close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ГК 1 комм гл17 Крашенинников 2010

код для вставкиСкачать
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ ГЛАВЫ 17
ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 января 2010 года
Под редакцией
П.В. КРАШЕНИННИКОВА
Авторы Комментария
Андропов Вадим Владимирович, заместитель директора Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии - ст. 283 (в соавт. с И.Б. Мироновым); ст. ст. 284 - 286.
Жернаков Дмитрий Владимирович, доцент кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук - ст. ст. 268 - 273, 278.
Гонгало Бронислав Мичиславович, заведующий кафедрой гражданского права Уральской государственной юридической академии, директор Уральского филиала Российской школы частного права, доктор юридических наук, профессор - ст. ст. 262, 263.
Крашенинников Павел Владимирович, председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации - вступ. слово, ст. ст. 260; 261 (в соавт. с О.А. Рузаковой).
Манылов Игорь Евгеньевич, заместитель министра экономического развития Российской Федерации, кандидат юридических наук - ст. 287.
Миронов Илья Борисович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, кандидат юридических наук - ст. ст. 279 - 282; 283 (в соавт. с В.В. Андроповым).
Михеева Лидия Юрьевна, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор юридических наук, профессор - ст. ст. 265 - 267, 274 - 277.
Рузакова Ольга Александровна, главный советник аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор юридических наук - ст. 261 (в соавт. с П.В. Крашенинниковым); ст. 264.
Вступительное слово
"Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю", - провозглашает Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 36). Как известно, Основной Закон был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Однако вышеуказанное право долгое время не находило своего адекватного развития в виде соответствующих федеральных законов. Более того, при принятии Государственной Думой в 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс, ГК РФ) было найдено компромиссное решение об отсрочке вступления в силу главы "Право собственности и иные вещные права на землю". Напомним, что в первоначальной редакции ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывалось на то, что глава 17 Кодекса вводится в действие со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Безусловно, такая отсрочка была шагом назад на пути кодификации гражданского законодательства о защите прав граждан и юридических лиц и упорядочения экономических отношений в стране. Однако это был вынужденный компромисс. Дело в том, что в Государственной Думе первого созыва (1993 г.) фракций и, соответственно, депутатов левого толка было больше, а они, как известно, категорически против даже упоминания о праве частной собственности, а тем более о частной собственности на землю. Автор данной статьи был свидетелем того, как левые фракции добивались искоренения слов "частная собственность" из текста комментируемого Кодекса. Только в одной статье 212 и то только из-за того, что она полностью воспроизводит конституционную норму, осталось ее упоминание. Естественно, при таком выборе - либо часть первая ГК РФ без главы 17, либо ничего - было принято решение об отсрочке введения в действие данной главы.
В этой ситуации федеральное регулирование отношений по владению и распоряжению землями, использованию и охране земель во многом осуществлялось указами Президента РФ. До введения в действие главы 17 ГК РФ было издано более 20 Указов ("О реализации конституционных прав граждан на землю" <1>, "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <2>, "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы" <3> и др.), разнородных по своему содержанию и создающих сложности для обеспечения реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на землю. Были также приняты некоторые Федеральные законы, лишь в малой степени заполняющие правовой вакуум в данной сфере ("О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строительства" <4>, "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <5>, "О государственном земельном кадастре" <6> и др.).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - Собрание законодательства РФ). 1996. N 11. Ст. 1026; 1999. N 5. Ст. 651.
<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 20. Ст. 2240; 1999. N 45. Ст. 5418.
<3> Собрание законодательства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191; 1999. N 5. Ст. 651; 1993. N 52. Ст. 5085.
<4> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее - Ведомости СНД и ВС РФ). 1993. N 1. Ст. 26.
<5> Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
<6> Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Что же получили государство и общество при столь длительном отсутствии правового регулирования, данного в главе 17 ГК РФ? Ничего хорошего.
Во-первых, отсутствовали реальное обеспечение и защита права собственности на землю как граждан, так и юридических лиц.
Во-вторых, как говорится, свято место пусто не бывает. Федеральный правовой вакуум в рассматриваемой сфере быстро заполнили субъекты Российской Федерации. Трудно их в этом упрекать. Скорее Федерация сама спровоцировала их к этому бесконечными и непродуктивными дискуссиями о предмете и необходимости принятия Земельного кодекса.
Анализ актов земельного законодательства субъектов Федерации показывает, что они, с одной стороны, зачастую были приняты с превышением компетенции, а с другой - не создавали единое экономическое пространство, а скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным отношениям.
В-третьих, при отсутствии понятных правил, связанных с правом собственности на землю, говорить о привлечении инвестиций в российскую экономику просто не приходилось. И если отечественные инвесторы как-то пытались приспособиться, то иностранцы боялись вкладывать средства в российскую экономику, приобретать здания и сооружения, не понимая, как можно связываться с "воздушными замками" - объектами, юридически туманно связанными с землей, на которой они находятся.
В-четвертых, правоприменительная практика, а особенно судебная практика арбитражных судов, показала, сколь затруднительно рассматривать споры, связанные с недвижимостью вообще и с земельными участками в частности. В таких спорах приходилось руководствоваться не положениями специальной главы, а общими положениями гражданского законодательства.
В-пятых, не было реальной защиты от использования земли не по назначению. Не было ответственности, если использование участка осуществлялось с грубым нарушением правил рационального использования земли. Например, если использование земли приводило к серьезному ухудшению плодородия сельхозугодий.
Теперь о мифах, связанных с рассматриваемой главой. В дискуссиях о необходимости принятия или непринятия данной главы очень часто использовались (и, к сожалению, используются до сих пор) термины и категории, которые не имеют отношения к ее предмету.
Так, утверждения о том, что речь идет о приватизации земли, не имеют ничего общего ни с главой 17, ни в целом с Гражданским кодексом. Дело в том, что ГК РФ - это стабильный закон, который не затрагивает такие переходные положения, каковыми, безусловно, являются нормы о приватизации государственного или муниципального имущества. В Гражданском кодексе есть одна статья 217, которая указывает на то, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. То есть речь идет о том, что государство может решать вопросы приватизации путем принятия специальных законов (о приватизации предприятий, жилья и земли). Других статей, посвященных приватизации, в Гражданском кодексе Российской Федерации нет.
Зачастую говорилось о том, что глава 17 регулирует куплю-продажу или оборот земли. Это тоже неверно. Договор купли-продажи регулируется действующей с 1 марта 1996 г. главой 30 части второй ГК РФ, где предусмотрен и соответствующий параграф "Продажа недвижимости". Другие договоры, объектом которых может быть недвижимость, в том числе и земля, также регулируются специальными главами части второй ГК РФ (главой 31 "Мена", главой 32 "Дарение", главой 33 "Рента" и т.д.).
Думается, ни для кого не секрет, что оборот земли давно существует. К примеру, за 1999 год учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним было зарегистрировано более 700 тыс., за 2000 год - более 1 млн. сделок с землей. При этом сделки совершаются и регистрируются, а регулирование права собственности на землю на федеральном уровне появилось только в 2001 г. Такой дисбаланс являлся и одной из серьезных основ для коррупции.
Достаточно часто утверждается, что глава 17 устанавливает правила, касающиеся только права собственности граждан. Это не совсем так. Данная глава в равной мере регулирует права государственных и муниципальных образований, граждан и юридических лиц.
Обратимся к самой главе 17, т.е. к сути нормативных положений рассматриваемой главы. Нельзя не сказать, что основным автором этой главы является Станислав Антонович Хохлов, возглавлявший Российскую школу частного права и Исследовательский центр частного права при Президенте РФ. Активное участие в подготовке главы 17 принимали также профессора А.Л. Маковский и Е.А. Суханов <1>. Конечно же текст проходил "обкатку" в Государственной Думе (в комитетах и рабочих группах), но содержание его сильно не изменилось.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Маковский А.Л. О Станиславе Антоновиче Хохлове // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998.
По количеству норм рассматриваемую главу можно сравнить с федеральным законом - она содержит 27 статей.
При отсутствии этой главы действовали общие нормы гражданского законодательства, регулирующие право собственности на землю. Такое положение нельзя признать правильным.
Представляется необходимым остановиться только на некоторых, самых принципиальных положениях главы 17: их нельзя применять в отрыве от Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 28 сентября 2001 г. <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Три статьи главы 17 по существу восстанавливают изъятое Указом Президента РФ из Земельного кодекса РСФСР право пожизненного наследуемого владения земельным участком. Впоследствии, с введением в действие Земельного кодекса РФ, получение гражданами земли на таком праве стало невозможным, более того, обладатели такого права могут оформить право собственности. В статьях ЗК РФ регулируются вопросы владения, пользования земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении. Аналогичные вопросы регулируются в статьях, посвященных праву постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Вместе с тем глава 17 содержит очень важные нормы, посвященные праву ограниченного пользования чужим земельным участком. Так, данное право может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации.
Теперь о самом праве собственности на земельный участок. Глава 17 определяет земельный участок как объект права. В ней устанавливается возможность гражданам свободно, без каких-либо разрешений бывать на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. В тех случаях, когда земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причинит ущерба или беспокойства собственнику. Отдельная статья рассматриваемой главы регулирует право застройки собственником земельного участка.
Существенной представляется норма, регулирующая переход права на земельный участок при отчуждении находящихся на нем зданий или сооружений. Устанавливаются основания и порядок выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Отдельно следует сказать о том, что глава 17 предусматривает основания ответственности собственников земельных участков. К таким основаниям относятся случаи, когда участок может быть изъят у собственника, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет. Кроме того, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Наряду с нормами главы 17 ГК РФ и ЗК РФ отношения по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками регламентируются Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>, от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <2>, от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <3>, Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <4>, Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" <5>, Приказом Минюста России от 26 июля 2004 г. N 132 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки" и др.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
<2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.
<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<4> Собрание законодательства РФ. 1997. N 20. Ст. 2240.
<5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.
* * *
Настоящее издание является очередной книгой в серии постатейных комментариев к отдельным главам Гражданского кодекса РФ, приуроченной к завершению кодификации гражданского законодательства в России, и содержит комментарий к гл. 17 ГК РФ ("Право собственности и другие вещные права на землю"), подготовленные с учетом изменений в законодательстве и судебной практике на 1 января 2010 г.
П.В.Крашенинников
30 ноября 1994 года N 51-ФЗ
ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
Глава 17. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ
ПРАВА НА ЗЕМЛЮ
Статья 260. Общие положения о праве собственности на землю
Комментарий к статье 260
1. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. При этом ст. 35 Конституции указывает на то, что право частной собственности охраняется законом.
2. В комментируемой статье перечислены правомочия собственника по распоряжению земельным участком, перечень которых не является исчерпывающим. Собственник может также заключить договор мены, ренты, безвозмездного пользования в отношении земельного участка, внести в уставный капитал юридического лица, завещать и т.д.
Земля - достаточно специфический и по происхождению, безусловно, ценный объект. Поэтому общая норма: "Лица, имеющие в собственности имущество (в том числе и землю), вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом" в комментируемой статье дополняется важным ограничением: "...поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте".
Таким образом, комментируемая статья корреспондирует с п. 3 ст. 209 ГК РФ, предусматривающим, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц.
Как отмечается в п. 2 ст. 129 ГК РФ, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе, а виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. При этом содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ, а также другими федеральными законами.
В соответствии с этим п. 4 ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками;
2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;
3) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
4) объектами организаций федеральной службы безопасности;
5) объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
8) объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
9) воинскими и гражданскими захоронениями;
10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.
Виды земельных участков, ограниченных в гражданском обороте, определены в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий (кроме тех земель, которые изъяты из гражданского оборота);
2) из состава земель лесного фонда;
3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не являющиеся изъятыми из гражданского оборота;
6) не изъятые из гражданского оборота в границах закрытых административно-территориальных образований;
7) предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;
8) предоставленные для нужд связи;
9) занятые объектами космической инфраструктуры;
10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
14) расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом. Так, например, на территории природных парков, государственных природных заказников допускается наличие земельных участков, находящихся в частной собственности (ст. ст. 18, 22 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <1>).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
3. В п. 1 комментируемой статьи кроме прочего говорится о правомочии распоряжения земельными участками. При этом в правоприменительной практике возникают вопросы относительно возможности распоряжения частью земельного участка без находящегося на нем здания, строения, сооружения. Как разъясняется в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 г. <1>, п. 4 ст. 35 ЗК РФ запрещает отчуждение земельного участка, на котором находится здание, без одновременного отчуждения самого здания, т.е. земельный участок под домом можно продать только вместе с домом. Что же касается другой части земельного участка, не занятой зданиями, строениями, сооружениями или вообще свободной от застройки части земельного участка, принадлежащего гражданину на праве собственности, то на продажу таких участков ограничения, установленные п. 4 ст. 35 ЗК РФ, не распространяются.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.
Кроме того, иной подход противоречил бы требованиям п. 1 ст. 260 ГК РФ о том, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ), поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
Ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 ЗК РФ. В соответствии с п. 2 этой статьи земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, если земельный участок находится в частной собственности гражданина, то он не изъят из оборота и не ограничен в обороте, а потому по смыслу ст. 260 ГК РФ он либо его часть может быть объектом купли-продажи.
4. Ограничения оборотоспособности земельных участков установлены не только Земельным кодексом РФ, но и другими федеральными законами. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Положения Земельного кодекса РФ, предусматривающие возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Мурманской областной думой оспаривалась конституционность целого ряда положений Земельного кодекса РФ, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, как умаляющих (ограничивающих) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создающих возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, что может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность как отдельных положений Земельного кодекса РФ, так и Гражданского кодекса РФ в целом и отметил, что, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ), их предоставление иностранцам не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ст. 9 (ч. 2) и ст. 35 (ч. ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 62 (ч. 3).
В то же время Конституционный Суд РФ обратил внимание законодателя на обязанность обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей, закрепленных, в частности, в ст. 9 (ч. 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ст. 36 (ч. 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. Следует исходить из вытекающего из ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ч. ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ).
Также Конституционный Суд РФ обратил внимание на ограничения, существующие для иностранных граждан, - изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, ст. 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, а согласно п. 5 ст. 28 данного Кодекса земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев получают право безвозмездного наследования.
Нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, содержатся также в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1>, закрепляющих правила о порядке пользования участками континентального шельфа и недрами. Кроме того, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определены территории, организации и объекты, посещение которых ограничено для иностранцев <2>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
5. Каждый из возможных способов распоряжения земельным участком имеет определенную законом специфику в зависимости от вида земельного участка, субъектного состава правоотношения и других критериев. Так, например, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает особенности отчуждения земельных участков при приватизации. Отчуждению в соответствии с п. 8 ст. 28 названного Закона не подлежат земельные участки в составе земель:
- лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;
- зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
- общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты);
- не подлежащих отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.
Если иное не предусмотрено федеральными законами, отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенные для их развития.
Статья 22 ЗК РФ устанавливает особенности аренды земельных участков, согласно ее п. 1 иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ.
Не могут быть предоставлены их собственниками в аренду земельные участки, изъятые из гражданского оборота в Российской Федерации.
В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.
6. В п. 2 комментируемой статьи говорится о целевом назначении земель, которые в соответствии со ст. 7 ЗК РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Основным принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков (подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Так, например, согласно ст. 35 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
Целевое назначение сельскохозяйственных земель определяется гл. XIV ЗК РФ. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Статья 261. Земельный участок как объект права собственности
Комментарий к статье 261
1. Объектами земельных отношений согласно ст. 6 ЗК РФ являются:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки;
3) части земельных участков.
С точки зрения гражданского законодательства, объектом гражданских правоотношений являются земельные участки, которые имеют определенные границы, в пределах которых находится поверхностный слой, водные объекты и находящиеся на нем растения.
Границы земельных участков определяются в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>, от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <2>, от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <3>, Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам" <4> и с другими нормативными правовыми актами.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
<2> Собрание законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
<3> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<4> Собрание законодательства РФ. 2000. N 37. Ст. 3726.
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений о недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" сведений.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках земельного участка:
1) вид объекта недвижимости (земельный участок);
2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;
3) описание местоположения границ объекта недвижимости;
4) площадь земельного участка.
Границы местоположения земельного участка определяются межевым планом, представляющим собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемом земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Особенности формы межевого плана отражены в Приказе Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" <1>.
--------------------------------
1> Российская газета. 19.12.2008. N 260.
2. Законодательством могут быть установлены требования к размеру земельных участков. Так, ст. 4 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства. Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей.
3. Статья 40 ЗК РФ более подробно устанавливает права собственника земельного участка в отношении объектов, находящихся над и под поверхностью участка. Так, в частности, собственник земельного участка имеет право:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если собственник передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование.
4. В п. 2 комментируемой статьи говорится о праве собственности на водные объекты, находящиеся в границах земельного участка. Водный кодекс РФ конкретизирует права на эти объекты, в частности согласно ст. 8 данного Кодекса водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
При этом не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
5. Правовой режим лесных участков, расположенных на территории земельного участка, определяется прежде всего Лесным кодексом РФ. Так, согласно ст. 8 данного Кодекса лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).
Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством, а именно нормами ст. ст. 15 - 19 ЗК РФ, содержащими правила о собственности на землю граждан и юридических лиц, общие положения о государственной (Российской Федерации и ее субъектов) собственности на землю, а также специальные нормы о федеральной, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю.
6. Положения п. 1 ст. 260 ГК РФ не распространяются на участки недр, которые находятся в пределах границ земельного участка. В этой области действует специальное законодательство о недрах. Согласно ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" участки недр в границах земельного участка являются государственной собственностью и не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Согласно ст. 19 Закона РФ "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Статья 262. Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок
Комментарий к статье 262
1. При рассмотрении содержания п. 1 комментируемой статьи важно обратить внимание на следующее.
Во-первых, речь идет только о правах граждан (но не иных субъектов гражданского права).
Во-вторых, говорится о правах граждан находиться на земельных участках, которые являются государственной или муниципальной собственностью.
В-третьих, имеются в виду земельные участки общего пользования (не закрытые для общего доступа). Так, в составе земель населенных пунктов выделяются земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и т.д. (п. 12 ст. 85 ЗК РФ).
В-четвертых, граждане вправе не только находиться на таких земельных участках, но и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты. Соответствующее указание находит конкретизацию в ряде иных нормативных актов. Так, в силу ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В соответствии с ч. 8 ст. 6 Водного кодекса РФ каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
В-пятых, в комментируемой статье (и в ряде иных актов), с одной стороны, указывается, что рассматриваемые права граждан реализуются свободно, без каких-либо разрешений, а с другой стороны, называются источники пределов (стеснений) этих прав. Пределы устанавливаются законом, иными правовыми актами, собственником земельного участка. Важно отметить, что иные правовые акты (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ) должны соответствовать (не противоречить) федеральным законам (п. п. 3 - 6 ст. 3 ГК РФ).
Усмотрение собственника земельного участка также ограничено указаниями закона и иных правовых актов, т.е. недопустимо произвольное установление собственником земельного участка пределов прав граждан.
Правило комментируемой статьи о пределах прав граждан с различной степенью детализации конкретизируется в разных нормативных актах. Так, в п. 9 ст. 85 ЗК РФ предусматривается, что земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма. В ст. 11 Лесного кодекса РФ устанавливается, что гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ, красные книги субъектов Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах". Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения: 1) пожарной и санитарной безопасности; 2) безопасности граждан при выполнении работ. Одновременно указывается на недопустимость запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах по иным основаниям. В Водном кодексе РФ предписывается, что использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации (ст. 6 Кодекса).
2. В п. 2 комментируемой статьи речь идет о праве прохода через чужой земельный участок. Только о праве прохода, но не проезда, прокладки каких-либо коммуникаций и т.д. Право прохода может принадлежать только гражданину (но не иному субъекту гражданского права).
Право прохода принадлежит гражданину независимо от того, кому принадлежит земельный участок (другому гражданину, юридическому лицу, муниципальному образованию и т.д.). Важно только, что собственник земельного участка не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается.
Право прохода через чужой земельный участок не существует, если собственник участка огородил его. "Иной способ" информирования о запрете входить на земельный участок может выразиться в установке каких-либо знаков, содержащих соответствующие надписи, и пр. Запрет имеет правовое значение (препятствует существованию права прохода), если он ясно (вполне очевидно, недвусмысленно, способом, понятным каждому) выражает волю собственника земельного участка ограничить доступ на участок или исключить его вовсе.
Право прохода (как и любое право) существует в определенных пределах. Так, недопустима его реализация исключительно с намерением причинить вред другому лицу (ст. 10 ГК РФ). В комментируемой статье предусматривается, что право прохода существует, если не причиняется ущерб собственнику. Например, нет права прохода, если придется проходить по грядкам или клумбам, разбитым собственником участка. Более того, реализация права прохода вообще не должна доставлять какого-либо беспокойства собственнику.
Статья 263. Застройка земельного участка
Комментарий к статье 263
1. Собственник земельного участка имеет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом (участком). В том числе собственник, естественно, может совершать действия, перечисленные в рассматриваемой статье (само собой разумеющееся указание). В данном случае акцент сделан на другом: при совершении всех таких действий (строительство, снос и др.) необходимо соблюдение множества публично-правовых предписаний. В первую очередь - требований о целевом назначении земельного участка (см. п. 2 ст. 260 ГК РФ и соответствующий комментарий).
Законодательство о градостроительной деятельности весьма обширно. Оно включает в себя Градостроительный кодекс РФ, другие федеральные законы, иные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ), а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты. К градостроительным отношениям применяются земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, охране окружающей среды, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
2. В абз. 1 п. 2 комментируемой статьи в модифицированном виде воспроизводится правило, содержащееся в абз. 1 п. 1 ст. 218 ГК РФ: право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом.
При этом модификация труднообъяснима. Норма ст. 218 ГК РФ императивная. Из содержания комментируемой статьи следует, что законом или договором может быть предусмотрено иное. Налицо противоречие.
Субъект на своем земельном участке создает недвижимое имущество, а закон или договор предусматривает, что право собственности на появившуюся недвижимость приобретает не собственник участка, но кто-то другой. Идет ли речь о допустимости такой ситуации? Но к чему слова "возведенное или созданное им для себя"? Противоречие и в правиле, включенном в абз. 1 п. 2 комментируемой статьи. Впрочем, с практической точки зрения указанные противоречия значения не имеют.
3. См. также ст. 222 ГК РФ и комментарий к ней <1>.
--------------------------------
<1> Возникновение, прекращение и защита права собственности: Постатейный комментарий глав 13, 14, 15 и 20 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2009. С. 222.
Статья 264. Права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков
Комментарий к статье 264
1. Комментируемая статья корреспондирует с п. п. 2, 3 ст. 209 ГК РФ, согласно которым собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. При этом распоряжение земельными участками в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
В комментируемой статье определяются права лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Земельные участки - объекты права собственности, и они не могут быть бесхозяйными. Согласно п. 1 ст. 16 ЗК РФ земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Одним из способов распоряжения собственником земельным участком является предоставление его другим лицам.
Способы предоставления могут быть разделены на порождающие вещные и обязательственные права.
К вещным правам относятся:
- право пожизненного наследуемого владения - ст. 21 ЗК РФ (см. комментарий к ст. ст. 265 - 267 ГК РФ);
- право постоянного (бессрочного) пользования - ст. 20 ЗК РФ (см. комментарий к ст. ст. 268, 269 ГК РФ);
- сервитуты - ст. 23 ЗК РФ (см. ст. ст. 274 - 276 ГК РФ).
Обязательственные правоотношения возникают из договоров:
- аренды, субаренды земельных участков - ст. 22 ЗК РФ;
- безвозмездного срочного пользования - ст. 24 ЗК РФ.
2. В п. п. 2, 3 комментируемой статьи упоминаются лица, не являющиеся собственниками земельных участков, к которым в соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК РФ относятся:
- землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
- землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
- арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
- обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
3. В п. 2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, устанавливающая пределы осуществления права владения и пользования земельным участком лицами, не являющимися собственниками. Так, права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков определяются ст. 41 ЗК РФ.
Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют следующие права:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <1> владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков имеют право:
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
- проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- получать в установленном порядке информацию от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния;
- иметь другие права, если их реализация не противоречит законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
Права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором; права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, определяются законом или иным нормативным правовым актом, которым установлен публичный сервитут. К федеральным законам, которыми определяются права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, относятся Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральные законы от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст. 31), от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <1> (п. 4 ст. 13).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
4. Вышеперечисленные лица, не являющиеся собственниками земельного участка, не вправе им распоряжаться. Исключения установлены отдельными федеральными законами, в частности согласно п. 2 ст. 21 ЗК РФ земельный участок, находящийся на праве пожизненного наследуемого владения, переходит по наследству. Право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных разд. V части третьей ГК РФ. Специального разрешения на принятие наследства не требуется. По наследству переходят также находящиеся в границах наследуемого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
Осуществление лицом, не являющимся собственником земельного участка, права распоряжения вопреки п. 3 комментируемой статьи влечет неблагоприятные последствия. Так, отсутствие на момент строительства спорного объекта согласия собственника земельного участка на ведение строительных работ стало основанием для отказа в государственной регистрации права собственности на этот объект. Наличие договора аренды с лицом, выступающим арендодателем и не являющимся собственником, не является согласием собственника. Отказывая в удовлетворении исковых требований, Высший Арбитражный Суд РФ со ссылкой на п. п. 2 и 3 комментируемой статьи сделал вывод об отсутствии у истца правовых оснований для признания за ним права собственности на спорный объект недвижимости на основании ст. 218 ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 30 октября 2007 г. N 13657/07 по делу N А16-534/06-6 // СПС "КонсультантПлюс".
В правоприменительной практике по-разному оцениваются действия правообладателя, не являющегося собственником, в части распоряжения имуществом. Так, Постановлением ФАС Центрального округа от 6 марта 2009 г. N Ф10-620/09 по делу N А14-857/2008/34/1 установлено, что договор подряда не является недействительным по основанию распоряжения земельным участком, находящимся на праве постоянного бессрочного пользования, путем заключения договора подряда на капитальное строительство здания на земельном участке. Заключение договора не повлекло выбытие земельного участка из федеральной собственности <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Центрального округа от 6 марта 2009 г. N Ф10-620/09 по делу N А14-857/2008/34/1.
Статья 265. Основания приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком
Комментарий к статье 265
1. Предваряя комментарий к статье, посвященной принадлежащему гражданам ограниченному вещному праву на государственные или муниципальные земли, напомним, что все советские Конституции объявляли землю народным достоянием (государственной собственностью).
Земельный кодекс РСФСР 1922 г. предоставлял "право на пользование землей для ведения сельского хозяйства" всем гражданам, желающим обрабатывать ее своим трудом. Однако термин "право пожизненного наследуемого владения", обозначающий гарантированное вещное право на земельный участок, появился лишь в 1990 г. в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. В соответствии со ст. 20 этого акта граждане СССР приобрели право на получение в пожизненное наследуемое владение земельных участков для ведения крестьянского или личного подсобного хозяйства, традиционных народных промыслов, строительства и обслуживания жилого дома, садоводства и животноводства, дачного строительства, а также в случае получения по наследству или приобретения жилого дома.
Чуть позже Закон РСФСР "О земельной реформе" <1> указал на возможность предоставления гражданам в пожизненное наследуемое владение земельных участков под строительство дач, гаражей, а также индивидуальной предпринимательской деятельности и иного не запрещенного законом использования. Однако параллельно предусматривалась возможность передачи таких участков физическим лицам "в пользование, в том числе в аренду".
--------------------------------
<1> См. ст. 6 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" (в ред. Закона РСФСР от 27 декабря 1990 г. N 460-1).
Между тем порядок и основания возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком не были установлены. Лишь с принятием Земельного кодекса РСФСР 1991 г. появилась норма, в соответствии с которой граждане, заинтересованные в предоставлении им земельного участка в пожизненное наследуемое владение, могли подать заявление в местный Совет народных депутатов с указанием цели использования участка, предполагаемых размеров и его местоположения. Земельные участки предоставлялись гражданам в пределах норм, которые определялись краевыми, областными, автономных областей, автономных округов Советами народных депутатов и сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов. Земельные участки в пожизненное наследуемое владение предоставлялись безвозмездно.
Постановлением Совмина РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 были утверждены формы государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей.
2. Фактически комментируемая статья не определяет оснований возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, поскольку содержит отсылку к земельному законодательству. Однако Земельный кодекс РФ 2001 г. ограничил перечень возможных вещных прав на землю, в частности, отказавшись впредь от передачи земельных участков гражданам на праве пожизненного владения.
В соответствии с ч. 1 ст. 21 ЗК РФ право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие данного Кодекса, сохраняется. Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК РФ не допускается.
Таким образом, основание возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком в каждом конкретном случае определяется законодательством, действовавшим в момент возникновения права.
На основании ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого Закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Об этом же упоминает и ч. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
3. Субъектами права пожизненного наследуемого владения могут быть только граждане (физические лица).
4. Отказавшись впредь от права пожизненного наследуемого владения земельным участком, законодатель определил и судьбу ранее возникших прав такого рода. Как установлено ч. 9.1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", если земельный участок предоставлен до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.
В случае если земельный участок был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, с момента государственной регистрации права собственности гражданина на такой земельный участок право пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования прекращается.
Таким образом, обладателям права пожизненного наследуемого владения в указанных случаях предлагается приобрести в собственность земельный участок, являющийся объектом этого права. Часть 3 ст. 3 вышеназванного Федерального закона не ограничивает такую возможность никакими сроками.
Статья 266. Владение и пользование земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения
Комментарий к статье 266
1. Объем права пожизненного наследуемого владения определен через понятие "владение и пользование, передаваемое по наследству". Таким образом, важнейшим элементом содержания указанного права выступает возможность извлекать полезные свойства земельного участка и присваивать его плоды, продукцию и доходы (ст. 136 ГК РФ).
Кроме того, комментируемая статья четко закрепляет правило о возможности возведения строений на участке, принадлежащем гражданину на праве пожизненного наследуемого владения. Иное может быть установлено законом.
В результате возведения объекта недвижимости на участке, предоставленном гражданину на праве пожизненного наследуемого владения, возникает право собственности на возведенное строение. В этой ситуации право пожизненного наследуемого владения в действительности в большей степени напоминает право застройки (суперфиций).
2. Правомочие пользования земельным участком ограничено публичными нормами земельного законодательства.
В соответствии со ст. 12 ЗК РФ использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. На правообладателя возлагается обязанность проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозий, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям), ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель, сохранению достигнутого уровня мелиорации, рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Статья 267. Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении
Комментарий к статье 267
1. Ограниченный характер вещного права пожизненного наследуемого владения земельным участком проявляется в невозможности распоряжения объектом права. Вторит приведенному правилу и ст. 21 ЗК РФ, в соответствии с ч. 2 которой распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству.
Следует заметить, что ранее действовавшая редакция комментируемой статьи допускала для правообладателя возможность передачи земельного участка другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование, при этом прямо запрещая совершение сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка. Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" такую возможность исключил, в буквальном смысле приведя норму гражданского законодательства в соответствие с законодательством земельным. Такого рода "совершенствование" правового регулирования вызывает возражения не только с формальной точки зрения, сводящейся к необходимости неукоснительного соблюдения принципа верховенства Гражданского кодекса, заложенного в ст. 3 ГК РФ, но и с сущностной.
Объем вещного права, пусть даже вещного права на земельный участок, не может определяться земельным законодательством, задача которого состоит в формировании публичных установлений в отношении использования и охраны земли как природного ресурса, ограничений и стеснений публичного характера.
2. Важным элементом тех немногих правомочий, которые входят в состав права пожизненного наследуемого владения земельным участком, является законодательно предоставленная правообладателю возможность передать свое право по наследству.
Таким образом, земельный участок, не будучи в собственности гражданина, тем не менее фактически переходит во владение его правопреемников.
Как установлено в ст. 1181 ГК РФ, принадлежавшее наследодателю право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специального разрешения не требуется. При наследовании права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
Из приведенных положений наследственного права вытекает, что наследуется само ограниченное вещное право, а не объект такого права - земельный участок <1>. Вместе с тем законодательно не определено, возможен ли переход права пожизненного наследуемого владения к нескольким наследникам, иными словами, возможна ли множественность правообладателей в таком случае. Основания возникновения права пожизненного наследуемого владения, предусмотренные ранее действовавшим земельным законодательством, предполагали возникновение права в отношении одного земельного участка только у одного гражданина. Кстати сказать, по этой же причине, с учетом того что ограниченное вещное право не может быть отнесено к понятию "имущество" в смысле ст. 34 Семейного кодекса РФ, в случае раздела имущества супругов, одному из которых в период брака был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения земельный участок, раздел такого права невозможен.
--------------------------------
<1> Таким образом, расширяется понятие передаваемых по наследству имущественных прав (ст. 1112 ГК РФ), под которыми обычно принято понимать права обязательственные.
Кроме того, само понятие пожизненного наследуемого владения земельным участком исключает возможность перехода этого права юридическим лицам и публично-правовым образованиям. Однако ст. 1181 ГК РФ, определяя правила наследования земельных участков и права пожизненного наследуемого владения, не делает различий между наследованием по закону и наследованием по завещанию.
Поскольку, как уже отмечалось, граждане имеют право, но не обязаны переоформлять ранее предоставленное им право пожизненного наследуемого владения в право собственности, возможен бесконечный переход таких прав в порядке наследственного правопреемства. Следует отметить, что такой последовательный переход права пожизненного наследуемого владения от одного гражданина к другому - правопреемнику - весьма распространен в настоящее время в случаях фактического принятия наследства (п. 2 ст. 1153 ГК РФ). При отсутствии между наследниками спора и незначительности стоимости находящегося на земельном участке имущества практическая необходимость в надлежащем оформлении наследственных прав невелика.
Следовательно, задача преобразования права пожизненного наследуемого владения в суперфиций (или в право собственности - по действующему законодательству) требует поиска привлекательных для граждан мотивов или, напротив, неблагоприятных последствий отказа от такого преобразования.
Статья 268. Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
Комментарий к статье 268
1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может возникнуть у обладателей земельных участков только при наличии двух условий: в соответствии с п. 1 комментируемой статьи оно предоставляется строго определенному кругу субъектов; в п. 3 данной статьи говорится о переходе такого права в порядке правопреемства, причем субъектный состав строго не определен. Таким образом, в первом случае речь идет о первоначальном способе приобретения вещного права, а во втором - о производном.
2. В п. 1 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности; кроме того, здесь указано, что основанием приобретения данного права является административный акт - решение государственного или муниципального органа.
В ранее действовавшей редакции статьи говорилось о том, что данное право могло предоставляться гражданам и юридическим лицам, причем не уточнялось - каким конкретно юридическим лицам. Эта норма противоречила положениям п. 1 и п. 2 ст. 20 ЗК РФ, в соответствии с которыми с момента введения в действие Земельного кодекса РФ (25 октября 2001 г.) в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки должны предоставляться только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, а гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование уже предоставляться не могут.
Достаточно определенно по этому поводу была изложена позиция Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства": "Ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ (30.10.2001), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации... либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 ГК РФ как противоречащие закону".
3. Если юридическое лицо, обладавшее земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, было реорганизовано, то вновь созданному в порядке такой реорганизации юридическому лицу переходит право постоянного (бессрочного) пользования на этот земельный участок. Это, впрочем, вовсе не означает, что организация может и далее владеть земельным участком на указанном титуле.
Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" юридическое лицо, не попадающее в перечень организаций, содержащийся в п. 1 комментируемой статьи, обязано переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Последняя редакция этого Закона (от 5 февраля 2007 г.) определила крайний срок - 1 января 2008 г. Таким образом, юридическое лицо, ставшее в результате реорганизации обладателем такого титула, обязано переоформить данное право на право собственности либо взять участок в аренду.
Непереоформление этого права не влечет его утрату, но может повлечь административную ответственность, предусмотренную ст. 7.1 КоАП, в виде наложения штрафа. Никаких действий распорядительного характера с участком такое юридическое лицо совершать не сможет.
Статья 269. Владение и пользование землей на праве постоянного (бессрочного) пользования
Комментарий к статье 269
1. Титул постоянного (бессрочного) пользования дает возможность обладателю участка определенным образом осуществлять свои правомочия титульного владельца, а именно - владеть и пользоваться участком в своем интересе. Конкретизацию возможностей пользователя земельного участка можно найти в ст. 40 и ст. 41 ЗК РФ. Среди этих возможностей, в частности, возможность пользования природными объектами, находящимися на земельном участке, возведение зданий и сооружений.
Между тем данные правомочия не безграничны и определены установлениями закона, иных правовых актов, а также актом о предоставлении участка в пользование, который (акт) издается компетентными государственными органами или органами местного самоуправления.
Говоря о законе, нормами которого могут устанавливаться пределы осуществления правомочий землепользователей, в первую очередь следует указать на положения ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которыми при осуществлении владения и пользования земельными участками не должны нарушаться права и законные интересы других лиц. Кроме того, пределы осуществления правомочий пользователей содержатся в земельном, градостроительном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды, в так называемых природоресурсных законах.
Пределы возможностей землепользователя следуют из его обязанностей (ст. 42 ЗК РФ) и из ограничений прав на землю, установленных законом (ст. ст. 56, 56.1 ЗК РФ). Так, например, землепользователь обязан соблюдать требования о целевом использовании земельного участка, своевременно производить платежи за землю, проводить природоохранные мероприятия. В то же время его возможности в осуществлении правомочий могут быть ограничены особыми условиями использования земельных участков в охранных и санитарно-защитных зонах, особыми условиями охраны окружающей среды, условиями начала и завершения застройки или освоения земельного участка, а также необходимостью резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
Под "иными" правовыми актами, устанавливающими пределы осуществления владения и пользования земельным участком, понимаются подзаконные нормативные акты как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Кроме того, органам местного самоуправления субъектами Федерации может делегироваться ряд полномочий по установлению пределов в пользовании земельными участками. Соответственно, органы местного самоуправления издают акты, такие как, например, правила землепользования и застройки в конкретном населенном пункте.
В акте органа, уполномоченного на предоставление земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, пределы осуществления владения и пользования обозначаются указанием на разрешенное использование земельного участка. Содержание понятия "разрешенное использование" в законодательстве не раскрыто. Под разрешенным использованием земельного участка понимают права лица по его использованию, конкретное разрешенное целевое использование соответствующего земельного участка <1>. Примерная форма решения о предоставлении находящегося в государственной собственности земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование юридическим лицам утверждена распоряжением Минимущества России от 2 сентября 2002 г. N 3070-р.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 58.
2. Использование земельного участка предполагает его хозяйственную эксплуатацию. Землепользователю в этом предоставлены достаточно широкие возможности, причем свобода его усмотрения ограничивается только законом.
Земля, выполняя функцию пространственного базиса, служит для размещения на ней различных объектов, в первую очередь зданий и сооружений. В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 40 и п. 1 ст. 41 ЗК РФ землепользователь вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Следует отметить, что по смыслу п. 2 комментируемой статьи право собственности на возведенный пользователем объект недвижимости может возникнуть у лица, которому участок предоставлен на таком титуле в установленном порядке, т.е. в соответствии с п. 1 комментируемой статьи, п. 1 ст. 20 ЗК РФ. Если же юридическое лицо, не входящее в перечень субъектов, которым земельный участок может предоставляться на таком праве, возвело объект недвижимости на участке после 1 января 2008 г., на такой объект в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ может быть распространен режим самовольной постройки.
Статья 270. Утратила силу. - Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ.
Статья 271. Право пользования земельным участком собственником недвижимости
Комментарий к статье 271
1. Достаточно распространенной является ситуация, когда собственник земельного участка и собственник объекта недвижимости на нем - разные лица, при этом собственнику объекта недвижимости на чужом земельном участке законом гарантируется возможность реализации принадлежащего ему правомочия пользования участком.
Гражданское законодательство допускает раздельный оборот данных объектов. Между тем при таком обороте, когда происходит отчуждение здания, сооружения без земельного участка или, наоборот, земельного участка без здания или сооружения, права пользователя земельного участка тем не менее остаются неприкосновенными.
2. Пользователем земельного участка в данном случае может быть либо лицо, обладающее участком на вещно-правовых титулах - праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, либо лицо, получившее такую возможность в связи с возникновением обязательства - при заключении договора аренды участка.
3. Если здание или сооружение меняет собственника, право пользования участком (правильнее было бы сказать - правомочие пользования) переходит к новому собственнику, сохраняется у нового собственника недвижимости при условии, что участок арендовался прежним собственником <1>. Более сложной является ситуация, при которой участок находился у прежнего собственника на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 1 ст. 617 ГК РФ переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
Гражданин, обладающий земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения, может произвести отчуждение находящегося на этом участке жилого дома (продать, подарить, передать по договору мены или ренты). Однако данный титул на землю может перейти к иным лицам только в порядке наследования (ст. 267 ГК РФ; ст. 21 ЗК РФ); кроме того, возможности совершения каких-либо иных распорядительных действий с таким участком (например, передача в аренду или безвозмездное срочное пользование) современное законодательство не предполагает. Следовательно, при отчуждении здания или сооружения, находящегося на таком земельном участке, сторонам следует договориться о том, кто будет переоформлять данное право. Наиболее предпочтительный вариант - чтобы прежний владелец участка переоформил право пожизненного наследуемого владения на право собственности до совершения сделки со зданием или сооружением во избежание проблем с оформлением прав на участок у нового собственника здания или сооружения.
В большей степени регламентированной является ситуация, когда земельный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании у лица, производящего отчуждение находящегося на участке объекта недвижимости. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса по выбору покупателей зданий, строений, сооружений. В п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 уточнено, что аналогичной позиции следует придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства.
4. Собственник такой недвижимости по общему правилу может осуществлять принадлежащие ему правомочия свободно. В то же время эта свобода может быть ограничена законом или договором. Если же собственник здания или сооружения не заключил договор с собственником участка о порядке пользования им (это его право, а не обязанность), то действуют общие положения закона о порядке осуществления правомочий пользователя земельного участка. Следует заметить, что все-таки заключение указанного договора желательно для обеих сторон, так как границы свободы усмотрения могут по-разному трактоваться собственником участка и собственником здания.
Статья 272. Последствия утраты собственником недвижимости права пользования земельным участком
Комментарий к статье 272
1. Нормы комментируемой статьи распространяются на случаи, когда основания приобретения права пользования участком имеют обязательственно-правовой характер, т.е. когда участок приобретается собственником здания или сооружения по договору аренды или безвозмездного срочного пользования.
Здания и сооружения могут оказаться в собственности пользователя участка по различным основаниям: быть приобретенными по возмездным или безвозмездным сделкам, перейти в порядке наследования. В то же время эти объекты могут быть возведены самим землепользователем.
Также и утрата права пользования земельным участком собственником недвижимости может произойти по разным основаниям, и в случае, когда объект недвижимости не подлежит сносу, юридическая судьба здания или сооружения может быть определена как в добровольном порядке, так и в принудительном: стороны могут достичь соглашения либо потребуется вынесение судебного решения.
2. Основания, по которым может прекратиться право пользования земельным участком у собственника здания (сооружения), имеют гражданско-правовой характер, причем речь не идет о случаях отчуждения зданий по сделкам или о принудительном прекращении права пользования земельным участком собственником недвижимости в случае изъятия его для государственных или муниципальных нужд либо в связи с ненадлежащим использованием. Право пользования земельным участком может прекратиться, в частности, при истечении срока договора аренды или безвозмездного пользования участком.
Конечно же, предпочтительной видится ситуация, когда собственник участка и собственник здания в добровольном порядке самостоятельно достигнут соглашения о судьбе недвижимости в связи с утратой ее собственником права пользования участком. Однако интересы сторон могут и не совпадать: собственник земельного участка может испытывать интерес в приобретении здания (сооружения), находящегося на принадлежащем ему участке, равно как и собственник здания (сооружения), утративший право пользования участком, может быть заинтересован в приобретении права собственности на участок.
В случае, когда прекращается право пользования участком у собственника недвижимости, а стороны, не достигнув соглашения о судьбе этой недвижимости, обращаются в суд, собственник здания продолжает фактически пользоваться участком. Возникает вопрос о характере права, в соответствии с которым собственник здания пользуется участком. В Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе <1> говорится о том, что если прекращается договор о пользовании земельным участком по любым гражданско-правовым основаниям, то до урегулирования отношений между собственником земельного участка и собственником здания последний приобретает в силу закона право ограниченного владения <2> и пользования земельным участком, но лишь в пределах, необходимых для пользования зданием.
--------------------------------
<1> Подготовлена рабочей группой Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.
<2> Данный титул предлагается разработчиками Концепции как универсальное ограниченное вещное право для случаев, когда право собственности на земельный участок и расположенное на нем здание принадлежат разным лицам, а собственник здания по тем или иным причинам не имеет какого-либо иного вещного или обязательственного права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком.
3. При отсутствии интереса собственника земельного участка в сохранении объекта недвижимости он вправе потребовать от собственника этой недвижимости произвести ее снос и привести участок в первоначальное состояние. Между тем могут существовать препятствия к сносу зданий и сооружений. В качестве таковых называется прямой запрет, содержащийся в нормативном акте (например, это может касаться жилых домов, памятников истории и культуры). Кроме того, стоимость недвижимости, возведенной на таком земельном участке, может значительно превышать стоимость самого участка, отведенного под застройку. Эти обстоятельства могут служить основаниями для вынесения решения суда о признании за собственником земельного участка права собственности на объект недвижимости, либо о признании права собственности на земельный участок у собственника недвижимости, либо о продлении срока действия права пользования участком с уточнением условий такого пользования.
4. Определение правовой судьбы недвижимости в судебном порядке может происходить в случае, если договоренность об этом отсутствовала изначально либо позиция сторон по этому вопросу изменилась впоследствии.
Для заявления требования собственника участка о приобретении в собственность объекта недвижимости либо заявления требования собственника недвижимости о приобретении в собственность земельного участка или о продлении права пользования участком необходимо следующее условие: снос здания или сооружения, находящегося на земельном участке, запрещен в соответствии с законом и иными правовыми актами (жилые дома, памятники истории и культуры и т.п.) либо не подлежит осуществлению ввиду явного превышения стоимости здания или сооружения по сравнению со стоимостью отведенной под него земли. При этом суд должен учитывать также основания прекращения права пользования участком.
Вполне допустима ситуация, когда и само прекращение права пользования участком у собственника объекта недвижимости произойдет принудительно: например, вопреки договоренности вместо возведения жилого дома будет возведен промышленный объект или ненадлежащее использование участка (хозяйственная эксплуатация) будет угрожать его порчей или деградацией. С другой стороны, и собственник участка может чинить препятствия в осуществлении правомочия пользования другой стороне. В этом случае землепользователь, осуществивший, например, возведение социально значимого объекта, может потребовать досрочного прекращения права пользования участком и признания за ним права собственности на земельный участок.
5. Следует отметить, что идеальный вариант - это когда имеет место единый правовой режим земельного участка и здания на нем, т.е. собственник земельного участка и собственник здания совпадают в одном лице. Представляется, что в обозримом будущем именно так и будет: последовательная реализация принципа единства судьбы земельного участка и всех прочно связанных с ним объектов, согласно которому эти объекты следуют судьбе земельного участка, за исключением случаев, установленных федеральным законом (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), приведет именно к такому положению вещей, однако в настоящее время достаточно часто имеет место несовпадение в правах на земельный участок и на объект недвижимости, находящийся на нем.
Такая ситуация не очень благоприятна в первую очередь для собственника здания, так как при определенных обстоятельствах он может утратить право собственности на здание. Между тем не все "безоблачно" и для собственника земельного участка - существует вероятность того, что и он при определенных обстоятельствах может лишиться своего участка. Поэтому при предоставлении земельного участка в пользование лицу, желающему возвести на этом участке здание или сооружение, сторонам надлежит оговорить в соглашении о предоставлении участка и судьбу возведенного на нем объекта недвижимости. В частности, при наличии интереса в сохранении объекта недвижимости собственник участка возьмет на себя обязанность возместить собственнику недвижимости ее стоимость либо собственник участка сам будет планировать осуществление застройки участка и поэтому заранее обяжет пользователя участка снести возведенный объект недвижимости.
Статья 273. Переход права на земельный участок при отчуждении находящихся на нем зданий или сооружений
Комментарий к статье 273
1. В комментируемой статье содержится общее правило, регламентирующее отношения, в которых лицо, являющееся одновременно собственником земельного участка и объекта недвижимости на нем, производит отчуждение этой недвижимости. В дальнейшем это правило находит развитие в специальных нормах при регулировании отношений по продаже зданий и сооружений, мене, дарению, ренте.
Настоящая редакция комментируемой статьи не дает возможности сторонам договариваться о правовой судьбе земельного участка при отчуждении объекта недвижимости на нем, как это было прежде. То есть если продавец здания является к тому же и собственником земельного участка, то право собственности на земельный участок переходит к новому собственнику недвижимости в силу закона.
Таким образом, исключаются практически любые способы отчуждения здания или сооружения без отчуждения земельного участка под ними, если собственником земельного участка и объекта недвижимости является одно лицо.
2. В подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашен принцип единого правового режима земельного участка и объекта недвижимости на нем, согласно которому раздельное отчуждение земельных участков и зданий, строений, сооружений, находящихся на них и принадлежащих одному лицу, не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Далее этот принцип уточняется в ст. 35 ЗК РФ, в п. 4 которой сказано, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. В то же время не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
Между тем данное общее правило о переходе права собственности на земельный участок вместе с переходом права собственности на здание не распространяется на следующие случаи:
- отчуждается часть здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;
- отчуждается здание, строение, сооружение, находящееся на земельном участке, изъятом из гражданского оборота.
Пленум ВАС РФ в п. 11 Постановления от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" уточнил, что сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, строения, сооружения без соответствующего земельного участка или на отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и находящиеся на нем объекты недвижимости принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными.
Таким образом, на первый взгляд может показаться, что участники подобных сделок освобождены от необходимости определения в заключаемом ими договоре правовой судьбы земельного участка. Между тем представляется, что сторонам в качестве превентивной меры все-таки следует указывать в соглашении необходимые сведения о земельном участке, индивидуализирующие его как объект гражданских прав, а также его цену во избежание в дальнейшем споров в связи с тем, что сторонами не согласованы некоторые существенные условия договора, и как следствие - заявления требования о признании договора незаключенным.
Статья 274. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
Комментарий к статье 274
1. Исторически сервитут сложился как отношение, при котором вещь - земельный участок служит не только своему собственнику, но и собственнику соседнего земельного участка, который может его использовать для своих экономических выгод <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.
<1> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 1994. С. 204.
Современный сервитут - ограниченное вещное право, право на чужую вещь, состоящее в ограниченном пользовании ею. Обремененная сервитутом вещь именуется служащей, а вещь, в пользу владельца которой установлен сервитут, - господствующей. Поскольку сервитут устанавливается исключительно для обеспечения нужд, связанных с использованием господствующей вещи, это ограниченное вещное право следует судьбе имущества. Как известно, переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество (ст. 216 ГК РФ). Право следования - неотъемлемая характеристика ограниченного вещного права. В случае с сервитутом при отчуждении служащей вещи ее собственник должен предупредить о таком обременении приобретателя. В противном случае, например, покупатель вправе требовать расторжения договора купли-продажи, если не будет доказано, что он знал или должен был знать об обременении (ст. 460 ГК РФ).
Объектами сервитутов могут быть исключительно земельные участки или здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком (ст. 277 ГК РФ) <1>. Так, например, в судебной практике распространены споры об установлении сервитутов в отношении железнодорожных путей <2>.
--------------------------------
<1> В Концепции развития законодательства о вещном праве предлагается исключить возможность обременения сервитутом помещений.
<2> См., например, Определения ВАС РФ от 8 февраля 2007 г. N 15903/06 по делу N А43-43136/2005-17-1166; от 23 июля 2008 г. N 9061/08 по делу N А78-6341/2006-С1-6/231.
Субъектом этого ограниченного вещного права (сервитуарием) может быть не только собственник господствующей вещи, но также и лицо, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного (бессрочного) пользования. Кроме того, в соответствии с п. 4 комментируемой статьи допускается возможность установления сервитута также в интересах и по требованию иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В этой связи необходимо отметить крайнюю неудачность попытки, предпринятой в Земельном кодексе РФ, применить конструкцию сервитута к публичным ограничениям субъективных прав, объектами которых являются земельные участки, и тем самым расширить круг субъектов сервитутов. Так называемый публичный сервитут может устанавливаться законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, "если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения", а именно для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
В перечисленных случаях по существу в силу закона ограничиваются пределы осуществления права собственности или иного вещного права на земельный участок. Конкретных субъектов, в пользу которых устанавливается публичный сервитут, не существует. В этой связи, несмотря на то что ст. 23 ЗК РФ предполагает даже государственную регистрацию "публичных сервитутов", рассматривать перечисленные ограничения в качестве субъективного гражданского права - права на чужую вещь - нет никаких оснований.
2. Собственник служащей вещи, будучи стеснен наличием сервитута, претерпевает действия управомоченного лица: проход, проезд через участок и т.п. Как известно, по общему правилу к положительным действиям сервитут обязывать не может.
В этой связи необходимо отметить, что основания установления сервитутов, а следовательно, и возможное содержание ограничений прав собственника служащей вещи сформулированы в комментируемой статье достаточно широко: "Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута".
Следует отметить, что приведенный в комментируемой статье примерный перечень оснований установления сервитутов (видов сервитутов) не охватывает все возможные ситуации. В то же время, будучи открытым, этот перечень оставляет простор для судебного усмотрения, стесненного в данном случае лишь соображениями добросовестности, разумности и справедливости.
Целевое назначение господствующей вещи может продиктовать необходимость установления сервитута в отношении нескольких служащих вещей. Приведем пример. ООО, являясь собственником ряда объектов недвижимого имущества, в том числе здания склада, а также двух железнодорожных путей, в связи с необходимостью создания условий для беспрепятственного использования принадлежащего ему имущества, обратилось в арбитражный суд с требованием об установлении сервитута в отношении имущества ОАО, являющегося собственником примыкающих железнодорожных путей, здания и помещений проходных, ограждения, автомобильной дороги. В ходе рассмотрения заявленных исковых требований арбитражный суд первой инстанции, исходя из оценки собранных по делу доказательств, пришел к выводу о том, что доступ к имуществу ООО, включая доставку адресованных последнему грузов, возможен только при ограниченном использовании принадлежащих ответчику подъездных путей и необходимых для этого объектов инфраструктуры <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 24 сентября 2008 г. N 11839/08 по делу N А60-15651/2007.
Юридическими фактами, служащими непосредственными основаниями возникновения сервитута, в силу п. 3 комментируемой статьи является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка или судебное решение. Кроме того, завершающим фактом в юридическом составе является акт государственной регистрации сервитута. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> запись о сервитуте вносится в подразд. III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других прав на недвижимое имущество.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Своеобразие соглашения между указанными лицами проявляется в том, что оно порождает вещное право. Между тем следует признать и то обстоятельство, что в силу свободы договора стороны соглашения - сервитуарий и собственник служащей вещи - могут максимально конкретно определить порядок и условия ограниченного пользования, в том числе установить круг действий, которые так или иначе придется предпринять собственнику служащей вещи для обеспечения прав сервитуария (например, обязательство по выдаче пропусков сотрудникам или посетителям для прохода в здание). В подобного рода случаях может возникнуть конкуренция между различными способами защиты прав, поскольку не исключается обращение сервитуария с требованием о понуждении к исполнению договора.
Смешанный характер такого правоотношения охарактеризован авторами Концепции развития законодательства о вещном праве как "допущение в регулировании сервитутов определенной доли обязательственного отношения". В этой связи приведем высказывание М.И. Брагинского о том, что "едва ли не большинство гражданских правоотношений являются смешанными - "вещно-обязательственными" и что в современном гражданском праве в гораздо большем объеме, чем ранее, "в вещно-правовых конструкциях проявляют себя обязательственно-правовые элементы" <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).
<1> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения. М., 1997. С. 223 и след.
Судебное решение об установлении сервитута может быть вынесено в случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута. По смыслу материально-правовых положений, относящихся к сервитутам, текст резолютивной части судебного решения должен содержать конкретные условия ограниченного пользования служащей вещью, в том числе описание той ее части, которая подвергнется использованию, период и интенсивность использования и т.п. Неисполнение такого судебного решения имеет своим последствием лишь применение положений ст. 105 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
Статья 27 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", определяя порядок государственной регистрации сервитутов, не учитывает того обстоятельства, что сервитут может быть установлен судебным решением. В ней указывается, что на основании заявления лица, в пользу которого установлен сервитут, государственная регистрация сервитутов проводится при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Это недоразумение устранено в Методических рекомендациях о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки, утвержденных Приказом Минюста России от 26 июля 2004 г. N 132.
3. Специфика правового положения собственника служащей вещи определяется п. п. 2 и 5 комментируемой статьи. Оставаясь собственником вещи, сохраняя правомочия по владению, пользованию и распоряжению ею, он ограничен в своих возможностях необходимостью претерпевать действия сервитуария, определенные условиями установления сервитута.
В то же время собственник служащей вещи вправе требовать от лица, в интересах которого установлен сервитут, соразмерной платы за пользование этой вещью - земельным участком. Сказанное не означает, что соглашение об установлении сервитута следует квалифицировать как основание возникновения договорного обязательства, например обязательства по возмездному оказанию услуг. Соглашение об установлении сервитута обременяет служащую вещь и сохраняет свою силу в случае отчуждения третьим лицам как служащей, так и господствующей вещи.
Употребляя термин "соразмерная плата", законодатель, как это часто бывает, использовал оценочную категорию. Наполнить ее содержанием должны стороны соглашения об установлении сервитута либо суд, разрешающий спор о его установлении или условиях. И в этом случае суд также должен руководствоваться исключительно соображениями разумности и справедливости. Утвержденные Росземкадастром 17 марта 2004 г. Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут при этом применению не подлежат, поскольку комментируемой статьей не предусмотрено принятие какого-либо нормативного правового акта, определяющего порядок расчета платы за пользование участком при сервитуте. В соответствии с п. 7 ст. 3 ГК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, исключительно в случаях и в пределах, предусмотренных Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами.
Статья 275. Сохранение сервитута при переходе прав на земельный участок
Комментарий к статье 275
1. В комментарии к ст. 274 ГК РФ упоминалось о том, что сервитут следует судьбе обремененной им вещи. Положения комментируемой статьи раскрывают это правило.
2. Зависимый характер сервитута как ограниченного вещного права, предоставляющего возможность пользования чужой вещью, проявляется в том, что такое право не может быть уступлено по договору купли-продажи, не может стать предметом залога и вообще не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. В то же время, например, наследник господствующей вещи приобретает сервитут в силу универсального правопреемства.
Статья 276. Прекращение сервитута
Комментарий к статье 276
1. Комментируемая статья устанавливает специальный порядок прекращения сервитута - по требованию собственника служащей вещи. Вместе с тем нельзя не признать, что сервитут, установленный соглашением, может быть прекращен в связи с расторжением такого соглашения его сторонами в добровольном порядке.
В любом случае ввиду того, что сервитут регистрируется в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, прекращение сервитута требует отражения в реестре. Сама процедура погашения регистрационной записи о сервитуте определена п. п. 62 - 66 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 <1>. Однако указанный нормативный правовой акт не определяет, что является основанием для совершения регистратором таких действий. И лишь в Приказе Минюста России от 26 июля 2004 г. N 132 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки" разъясняется, что в качестве документов - оснований, подтверждающих досрочное прекращение сервитута на земельный участок, рекомендуется истребовать соглашение о прекращении сервитута, заключенное собственником земельного участка и лицом, в пользу которого установлен сервитут, либо решение суда о прекращении сервитута. Таким образом, регистрация прекращения сервитута осуществляется исключительно по заявительному принципу.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 8. Ст. 963.
Вместе с тем действующие нормы ГК РФ не исключают заключения соглашения об установлении сервитута, содержащего условие о предельном сроке существования такого вещного права, исчисляемом периодом времени. В перспективе, по мере совершенствования гражданского законодательства, от такой свободы усмотрения сторон, возможно, следует отказаться. В настоящее время приложение N 5 к Постановлению Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219, устанавливая форму листа записи о сервитуте, содержит графу "Срок". Пункт 51 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывает, что в графу "Срок" заносятся даты начала и окончания сервитута или дата начала сервитута и его продолжительность, а в случае, когда срок сервитута не определен, вместо продолжительности сервитута пишутся слова: "Срок не определен". Это обстоятельство дает основания полагать, что с формально-юридической позиции истечение внесенного в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним срока действия сервитута автоматически погашает ранее совершенную запись.
2. Основаниями для обращения собственника служащей вещи с требованием о прекращении сервитута могут быть:
- отпадение оснований, по которым он был установлен (например, завершение строительства, прокладки трубопровода и пр.);
- появившаяся невозможность использования собственником своего участка в соответствии с его целевым назначением.
В последнем случае действует принцип соразмерности ограничений, в самом общем виде сформулированный в абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ.
Статья 277. Обременение сервитутом зданий и сооружений
Комментарий к статье 277
1. Как уже отмечалось в комментарии к ст. 274 ГК РФ, объектами сервитута могут выступать не только земельные участки, но и здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.
Зачастую необходимость установления сервитута связана с проходом на этаж здания или в отдельные помещения здания, принадлежащие сервитуарию, что требует использования лестниц и, возможно, иных мест общего пользования. Так, например, в одном из судебных дел истец требовал от собственника торгового комплекса установления бессрочного сервитута на нежилые помещения, расположенные в здании торгового комплекса: N 1 и 24 литеры "XVIII" в литере "A1" на втором этаже для работников и арендаторов с 7.00 до 21.00 часов и для посетителей с 10.00 до 21.00, N 1 литеры "I" в литере "A3" на первом этаже для работников, арендаторов и посетителей круглосуточно, N 10 литеры "I" в литере "A3" на первом этаже для работников и арендаторов с 7.00 до 22.00 часов <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 30 июня 2009 г. N ВАС-7852/09 по делу N А21-1800/2008.
2. Основания возникновения сервитута, условия осуществления и прекращения сервитута в отношении объектов, не относящихся к земельным участкам, определяются ст. ст. 274 - 276 ГК РФ (см. комментарий к ним).
Статья 278. Обращение взыскания на земельный участок
Комментарий к статье 278
1. В ст. 44 ЗК РФ содержится правило, в соответствии с которым право собственности на земельный участок прекращается в порядке, установленном гражданским законодательством.
В соответствии с общим правилом, содержащимся в п. 1 ст. 237 ГК РФ, изъятие имущества путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законом или договором. Норма комментируемой статьи является императивной и сужает это правило, поэтому иной порядок, кроме судебного, не допускается. Это обусловлено особой значимостью земли как природного ресурса, пространственного базиса, основы любого недвижимого имущества. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля признается в качестве основы жизни и деятельности народов.
2. Поскольку в комментируемой статье говорится об обращении взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника, это означает, что основания для обращения такого взыскания имеют гражданско-правовой характер, так как обязательство - это гражданско-правовое отношение. То есть обращение взыскания может произойти в случаях, когда собственник участка не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свои обязанности перед кредитором.
Вообще обращение взыскания на земельный участок может произойти по любым обязательствам его собственника, в том числе и по обязательствам, обеспеченным залогом этого участка.
Земельный участок, на который обращается взыскание, может находиться в собственности любого субъекта гражданского права - публично-правового образования, физического или юридического лица.
В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.
Между тем более вероятна ситуация, когда взыскание будет обращаться на земельный участок, принадлежащий гражданину или организации. Однако опять же в силу особого правового режима земельного участка существуют ограничения в обращении взыскания на земельные участки. Так, в соответствии с п. 1 ст. 446 ГПК РФ запрещается обращать взыскание на земельные участки, на которых расположено жилое помещение, если для должника и членов его семьи, совместно проживающих в этом помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания. Исключением является ситуация, когда это помещение - предмет ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание. Такое же правило содержится в ч. 1 ст. 79 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
3. Определенные нюансы существуют в порядке обращения взыскания на земельный участок, принадлежащий на праве собственности организации-должнику. Данный порядок установлен в ст. 94 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Обращение взыскания на участок может произойти только в случае отсутствия у должника-организации денежных средств, достаточных для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе, причем земельный участок как объект, на который может быть обращено взыскание, занимает в перечне третье (если участок непосредственно не участвует в производстве товаров, выполнении работ, оказании услуг) и четвертое (если участок задействован в производстве товаров, выполнении работ, оказании услуг) места.
В п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" сказано, что при применении нормы ст. 278 ГК РФ необходимо учитывать особенности обращения взыскания на земельный участок, заложенный по договору об ипотеке, в том числе и на земельный участок, заложенный вместе с расположенным на нем зданием или сооружением, предусмотренные правилами Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Так, в ст. 68 данного Закона, которая называется "Особенности обращения взыскания на заложенные земельные участки и их реализации", сказано, что приобретатель земельного участка, так же как и залогодатель, должен руководствоваться требованиями о его разрешенном использовании.
Статья 279. Выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд
Комментарий к статье 279
1. По общему правилу принудительное изъятие принадлежащего собственнику имущества не допускается, за исключением случаев, когда основания для такого изъятия установлены федеральным законом (ст. 235 ГК РФ).
Комментируемая статья в дополнение к предусмотренным в ст. 242 (реквизиция) и ст. 243 (конфискация) ГК РФ основаниям принудительного изъятия имущества устанавливает возможность принудительного изъятия земельного участка. При этом такое изъятие осуществляется только путем выкупа и только для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
2. Из всего огромного разнообразия и множества объектов права собственности комментируемая статья устанавливает специальные правила только в отношении одного вида таких объектов - земельного участка. И для этого имеются весьма значимые и весомые основания. Земельные участки всегда занимают первостепенное, главенствующее положение и им придается определяющее значение не только с позиций права, но и практически в любых иных отношениях, затрагивающих землю (земельный участок).
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Земельный кодекс РФ в развитие конституционных положений о земле определяет ее, во-первых, как природный объект и природный ресурс, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, во-вторых, как природный ресурс, используемый в качестве средств производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и, в-третьих, одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю (см. ст. 1 ЗК РФ). Из такого объемного определения видно достаточно сложное переплетение публичных и частных интересов в правовом регулировании объектов земельных отношений. Учитывая многогранность и исключительную значимость земли в жизнедеятельности как государства, так и отдельно взятого человека, принудительное изъятие земельного участка в интересах и по инициативе наиболее сильного участника гражданских отношений - государства (муниципалитета) в любом случае для теряющего свою землю частного собственника будет в достаточной степени болезненной процедурой, поскольку для подавляющего большинства граждан земля (земельный участок) ассоциируется не столько с ее юридическим значением как объекта права, имеющего определенную стоимость, сколько с ее социальным значением и сложившимися традициями, когда земля ассоциируется как кормилица, родное (кровное) место и т.п.
3. Принудительное отчуждение частной собственности для обеспечения государственных интересов имеет давнюю историю и характеризуется в литературе множеством понятий: "экспроприация в интересах общественной пользы", просто "изъятие" <1> либо "принудительное отчуждение в общественных целях" <2>. К примеру, К.П. Победоносцев рассматривал отчуждение частного имущества по распоряжению правительства для какой-либо общественной пользы как особенный вид понудительного отчуждения. При этом он отмечал, что "понятие о пользе общественной, о государственной потребности есть весьма условное и вместе с тем лишенное юридической определенности... частные лица не могут официально заявлять свои возражения, а когда дело решено высшей государственной властью, тогда возражения еще менее возможны, и остается открытым один только вопрос - вопрос о вознаграждении" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. С. 275.
<2> См.: Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М.: Наука, 1991. С. 40.
<3> См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В 3 т. Т. 1. М.: Зерцало, 2003. С. 385 - 389.
Устанавливаемые законом случаи изъятия должны соответствовать Конституции РФ, согласно ч. 3 ст. 55 которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. С учетом данных конституционных положений любое ограничение права собственности хотя бы и в интересах государства и общества должно быть понятным и обоснованным, основываться на четких правилах, устанавливающих процедуру изъятия земельных участков в строго ограниченных случаях, исключающих волюнтаристский подход при определении государственных нужд.
Представляется в достаточной степени убедительным мнение итальянского профессора Уго Маттеи о том, что "право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципами. Поэтому всякое ограничение данного права с точки зрения его эффективности и надлежащего функционирования... требует от правовой системы значительной степени зрелости. Оно требует наличия сильной, независимой и надежной судебной системы, способной противостоять неожиданно обнаруживающим себя потребностям государственной власти... Однако при всем при этом обеспечение соблюдения имущественных прав перед лицом посягательств на них со стороны государства многими рассматривается как критически важный аспект всякой правовой системы, призванной обслуживать интересы экономического развития" <1>. В усеченном виде, но по существу аналогичное мнение при рассмотрении исследований американских ученых относительно возможности реализации государством права принудительного отчуждения земли высказано М.Ю. Галятиным: "...с позиций прагматической юриспруденции отчуждение собственности для общественных целей понимается как регулирование использования частной земельной собственности для целей здравоохранения, безопасности, общего благосостояния и нравственности, необходимым условием правомерности реализации которого являются компенсация и соблюдение требований надлежащей правовой процедуры" <2>. И все же полагаем, что любое обоснование ущемления интересов частных собственников для обеспечения хотя бы и значимых интересов государства выступает важной, но не главной составляющей, первопричиной, побуждающей к установлению принудительных механизмов изъятия в отношении земельных участков, поскольку данный объект права бесспорно "вследствие его ограниченности необходимо подвергается в частном обладании таким ограничениям, которые чужды движимым вещам" <3>.
--------------------------------
<1> Маттеи У., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 275, 276.
<2> Галятин М.Ю. Указ. соч. С. 44, 45.
<3> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 96.
4. С учетом положений Основного Закона понуждение к отчуждению хотя бы и путем выкупа земельного участка должно иметь веские основания. К таким основаниям согласно п. 1 комментируемой статьи отнесены исключительно государственные и муниципальные нужды.
Следует отметить, что непосредственно Гражданский кодекс РФ конкретные нужды Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, которые могли бы послужить основанием для изъятия земельного участка у собственника, не раскрывает. В самом общем виде государственные и муниципальные нужды определены в ст. 49 ЗК РФ, в которой одновременно подчеркивается, во-первых, исключительность действий по изъятию земельных участков и, во-вторых, что изъятие земельного участка у собственника может быть обусловлено только двумя случаями:
1) выполнения международных обязательств Российской Федерации;
2) размещения объектов государственного или муниципального значения, когда отсутствуют другие варианты их возможного размещения.
Верховный Суд РФ применительно к вопросу изъятия жилого помещения в связи с изъятием земельного участка в своем постановлении под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков полагает необходимым понимать потребности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 20 Постановления Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2009. N 123.
Выполнение государством международных обязательств существенных сложностей в определении потребностей (нужд) в конкретном подлежащем изъятию участке, как правило, не вызывает, поскольку местоположение соответствующего объекта уже задано в самом договоре или федеральном законе. К примеру, согласно ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> до 1 января 2012 г. на территории Приморского края допускается изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.
Инициирование процедуры изъятия земельного участка под размещение объектов государственного или муниципального значения в иных случаях на практике может приводить к злоупотреблениям со стороны государственных или муниципальных органов, по решению которых изымается этот участок. К примеру, изъятый земельный участок в последующем может перейти к другому частному собственнику, а иногда весь процесс по указанному изъятию может быть изначально инициирован недобросовестным частным собственником.
В целях ограничения возможности недобросовестного изъятия земельных участков Земельный кодекс РФ вводит необходимость обоснования органом, по инициативе которого изымается участок, отсутствия других вариантов возможного размещения объектов, под которые подлежит изъятию конкретный участок. На это обстоятельство прямо указано в п. 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ. Верховный Суд РФ в подп. "в" п. 20 Постановления от 2 июля 2009 г. N 14 также указывает на обязанность доказывания государственным органом или органом местного самоуправления того, что принятое соответствующим органом решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на соответствующее жилое помещение. В качестве примера из судебной практики, где затрагивается вопрос доказывания отсутствия других вариантов, можно отметить Постановление ФАС Уральского округа от 5 февраля 2009 г. N Ф09-35/09-С6, в котором отмечается, что суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что в предмет доказывания по данному делу входят в том числе такие обстоятельства, как отсутствие других вариантов возможного размещения предполагаемого к строительству объекта, а также то, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности ООО "X" на находящийся на данном земельном участке объект незавершенного строительства. При этом суд правильно указал, что бремя доказывания названных обстоятельств, исходя из содержания ч. 5 ст. 200 АПК РФ несут орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненормативный акт.
Одновременно Земельный кодекс РФ определяет хотя и в общем виде, но все же в достаточной степени конкретное назначение объектов, под размещение которых допускается изъятие земельных участков. К таким объектам отнесены:
- объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
- объекты использования атомной энергии;
- объекты обороны и безопасности;
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;
- линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
- объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
- автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Следует отметить, что приведенный перечень не является закрытым, поскольку основанием для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут послужить и иные обстоятельства, но только если они установлены федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации соответственно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности.
5. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд только путем его выкупа, который осуществляется публичными образованиями из средств соответствующего бюджета. Исходя из данного правила изымаемый земельный участок переходит в собственность соответственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, т.е. в зависимости от источника выплаты компенсации за изымаемый участок. Вместе с тем законом может быть установлен иной порядок перераспределения и оформления в собственность изымаемого для государственных и муниципальных нужд недвижимого имущества, в том числе земельных участков, который может предусматривать не обязательно прямую зависимость перехода в собственность изымаемого недвижимого имущества от источника финансирования. Так, согласно ч. 5 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в собственность:
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.
1) Российской Федерации - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;
2) Приморского края - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Приморского края, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;
3) Владивостокского городского округа - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Владивостокского городского округа, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального и краевого значения.
Выкуп земельного участка при его изъятии выступает в качестве основной, но не единственной гарантии прав собственника, земельный участок которого подлежит изъятию. При этом Земельным кодексом РФ дополнительно установлена значимая гарантия прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, от реализации которой в конечном счете зависит исполнение принятого решения об изъятии. В частности, п. 1 ст. 63 ЗК РФ наряду с дублированием имеющихся в Гражданском кодексе РФ гарантий прав собственника, земельный участок которого подлежит изъятию, в части возмещения стоимости находящегося на изымаемом участке недвижимого имущества и всех причиненных собственнику изъятием земельного участка убытков закрепляет право получения указанным собственником по его желанию равноценного земельного участка <1>. В отличие от данного императивного правила ГК РФ (ст. 281) предусматривает только возможность предоставления взамен изымаемого другого земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену и не ставит реализацию изъятия земельного участка в зависимость от предварительного предоставления равноценного земельного участка, если об этом заявлено соответствующим собственником.
--------------------------------
<1> Необходимо иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 63 ЗК РФ изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:
1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
3) возмещения причиненных изъятием в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
6. С учетом п. 2 комментируемой статьи инициаторами выкупа вправе выступить органы государственной или муниципальной власти путем принятия решения об изъятии соответствующего земельного участка.
Следует обратить внимание на следующее: несмотря на то, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, конкретные органы исполнительной власти как федерального, так и уровня субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления, которые были бы вправе принимать решения об изъятии земельных участков, должны быть определены федеральным земельным законодательством. Одновременно федеральным земельным законодательством должен быть определен порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 9 ЗК РФ установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд отнесено к исключительным полномочиям Российской Федерации. В Земельном кодексе РФ хотя и имеется специальная статья (ст. 55) с наименованием "Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд", однако диспозиция данной статьи не содержит каких-либо правил, раскрывающих порядок изъятия земельных участков, за исключением бланкетной нормы, отсылающей к гражданскому законодательству в части установления для случаев изъятия земельного участка порядка выкупа, определения выкупной цены, прекращения прав владения и пользования земельным участком, а также прав собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд. Предлагаемый в ЗК РФ подход в вопросе регулирования отношений, возникающих при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конечно же не способствует обеспечению защиты прав собственников, земельные участки которых подлежат изъятию. Как верно отмечает А.В. Мицкевич, "практика бланкетных норм всегда чревата возможностью неопределенности и произвола в правовом регулировании" <1>.
--------------------------------
<1> Проблемы общей тории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2008. С. 264.
7. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность для любого уполномоченного органа, принявшего решение об изъятии земельного участка, письменно уведомить об этом собственника такого участка не позднее чем за год до предстоящего изъятия. Введение требования о необходимости обязательного письменного уведомления собственника о предстоящем изъятии земельного участка служит дополнительной гарантией обеспечения защиты права собственности. В период действия этого срока допускается осуществление выкупа изымаемого участка только с согласия его собственника. Срок в один год исчисляется со дня получения собственником такого уведомления.
Аналогичное правило, но только в отношении более широкого круга землепользователей, содержится в ст. 63 ЗК РФ, согласно которой изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. С днем получения указанного уведомления связана не только обязательность получения согласия собственника, но и начало исчисления срока на предъявление соответствующим органом иска в суд о принудительном выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 282 ГК РФ). Интересно, что правило об уведомлении собственника земельного участка не связывается с днем (моментом) принятия решения об изъятии участка либо с днем публикации данного ненормативного акта. Этот фактор должен приниматься во внимание уполномоченным органом при принятии решения об изъятии земельного участка с учетом того, что само по себе принятие решения об изъятии соответствующего участка не накладывает какие-либо ограничения на собственника, участок которого предполагается к изъятию. Затягивание вопроса об уведомлении собственника изымаемого земельного участка и последующей государственной регистрации ограничений (обременений) может привести к существенному увеличению расходов соответствующего бюджета на осуществление выкупа такого участка. Кроме того, несвоевременное уведомление соответствующим органом собственника земельного участка о принятом решении об изъятии в конечном счете может лишить данный орган возможности реализации данного решения в судебном порядке (к примеру, если окажется, что период между указанной в решении органа предполагаемой датой изъятия и днем получения уведомления составляет менее одного года).
Значимость рассматриваемых сроков отмечается и в судебной практике. К примеру, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 11 марта 2009 г. по делу N А79-6830/2007 отмечено, что в принятом решении об изъятии участка не содержится данных, позволяющих определенно установить дату предполагаемого изъятия. В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 декабря 2004 г. N А10-1070/04-11-Ф02-5026/04-С1 суд, признавая недействительным постановление органа местного самоуправления об отмене ранее принятого акта о предоставлении во временное пользование земельного участка, правомерно исходил из того, что администрация города обязана была уведомить заявителя о предстоящем изъятии земельного участка не менее чем за год до принятия властного решения.
8. Наряду с требованием об обязательном письменном уведомлении собственника о предстоящем изъятии земельного участка органом, принявшим такое решение, согласно п. 4 комментируемой статьи на данный орган возлагается также обязанность государственной регистрации указанного решения в органе, осуществляющем регистрацию прав. При этом устанавливается, что собственник должен быть извещен о произведенной государственной регистрации с указанием даты такой регистрации. Реализация указанной обязанности вызвана прежде всего стеснением собственника в реализации его права собственности на подлежащий изъятию земельный участок. В частности, собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.
Требование о государственной регистрации указанного решения корреспондирует с правилом п. 1 ст. 131 ГК РФ об обязательной государственной регистрации в том числе ограничений (обременений) права собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. При этом согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> (далее - Закон о регистрации прав) под ограничением (обременением) понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. С учетом п. 1 ст. 2 названного Закона под государственной регистрацией прав понимается в том числе юридический акт признания и подтверждения государством ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Комплексный анализ приведенных положений законодательства позволяет отметить, что государственной регистрации подлежит не само решение об изъятии, а ограничения (обременения) соответствующего земельного участка, основанием для регистрации которых является именно принятое уполномоченным органом решение об изъятии. Неправильное понимание целей и оснований государственной регистрации прав на недвижимое имущество зачастую приводит к отказу регистрирующего органа в осуществлении государственной регистрации, в том числе если уполномоченный орган обратился с заявлением не о регистрации ограничений (обременений), а о государственной регистрации непосредственно решения об изъятии. Все же следует признать не вполне удачной формулировку комментируемого пункта в части правила о государственной регистрации решения об изъятии. Это подтверждается и судебной практикой. К примеру, в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 3 августа 2007 г. N Ф08-4092/2007 по делу N А53-17477/2006-С6-47 судом сделан обоснованный вывод о том, что обязательной государственной регистрации подлежит не акт органа местного самоуправления, а ограничение (обременение) прав собственника соответствующего объекта недвижимости, возникающее на основании решения об его изъятии, и отклонил довод заявителя о том, что управление обязано выдать документ, подтверждающий государственную регистрацию постановления безотносительно к включенным в реестр объектам.
В части реализации порядка извещения о произведенной государственной регистрации с указанием даты такой регистрации необходимо отметить, что комментируемый пункт не содержит положений, возлагающих реализацию данной обязанности на орган, принявший решение об изъятии.
Вместе с тем согласно п. 2 ст. 13 Закона о регистрации прав государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. При этом обязанность по направлению указанного уведомления в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) возлагается на орган, осуществляющий государственную регистрацию прав. Одновременно в п. 68 Приказа Министерства юстиции РФ от 1 июля 2002 г. N 184 "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что если ограничение (обременение) права регистрируется не по заявлению правообладателя, то в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, в письменной форме уведомляет правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости о проведенной государственной регистрации.
В направляемом правообладателю уведомлении о проведенной регистрации ограничения (обременения) права должно быть указано:
1) наименование органа, осуществляющего государственную регистрацию прав;
2) исходящий номер, состоящий из номера книги учета входящих документов, в которой были зарегистрированы заявление и прилагаемые к нему документы, и порядкового номера записи в этой книге, под которым заявление и иные документы, необходимые для государственной регистрации ограничения (обременения) права, были в ней зарегистрированы;
3) дата направления уведомления (день его подписания государственным регистратором).
Статья 280. Права собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд
Комментарий к статье 280
1. Комментируемая статья, как следует из ее наименования, определяет права собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем при всей совокупности правил, посвященных изъятию земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. ст. 279 - 283 ГК РФ), именно данной статьей установлены возможные для собственника неблагоприятные последствия при реализации им правомочий собственника земельного участка в период, исчисляемый с момента государственной регистрации решения об изъятии участка и до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка (о государственной регистрации решения об изъятии см. комментарий к ст. 279 ГК РФ). При этом в статье подчеркивается, с одной стороны, отсутствие каких-либо ограничений собственника в осуществлении им права собственности, поскольку он может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. С другой стороны, с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка (со дня осуществления государственной регистрации ограничений (обременений) соответствующего земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним) реализация указанных правомочий, направленных на осуществление нового строительства, расширение и реконструкцию имеющихся на участке зданий и сооружений, может неблагоприятно сказаться на определении размера выкупной цены земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества.
2. Следует отметить, что комментируемая статья не содержит императивных предписаний об обязательном (после осуществления государственной регистрации решения об изъятии земельного участка) исключении стоимости всех произведенных собственником улучшений, способных в итоге оказать влияние на увеличение выкупной стоимости. Собственник лишь несет риск отнесения на него тех затрат и убытков, которые непосредственно связаны с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в достаточно короткий период, в пределах которого уже весьма сложно существенно повлиять на увеличение выкупной цены. Это вполне очевидно, учитывая, что собственник несет указанный риск не с момента принятия уполномоченным органом решения об изъятии или даже не со дня его уведомления об этом таким органом.
Уже осведомленный о предстоящем изъятии земельного участка собственник до дня проведения в установленном порядке государственной регистрации решения об изъятии ничем не ограничен в осуществлении им права собственности на земельный участок и, соответственно, не несет никаких рисков, связанных с проведением на своем земельном участке строительства или реконструкции. Представить суду убедительные доказательства того, что строительство или реконструкция осуществлены до или после государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, будет достаточно сложно. При этом временной промежуток со дня получения собственником письменного уведомления о предстоящем изъятии земельного участка и до момента государственной регистрации решения об изъятии может быть очень значительным. В частности, иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о предстоящем изъятии земельного участка (п. 3 ст. 279 ГК РФ).
Можно предположить, что законодатель, подчеркивая полную свободу действий собственника земельного участка в осуществлении права собственности до момента государственной регистрации решения об изъятии, принимал во внимание возможную невостребованность данного участка в последующей реализации принятого уполномоченным органом решения об изъятии. В любом случае указанное правило служит дополнительной гарантией при обеспечении реализации права собственности для собственников земельных участков, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд.
Нельзя не отметить, что установленный комментируемой статьей порядок, в соответствии с которым собственник подлежащего изъятию земельного участка несет риск отнесения на него всех произведенных затрат и убытков с момента государственной регистрации решения об изъятии, находится в противоречии с правилом ч. 3 ст. 63 ЗК РФ <1>. Если Гражданский кодекс РФ связывает несение указанного риска с фактом осуществления государственной регистрации, то Земельный кодекс РФ - с фактом уведомления собственника о предстоящем изъятии. В данном случае необходимо обратить внимание на непоследовательность положений ЗК РФ, затрагивающих вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
--------------------------------
<1> Согласно ч. 3 ст. 63 ЗК РФ расходы, понесенные собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков на осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков возмещению не подлежат.
Во-первых, правило ч. 3 ст. 63 ЗК РФ помещено в статье с наименованием "Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд". Достаточно очевидно, что ограничение собственника в осуществлении им права собственности на земельный участок никак нельзя рассматривать в качестве хоть какой-нибудь гарантии прав на землю.
Во-вторых, согласно ч. 3 ст. 55 ЗК РФ порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Как видно, правило ч. 3 ст. 63 ЗК РФ явно выходит за рамки предписания, установленного в ч. 3 ст. 55 этого же Кодекса. Ограничение собственника с момента его уведомления о предстоящем изъятии земельного участка в отрыве от всей совокупности положений, регламентирующих процедуру изъятия, нельзя признать обоснованным. На это указывает и само содержание нормы ч. 3 ст. 63 ЗК РФ в той части, которая устанавливает для собственника ограничения в его действиях, только если это влечет существенное повышение стоимости земли. Не затрагивая вопрос о том, что нужно считать существенным повышением (на несколько процентов, десятков процентов, в разы, на порядок и т.д.), следует отметить, что собственник и после получения указанного уведомления вправе осуществлять в разумных пределах расходы на строительство или реконструкцию либо совершать иные действия, которые могут повлиять на увеличение выкупной цены земельного участка.
Статья 281. Выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд
Комментарий к статье 281
1. Процедура изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, как уже отмечалось, основывается на принуждении собственника расстаться во имя общеполезных целей с принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (см. комментарий к ст. 279 ГК РФ).
Принимая во внимание, что реализация процедуры изъятия земельных участков умаляет соблюдение большинства основных принципов гражданско-правовых отношений, а именно принципов автономии воли, неприкосновенности собственности, свободы договора и других, за исключением разве только права на судебную защиту, в основе всей процедуры изъятия земельных участков прослеживается приоритет урегулирования отношений с их собственниками путем достижения с ними соглашений. В частности, это подтверждается прежде всего диспозицией п. 3 ст. 279 ГК РФ, которая допускает возможность осуществления быстрого выкупа (до истечения одного года со дня получения уведомления о предстоящем изъятии) только при соответствующем согласии на это собственника земельного участка. Пункт 1 комментируемой статьи также подчеркивает необходимость достижения прежде всего соглашения по основным условиям осуществления выкупа у собственника земельного участка. В тех же случаях, когда по каким-либо причинам с собственником земельного участка не достигнуто соглашение о выкупе (выкупной цене или других условиях выкупа), федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.
2. Согласно комментируемой статье в соглашении с собственником подлежащего изъятию земельного участка в обязательном порядке должны быть определены выкупная цена и другие условия выкупа. При этом с учетом п. 3 комментируемой статьи предусматривается возможность предоставления указанному собственнику взамен изымаемого участка другого участка с зачетом его стоимости в выкупную цену. Реализацию права на получение взамен изымаемого другого земельного участка необходимо рассматривать с учетом положений ч. 1 ст. 63 ЗК РФ, которые по существу гарантируют собственнику изымаемого земельного участка предоставление другого участка как одно из обязательных условий в реализации уполномоченным органом процедуры изъятия участка. В частности, указанное положение предусматривает в качестве гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, что изъятие земельных участков путем их выкупа для государственных или муниципальных нужд осуществляется в том числе после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются земельные участки, равноценных земельных участков.
3. У собственника подлежащего изъятию земельного участка нет никакой альтернативы после принятия решения о предстоящем изъятии и извещении его об этом. Такой собственник вправе только обжаловать обоснованность решения об изъятии в суд либо смириться с необходимостью отчуждения принадлежащего ему земельного участка. Рассматривая отношения, складывающиеся при принудительном отобрании имущества собственника в интересах государства, Д.И. Мейер отмечал: "Не следует, однако, думать, что между казной и собственником устанавливаются договорные отношения купли-продажи; договор требует согласия обоих контрагентов - тут его нет; собственник против воли продает свое имущество; отказаться от продажи он не может, да и дальнейшие последствия договора купли-продажи к этому случаю не применяются; например если обнаружится, что экспроприированное имущество принадлежит не тому лицу, от которого оно куплено, то купля не уничтожается, и т.д. Поэтому нельзя признать, как некоторые думают, что при приобретении в этом случае казной имущества по купчей крепости нет места экспроприации; вопрос об экспроприации уже решен раньше, а соглашение касается исключительно размера вознаграждения" <1>. Необходимо отметить, что Д.И. Мейер не случайно критически оценивает необходимость заключения договора между казной и собственником экспроприируемого имущества, поскольку при достижении добровольного соглашения о размере вознаграждения с учетом действовавшего законодательства одновременно требовалось совершение купчей крепости на отчуждаемое имущество <2>.
--------------------------------
<1> Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 2 (по испр. и доп. 8-му изд., 1902). М.: Статут, 1997. С. 97 (Классика российской цивилистики).
<2> Согласно ст. 579 Свода законов Российской империи если размер вознаграждения определен по добровольному соглашению, то на отчуждаемое имущество совершается купчая крепость в установленном порядке.
Конечно же побудительным мотивом к заключению предусмотренного комментируемой статьей соглашения является не свободное волеизъявление собственника, действующего в своем интересе, а его принуждение на отчуждение принадлежащего ему участка. В последующем же указанный собственник, осознающий правомерность принятого решения об изъятии и выразивший согласие на выкуп, вступает с действующим в интересах публичного образования государственным или муниципальным органом в отношения, по своей природе являющиеся куплей-продажей.
Комментируемая статья не содержит норм, предписывающих применение правил о купле-продаже при заключении указанного соглашения (§ 7 и др. гл. 30 ГК РФ). Вместе с тем применение указанных правил с учетом установленных комментируемой статьей специальных требований к содержанию соглашения вытекает из существа складывающихся отношений по отчуждению земельного участка как объекта недвижимого имущества. С учетом п. 1 ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Кроме того, к соглашению как подписываемому сторонами одному документу должны применяться правила о соблюдении письменной формы (ст. 550 ГК РФ), о государственной регистрации перехода права собственности, в том числе в части принудительной государственной регистрации при уклонении от такой регистрации одной из сторон (ст. 551 ГК РФ). Одновременно соглашение с собственником подлежащего изъятию земельного участка должно соответствовать правилам ст. 37 ЗК РФ, устанавливающей особенности купли-продажи земельных участков, прежде всего в части соблюдения требования о государственном кадастровом учете подлежащего изъятию земельного участка.
Проведение указанной государственной регистрации, в том числе в связи с принятым решением об изъятии земельного участка, осуществляется в установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> общем порядке. Исключение составляют случаи, специально предусмотренные законом. В частности, согласно ч. 24 ст. 14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения является основанием для сноса или демонтажа таких объектов недвижимого имущества. При этом государственная регистрация права собственности Российской Федерации на указанные объекты недвижимого имущества не производится.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
<2> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
4. Важным вопросом для собственника земельного участка при осуществлении его изъятия является определение справедливой выкупной цены. Комментируемая статья устанавливает требования к порядку определения выкупной цены. Согласно комментируемой статье при определении выкупной цены учитывается не только рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, но и все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Кроме того, п. п. 2 и 3 ч. 1 и ч. 4 ст. 63 ЗК РФ также предусмотрено, что изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках; возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды, а также возмещения рыночной стоимости земельного участка. Одновременно, как уже отмечалось, ст. 63 ЗК РФ предусматривается, что по желанию лица, у которого изымается земельный участок, может быть предоставлен взамен изымаемого другой участок. В последнем случае представляется, что стоимость предоставляемого взамен изымаемого хотя бы и равноценного земельного участка должна учитываться при определении выкупной цены и, соответственно, такое предоставление не влечет освобождение от возмещения всех причиненных собственнику изъятием земельного участка убытков.
Согласно ч. 5 ст. 57 ЗК РФ порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, в том числе в связи с изъятием земельных участков, устанавливается Правительством РФ. В настоящее время для расчетов указанных убытков применяется порядок, установленный Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.
Рыночная стоимость изымаемого земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества определяется на основании проводимой в отношении подлежащего изъятию имущества оценки, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности". Согласно ст. 3 названного Закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Необходимо отметить, что с учетом ст. 8 данного Закона проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд.
Статья 282. Выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда
Комментарий к статье 282
1. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. При этом принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. В развитие данных конституционных положений комментируемая статья устанавливает основания для обращения в суд федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления для принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Закрепление судебного порядка выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд в тех случаях, когда собственник не согласен как с самим решением, так и с условиями соглашения о выкупе, служит конституционной гарантией обеспечения судебной защиты частной собственности. Востребованность в реализации данного права может возникнуть, только если процедура изъятия не завершена заключением с собственником соглашения об изъятии, что предполагает внесудебный порядок изъятия земельного участка.
Вышеназванные органы вправе обратиться в суд с иском о выкупе земельного участка в двух случаях:
1) если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
2) если с собственником имеются разногласия по каким-либо условиям заключаемого соглашения (о выкупной цене или по другим условиям выкупа).
Необходимо отметить, что комментируемая статья предоставляет право обращения с соответствующим иском в суд только федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта Федерации или органу местного самоуправления. Вместе с тем собственник, надлежаще извещенный о предстоящем изъятии и не согласный с решением уполномоченного органа об изъятии земельного участка, не ограничен в праве на судебную защиту. Согласно п. 2 ст. 11 ГК РФ решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является одним из способов защиты гражданских прав (ст. ст. 12 и 13 ГК РФ). Одновременно ч. 2 ст. 60 ЗК РФ предусматривается, что действия, в том числе создающие угрозу нарушения прав на землю граждан и юридических лиц, могут быть пресечены путем признания недействительными в судебном порядке не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления. С учетом ч. 1 ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, могут быть признаны судом недействительными.
2. Комментируемая статья устанавливает трехлетний срок для предъявления уполномоченным органом в суд иска о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Данный срок исчисляется со дня письменного уведомления собственника о предстоящем изъятии принадлежащего ему земельного участка органом, принявшим соответствующее решение об изъятии. Вместе с тем необходимо учитывать, что указанный срок следует соотносить с императивным правилом п. 3 ст. 279 ГК РФ, согласно которому выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником указанного уведомления допускается только с согласия собственника. По данному правилу в распоряжении уполномоченного органа имеется только два года для предъявления в суд иска о выкупе земельного участка.
Рассматриваемый срок на предъявление иска о выкупе следует рассматривать как пресекательный, с истечением которого утрачивается право на предъявление иска. Представляется, что к данному сроку неприменим институт исковой давности, который, как отмечается в литературе, в объективном смысле регулирует отношения, связанные с защитой гражданских прав, а в субъективном смысле - это право лица, чьи интересы нарушены, воспользоваться сроком для защиты нарушенных гражданских прав <1>. Пассивное поведение собственника земельного участка, выражающееся, например, в игнорировании как принятого решения об изъятии, так и предложения о заключении соглашения, нельзя признать нарушением права на выкуп, в защиту которого подается иск. Истечение рассматриваемого срока о выкупе абсолютно не связано с возникновением возможных препятствий к осуществлению материального права в принудительном порядке. В данном случае следует помнить, что принудительный выкуп возможен только в судебном порядке и пропуск срока на обращение в суд с иском о выкупе лишает уполномоченный орган юридической возможности реализации принятого решения об изъятии путем принудительного прекращения права частной собственности. При пропуске указанного срока и наличии потребности в изъятии соответствующего земельного участка уполномоченный орган вправе инициировать процедуру изъятия для государственных или муниципальных нужд на основе вновь принятого решения об изъятии с соблюдением всех необходимых формальностей при реализации данного решения.
--------------------------------
<1> Кириллова М.Я., Крашенинников П.В. Сроки в гражданском праве. Исковая давность. М.: Статут, 2006. С. 17.
В предусмотренных комментируемой статьей случаях иск о выкупе земельного участка может быть подан уполномоченным органом в соответствии с подведомственностью в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Согласно ст. 22 ГПК РФ судам общей юрисдикции подведомственны исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных законом к ведению арбитражных судов.
Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 27 АПК РФ). При этом арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных законами, другими организациями и гражданами (ст. 28 АПК РФ).
Соответственно, определение подведомственности при подаче указанных исков должно осуществляться с учетом субъектного состава лиц, к которым подается иск о выкупе, и возможного использования земельного участка в предпринимательских целях. Суды общей юрисдикции согласно ст. 30 ГПК РФ рассматривают иски о правах на земельные участки, участки недр, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей в соответствии с нормами об исключительной подсудности, по которым указанные иски предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов. Аналогичное правило об исключительной подсудности для рассмотрения исков о правах на недвижимое имущество установлено в ст. 38 АПК РФ, согласно которой указанные иски предъявляются в арбитражный суд по месту нахождения этого имущества.
Статья 283. Прекращение прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд
Комментарий к статье 283
1. В силу сложившейся в длительный период времени специфики отношений по предоставлению земельных участков и исключительно государственной собственности <1> на землю в пользование частных лиц был предоставлен огромный массив земель, который в настоящее время принадлежит им на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования <2>. В частности, принятый в 1970 г. Земельный кодекс РСФСР предусматривал предоставление земельных участков в бессрочное пользование, в том числе гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, организациям для коллективного садоводства либо жилищно-строительным и дачно-строительным кооперативам для индивидуального жилищного строительства (ст. ст. 11, 44, 76, 104 и др).
--------------------------------
<1> Согласно принятому II Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 27 октября 1917 г. Декрету о земле было определено, что право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля - государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д. - отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней.
<2> Согласно Земельному кодексу РСФСР 1922 г. предусматривалось наделение граждан землей, предоставляемой в трудовое пользование. При этом устанавливалось, что право на землю, предоставленную в трудовое пользование, бессрочно (СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901).
В отличие от постоянного (бессрочного) пользования возможность получения гражданами земель на праве пожизненного наследуемого владения возникла значительно позднее. Такое право впервые было предусмотрено Основами законодательства о земле Союза ССР и союзных республик от 28 февраля 1990 г. <1>, которыми предусматривалось предоставление гражданам в пожизненное наследуемое владение земли для ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, садоводства и животноводства, дачного строительства, традиционных народных промыслов. Кроме того, получение по наследству или приобретение жилого дома также являлось основанием для предоставления земли в пожизненное наследуемое владение.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 10. Ст. 129.
Последующее введение права частной собственности на землю сделало излишним существование права пожизненного наследуемого владения как особой разновидности вещных прав. Поэтому Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" право пожизненного наследуемого владения из Земельного кодекса РСФСР было исключено.
Конституционный Суд РФ в одном из своих решений (Постановление от 13 декабря 2001 г. N 16-П <1>) непосредственно указал, что ст. 35 Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, который является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъято иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения. Поэтому в соответствии с комментируемой статьей в случаях, когда земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, находится во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, прекращение этих прав осуществляется применительно к правилам, предусмотренным ст. ст. 279 - 282 ГК РФ, т.е. фактически с учетом тех же правил, что и изъятие земельного участка у собственника.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.
С принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ был введен запрет на предоставление гражданам земель в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение, а также существенно ограничен круг иных субъектов, которым земля может быть предоставлена в постоянное (бессрочное) пользование <1>. Одновременно земельное законодательство содержит комплекс норм, направленных на поэтапное переоформление указанных прав в собственность либо в отдельных случаях - в аренду.
--------------------------------
<1> Согласно ч. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Вместе с тем еще длительное время будет сохраняться многочисленный круг субъектов, которые на законных основаниях обладают земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Совершенно очевидно, что у названных землепользователей принадлежащие им земельные участки также могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд.
2. Согласно комментируемой статье прекращение прав пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, осуществляется по тем же правилам, которые установлены при изъятии земельного участка у его собственника (см. комментарии к ст. ст. 279 - 282).
Согласно ст. ст. 45, 49 и 51 ЗК РФ также установлено, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными для изъятия находящегося в собственности земельного участка и в установленном гражданским законодательством порядке.
Применение установленных ст. ст. 279 - 282 ГК РФ правил при осуществлении изъятия земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании, в полной мере оправданно и не должно было бы вызывать трудностей при их применении на практике. Вместе с тем некоторые сложности могут возникнуть при определении выкупной цены как при заключении соглашения, так и при рассмотрении судом соответствующего иска о выкупе.
Включение рыночной стоимости земельного участка в выкупную стоимость не вполне обоснованно с учетом того, что участок находится в государственной или муниципальной собственности и далеко не во всех случаях земельное законодательство допускает бесплатное переоформление в собственность земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании. В частности, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1> юридические лица, за некоторым исключением, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. При этом приобретение в собственность осуществляется за плату, размер которой определяется в установленном ст. 36 ЗК РФ порядке. Если вопрос об изъятии возник до переоформления в собственность права постоянного (бессрочного) пользования, то вполне закономерен вопрос о необходимости учета указанной платы при определении выкупной цены. В данном случае следует также учитывать, что плата за предоставляемый в собственность земельный участок может быть ниже или соответствовать кадастровой стоимости, которая, в свою очередь, может быть близкой к рыночной стоимости участка (п. п. 1.1 и 1.2 ст. 36 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
3. Возможность возникновения рассматриваемых проблем по оценке права постоянного (бессрочного) пользования при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд косвенно подтверждается иными законами, предусматривающими так называемый ускоренный порядок изъятия участков. Так, в соответствии с п. 29 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица, которое прекращается в связи с изъятием у него этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов, такое право оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет. При этом, если субъектом права выступает гражданин, у которого земельный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении, такое право оценивается как право собственности на указанный земельный участок.
Аналогичный порядок оценки права постоянного (бессрочного) пользования при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд установлен в п. 23 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
4. Согласно п. 2 ст. 281 ГК РФ в выкупную цену включаются помимо рыночной стоимости земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. С учетом ст. 57 ЗК РФ возмещению подлежат в составе выкупной цены также убытки, в том числе упущенная выгода, причиненные землепользователям, землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Принимая во внимание, что право землевладельца (землепользователя) на земельный участок является правом имущественным и само охватывается категорией "имущество" в соответствии со ст. 128 ГК РФ, на его изъятие распространяются все гарантии, предусмотренные действующим законодательством для случаев, когда владелец лишается имущества в принудительном порядке (см. также Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П <1>). Поэтому составной частью возмещаемых убытков может являться и стоимость имущественного права землевладельца (землепользователя), если определение такой стоимости возможно исходя из действующих стандартов оценки. При этом при расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка землепользователей, землевладельцев (п. 4 ст. 57 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.
Статья 284. Изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением
Комментарий к статье 284
1. В связи с ограниченным количеством земельных участков как объектов гражданского оборота, а также с их особой важностью и ценностью для жизни общества особое значение имеет вопрос их эффективного использования.
В частности, поскольку земельный участок является специфическим, особо ценным объектом имущественных отношений, у участников гражданского оборота зачастую возникает интерес в приобретении прав на земельные участки не в целях их использования по назначению, а для инвестирования своих денежных средств с учетом возможности последующей перепродажи таких участков по более высокой цене. В определенных случаях это приводит к ухудшению состояния земли, например к зарастанию сорняками или кустарником, ухудшает качество земель сельскохозяйственного назначения, и в последующем могут потребоваться дополнительные серьезные усилия, чтобы привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по назначению.
Не меньшую проблему для общества представляет вопрос, связанный с неэффективным использованием земельных участков под жилищное строительство. Жилые помещения, так же как и земля, представляют собой особо значимые объекты собственности для общества. Население страны испытывает острую нужду в жилье. К примеру, в целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" <1> установлен для федеральных органов исполнительной власти запрет на согласование сделок по распоряжению земельными участками в целях, не связанных прежде всего с жилищным строительством. Поэтому на собственника земельного участка законом возложены определенные обязанности, связанные с его особым использованием.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.
В силу ст. 42 ЗК РФ как собственники земельных участков, так и лица, не обладающие правом собственности на земельные участки, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования, причем способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. При этом в указанную статью непосредственно была включена дополнительная обязанность для собственников земельных участков - своевременно приступать к использованию земельных участков.
2. Земельный кодекс РФ различает порядок принудительного прекращения права на земельный участок в случае его неиспользования для собственников (ст. 44) и для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования (ст. 45).
При этом в соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается в том числе в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Согласно Гражданскому кодексу РФ основанием для принудительного изъятия земельного участка может являться ненадлежащее использование данного участка: неиспользование в течение установленного федеральным законом срока в соответствии с целевым назначением либо грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (см. также комментарий к ст. 285 ГК РФ).
В частности, в соответствии с комментируемой статьей земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда данный участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом.
В данном случае необходимо учитывать признак обязательности цели использования земельного участка: производство сельскохозяйственной продукции; осуществление жилищного или иного строительства, а также временной признак, поскольку факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока. При этом в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Аналогичная норма в части земель сельскохозяйственного назначения включена в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>, согласно п. 3 ст. 6 которого земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
3. Согласно ч. 19 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. При этом разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на 10 лет.
Кроме того, ч. 20 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что срок действия разрешения на строительство может быть продлен соответствующим органом, выдавшим разрешение на строительство, по заявлению застройщика. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.
В данном случае положения Градостроительного кодекса РФ фактически предусматривают возможность применения более длительных сроков освоения земельного участка в соответствии с его целевым назначением.
Одновременно следует отметить, что законодательно не определено, когда должно начинаться использование земельного участка по целевому назначению: с даты предоставления земельного участка или с даты получения разрешения на строительство; не установлено, когда в данном случае обязанность использования по целевому назначению считается исполненной: с даты начала строительных работ, даты введения объекта в эксплуатацию или с даты регистрации права на объект недвижимости. Представляется, что данный вопрос до его разрешения законодателем должен решаться на основании исследования всех обстоятельств, связанных с бездействием соответствующего собственника по реализации им прав в части использования принадлежащего ему земельного участка.
4. Одним из основных принципов земельного законодательства является закрепленное п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, которые должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Изменение целевого назначения земель допускается только после их перевода в иную категорию в порядке, установленном земельным законодательством.
Кроме того, в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2004 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>, устанавливающем основные принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, закреплен принцип сохранения целевого использования земельных участков.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Абзацем 1 п. 1 ст. 6 названного Федерального закона предусмотрено, что собственники земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием.
Таким образом, использование земельного участка по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями: в данном случае исключительно для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Использование собственником земельного участка под иные цели, в том числе обеспечивающие в той или иной степени эффективное пользование участком, не исключает применение установленных комментируемой статьей оснований для принятия решения об изъятии данного участка.
5. Следует признать, что указанные в комментируемой статье случаи принудительного изъятия у собственников земельных участков в связи с их неиспользованием представляют собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд.
В то же время в случае изъятия недвижимости для государственных или муниципальных нужд необходимость изъятия обосновывается непосредственно общественными интересами (необходимость использования изымаемого земельного участка в общественных интересах).
Изъятие же на основании ненадлежащего использования - это фактически санкция за нарушение установленного в общественных интересах порядка использования земельных участков.
При этом данное основание принудительного изъятия земельных участков следует также отличать от специальных случаев принудительного изъятия недвижимого имущества, предусмотренного гражданским законодательством, - реквизиции, конфискации, национализации. Это исключительные случаи, цель проведения такого изъятия - также общественные интересы. Вместе с тем следует достаточно четко отграничивать правовые режимы особенностей такого изъятия.
Реквизиция отличается тем, что она имеет в виду указанные в п. 1 ст. 242 ГК РФ, ст. 51 ЗК РФ чрезвычайные обстоятельства, для устранения которых необходимо немедленное изъятие у собственника определенного имущества. Цель реквизиции не в пресечении противоправного поведения собственника, а в обеспечении безопасности граждан, спасении имущества, уничтожении зараженных животных в случаях эпидемии, эпизоотии.
Конфискация имущества, согласно ст. 243 ГК РФ, представляет собой принудительное безвозмездное изъятие государством всего имущества (или его части), являющегося собственностью лица, совершившего прежде всего уголовно наказуемое деяние (преступление).
Под национализацией в соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ понимается обращение исключительно в собственность государства имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Национализация возможна только на основании специального закона с возмещением стоимости имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.
6. За неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение срока, определенного федеральным законом, ст. 8.8 КоАП установлена административная ответственность в виде штрафа для граждан - в размере от 500 до 1 тыс. руб., для должностных лиц - от 1 тыс. до 2 тыс. руб. и для юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. руб.
При этом в соответствии с ч. 2 ст. 54 ЗК РФ условие о неустранении фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа является одним из существенных оснований для принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком.
Комментируемая статья не содержит подобной нормы.
Вместе с тем представляется, что привлечение собственника земельного участка к административной ответственности должно являться обязательным условием для реализации процедуры принудительного прекращения его права по установленным комментируемой статьей основаниям, поскольку наличие факта привлечения к данной ответственности и последующее несоблюдение собственником требований по своевременному использованию земельного участка должно служить одним из основных доказательств неисполнения им возложенных на него обязанностей. В ином случае собственники оказываются в дискриминационных условиях по сравнению с лицами, владеющими участками на иных, ограниченных правах.
7. Порядок изъятия земельных участков у их собственников по установленным комментируемой статьей основаниям определен ст. 286 ГК РФ, которая содержит ряд норм отсылочного характера к земельному законодательству в части определения органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков, порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных нарушениях, а также устанавливает требование о продаже соответствующих земельных участков с публичных торгов и об исключительно судебном порядке разрешения возникающих в связи с такой продажей разногласий с собственниками этих участков (см. также комментарий к указанной статье).
Статья 285. Изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства
Комментарий к статье 285
1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Она является неотъемлемой составной частью всей экологической системы нашей планеты, неразрывно связана с другими ее частями: водными объектами, лесами, животным и растительным миром. При этом бесхозяйственное отношение к ней наносит вред не только окружающей природной среде, но и эффективности использования земельных ресурсов, поскольку в результате этого не только происходит экологическое ухудшение всего природного комплекса, но и начинают проявляться такие негативные явления, как эрозия, засоление, заболачивание, что наносит серьезный вред возможности ведения сельскохозяйственного производства, осуществления жилищного и иного строительства. Поэтому использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 ЗК РФ целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Рациональное использование и охрана земель регулируются нормами земельного, экологического законодательства. Объем норм законодательства и нормативных предписаний в этой сфере весьма велик.
При этом обеспечение рационального использования и охраны земель составляют конкретные обязанности собственников земельных участков.
2. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <1> собственникам земельных участков предписано осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду, и, кроме того, соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
Собственники земельных участков обязаны наряду с установленными для них законом общими экологическими, строительными, санитарно-эпидемиологическими, проектно-планировочными правилами и регламентами выполнять специальные мероприятия по охране земель в пределах своих земельных участков.
Так, в соответствии со ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозий, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
3. Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в Земельном кодексе РФ, является установленное в ст. 7 Кодекса положение, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Строгое следование собственниками земельных участков целевому использованию земель является также важнейшей составляющей рационального и эффективного использования земельных ресурсов, охраны земли. При этом правовой режим использования земельных участков в первую очередь выражается в отнесении их к конкретным категориям земель.
В частности, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Суть принципа использования земельных участков в соответствии с их основным целевым назначением заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе по своему усмотрению определить иное целевое назначение земельного участка.
4. Разнообразные требования законодательства в части обеспечения рационального использования и охраны земли, обязанности по соблюдению таких требований, возложенные законодательством на собственников земельных участков, предопределили необходимость установления корреспондирующей с этим ответственности таких собственников.
Соответственно, наряду с предусмотренной специальными отраслями законодательства уголовной и административной ответственностью комментируемая статья определяет гражданско-правовые последствия, при этом достаточно жесткие, для таких собственников: если собственник осуществляет использование своих земельных участков с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, то его могут лишить права собственности на эти земельные участки путем их изъятия.
В частности, если земельный участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки, данный участок может быть в принудительном порядке продан с торгов.
Таким образом, в отличие от изъятия земельного участка при бездействии собственника в части решения им вопросов по использованию принадлежащего ему земельного участка (см. комментарий к ст. 284 ГК РФ) комментируемая статья допускает такое изъятие при наличии прямых грубых нарушений правил рационального использования земли, вводимых земельным законодательством.
5. О порядке изъятия земельных участков у их собственников по установленным комментируемой статьей основаниям см. ст. 286 и комментарий к ней.
Статья 286. Порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования
Комментарий к статье 286
1. Основанием для принудительного изъятия земельного участка может являться ненадлежащее использование данного участка - неиспользование в течение установленного федеральным законом срока в соответствии с целевым назначением (см. комментарий к ст. 284 ГК РФ) или грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (см. комментарий к ст. 285 ГК РФ).
Комментируемая статья определяет особенности такого изъятия, предусматривая следующие основные этапы:
1) заблаговременное предупреждение собственника земельного участка о допущенных нарушениях;
2) принятие уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления решения об изъятии земельного участка;
3) продажа соответствующего земельного участка с публичных торгов.
При этом, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, земельный участок может быть сразу продан с публичных торгов.
Если же собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может реализовать свои полномочия только путем предъявления соответствующего требования о продаже участка в суд.
2. Согласно комментируемой статье орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии у собственников земельных участков в связи с ненадлежащим их использованием, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.
Вместе с тем до настоящего времени земельным законодательством данные вопросы в полной мере не регламентированы.
Земельный кодекс РФ в ст. 54 определяет соответствующий орган и устанавливает порядок уведомления о допущенных нарушениях лишь для землевладельцев и землепользователей, т.е. для лиц, не являющихся собственниками земельных участков.
В частности, согласно указанной статье принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 ЗК РФ и предоставившего земельный участок.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок на основании материалов, поступивших от исполнительного органа государственной власти, вынесшего предупреждение, орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
Полагаем, что применение норм ст. 54 ЗК РФ к случаям изъятия земельных участков у соответствующих собственников практически невозможно.
При этом следует учитывать, что Земельный кодекс РФ в ст. 44 непосредственно указывает, что принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Таким образом, до внесения соответствующих корректировок в Гражданский или Земельный кодекс РФ попытка применения ст. 54 ЗК РФ к случаям изъятия земельных участков у собственников по предусмотренным ст. 284 и ст. 285 ГК РФ основаниям будет представлять собой лишение прав собственности, не основанное на установленном законом порядке.
3. В Федеральном законе от 24 июля 2004 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предприняты не совсем удачные попытки урегулирования отношений, связанных с принудительным изъятием у собственников земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в случае их ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением.
В частности, п. 3 ст. 6 названного Федерального закона фактически воспроизведены уже имеющиеся в Гражданском кодексе РФ нормы о том, что земельный участок, в данном случае из земель сельскохозяйственного назначения, принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. При этом определено, что заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется в суд органом государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Федерации, органом местного самоуправления.
Вместе с тем с учетом требований комментируемой статьи одновременно не определен орган, который уполномочен на принятие решения об изъятии, а также не установлен порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных нарушениях.
4. Комментируемая статья, предусматривая особенности изъятия земельных участков при их ненадлежащем использовании, одновременно оставляет неурегулированным вопрос о том, должно ли быть такое изъятие возмездным или безвозмездным.
В то же время следует учитывать, что поскольку в соответствии с комментируемой статьей изъятие земельного участка осуществляется путем его продажи с публичных торгов, соответственно, денежные средства, получаемые от такой продажи, поступают в распоряжение продавца, т.е. собственника земельного участка, в отношении которого было принято решение об изъятии.
Использование иного подхода при разрешении данного вопроса требует непосредственного указания в федеральном законе о том, что полученные от продажи земельного участка средства взыскиваются в доход Российской Федерации или иного публичного образования.
Санкция в данном случае заключается не в изъятии у недобросовестного собственника земельного участка стоимости имущества (земельного участка), а в лишении его самой возможности использовать земельный участок в натуре, обеспечить приобретение данного участка иным лицом, возможно, более заинтересованным в надлежащем использовании земельного участка.
При этом в ряде положений гражданское законодательство непосредственно предусматривает возмещение собственнику стоимости изымаемого у него имущества в случаях ненадлежащего его использования.
Так, в Гражданском кодексе РФ имеется подобная норма о прекращении права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (ст. 293), которая предусматривает продажу с публичных торгов такого жилого помещения по решению суда с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов по исполнению судебного решения. Аналогичная норма установлена в ст. 240 ГК РФ, в соответствии с которой при продаже с публичных торгов бесхозяйственно содержимых культурных ценностей собственнику таких ценностей передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов.
Статья 287. Прекращение прав на земельный участок, принадлежащих лицам, не являющимся его собственниками
Комментарий к статье 287
1. Комментируемая статья для определения оснований и порядка прекращения прав на земельный участок, принадлежащих лицам, не являющимся его собственниками, отсылает к земельному законодательству. В данном случае речь идет о нормах Земельного кодекса РФ.
2. По основаниям, предусмотренным положениями ст. ст. 45 - 47 ЗК РФ, принудительному прекращению подлежат:
- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;
- право пожизненного наследуемого владения земельным участком;
- право аренды земельного участка;
- право безвозмездного срочного пользования земельным участком.
3. Основанием принудительного прекращения права является ненадлежащее использование земельного участка. Ненадлежащим признаются следующие способы и формы использования:
- использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением;
- использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
- отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы;
- использование при систематической неуплате земельного налога.
Ненадлежащим использованием считается также бездействие правообладателя, выраженное в полном отказе от использования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение определенного законодательством срока. Такой срок установлен ст. 284 ГК РФ и составляет три года, если более длительный срок не установлен законом. При этом в указанный период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
4. Принудительное прекращение прав на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования осуществляется только на основании решения суда. Однако п. 2 ст. 54 ЗК РФ устанавливает правило, в соответствии с которым права лиц, не являющихся собственниками земельных участков, могут быть принудительно прекращены при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка только после привлечения их к административной ответственности.
5. Административная ответственность установлена гл. 7 и 8 КоАП за следующие правонарушения:
- уничтожение специальных знаков;
- самовольная переуступка права пользования землей;
- проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия;
- несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов;
- сокрытие или искажение экологической информации;
- порча земель;
- использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.
6. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующих земельных участков.
Названное предупреждение должно содержать:
1) указание на допущенное земельное правонарушение;
2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;
3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;
4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;
5) иные необходимые условия.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в нарушении земельного законодательства, за их счет.
Решение уполномоченного органа об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего его использования может быть обжаловано в судебном порядке.
Автор
bf
bf194   документа Отправить письмо
Документ
Категория
Другое
Просмотров
229
Размер файла
486 Кб
Теги
комментарии, кодекс, гк_1_комм_гл17_крашенинников_2010
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа