьи 72 Конституции, относятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; ООПТ; осуществление мер по борьбе со стихийными бедствиями; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 25
Перечень полномочий ОГВ субъектов РФ в водных отношениях исчерпывающий. Иные полномочия в области использования или охраны водных объектов они не могут осуществлять, за исключением случаев, установленных статьей 26 ВК.
Следует отметить, что в 2005 году в результате внесения изменений в ВК-95 субъекты РФ вообще были лишены полномочий в регулировании водных отношений. С 1 января 2006 года этот явный "перекос" был устранен ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ - субъекты РФ вновь получили "водные" полномочия. Их перечень был шире, чем предусмотренный комментируемой статьей ВК.
Сокращение "водных" полномочий субъектов РФ вряд ли можно рассматривать исключительно как не отвечающее интересам их ОГВ. Наделение полномочиями предполагает их осуществление, как правило, за счет средств бюджетов субъектов РФ, которых у них обычно недостаточно. Поэтому неотнесение к полномочиям ОГВ субъектов РФ некоторых "водных" полномочий позволяет им воздерживаться от таких расходов. Вместе с тем ОГВ субъектов РФ наделены отдельными полномочиями РФ и средствами на их осуществление в порядке статьи 26 ВК.
Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 26
Статьей 26 ВК воспринята пока не оправдавшая себя на практике модель делегирования полномочий федеральных ОГВ субъектам РФ и их финансирования, введенная с 1 января 2005 года в отношении государственного управления лесами ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Предусмотренный ею забюрократизированный механизм и жесткий контроль за переданными ОГВ субъектов РФ федеральными "водными" полномочиями способен, скорее, поставить ОГВ субъектов РФ в зависимое от федеральных ОГВ положение согласователя и "просителя федеральных денег", чем усовершенствовать использование и охрану водных объектов в реальности. В комментируемой статье отсутствует обязанность выделения субъектам РФ субвенций из федерального бюджета в объеме, достаточном для надлежащей реализации передаваемых полномочий. Очевидно, поэтому проект ВК, разосланный законодательным и высшим исполнительным ОГВ всех субъектов РФ для подготовки заключений, был оценен положительно лишь несколькими из них.
Представляется, что предусмотренное комментируемой статьей "делегирование полномочий" не соответствует статье 78 (часть 1) Конституции, которая допускает его только по соглашению между ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В данном же случае полномочия передаются не федеральными исполнительными, а законодательными органами (федеральным законом) и без соглашения (согласия) органов власти субъектов РФ. Причем если часть 3 статьи 78 Конституции допускает также и "обратное делегирование полномочий" - от органов исполнительной власти субъектов РФ ФОИВ по соглашению между ними, - то ВК такое делегирование не допускает, не позволяя тем самым субъекту РФ ни отказаться от директивно передаваемых, фактически навязываемых ему и под его ответственность федеральных "водных" полномочий, ни передать ФОИВ собственные "водные" полномочия, предоставленные ему ВК. Поэтому положения статьи 26 ВК могут быть оспорены ОГВ субъектов РФ в Конституционном Суде РФ.
Согласно части первой комментируемой статьи РФ "передает", то есть "обязана передать", а не "может передать" субъектам РФ названные в ней "водные" полномочия, со средствами на их осуществление. Поскольку ВК вступает в силу с 1 января 2007 года, эти средства в полном объеме должны быть предусмотрены уже в ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год", который разрабатывается и принимается в 2006 году.
Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
Комментарий к статье 27
Полномочия ОМС в водных отношениях значительно отличаются от полномочий ОГВ РФ и ее субъектов. К полномочиям ОМС относится решение нескольких вопросов в отношении прудов и обводненных карьеров, находящихся в их собственности; установление правил использования водных объектов общего пользования и информации о них, если такие водные объекты, в том числе не находящиеся в муниципальной собственности, находятся в пределах территории соответствующего муниципального образования, а также весьма затратное и потому непосильное для многих местных бюджетов осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод любых водных объектов и ликвидации его последствий.
Полномочия ОМС, предусмотренные комментируемой статьей, должны осуществляться за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований. Все остальные полномочия в водных отношениях должны осуществляться ОГВ за счет средств соответствующих государственных бюджетов.
ВК не предусматривает передачу ОМС "водных" полномочий ОГВ РФ или субъектов РФ. Тем не менее ФЗ или законы субъектов РФ могут передать ОМС осуществление части "водных" государственных полномочий с необходимыми средствами на основании статьи 132 (части 2) Конституции.
Статья 28. Бассейновые округа
Комментарий к статье 28
Не считая статей о полномочиях ОГВ и ОМС в области водных отношений, статья о бассейновых округах поставлена в главу 4 ВК об управлении в области использования и охраны водных объектов на первое место. Бассейновые округа названы основной единицей такого управления. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) - один из принципов водного законодательства (пункт 9 статьи 3 ВК).
Бассейновый округ - новое понятие в ВК. В ВК-95 определялось понятие "бассейн поверхностного водного объекта (бассейн водного объекта)" как "территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро"; при этом перечисление бассейновых округов, подобное закрепленному комментируемой статьей, не устанавливалось.
Часть 1 статьи 28 ВК определяет территорию бассейновых округов как состоящую из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и "наземных" морей. Очевидно, указанная "замена понятий" призвана упорядочить управление в области использования и охраны водных объектов.
Почему бассейновых округов именно двадцать? Представитель Правительства в Государственной Думе при обсуждении проекта ВК ответил на этот вопрос так: "Мы считаем, что тех двадцати округов, которые были представлены по результатам анализа деятельности Министерства природных ресурсов, достаточно для системы управления" <1>.
--------------------------------
<1> Стенограмма заседания Государственной Думы 22 марта 2006 года с сайта Государственной Думы.
Для каждого бассейнового округа предполагается создание бассейнового совета (статья 29 ВК). Точные границы всех двадцати бассейновых округов предстоит утвердить Правительству.
Статья 29. Бассейновые советы
Комментарий к статье 29
Бассейновый совет упоминался в статье 120 ВК-95 как координационный орган, создаваемый в рамках бассейнового соглашения. Положение о бассейновом совете должно было утверждаться Правительством, но за 10 лет действия ВК-95 это так и не было сделано. Комментируемая статья также предписывает Правительству установить порядок создания и деятельности бассейновых советов.
В свою очередь, новый ВК, в отличие от ВК-95, не упоминает о бассейновых соглашениях, предназначавшихся для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов. Статья 29 ВК допускает лишь "разработку рекомендаций", но не "заключение бассейновых соглашений" об использовании и охране водных объектов. Если соглашение имеет обязательный характер (статья 91 ВК-95 предусматривала, что предоставление в пользование водных объектов, находящихся на территориях двух и более субъектов РФ, осуществляется с учетом бассейновых соглашений), то рекомендации не обязательны для исполнения.
Между тем бассейновые соглашения играют внутри страны ту же роль, что и договоры по трансграничным (пограничным) речным и озерным системам на международном уровне. Бассейновые соглашения - отработанный, в том числе за рубежом, механизм координации действий между различными участниками водных правоотношений. В РФ он стал использоваться еще до принятия ВК-95 и применяется до сих пор <1>. Бассейновые соглашения позволяют объединить технический, научный и финансовый потенциал их участников.
--------------------------------
<1> Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под редакцией С.А. Боголюбова // СПС КонсультантПлюс. 2005.
К 2004 году между уполномоченными органами было заключено около двадцати бассейновых соглашений. Очевидно, этим объясняется число бассейновых округов, предусмотренное статьей 28 ВК.
Состав новых бассейновых советов будет зависеть от установленного Правительством порядка их создания и деятельности, видов водопользования на водных объектах бассейнового округа, состава водопользователей, наличия и активности общественных природоохранных объединений и КМН в границах бассейнового округа. Бассейновых советов должно быть двадцать - по числу бассейновых округов.
Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов
Комментарий к статье 30
1. Аналогичная статья содержалась в ВК-95. Во исполнение статьи 78 ВК-95 было принято Постановление Правительства от 14 марта 1997 года N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов", значительная часть правил которого включена в содержание комментируемой статьи. Это означает, что и после вступления ВК в силу (с 1 января 2007 года) оно может действовать. Но как показывает практика, принятие нового кодекса вскоре влечет принятие в соответствии с ним новых решений Правительства, а не изменение ранее принятых решений, в том числе в случаях, если решения, принятые в соответствии с прежним кодексом, "пригодны" и при действии нового кодекса.
Мониторинг водных объектов - это регулярное наблюдение за состоянием водных объектов для своевременного выявления негативных процессов, их предотвращения и ликвидации. Такой мониторинг предполагает также наблюдение за водохозяйственными сооружениями на водных объектах, береговыми полосами и водоохранными зонами, деятельностью водопользователей, поскольку негативное воздействие на водные объекты исходит, как правило, именно от них. Мониторинг - мероприятие охраны, а не использования водных объектов.
Мониторинг осуществляется за всеми водными объектами независимо от их собственников, за всеми видами водных объектов. Данные мониторинга водных объектов необходимы для ведения ГВР, информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.
2. В настоящее время государственный мониторинг водных объектов отнесен к ведению Росводресурсов (пункт 5.6.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов). Но поскольку мониторинг водных объектов - лишь часть государственного мониторинга окружающей среды, в мониторинге участвуют и иные ФОИВ в области охраны окружающей среды.
Государственный мониторинг окружающей среды предусмотрен статьей 63 ФЗ о среде. В соответствии с ней Постановлением Правительства от 31 марта 2003 года N 177 утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей природной среды (государственного экологического мониторинга), в соответствии с которым мониторинг ведется МПР совместно с другими специально уполномоченными органами.
При ведении мониторинга формируется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды. Он предусмотрен статьей 15 ФЗ от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" и принятым в соответствии с ней Постановлением Правительства от 21 декабря 1999 года N 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении". Данный Фонд ведется Росгидрометом, действующим в соответствии с Постановлением Правительства от 23 июля 2004 года N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды".
ФЗ "О гидрометеорологической службе" был значительно изменен ФЗ от 2 февраля 2006 года N 21-ФЗ. В соответствии с ним мониторинг окружающей среды, ее загрязнения - это долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения. Для мониторинга создается наблюдательная сеть - система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям. Государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. Вокруг стационарных пунктов наблюдений создается 200-метровая охранная зона в виде земельных участков и частей акваторий, в пределах которой ограничивается деятельность, которая может отразиться на достоверности информации о состоянии окружающей природной среды (Постановление Правительства от 27 августа 1999 года N 972).
Государственный мониторинг водных объектов и окружающей среды в целом направлен на реализацию права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции).
Статья 31. Государственный водный реестр
Комментарий к статье 31
1.1. ВК-95 не упоминал о ГВР, предусматривая ведение государственного водного кадастра. Причем в Постановлении Правительства от 23 ноября 1996 года N 1403 "О ведении Государственного водного кадастра" прямо указывалось на продолжение ведения водного кадастра.
Комментируемый ВК о государственном водном кадастре не упоминает, предусматривая ведение государственного водного реестра. Очевидно, ГВР призван заменить государственный водный кадастр.
Вместе с тем ни ВК, ни Вводный закон не предусматривают положения о порядке трансформации государственного водного кадастра в ГВР. Этот пробел должен быть устранен внесением изменений в ВК и (или) Вводный закон либо постановлением Правительства, принятым в соответствии с частью 10 комментируемой статьи.
Отечественный водный кадастр велся с 1930-х годов. За эти годы его данные стали без преувеличения уникальными. Поэтому важно не допустить потери или искажения данных государственного водного кадастра.
В статье 79 ВК-95 говорилось не только о государственном водном кадастре, но и учете поверхностных и подземных вод, который определялся как систематические определение и фиксация количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории, в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Комментируемая статья о государственном учете вод не упоминает. Возможно, такой учет станет частью ГВР.
1.2. Отмена ведения водного кадастра и другие изменения законодательства снижают в отношении ЗВФ, находящихся в государственной собственности, значение их государственной кадастровой оценки, проводившейся на основании ФЗ от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О Государственном земельном кадастре" и Постановлений Правительства от 25 августа 1999 года N 945 и от 8 апреля 2000 года N 316.
Кадастровая оценка (стоимость) требуется для исчисления земельного налога с различных категорий земель. Однако статья 389 НК с 1 января 2005 года изъяла из объектов обложения земельным налогом "земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами", а также некоторые другие земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте в соответствии с ФЗ.
О земельном налоге с земельных участков, занятых водными объектами, см. также комментарий к статье 20 ВК.
2. Судя по содержанию статьи 31 ВК, ГВР - своеобразный обобщающий водный аналог Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Единого государственного реестра земель и Российского регистра гидротехнических сооружений, ведение которых предусмотрено соответственно ФЗ о регистрации, ФЗ "О государственном земельном кадастре" и ФЗ о ГТС. Отдельно оговаривается, что сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах (часть 5 статьи 31 ВК). Сведения о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, отражаются также в Реестре федерального имущества (Постановление Правительства от 3 июля 1998 года N 696).
Сведения ГВР являются, как правило, общедоступными и должны предоставляться любому желающему в течение пяти рабочих дней, но за плату, которую предстоит установить Правительству. Это согласуется с принципом платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК).
Часть 9 статьи 31 ВК, согласно которой информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством ФОИВ в Интернете, дублирует статью 8 Вводного закона (см. комментарий к ней).
Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации
Комментарий к статье 32
Комментируемая статья говорит, во-первых, о гидрографическом районировании и, во-вторых, о водохозяйственном районировании территории РФ. ВК-95 ни о том ни о другом районировании не упоминал.
Из комментируемой статьи следует, что гидрографическое районирование вспомогательно по отношению к схемам комплексного использования и охраны водных объектов, которым посвящена статья 33 ВК (см. комментарий к ней). Гидрографический район должен состоять из гидрографических единиц, которыми являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна.
В свою очередь, гидрографические единицы подлежат делению на водохозяйственные участки. Такое деление и есть водохозяйственное районирование, осуществляемое для разработки водохозяйственных балансов. Водохозяйственным балансам, о которых говорится в части 3 комментируемой статьи, посвящен пункт 3 части 3 статьи 33 ВК.
Статья 32 ВК предписывает утверждение количества гидрографических единиц, водохозяйственных участков и их границ уполномоченному Правительством ФОИВ, однако порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков - непосредственно Правительству.
Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 33
Аналогичная статья содержалась в ВК-95 (статья 76). На основании статей 65 и 76 ВК-95 разрабатывались федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Комментируемая статья говорит о схемах комплексного использования и охраны водных объектов подробнее. Разработка различных схем комплексного использования и охраны водных объектов допускается также статьями 24 (пункт 2), 29 (часть 2) и 32 (часть 1) ВК.
В настоящее время действует Постановление Правительства от 13 сентября 1996 года N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов". Принятие аналогичного постановления предусмотрено и частью 6 комментируемой статьи.
Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения
Комментарий к статье 34
1. Приоритет использования водных объектов для питьевого водоснабжения людей - один из принципов водного законодательства (пункт 5 статьи 3 ВК). Не допускается использование водных объектов для иных целей, если водных ресурсов для питьевого водоснабжения может оказаться недостаточно.
Положения статьи 34 ВК не следует понимать как рассчитанные на действие только в условиях чрезвычайной ситуации или при угрозе ее возникновения. Резервирование источников питьевого водоснабжения не должно производиться в условиях нехватки времени в связи с чрезвычайной ситуацией. Источники питьевого водоснабжения должны быть подготовлены задолго до вероятных чрезвычайных ситуаций в различных местах, что предполагает также строительство или реконструкцию соответствующих систем водоснабжения от водных объектов до потребителей питьевой воды. Об этом же свидетельствует статья 1 ФЗ о ЧС, согласно которой чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. (О зонах чрезвычайных ситуаций на водных объектах см. также комментарий к статье 67 ВК.)
Однако до настоящего времени темпы подготовки запасов защищенных в экологическом отношении подземных вод для питьевого водоснабжения были низкими. Как отмечалось в Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", около половины населенных пунктов России, в том числе 76 городов с населением более 250 тысяч жителей, используют для водоснабжения поверхностные, не защищенные от загрязнения воды: Москва, Санкт-Петербург, Мурманск, Астрахань, Нижний Новгород и др.
2. Предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций занимаются различные ОГВ РФ, субъектов РФ и ОМС, прежде всего МЧС. При необходимости пострадавшим людям организуется доставка питьевой воды специальным транспортом. Информация о возможных перебоях в поставках питьевой воды осуществляется организациями питьевого водоснабжения, жилищно-коммунального хозяйства и ОМС. Информация о качестве питьевой воды регулярно публикуется в СМИ.
Комментируемая статья предусматривает для зарезервированных источников питьевого водоснабжения установление зон специальной охраны, режим которых соответствует режиму зон, округов санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения. О таких зонах см. комментарий к статье 43 ВК.
Порядок резервирования источников питьевого водоснабжения предстоит утвердить Правительству (часть 2 статьи 34 ВК), однако само резервирование отнесено к полномочиям ОГВ субъектов РФ (пункт 5 статьи 25 ВК). В настоящее время действует Постановление Правительства от 6 марта 1998 года N 292, которым утверждена Концепция Федеральной целевой программы "Обеспечение населения России питьевой водой".
Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
Комментарий к статье 35
1. Содержание комментируемой статьи ориентирует на обращение к ФЗ о среде, в полной мере применимого к охране поверхностных и подземных водных объектов. В соответствии с ним нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды; нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем.
Комментируемый ВК, в отличие от ВК-95 (статьи 82), не содержит положений о нормировании в области использования и охраны водных объектов, которое заключалось в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения), разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов. Однако это не означает прекращение нормирования, поскольку требования к нормированию в области охраны окружающей среды установлены главой V (статьи 19 - 31) ФЗ о среде. К нормированию в области использования и охраны водных объектов могут иметь отношение и другие ФЗ, например от ФЗ 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
2. Положения комментируемой статьи должны быть детализированы решениями Правительства и уполномоченного им ФОИВ (части 3, 5 и 6 статьи 35 ВК).
В настоящее время действует Постановление Правительства от 19 декабря 1996 года N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты", в соответствии с которым нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям. Нормативы подлежат утверждению МПР и должны использоваться исполнительными ОГВ РФ и ее субъектов при решении вопросов, связанных с разработкой водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов; лицензированием и лимитированием водопользования, размещением, проектированием, строительством, реконструкцией хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод; определением объемов безвозвратного водопотребления, установлением экологических попусков воды и решением других вопросов водопользования.
Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
Комментарий к статье 36
Содержание комментируемой статьи значительно расширено по сравнению с аналогичной статьей 81 ВК-95. "Расширение" произошло за счет включения в комментируемую статью ВК ряда правил Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства от 16 июня 1997 года N 716, принятого в соответствии со статьей 81 ВК-95. Аналогичным образом - за счет принятого ранее Постановления Правительства - было расширено содержание статьи 30 ВК (см. комментарий к ней).
Кроме того, в комментируемую статью к "контролю" добавлен "надзор" за использованием и охраной водных объектов. В связи с этим, очевидно, потребуется "замена" названного Постановления на новое постановление Правительства во исполнение части 8 статьи 36 ВК, а также принятие Правительством иных нормативных актов во исполнение частей 2, 3 и 4 комментируемой статьи.
В настоящее время на федеральном уровне государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, находящихся у любого собственника, осуществляет находящийся в ведении МПР Росприроднадзор (не Росводресурсы) на основании пункта 5.1.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Как и решение любого другого органа исполнительной власти, оно может быть обжаловано в судебном порядке.
Контроль и надзор за водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляют соответствующие органы субъектов РФ или ОМС. Контроль и надзор за прудами и обводненными карьерами, находящимися в частной собственности, заинтересованы осуществлять их собственники.
Глава 5. ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ
Статья 37. Цели водопользования
Комментарий к статье 37
В статье 37 ВК названы лишь некоторые (основные) цели водопользования. Исчерпывающий перечень целей водопользования содержится в статье 11 ВК (см. комментарий к ней), для некоторых из которых - как указанных, так и не указанных в комментируемой статье - в ВК введены дополнительные конкретизирующие статьи (статьи 42 - 54). Однако многие цели водопользования, предусмотренные статьей 11 ВК, остались в ВК без дополнительной регламентации: обеспечение обороны страны и безопасности государства (пункт 1 части 2); размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений (пункт 3 части 2); размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов (пункт 4 части 2); научные и учебные цели (пункт 14 части 3); разведка и добыча полезных ископаемых, размещение и строительство трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (пункт 15 части 3), и некоторые другие. Для указанных целей, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК, отсутствие их регламентации в главе 5 ВК позволяет устанавливать дополнительные условия водопользования решениями уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Для указанных целей, предусмотренных частью 3 статьи 11 ВК и осуществляемых без договоров и решений о водопользовании, отсутствие их регламентации в главе 5 ВК предоставляет конкретным лицам большую свободу водопользования.
Статья 38. Виды водопользования
Комментарий к статье 38
1. Статья 38 ВК подразделяет водопользование исходя из условий предоставления водных объектов в пользование (части 1 и 2) и по способу использования водных объектов (часть 3).
ВК-95 подразделял водопользование иначе: на общее, специальное и особое. Общим признавалось водопользование без применения сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными лицами без получения лицензии на водопользование. Специальным признавалось водопользование с применением сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Особым признавалось водопользование, которое в соответствии со статьей 38 комментируемого ВК стало признаваться обособленным, то есть водопользование исключительно для государственных или муниципальных нужд, без допуска к нему частных лиц.
Водопользование для государственных или муниципальных нужд обычно осуществляется через специального создаваемые государственные и муниципальные унитарные предприятия. Таким ГУП является, в частности, "Мосводоканал".
2. Условия водопользования определяются договором, решением уполномоченного органа или общими требованиями ВК, когда договор или решение не требуются. Исходя из них, водопользование может быть двух видов: совместным или обособленным.
Комментируемая статья исходит из того, что водопользование должно быть, как правило, совместным, то есть предполагается пользование водным объектом различными лицами для различных целей. Исключение составляют случаи, предусмотренные частью 2 статьи 38 ВК: водопользование для государственных или муниципальных нужд, исключающее использование водных объектов или их частей другими лицами (например, для нужд обороны), а также для рыбоводства (не рыболовства).
3. Часть 3 статьи 38 ВК закрепляет три вида водопользования в зависимости от способа использования водных объектов: с изъятием воды при условии ее возврата в водные объекты (например, в целях работы судовых механизмов); с изъятием водных ресурсов без возврата в водные объекты (например, для полива садовых участков) или без изъятия воды из водных объектов (например, для взлета и посадки воздушного судна).
Следует отметить, что водопользование для некоторых целей может быть отнесено как к видам, определяемым по способу использования водных объектов, так и исходя из условий их предоставления. Например, купание одновременно является и совместным водопользованием, и водопользованием без изъятия водных ресурсов из водных объектов.
Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов
Комментарий к статье 39
1. Комментируемая статья закрепляет меньший объем прав и больший объем обязанностей собственников и пользователей водных объектов. Указание на наличие у них иных прав (пункт 3 части 1 статьи 39 ВК) вряд ли следует рассматривать как уравновешивание прав с обязанностями. Во-первых, предусмотрена возможность возложения на собственников и пользователей водных объектов дополнительных обязанностей (пункт 6 части 2 статьи 39 ВК). Во-вторых, в статье 39 ВК указаны, несомненно, все существенные права и обязанности. Наличие предусмотренных ФЗ других прав и обязанностей и отказ от их воспроизведения в статье 39 ВК означает, что такие права и обязанности нетипичны и не имеют широкого распространения.
Например, в соответствии со статьей 14 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" лицо, владеющее водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат; порядок предоставления указанной компенсации и ее размер определяются договором аренды. Но водных объектов с объектами археологического наследия сравнительно немного.
2. Право на самостоятельное водопользование (пункт 1 части 1 статьи 39 ВК) не означает несоблюдение каких-либо условий использования и охраны водных объектов. Их обязаны соблюдать не только пользователи, но и собственники водных объектов.
Для частного собственника водного объекта (пруда или обводненного карьера), не являющегося общедоступным, самостоятельное использование водного объекта означает, что пользоваться им может только он, по своему усмотрению, ограниченному лишь законодательством. Собственник такого водного объекта вправе запретить его использование другим лицам, которые вправе осуществлять какое-либо водопользование на нем только с согласия собственника и на установленных им условиях.
Водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются, как правило, общедоступными (см. комментарий к статье 6 ВК). Самостоятельное пользование такими водными объектами означает водопользование, предусмотренное частью 3 статьи 11 ВК (купание, рыбалка и др.), своими силами и средствами и не предполагает согласия каких-либо органов и лиц, в том числе других водопользователей. Ограничение такой самостоятельности возможно только нормативными актами. В случае если водопользование осуществляется на основании договора или решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование, самостоятельность водопользователя ограничена также этими документами.
Одно из проявлений самостоятельности водопользования - возможность строительства на водных объектах различных сооружений (пункт 2 части 1 статьи 39 ВК). Однако любое строительство будет законным, если ведется с соблюдением различных СНиП и других нормативов: экологических, противопожарных и др.
3. Все водопользователи обязаны воздерживаться от нарушения прав друг друга независимо от цели, вида водопользования и материального положения каждого из них, что является необходимым условием самостоятельности водопользования. Такая обязанность основана на части 2 статьи 36 Конституции, в соответствии с которой пользование природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Исполнение данной обязанности актуально для водных объектов, находящихся в совместном пользовании различных лиц. Но и при обособленном водопользовании необходимо воздерживаться от причинения вреда окружающей среде (пункт 1 части 2 статьи 39 ВК). Собственно, это главная обязанность: остальные предусмотренные комментируемой статьей обязанности водопользователей в той или иной степени направлены на недопущение причинения вреда окружающей среде. На бытовом уровне это означает обязанность уборки за собой мусора с берега водного объекта, "небросание" мусора в воду и т.п.
Примером нарушения прав других водопользователей является монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция водопользователя, запрещаемая статьей 40 ВК (см. комментарий к ней).
4. Обязанность содержания в исправном состоянии различных сооружений на водных объектах, прежде всего гидротехнических (пункт 2 части 2 статьи 39 ВК), означает соблюдение положений статьи 9 ФЗ о ГТС, согласно которой собственник ГТС и эксплуатирующая организация обязаны:
- обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности ГТС при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;
- обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния ГТС, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности ГТС, в том числе регулярную оценку безопасности ГТС и анализ причин ее снижения с учетом работы ГТС в каскаде; вредных природных и техногенных воздействий; результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше ГТС;
- обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности ГТС;
- развивать системы контроля за состоянием ГТС;
- систематически анализировать причины снижения безопасности ГТС и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния ГТС и его безопасности, а также по предотвращению аварии ГТС;
- обеспечивать проведение регулярных обследований ГТС;
- создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии ГТС;
- организовывать эксплуатацию ГТС и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации;
- поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на ГТС;
- осуществлять по вопросам предупреждения аварий ГТС взаимодействие с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; незамедлительно информировать об угрозе аварии ГТС ФОИВ по надзору в области безопасности ГТС, другие заинтересованные государственные органы, ОМС и в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - население и организации в зоне возможного затопления;
- содействовать ФОИВ по надзору в области безопасности ГТС в реализации его функций;
- совместно с ОМС информировать население о вопросах безопасности ГТС;
- финансировать мероприятия по эксплуатации ГТС, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий ГТС.
Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность ГТС вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации ГТС.
5. При возникновении чрезвычайной ситуации на водном объекте или ее угрозе, возникшей в результате несоблюдения обязанности по содержанию в исправном состоянии сооружений на водных объектах либо в результате неблагоприятных природных явлений, собственник (пользователь) водного объекта обязан не только проинформировать об этом соответствующие органы, но и принять участие в их ликвидации (пункты 3 и 4 части 2 статьи 39 ВК) за свой счет. К этому обязывает и статья 19 ФЗ о ЧС.
Ведение учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества; регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами; представление результатов такого учета и таких наблюдений в уполномоченный Правительством ФОИВ (пункт 5 части 2 статьи 39 ВК) являются обязанностью ограниченного числа водопользователей, использующих водные объекты для указанных целей. Вместе с тем обязанность наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представления результатов таких наблюдений в уполномоченный орган при необходимости может быть возложена на любых водопользователей и собственников водных объектов.
Часть 6 комментируемой статьи требует от водопользователей также исполнения обязанностей, предусмотренных другими положениями ВК. Например, согласно части 2 статьи 61 ВК, водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других ВБР в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
"Экологические" обязанности водопользователей, установленные комментируемой статьей, означают также соблюдение требований ФЗ о среде и других нормативных актов об охране природы.
Статья 40. Антимонопольные требования в области использования водных объектов
Комментарий к статье 40
1. Статья 40 ВК основывается на норме статьи 34 (часть 2) Конституции, запрещающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Ее положения распространяются на все цели и виды водопользования, предусмотренные ВК, и более подробны, чем аналогичная статья 93 ВК-95.
Комментируемая статья в "концентрированно-отсылочной" форме и применительно к водным отношениям устанавливает антимонопольные требования в области использования водных объектов. Об антимонопольных требованиях в области охраны водных объектов она не упоминает, поскольку надлежащая их монопольная охрана если и возможна, то вряд ли должна быть запрещена. Это один из немногих примеров, когда положения о водопользовании отделены от положений об охране водных объектов.
2. Основным актом антимонопольного законодательства является ФЗ от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", вступивший в силу 27 октября 2006 года (через 90 дней после первого официального опубликования) и отменивший почти все положения Закона РСФСР от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", согласно которому конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации; монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с ФЗ монополистической деятельностью. Нарушение требований антимонопольного законодательства, в том числе в области использования водных объектов, влечет установленную законами ответственность. Вместе с тем из антимонопольных требований в области использования водных объектов ФЗ установлены некоторые исключения. Так, ФЗ от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" относит к естественным монополиям услуги по использованию инфраструктуры ВВП. Статья 55 ФЗ от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" допускает размещение заказчиком заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), то есть без проведения торгов, если осуществляется оказание услуг водоснабжения и водоотведения в условиях естественных монополий. Отказать в принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование уполномоченному органу позволяет и статья 23 ВК (см. комментарий к ней).
Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования
Комментарий к статье 41
1. Приостановление водопользования для конкретного лица означает его временное прекращение в полном объеме. Ограничение водопользования, если водный объект уже предоставлен в пользование, означает его продолжение, но в меньшем объеме.
Если водный объект еще не предоставлен в пользование, то нет и ограничения водопользования.
Можно сказать, что для водопользователя приостановление водопользования - разновидность его ограничения. Но формально-юридически в зависимости от того, приостанавливается водопользование или ограничивается, применяются соответственно положения части 2 или части 3 комментируемой статьи.
Приостановление или ограничение возможно для любого водопользования, установленного статьей 11 ВК.
2. Часть 1 статьи 41 ВК устанавливает открытый перечень случаев, когда водопользование может быть как приостановлено, так и ограничено. Эти случаи могут устанавливаться только ФЗ, то есть федеральными органами законодательной власти.
Поскольку водопользование - форма реализации конституционного права пользования природными ресурсами (часть 2 статьи 36 Конституции), помимо случаев, указанных в части 1 комментируемой статьи, оно может быть также ограничено (приостановлено) ФЗ в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции). Приостановление или ограничение водопользования непосредственно ФЗ не требует его подтверждения иными актами, органами или должностными лицами, но может быть обжаловано водопользователем в Конституционном Суде РФ, если, по его мнению, положение ФЗ нарушает его конституционное право водопользования.
Часть 2 статьи 41 ВК вводит своеобразное исключение из принципа непосредственного действия ФЗ: если водопользование приостанавливается в случаях, предусмотренных КоАП, то оно осуществляется в судебном порядке. КоАП предусматривает "административное прекращение деятельности на срок до девяноста суток" за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (часть 2 статьи 8.12); невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования (часть 2 статьи 8.13); нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (часть 1 статьи 8.14); нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (статья 9.2).
Подробнее об административной ответственности за нарушение правил водопользования см. также комментарий к статье 68 ВК.
3. В соответствии с частью 3 статьи 41 ВК ограничение (не приостановление) водопользования может устанавливаться нормативными (не индивидуальными) актами исполнительных (не законодательных) ОГВ РФ (Правительства, МПР, Росводресурсов, Росприроднадзора), субъектов РФ или ОМС муниципальных районов, городских округов, городских или сельских поселений.
Если ограничение водопользования нормативными актами исполнительных ОГВ или ОМС действует в отношении неопределенного числа лиц, то допускаемое статьей 41 (часть 3) ВК решение суда, приостанавливающее водопользование, действует обычно в отношении конкретного лица, по делу которого принято судебное решение. Исключения составляют решения судов, которые признают положения нормативных актов исполнительных ОГВ или ОМС о водопользовании не соответствующими законам либо другим актам более высокой юридической силы.
Возможность ограничения водопользования нормативными актами исполнительных ОГВ, ОМС или решениями судов не должна приводить к произвольному прекращению водопользования, поскольку такие акты (решения) всегда должны быть основаны на положениях законов.
Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов
Комментарий к статье 42
1. Комментируемая статья содержит требования к такому использованию водных объектов, которое может нанести им наибольший вред.
Требования к другому использованию водных объектов устанавливаются другими статьями ВК.
2. Мероприятия по использованию водных объектов, ВБР и других объектов животного и растительного мира при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации ГТС должны осуществляться также в соответствии с ФЗ о ГТС. В России насчитывается около 3 млн. различных ГТС (шлюзы, плотины, дамбы и др.), построенных в основном в советское время.
На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация обязаны составлять декларацию безопасности ГТС и представлять ее в орган надзора за безопасностью ГТС на утверждение, что является необходимым условием для внесения ГТС в Российский регистр гидротехнических сооружений и получения разрешения на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или вывод из эксплуатации ГТС либо на его реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или консервацию.
Обеспечение безопасности ГТС при использовании водных ресурсов и осуществлении природоохранных мероприятий возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ, то есть должно осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ.
3. Требование части 2 комментируемой статьи не применяется к водным объектам, не входящим в водохозяйственную систему, определяемую статьей 1 ВК как комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов ГТС. Если же водный объект входит в такую водохозяйственную систему, то изменение его режима, которое может привести к нарушению прав третьих лиц, не допускается. Например, нельзя проводить искусственное осушение водного объекта, являющегося источником питьевого водоснабжения местных жителей.
Запрет проведения работ по изменению и благоустройству природного водного объекта, если это не сохранит его естественное происхождение (часть 3 статьи 42 ВК), исходит из недопустимости чрезмерного вмешательства человека в природные процессы, неспособности человеческой деятельности "заменить" природу, а также некоторых принципов водного законодательства (пункты 1, 2 и 3 статьи 3 ВК).
Лица, допустившие нарушение основных требований к использованию водных объектов, должны быть привлечены к установленной законом ответственности.
Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
Комментарий к статье 43
1.1. Комментируемая статья развивает принцип водного законодательства, закрепленный пунктом 5 статьи 3 ВК, исходя из того, что увеличение численности населения Земли и, соответственно, вредное воздействие на природу порождают дефицит пригодной для питья воды. К РФ это пока не относится, поскольку ее коренное население (в основном русские) сокращается примерно на миллион человек в год, а водных объектов, вода которых пригодна для питья, в России достаточно. Однако и в РФ действует немало промышленных предприятий и других источников загрязнения водных объектов, в том числе содержащих воду, пригодную для питья.
Водные объекты - поверхностные и подземные, вода которых пригодна для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должна использоваться прежде всего для этих целей. Все, что этому препятствует, должно быть устранено.
Предоставление в пользование водных объектов, пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов. При нехватке воды для питья она не должна использоваться и для хозяйственно-бытовых целей. Однако достаточность для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ресурсов подземных вод является основанием их использования и для иных целей, в том числе если на определенной территории отсутствуют поверхностные водные объекты, пригодные для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (часть 4 статьи 43 ВК).
1.2. При выявлении водных объектов, пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, они должны быть незамедлительно и полностью защищены от какого-либо загрязнения и засорения, при необходимости соединены с построенными системами водоснабжения. Для питьевого водоснабжения используются преимущественно подземные водные объекты, поскольку они меньше подвержены загрязнению. Тем не менее 17,5% подземных и 40,8% поверхностных источников питьевого водоснабжения не соответствуют санитарным нормам. В отдельных субъектах РФ до 80% разводящих сетей водоснабжения нуждается в замене (письмо Роспотребнадзора от 10 апреля 2006 года "О состоянии водоснабжения и водоотведения населенных мест").
В настоящее время крупнейшим в мире поверхностным водным объектом, вода которого пригодна для питья, является озеро Байкал на территории России. Объем его воды - 23 тыс. куб. километров (первое место в мире среди озер) - это 20% мировых запасов поверхностных пресных вод и более 90% запасов России. Еще в XX веке вода Байкала перед питьем не требовала очистки. Недавние пробы воды Байкала, взятые на расстоянии всего 4 километра от Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (источника загрязнения воды) с глубины 400 метров, по своей чистоте превышают требования европейских стандартов. Подробнее о Байкале см. комментарий к статье 65 ВК.
1.3. В РФ пока нет должного бережливого отношения к воде, в том числе к пригодной для питья. Незакрытый или неисправный водопроводный кран не является редкостью. Между тем даже тонкая струйка или частое капанье воды из водопроводного крана приводит к утечке более 100 литров воды в сутки.
Жители России, не допускающие утечек воды, потребляют ее не больше, чем жители западноевропейских стран (на питье, стирку и т.п.). Но при отсутствии в квартире прибора учета израсходованной воды они платят за нее столько же, сколько и неэкономящие воду - по установленным "средним" тарифам, которые исходят из того, что каждый житель России потребляет около 400 литров воды в сутки. Столько воды (две - три стандартных ванны) за сутки реально не потребляет почти никто. Поэтому в квартирах, где установлены водосчетчики, размеры платежей за воду сокращаются в несколько раз. Отсутствие водосчетчиков в подавляющем большинстве квартир позволяет водоснабжающим организациям списывать "на утечку" до трети подаваемой в квартиры воды.
2.1. В соответствии со статьями 18 и 19 ФЗ о СЭБН, к которому отсылает комментируемая статья, водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты. Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. Органы исполнительной власти субъектов РФ, ОМС, юридические лица и индивидуальные предприниматели в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов.
Питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных, домовых распределительных, автономных систем питьевого водоснабжения населения и систем питьевого водоснабжения на транспортных средствах, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным нормам. Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
2.2. В настоящее время зоны санитарной охраны источников водоснабжения и ограничения их использования, санитарные правила и нормативы, о которых говорится в статье 43 ВК и ФЗ о СЭБН, определяются постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ - первого заместителя министра здравоохранения РФ. Им утверждены:
- Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения (Постановление от 25 июля 2001 года N 19);
- Гигиенические требования к качеству питьевой воды централизованных систем питьевого водоснабжения (Постановление от 26 сентября 2001 года N 24);
- Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы (Постановление от 8 ноября 2001 года N 32);
- Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения (Постановление от 14 марта 2002 года N 10);
- Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения (Постановление от 25 ноября 2002 года N 40);
- Ориентировочно допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (Постановление от 30 апреля 2003 года N 74);
- Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (Постановление от 30 апреля 2003 года N 78).
Санитарно-эпидемиологические заключения о пригодности водных объектов к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению выдают главные государственные санитарные врачи РФ, по субъектам РФ, городам и районам и их заместители.
Следует отметить, что в некоторых случаях зоны санитарной охраны водных объектов, отнесенных к источникам питьевого водоснабжения, их водоохранные зоны и условия их использования могут частично совпадать или "поглощаться" друг другом. В таких случаях необходимо руководствоваться актами, устанавливающими более строгие меры охраны источников водоснабжения (водных объектов). Об ограничениях использования водоохранных зон см. комментарий к статье 65 ВК.
2.2.1. В связи с постоянным увеличением численности проживающих в Москве и пользующихся водными объектами, являющимися источниками питьевого водоснабжения Москвы, а также с ослаблением требований к охране водоохранных зон водных объектов (см. комментарий к статье 65 ВК), которые имеются и у отнесенных к источникам питьевого водоснабжения, представляется необходимым рассмотреть Санитарные правила "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы". Они определяют гигиенические требования к организации и содержанию территории и акватории зон санитарной охраны (ЗСО) Московского водопровода. На основании данных санитарных правил разрабатывается проект ЗСО Московского водопровода.
Особенности ЗСО источников водоснабжения Московского городского водопровода, санитарно-противоэпидемические мероприятия на их территории и акватории определяются:
- большой мощностью водопровода, достигающей 75,7 куб. м/с (около 7 млн. куб. м/сут.);
- географическим положением и большими размерами территории водосбора источников водоснабжения (Смоленско-Московская гряда Средне-Русской возвышенности, характеризующаяся густой гидрографической сетью и малой мощностью естественных водотоков);
- административным делением и социально-экономическими условиями территории расположения источников водоснабжения (территория трех субъектов РФ: Смоленской, Тверской и Московской областей, значительно различающихся по демографическим показателям, а также степени и характеру хозяйственного освоения);
- политическим, экономическим и стратегическим значением объекта водоснабжения - Московской городской агломерации.
2.2.2. ЗСО организуется в составе трех поясов.
Первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений, сооружений гидроузлов и каналов, подводящих воду от водозаборов к площадкам водоочистных сооружений. Его назначение - защита места водозабора, водозаборных, водопроводных и гидротехнических сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения.
Второй пояс включает территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, и простирается по берегам водохранилищ и основных водотоков, входящих в гидротехническую систему, а также по берегам притоков первого порядка. Основными водотоками являются: по Москворецкому источнику - реки Москва, Вазуза, Гжать, Руза, Истра, Малая Истра, Касня; по Волжскому источнику - реки Волга, Тверца, Лама, Шоша. Назначение второго пояса - защита источника водоснабжения от микробного и химического загрязнения, поступающего с поверхностным стоком.
Третий пояс включает территорию водосбора источника водоснабжения. Назначение третьего пояса - защита источника водоснабжения от химического загрязнения, поступающего с поверхностным стоком.
Санитарными правилами подробно определяются границы всех трех поясов. Санитарно-противоэпидемические мероприятия должны выполняться:
а) в пределах первого пояса ЗСО - МГУП "Мосводоканал";
б) в пределах второго и третьего поясов ЗСО - владельцами объектов, оказывающих (или могущих оказать) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения.
2.2.3. Территория первого пояса ЗСО должна быть спланирована для отвода поверхностного стока за ее пределы, озеленена, ограждена и обеспечена охраной. Дороги и пешеходные дорожки к сооружениям должны иметь твердое покрытие.
В акватории первого пояса ЗСО не допускается спуск любых сточных вод, в том числе сточных вод водного транспорта, а также купание, стирка белья, водопой скота и другие виды водопользования, оказывающие влияние на качество воды. Акватория первого пояса ограждается буями и другими предупредительными знаками. На судоходных водоемах над водоприемниками водозаборов должны устанавливаться бакены с освещением.
В границах территории и акватории первого пояса ЗСО допускается деятельность, связанная с забором, подготовкой, хранением и подачей питьевой воды. Здания должны быть канализованы с отведением сточных вод в ближайшую систему бытовой или производственной канализации или на местные очистные сооружения, расположенные за пределами первого пояса ЗСО с учетом санитарного режима на территории второго пояса.
2.2.4. На территории второго пояса не допускается размещение объектов, обусловливающих опасность химического и микробного загрязнения почвы, грунтовых вод и воды источника водоснабжения, а именно:
- кладбищ, скотомогильников;
- складов горюче-смазочных материалов, ядохимикатов, минеральных удобрений;
- накопителей промстоков, шламохранилищ, полигонов и накопителей ТПО;
- полей ассенизации, полей фильтрации, земледельческих полей орошения, полей подземной фильтрации, полигонов твердых бытовых отходов;
- животноводческих и птицеводческих комплексов, ферм, силосных траншей и навозохранилищ;
- дачных, садово-огородных участков и участков под индивидуальное строительство на расстоянии менее 150 метров от уреза воды и при крутизне склона прилегающих территорий более 3 градусов.
Не допускаются применение ядохимикатов и удобрений, рубка леса главного пользования и реконструкции на территории шириной менее 500 метров от уреза воды. В этих пределах допускаются только рубка ухода и санитарная рубка леса.
В пределах прибрежной полосы шириной не менее 500 метров, кроме того, не допускаются расположение стойбищ, выпас скота и распашка земли. Вновь строящиеся отдельно стоящие дома должны оборудоваться установками локальной очистки сточных вод.
Санитарный режим в населенных местах на территории второго пояса ЗСО должен соответствовать требованиям санитарных правил по санитарному содержанию территорий населенных пунктов. Города и поселки с населением свыше 20 тысяч человек должны иметь системы городской канализации с блоками механической, биологической и третичной очистки городских сточных вод, а также системы ливневой канализации с отводом стоков на очистные сооружения. Сброс сточных вод в акватории Учинского и Рублевского водохранилищ запрещен.
Суда, курсирующие по акватории ЗСО, дебаркадеры и брандвахты должны быть оборудованы устройствами для сбора фановых и подсланевых вод и твердых отходов. На пристанях должны быть оборудованы сливные станции и приемники для сбора твердых отходов.
Должны предусматриваться периодическая очистка каналов и водохранилищ от донных отложений и удаление водной растительности. Использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов допускается при условии применения препаратов, разрешенных органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Границы второго пояса ЗСО на пересечении дорог, пешеходных троп и пр. обозначаются столбами со специальным знаком. Знак изготовляется и устанавливается распоряжением ОМС и сдается владельцу земли под расписку и охрану.
2.2.5. На территории третьего пояса ЗСО не допускается авиационная химическая обработка лесов и сельскохозяйственных угодий. При "безавиационной" обработке ядохимикатами сельхозугодий и лесов доза внесения не должна превышать 1,3 кг/га.
Сброс промышленных, городских, ливневых сточных вод и вод животноводческих комплексов допускается при условии доведения качества сточной воды до уровня санитарно-эпидемиологических требований, предъявляемых к качеству воды водных объектов первой категории водопользования. Существующие полигоны твердых бытовых отходов должны соответствовать гигиеническим требованиям к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. Животноводческие комплексы и фермы на территории 3-го пояса должны иметь сооружения по накоплению и обезвреживанию навоза, оборудованные в соответствии с ветеринарно-санитарными и гигиеническими требованиями к устройству технологических линий удаления, обработки, обезвреживания, утилизации навоза, получаемого на животноводческих комплексах и фермах.
3. Порядок использования подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах (часть 3 статьи 43 ВК).
В соответствии с Законом РФ "О недрах" для добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения, участки недр предоставляются в пользование на срок до 25 лет решениями комиссии, которая создается Федеральным агентством по недропользованию и в состав которой включаются представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения, устанавливается Роснедрами по согласованию с ФОИВ, осуществляющим функции нормативно-правового регулирования в сфере экономического развития. В настоящее время использование подземных водных объектов подлежит лицензированию.
4. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляется, как правило, централизованно - специально созданными ОГВ и ОМС водоснабжающими организациями. Они обязаны обеспечивать подачу пригодной для питья и хозяйственно-бытовых нужд воды (постоянную или по графику) от водного объекта до конечного потребителя.
При отсутствии централизованного водоснабжения разрешается осуществлять забор воды для указанных нужд непосредственно из водных объектов каждому. Такое установление содержалось и в статье 135 ВК-95. Централизованное водоснабжение зачастую отсутствует в сельской местности, где для питья и хозяйственно-бытовых нужд необходимо рытье колодцев или бурение скважин.
Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства от 12 февраля 1999 года N 167. Различные проекты ФЗ "О питьевом водоснабжении" неоднократно вносились в Государственную Думу, но до сих пор не были приняты.
Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод
Комментарий к статье 44
1. В соответствии со статьей 1 ВК дренажные воды - это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты; сточные воды - это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.
Использование водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод допускается только на основании решения уполномоченного органа (пункт 2 части 2 статьи 11 ВК). Сброс сточных вод без такого решения или в противоречие ему означает нарушение требований водного законодательства и необходимость привлечения виновных к ответственности.
2. Статья 44 ВК допускает сброс сточных и (или) дренажных вод, но только в те водные объекты, которые в ней не названы.
Аналогичная статья содержалась в ВК-95 (статья 144). Но в отличие от статьи 144 ВК-95 в комментируемую статью не включены места туризма, спорта и массового отдыха населения и места обитания ценных и занесенных в Красную книгу видов животных и растений. Тем самым в эти места допускается сброс сточных или дренажных вод. Представляется, что статью 44 ВК необходимо дополнить положениями из статьи 144 ВК-95.
Сброс сточных или дренажных вод в водные объекты - это вредное воздействие на них. Поэтому оно допускается только при соблюдении требований, установленных ВК, ФЗ о среде и иными актами в соответствии с ними. О допустимости сброса в водные объекты ядерных материалов и радиоактивных веществ в пределах, установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии, говорится также в статье 42 ФЗ от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". Условия сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне РФ утверждены Постановлением Правительства от 3 октября 2000 года N 748.
Подробные правила сброса сточных и дренажных вод содержатся в Гигиенических требованиях к охране поверхностных водных объектов и в Гигиенических требованиях к охране подземных вод от загрязнения, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ соответственно 22 июня 2000 года и 16 июля 2001 года.
О нормативах допустимого воздействия на водные объекты см. комментарий к статье 35 ВК.
3. Сброс загрязняющих веществ в водные объекты и на водосборные площади (в том числе если эти вещества содержатся в воде) является платным. Взимание платы предусмотрено статьей 16 ФЗ о среде, относящей сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты и на водосборные площади к видам вредного воздействия на окружающую среду. Плата устанавливается в соответствии с Постановлением Правительства от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Конституционный Суд РФ Определением от 10 декабря 2002 года N 284-0 установил, что оно не противоречит Конституции и подлежит применению.
Базовые нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения, а также коэффициенты к базовым нормативам для отдельных регионов и бассейнов рек, учитывающие экологические факторы, природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов, установлены Постановлением Правительства от 12 июня 2003 года N 344. Для водных объектов в нем названо 143 загрязняющих вещества. Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент. В таком же порядке плата определяется в случае отсутствия у водопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов. Следует отметить, что положениями, допускающими загрязнение водных объектов сверх допустимых нормативов, государство санкционирует нарушения водного законодательства.
Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за их превышение - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды сверх предельно допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, дифференцированно по отдельным отраслям экономики. Если платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, то специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или прекращении деятельности соответствующей организации.
Перечисление средств платы осуществляется в сроки, установленные Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27 января 2006 года N 49:
- по итогам четвертого квартала 2005 года - до 30 января 2006 года;
- по итогам первого квартала 2006 года - до 20 апреля 2006 года;
- по итогам второго квартала 2006 года - до 20 июля 2006 года;
- по итогам третьего квартала 2006 года - до 20 октября 2006 года;
- по итогам четвертого квартала 2006 года - до 20 января 2007 года.
По истечении установленных сроков суммы платежей взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке.
Внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, экономике загрязнением окружающей природной среды.
В соответствии с Постановлением Правительства от 29 октября 2002 года N 777 объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, а именно объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы, либо объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты, подлежат федеральному экологическому контролю.
Статья 45. Использование водохранилищ
Комментарий к статье 45
1. Комментируемая статья - самая объемная в ВК. Тем самым в ВК подчеркивается важное социально-экономическое и природное значение водохранилищ. В ВК-95 аналогичной статьи не содержалось, "похожа" на нее лишь его статья 139.
Водохранилища - это искусственные поверхностные водоемы. Они могут строиться и использоваться для водоснабжения жителей, орошения, задержания сточных вод и других нужд. Комментируемая статья распространяется на использование любых водохранилищ.
2. В статье 45 ВК очень подробно для законодательного акта, но вопреки ее наименованию определяется не столько использование одного из водных объектов, сколько порядок разработки и содержание правил использования водохранилищ.
Статья 45 ВК предусматривает разработку правил использования водных ресурсов, технической эксплуатации и благоустройства для каждого водохранилища, за исключением случаев, когда режимы функционирования нескольких водохранилищ и других элементов водохозяйственной системы связаны между собой так, что не могут функционировать раздельно. Поскольку в России свыше 30 тысяч водохранилищ, из них 325 крупных и особо крупных (более 10 млн. куб. м), данное положение представляется труднореализуемым.
Постановление Правительства "О порядке эксплуатации водохранилищ" принято 20 июня 1997 года, в его исполнение - письмо МПР от 25 октября 2000 года "О правилах эксплуатации водохранилищ Российской Федерации". Не отменены в РФ Постановление Совета Министров СССР от 2 февраля 1976 года N 76 "Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со строительством гидроэлектростанций и водохранилищ", а также Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ, утвержденные заместителем Главного государственного санитарного врача СССР 1 июля 1985 года.
Статья 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии
Комментарий к статье 46
1. ВК-95 содержал статью 137 "Использование водных объектов для промышленности и энергетики" и статью 139 "Использование водных объектов для гидроэнергетики". Последняя касалась в основном использования водохранилищ, которому в комментируемом ВК посвящена статья 45.
Комментируемая статья касается использования водных объектов только для производства электроэнергии. Статьи об использовании водных объектов для промышленности в ВК нет, что представляется явным пробелом, поскольку промышленные предприятия - одни из основных водопользователей и потребителей воды наряду с объектами гидроэнергетики, жилищно-коммунального и сельского хозяйства.
2. Производство электроэнергии на водных объектах невозможно без гидроэлектростанций, которые ФЗ о ГТС рассматривает как разновидность ГТС. Об использовании водных объектов при эксплуатации ГТС см. комментарий к статье 42 ВК.
Требование рационального использования и охраны водных объектов, предусмотренное комментируемой статьей, отнюдь не излишнее. Производство электроэнергии требует огромного объема воды. Причем отработанные, теплые воды, используемые для охлаждения агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, сбрасываются в водные объекты и накапливаются в них. Термальные загрязнения вызывают уменьшение содержания кислорода в воде, ухудшают условия жизни ВБР и имеют другие вредные для водных объектов последствия.
3. Содержание статьи 46 ВК подчеркивает приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед их использованием для производства электроэнергии. Производство электроэнергии не должно приводить к перебоям в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении.
Статья 11 ВК допускает использование водных объектов для производства электроэнергии без забора (изъятия) водных ресурсов только на основании договора водопользования (пункт 3 части 1). Статья 21 ФЗ от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" относит согласование использования водных ресурсов гидроэлектростанций и размещения объектов электроэнергетики на территориях соответствующих субъектов РФ к полномочиям их органов исполнительной власти. Статья 1 ФЗ от 3 апреля 1996 года N 28-ФЗ "Об энергосбережении" относит естественное движение водных объектов к возобновляемым источникам энергии.
Статья 47. Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта
Комментарий к статье 47
1. С точки зрения КВВТ водные объекты - это ВВП, то есть естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. ВВП и расположенные на них судоходные ГТС находятся в федеральной собственности и используются для судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Перечень ВВП утвержден Правительством (см. комментарий к статье 6 ВК).
Границы зон навигационно-гидрографического обеспечения условий плавания судов по ВВП и морским путям определяются в порядке, установленном совместными решениями ФОИВ в области транспорта, обороны и рыболовства. Навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по ВВП, за исключением участков пограничных зон РФ, осуществляется бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по ВВП на участках пограничных зон РФ регулируется международными договорами РФ.
В целях обеспечения безопасности судоходства работы по содержанию ВВП и судоходных ГТС на них осуществляются без специальных разрешений на проведение путевых работ. Строительство и эксплуатация сооружений на ВВП, а также добыча нерудных строительных материалов осуществляется по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте и государственными речными судоходными инспекциями бассейнов.
Владельцы сооружений на ВВП обязаны за свой счет устанавливать навигационные огни и знаки, другое оборудование и обеспечивать их действие в целях безопасности судоходства в соответствии с требованиями государственных стандартов по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Владельцы разводных и подъемных мостов обязаны за свой счет разводить и поднимать их в порядке, согласованном с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте, или на основании их заявок.
Владельцы регулирующих уровень воды на ВВП сооружений на участках ВВП выше и ниже таких сооружений обязаны поддерживать согласованные с ФОИВ в области транспорта уровни воды, необходимые для судоходства. Эксплуатация регулирующих уровень воды на ВВП сооружений и регулирование режима сброса воды ниже таких сооружений осуществляются по согласованию с ФОИВ в области транспорта. Гарантированные глубины на реках, которые используются для судоходства и которые расположены на территориях нескольких государств, устанавливаются на основании международных договоров РФ.
Отдельные положения об использовании водных объектов водным транспортом содержатся также в Кодексе торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ. Об использовании водных объектов для нужд водного транспорта см. также комментарий к статье 6 ВК.
2. С точки зрения Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ поверхность воды, предназначенная для взлета, посадки, руления и стояния воздушных судов, - это аэродром (статья 40); отвод участка поверхности воды под аэродром предписано проводить в соответствии с водным законодательством (статья 43). Других положений о водопользовании для взлета и посадки летательных аппаратов Воздушный кодекс РФ не содержит. Часть 2 комментируемой статьи предписывает установить порядок использования водных объектов для взлета и посадки воздушных судов Правительству.
В соответствии с частью 3 статьи 11 ВК использование водных объектов для разового взлета и разовой посадки воздушных судов, а также для судоходства (в том числе постоянного) не требует заключения договора водопользования или принятия решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование. Требуется ли такой договор или решение для постоянного (не разового) использования водного объекта для взлета или посадки воздушных судов, предстоит решить Правительству на основании части 2 комментируемой статьи либо законодателю путем внесения в ВК соответствующих изменений. До них использование водных объектов для взлета и посадки воздушных судов будет осуществляться без договоров и без решений уполномоченных органов.
Статья 48. Использование водных объектов для сплава леса
Комментарий к статье 48
1. Аналогичные положения содержались в части третьей статьи 142 ВК-95. Используемый в них термин "сплав леса" неточен. Имеется в виду не весь лес, а только древесина, поскольку "лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии" (преамбула утративших силу Основ лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 года). Соответственно, "сплавить лес" можно только в переносном смысле этих слов.
Сплав древесины оказывает весьма неблагоприятное воздействие на водные объекты. Под его влиянием нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водных объектов затопленной древесиной, образуются заторы, способствующие заилению, препятствующие плаванию, судоходству, передвижению рыб и таянию льда, что приводит к наводнениям. Затонувшая при сплаве древесина (топляк от сплава) придает воде токсические свойства и изменяет ее гидрохимический состав. Поэтому часть 1 статьи 48 ВК обязывает водопользователей регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Топляк от сплава, не убранный лицом, осуществляющим сплав древесины, может быть обращен другим водопользователем в свою собственность на основании пункта 2 статьи 226 ГК, измененного статьей 9 Вводного закона.
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает молевой сплав (сплав по течению отдельных бревен) и сплав древесины без судовой тяги на водных объектах, не используемых для судоходства. На водных объектах, используемых для судоходства, то есть на ВВП, это запрещается. Исчерпывающий перечень ВВП утвержден распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р (см. комментарий к статье 6 ВК).
"Сплав леса в плотах и с применением кошелей" на тех водных объектах, где это не запрещено, должен осуществляться на основании решения уполномоченного органа (пункт 9 части 2 статьи 11 ВК). Речь идет о плотовом сплаве (древесина связана в плоты, буксируемые судном) и кошельном сплаве (древесина буксируется судном в ограждениях из бревен - кошелях).
Статья 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей
Комментарий к статье 49
1. Статья 49 ВК имеет отсылочный характер. Лечебно-оздоровительные местности и курорты - одна из категорий ООПТ, установленных ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а земли особо охраняемых территорий и объектов - самостоятельная категория земель, установленная ЗК.
Статья 49 ВК "делегировала" регулирование использования водных объектов для лечебно-оздоровительных целей законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Тем самым ВК "самоустранился" от регулирования использования водных объектов для лечебных и оздоровительных целей.
На территории России имеется немало водных природных лечебных ресурсов в различных регионах, а не только на юге. Со времен Петра I известны целебные свойства воды в границах современного курорта "Марциальные воды" в Карелии (недалеко от одной из резиденций Президента). Как отмечено в концепции Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы", утвержденной распоряжением Правительства от 9 декабря 2005 года N 2189-р, "наряду с разнообразными минерально-сырьевыми ресурсами Курильские острова обладают уникальными по химическому и температурному составу минеральными и геотермальными водными источниками - своеобразной природной лечебницей".
2.1. В соответствии с ФЗ от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебных оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются ФОИВ, ведающим вопросами здравоохранения.
Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях ООПТ, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Природные лечебные ресурсы предоставляются юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного розлива. Предоставление природных лечебных ресурсов для иных целей, как правило, не допускается. В исключительных случаях при наличии положительного заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с лечением, профилактикой и отдыхом населения, если это не повлечет ущерба для курортно-рекреационного потенциала соответствующих территорий, может разрешить Правительство.
Объемы добываемых минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации. Технические методы, применяемые при эксплуатации указанных природных лечебных ресурсов, основываются на технологических схемах их разработки. Качество природных лечебных ресурсов регламентируется специальными медицинскими заключениями, определяющими кондиционное содержание полезных и вредных для человека компонентов. Технология добычи, подготовки и использования минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, должна гарантировать защиту месторождений от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств.
2.2. Природные лечебные ресурсы предоставляются на основании лицензий в порядке, определенном Правительством. На курортах, в курортных регионах (районах) разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности. Природные лечебные ресурсы используются в лечебных целях в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности. Данные положения содержатся в ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебных оздоровительных местностях и курортах".
ВК не предусматривает лицензирование водопользования и не требует заключения договора водопользования или принятия решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование для изъятия из подземных водных объектов природных лечебных ресурсов (пункт 3 части 3 статьи 11 ВК). ФЗ от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" также не предусматривает лицензирования такого водопользования. Однако он не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов. Следовательно, "самоустранение" ВК от регулирования использования водных объектов для лечебно-оздоровительных целей сохраняет лицензирование такого водопользования.
Статья 50. Использование водных объектов для рекреационных целей
Комментарий к статье 50
1. Статья 6 (часть 3) ВК, к которой отсылает часть 1 комментируемой статьи, устанавливает, что использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством, а также исходя из устанавливаемых ОМС правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. Тем самым часть 1 статьи 50 ВК устанавливает, что отдых, туризм и спорт осуществляются на общедоступных водных объектах.
Вместе с тем статья 11 ВК для рекреационного водопользования обязывает заключать договор водопользования (пункт 2 части 1), за исключением использования водного объекта для организованного отдыха отдельных категорий граждан (пункт 11 части 2) и купания отдельных граждан (пункт 17 части 3). Для этих целей водопользование осуществляется, соответственно, на основании решения уполномоченного органа и без письменного договора (решения) о водопользовании.
Следовательно, по смыслу комментируемой статьи, для рекреации водные объекты должны предоставляться в пользование, как правило, на основании договора водопользования за плату, что предполагает соответствующее обустройство водных объектов и пляжей в установленных местах. Где такое обустройство не произведено (на "диких" пляжах), рекреационное водопользование остается бесплатным.
В случае рекреационного водопользования на территории национального парка должно применяться Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденное Постановлением Правительства от 3 августа 1996 года N 926. Что касается спорта и туризма на иных водных объектах, то ФЗ от 29 апреля 1999 года N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" не содержит условий использования для спорта водных объектов. Не предусмотрены такие положения и ФЗ от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". В таких случаях должны применяться положения ВК о договоре водопользования и общие положения ГК об аренде.
2.1. Если для рекреационного водопользования требуется проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений или сооружений, в том числе для обустройства пляжей, то оно должно осуществляться не только в соответствии с водным законодательством, но и законодательством о градостроительной деятельности (часть 2 статьи 50 ВК).
ВК как основной акт водного законодательства не содержит специальных положений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений или сооружений для рекреационных целей. Единственное "подходящее" для этого положение - часть 3 статьи 42 ВК (см. комментарий к ней).
2.2. Водные объекты могут находиться на землях различных категорий, в том числе на землях городов. Основным законодательным актом о градостроительной деятельности является Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ, который вопреки своему наименованию действует в той или иной степени на землях всех категорий, а не только в городских поселениях или округах.
В соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса РФ зоны рекреационного назначения определяются в результате градостроительного зонирования. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК "Состав земель поселений и зонирование территорий" земельные участки общего пользования, занятые водными объектами и пляжами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
3. Использование водных объектов для отдыха, купания и удовлетворения иных личных нужд в настоящее время определяется Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23 декабря 1988 года N 351 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей". В соответствии с ним водные объекты для купания должны располагаться на расстоянии не менее 500 метров выше по течению от мест спуска сточных вод, не ближе 250 метров выше и 1000 метров ниже портовых, гидротехнических сооружений, пристаней, причалов судов, нефтеналивных приспособлений.
Берега водного объекта должны быть проверены санитарно-эпидемиологической службой, иметь ограждение и стоки для дождевых вод. На водных объектах для предупреждения несчастных случаев и оказания помощи терпящим бедствие на воде в период купального сезона выставляются спасательные посты. Перед началом купального сезона дно водоема до границы плавания должно быть обследовано водолазами и очищено от водных растений, коряг, камней, стекла и др., иметь постепенный скат без уступов до глубины 1,75 метра при ширине полосы от берега не менее 15 метров.
На водных объектах в период купального сезона должно быть организовано дежурство медицинского персонала и санитарных машин для оказания медицинской помощи пострадавшим на воде. Продажа спиртных напитков в местах массового отдыха у воды категорически запрещается.
Площадь акватории в месте купания на проточном водоеме должна обеспечивать не менее 5 кв. метров на одного купающегося, а на непроточном водоеме в 2 - 3 раза больше. На каждого человека должно приходиться не менее 2 кв. метров площади пляжа, в купальнях - не менее 3 кв. метров. В местах, отведенных для купания, не должно быть выхода грунтовых вод, водоворота, воронок и течения, превышающего 0,5 метра в секунду. Границы плавания в местах купания обозначаются буйками оранжевого цвета, расположенными на расстоянии 25 - 30 метров один от другого и до 25 метров от мест с глубиной 1,3 метра.
В местах с глубинами, обеспечивающими безопасность при нырянии, оборудуются деревянные мостики или плоты для прыжков в воду. В местах, запрещенных для купания, устанавливается знак "Купаться запрещено".
Запрещается:
- купаться в местах, где выставлены щиты с предупреждающими и запрещающими надписями;
- заплывать за буйки, обозначающие границы плавания;
- подплывать к моторным, парусным судам, весельным лодкам и другим плавсредствам;
- прыгать в воду с катеров, лодок, причалов, а также сооружений, не приспособленных для этих целей;
- заходить на маломерных моторных и парусных судах, гребных, резиновых лодках и байдарках в зону купания пляжей;
- загрязнять и засорять водоемы;
- распивать спиртные напитки и купаться в состоянии опьянения;
- приводить на пляж собак и других животных;
- оставлять на берегу и в раздевальных какой-либо мусор;
- играть с мячом и в спортивные игры в не отведенных для этой цели местах, а также допускать шалости в воде, связанные с нырянием и захватом купающихся, и др.;
- подавать крики ложной тревоги;
- плавать на досках и других твердых предметах;
- купаться без трусов и купальников.
Дополнительные и более жесткие требования установлены для купания детей в пионерских лагерях, при пользовании ледовыми и паромными переправами и наплавными мостами, при производстве работ по выемке грунта и выколке льда. Безопасным для перехода является лед с зеленоватым оттенком и толщиной не менее 7 сантиметров, для катания на коньках - не менее 12, при массовом катании - не менее 25 сантиметров. Во время рыбной ловли на льду нельзя пробивать много лунок на ограниченной площади.
Несоблюдение правил пользования водными объектами и охраны жизни на них имеет тяжкие последствия. Например, в 2005 году в РФ на водных объектах погибло более 14 тысяч человек, в том числе 770 детей. Из них 5185 человек утонули при купании, 380 человек - в результате несоблюдения мер безопасности на льду, 284 человека - в связи с эксплуатацией маломерных судов. Многие погибшие были в состоянии опьянения.
Статья 51. Использование водных объектов для целей рыболовства и охоты
Комментарий к статье 51
1.1. Пользование водными объектами для рыболовства, рыбоводства и охоты может осуществляться без письменных договоров и решений уполномоченных органов о водопользовании (пункт 10 части 3 статьи 11 ВК).
Часть 1 комментируемой статьи допускает использование водных объектов для рыболовства, во-первых, в соответствии с законодательством о ВБР и, во-вторых, только в водных объектах рыбохозяйственного значения. Однако ФЗ о рыболовстве подлежит применению при рыболовстве на различных водных объектах. В соответствии с ним ВБР - это рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы; рыболовство - это деятельность по добыче (вылову) ВБР. Могут осуществляться следующие виды рыболовства:
1) промышленное, в том числе прибрежное рыболовство;
2) рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях;
3) рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;
4) рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации ВБР;
5) любительское и спортивное рыболовство;
6) рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности КМН.
Для рыболовства формируется рыбопромысловый участок, состоящий из акватории водного объекта или ее части и прибрежной полосы суши. Использование рыбопромыслового участка осуществляется в соответствии с законодательством о ВБР, водным и земельным законодательством.
Промышленное рыболовство во внутренних водах и в территориальном море РФ осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, зарегистрированными в РФ, с рыбопромысловых судов, плавающих под Государственным флагом РФ, или без использования рыбопромысловых судов в отношении видов ВБР, для которых утверждаются общие допустимые уловы, в установленных пределах, а также в отношении видов ВБР, для которых общие допустимые уловы не устанавливаются, свободно, если добыча (вылов) этих видов ВБР не запрещена. Осуществление промышленного рыболовства индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, зарегистрированными в РФ, в открытом море за пределами территорий, на которые распространяется действие международных договоров РФ, с рыбопромысловых судов, плавающих под Государственным флагом РФ, не ограничивается, за исключением добычи (вылова) анадромных, далеко мигрирующих, трансграничных видов рыб и других водных животных, а также если в целях сохранения ВБР их добыча (вылов) ограничивается в соответствии с международными договорами РФ. Прибрежное рыболовство осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, зарегистрированными в соответствующем субъекте РФ.
Рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях осуществляется для изучения ВБР и среды их обитания, проведения государственного мониторинга ВБР, поиска новых районов промысла и запасов ВБР, определения общих допустимых уловов, разработки мер по сохранению ВБР на основании ежегодного плана ресурсных исследований и государственного мониторинга ВБР, а также научных программ. Порядок рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях установлен Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 7 марта 2006 года N 69.
Рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях, а также в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации ВБР осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке, определенном ФОИВ, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) ВБР в среду их обитания, так и без этого условия. Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников. Любительское и спортивное рыболовство на рыбопромысловых участках осуществляется с согласия пользователей рыбопромысловыми участками. Перечень ВБР, добыча (вылов) которых осуществляется при любительском и спортивном рыболовстве на основании разрешений на добычу (вылов) ВБР, устанавливается ФОИВ, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения ВБР. В остальных случаях любительское и спортивное рыболовство осуществляется без разрешения на вылов ВБР.
Рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности КМН может осуществляться только лицами, относящимися к указанным народам, и их общинами. Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утвержден Постановлением Правительства от 24 марта 2000 года N 255. Порядок осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности КМН утвержден Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 22 февраля 2006 года N 56 и предусматривает предоставление им рыбопромысловых участков на основании договоров пользования рыбопромысловыми участками без проведения конкурсов на право их заключения. Для КМН договор пользования рыбопромысловым участком плату не предусматривает.
Общие допустимые уловы ВБР (квоты) определяются для каждого из названных видов рыболовства (в том числе любительского) ФОИВ в области рыболовства и утверждаются ФОИВ, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения ВБР в соответствии с Постановлениями Правительства от 26 сентября 2005 года N 583 "Об определении и утверждении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений" и от 15 декабря 2005 года N 768 "О распределении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов к видам квот и их добычи (вылова)".
Разрешение на добычу (вылов) ВБР удостоверяет право на изъятие ВБР из среды их обитания. Подлинники разрешений на добычу (вылов) ВБР должны находиться на каждом рыбопромысловом судне, а также у лиц, осуществляющих добычу (вылов) ВБР на каждом рыбопромысловом участке.
Оформление, выдача, регистрация разрешений на добычу (вылов) ВБР и внесение изменений в такие разрешения осуществляются ФОИВ в области рыболовства. Порядок оформления, выдачи, регистрации разрешений на добычу (вылов) ВБР и внесения в них изменений должен быть установлен Правительством.
Пользование рыбопромысловым участком осуществляется не только на основании разрешения, но и договора пользования рыбопромысловым участком, заключаемого с ФОИВ в области рыболовства, в котором указываются:
1) наименование, площадь, границы рыбопромыслового участка;
2) сведения о пользователе рыбопромысловым участком;
3) разрешенные виды рыбохозяйственной деятельности;
4) срок пользования рыбопромысловым участком;
5) порядок пользования водными биоресурсами;
6) требования к сохранению ВБР и среды их обитания;
7) порядок, условия и сроки внесения платы за пользование рыбопромысловым участком, за исключением рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни КМН;
8) иные предусмотренные гражданским законодательством или соглашением сторон условия.
Договоры пользования рыбопромысловым участком заключаются по результатам конкурсов, проводимых ФОИВ в области рыболовства.
1.2. Типовые правила рыболовства утверждены Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 28 июля 2005 года N 133 на основании пункта 3 статьи 16 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". В соответствии с ним при добыче (вылове) ВБР пользователи обязаны:
- обеспечивать раздельный учет вылова и приема по видам ВБР, указание весового (размерного) соотношения видов в улове, орудий лова и мест вылова (подрайон, промысловая зона, квадрат) в промысловом журнале и других отчетных документах;
- представлять в орган, выдавший разрешение на добычу (вылов) ВБР, сведения об их вылове в районах действия соответствующих правил рыболовства по районам промысла не позднее 18 и 3 числа каждого месяца по состоянию на 15 и последнее числа месяца;
- вести документацию, отражающую ежедневную рыбопромысловую деятельность: промысловый журнал, а при осуществлении обработки ВБР - журнал контроля изготовления продукции (технологический журнал), а также приемо-сдаточные документы (квитанции, коносаменты), подтверждающие сдачу либо прием ВБР и (или) продукции их обработки (промысловый и технологический журналы после окончания их ведения, приемо-сдаточные документы или их заверенные подписью и (или) печатью капитана копии должны храниться на борту в течение года);
- располагать оборудованием для взвешивания улова с наличием сертификата, а также схемой расположения на судне трюмов и грузовых твиндеков, заверенной судовладельцем, с указанием их размеров и объемов для определения количества улова ВБР и учета выработанной из них рыбопродукции;
- иметь на борту рыбопромысловых судов, осуществляющих добычу (вылов) ВБР во внутренних морских водах, территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ, в Каспийском и Азовском морях, в исправном состоянии технические средства контроля, обеспечивающие автоматическую передачу информации о местоположении судна.
Пользователи ВБР не вправе осуществлять:
- рыболовство без разрешения и без выделенной квоты на добычу (вылов) ВБР, за исключением видов ВБР, промысел которых осуществляется свободно в соответствии с законодательством;
- рыболовство с превышением объемов выделенных им квот добычи (вылова) по районам промысла и видам ВБР;
- добычу (вылов) ВБР в запретные сроки и в закрытых для промысла районах;
- добычу (вылов) и другие операции, связанные с промыслом ВБР, на расстоянии менее 0,5 морской мили от морских границ ООПТ и акваторий;
- добычу (вылов) ВБР в объемах квот, превышающих объемы, указанные в разрешении на добычу (вылов) ВБР;
- добычу (вылов) ВБР с судов и других плавсредств, не зарегистрированных в установленном порядке и не имеющих на борту четко нанесенных опознавательных знаков установленного образца;
- добычу (вылов) ВБР с применением взрывчатых, токсичных и наркотических средств, колющих орудий лова, огнестрельного оружия (за исключением добычи (вылова) водных млекопитающих), а также других запрещенных законодательством орудий лова;
- добычу (вылов) ВБР на зимовальных ямах, судоходных фарватерах, у плотин, шлюзов на расстоянии ближе 500 метров, у сбросовых коллекторов в радиусе менее 500 метров;
- добычу (вылов) ВБР гоном, способом багрения, при помощи бряцал и ботания (это требование не относится к КМН, которым разрешается применение традиционных орудий и способов лова, запрещенных для всех других пользователей);
- любительский и спортивный вылов (добычу) ВБР на рыбопромысловых участках без согласования с пользователями ВБР, осуществляющими промысел на данных участках в соответствии с выданными разрешениями на добычу (вылов) и заключенными договорами на пользование рыбопромысловым участком;
- принимать (сдавать), иметь на борту промыслового судна уловы ВБР (либо продукцию из них) одного вида под названием других видов или без указания видового состава, принимать (сдавать) уловы без взвешивания или иных форм учета;
- вести учет и представлять сведения о добыче (вылове) ВБР с искажением фактических размеров улова, его видового состава, используемых орудий лова, сроков, видов использования и способов добычи (вылова), а также без указания района промысла или с указанием неверного наименования района промысла;
- иметь на борту промысловых судов и других транспортных средств, а также в местах обработки сырья ВБР, не учтенные в промысловых документах;
- иметь на палубе судна и тоневых участках в рабочем состоянии орудия лова, применение которых в данном районе и в данный период времени запрещено;
- заниматься подводной охотой во время нерестового периода, в местах массового и организованного отдыха граждан, а также применять средства подводной охоты с берега, с борта плавучих средств и взабродку; охотиться с использованием аквалангов и других автономных дыхательных аппаратов;
- устанавливать орудия лова с перекрытием более 2/3 ширины русла реки, ручья или протока, причем свободная часть должна приходиться на наиболее глубокую часть русла (запрещается также одновременный или поочередный замет неводов с противоположных берегов "в замок"), а также ставные орудия лова в шахматном порядке;
- использовать орудия лова из водоемов, в которых обнаружены очаги паразитных и инфекционных заболеваний ВБР, в других водоемах без предварительной дезинфекции этих орудий лова, а также ставные (якорные) и дрифтерные орудия лова, не обозначая их положения с помощью буев или опознавательных знаков установленного образца;
- выбрасывать добытые ВБР; в случае вылова запрещенных видов ВБР либо превышения допустимого прилова ВБР, не указанных в разрешении, они должны, независимо от состояния, выпускаться в естественную среду обитания с наименьшими повреждениями; при этом пользователь обязан сменить позицию лова или прекратить добычу (вылов) ВБР на данном рыбопромысловом участке и снять орудия лова;
- применять орудия лова, имеющие размер (шаг) ячеи, не соответствующий требуемому;
- производить добычу (вылов) ВБР в малоисследованных и во временно не имеющих промыслового значения районах, за исключением рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, в объемах, необходимых для проведения научных исследований в соответствии с планом ресурсных исследований и государственного мониторинга ВБР;
- допускать ухудшение естественных условий обитания ВБР;
- ездить по руслам нерестовых рек, озерам, водохранилищам и их протокам на всех видах транспорта (в том числе на моторных плавсредствах) в период нерестового хода рыбы.
2. Согласно частям 2 и 3 статьи 51 ВК водные объекты или их части, являющиеся средой обитания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, могут использоваться для целей охоты и ведения охотничьего хозяйства; использование водных объектов для охоты и ведения охотничьего хозяйства осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о животном мире.
Статья 41 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" предусматривает принятие ФЗ об охоте, но за 11 лет его действия это так и не было сделано. В соответствии со статьей 22 ФЗ "О животном мире" деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, не должна причинять вред водному хозяйству.
Поскольку вопросы владения водными и другими природными ресурсами отнесены Конституцией к совместному ведению РФ и ее субъектов (пункт "в" части 1 статьи 72), субъекты РФ принимают свои акты по вопросам охоты. Например, действует Закон Московской области от 12 июля 2000 года "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области", в соответствии с которым охотничьи угодья Московской области включают в себя водные объекты, а право пользования охотничьими животными отделено от права пользования землями, водами и лесами, являющимися охотничьими угодьями, для целей, не связанных с ведением охотничьего хозяйства. По ходатайствам охотопользователей в границах определенных участков охотничьих угодий по согласованию с собственниками, владельцами и пользователями земель, вод и лесов исполнительные ОГВ Московской области могут ограничивать или запрещать отдельные виды хозяйственной деятельности, наносящие ущерб охотничьим животным и ухудшающие качество среды обитания, условия размножения, отдыха, нагула и пути миграции животных.
Поскольку статья 11 (пункт 10 части 3) ВК допускает пользование водными объектами для охоты без письменных договоров и решений о водопользовании, это должно повлечь соответствующие изменения в ФЗ "О животном мире" и акты субъектов РФ, упрощающие правила использования водных объектов для охоты. Пока же статья 33 ФЗ "О животном мире" предусматривает лицензирование пользования объектами животного мира.
Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
Комментарий к статье 52
Часть 1 комментируемой статьи отсылает к Закону РФ "О недрах".
Добыча полезных ископаемых - один из основных и, возможно, самый высокодоходный вид недропользования. Поэтому на использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых распространяются многие положения законодательства о недрах: требования к недропользователям, платежи за недропользование и др. Использование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых должно осуществляться в соответствии с решением уполномоченного органа (пункт 6 части 2 статьи 11 ВК).
Положения части 2 комментируемой статьи устанавливают особенности использования для добычи полезных ископаемых болот и на другие водные объекты не распространяются. Требование искусственного заболачивания болота после окончания его использования исходит из необходимости восстановления первоначального природного состояния болота.
Статья 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности
Комментарий к статье 53
Требование части 1 комментируемой статьи согласуется с пунктом 4 части 3 статьи 11 ВК и распространяется на все водные объекты, независимо от их нахождения в собственности того или иного лица. Собственник или пользователь водного объекта обязан незамедлительно и бесплатно предоставить его в пользование для (до) полной ликвидации происходящих поблизости пожаров. ФЗ от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" обязывает всех граждан оказывать содействие в тушении пожаров (неконтролируемых горений).
Часть 2 комментируемой статьи допускает существование "специализированных" водных объектов, воды которых предназначены исключительно для тушения пожаров. Обычно это специально обустроенные пруды, около которых установлены щиты со средствами пожаротушения красного цвета (ведра с острыми концами и др.).
Статья 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Комментарий к статье 54
Использование водных объектов в местах традиционного проживания КМН для осуществления их традиционного природопользования - принцип водного законодательства и может осуществляться представителями КМН без письменных договоров и решений уполномоченных органов (пункт 16 статьи 3, пункт 11 части 3 статьи 11 ВК).
В соответствии с ФЗ от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" территории традиционного природопользования КМН - это ООПТ, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни КМН; традиционное природопользование КМН - исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов КМН.
На территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе акватории моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя. Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к КМН и их общинам, в безвозмездное (бесплатное) пользование.
Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования КМН, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
Глава 6. ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
Комментарий к статье 55
1. Большинство водных объектов, кроме отдельно указанных, находятся в федеральной собственности (см. комментарий к статье 8 ВК). Их собственником является РФ. Соответственно, часть 1 комментируемой статьи обязывает РФ осуществлять все меры по охране своих водных объектов, предотвращению и ликвидации вредного воздействия водных объектов федеральными ОГВ и их подразделениями за счет средств, предусматриваемых ФЗ о федеральном бюджете.
Вместе с тем статья 26 ВК предусматривает передачу федеральных полномочий по охране водных объектов со средствами на их осуществление субъектам РФ. В этом случае ответственными за надлежащую водных объектов становятся ОГВ субъектов РФ (см. комментарий к статье 26 ВК).
Охрана водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципального образования, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными ОГВ или ОМС в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 ВК (см. комментарий к ним).
В настоящее время федеральным ОГВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны водного фонда, является МПР. Надзор за охраной всех водных объектов возложен на Росприроднадзор. Они осуществляют свои полномочия через свои территориальные органы.
Охране подлежат любые водные объекты - как используемые, так и неиспользуемые. Это особенно важно подчеркнуть, так как многие водные объекты или их части значительно отдалены от мест проживания, хозяйственной и иной деятельности человека. Естественно, неиспользуемые водные объекты, не несущие (либо несущие незначительную) антропогенную нагрузку, не нуждаются в интенсивной охране. Их охрана будет выражаться в основном в сохранении естественного состояния, а также предотвращении вредного воздействия самих вод.
2.1. Отдельные пруды и обводненные карьеры могут находиться в частной собственности. В этом случае ответственными за их охрану и ее финансирование являются соответствующие организации и физические лица.
Но любой собственник - государственный, муниципальный или частный - может передать свой водный объект в пользование другому лицу с возложением на него обязанностей по охране водного объекта. Поэтому часть 2 статьи 55 ВК возлагает обязанность охраны водных объектов не только на собственников, но и на пользователей водных объектов, в том числе на тех, которые пользуются ими без письменных договоров и решений о водопользовании.
2.2. Неисполнение обязанности по охране и надлежащему содержанию водных объектов может иметь тяжкие последствия.
Так, смерть актера С. Бодрова и его съемочной группы в горах была обусловлена прекращением финансирования из бюджета работ по наблюдению за состоянием ледника, в результате чего его воды "сошли внезапно" (ледник - один из видов водных объектов). Едва ли не главная причина наводнений в различных регионах России, в том числе с человеческими жертвами - прекращение очистных и дноуглубительных работ в водных объектах, находящихся в федеральной собственности.
От того, кто являлся ответственным за охрану водного объекта, зависит установление ответчика и возмещение за его счет вреда, причиненного вследствие ненадлежащей охраны водного объекта.
3. К основным требованиям охраны водных объектов следует отнести также экологическую экспертизу, то есть установление соответствия намечаемой деятельности на водном объекте или вблизи него экологическим требованиям. Экологическая экспертиза должна проводиться едва ли не перед каждым использованием водного объекта, поскольку она исходит из презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности и требуется в том числе при изменении условий природопользования. Предотвращение загрязнения природной среды обходится в несколько раз дешевле, чем ликвидация экологически необоснованных решений.
В соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ "Об экологической экспертизе", установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:
- содержащих оценку воздействия на окружающую природную среду намечаемой деятельности;
- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с ОМС;
- заключений ФОИВ по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями).
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации в порядке, устанавливаемом ФОИВ в области экологической экспертизы. В настоящее время такими органами являются Росприроднадзор (пункт 5.4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования) и Ростехнадзор (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 401).
Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного органом, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:
- доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
- изменения условий природопользования ФОИВ в области охраны окружающей природной среды;
- реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
- внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 56
1. Водный объект является загрязненным или засоренным, если в результате поступления с суши или воздуха, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились установленные нормативы качества вод, ограничилось его использование, проявилось негативное влияние на здоровье людей, животных, птиц и ВБР, на состояние растений, дна и берегов.
Охрана водных объектов должна осуществляться от всех видов загрязнения и засорения: химического, бактериального, теплового, "бытового" и др. Источниками загрязнения и засорения являются различные промышленные предприятия, сбрасывающие отработанные воды в водные объекты; коммунально-бытовые организации, утилизирующие канализационные стоки; сельскохозяйственные организации, применяющие химические вещества и имеющие стоки животноводческих комплексов; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав древесины; проведение строительных работ на водных объектах и другие источники загрязнения и засорения.
Охрана водных объектов от загрязнения и засорения осуществляется путем ограничения деятельности источников загрязнения или засорения. Лица, осуществляющие их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по предотвращению загрязнения (засорения) и восстановлению водных объектов.
2.1. Предотвращение загрязнения водных объектов с плавучих средств (часть 1 статьи 56 ВК) осуществляется путем оборудования их специальными емкостями для сбора загрязняющих и засоряющих веществ и отходов и сдачи их на береговые очистные сооружения; сбора мусора специальными судами; применения автономных судовых установок для полной очистки сточных вод, локализации и обезвреживания пролитых в водные объекты нефтепродуктов и других примесей. На судне должен иметься журнал операций со сточными водами (статья 25 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ).
В соответствии со статьей 42 ФЗ "Об использовании атомной энергии" сброс ядерных материалов и радиоактивных веществ в воды океанов, морей, рек и внутренних водоемов с судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками в количествах, превышающих пределы, установленные нормами и правилами в области использования атомной энергии, не допускается. При проведении ремонтных работ на указанных судах и плавсредствах, а также после остановки ядерных установок и радиационных источников и до вывода их из эксплуатации должны быть предусмотрены меры по предотвращению радиоактивного загрязнения вод.
2.2. Часть 2 комментируемой статьи ограничивает присутствие в воде твердых взвешенных частиц. В соответствии с неотмененными в РФ Общими требованиями к составу и свойствам воды водотоков и водоемов в местах хозяйственно-питьевого, коммунально-бытового и рыбохозяйственного назначения, утвержденными Госкомприроды СССР 21 февраля 1991 года, показатели взвешенных веществ при сбросе сточных вод в контрольном створе (пункте) не должны увеличиваться по сравнению с естественными условиями более чем на 0,25 мг/куб. дециметр для хозяйственно-питьевых нужд и 0,75 мг/куб. дециметр для коммунально-бытовых нужд.
Часть 3 статьи 56 ВК говорит о мерах по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие чрезвычайных ситуаций. Подробнее об этом см. комментарий к статье 67 ВК.
2.3. В соответствии с ФЗ от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности" естественный радиационный фон - это доза излучения, создаваемая космическим излучением и излучением природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека. В этом значении это понятие используется в части 4 статьи 56 ВК. Согласно статье 16 ФЗ "О радиационной безопасности населения" продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю.
Части 5 - 7 статьи 56 ВК запрещают сброс, захоронение или выделение в водные объекты каких-либо ядерных материалов, радиоактивных и или токсичных веществ и других опасных для здоровья человека соединений, если их содержание превышает нормативы предельно допустимого воздействия на водные объекты. Это означает также запрет ввоза на территорию России из иностранных государств таких материалов и веществ для их захоронения в водном объекте. Исключение из этого правила может предусматриваться только международным договором РФ, ратифицированным специально принятым ФЗ и вступившим в силу. Но заключение таких договоров очень опасно для экологии и граждан России и поэтому не должно практиковаться.
2.4. В соответствии со статьей 37 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" захоронение отходов и других материалов - это любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит ФЗ и международным договорам РФ.
Вредное вещество - это вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами РФ. Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, - это любой сброс с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.
Захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море РФ запрещаются.
2.5. В соответствии с ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" нормы, правила и меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод РФ, распространяются на исключительную экономическую зону РФ с учетом международных норм и стандартов и международных договоров РФ. Перечень вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне РФ с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен, установлен Постановлением Правительства от 24 марта 2000 года N 251 и включает в себя все виды пластмасс; изделия из бумаги, ветошь, стекло, металл, бутылки, черепки, сепарационные, обшивочные и упаковочные материалы, за исключением пищевых отходов, которые образуются в процессе нормальной эксплуатации судов, свежей рыбы и ее остатков; боеприпасы, взрывчатые вещества, биологическое, химическое оружие и компоненты для его приготовления; вещества, химический состав которых неизвестен и пределы допустимых концентраций которых в сбросе не установлены; 73 химических вещества по Списку ООН, а также балластные, промывочные воды или иные остатки и смеси, содержащие указанные химические вещества. Пределы допустимых концентраций вредных веществ, сброс которых разрешен только в процессе нормальной эксплуатации судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, и условия сброса вредных веществ утверждены Постановлением Правительства от 3 октября 2000 года N 748.
Если столкновение судов, посадка судна на мель, морская авария при разведке или промысле живых ресурсов, при разведке или разработке неживых ресурсов либо транспортировании живых или неживых ресурсов, добытых в исключительной экономической зоне РФ, либо иная морская авария, произошедшие в исключительной экономической зоне, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям, Правительство в соответствии с нормами международного права вправе принять необходимые меры, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья РФ либо связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения.
3. Статья 56, как и статья 55 ВК, устанавливает требования охраны от загрязнения и засорения всех водных объектов независимо от их собственника, пользователя или цели использования. Их положения детализируются иными нормативными актами.
В соответствии с ФЗ о среде при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране вод; объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха. Сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, а также захоронение опасных и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, запрещается.
В соответствии с приложением 1 к ФЗ от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов относятся, в частности, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:
- средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;
- средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;
- средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр.
Согласно статье 18 ФЗ о СЭБН водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.
Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах ВВП безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы (пункт 11 статьи 10 КВВТ).
4. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, упоминаемые в статье 56 ВК, устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти.
В настоящее время разработка, согласование и представление на утверждение в МПР нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей возложены на Росводресурсы (пункт 5.6.7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов). Но могут быть решения и других ОГВ или уполномоченных ФЗ или решениями Правительства должностных лиц, например Главного государственного санитарного врача РФ. ГОСТом 17.1.3.04-82 установлены Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами, а ГОСТом 17.1.3.11-84 - Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями.
Требования комментируемой статьи детализируются также другими статьями ВК.
Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 57
В ВК-95 отсутствовала отдельная статья об охране от загрязнения и засорения болот. Но в нем содержалась статья 102 об охране водосборных площадей водных объектов "в порядке, определяемом Правительством" (который так и не был определен).
Комментируемый ВК, напротив, не предусматривает статью об охране водосборных площадей водных объектов и даже не определяет понятие "водосборная площадь". Статья 1 ВК-95 определяла водосборную площадь как территорию, сток с которой формирует водный объект.
Отдельное внимание ВК к охране от загрязнения и засорения болот можно приветствовать. Но отказ от специальных положений об охране водосборных площадей водных объектов не может способствовать их охране. Представляется, что новый ВК необходимо дополнить положениями об охране водосборных площадей.
Охрану болот можно рассматривать как меру охраны водосборных площадей. Очевидно, поэтому статья 57 ВК запрещает всякое загрязнение или засорение болота как при его использовании, так и без использования, которое может привести к ухудшению состояния других (связанных с ним) водных объектов и к истощению их вод. Одновременно она признает болото сложным водным объектом, состоящим из различных частей. Следует отметить, что статья 65 (часть 6) ВК учитывает возможность нахождения внутри болота озера, то есть другого водного объекта.
Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения
Комментарий к статье 58
Наличие в ВК отдельной статьи об охране ледников и снежников обусловлено тем, что они являются источниками чистой пресной воды. В ледниках заключено во много раз больше пресной воды, чем во всех реках Земли. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек. Поэтому изъятие льда не должно приводить к истощению вод.
О понятии ледников и снежников см. комментарий к статье 5 ВК.
Статья 59. Охрана подземных водных объектов
Комментарий к статье 59
1. Требования, аналогичные установленным частью 1 комментируемой статьи, предусмотрены законодательством о недрах и обусловлены тем, что подземные водные объекты нередко являются источниками питьевого водоснабжения с помощью бурения скважин. Вместе с тем при недропользовании необходимо предотвращать вредное воздействие так называемых плывунов, воды которых, вырвавшись из вскрытых земных пластов, способны причинить огромные разрушения, как это произошло, например, при строительстве метрополитена в Ленинграде.
Учитывая сложность и опасность использования недр, в том числе для добычи подземных вод (в частности, при рытье колодцев на садовых и дачных участках), Закон РФ "О недрах" требует лицензирования недропользования и устанавливает, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков имеют право, по своему усмотрению (без лицензии), в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину только до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин лишь на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Водоносный горизонт - это слой водонепроницаемых горных пород, пустоты которых заполнены подземными водами. При рытье бытовых колодцев на земельных участках с высоким уровнем грунтовых вод, достаточно чистых и пригодных для питья, первый водоносный горизонт обычно не достигается. При вскрытии водоносных горизонтов необходимо принять меры по охране подземных водных объектов (часть 4 статьи 59 ВК).
2. Практически все положения комментируемой статьи, особенно часть 5, указывают на неразрывную взаимосвязь поверхностных и подземных вод, использование которых осуществляется для различных нужд в соответствии с теми или иными ФЗ. Они обоснованно исходят из принципа "все, что попало в землю, влияет на воду".
Так, согласно части 5 статьи 12 ФЗ об отходах, запрещается захоронение отходов в водоохранных зонах, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно статье 22 ФЗ о СЭБН отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и отходов потребления должен осуществляться радиационный контроль в соответствии с ФЗ "О радиационной безопасности".
В соответствии со статьей 16 ФЗ от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не разрешается устройство кладбищ на территориях:
- первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта;
- с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов;
- на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей;
- со стоянием грунтовых вод более двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам и заболоченных землях.
Не менее важно воздержание от захоронения на водосборных площадях водных объектов трупов животных (особенно умерших от болезни), а также от использования для орошения и осушения земель (обычно в сельском хозяйстве) сточных вод.
3. Часть 2 статьи 59 ВК запрещает размещать отходы производства и потребления только на водосборных площадях подземных водных объектов, которые могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Между тем статья 51 ФЗ о среде запрещает сбрасывать отходы производства и потребления на водосборные площади любых, в том числе поверхностных водных объектов. В соответствии с ней запрещаются:
- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
- размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в РФ в целях их захоронения и обезвреживания.
Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем
Комментарий к статье 60
1. Комментируемая статья "объединила" статьи 105 - 106 ВК-95, но изменила их содержание.
Так, статья 60 (часть 4) ВК запрещает проектирование (а значит, и строительство) прямоточных систем технического водоснабжения. Статья 105 ВК-95 допускала проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения "в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы".
Вместе с тем комментируемой статье отнюдь не "помешали" бы положения статьи 105 ВК-95, согласно которым запрещается ввод в эксплуатацию:
- хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;
- водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;
- животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;
- оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других ГТС до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;
- ГТС без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;
- водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;
- водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;
- сооружений и устройств для транспортировки и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.
Отсутствие приведенных положений в статье 60 ВК ослабляет охрану водных объектов. Представляется необходимым дополнение ВК такими положениями.
2. Водохозяйственная система - это комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов ГТС (статья 1 ВК).
Отношениям, возникающим при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации ГТС, посвящено основное содержание ФЗ о ГТС. Об обязанностях собственников ГТС и эксплуатирующих ГТС организаций см. комментарий к статье 39 ВК.
На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности ГТС, являющуюся основным документом, который содержит сведения о соответствии ГТС критериям безопасности. Содержание декларации безопасности ГТС и порядок ее разработки установлены Постановлением Правительства от 6 ноября 1998 года N 1303.
Нельзя не отметить, что часть 1 статьи 60 ВК допускает при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации ГТС и при внедрении новых технологических процессов несоблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты, если эти случаи установлены ФЗ. В связи с этим представляется необходимым предостеречь законодателя от установления таких случаев, не имеющих с охраной водных объектов ничего общего.
3. Комментируемая статья (часть 2) упоминает о ГТС нового водохранилища в связи с необходимостью изъятия для этого земельных участков, расположенных в границах затопления. При этом делается отсылка к земельному и гражданскому законодательству. В данном случае имеются в виду положения ЗК и ГК об изъятии земельных участков для государственных нужд у частных лиц, которое допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения <1>. Следует отметить, что сами "места", то есть земельные участки для строительства водохозяйственных систем, должны предоставляться в соответствии с ЗК.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. М.: Юрайт, 2006 (а также электронная версия в системе "КонсультантПлюс").
После изъятия у частных лиц земельных участков, возмещения им всех убытков и переселения жителей начинаются работы по строительству водохранилища. Иногда эти работы столь масштабны, что воды завершенного строительством водохранилища покрывают территорию не одного населенного пункта. Примером является Рыбинское водохранилище, за свои огромные размеры иногда называемое в обиходе Рыбинским морем, в результате строительства которого в 1940-е годы был затоплен целый город Молога, большая часть территории городов Калязин и Весьегонск, а также сотни деревень на территории нынешних Ярославской, Тверской и Вологодской областей. Памятником о "городах-утопленниках" осталась выступающая на много метров из воды колокольня, не снесенная перед затоплением ("Калязинская колокольня"), которую укрепили подсыпкой грунта в начале 2000-х годов. Иногда - при понижении уровня воды Рыбинского водохранилища примерно на полтора метра - строения города Молога показываются из-под воды. До затопления территории нынешнего Рыбинского водохранилища - примерно 17 тысяч лет назад - на его месте было холодное ледниковое озеро, которое постепенно обмелело, образовав низменность.
4. И в отношении ГТС, и в отношении объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, ввод в эксплуатацию которых без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах не допускается (часть 3 статьи 60 ВК), подлежит применению статья 43 ФЗ о среде, согласно которой при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных ГТС должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.
В соответствии с ФЗ от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиоративные системы - это комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях (землях, на которых проведены мелиоративные мероприятия); отдельно расположенные ГТС - это инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.
Одним из типов мелиорации является гидромелиорация, состоящая в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных ГТС. К гидромелиорации относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются на основании данных, полученных в соответствии с водным законодательством. Строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных ГТС и защитных лесных насаждений.
Установление лимитов забора воды из государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных ГТС в пределах лимитов водопотребления, выделенных субъектам РФ, относится к полномочиям субъектов РФ.
5. Согласно части 5 статьи 60 ВК ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ запрещается. Данная норма должна применяться во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 46 ФЗ о среде, согласно которому строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.
В соответствии с Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства от 15 апреля 2002 года N 240, работы по ликвидации могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при котором:
- исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории;
- допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий);
- обеспечивается возможность целевого использования водных объектов без введения ограничений.
6. Запрещается проектирование прямоточных систем водоснабжения (часть 4 статьи 60 ВК), а также эксплуатация водохозяйственных систем, не отвечающая критериям, установленным частью 6 статьи 60 ВК. Данные положения "списаны" со статьи 106 ВК-95.
Часть 7 статьи 60 ВК устанавливает, что нарушение требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном ВК и другими ФЗ.
Статья 13 ФЗ о ГТС допускает эксплуатацию ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе ГТС, находящегося в аварийном состоянии), а также ГТС, которое подлежит консервации или ликвидации, и ГТС, которое не имеет собственника (бесхозяйного ГТС), в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства от 27 февраля 1999 года N 237. В соответствии с ним обеспечение безопасности ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, осуществляется собственником ГТС или эксплуатирующей организацией в соответствии с предписанием органа государственного надзора. Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность ГТС вплоть до момента перехода прав собственности (или обязанностей эксплуатирующей организации) к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации ГТС. При обнаружении ГТС, не имеющего собственника (бесхозяйного ГТС), орган государственного надзора сообщает данные о нем в ОМС и направляет предложения в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено ГТС, для решения вопроса об обеспечении безопасности этого ГТС.
Как следует из Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной Постановлением Правительства от 6 января 2006 года N 1, в РФ в опасном состоянии находится около 30 тысяч ГТС.
Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ
Комментарий к статье 61
1. Любые работы должны оказывать как можно меньшее вредное воздействие на природные, в том числе водные объекты.
Проведение всех указанных в части 1 комментируемой статьи работ в соответствии с документацией, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, подлежит обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня; обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ (статьи 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе"). С 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие - государственная экологическая экспертиза регионального уровня будет проводиться ОГВ субъектов РФ (сейчас - ФОИВ и его территориальными органами в области экологической экспертизы).
Градостроительный кодекс РФ, к которому отсылает часть 1 статьи 61 ВК, практически не касается работ, связанных с изменением исключительно природных объектов. Его назначение - регламентирование работ с объектами капитального строительства, наземной недвижимостью. Часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что лицо обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды.
Статья 10 КВВТ запрещает на береговой полосе проведение работ, несовместимых с обеспечением безопасности судоходства.
2. Согласно части 2 статьи 61 ВК водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других ВБР в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Данное положение исходит из взаимосвязи поверхностных и подземных вод, многоцелевого использования водных объектов и необходимости сохранения ВБР.
Об охране водных объектов при проведении мелиоративных работ (часть 3 статьи 61 ВК) см. комментарий к статье 60 ВК.
Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии
Комментарий к статье 62
Комментируемая статья применительно к охране водных объектов фактически воспроизводит положения статей 39 и 40 ФЗ о среде, в соответствии с которыми лица, осуществляющие эксплуатацию объектов электроэнергетики, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.
При размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, ВБР, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, ООПТ и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства ВБР.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования ФОИВ, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения.
Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок.
Статья 63. Охрана лесов, расположенных в водоохранных зонах
Комментарий к статье 63
Водоохранные зоны определяются в соответствии со статьей 65 ВК (см. комментарий к ней). Если в водоохранной зоне имеется лес, то на его охрану распространяются положения не только комментируемой статьи, но и лесного законодательства.
Все леса в России разделены на группы и категории защитности. В соответствии со статьей 56 ЛК запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения; леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; памятники природы относятся к лесам первой группы и являются категориями их защитности. Их основное назначение - выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций, сохранение водоохранных свойств лесов в интересах здоровья человека. Поэтому часть 2 статьи 63 ВК запрещает в них рубки главного пользования, проводимые для заготовки древесины. В горных лесах рубки главного пользования могут применяться с учетом защитного, противоэрозионного и водорегулирующего значения этих лесов (статья 114 ЛК). Отнесение лесов к запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы лесов в другую, осуществляется территориальными органами Федерального агентства лесного хозяйства (статья 60 ЛК, Постановление Правительства от 15 сентября 1997 года N 1169).
Проведение рубок промежуточного пользования и прочих рубок в лесах водоохранных зон допускается в соответствии с лесным законодательством. Для проведения рубки необходим лесорубочный билет, выдаваемый лесхозом. При любом лесопользовании должно исключаться или (если невозможно исключить) ограничиваться вредное воздействие на состояние водных объектов.
В свою очередь, в лесах в пределах водоохранных зон выделяются участки у истоков рек, берегозащитные участки и др. Основные положения по выделению особо защитных участков леса утверждены Приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 30 декабря 1993 года N 348.
От лесов необходимо отличать древесно-кустарниковую растительность в водоохранных зонах. Принадлежность деревьев и кустов к лесам или к древесно-кустарниковой растительности определяется в зависимости от отнесения занятых ими земель к той или иной категории в соответствии с ФЗ о переводе. Допускается заготовка древесины при рубках древесно-кустарниковой растительности, теряющей водоохранные функции (статьи 113 и 136 ЛК).
Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами
Комментарий к статье 64
1. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - это ООПТ с режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.
Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными ОГВ субъектов РФ.
2.1. Более подробные правила установлены Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства от 7 декабря 1996 года N 1425 (в редакции от 19 июля 2006 года). В соответствии с ним округа горно-санитарной охраны устанавливаются, если:
- в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах федерального значения в комплексе природных лечебных факторов имеются объекты, относящиеся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных);
- лечебно-оздоровительная местность или курорт федерального значения находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые и другие процессы.
В пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат следующие природные ресурсы (объекты):
- месторождения минеральных вод (или их участки), предназначенных для использования в лечебных целях на месте и розлива;
- месторождения лечебных грязей, предназначенных для использования в лечебных целях на месте и расфасовки;
- месторождения природных газов и пара, имеющих лечебное значение;
- месторождения других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и другие);
- лечебный климат;
- рапа лиманов и озер;
- акватории морей, озер, рек и других водных объектов, предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей;
- пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе;
- леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции;
- участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.
2.2. Границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.
Границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого находится лечебно-оздоровительная местность (курорт) и Минздравсоцразвития РФ. В случае, когда округ санитарной или горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения распространяется на территории двух или более субъектов РФ, предложения по установлению его границ и режима функционирования согласовываются с соответствующим органом исполнительной власти каждого субъекта РФ.
В составе округа выделяется до трех зон. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, не имеющих на своей территории гидроминеральной базы, месторождений лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, требующих строгой охраны, количество зон может быть сокращено до двух (второй и третьей), а для лечебно-оздоровительных местностей, которые представляют собой незаселенные и неосвоенные территории, - до одной (второй) зоны. Округа санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, имеющие в своем составе одну (вторую) зону, по мере освоения территории в курортных целях корректируются с выделением в их пределах третьей зоны.
Для отдельно расположенных природных объектов (высокодебитных восходящих источников, скважин, грязевых сопок и др.), имеющих высокую степень естественной защищенности, может быть организована одна (первая) зона. Для указанных объектов, не имеющих высокой степени защищенности, выделяются первая, вторая и при необходимости третья зоны округа горно-санитарной охраны.
2.3. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительства сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей; выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.
В пределах первой зоны, установленной для защиты лечебного пляжа, допускается строительство пляжных сооружений с централизованными системами водоснабжения и канализации. Режим работы питьевых галерей и бюветов, размещенных в первой зоне, допускает их посещение в лечебных целях.
Для скважин, источников и других очагов разгрузки минеральных вод границы первой зоны устанавливаются в зависимости от степени естественной защищенности месторождения, но на расстоянии не менее 15 метров от оголовка скважины или контура очага разгрузки. Для месторождений лечебных грязей границы первой зоны устанавливаются в зависимости от естественной защищенности месторождения, его типа и гидрологического режима, но на расстоянии не менее 25 метров от нулевых границ залежи или от линии максимального многолетнего уровня водоема. Для лечебных пляжей, выделенных с учетом геоморфологических элементов и расчетных норм, а также для акваторий, предназначенных для лечебных купаний, границы первой зоны устанавливаются на расстоянии не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта, а при ширине водного объекта менее 300 метров - по его противоположному берегу.
2.4. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:
- строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;
- строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;
- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;
- строительство транзитных автомобильных дорог;
- размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;
- строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;
- размещение кладбищ и скотомогильников;
- устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;
- складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;
- массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения);
- использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;
- сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов;
- вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.
При массовом распространении опасных и карантинных вредителей и болезней растений в парках, лесопарках и других зеленых насаждениях разрешается применение по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нетоксичных для человека и быстро разлагающихся в природной среде ядохимикатов при условии выполнения этой работы специализированными организациями.
Границы второй зоны устанавливаются:
- для месторождений минеральных вод с учетом геоструктурных и гидрогеологических условий территории;
- для месторождений лечебных грязей по линии ближайших водоразделов поверхностного и грунтового стоков;
- для других месторождений полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, с учетом геоструктурных и геоморфологических особенностей их залегания;
- для природных лечебных факторов, не относящихся к недрам, с учетом рельефа и ландшафта местности, розы ветров, других возможных природных особенностей, а также с учетом соответствующих нормативных документов.
При необходимости границы второй зоны могут обосновываться гидродинамическими и другими расчетами.
2.5. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.
Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.
2.6. Обеспечение установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения осуществляют:
- в первой зоне - пользователи природных лечебных ресурсов;
- во второй и третьей зонах - пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане.
Вынесение на местность установленных границ округа санитарной или горно-санитарной охраны осуществляет ОМС не позднее чем через шесть месяцев после утверждения округа. Оповещение физических и юридических лиц об установленных границах и о режиме, действующем в каждой из зон округа санитарной или горно-санитарной охраны, производится в установленном порядке.
Надзор за разработкой природных ресурсов, отнесенных к категории полезных ископаемых, осуществляют органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пределах своей компетенции. Они же осуществляют государственный экологический контроль на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а также на объектах, расположенных за пределами этих территорий, но оказывающих на них вредное техногенное воздействие.
Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
Комментарий к статье 65
1.1. Использование водоохранных зон имеет большое практическое значение и представляет немалый интерес для всех, у кого построены на них какие-либо объекты (коттеджи и др.) либо кто намерен это сделать. В связи с этим необходимо прежде всего уяснить соотношение водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых полос. От установления береговых, прибрежных защитных полос и водоохранных зон зависят разрешенные ВК возможности их использования (см. ниже комментарий к данной статье).
О береговых полосах водных объектов говорится в статье 6 ВК. В соответствии с ней водные объекты и их береговые полосы находятся, как правило, в государственной или муниципальной собственности и являются общедоступными, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. Общедоступность означает, что никто не вправе постоянно занимать ни воду, ни место на береговой полосе общедоступного водного объекта, в том числе и прежде всего объектом недвижимости. Дополнительные ограничения использования береговых полос установлены статьей 10 КВВТ в отношении судоходных водных объектов (см. комментарий к статье 6 ВК).
Ширина береговых полос водных объектов составляет 20 метров, кроме рек и ручьев протяженностью менее 10 километров (для них 5 метров). Береговая полоса болот, ледников, снежников, родников и гейзеров не установлена (часть 7 статьи 6 ВК).
1.2. Водоохранная зона - это территория, примыкающая к береговой линии водных объектов, то есть включающая в себя береговую полосу "у самой воды". Поскольку водоохранные зоны исключены из ЗВФ (см. комментарий к статье 14 Вводного закона), на ее территории могут быть образованы земельные участки различных категорий (целевых назначений).
Ширина водоохранной зоны за пределами черты городского или сельского поселения отсчитывается от береговой линии, то есть от границы водного объекта (его воды) и составляет:
- для рек и ручьев протяженностью не более 10 километров, для радиуса истоков рек или ручьев (независимо от их протяженности), а также для водохранилища или озера, не имеющего особо ценного рыбохозяйственного значения, - 50 метров; при этом для рек и ручьев протяженностью до 10 километров водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой;
- для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 километров - 100 метров;
- для рек и ручьев протяженностью от 50 или более километров, а также для озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, - 200 метров;
- для моря - 500 метров.
Ширина водоохранной зоны магистральных и межхозяйственных каналов совпадает с полосами отводов для таких каналов.
Ширина прибрежной защитной полосы для названных водных объектов вне поселений составляет от 30 до 50 метров в зависимости от уклона берега (часть 11 статьи 65 ВК). Исключения составляют ширина прибрежной полосы:
- радиуса водоохранной зоны для истоков рек и ручьев протяженностью меньше 10 километров от истока до устья и водоохранной зоны сточного или проточного озера внутри болота и соответствующих водотоков - во всех случаях ровно 50 метров;
- озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, - их прибрежные защитные полосы составляют 200 метров, и поэтому их водоохранные зоны не могут быть меньше 200 метров.
Прибрежная защитная полоса установлена в границах водоохранной зоны. Она, ее часть, "ближе к воде". В связи с этим точнее говорить о водоохранной зоне и ее прибрежной защитной полосе (как в статье 111 ВК-95). Прибрежная полоса не может быть шире водоохранной зоны: она может совпадать с ней или быть меньше (уже) ее.
Для водных объектов в пределах черты поселения при наличии одновременно набережной и ливневой канализации ширина прибрежной защитной полосы водоохранной зоны совпадает с парапетом набережной, а ширина всей водоохранной зоны устанавливается от парапета набережной или (при отсутствии набережной) от береговой линии шириной от 50 до 200 метров - в зависимости от водного объекта (части 3 - 14 статьи 65 ВК).
Как следует из приведенных положений ВК, береговая полоса водного объекта общего пользования всегда меньше его водоохранной зоны и ее прибрежной защитной полосы. Она является их частью, хотя законодатель и "развел" положения о них по разным статьям ВК (6 и 65) - не исключено, что с целью запутывания населения и попытки создания условий для узаконивания ранее возведенной недвижимости на них. Поэтому предоставление земельных участков, полностью или какой-либо своей частью расположенных в пределах береговой полосы, в пользование или собственность частного лица для его личных бытовых нужд не допускается, поскольку это ограничило бы общедоступность береговой полосы. Полное же занятие береговой полосы всего водного объекта приводит к прекращению общедоступности и его акватории.
1.3.1. Согласно части 7 статьи 65 ВК ширина водоохранной зоны озера Байкал определяется ФЗ "Об охране озера Байкал". Данный ФЗ упоминает о существовании водоохранной зоны Байкала в составе Байкальской природной территории и предписывает утвердить ее Правительству. Однако протяженность водоохранной зоны Байкала в метрах Правительством не установлена. Следовательно, ширина водоохранной зоны Байкала как озера в соответствии со статьей 65 ВК составляет всего 50 метров. Но Байкал нельзя не признать озером, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение, поскольку только в нем обитают такие рыбы, как байкальский омуль, байкальский черный и белый хариус. Исходя из этого, прибрежная защитная полоса Байкала составляет 200 метров, а его водоохранная зона, соответственно, не может быть меньше 200 метров.
На необходимость установления Правительством водоохранной зоны Байкала во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал" обращается внимание в Постановлении Государственной Думы от 19 апреля 2006 года N 3029-IV ГД "Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о совершенствовании правового регулирования охраны озера Байкал". Пока же вследствие неустановления Правительством водоохранной зоны Байкала прокладка трубопровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" севернее Байкала планировалась всего в нескольких сотнях метров от него, что в случае аварии грозило Байкалу непоправимым ущербом. Личное вмешательство Президента В. Путина в 2006 году о переносе маршрута трубопровода дальше к северу от Байкала не было закреплено соответствующими документами. Но и на "президентском" расстоянии трубопровод будет находиться в экологической зоне атмосферного влияния Байкальской природной территории.
Следует отметить, что строительство магистральных нефтепроводов, газопроводов и иных продуктопроводов Постановлением Правительства от 30 августа 2001 года N 643 включено в Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал. Тем не менее прокладывающая трубопровод компания "Транснефть" получила на него положительное заключение государственной (!) экологической экспертизы следующим образом. В январе 2006 года 46 из 52 экспертов высказались о проекте трубопровода отрицательно. Тогда вместо "несговорчивых" экспертов ввели 34 новых, а комиссию разделили на три части: первая рассматривала проект "до Байкала", вторая - "вдоль Байкала", третья - "после Байкала". Первая и третья части проекта были приемлемы и одобрены. Вторую часть эксперты отклонили, но их группа составила всего треть от общего числа экспертов, то есть меньшинство, поэтому их мнение не стало решающим <1>.
--------------------------------
<1> См.: Байкальское противостояние. Серьезная борьба только начинается // "Советская Россия" от 29 апреля 2006 года.
Известно, что после встречи главы "Транснефти" с Президентом весной 2006 года проект Вводного закона депутатами Государственной Думы от пропрезидентской "Единой России" был срочно возвращен к повторной процедуре второго чтения. В результате из проекта Вводного закона была исключена статья, которая дополняла ФЗ "Об охране озера Байкал" положением о том, что "водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, устанавливается по первому водоразделу и включает в себя дельты рек - притоков озера Байкал".
Между тем прилегающая к Байкалу территория сейсмически опасна. В XIX веке рядом с Байкалом опустилась огромная территория. В одну ночь на дне озера оказалось несколько деревень, погибло много людей. По наблюдениям специалистов, каждые 2 года в районе Байкала случаются землетрясения в 8 баллов, каждые 7 лет - в 9 баллов, каждые 24 года - самые сильные землетрясения в 10 - 12 баллов по шкале Рихтера. Технологий безопасного строительства на таких территориях не существует. Поэтому в случае землетрясения нефть из поврежденного трубопровода нанесет Байкалу непоправимый ущерб всего за 30 минут <1>. А ведь Байкал - это пятая часть запасов поверхностной пресной воды всего мира, стоимость его воды несопоставимо дороже нефти.
--------------------------------
<1> Там же.
Исходя из этого, трубопровод необходимо провести как можно дальше от Байкала исходя из принципа земельного законодательства, согласно которому "при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат" (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК). Исключения из этого принципа не предусмотрены.
1.3.2. ФЗ "Об охране озера Байкал" устанавливает Байкальскую природную территорию, на которой выделяются следующие экологические зоны:
- центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону (не установленную Правительством), а также ООПТ, прилегающие к озеру Байкал;
- буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории РФ;
- экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал" Постановлением Правительства от 30 августа 2001 года N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал (а значит, и в его водоохранной зоне). К ним, в частности, относятся:
- деятельность горнодобывающая и по разработке карьеров в части добычи песка, гальки, гравия и щебня на акватории озера Байкал, в его прибрежной защитной полосе, в руслах нерестовых рек и их прибрежных защитных полосах, кроме дноуглубительных работ;
- производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды;
- строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек;
- реконструкция и перепрофилирование предприятий без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды этих предприятий;
- деятельность внутреннего водного транспорта в части:
использования плавучих средств (за исключением маломерных судов), не имеющих устройств по сбору и сдаче нефтесодержащих, льяльных, хозяйственно-бытовых сточных вод и отходов производства и потребления;
перевозки нефтепродуктов, сельскохозяйственных удобрений, пестицидов, сильнодействующих и ядовитых веществ без упаковки в герметичную тару, обеспечивающую сохранность груза при авариях судов и иных плавучих средств; использования судов и иных плавучих средств в 3-километровой зоне от мест лежбищ байкальской нерпы и в местах нерестилищ ценных видов рыб, кроме использования судов в целях охраны, мониторинга и воспроизводства рыбных запасов и проведения неотложных аварийно-спасательных работ; буксировки по озеру Байкал древесины в плотах и кошелях;
- сплав древесины по рекам, впадающим в озеро Байкал;
- деятельность по отведению сточных вод и утилизации отходов в части:
складирования, захоронения и обезвреживания вновь образующихся опасных промышленных отходов; обезвреживания отходов производства и потребления путем сжигания;
сброса в водные объекты и захоронения в них отходов, а также наземного и подземного захоронения отходов, в том числе радиоактивных веществ (материалов); сброса сточных вод без очистки до нормативного качества, а также сточных вод, содержащих токсичные и иные вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации этих веществ в водных объектах рыбохозяйственного назначения;
сброса сточных и дренажных вод в водные объекты в местах нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб, в местах размножения эндемичных, реликтовых и занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ видов животных и растений (к Байкалу примыкают территории двух субъектов РФ: Иркутской области и Республики Бурятия); сброса с судов и других плавучих средств в водные объекты мусора, нефтесодержащих, льяльных и иных сточных вод;
- деятельность по предоставлению жилищно-коммунальных услуг при эксплуатации санаторно-курортных и рекреационных комплексов без сооружений, обеспечивающих очистку сточных вод и выбросов вредных веществ в атмосферный воздух до утвержденных нормативов;
- деятельность, связанная с проведением взрывных работ на акватории озера Байкал и в прибрежной защитной полосе его водоохранной зоны.
1.3.3. Преамбула ФЗ "Об охране озера Байкал" подчеркивает, что Байкал является объектом всемирного наследия.
Принятое в 1996 году решение ЮНЕСКО о включении Байкала в Список участков мирового природного наследия было беспрецедентным - площадь этого участка около 90 тыс. кв. километров. Другие участки мирового наследия (в мире их более 100) гораздо меньше (не более 9 тыс. кв. километров).
В Байкал впадает более 300 рек и ручьев, вытекает лишь одна река Ангара. Из 2530 видов и подвидов животных и растений, живущих на Байкале, свыше 2000 нигде в мире больше не встречаются.
Площадь Байкальской природной территории - 386 тыс. кв. километров - превышает суммарную площадь всех заповедников и национальных парков России. На ней находится более 400 памятников природы. Непосредственно к побережью Байкала примыкает 12 ООПТ: 3 заповедника, 3 национальных парка и 6 заказников.
О Байкале см. также комментарий к статье 43 ВК.
1.4. Таким образом, ВК устанавливает водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы не для всех водных объектов. Не установлены водоохранные зоны:
- озера Байкал во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал";
- болот и озер, расположенных внутри болот;
- озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 квадратного километра, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного значения;
- рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы (часть 10 статьи 65 ВК);
- прудов и обводненных карьеров, даже если они находятся в государственной или муниципальной собственности;
- ледников, снежников, родников и гейзеров.
Отсутствие установленных водоохранных зон и, соответственно, их прибрежных защитных полос означает, что вблизи таких водных объектов не действуют установленные статьей 65 (части 15 - 17) ВК ограничения использования водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.
В связи с признанием возможности нахождения в частной собственности только отдельных прудов и обводненных карьеров и отказом от установления их водоохранных зон частные лица, желающие получить в собственность водный объект и, соответственно, его береговую полосу, в том числе для последующей застройки, заинтересованы в принятии уполномоченными органами решений, например, о признании того или иного водоема именно прудом или обводненным карьером (а не озером и не водохранилищем), а также в "переименовании" озера или водохранилища в пруд или обводненный карьер. О юридических основаниях принятия таких решений см. комментарий к статьям 5 и 8 ВК.
2.1. Комментируемый ВК не содержит положений о выделении земельных участков в водоохранных зонах, а также не предоставляет Правительству право установить режим их использования. Такие положения содержались в статьях 111 и 112 ВК-95. В соответствии с ними было принято Постановление Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах". Оно устанавливало, что собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос. В этих положениях просматривалось непоследовательное отношение государства к охране водоохранных зон, поскольку в них нарушается причинно-следственная связь двух явлений: установления водоохранных зон и предоставления земельных участков в них. Не водоохранные зоны находятся на землях, используемых (в том числе временно) частными лицами, а наоборот - земли частных могут находиться в "постоянно действующих" водоохранных зонах.
Отличия Постановления Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и статьи 65 ВК:
1) Постановление Правительства ширину водоохранной зоны моря устанавливало от линии максимального прилива. ВК (часть 4 статьи 5 и часть 8 статьи 65) установил ее от уровня максимального отлива, пытаясь тем самым узаконить недвижимость в водоохранной зоне моря, если она расположена за пределами 500 метров от линии максимального отлива, но в пределах 500 метров от линии максимального прилива;
2) Постановление Правительства устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 километров - 50 метров, от 10 до 50 километров - 100 метров, от 50 до 100 километров - 200 метров, от 100 до 200 километров - 300 метров; от 200 до 500 километров - 400 метров; от 500 и более километров - 500 метров. Статья 65 (часть 4) ВК ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 километров независимо от ее протяженности 200 метров. Другими словами, водоохранная зона крупнейших рек (например, Волги) сокращена в два с половиной раза (с 500 до 200 метров). Тем самым сделана попытка узаконить застройку водоохранных зон в пределах от 200 до 500 метров от воды (береговой линии);
3) Постановление Правительства минимальную ширину водоохранных зон озер и водохранилищ при площади акватории до 2 кв. километров устанавливало в 300 метров, от 2 кв. километров и более - 500 метров. Статья 65 ВК водоохранную зону водохранилищ и озер с акваторией менее 0,5 километров вообще не установила (возможно, с целью их "переименования" в пруды и передачи в частную собственность), а водоохранную зону других озер и водохранилищ определила в размере 50 метров, то есть сократила ее в 10 раз (с 500 до 50 метров). Как известно, многие коттеджи построены именно в зоне от 50 до 500 метров от береговой линии водохранилищ и озер;
4) Постановление Правительства устанавливало ширину прибрежных защитных полос водоохранных зон в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту: для пашни при крутизне склонов прилегающих территорий с обратным и нулевым уклоном - от 15 до 30 метров, с уклоном до 3 градусов - 35 - 55 метров, с уклоном более 3 градусов - 55 - 100 метров; для лугов и сенокосов - соответственно 15 - 25 метров, 25 - 35 метров и 35 - 50 метров; для лесов и кустарников - соответственно 35 метров, 35 - 50 метров и 55 - 100 метров. Размеры водоохранных зон в указанных пределах должны были утверждаться органами исполнительной власти субъектов РФ. Статья 65 (часть 11) ВК установила ширину прибрежной защитной полосы максимум в 50 метров (кроме озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение), то есть сократила ее в два раза, не предоставив субъектам РФ полномочия по их уточнению, что не учитывает местные климатические условия, состояние различных водных объектов, а также особенности ГТС и иных объектов, расположенных в акваториях водных объектов;
5) Постановление Правительства ширину прибрежных защитных полос для водных объектов, имеющих ценное рыбохозяйственное значение, устанавливало в размере 100 метров. Статья 65 (часть 13) ВК повысила его до 200 метров;
6) Постановление Правительства в пределах водоохранных зон запрещало:
- проведение авиационно-химических работ;
- применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;
- использование навозных стоков для удобрения почв;
- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод;
- складирование навоза и мусора;
- заправку топливом, мойку и ремонт автомобилей и других машин и механизмов;
- размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов;
- размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;
- проведение рубок главного пользования;
- проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.
Статья 65 (часть 15) ВК в водоохранных зонах запрещает лишь использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений, а также движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. Другими словами, с 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие - заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов; проведение рубок главного пользования; проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ в водоохранных зонах разрешено;
7) Постановление Правительства в пределах прибрежных защитных полос дополнительно к видам деятельности, запрещенным в водоохранных зонах, не допускало также:
- распашку земель;
- применение удобрений;
- складирование отвалов размываемых грунтов;
- выпас и организацию летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн;
- установку сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство;
- движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения.
Статья 65 (часть 17) ВК в пределах прибрежных защитных полос дополнительно к видам деятельности, запрещенным в водоохранных зонах, не допускает лишь распашку земель, размещение отвалов размываемых грунтов, а также выпас сельскохозяйственных животных и организацию для них летних лагерей и ванн. Другими словами, с 1 января 2007 года применение удобрений, установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство, а также движение автомобилей и тракторов в прибрежных защитных полосах водных объектов будут разрешены. Как в прибрежных защитных полосах, так и в водоохранных зонах в целом отсутствует запрет строительства на них даже многоквартирных домов.
Поскольку статья 65 ВК не предусматривает принятие постановления Правительства о водоохранных зонах, с 1 января 2007 года Постановление Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" не действует.
2.2. Сравнение приведенных правил убедительно свидетельствует о том, что комментируемый ВК почти по всем позициям (за исключением расширения прибрежных защитных полос озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение) существенно ослабил требования к охране водных объектов и расширил возможности использования водоохранных зон, в том числе теми лицами, которые нарушали требования действовавшего ранее законодательства. Если действовавшие ранее правила не способствовали надлежащей охране водных объектов (чтобы в этом убедиться, достаточно пройти по берегу практически любого из них), то новые правила будут способствовать еще большему загрязнению, засорению и присвоению водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах.
Для охраны водных объектов и обеспечения их общедоступности ВК необходимо дополнить всеми положениями об ограничении использования водоохранных зон, содержащимися в Постановлении Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и не включенными в статью 65 ВК. Но дело здесь, конечно, не только в установленных правилах, но и в недостатке у многих экологической культуры. В обществе, в котором граждане обладают высоким уровнем экологической культуры, умышленное загрязнение и самовольная застройка водоохранных зон должны быть редкими явлениями.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что эта "либерализация" не затрагивает правовой режим 20-метровой береговой полосы водных объектов, не переданных в частную собственность конкретных физических или юридических лиц (таких водных объектов большинство). Для водных объектов и их водоохранных зон, отнесенных к источникам питьевого водоснабжения, действуют свои, отдельно установленные ограничения использования (см. комментарий к статье 43 ВК). Кроме того, любые работы и строения в водоохранных зонах (а не только в их прибрежных защитных полосах) допускаются только при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод (часть 16 статьи 65 ВК).
Поскольку для различных водных объектов статьей 65 ВК установлены различные водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы, их границы должны обозначаться на местности специальными информационными знаками (часть 18 статьи 65 ВК). Такие знаки не требуются для обозначения границ береговых полос, поскольку статьей 6 ВК они определены более четко.
3.1. Необходимо уяснить законность размещения недвижимых объектов в водоохранных зонах в период действия различных нормативных актов. Поскольку использование водоохранных зон, в том числе незаконное, все больше расширяется именно в последние годы, рассмотрим их в обратном порядке - до начала распада СССР, в котором случаи незаконного строительства в водоохранных зонах были единичными.
Прежде всего необходимо повторить, что комментируемый ВК вводится в действие только с 1 января 2007 года (статья 1 Вводного закона). Поэтому все содержащиеся в нем положения могут применяться только с указанной даты и не имеют обратной силы. Лишь с 1 января 2007 года законно можно начать новое строительство в водоохранной зоне, но с соблюдением правил нового законодательства.
Отсутствие в статье 65 ВК запрета на размещение в водоохранных зонах построенных ранее объектов не означает их автоматическое узаконивание после 1 января 2007 года. Если в нарушение действовавших норм в водоохранной зоне был построен объект, то подлежат применению положения статьи 222 ГК ("Самовольная постройка").
В соответствии со статьей 222 ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Исключение составляют случаи, когда право собственности на самовольную постройку признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Но право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц (например, общедоступность береговой полосы) либо создает угрозу жизни и здоровью граждан (например, загрязняет водный объект).
Следует отметить, что статья 222 ГК была изменена ФЗ от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", больше известного как "закон о дачной амнистии". Данный ФЗ вступил в силу с 1 сентября 2006 года. Он исключил из статьи 222 ГК абзац, устанавливавший, что "право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку". Тем самым была исключена возможность признания судом права собственности на постройки в водоохранных зонах за лицами, застроившими не предоставленные им в установленном порядке земли. Данный ФЗ не вносил каких-либо изменений ни в действовавший ВК-95, ни в уже принятый и официально опубликованный комментируемый ВК.
В любом случае суд, исходя из обстоятельств дела, может отказать в признании права собственности на самовольную постройку, поскольку законность использования водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах, в том числе в прибрежных защитных полосах и на береговых полосах, возникшего ранее, должна оцениваться исходя из положений ВК-95 и актов, принятых в соответствии с ним. Статья 112 ВК-95 допускала предоставление земельных участков в водоохранных зонах "в порядке, установленном земельным законодательством по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда". Но такая возможность не означала допустимость игнорирования других положений ВК и принятого на их основе Постановления Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404, запрещавшего в установленных им прибрежных защитных полосах водных объектов выделение земельных участков под индивидуальное строительство и размещение садово-огородных и дачных участков, а в водоохранных зонах в целом, в том числе в пределах их прибрежных защитных полос - размещение дачных и (или) садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов. Данные положения с декабря 1996 года имели прямое действие. Поэтому попытки оправдания строительства коттеджей в водоохранных зонах с нарушением установленных правил согласованием ФОИВ в области управления использованием и охраной водного фонда, актами ОМС или субъектов РФ являются несостоятельными: если определенный вопрос решен нормативным актом Правительства, то противоречащие ему решения нижестоящих органов и должностных лиц недействительны.
Иски о правах на обособленные водные объекты, земельные участки и иную недвижимость предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов (статья 30 Гражданского процессуального кодекса РФ).
3.2. До Положения о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах, утвержденного Постановлением Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и ни разу не изменявшимся, действовало Положение о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 года N 91. Оно устанавливало аналогичные размеры водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, но запрещало в них лишь "строительство новых и расширение действующих объектов производственного назначения и социальной сферы". Запрет дачного (коттеджного, жилого) строительства не устанавливался. Не был он предусмотрен и действовавшими до ВК-95 Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 года, Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года, Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 года и Водным кодексом РСФСР от 30 июня 1972 года (с последующими изменениями). Очевидно, поэтому на вопрос о том, имеет ли право гражданин - собственник строения (жилого дома) на бесплатную передачу в собственность земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании, если земельный участок расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, в том случае, если правомерное пользование земельным участком или находящимся на земельном участке строением возникло у гражданина до введения в действие ВК-95, Верховный Суд РФ ответил, что "действующее законодательство не устанавливает ограничений для передачи в собственность земельных участков только на том основании, что они расположены в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта. Следовательно, если у гражданина возникло правомерное пользование земельным участком, который расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, или находящимся на данном земельном участке строением, то он имеет право приобрести этот земельный участок в собственность с согласия соответствующего федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" ("Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов", утвержденные Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 года). Если такое согласие не получено, оно может быть обжаловано в судебном порядке. С 1 января 2007 года такое согласие получать не потребуется.
Исходя из изложенного, судом может быть признано право собственности на самовольную постройку в водоохранной зоне водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если будет доказано, что постройка возведена до 1996 года включительно, не относится к объектам производственного назначения или социальной сферы и не "задевает" общедоступную береговую полосу водного объекта. Самовольные постройки, не отвечающие названным критериям или возведенные в водоохранных зонах в противоречие другим действовавшим правилам, не должны, как представляется, узакониваться судами.
Решение суда о признании права собственности на самовольную постройку в водоохранной зоне является основанием государственной регистрации права собственности на эту постройку в соответствии с ФЗ о регистрации. Только с момента государственной регистрации в установленном порядке возникают права на недвижимость и появляется юридическая возможность совершения с ней каких-либо сделок.
Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
Комментарий к статье 66
Статья 66 - очередная "отсылочная" статья ВК, "отказывающаяся" от регулирования использования и охраны водных объектов, которые признаны особо охраняемыми или отнесенными к находящимся на землях ООПТ. Следует отметить, что ООПТ являются также округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, - об их использовании и охране см. комментарий к статьям 49 и 64 ВК.
В соответствии с ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ООПТ - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями ОГВ полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. С учетом особенностей режима ООПТ и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются ООПТ федерального, регионального (субъектов РФ) и местного значения и следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. На территориях каждой из них может быть особо охраняемый водный объект.
Работники ООПТ являются государственными инспекторами по охране указанных территорий и имеют право:
- проверять у лиц, находящихся на территориях ООПТ, разрешение на право пребывания на них;
- проверять документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на прилегающих к ООПТ территориях охранных зон;
- задерживать на ООПТ и в их охранных зонах лиц, нарушивших законодательство об ООПТ, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;
- направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушениях установленного режима ООПТ, к административной ответственности;
- изымать у нарушителей законодательства об ООПТ продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы;
- производить на ООПТ и их охранных зонах досмотр транспортных средств, личных вещей;
- беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на ООПТ и в их охранных зонах, для проверки соблюдения требований законодательства об ООПТ;
- приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны ООПТ и их охранных зон;
- применять при исполнении служебных обязанностей наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта, служебных собак;
- носить при исполнении служебных обязанностей служебное огнестрельное оружие;
- запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму ООПТ и их охранных зон;
- налагать административные взыскания за нарушения законодательства об ООПТ;
- предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу ООПТ средств в счет возмещения нанесенного им ущерба;
- направлять материалы о нарушениях законодательства об ООПТ в правоохранительные органы.
Комментируемый ВК в отличие от ВК-95 не содержит отдельной статьи об охране особо охраняемых водных объектов международного значения и трансграничных водных объектов - очевидно, по причине "невмешательства" в международные договоры РФ по этому вопросу.
Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий
Комментарий к статье 67
1. Комментируемая статья касается охраны не столько вод, сколько от вод, их вредного воздействия. Она не называет их виды, в отличие от статьи 117 ВК-95, которая относила к ним:
- наводнения, затопления и подтопления;
- разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;
- заболачивания и засоления земель;
- эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений;
- иное вредное воздействие вод.
Для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц.
2. Согласно статье 57 ФЗ о среде порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Однако такой отдельной отрасли законодательства не существует.
Законодатель пока не ввел адекватную замену действовавшим до 2002 года статьям 58 и 59 Закона РФ от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды", в соответствии с которыми зонами чрезвычайной экологической ситуации указами Президента должны были объявляться участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. В зоне чрезвычайной экологической ситуации подлежали полному прекращению деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; приостановлению - работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду; ограничению - отдельные виды природопользования, проведение оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Зонами экологического бедствия должны были объявляться участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия должны были прекращаться деятельность всех хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения; строительство и реконструкция новых хозяйственных объектов; существенно ограничиваться все виды природопользования; приниматься оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
Очевидно, появление в 1991 году данных положений было обусловлено относительно небольшим временем, прошедшим после чернобыльской катастрофы в 1986 году, и принятием Закона РФ от 15 мая 1991 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", который подразделял территорию, подвергшуюся радиоактивному загрязнению, на зону собственно радиоактивного загрязнения, а также зону отчуждения, зону отселения, зону проживания с правом на отселение и зону проживания с льготным социально-экономическим статусом. В связи с этим к зонам чрезвычайной экологической ситуации или бедствия могли относиться отдельные пострадавшие от нее территории западных областей России. О зонах (участках) радиоактивного загрязнения упоминают также ФЗ от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" и ФЗ "О радиационной безопасности населения".
3. В соответствии с ФЗ о ЧС зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными ОГВ и ОМС, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации, и на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Постановлением Правительства от 13 сентября 1996 года N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
ФЗ "О гидрометеорологической службе" в редакции ФЗ от 2 февраля 2006 года N 21-ФЗ ввел понятия "штормовое предупреждение" и "штормовое оповещение", под которыми понимается информация, соответственно, о прогнозируемом или начавшемся опасном природном явлении. Она относится к экстренной информации, выпуск которой вправе осуществлять только ФОИВ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях и его территориальные органы. Юридические лица независимо от организационно-правовых форм и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны незамедлительно предоставлять указанным органам информацию о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Гидрометеорологическая служба входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществляет свою деятельность в чрезвычайных ситуациях в соответствии с ФЗ о ЧС.
4. Любой собственник водного объекта, в том числе частный, обязан за свой счет осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (часть 2 статьи 67 ВК). Для борьбы с паводками (затоплением и подтоплением) на отдельных территориях проводятся противопаводковые и осушительные мероприятия, в соответствии с решениями Правительства выделяются бюджетные средства на ликвидацию их последствий и оказание помощи пострадавшим. На территориях, подверженных затоплению, запрещается без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод размещение новых поселений, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений (часть 4 статьи 67 ВК).
Комментируемая статья не содержит критериев отнесения территорий к паводкоопасным (подверженным затоплению) и, соответственно, условия пользования такими территориями. Не содержатся они в Градостроительном кодексе РФ. Их отсутствие может повлечь незапланированные бюджетные расходы на борьбу с паводками. Представляется, что соответствующие нормы необходимо включить в комментируемую статью.
5. Практика показывает, что своевременное принятие мер охраны от вредного воздействия вод, особенно паводков, является исключительно важным. Их непринятие или несвоевременное принятие приводит к огромному материальному ущербу и человеческим жертвам. Достаточно вспомнить сильнейшие наводнения, которые в 2001 году имели место в городе Ленске и Краснодарском крае. Как отметил начальник Южного регионального центра МЧС, русло реки Кубань, протяженность которой 250 километров, за предшествовавшие 10 - 15 лет практически не прочищалось. Низовья реки были захламлены упавшими деревьями, а в устье образовалась песчаная подводная гряда. Во многом из-за этого в период резкого подъема воды стали возможны крупные аварии и заторы. Чтобы избежать повторного разрушительного воздействия воды, необходимо было незамедлительно расчистить русло реки, отремонтировать ГТС и укрепить берега на наиболее опасных участках <1>.
--------------------------------
<1> Независимая газета. 2002. 20 февраля.
В Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства от 26 июня 1999 года N 694, отмечалось, что в опасной зоне подтопления находится около 1300 поселений. Постановление Совета Министров - Правительства от 19 января 1993 года N 37 "О неотложных мерах на 1993 - 1995 годы по предотвращению затопления и подтопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Каспийского моря" <2> предусматривало строительство и укрепление берегоукрепительных сооружений. Однако оно действовало только в обозначенном им регионе и в определенное время.
--------------------------------
<2> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 25 января 1993 года. N 4. Ст. 349.
Еще 21 марта 1996 года Правительством было принято Постановление (N 306) "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации", которое предусматривало разработку в 1996 году "концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий". Проект концепции соответствующим ФОИВ предписывалось представить на рассмотрение Правительства в I квартале 1997 года. Но лишь 7 декабря 2001 года Правительством была утверждена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)". В ней указано, что на паводкоопасных территориях, составляющих в целом по России свыше 400 тыс. кв. километров, ежегодно подвергаются затоплению до 50 тыс. кв. километров. Наиболее паводкоопасными районами являются Приморский край, Сахалинская и Амурская области, Забайкалье, Средний и Южный Урал, Северный Кавказ и Восточная Сибирь. Однако реализация этой программы была досрочно прекращена в 2005 году.
Изложенное свидетельствует о том, что государство не готово противостоять вредному воздействию вод.
Глава 7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Статья 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства
Комментарий к статье 68
1.1. ВК не содержит даже отсылочного положения, предваряющего нормы об ответственности за нарушение водного законодательства, о том, что споры, связанные с использованием и охраной водных объектов, разрешаются в порядке, установленном законодательством. Такие споры в зависимости от участников водных отношений, предмета спора и других обстоятельств дел разрешаются различными судами <1>.
--------------------------------
<1> Об обращении в Конституционный Суд РФ см.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". М.: Частное право, 2006.
Комментируемая статья в зависимости от нарушения того или иного положения водного законодательства (не только ВК) допускает установление административной или уголовной ответственности, привлечение к которой не освобождает виновных от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный вред в полном объеме за свой счет.
1.2. КоАП устанавливает следующую административную ответственность:
- за уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря РФ - штраф на граждан в размере от трех до пяти МРОТ; на должностных лиц - от пяти до десяти МРОТ; на юридических лиц - от пятидесяти до ста МРОТ (часть 2 статьи 7.2);
- за самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий - штраф на граждан в размере от трех до пяти МРОТ; на должностных лиц - от пяти до десяти МРОТ; на юридических лиц - от пятидесяти до ста МРОТ (статья 7.6);
- за повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки, а также централизованной или нецентрализованной системы питьевого водоснабжения или системы водоотведения городов и сельских поселений - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ (статья 7.7);
- за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта либо земельного участка водоохранной зоны водного объекта - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ (часть 1 статьи 7.8);
- за самовольное занятие земельного участка зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - штраф на граждан в размере от пятнадцати до двадцати МРОТ; на должностных лиц - от тридцати до сорока МРОТ; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот МРОТ (часть 2 статьи 7.8);
- за самовольную переуступку права пользования водным объектом - штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от десяти до двадцати МРОТ; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ (статья 7.10);
- за самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ (статья 7.20);
- за искажение экологической информации о состоянии водных объектов - штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от десяти до двадцати МРОТ; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ (статья 8.5);
- за нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов - штраф на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти МРОТ (часть 1 статьи 8.12);
- за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати до тридцати МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (часть 2 статьи 8.12);
- за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, - штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от десяти до двадцати МРОТ; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ (часть 1 статьи 8.13);
- за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати до тридцати МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (часть 2 статьи 8.13);
- за незаконную добычу песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава леса либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ (часть 3 статьи 8.13);
- за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, - штраф на граждан в размере от пятнадцати до двадцати МРОТ; на должностных лиц - от тридцати до сорока МРОТ; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот МРОТ (часть 4 статьи 8.13);
- за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах - штраф на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти МРОТ; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти МРОТ; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот МРОТ (часть 5 статьи 8.13);
- за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты - штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от пятнадцати до двадцати МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятнадцати до двадцати МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (часть 1 статьи 8.14);
- за нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений - штраф на граждан в размере от пятнадцати до двадцати МРОТ; на должностных лиц - от тридцати до сорока МРОТ; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот МРОТ (часть 2 статьи 8.14);
- за нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств - штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц - от десяти до двадцати МРОТ; на юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ (статья 8.15);
- за невыполнение капитаном судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства правил регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями, содержащими такие вещества свыше установленных норм, а равно внесение в судовые документы неверных записей об этих операциях - штраф в размере от десяти до двадцати МРОТ (часть 1 статьи 8.16);
- за невыполнение капитаном судна, осуществляющего добычу (промысел) водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны РФ, предусмотренных законодательством РФ обязанностей по ведению промыслового журнала, а равно внесение в него искаженных сведений - штраф в размере от сорока до пятидесяти МРОТ (часть 2 статьи 8.16);
- за самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ - штраф на должностных лиц в размере от ста пятидесяти до двухсот МРОТ с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двух тысяч до трех тысяч МРОТ с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (статья 8.19);
- за нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения - штраф на граждан в размере от десяти до пятнадцати МРОТ; на должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати до тридцати МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот до трехсот МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (статья 9.2).
Согласно статье 2.1 КоАП, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Должностное лицо (например, государственный инспектор по охране природы) подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, ОМС, государственных и муниципальных организациях. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (статья 2.4 КоАП).
1.3. Поскольку воды - компонент окружающей среды, то привлечь к административной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды и водного законодательства можно в течение года со дня совершения административного правонарушения (статья 4.5 КоАП).
В соответствии со статьей 23.23 КоАП рассматривать дела о "водных" административных правонарушениях и, соответственно, привлекать к ответственности вправе государственные инспектора по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Вместе с тем на основании статьи 23.29 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2, статьей 7.6, частью 1 статьи 7.8, статьями 8.5 и 8.12, частями 1, 2 и 3 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14, статьями 8.15 и 8.19, вправе рассматривать также государственные инспектора по охране природы. Названное "двоевластие" инспекторов по использованию и охране водных объектов и инспекторов по охране природы объясняется отставанием положений КоАП от частых изменений системы и структуры органов исполнительной власти и перераспределения их полномочий, устанавливаемых актами Президента и Правительства. КоАП действует с 2002 года. Широкомасштабная реорганизация ФОИВ была проведена в 2004 году. Статья 23.23 КоАП впервые была изменена лишь Вводным законом в 2006 году, в статью 23.29 КоАП изменения не вносились.
В настоящее время полномочиями, предусмотренными как статьей 23.23, так и статьей 23.29 КоАП, обладают должностные лица Росприроднадзора (Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) и его территориальных органов. Должностные лица Федерального агентства водных ресурсов такими полномочиями не наделены, то есть не могут самостоятельно привлекать к ответственности, даже если обнаружат правонарушителей. Поэтому в настоящее время с точки зрения комментируемого ВК инспектор по использованию и охране водных объектов и инспектор по охране природы - одно и то же лицо. Но в связи с вступлением ВК в силу возможно дальнейшее перераспределение полномочий, переименование органов и должностных лиц, осуществляющих охрану водных объектов.
Кроме того, дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 8.12, частью 2 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14 и 9.2 КоАП, рассматриваются судьями в случаях, если государственный инспектор, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (статья 23.1 КоАП). Очевидно, такая передача будет производиться с целью обязать привлеченного к административной ответственности возместить причиненный вред решением суда.
Поскольку ВК содержит немало ссылок к различным отраслям законодательства, а водные объекты могут использоваться для различных целей, КоАП наделяет полномочиями по привлечению к ответственности за отдельные правонарушения, связанные с использованием водных объектов, также органы рыбоохраны, водного транспорта, экологического контроля и др. Статья 51 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" наделяет правом наложения административных штрафов за нарушение санитарного законодательства главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
Необходимо подчеркнуть, что в случаях: использования земельного участка с водным объектом не по принадлежности к данной категории земель; использования способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки; систематического невыполнения мероприятий по охране земель от водной эрозии; систематической неуплаты земельного налога - при неустранении указанных правонарушений помимо наложения административного взыскания в виде штрафа может применяться и такая мера ответственности, как принудительное прекращение права на земельный участок, в том числе на занятый водным объектом. Это допускается статьями 45 и 54 ЗК, а также статьей 285 ГК. Возможность привлечения виновных к различным видам и мерам ответственности, в том числе принудительное прекращение прав на земельные участки с водными объектами, призвана способствовать надлежащей охране земель и вод.
1.4. Конституция (пункт "к" части 1 статьи 72) и статья 1.1 КоАП допускают установление административной ответственности не только ФЗ, но и законами субъектов РФ.
Например, Законом Москвы от 2 марта 2005 года "О комплексном природопользовании в городе Москве" за нарушение индивидуальных условий комплексного природопользования, устанавливаемых застройщикам, предусмотрено наложение штрафа на должностных лиц в размере 100 МРОТ, на юридических лиц - в размере 1000 МРОТ; Законом Москвы от 12 мая 2004 года "О государственном экологическом контроле" за сброс снега в водные объекты и на прибрежные защитные полосы - штраф на граждан от 10 до 15 МРОТ, на должностных лиц - 100 МРОТ, на юридических лиц - 1000 МРОТ; Законом Москвы от 26 февраля 2003 года за нарушение установленных Правительством Москвы правил содержания водоемов - штраф для должностных лиц в размере от 30 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 300 до 500 МРОТ.
Об административной ответственности за нарушение водного законодательства см. также комментарий к статье 16 Вводного закона, статьям 10, 41 и 66 ВК.
2.1. Уголовная ответственность за нарушение водного законодательства установлена только УК. К ней может быть привлечено только виновное физическое лицо.
В соответствии со статьей 250 УК загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет. Если эти деяния повлекли по неосторожности смерть человека, то они наказываются лишением свободы на срок до пяти лет.
Как установлено Постановлением Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 года N 14 "О практике применения судами законодательства об экологических правонарушениях" <1>, высокая степень общественной опасности экологических правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное статьей 42 Конституции право каждого на благоприятную окружающую среду. Судам следует иметь в виду, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо также выяснять, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1998. 24 ноября.
Причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам. Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула рыбы; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.
Эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных сооружений и устройств, нарушение правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов, совершение иных действий, повлекших загрязнение водоемов и водных источников и причинивших существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, должны квалифицироваться по соответствующей части статьи 250 УК. К уголовной ответственности по данной статье могут быть привлечены как должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, так и другие лица, совершившие это преступление. В случаях, когда виновным в совершении экологического преступления признается должностное лицо государственного предприятия, учреждения, организации или лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, оно должно нести ответственность по соответствующей статье за совершение экологического преступления, а при наличии в действиях признаков злоупотребления должностными полномочиями или полномочиями лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, несет также ответственность соответственно по статьям 285 и 201 УК.
При рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, то есть виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена административная ответственность. В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба.
2.2. Статья 358 УК предусматривает ответственность за экоцид, то есть массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Экоцид наказываются лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет.
Давность привлечения к уголовной ответственности по статье 250 УК составляет 2 года - если загрязнение вод не повлекло по неосторожности смерть человека, и 6 лет - если загрязнение вод повлекло по неосторожности смерть человека; к лицам, совершившим экоцид, срок давности не применяется (статьи 15 и 78 УК).
При определенных обстоятельствах к уголовной ответственности виновные лица могут быть привлечены и по некоторым другим статьям УК: "Загрязнение морской среды" (статья 252), "Нарушение правил охраны и использования недр" (статья 255) и др.
Привлечение лица к уголовной (или административной) ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает его от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный вред в соответствии со статьей 69 ВК - в зависимости от обстоятельств дела.
Статья 69. Возмещение вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства
Комментарий к статье 69
1. Статья 69 ВК взаимосвязана с частью 2 статьи 68 ВК. Добровольное возмещение причиненного вреда облегчает административную или уголовную ответственность. При отказе от добровольного возмещения вреда он должен быть возмещен в принудительном порядке - на основании решения суда.
Аналогичные положения предусмотрены статьями 77 - 79 ФЗ о среде, в соответствии с которыми юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда. На основании решения суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.
Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством.
2. Как указано в Постановлении Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 года N 14 "О практике применения судами законодательства об экологических правонарушениях", рассматривая дела, связанные с нарушениями экологического законодательства, судам следует в каждом конкретном случае выяснять размер нанесенного ущерба. При определении объема возмещения экологического вреда и расчета сумм ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, надлежит руководствоваться как централизованно утвержденными методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими положения федерального законодательства.
Вред, причиненный нарушением экологического законодательства, в соответствии со статьей 1064 ГК подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Исключение составляют случаи, когда вред причинен предприятием, учреждением, организацией, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды (статья 1079 ГК). В указанном случае ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.
Лица, совместно причинившие вред, в соответствии с частью первой статьи 1080 ГК несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Суд вправе по заявлению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины - исходя из равенства долей (часть вторая статьи 1080, пункт 2 статьи 1081 ГК). При этом необходимо учитывать, что при совершении экологического преступления несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие. Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, кроме случаев, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (пункт 3 статьи 1083 ГК).
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, должна быть утверждена в порядке, установленном Правительством. В настоящее время действуют и вплоть до 2006 года применялись судами, в частности, Постановление Правительства от 12 июня 2003 года N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", а также Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные Председателем Государственного комитета РФ по охране окружающей среды 6 сентября 1999 года. Но поскольку ВК вступает в силу лишь с 1 января 2007 года, судебная практика применения его положений вряд ли достаточно сформируется раньше 2008 года.
Статья 69 завершает ВК, подписанный Президентом 3 июня 2006 года с присвоением N 74-ФЗ.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
Москва, Кремль
3 июня 2006 года
N 74-ФЗ
Автор
bf
bf194   документа Отправить письмо
Документ
Категория
Другое
Просмотров
950
Размер файла
1 190 Кб
Теги
комментарии, кодекс, водк_комм_мазуров_2006
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа