close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ЗК комм Боголюбов 2009

код для вставкиСкачать

МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 августа 2008 года
Научный редактор -
доктор юридических наук, профессор
С.А. БОГОЛЮБОВ
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), член совета по аграрной политике и рыболовству при министре сельского хозяйства России, автор комментариев к Земельному, Градостроительному, Лесному, Водному кодексам РФ, Федеральным законам о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др., учебников и пособий по земельному, экологическому, аграрному праву, член экспертных советов Комитетов по природным ресурсам и природопользованию и по экологии Государственной Думы РФ - предисловие, главы XII, XIII, статьи 94, 95, 97 главы XVII, статьи 101, 102 главы XVIII;
Бондаренко Д.С., кандидат юридических наук, старший юрисконсульт ОАО "Система-Галс", соавтор книги "Земельный участок: вопросы и ответы" - статьи 25, 26, 30, 30.1, 37 главы V;
Галиновская Е.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, автор комментариев к Земельному и Градостроительному кодексам РФ, к Федеральным законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, участник подготовки законопроектов о развитии сельского хозяйства, о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую и о дополнении Земельного кодекса РФ, автор учебников по земельному, аграрному праву - главы III, IV, статьи 27, 28, 33, 35, 36, 38, 38.1, 38.2 главы V, главы VII, XI;
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, автор комментариев к земельному законодательству, учебника "Земельное право России", профессор Государственного университета по землеустройству - глава II;
Журавлева Л.В., адвокат филиала N 57 Московской областной коллегии адвокатов, аспирантка отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП - статьи 96, 98 - 100 главы XVII, статья 103 главы XVIII;
Мазуров А.В., кандидат юридических наук, главный консультант судьи и советник Управления конституционных основ публичного права Секретариата Конституционного Суда РФ (2000 - 2008), автор комментариев к Земельному, Лесному, Водному кодексам РФ, Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и другим федеральным законам, учебных пособий "Земельное право", автор и ведущий бизнес-семинаров по земельно-правовым проблемам, участник подготовки проектов нормативных актов, связанных с землей;
Минина Е.Л., кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, автор комментариев к Земельному и Градостроительному кодексам РФ, к Федеральным законам о разграничении государственной собственности на землю, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, учебников по земельному, аграрному праву, участник подготовки законопроекта о коллективном садоводстве и огородничестве - главы I, XIV, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";
Носков Е.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения юридического факультета Государственного университета по землеустройству, начальник юридического департамента ЗАО "РТМ Девелопмент", соавтор книги "Земельный участок: вопросы, ответы" - статьи 29, 30.2, 31, 32, 34, 39 главы V, глава XV;
Чуркин В.Э., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству - главы VIII, IX;
Руководитель авторского коллектива - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Боголюбов.
ПРЕДИСЛОВИЕ РЕДАКТОРА
Земельные проблемы являются одними из самых главных на протяжении столетий. Годы проведения реформ в Российской Федерации подтвердили значимость этих вопросов и нормативного регулирования в сфере земельных отношений.
Отраслевое законодательство (конституционное, гражданское, уголовное, административное, финансовое, природоресурсное и др.) корреспондирует и содержит нормы земельного права, регулирует общественные отношения с учетом специфики, свойственной каждой правовой отрасли.
Специфичность земельных правоотношений вытекает из правовой природы и особенностей объектов земельных правоотношений.
К таким объектам Земельный кодекс РФ отнес землю как:
природный ресурс, который в силу экологического права является объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности;
природный объект, т.е. естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
земельный участок и его части, которые рассматриваются в качестве объектов недвижимости.
Приоритет земельного и экологического законодательства при осуществлении прав на земельные участки вытекает из ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, которой закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
При этом использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способность земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Важнейшим нормативным правовым актом РФ, регулирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс РФ. Несмотря на свой малый объем - всего 103 статьи, Земельный кодекс РФ включает в себя различные правовые институты, которые нашли свое развитие в федеральных законах и подзаконных актах. Земельный кодекс РФ регулирует отношения по семи категориям земель, в отношении каждой из которых применяется свое правовое регулирование с учетом особенностей объектов, субъектов, режима и условий землепользования.
Актуальными правовыми институтами земельного законодательства для обеспечения условий исполнения и защиты законных интересов и прав граждан и юридических лиц, формирования и учета объектов земельных правоотношений, определения природоресурсного потенциала Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, охраны, контроля и надзора являются мониторинг, контроль (надзор), землеустройство, кадастр, оценка земельных участков.
Названные и другие земельно-правовые институты продолжают развиваться по мере совершенствования законодательства, общественных, экономических и иных отношений, а также внедрения технических средств фиксации. Так, для определения границ лесных участков, особо охраняемых природных территорий, обнаружения правонарушений, постоянного дистанционного наблюдения и выявления изменения показателей природных объектов применяются средства и методы дистанционного зондирования. Статус полученных результатов применения технических средств подлежит правовому закреплению и регулированию. В настоящее время актуализируются проблемы земельного контроля, который имеет различные формы и осуществляется различными органами. Правовым регулированием в этой области занимаются министерства природных ресурсов и экологии, сельского хозяйства, экологического развития РФ и др.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Наравне с проведением государственного земельного контроля Росприроднадзор осуществляет и другие виды контрольно-надзорной деятельности, а также ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения и иные полномочия.
Представленный комментарий к Земельному кодексу РФ будет интересен широкому кругу специалистов, перед которыми стоят практические задачи, связанные с решением земельных вопросов.
Комментарий к Земельному кодексу РФ выполнен коллективом научных и практических работников с учетом последних изменений законодательства, судебной и арбитражной практики.
Комментарий будет способствовать правильному пониманию положений законодательства, разъяснению и научному толкованию положений отдельных норм и правовых институтов земельного законодательства и, соответственно, надлежащему правоприменению, поскольку с момента принятия и вступления в силу Земельного кодекса РФ прошло более семи лет. За это время Кодекс пополнился новыми статьями и нормами, часть его прежних положений претерпела значительные изменения. С января 2002 г. вступил в действие, а с 1 июля 2006 г. утратил силу Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю". Приняты Федеральные законы от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Градостроительный кодекс РФ (2004 г.), Водный и Лесной кодексы РФ (2006 г.).
В ходе административной реформы разграничиваются полномочия государственных органов Российской Федерации и субъектов РФ, в связи с реформой муниципальных образований увеличивается компетенция исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Само применение требований Земельного кодекса РФ поставило на повестку дня ряд теоретических и новых практических вопросов.
Настоящее издание служит пособием и дополнением к Земельному кодексу РФ, иным актам законодательства о земле и к их многочисленным комментариям, а также учебникам и учебным пособиям по земельному, природоресурсному, экологическому праву.
В книге приводятся наиболее часто встречающиеся в жизни вопросы и проблемы использования и охраны земель, разъяснения ведущих ученых и практиков, специалистов в области регулирования и реализации земельных отношений.
Особое внимание уделяется правам физических и юридических лиц (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, обладателей сервитута) на земельные участки, преемственности прав всех землевладельцев, тому новому, что вносится принятыми в последнее время законами в российскую правовую систему, в земельные отношения.
Полезно описание порядка учета и регистрации земельных участков, обеспечения стабильности пользования и владения недвижимостью на земле. Важным является и уяснение пределов вмешательства государства, обязанности и права граждан в области охраны и использования земель.
Принятые в последнее время нормативные правовые акты, судебная и арбитражная практика сумели дать ответ не на все имеющиеся вопросы. Но эти вопросы и полемика вокруг них побудили авторов собрать вместе многие проблемы правоприменения, продолжать попытки искать ответы, а затем и составить настоящую книгу.
Нередко жизнь оказывается настолько разнообразной и казуистичной, не подпадающей под требования права, что авторы вынуждены приводить для развернутых объяснений и иные источники: комментарии, учебники, пособия - свои и других авторов. В ряде случаев читатели могут воспользоваться информационно-поисковыми системами и Интернетом.
Руководитель авторского коллектива,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
С.А.Боголюбов
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ <1>
--------------------------------
<1> Принятые сокращения использованы в тексте комментария, законодательные акты приведены в официальной редакции.
1. Нормативные правовые акты
Конституция РФ - принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // РГ. 1993. 25 дек.
АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2004. N 31. Ст. 3216; Ст. 3282; N 45. Ст. 4377; 2005. N 14. Ст. 1210; 2006. N 1. Ст. 8
ВК - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; N 50. Ст. 5279
ВК 1995 г. - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471
ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; N 34. Ст. 4026; 1999. N 28. Ст. 3471; 2001. N 17. Ст. 1644; N 21. Ст. 2063; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4737; Ст. 4746; 2003. N 2. Ст. 167; N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3233; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 18; Ст. 39; Ст. 43; N 27. Ст. 2722; N 30 (ч. 2). Ст. 3120; 2006. N 2. Ст. 171; N 3. Ст. 282; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2881; N 31 (ч. 1). Ст. 3437; N 45. Ст. 4627; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5497; Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (в ред. от 20 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 1996. N 34. Ст. 4025; 1997. N 43. Ст. 4903; 1999. N 51. Ст. 6288; 2002. N 48. Ст. 4737; 2003. N 2. Ст. 160; Ст. 167; N 13. Ст. 1179; N 46 (ч. 1). Ст. 4434; N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; Ст. 45; N 13. Ст. 1080; N 19. Ст. 1752; 2006. N 6. Ст. 636; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 39; N 5. Ст. 558; N 17. Ст. 1929; часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (в ред. от 3 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4552; 2004. N 49. Ст. 4855; 2006. N 23. Ст. 2380
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 30. Ст. 3101; 2004. N 5. Ст. 403; N 9. Ст. 831; N 24. Ст. 2335; N 31. Ст. 3230; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 20; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 8; N 50. Ст. 5303
Градостроительный кодекс - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10; Ст. 21; N 23. Ст. 2380; N 31 (ч. 1). Ст. 3442; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; РГ. 2007. 18 мая
Градостроительный кодекс 1998 г. - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069
ЗК, Кодекс - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; Ст. 17; N 10. Ст. 763; N 30 (ч. 2). Ст. 3122; Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2880; Ст. 2881; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279; Ст. 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23; Ст. 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455
ЗК РСФСР - Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 (утратил силу) // Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768
КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; N 30. Ст. 3029; N 44. Ст. 4295; Ст. 4298; 2003. N 1. Ст. 2; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 27 (ч. 2). Ст. 2708; Ст. 2717; N 46 (ч. 1). Ст. 4434; Ст. 4440; N 50. Ст. 4847; Ст. 4855; N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; N 30. Ст. 3095; N 31. Ст. 3229; N 34. Ст. 3529; Ст. 3533; N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; Ст. 13; Ст. 37; Ст. 40; Ст. 45; N 10. Ст. 762; N 13. Ст. 1077; N 17. Ст. 1484; N 19. Ст. 1752; N 25. Ст. 2431; N 27. Ст. 2719; Ст. 2721; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; N 30 (ч. 2). Ст. 3131; N 40. Ст. 3986; N 50. Ст. 5247; N 52 (ч. 1). Ст. 5574; Ст. 5596; 2006. N 1. Ст. 4; Ст. 10; N 2. Ст. 172; Ст. 175; N 6. Ст. 636; N 10. Ст. 1067; N 12. Ст. 1234; N 17 (ч. 1). Ст. 1776; N 18. Ст. 1907; N 19. Ст. 2066; N 23. Ст. 2380; Ст. 2385; N 28. Ст. 2975; N 30. Ст. 3287; N 31 (ч. 1). Ст. 3420; Ст. 3432; Ст. 3433; Ст. 3438; Ст. 3452; N 43. Ст. 4412; N 45. Ст. 4633; Ст. 4634; Ст. 4641; N 50. Ст. 5279; Ст. 5281; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; Ст. 25; Ст. 29; Ст. 33; N 7. Ст. 840; N 15. Ст. 1743; N 16. Ст. 1824; Ст. 1825; N 20. Ст. 2367; N 21. Ст. 2456
ЛК - Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278
ЛК 1997 г. - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 50. Ст. 4857; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2006. N 1. Ст. 10; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 50. Ст. 5279
НК - Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (в ред. от 17 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; Ст. 3825; 1999. N 14. Ст. 1649; N 28. Ст. 3487; 2000. N 2. Ст. 134; N 32. Ст. 3341; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 18; N 13. Ст. 1147; N 23. Ст. 2289; N 53 (ч. 1). Ст. 5016; Ст. 5026; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; N 6. Ст. 625; 2003. N 22. Ст. 2066; N 23. Ст. 2174; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 28. Ст. 2873; N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3231; N 45. Ст. 4377; 2005. N 27. Ст. 2717; N 45. Ст. 4585; 2006. N 6. Ст. 636; N 31 (ч. 1). Ст. 3436; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 28; Ст. 31; N 18. Ст. 2118; N 22. Ст. 2563; часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (в ред. от 16 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340; Ст. 3341; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 18; N 23. Ст. 2289; N 33 (ч. 1). Ст. 3413; Ст. 3421; Ст. 3429; N 49. Ст. 4554; Ст. 4564; N 53 (ч. 1). Ст. 5015; Ст. 5023; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 4; N 22. Ст. 2026; N 30. Ст. 3021; Ст. 3027; Ст. 3033; N 52 (ч. 1). Ст. 5132; Ст. 5138; 2003. N 1. Ст. 2; Ст. 5; Ст. 6; Ст. 8; Ст. 11; N 19. Ст. 1749; N 21. Ст. 1958; N 22. Ст. 2066; N 23. Ст. 2174; N 26. Ст. 2567; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 28. Ст. 2874; Ст. 2879; Ст. 2886; N 46 (ч. 1). Ст. 4435; Ст. 4443; Ст. 4444; N 50. Ст. 4849; N 52 (ч. 1). Ст. 5030; Ст. 5038; 2004. N 5. Ст. 1342; N 27. Ст. 2711; Ст. 2713; Ст. 2715; N 30. Ст. 3083; Ст. 3084; Ст. 3088; N 31. Ст. 3219; Ст. 3220; Ст. 3222; Ст. 3231; N 34. Ст. 3517; Ст. 3518; Ст. 3520; Ст. ст. 3522 - 3525; Ст. 3527; N 35. Ст. 3607; N 41. Ст. 3994; N 45. Ст. 4377; N 49. Ст. 4840; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; Ст. 29; Ст. 30; Ст. 34; Ст. 38; N 21. Ст. 1918; N 23. Ст. 2201; N 24. Ст. 2312; N 25. Ст. 2428; Ст. 2429; N 27. Ст. 2707; Ст. 2710; Ст. 2713; Ст. 2717; N 30 (ч. 1). Ст. 3101; Ст. 3104; Ст. 3112; Ст. 3117; Ст. 3118; N 30 (ч. 2). Ст. 3128; Ст. 3129; Ст. 3130; N 43. Ст. 4350; N 50. Ст. 5246; Ст. 5249; N 52 (ч. 1). Ст. 5581; 2006. N 1. Ст. 12; Ст. 16; N 3. Ст. 280; N 10. Ст. 1065; N 12. Ст. 1233; N 23. Ст. 2380; Ст. 2382; N 27. Ст. 2881; N 30. Ст. 3295; N 31 (ч. 1). Ст. 3433; Ст. 3436; Ст. 3443; Ст. 3450; Ст. 3452; N 43. Ст. 4412; N 45. Ст. 4627; Ст. 4628; Ст. 4629; Ст. 4630; N 47. Ст. 4819; N 50. Ст. 5279; Ст. 5286; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 7; Ст. 31; Ст. 39; N 21. Ст. 2461
ТК - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; 2002. N 30. Ст. 3014; Ст. 3033; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 18. Ст. 1690; N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 27; N 19. Ст. 1752; 2006. N 27. Ст. 2878; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 34
УК - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. 871; Ст. 873; N 11. Ст. 1255; N 12. Ст. 1407; N 28. Ст. 3489; Ст. 3490; Ст. 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; N 13. Ст. 1140; N 26. Ст. 2587; Ст. 2588; N 33 (ч. 1). Ст. 3424; N 47. Ст. 4404; Ст. 4405; N 53 (ч. 1). Ст. 5028; 2002. N 10. Ст. 966; N 11. Ст. 1021; N 19. Ст. 1793; Ст. 1795; N 26. Ст. 2518; N 30. Ст. 3020; Ст. 3029; N 44. Ст. 4298; 2003. N 11. Ст. 954; N 15. Ст. 1304; N 27 (ч. 2). Ст. 2708; Ст. 2712; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4848; Ст. 4855; 2004. N 30. Ст. 3091; Ст. 3092; Ст. 3096; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 1; Ст. 13; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; N 52 (ч. 1). Ст. 5574; 2006. N 2. Ст. 176; N 31 (ч. 1). Ст. 3452; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 46; N 16. Ст. 1822; Ст. 1826; N 21. Ст. 2456
Закон РФ "О недрах" - Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 25 октября 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061; N 33 (ч. 1). Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; N 44. Ст. 4538
ФЗ о введении в действие ВК - Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380
ФЗ о введении в действие Градостроительного кодекса - Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2006. N 1. Ст. 17; N 27. Ст. 2881; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455
ФЗ о введении в действие ЗК - Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875; N 50. Ст. 4846; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 3; Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 27. Ст. 2881; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834
ФЗ о введении в действие ЛК - Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279
ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс - Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498
ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 18 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 27. Ст. 2711; N 30. Ст. 3081; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; Ст. 22; Ст. 40; Ст. 43; N 50. Ст. 5244; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2881; N 30. Ст. 3287; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498
ФЗ "О государственном земельном кадастре" - Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 27. Ст. 2881; N 50. Ст. 5279
ФЗ "О животном мире" - Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (в ред. от 20 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 17. Ст. 1933
ФЗ "О землеустройстве" - Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2006. N 50. Ст. 5279
ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" - Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249; 2006. N 50. Ст. 5279
ФЗ о переводе земель из одной категории в другую - Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455
ФЗ о резервировании земель - Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455
ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" - Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801; 2000. N 48. Ст. 4632; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2006. N 27. Ст. 2881
ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов - Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972
ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758; N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2007. N 7. Ст. 832
ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; N 17. Ст. 1480; N 27. Ст. 2708; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; Ст. 3108; N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; N 6. Ст. 636; N 8. Ст. 852; N 23. Ст. 2380; N 30. Ст. 3296; N 31 (ч. 1). Ст. 3427; Ст. 3452; N 43. Ст. 4412; N 49 (ч. 1). Ст. 5088; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 18. Ст. 2117; N 21. Ст. 2455
ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; Ст. 25; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 10; Ст. 13; Ст. 14; N 23. Ст. 2380; N 29. Ст. 3124; N 30. Ст. 3287; N 31 (ч. 1). Ст. 3427; Ст. 3452; N 44. Ст. 4537; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 13. Ст. 1464; N 21. Ст. 2455
ФЗ об объектах культурного наследия - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21
ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; N 21. Ст. 2455
ФЗ "Об охране окружающей среды" - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834
ФЗ об оценочной деятельности - Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; 2002. N 4. Ст. 251; N 12. Ст. 1093; N 46. Ст. 4537; 2003. N 2. Ст. 167; N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 2. Ст. 172; N 31 (ч. 1). Ст. 3456; 2007. N 7. Ст. 834
ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ - Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782
ФЗ от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ - Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881
Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 - Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5
2. Официальные издания
БВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ)
БМД - Бюллетень международных договоров
БНА - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)
Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
РГ - Российская газета
САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
3. Органы власти
ВС (РФ, РСФСР, СССР) - Верховный Суд (Российской Федерации, РСФСР, СССР)
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
Минздравсоцразвития России - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (ранее Минздрав России - Министерство здравоохранения Российской Федерации)
Минобороны России - Министерство обороны Российской Федерации
Минрегион России - Министерство регионального развития Российской Федерации
Минсельхоз России - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минтранс России - Министерство транспорта Российской Федерации
Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации
Минэкономразвития России - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
МПР России - Министерство природных ресурсов Российской Федерации (ранее Минприроды России - Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации)
МЧС России - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра России
Росимущество - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Роскомзем - Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству
Роснедвижимость - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Росрегистрация - Федеральная регистрационная служба
4. Прочие сокращения
абз. - абзац
г. - год, город
га - гектар
гл. - глава(-ы)
др. - другой(-ие)
ЗАО - закрытое акционерное общество
изм. - изменение(-я)
кв. м - квадратный метр
км - километр
м - метр
млн. - миллион(-ы)
ОАО - открытое акционерное общество
ООО - общество с ограниченной ответственностью
п. - пункт(-ы)
подп. - подпункт
примеч. - примечание(-я)
разд. - раздел(-ы)
ред. - редакция
РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
руб. - рубль(-и)
РФ - Российская Федерация
см. - смотри
СНГ - Содружество Независимых Государств
СПС - справочно-правовая система
СССР - Союз Советских Социалистических Республик
ст. - статья(-и)
т.е. - то есть
тыс. - тысяча(-и)
ФАС - Федеральный арбитражный суд
ФЗ - Федеральный закон
ФКЗ - Федеральный конституционный закон
ч. - часть
25 октября 2001 года N 136-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 N 86-ФЗ,
от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ,
от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ,
от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ,
от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 22.07.2005 N 117-ФЗ,
от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ,
от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 30.06.2006 N 92-ФЗ,
от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 154-ФЗ,
от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ,
от 04.12.2006 N 204-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 29.12.2006 N 260-ФЗ, от 29.12.2006 N 261-ФЗ,
от 28.02.2007 N 21-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ,
от 19.06.2007 N 102-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ,
от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ,
от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 13.05.2008 N 68-ФЗ,
от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
Комментарий к статье 1
1. В комментируемой статье закреплены основные принципы, на которых базируется земельное законодательство (понятие земельного законодательства и круг регулируемых им отношений определены в ст. ст. 2 и 3 ЗК).
Данные принципы вытекают прежде всего из положений Конституции РФ (ст. 9) о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Необходимо подчеркнуть, что земля, как гласит первый из рассматриваемых принципов, является прежде всего составной частью природы, причем важнейшей ее составляющей, поскольку на земле расположены водные объекты, произрастают леса и другая растительность, в недрах находятся запасы полезных ископаемых. Исходя из этих естественных свойств земли строится и ее использование в деятельности человека.
Согласно ФЗ "Об охране окружающей среды" природные ресурсы представляют собой компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Как природный ресурс земля выступает в качестве пространственно-операционного базиса для размещения жилых и производственных построек, иных сооружений и объектов, а в сельском и лесном хозяйстве - в качестве основного средства производства, обладающего таким уникальным свойством, как плодородие (т.е. способность давать жизнь растительному миру, в том числе сельскохозяйственным растениям, которые являются пищей и для человека, и для животных).
Природоохранное законодательство регулирует целый ряд вопросов, связанных с охраной земли как природного объекта. В частности, им устанавливаются экологические требования к хозяйственной деятельности, порядок установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, порядок организации государственного экологического мониторинга и проведения контроля в области охраны окружающей среды. Все это направлено на защиту земли и почвы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия.
Гражданское законодательство рассматривает земельные участки в качестве недвижимых вещей (ст. 130 ГК). Оно регулирует общие вопросы права собственности, совершения сделок (в том числе сделок с недвижимостью) и другие, которые с учетом устанавливаемых земельным законодательством особенностей применимы к земельным участкам.
Земельное же законодательство рассматривает землю в комплексе: и как природный объект и природный ресурс, и как имущество. Одним из главных аргументов против выдвигавшихся в юридической науке предложений о регулировании земельных отношений исключительно нормами гражданского законодательства является как раз то, что именно земельное законодательство, сочетающее как частноправовые, так и в значительной мере публично-правовые методы воздействия, призвано и способно обеспечить рациональное использование и охрану земель.
При этом, как гласит второй из рассматриваемых принципов, приоритет в земельном законодательстве отдается отношению к земле как к природному объекту по сравнению с имущественной стороной земельных отношений. Недаром в ЗК второй главой, непосредственно следующей за главой об общих положениях, является глава "Охрана земель" - она предшествует главам, посвященным праву собственности и другим правам на земельные участки.
Указанный принцип вытекает также из положений ст. 36 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этот принцип конкретизирован в ст. 42 ЗК, устанавливающей, в частности, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также должны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами, соблюдать при использовании земельных участков требования экологических правил и нормативов, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека - это один из тех принципов, на которых вообще должна строиться правовая система цивилизованного государства. Он перекликается с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды": соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.
Данный принцип, закрепленный в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, находит, в частности, развитие и в приоритетном сохранении ценных сельскохозяйственных земель и земель особо охраняемых территорий, которое в качестве принципа земельного законодательства закреплено в подп. 6: именно такие земли имеют особое значение для сохранения благоприятной экологической обстановки, а следовательно, и для здоровья человека, а также для жизненно необходимого человеку производства продуктов питания.
Необходимость обеспечения возможности участия граждан, общественных и религиозных организаций в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель, также вытекает из конституционной нормы (ст. 42 Конституции РФ) о соблюдении права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. В ЗК данный принцип реализован, например, в нормах п. 3 ст. 31, согласно которому органы местного самоуправления городских или сельских поселений должны информировать население о возможном либо предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. А граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Этим же пунктом установлено, что при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов вызывает дискуссии в юридической науке, поскольку в земельном законодательстве он находит пока только косвенные подтверждения, такие как норма п. 7 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, запрещающая приватизацию зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. На основании этого целый ряд ученых делают справедливый, в общем-то, вывод, что данный принцип закладывает основы будущего регулирования земельных отношений. Однако, по нашему мнению, не следует рассматривать в качестве упомянутых в подп. 5 п. 1 комментируемой статьи объектов только здания, строения, сооружения или же только объекты недвижимости, поскольку таких уточнений в данной норме нет. Следовательно, речь в данном случае может идти, например, о находящихся в границах земельного участка водных объектах.
Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий в земельном законодательстве выражается прежде всего в установлении специальных, более жестких по сравнению с другими категориями земель, требований к порядку перевода их в другие категории, которые сужают круг оснований такого перевода до ситуаций особой государственной или общественной необходимости и направлены на исключение возможности необоснованного перевода. Соответствующие нормы содержатся в ЗК и, более детально, в ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.
Принцип, закрепленный в подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, тесно связан с принципами деления земель по целевому назначению на категории (подп. 8) и дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (подп. 10). Выделение земельным законодательством семи категорий земель основано на том, в каких целях используются те или иные земли. При этом в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением категории земель, к которой он принадлежит, является земельным правонарушением и может даже послужить основанием для принудительного прекращения прав на земельный участок.
Декларируя принцип платности использования земли, земельное законодательство устанавливает формы платы за использование земли (ст. 65 ЗК), регулирует основные условия внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также порядок определения стоимости земельных участков.
Основания и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований в настоящее время установлены ст. ст. 16 - 19 ЗК, а также ФЗ о введении в действие ЗК.
Закрепленный в подп. 11 п. 1 комментируемой статьи принцип провозглашает необходимость соблюдения в регулировании земельных отношений того баланса публичных и частных интересов, который в принципе должен обеспечиваться и всеми другими отраслями законодательства, что составляет между тем одну из самых непростых задач, стоящих перед правом и государством. Достаточно сказать, что в земельном праве проблема поиска оптимального сочетания указанных интересов встает при регулировании таких вопросов, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставление земельных участков для строительства, установление публичного сервитута и других ограничений прав на землю, проведение приватизации земли и др.
Принцип государственного регулирования приватизации земли, кстати, выделен в последнем абзаце п. 1 в качестве принципа, который применяется при регулировании земельных отношений, но, следовательно, не является собственно принципом земельного законодательства. Это сделано, очевидно, потому, что в большинстве случаев приватизация земельных участков осуществляется одновременно с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями и регулируется нормами как земельного, так и гражданского законодательства.
Из этих же соображений в данном абзаце упомянут принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Такое разграничение не является простым: хотя и гражданское, и земельное законодательство закрепляют в статьях соответствующих кодексов и законов основные подходы к такому разграничению, данные нормы в некоторых случаях противоречат друг другу, а также вызывают споры относительно их трактовки. В комментариях к дальнейшим статьям ЗК эта проблема будет рассмотрена более подробно применительно к отдельным видам земельных отношений.
2. Норма, содержащаяся в п. 2 комментируемой статьи, означает, что иные, кроме изложенных в п. 1, принципы земельного законодательства могут быть установлены только федеральным законодательством, т.е. закрепление такого рода принципов в своих законах выходит за пределы ведения субъектов РФ.
Принципы, устанавливаемые федеральными законами, как правило, относятся к отдельной конкретной сфере земельных отношений, регулируемой каждым из этих законов, и, таким образом, развивают и дополняют общие принципы земельного законодательства, закрепленные ЗК, которым они не должны противоречить.
В настоящее время специальные статьи, посвященные принципам регулирования земельных отношений, имеются, например, в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В ст. 1 этого Закона закреплены принципы, на которых основан оборот земель сельскохозяйственного назначения:
1) сохранение целевого использования земельных участков;
2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;
3) преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;
4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;
5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.
Внимательное изучение названных принципов показывает, что все они развивают рассмотренные выше принципы, закрепленные ЗК, такие как: деление земель по целевому назначению, приоритет сохранения особо ценных земель, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, сочетание интересов общества и законных интересов граждан в регулировании использования и охраны земель. В частности, именно в целях защиты интересов всего общества в сохранении продуктивных сельскохозяйственных угодий, удовлетворении потребности в земельных участках для ведения сельскохозяйственного производства аграрных предприятий, фермерских и личных подсобных хозяйств, садоводов и огородников вводятся ограничения общей площади таких земель, находящихся в собственности одного лица, запрет на приобретение этих земель в собственность иностранцами, предоставление преимущественного права покупки соответствующих земельных участков субъектам РФ.
Статья 2. Земельное законодательство
Комментарий к статье 2
1. Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к").
Земельное законодательство в абз. 1 комментируемой статьи рассматривается как законодательство в узком смысле, т.е. совокупность законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Однако само понятие "законодательство" в науке и правоприменении употребляется и в широком смысле: как совокупность всех нормативных правовых актов (как законов, так и подзаконных актов) - и в дальнейшем тексте комментируемой статьи именно с этой точки зрения названы указы Президента РФ и акты Правительства РФ, которые регулируют земельные отношения.
При этом в статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, "во главе" которых находится ЗК, а ему должны соответствовать другие федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ.
Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В ряде случаев ЗК прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33), установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (ст. 79), утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон, за исключением пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 86).
Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: "Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
Нельзя не отметить, что соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ по отраслям, являющимся сферой их совместного ведения, представляет собой непростой вопрос с точки зрения и теории, и практики законотворчества <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003.
Субъекты РФ в области регулирования земельных отношений довольно часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки, согласования, принятия. Так, в настоящее время в четырех субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд (соответствующий федеральный закон разработан, но пока не принят).
Что касается указов Президента РФ, то именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов - практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности", от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" <1>, который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) "О Правительстве Российской Федерации" <1> (ст. 23) Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, - в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.
Постановлениями Правительства РФ в настоящее время урегулирована значительная часть земельных отношений. Можно назвать, например, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" <1>, от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" <2>, от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" (в ред. от 27 мая 2006 г.) <3>, от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
<2> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.
<3> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899; 2006. N 23. Ст. 2512.
<4> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.
В некоторых статьях ЗК так же, как и в статьях федеральных законов, содержатся непосредственные указания на то, что тот или иной вопрос регулируется Правительством РФ: например, согласно п. 6 ст. 13 ЗК в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830.
В комментируемой статье не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем приказы, инструкции, правила и другие подзаконные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти в пределах их компетенции, также могут содержать нормы, регулирующие земельные отношения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 12 мая 2008 г.) <1> под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Среди федеральных органов исполнительной власти функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности обладают федеральные министерства. Федеральные агентства и федеральные службы не вправе осуществлять такое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или данного федерального агентства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978.
Среди принятых за последнее время наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений можно назвать Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения", письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля", Приказ Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка" <1>, Приказ Росрегистрации от 29 августа 2006 г. N 146 "Об утверждении формы выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок" <2>.
--------------------------------
<1> БНА. 2006. N 47.
<2> БНА. 2006. N 36.
3. В субъектах РФ подзаконные нормативные акты принимаются, так же как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти субъектов (например, правительствами), как правило, в виде постановлений.
Следует обратить внимание на то, что и в ЗК, и в других федеральных законах при отсылках к законодательству субъектов РФ в одних случаях указывается, что данный вопрос регулируется законами субъектов РФ, в других - просто что вопрос регулируется субъектами РФ. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" споры о местоположении земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектами РФ. Субъектам РФ в данном случае предоставлено самим решать, каким органом и каким нормативным актом будет регулироваться данный вопрос. И они подходят к этому решению по-разному. Так, Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 935-КЗ были внесены изменения и дополнения в Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <1>, которыми в новую редакцию ст. 28 этого Закона включены нормы об урегулировании споров о местоположении выделяемого в счет доли земельного участка. А в Чувашской Республике и в Республике Хакасия по данному вопросу приняты нормативные акты органами исполнительной власти: это Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2006 г. N 146 "О порядке проведения согласительных процедур для разрешения споров, возникающих при определении местоположения земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на территории Чувашской Республики" и Постановление Правительства Республики Хакасия от 25 апреля 2006 г. N 117 "О создании согласительной комиссии по определению местоположения выделяемых участниками долевой собственности земельных участков в Республике Хакасия".
--------------------------------
<1> Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (1).
4. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по земельным вопросам, решение которых находится в сфере их полномочий, а также по земельным вопросам, непосредственно отнесенным федеральным законодательством к сфере регулирования органов местного самоуправления. Например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72) и др. Такие акты принимаются органами местного самоуправления, как правило, в форме решений и постановлений: например, решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 18 августа 2006 г. N 13/10 "Об утверждении размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в Одинцовском районе", Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 2 августа 2006 г. N 1564 "Об установлении процедуры оформления и предоставления земельных участков на территории Подольского муниципального района", решение Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 19 июля 2006 г. N 313 "О Положении "Порядок изъятия для муниципальных нужд земельных участков в границах городского округа Юбилейный Московской области", решение Совета депутатов городского округа Жуковский Московской области от 1 июня 2006 г. N 26/СД "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Жуковского Московской области".
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья содержит достаточно краткое определение земельных отношений, основное ее содержание составляет разграничение сфер законодательного регулирования земельного законодательства от других отраслей, и прежде всего от тех, которые наиболее тесно с ним переплетаются, т.е. от природоохранного, природоресурсного и гражданского законодательства.
Однако нормы, регулирующие отношения, связанные с землей, имеются и в нормативных правовых актах других отраслей законодательства. В частности, в административном и уголовном законодательстве - нормы, устанавливающие ответственность за земельные правонарушения, в конституционном законодательстве - нормы о собственности на землю. Непростым является вопрос о соотношении земельного и аграрного законодательства, которые во многом совпадают по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения (недаром земельная и аграрная реформы проводились в нашей стране одновременно и одними и теми же нормативными правовыми актами).
При этом только земельное право регулирует земельные отношения в комплексе - как отношения по использованию и охране земель; нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, образуют систему земельного законодательства, рассмотренную в комментарии к предыдущей статье.
2. Как отмечалось выше, в комментарии к ст. 1, земля является природным объектом и природным ресурсом. Законодательство об охране окружающей среды устанавливает нормы, относящиеся ко всем природным объектам, в том числе и земле, и земельное законодательство в ряде случаев при регулировании земельных отношений дает прямые или косвенные отсылки к таким природоохранным нормам, как, например, в ст. 13 ЗК: "Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований"; "Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям"; "Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ".
Наряду с горным, водным, лесным законодательством и законодательством об охране и использовании животного мира земельное законодательство рассматривается в качестве природоресурсного законодательства. Все указанные отрасли объединяет лежащий в основе регулирования принцип приоритета охраны природного ресурса по отношению к его хозяйственному использованию, в остальном имеются существенные отличия, прежде всего - в допускаемых законом формах собственности и иных прав на данный природный ресурс. При этом, поскольку такие природные ресурсы, как недра, воды и леса, находятся непосредственно на земле (под землей) и неразрывно с нею связаны, регулирование целого ряда вопросов охраны и использования того или иного ресурса осуществляется совместно как земельным, так и соответствующим отраслевым законодательством. Так, в соответствии со ст. ст. 101 и 102 ЗК (см. комментарий) порядок использования и охраны земель лесного фонда и земель водного фонда регулируется ЗК и лесным законодательством. В свою очередь, ЛК устанавливает, что границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 6 ЛК), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных (кроме земель лесного фонда) категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК). Аналогичные нормы содержатся в правовых актах и других природоресурсных отраслей: это, например, правило ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" о том, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.
Нормы, непосредственно регулирующие земельные отношения, имеются в ВК - это, например, ч. 4 ст. 8 ВК, которой установлено, что не допускается отчуждение прудов и обводненных карьеров без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, и что данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Из федеральных законов, не относящихся к природоресурсным отраслям, нормы, касающиеся правового режима земель особо охраняемых территорий и их объектов (см. комментарий к гл. XVII Кодекса), содержат ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ФЗ об объектах культурного наследия.
В части же регулирования отношений, связанных с использованием земель населенных пунктов, земельное законодательство тесно переплетается с законодательством о градостроительной деятельности, которое регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса земельное законодательство применяется к градостроительным отношениям, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
3. Вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства остается дискуссионным в науке и является достаточно сложным в практике законотворчества и правоприменения.
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст. 2 ГК). Таким образом, отношения, связанные с осуществлением права собственности и других вещных прав на земельные участки, а также совершением сделок с земельными участками, носят по сути своей гражданско-правовой характер. Однако согласно п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. А в соответствии с п. 3 ст. 209 ГК владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Соответственно, земельное законодательство, исходя из установленного гражданским правом понятия и содержания, например, права собственности или договора аренды, определяет и закрепляет особенности порядка их возникновения и прекращения, а также ограничения прав собственников и арендаторов - по отношению к земельным участкам.
Однако гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" ГК также содержит нормы, регулирующие земельные отношения. До принятия нового ЗК они восполняли существовавшие пробелы в законодательстве о земле, но после вступления указанного Кодекса в силу частично стали ему противоречить. Большинство специалистов в области земельного права считают, что в данном случае должны применяться нормы ЗК как специального закона. Эта позиция воспринята законодателем: ФЗ о введении в действие ЛК и ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс в ГК были внесены изменения, которыми ряд норм о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и о порядке изъятия (в том числе путем выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд приведен в соответствие с ЗК.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации
Комментарий к статье 4
Норма комментируемой статьи вытекает из положений ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Аналогичные нормы содержатся практически во всех федеральных законах, посвященных регулированию той или иной сферы общественных отношений, однако именно по поводу земельных отношений международное сотрудничество развито в меньшей мере, поскольку земли всегда находятся и, соответственно, используются и охраняются в границах того или иного государства и национальные правовые системы данные отношения полностью охватывают. Однако необходимо учитывать то, что к земельным отношениям могут быть применимы нормы других, кроме земельного, отраслей права и, соответственно, правила, предусмотренные, например, международными договорами об охране окружающей среды.
Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1> "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
В соответствии с Конституцией РФ заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ находятся в ведении Российской Федерации. Международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция.
Согласно Конституции РФ ратификация международных договоров РФ осуществляется в форме федерального закона.
Разъяснения для судов общей юрисдикции о применении ими общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 <1>.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2003. N 12.
Статья 5. Участники земельных отношений
Комментарий к статье 5
1. Правоспособность как граждан, так и юридических лиц, участвующих в земельных отношениях, устанавливается в соответствии с ГК. Им же закреплены допустимые организационно-правовые формы юридических лиц, которые также могут иметь значение для отношений по поводу земли, - например, по ЗК земельные участки могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование юридическим лицам только определенных организационно-правовых форм.
Граждане в земельных отношениях в определенных случаях могут выступать и как индивидуальные предприниматели, если они зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке. Например, п. 6 ст. 69 ЗК установлено, что индивидуальные предприниматели могут проводить любые работы по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено специальными законами. Особенности земельных отношений граждан, ведущих личные подсобные хозяйства и крестьянские (фермерские) хозяйства, урегулированы в специальных законах.
Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования выступают в земельных отношениях в двух разных качествах. С одной стороны, они являются носителями властных полномочий и осуществляют нормативное регулирование земельных отношений на находящейся под их юрисдикцией территории, с другой стороны, они выступают как собственники земельных участков, и в этом случае они являются равными с гражданами и юридическими лицами участниками земельных отношений.
В соответствии со ст. 125 ГК от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов; от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять указанные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
2. Иностранцы, так же как лица без гражданства и иностранные юридические лица, являются участниками земельных отношений, на которых распространяются все установленные законом права и обязанности. Единственное, в чем могут быть установлены ограничения для данных субъектов, - это в приобретении ими земельных участков в собственность, и такого рода ограничения должны быть закреплены в нормативных правовых актах не ниже уровня федерального закона.
К настоящему времени запрет на приобретение земельных участков в собственность иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами установлен ФЗ о введении в действие ЗК (п. 5 ст. 3) - в отношении земель приграничных территорий до установления их перечня Президентом РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - в отношении земельных участков из данной категории земель. Причем согласно ст. 3 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не только указанные выше лица, но и юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
3. С появлением в России права частной собственности и других вещных прав на землю и до введения в действие ЗК в законодательстве, научной литературе и на практике использовались различные термины для обозначения обладателей указанных прав. Земельный кодекс ввел единообразие в использовании понятий, обозначающих участников земельных отношений, и хотя в тексте п. 3 комментируемой статьи упоминается о том, что эти понятия и определения используются для целей настоящего Кодекса, в настоящее время даваемая Кодексом трактовка соответствующих понятий является общепринятой для законодательства и актов судебных органов. Допускается также обобщенный термин "обладатели прав на землю" или "собственники и обладатели иных прав на землю".
Статья 6. Объекты земельных отношений
Комментарий к статье 6
1. Как уже отмечалось в комментарии к ст. 1 Кодекса, земельное законодательство исходит из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Соответственно, и как объект земельных отношений земля выступает в этих двух качествах: в первом случае - это земля как природный объект и природный ресурс, и в этом качестве она выступает объектом регулирования, например, норм главы II Кодекса (при этом используется также термин "земли"); во втором случае - это земля как имущество и объект прав, и в этом качестве она выступает в виде конкретных земельных участков и частей земельных участков.
Земельный участок - одна из основных категорий, которыми оперируют земельное право и земельное законодательство. Его точное определение содержится в п. 2 комментируемой статьи. Что же касается части земельного участка, то правовая природа этого понятия нередко является предметом дискуссий, поскольку часть земельного участка, пока она не выделена в установленном порядке в отдельный участок, не может быть самостоятельным объектом имущественных прав и сделок. В ЗК часть земельного участка как объект земельных отношений упоминается только в ст. 35 в контексте части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования.
В земельном законодательстве объектом прав выступают также земельные доли (см. комментарий к гл. XIV Кодекса). Комментируемая статья не рассматривает их в качестве отдельного объекта земельных отношений, поскольку земельная доля по существу представляет собой долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, т.е. объектом выступает опять же земельный участок. Однако отношения по поводу таких долей обладают существенной спецификой и являются предметом регулирования нескольких статей ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
2. ФЗ "О государственном земельном кадастре" (утратил силу с 15.02.2008 согласно ФЗ от 13.05.2008 N 66-ФЗ) определял земельный участок как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
Земельный участок - недвижимая вещь, а вещи согласно ст. 133 ГК могут быть делимыми и неделимыми. Земельные участки бывают как делимыми, так и неделимыми - это зависит от их размера, конфигурации, целевого назначения и разрешенного использования. В отдельных случаях запрет раздела земельного участка установлен законом - например, в отношении земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств. Комментируемая статья конкретизирует и развивает применительно к земельным участкам норму ст. 133 ГК, согласно которой признается неделимой вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения.
Делимость земельного участка имеет принципиальное значение в случае, когда предполагается его раздел - например, между собственниками, если участок находится в общей собственности. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами ст. ст. 252, 258 ГК.
Пункты 3, 4 ст. 36 ЗК подробно регламентируют случаи, когда на неделимом земельном участке находится здание, которое принадлежит на праве собственности или на иных вещных правах нескольким разным лицам.
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
Комментарий к статье 7
1. Деление земель на категории в зависимости от их целевого назначения традиционно для российского земельного права, соответствующие семь категорий земель существовали и в советский период, они выделялись всеми предыдущими земельными кодексами. Небольшие изменения претерпели лишь названия данных категорий. Так, категория, называвшаяся прежде "земли населенных пунктов", комментируемым Кодексом первоначально была названа "земли поселений", но после пяти лет действия данного Кодекса было решено вернуться к прежнему названию, и в соответствии с изменениями, внесенными ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, данная категория называется "земли населенных пунктов".
Главы XIV - XVIII ЗК посвящены особенностям правового режима каждой из семи категорий земель.
2. Целевое назначение каждой категории земель определено в соответствующих статьях ЗК. Например, в соответствии со ст. 87 данного Кодекса земли промышленности используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач.
Кроме того, особый правовой режим установлен законодательством для зон с особыми условиями использования территорий - охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов и иных зон.
Порядок осуществления зонирования территорий, о котором упоминается в комментируемой статье, регулируется Градостроительным кодексом. В соответствии с ним градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; а территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса существует несколько видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
На условно разрешенный вид использования земельного участка необходимо предоставление разрешения в порядке, предусмотренном ст. 39 Градостроительного кодекса.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.
3. Для осуществления коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации исторически сложившихся и обеспечивающих неистощительное природопользование способов использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов законом выделяются территории традиционного природопользования таких народов, входящие в состав земель особо охраняемых природных территорий <1>. Кроме того, законодательством могут быть установлены особенности правового режима и иных категорий земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей.
--------------------------------
<1> См. ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов.
Так, в соответствии с п. 5 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из таких земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Пунктом 6 этой же статьи установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет.
Субъекты РФ в соответствии со спецификой конкретного региона в своих нормативных правовых актах (таких, как, например, Закон Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1997 г. "О северном домашнем оленеводстве" (в ред. от 25 апреля 2006 г.)) также устанавливают правила охраны, предоставления и использования таких земель.
Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую
Комментарий к статье 8
1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным (ч. 1 ст. 14 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую).
Поскольку к настоящему времени практически все земельные участки уже отнесены к той или иной категории земель, то с практической точки зрения особо важное значение имеет осуществление перевода земель из одной категории в другую, тем более что в реальной жизни необходимость такого перевода возникает постоянно, прежде всего в связи с необходимостью осуществления нового жилищного и промышленного строительства, проведения дорог и коммуникаций. Поэтому законодательство детально регулирует основания и порядок перевода земель из одной категории в другую: в комментируемой статье зафиксированы органы, уполномоченные принимать решения о таком переводе, а непосредственно порядок перевода и особенности перевода земельных участков из отдельных категорий земель установлены ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. В частности, этим Законом регламентированы состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе, основания отказа в переводе, порядок перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия этих участков для государственных или муниципальных нужд.
В комментируемой статье определение органа, правомочного принимать решения о переводе земель, поставлено прежде всего в зависимость от того, в чьей собственности находятся земли, нуждающиеся в переводе. Однако что касается государственной собственности, то, как известно, процесс ее разграничения на федеральную собственность и собственность субъектов РФ не закончен. Поэтому ст. 15 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено правило, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В остальных случаях перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю осуществляется также органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления, кроме отнесения к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу ФЗ о переводе земель из одной категории в другую: оно осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.
Как можно заметить при изучении текста п. 1 комментируемой статьи, для перевода в другую категорию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется решение органов более высокого ранга, чем в случаях перевода участков из земель других категорий. Это один из способов обеспечения приоритета сельскохозяйственных земель и их охраны, в том числе путем недопущения вывода их без достаточных на то оснований из аграрного производства. ФЗ о переводе земель из одной категории в другую (ст. 7), в свою очередь, установлен перечень тех исключительных случаев, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий (т.е. лучших, продуктивных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения) в иные категории.
Абзац относительно земель населенных пунктов в п. 1 комментируемой статьи введен ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, соответствующие изменения внесены и в ч. 1 ст. 8 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. Таким образом, подчеркивается, что установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. (О порядке установления или изменения границ населенных пунктов см. комментарий к ст. 84 Кодекса.)
Федеральное законодательство оставляет за собой прерогативу установления порядка перевода земель из одной категории в другую. Однако необходимо отметить, что об основаниях и других условиях перевода в данном случае не упоминается, следовательно, они могут устанавливаться и субъектами РФ.
Такой вывод подтверждается и нормой ст. 1 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, согласно которой правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК, данным Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упомянутый Федеральный закон закрепляет и конкретные вопросы, которые отнесены к сфере регулирования субъектов РФ, - например, органами государственной власти субъектов РФ устанавливаются содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации).
2. В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи ФЗ о переводе земель из одной категории в другую (ст. 14) определены нормы, регулирующие порядок установления категории земель в тех случаях, когда отсутствует соответствующая запись в документах государственного кадастра недвижимости.
Если при этом категория земель указана в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, то на основании их, по заявлениям правообладателей земельных участков, вносятся изменения в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, применяется следующее правило. Если документы на земельный участок получены до вступления в силу ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, то отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
Если же категория земель не указана ни в документах государственного кадастра недвижимости, ни в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, то принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом действует следующее правило: земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
Порядок отнесения земель к той или иной категории аналогичен порядку, установленному для перевода земель из одной категории в другую: заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Сведения, которые должно содержать такое ходатайство, и состав прилагаемых к нему документов установлены ст. 2 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (или, соответственно, об отнесении земель к определенной категории) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки:
1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством РФ;
2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Хотя в названном Федеральном законе ничего на сей счет не сказано, но представляется, что в отнесении земельного участка к категории земель вообще не может быть отказано, так как каждый земельный участок должен принадлежать к какой-либо категории земель. Однако заявителю может быть отказано в отнесении земельного участка именно к той категории, на которую он указывает (например, если заявитель ведет личное подсобное хозяйство на земельном участке, находящемся при его индивидуальном жилом доме в поселке, и считает, что участок должен быть отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, в то время как по закону это земли населенных пунктов).
Основаниями же отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую могут быть только следующие случаи:
1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено, что сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в течение 30 дней бесплатно вносятся в документы государственного кадастра недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка.
Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в установленном ст. 21 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество порядке исправления технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав.
3. Норма п. 3 комментируемой статьи включает два важных момента: во-первых, еще раз подчеркивается, что порядок перевода земель устанавливается только федеральным законодательством, во-вторых, устанавливается, что недействительность актов об отнесении земель к категориям или о переводе их из одной категории в другую может быть результатом не только неверного решения по существу вопроса, нарушения "материального" законодательства, но и нарушения установленной законом процедуры перевода земель.
Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 9
1. Среди полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, определенных в данной статье, два (подп. 5 и 6) аналогичны тем, которые закреплены за субъектами РФ и органами местного самоуправления: это резервирование и изъятие земельных участков, которые осуществляют для своих нужд соответственно Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (но установление порядка как резервирования, так и изъятия относится к полномочиям только Российской Федерации), и разработка и реализация программ использования и охраны земель - соответственно на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
Иные, кроме перечисленных в п. 1 комментируемой статьи, полномочия Российской Федерации в области земельных отношений установлены, например, ФЗ "О землеустройстве". Статья 5 этого Закона относит к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства, в частности, установление порядка проведения землеустройства; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства; проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; принятие нормативных правовых актов о землеустройстве; установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации; организацию и осуществление контроля за проведением землеустройства; разработку, согласование и реализацию контроля за проведением землеустройства; разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства Российской Федерации; управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства.
2. О порядке отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, а также осуществления ею правомочий собственника см. комментарий к гл. III Кодекса.
Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 10
1. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений определены в комментируемой статье по "остаточному" принципу: т.е. к ним должно быть отнесено все, что законом не отнесено к полномочиям Российской Федерации либо полномочиям органов местного самоуправления. Тем не менее отдельные федеральные законы прямо закрепляют те или иные полномочия субъектов РФ в области земельных отношений. Так, в соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК субъекты РФ устанавливают цену земли (в пределах цифр, закрепленных нормой указанного пункта ст. 2 этого Закона), а согласно п. 10 ст. 3 этого же Закона органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
2. Субъекты РФ - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург осуществляют распоряжение не только земельными участками, находящимися в их собственности, но и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Однако своими законами они могут передать полномочия по распоряжению этими земельными участками органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений
Комментарий к статье 11
1. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления определяет вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, выделяя вопросы местного значения поселения (ст. 14), вопросы местного значения муниципального района (ст. 15) и вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Непосредственно связанными с земельными отношениями являются вопросы:
- утверждения генеральных планов поселения, городского округа, утверждения схем территориального планирования муниципального района;
- утверждения правил землепользования и застройки;
- резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах соответственно поселения, городского округа, муниципального района для муниципальных нужд;
- осуществления земельного контроля за использованием земель соответственно поселения, городского округа, межселенных территорий.
Правила землепользования и застройки согласно ст. 30 Градостроительного кодекса разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
С 1 января 2010 г. согласно ФЗ о введении в действие ЗК при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется (кроме земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также земельных участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ).
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, они подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
2. Кроме того, что органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение находящимися в их собственности земельными участками, на них возложено распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Но в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений только в том случае, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Глава II. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
Статья 12. Цели охраны земель
Комментарий к статье 12
1. В данной статье охрана земель рассматривается как общегосударственная задача, поскольку земельные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Кроме хозяйственных целей, при использовании земель учитывается их экологическое состояние и необходимость его поддержания для благоприятного проживания людей.
Земля, являясь неотъемлемой составной частью всей экологической системы нашей планеты, неразрывно связана с другими ее частями: водами, лесами, животным и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями недр земли. Без земли практически невозможно использование других природных ресурсов, при этом бесхозяйственность по отношению к ней немедленно или в недалеком будущем будет наносить вред всей окружающей природной среде. Происходит не только разрушение отдельных участков земли, их эрозия, засоление, заболачивание, химическое и радиоактивное загрязнение, но и экологическое ухудшение всего природного комплекса.
Охране подлежат все категории земель, как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного использования. Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Режим использования и охраны особо охраняемых земель определен ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 22 августа 2004 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607.
Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
Работы по охране земель и почв должны, как правило, проводить их правообладатели: собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы - за свой счет. В случаях причинения вреда земле и почвам другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. В необходимых случаях на помощь пользователям земли приходит государство, выделяя средства из бюджета, ибо не всегда возможно осуществить правоохранные меры только за счет субъектов права на землю, особенно когда требуются крупные затраты средств и труда.
Для обеспечения охраны земель, независимо от того, к какой категории они относятся, разрабатываются и применяются различные мероприятия и технологии. Это и предотвращение деградации земель (т.е. потери полезных качеств почвы), и недопущение загрязнения, захламления территорий при различных видах строительства и других негативных (вредных) воздействиях при хозяйственной деятельности. При этом, как предусмотрено п. 2 ст. 12 ЗК, эффективность охраны земель (почв) предполагает как предупреждение названных вредных явлений, так и активные действия по их устранению, что должно обеспечивать улучшение и восстановление земель (почв).
Статья 13. Содержание охраны земель
Комментарий к статье 13
1. Содержание охраны земель (в том числе почв) составляют конкретные обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по выполнению сложного комплекса мероприятий, осуществляемых в процессе хозяйственного использования земли - в соответствии с ее целевым назначением.
Общие требования охраны земель и почв сформулированы в ФЗ "Об охране окружающей среды". Они отражены в основных принципах этого Закона (ст. 3).
Хозяйственная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на состояние земель и почв, должна осуществляться, как сказано в ст. 3 названного Закона, на основе следующих принципов:
- соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду;
- обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;
- научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
- охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
- презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
- учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
- обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Названные принципы охраны окружающей среды находят свое конкретное выражение в соответствующих статьях и законодательных актах по вопросам охраны земель и других природных ресурсов. Так, ст. 42 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает, что при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную окружающую среду.
Статья 43 названного Закона предусматривает требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиорированных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Это меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов, иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских населенных пунктов также должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, которые обеспечивали бы благоприятную экологическую ситуацию для жизнедеятельности человека и для естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных регламентов, установленных для каждой территориальной зоны (ст. 44 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 <1> утверждено Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1336.
В целях охраны здоровья людей, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности создаются защитные и охранные зоны, а также санитарно-защитные зоны в кварталах, микрорайонах городов и сел, т.е. территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования (ст. 44 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Статья 62 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает общее требование об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. В этих целях редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством. Обеспечивается их учет. Для эффективности охраны почв учреждаются Красная книга почв РФ и Красные книги почв субъектов РФ, порядок ведения которых определяется законодательством об охране почв.
Порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, также определяются законодательством.
Ни ст. 12, ни ст. 6 ЗК, определяющая перечень объектов земельных правоотношений, не называют в их числе почвы. Однако из этого не следует, что поверхностный плодородный слой земельных участков не подлежит правовой охране. Во-первых, ст. 6 признает земли "природным объектом и природным ресурсом", а его не может быть без почв - принадлежности природно-естественной составляющей земельных участков. Во-вторых, в других статьях ЗК почва и охрана ее плодородия многократно упоминаются, когда предписываются обязанности снимать и сохранять верхний плодородный слой при строительстве каких-либо объектов, при рекультивации земель, плодородие которых нарушено, мелиорации и химизации сельскохозяйственных угодий и т.д. Имеет ли практическое значение выделение почв в особый объект правовой охраны? Безусловно.
Правообладатель земельного участка (собственник, землевладелец, землепользователь, арендатор, срочный безвозмездный пользователь земельного участка) получает землю в пользование, конечно, вместе с почвой, но никто не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Так, собственник земли, например иностранный инвестор, получив по наследству высокоплодородные сельскохозяйственные угодья (черноземы, например), не может "оскальпировать" территорию и распродать почву как обычный товар. Он может продать земельный участок с почвой, но не отдельно почву. Если при различных нуждах строительства поверхностный слой почвы снимается, то собственник и другие правообладатели земли, имея право продать (передать) земельный участок, не могут этого сделать отдельно от почвы. Следовательно, почва - национальное достояние России, не подлежащее свободной продаже, несмотря на то что есть физическая возможность отделить почву от окружающей природной среды.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 30 декабря 2006 г.) <1> устанавливает, что при планировке и застройке городских и сельских населенных пунктов должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городов и сел и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. Должны, как требует названный Закон, соблюдаться санитарные правила при разработке норм проектирования, схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских населенных пунктов, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 1 (ч. 1). Ст. 29.
Согласно названному Закону предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам. Подробно эти вопросы решает Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 18 декабря 2006 г.) <1>. Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 2004. N 35. Ст. 3607; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498.
Правообладатели земель и почв - собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, срочные безвозмездные пользователи земельных участков - обязаны наряду с установленными для них законом общими или обычными каждодневными агротехническими, экологическими, строительными, санитарно-эпидемиологическими, проектно-планировочными правилами и регламентами выполнять специальные мероприятия по охране своих земель с учетом их естественно-природного состояния. К ним относятся, в частности: защита земель (почв) от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами и от других негативных (вредных) последствий природного или антропогенного воздействия, названных в ст. 13 ЗК.
В процессе хозяйственной деятельности применяются различные специальные способы защиты и восстановления нарушенных, поврежденных земель (почв). Если невозможно в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, устранить вредное влияние на окружающую природную среду химического или радиоактивного загрязнения, то проводится консервация земель, т.е. территории, отграниченной от других участков путем землеустройства.
2. Принимаются целевая федеральная программа и региональные программы охраны земель. Субъекты РФ и местные администрации принимают специальные экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель, почв и других природных объектов. В названных программах намечаются конкретные работы по предупреждению порчи земель (меры профилактики), а также по освоению (рекультивации и мелиорации) временно заброшенных земель, улучшению используемых сельскохозяйственных угодий, проведению работ по восстановлению плодородия деградированных земель и земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. Например, Федеральная целевая программа "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" включает в себя немало природоохранных мероприятий, необходимых для данного города. Предлагается предусмотреть строительство на территории Сочинского национального парка в рамках названной Федеральной программы экологического образовательного и научного центра. Другое предложение - разработать комплексную схему управления отходами по принципу "ноль отходов", т.е. создать в городе комплекс предприятий по переработке мусора. Также необходимо создать реабилитационный центр для диких животных на базе Кавказского государственного биосферного заповедника, обустроить экскурсионный комплекс Хостинской тисо-самшитовой рощи, провести работы по укреплению берегов реки Мзымта и построить противопаводковые инженерные сооружения. Все эти мероприятия планируется финансировать не только за счет бюджета, но и за счет частных инвесторов.
В целях охраны земель используются поступающие в бюджет платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расходуются на различные мероприятия по охране земель, материальное стимулирование пользователей земель, усиленно осуществляющих эти меры. Государственные средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы.
Названные меры направлены прежде всего на охрану и повышение плодородия сельскохозяйственных угодий. Свои задачи и особенности имеет правовая охрана лесных земель.
Планы охраны и освоения лесов и лесохозяйственные регламенты (ст. ст. 55 - 58 ЛК), для каких бы целей ни использовались леса, должны предусматривать санитарно-оздоровительные мероприятия. Это повседневная работа владельцев и пользователей лесов (арендаторов, фермеров, собственников, других лесопользователей) по очистке леса от захламленности, загрязнения, вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений и т.п.
Согласно ст. 24 ЛК невыполнение гражданами и юридическими лицами санитарно-оздоровительных мероприятий на участке леса, предоставленном в пользование, служит основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) или безвозмездного срочного пользования лесным участком.
Министерством природных ресурсов РФ утверждены Санитарные правила в лесах Российской Федерации (Приказ от 27 декабря 2005 г. N 350), в которых подробно изложены требования санитарной охраны лесов и земель лесного фонда.
Сложная практическая проблема - обеспечение чистоты и благоустройства наших городов и сел.
Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше 2 тыс. га земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки и очень малая - используется (утилизируется). Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей.
Существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.
Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки, загрязняя окружающие город территории, и лишь небольшая - утилизируется. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50 - 100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о капитальном строительстве - нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных и санитарных правилах, нормативах) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
3. Самой активной мерой улучшения земель служит их мелиорация (это слово в переводе с латыни означает именно "улучшение"). В этих целях принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (в ред. от 18 декабря 2006 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.
Как указано в ст. 1 названного Закона, мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.
Мелиорация земель призвана обеспечить гарантированное производство продукции растениеводства за счет повышения плодородия почв. Проведение работ по мелиорации земель в комплексе с культуртехническими мероприятиями по расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности и т.п. позволило расширить площади пашни в некоторых индустриальных районах Российской Федерации.
Повышение плодородия почв достигается за счет улучшения химических и физических ее свойств, предотвращения водной и ветровой эрозии, недопущения деградации почв. Однако строительство крупных водохранилищ на реках низменного рельефа в ряде регионов привело к подтоплению населенных пунктов и прилегающих территорий. Отказ от строительства дренажа на крупных оросительных системах Поволжья привел к поднятию уровня грунтовых вод и засолению земель. Во многих районах Нечерноземной зоны России при осушении торфяных болот на значительных площадях нарушались экологические условия ландшафтов, наносился ощутимый вред болотным видам флоры и фауны. Все эти ошибки и просчеты при проектировании и строительстве мелиоративных систем и гидротехнических сооружений породили некоторое недоверие к мелиорации, отрицанию ее полезной роли в обеспечении устойчивого и высокопродуктивного сельскохозяйственного производства.
Природно-климатические условия Российской Федерации почти во всех регионах страны крайне затрудняют ведение устойчивого сельскохозяйственного производства. По данным ученых, около 80% сельскохозяйственных угодий в России нуждается в проведении различных видов мелиорации. Проведение мелиоративных работ призвано значительно снизить негативные для сельского хозяйства последствия неблагоприятных природно-климатических условий, придать этой важной отрасли устойчивый характер, резко повысить продуктивность сельскохозяйственных земель как основы всего сельскохозяйственного производства.
Наиболее капиталоемким типом мелиорации земель является гидромелиорация. Она обеспечивает коренное улучшение заболоченных, засушливых, эродированных и других земель, эффективное использование которых без проведения соответствующих мелиоративных мероприятий невозможно.
Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Она направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.
К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. Таким образом, осуществляются различные виды мелиорации земель: противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем высадки защитных лесных насаждений.
Культуртехническая мелиорация включает следующие виды мелиорации земель:
- расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха. Этот вид мелиорации повсеместно распространен в Нечерноземной зоне России, в Сибири и на Дальнем Востоке;
- расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов. Этот вид мелиорации требует больших трудовых затрат. На значительных площадях работы по уборке камней из пахотного горизонта почвы применяются в Республике Карелия и многих других регионах России;
- мелиоративная обработка солонцов. Солонцы представляют земли с избыточной щелочностью (иногда значительные по площади). Для улучшения их физико-химических свойств в почву вносится в основном сыромолотый гипс.
Наибольшее распространение получили первичная обработка почвы и рыхление. Эти работы проводятся, как правило, при расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности, камней, кочек, пней и мха, а в качестве самостоятельного вида мелиорация применяется при коренном улучшении участков сенокосов и пастбищ со сгнившим травостоем и плотной дерниной, а также поросших редким и мелким кустарником. Эти участки обрабатываются фрезами, кустарниково-болотными плугами и дисковыми боронами.
Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование, фосфоритование и гипсование почв.
Известкование почв - внесение в почву извести для уменьшения кислотности. Этот вид коренного улучшения сельхозугодий широко применяется в большинстве регионов Российской Федерации и оправданно считается самым простым и надежным способом повышения плодородия почв.
Гипсование почв - внесение в почву гипсосодержащих материалов для нейтрализации избыточности щелочности, вредной для многих сельскохозяйственных культур.
Фосфоритование почв - внесение фосфоритной муки при освоении новых земель. Это увеличивает содержание в них подвижных форм фосфора и его валовые запасы.
4. Верхний плодородный слой подлежит особой охране при любых видах хозяйственной деятельности. Если для сельскохозяйственных пользователей земли это непреложная аксиома, то строителям всегда надо напоминать об обязанности сохранять плодородный слой при подготовке площадки для строительных объектов или для добычи полезных ископаемых: при таких работах требуются немалые затраты. Эта обязанность предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <1>.
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
5. Соблюдение установленных Правительством РФ нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ - еще одна важная обязанность пользователей земли (при любых формах земельной собственности). Недопущение нарушений установленных нормативов настолько важно, что это требование предписывается также в федеральных законах самого высокого уровня (см. ФЗ "Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране атмосферного воздуха").
6. Консервация земель - временное исключение их из использования из-за загрязненности и опасности для здоровья людей. Цель этого мероприятия - реабилитация загрязненных земель для последующего хозяйственного использования. Основным нормативным правовым актом, предусматривающим порядок консервации земель, является Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 <1>, которым утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
7. О гарантиях прав на землю коренных малочисленных народов и об охране этих прав при хозяйственном их использовании для оленьих, отгонных и сезонных пастбищ помимо ЗК принят ряд федеральных законов: от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 22 августа 2004 г.) <1>, ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов, другие федеральные законы, учитывающие сложность и особенность решения этих правовых вопросов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208; 2004. N 35. Ст. 3607.
Субъекты РФ в развитие и для конкретизации норм федерального закона с учетом местных природных особенностей и национальных традиций принимают свои нормативные правовые акты (например, закон Корякского автономного округа, закон Ямало-Ненецкого автономного округа, Республики Саха (Якутия) - с изменениями и дополнениями с учетом последующего федерального законодательства).
8. Стимулирование охраны земель экономическими средствами направлено на повышение заинтересованности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности.
Ощутимой мерой экономического стимулирования являются льготы по налогам и сборам, отсрочка этих платежей, налоговые кредиты и др. Освобождаются от земельного налога также земли, занятые противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными лесонасаждениями. Предоставляются и другая помощь и льготы со стороны органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Производится полная или частичная компенсация собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков произведенных ими затрат на охрану земель, повышение плодородия почв. Такая компенсация производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов в соответствии с федеральными, региональными и местными целевыми программами, о которых говорилось выше.
Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению
Комментарий к статье 14
1. Значительный вред состоянию земель и почв причиняет загрязнение химическими и иными веществами, а также болезнетворными микробами и гельминтами. Они наносят вред не только землям, но и всей окружающей природе. В целях охраны земель от вредных загрязнений принят Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (в ред. от 16 октября 2006 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510; 2003. N 2. Ст. 153; Ст. 167; 2004. N 27. Ст. 2711; 2006. N 43. Ст. 4412.
Пестициды - группа химических и биологических соединений и препаратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.
Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных.
Особенностями, определяющими потенциальную опасность пестицидов для человека и среды его обитания (далее - окружающая среда), являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения.
Закон требует прежде всего от владельцев земельных участков следить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удобрений). Некоторые из названных веществ вообще запрещается использовать. Поэтому утверждены списки веществ, которые применять запрещено; применение таких веществ - серьезное правонарушение, за которое следует строгая юридическая ответственность, вплоть до уголовной.
Что касается разрешенных к применению веществ, то здесь необходимо соблюдать правила и нормы, порядок транспортировки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий и осторожном обращении с пестицидами и ядохимикатами можно избежать причинения вреда почве. Он может быть минимальным и устраняется естественными процессами в окружающей природной среде. Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются соответствующими заинтересованными органами (в данном случае он был разработан Минсельхозом России по согласованию и с утверждением Минздрава России и органов охраны окружающей среды Минприроды России).
К другим вредным загрязнителям земель и почв относятся болезнетворные микробы и гельминты, опасные как для человека, так и для животных. В случае их обнаружения в почве санитарные органы должны проводить специальные мероприятия по их обезвреживанию.
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ Минздрава России от 8 ноября 2001 г. N 34 <1> утверждены Санитарные правила и нормы (СанПиН 1.2.1077-01), которыми установлены гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов.
--------------------------------
<1> БНА. 2002. N 4.
Названные выше Санитарные правила устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение максимальной безопасности пестицидов и агрохимикатов для человека и окружающей его среды.
Санитарные правила распространяются на все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспортировкой и применением пестицидов и агрохимикатов, и являются обязательными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты (выполняющими "защитные" работы), а также проектирующими, строящими и эксплуатирующими производственные здания, средства транспортировки, технологическое, санитарно-техническое оборудование, предназначенные для работ с пестицидами и агрохимикатами, в том числе оборудование для их обезвреживания.
На территории Российской Федерации возможны ввоз, хранение, транспортировка, реализация и применение пестицидов и агрохимикатов, прошедших токсиколого-гигиеническую экспертизу в учреждениях, аккредитованных Минздравсоцразвития России в установленном порядке и включенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (далее - Каталог), а также использование технологий, техники и оборудования, на которые имеются соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения органов и учреждений госсанэпидслужбы Российской Федерации.
За нарушение Санитарных правил устанавливается административная, дисциплинарная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ (см. ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Хранение пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально предназначенных для этого агрохимических комплексах (складах). Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям госсанэпидслужбы для оформления заключения установленного образца.
Территория комплексов должна отвечать требованиям действующих Санитарных правил и норм и природоохранным требованиям.
Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предназначенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответствовать действующим Санитарным правилам и нормам.
Размещение, строительство и оборудование агрохимических комплексов осуществляются в соответствии с действующими Строительными нормами и правилами (СНиП). Необходимо предусматривать четкое зонирование территории и складских помещений с учетом розы ветров.
Все работы с пестицидами высокого класса опасности (согласно принятой в Российской Федерации классификации), а также применение пестицидов ограниченного использования осуществляются только лицами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
При использовании пестицидов и агрохимикатов, в том числе в условиях личных подсобных хозяйств, должны соблюдаться меры безопасности, установленные действующей нормативной и технической документацией и указанные на тарных этикетках и в рекомендациях по применению конкретных видов препаратов.
Для проведения работ с пестицидами и агрохимикатами используются только технологии, техника и оборудование, прошедшие в установленном порядке гигиеническую и технологическую оценку и имеющие соответствующее санитарно-эпидемиологическое заключение учреждений госсанэпидслужбы.
Обработки с использованием вентиляторных и штанговых тракторных опрыскивателей должны проводиться при скорости ветра не более 4 м/с.
Контроль метеорологических условий (измерение температуры и скорости движения ветра) производится исполнителями перед началом работ.
При внесении пестицидов и агрохимикатов движение агрегатов должно осуществляться против ветра, а лица, работающие с ранцевой аппаратурой, не должны находиться относительно друг друга с подветренной стороны, с целью исключения попадания их в зону опрыскивания.
При наземном опрыскивании пестицидами санитарные разрывы от населенных пунктов, источников питьевого и санитарно-бытового водопользования, мест отдыха населения и мест проведения ручных работ по уходу за сельскохозяйственными культурами должны составлять не менее 300 м. При неблагоприятной розе ветров эти разрывы могут быть увеличены с учетом конкретной обстановки.
Внесение пестицидов в почву (гранулы, растворы, порошки, сжиженные газы) разрешается только с помощью специальной аппаратуры (фумигаторы, аппликаторы и др.). Не допускается использование для внесения гранулированных пестицидов в почву туковысевающих устройств.
Использование авиации при проведении работ по защите сельскохозяйственных культур допускается лишь в случаях отсутствия возможности применения наземной техники или необходимости проведения обработок в сжатые сроки на больших площадях. При этом возможность, объемы, сроки, условия обработок и картограммы обрабатываемых площадей согласовываются с учреждениями госсанэпидслужбы, а также с территориальными станциями защиты растений и природоохранными организациями.
При проведении работ преимущественно должны использоваться летательные аппараты, в том числе сверхлегкая авиация, с возможно низкой высотой полета, обеспечивающей целенаправленное поступление препаратов на обрабатываемые посевы и исключение загрязнения прилегающей территории.
Вновь внедряемые технологии обработок и применяемые летательные аппараты допускаются к использованию после гигиенической оценки в установленном порядке Минздравсоцразвития России.
Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допускается только в соответствии с регламентами, приведенными в Каталоге.
Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных) парков, заказников, памятников природы.
Хозяйства не менее чем за 10 дней до начала применения обязаны широко информировать через средства массовой информации население и организации, в том числе оздоровительные, о предстоящей обработке лесов с указанием сроков проведения работ, конкретных лесничеств и основных профилактических мероприятиях. На расстоянии не менее чем 300 м от границы участков, подлежащих обработке, на всех дорогах и просеках лесхозом (леспромхозом) устанавливаются щиты размером 1 на 1,5 м с предупредительными надписями: "Осторожно! Применены пестициды и (или) агрохимикаты! Запрещается пребывание людей до... (дата), сбор грибов и ягод до... (дата)" и т.д.
Применение пестицидов и агрохимикатов в городах и других населенных пунктах допускается в соответствии с Каталогом.
В городских парках, скверах, бульварах, на улицах и проспектах, в том числе на трамвайных путях и путепроводах, обработки проводятся с минимальной нормой расхода пестицидов при условии соблюдения санитарных разрывов до жилых домов не менее 50 м.
Во дворах и придомовых участках выборочная очаговая обработка допускается только в случае угрозы массового размножения вредителей или болезней зеленых насаждений с минимальной нормой расхода препарата.
Не допускается применение любых пестицидов на территории детских, спортивных, медицинских учреждений, школ, предприятий общественного питания и торговли пищевыми продуктами, в пределах водоохранных зон рек, озер и водохранилищ, зон первого и второго поясов санитарной охраны источников водоснабжения, в непосредственной близости от воздухозаборных устройств.
Городские зеленые насаждения обрабатываются только при помощи наземной штанговой аппаратуры.
Обработку насаждений пестицидами проводят в ранние утренние или вечерние часы (с 22 до 7 часов утра), в безветренную погоду, при наиболее низкой температуре воздуха, малой инсоляции и минимальных воздушных потоках.
Предпочтение следует отдавать очаговым обработкам растений. В один прием не рекомендуется обрабатывать участки площадью более 5 га.
Обработки лесопарков, садов и парков допускаются только при возможности соблюдения санитарных разрывов не менее 300 м между обрабатываемыми объектами и водоисточниками.
Перед проведением обработок зеленых насаждений населенных пунктов станции защиты растений обязаны не менее чем за пять дней оповещать жителей о предстоящих обработках. На границах обработанного участка (у входа и выхода) устанавливаются предупредительные знаки безопасности, которые убирают только после окончания установленных сроков ожидания (периода, после которого возможно пребывание людей в зоне ранее проведенной обработки). До окончания этих сроков запрещается пребывание людей и домашних животных на обработанных площадях или вводятся те или иные ограничения, исходя из мер предосторожности (безопасности).
При обработке пестицидами скверов и парков необходимо обеспечить защиту от загрязнения детских площадок, пищевых продуктов (в торговых точках - киосках, павильонах, ресторанах). Завоз пищевых продуктов и работа торгового объекта могут быть возобновлены после его влажной уборки.
Гигиенические требования и меры безопасности при применении пестицидов и агрохимикатов в условиях фермерских и арендных хозяйств должны быть установлены и реализованы в том же объеме, что и для коллективных хозяйств и сельскохозяйственных производств.
2. К числу весьма вредных веществ для земель (почв) и всей природы относятся радиоактивные вещества и радиоактивные отходы. Эти вещества накапливаются в организме животных, людей, в почвах, земле, водах, растительности, в атмосфере и могут приводить к опасным заболеваниям. В прессе и специальной литературе приводятся факты серьезных нарушений законодательства об охране земель и окружающей среды от угрозы радиационного загрязнения. Так, на совещании, организованном Комитетом Государственной Думы по экологии (г. Мурманск), отмечались случаи растаскивания радиоактивного загрязненного металлолома, находящегося на территории АЭС и других ядерных объектах. Куски такого металла находили в Воронеже, Таганроге, Томске, Челябинской области и т.д. В защитной зоне Чернобыльской АЭС сосредоточено около 1 млн. тонн различных металлоконструкций. Украинские металлурги пытаются вовлечь этот металлолом в переплавку, однако современные технологии позволяют очистить радиоактивно загрязненный металл не более чем на 30% <1>. Существует угроза, как отмечают специалисты, поставки "значительной части потенциально опасного металла из Украины на стройки в России" <2>.
--------------------------------
<1> Радиацию - под контроль // РГ. 2007. 7 марта.
<2> Там же.
Существуют общие для страны требования охраны окружающей среды от загрязнения радиоактивными веществами. Прежде всего надо иметь в виду ФЗ "Об охране окружающей среды". В ст. 48 этого Закона устанавливаются общие требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов.
Юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных Федеральным законом.
Ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.
Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ.
Порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов Российской Федерации, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Следующим нормативным правовым актом в области охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения является Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (в ред. от 22 августа 2004 г.) <1>. Этот Закон устанавливает принципы обеспечения радиационной безопасности, мероприятия, проводимые в этих целях, государственное нормирование для обеспечения безопасности, лицензирование деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, производственный и общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности и другие меры.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607.
Основными принципами обеспечения радиационной безопасности названный Закон признает:
- принцип нормирования - непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;
- принцип обоснования - запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;
- принцип оптимизации - поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения.
При радиационной аварии система радиационной безопасности населения основывается на следующих принципах:
- предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны приносить больше пользы, чем вреда;
- виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за исключением вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной.
Радиационная безопасность обеспечивается комплексом мероприятий:
- проведением комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного характера;
- осуществлением органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности;
- информированием населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности;
- обучением населения в области обеспечения радиационной безопасности.
Государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется путем установления санитарных правил, норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических и иных документов по радиационной безопасности. Указанные акты не должны противоречить положениям ФЗ "Об охране окружающей среды".
Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ, федеральным органом исполнительной власти по санитарно-эпидемиологическому надзору.
3. Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, согласно ст. 22 ФЗ "О радиационной безопасности населения", имеют право на радиационную безопасность. Это право обеспечивается за счет проведения комплекса мероприятий по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующего излучения выше установленных норм, правил и нормативов, выполнения гражданами и организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, требований к обеспечению радиационной безопасности.
Граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.
Представители общественных объединений имеют право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ.
Граждане, проживающие на территориях, прилегающих к организациям, которые осуществляют деятельность с использованием источников ионизирующего излучения и в которых существует возможность превышения установленных законом основных пределов доз, имеют право на социальную защиту. Порядок предоставления мер социальной защиты устанавливается законом.
Граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) возмещение причиненных им убытков, обусловленных облучением ионизирующим излучением сверх установленных ФЗ "О радиационной безопасности населения" основных пределов доз, в соответствии с законодательством РФ.
Статьей 14 ЗК установлено, что земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Важное предупредительное значение имеют учет и контроль за наличием в окружающей среде радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО), которые проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях в соответствии с Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4782; 2005. N 7. Ст. 560.
Государственный учет и контроль радиоактивных веществ и радиоактивных отходов (РВ и РАО) осуществляется с использованием информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу информации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен информацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства РФ.
Федеральные органы управления системой учета и контроля обеспечивают:
- учет и контроль радиоактивных веществ и отходов (РВ и РАО) на федеральном уровне;
- сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на региональном и ведомственном уровнях;
- формирование данных для государственного кадастра РАО о пунктах их хранения и захоронения, о загрязненных радионуклидами территориях, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
- организацию информационного взаимодействия органов управления системой учета и контроля федерального, регионального и ведомственного уровней;
- проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования системы учета и контроля; доведение их результатов до организаций, ведущих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
- разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти норм и правил (типовых форм учета и контроля РВ и РАО, методик определения количества и радионуклидного состава РВ и РАО и т.п.), единого информационного и совместимого программного обеспечения для ведения баз данных;
- координацию работ на федеральном уровне;
- представление органам государственной власти, федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление использованием атомной энергии, другим заинтересованным органам исполнительной власти информации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий.
Органами управления системой учета и контроля на региональном уровне являются органы исполнительной власти субъектов РФ, которые в рамках своих полномочий обеспечивают:
- проведение на региональном уровне учета и контроля РВ и РАО в организациях, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ (кроме организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);
- участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО.
Федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с производством, использованием, утилизацией, транспортированием, хранением и захоронением РВ и РАО, в рамках своих полномочий обеспечивают:
- учет и контроль РВ и РАО на ведомственном уровне;
- разработку и утверждение в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО;
- деятельность ведомственных информационно-аналитических организаций и центров сбора, обработки и передачи информации системы учета и контроля РВ и РАО.
Глава III. СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ
Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц
Комментарий к статье 15
1. Земельным кодексом установлены основные положения о праве собственности на землю в Российской Федерации. В том числе субъекты, объекты права собственности, основания и порядок возникновения, реализации и прекращения права собственности.
Пункт 1 комментируемой статьи именует собственность граждан и юридических лиц частной собственностью, следуя ст. 36 Конституции РФ. Данной статьей Основного Закона установлено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
Собственность граждан и юридических лиц (как объединений граждан) с правовой точки зрения является частью одного правового института - права собственности на землю. При исследовании содержания права собственности на землю иногда высказывается предположение, что законодатель, именуя таким образом собственность граждан, формирует предпосылки для признания в праве категорий как частной, так и публичной собственности на землю. Можно согласиться, что для этого есть определенные основания. В то же время ни право собственности Российской Федерации, ни право собственности субъектов РФ или муниципальных образований в законодательных актах, как правило, не называется, в свою очередь, публичной собственностью. Кроме того, публичная и частная собственность являются институтами публичного и частного права как основными составляющими правовой системы государства. Однако нельзя сказать, что такое деление российской правовой системы признано и состоялось.
Объекты земельных правоотношений названы в ст. 6 ЗК. Из всех перечисленных в этой статье объектов п. 1 комментируемой статьи в качестве объекта права частной собственности назвал только земельный участок. Гражданский кодекс (ст. 261) специально обращается к определению земельного участка как объекта права собственности. Согласно этой статье, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Согласно п. 1 комментируемой статьи основания возникновения права частной собственности могут быть установлены законодательством РФ. В законодательных нормативных правовых актах под "законодательством РФ" подразумевается законодательство федеральное <1>.
--------------------------------
<1> См., например, ст. 39 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
2. Исходя из положений ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Граждане, обладающие правоспособностью и полной дееспособностью, вправе приобретать земельные участки в собственность самостоятельно. Приобретение земельных участков в собственность недееспособных или ограниченно дееспособных граждан осуществляется в порядке, установленном ГК.
Содержание правоспособности граждан установлено ст. 18 ГК. Согласно этой статье граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается со смертью (ст. 17 ГК).
В соответствии со ст. 21 ГК дееспособность гражданина - способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.
Статьей 260 ГК установлены общие положения о праве собственности граждан на землю. А именно лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.
Ограничения в предоставлении земельных участков в собственность граждан или юридических лиц основаны прежде всего на положениях ст. 27 ЗК (см. комментарий к ней).
3. Перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане не могут приобрести земельные участки в собственность, в настоящее время не установлен.
Вопрос о конституционности п. 3 комментируемой статьи ЗК стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В запросе Мурманской областной Думы оспаривалась конституционность следующих положений ЗК, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам: п. 3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35, ст. 38.
Как следует из содержания Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П <1>, заявитель исходил из того, что названные нормы ЗК по своему содержанию противоречат ст. ст. 2, 4 (ч. 3), 7 (ч. 1), 9 (ч. 1), 15 (ч. 1), 19 (ч. 2), 36 (ч. 1) и 67 (ч. 1) Конституции РФ. В обоснование своей позиции заявитель привел следующие доводы: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции РФ следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
Излагая свою позицию по рассматриваемому вопросу, Конституционный Суд РФ, в частности, пояснил следующее. Исходя из предписаний ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.
При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания ст. ст. 260 и 261 ГК и ст. 15 ЗК объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.
Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со ст. 40 ЗК получает на них определенные права.
Статья 16. Государственная собственность на землю
Комментарий к статье 16
1. Исходя из положений п. 1 комментируемой статьи все земли в Российской Федерации находятся в собственности государственной, муниципальной или частной. Это следует иметь в виду при реализации в отношении земельных участков положений п. 2 ст. 53 ЗК, согласно которому при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством, а также положений ГК о возникновении права собственности на основании приобретательной давности.
Следует обратить внимание на то, что в качестве объекта права государственной собственности комментируемая статья называет не земельные участки, а земли. В данном случае признание нахождения земель в государственной собственности не требует для этого формирования земельных участков.
Нормы комментируемой статьи могут быть соотнесены с положениями ГК о праве государственной собственности. Так, еще до принятия ЗК ст. 214 ГК было определено, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Той же статьей ГК установлено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Данное положение созвучно нормам ст. ст. 17, 18 ЗК, согласно которым государственная собственность на землю выступает в форме федеральной собственности и собственности субъектов РФ. В то же время в Российской Федерации действует ряд положений, определяющих правовой режим земель, находящихся в государственной собственности, без закрепления их за Российской Федерацией или субъектами РФ. Земельным законодательством закреплены нормы не только о порядке разграничения такой государственной собственности на федеральную и субъектов РФ, но и нормы об управлении и распоряжении землями (см. ст. ст. 9 - 11 ЗК, ФЗ о введении в действие ЗК и комментарии к ним).
Вопрос о правовой природе государственной собственности на землю в "неразграниченном состоянии" является до сих пор дискуссионным. С одной стороны, данная собственность рассматривается как разновидность общей собственности публичных образований, с другой стороны, высказывается мнение о том, что Российская Федерация как правопреемник СССР должна считаться изначальным собственником всех земель в государстве. Законодательство не обращается к этому вопросу специально. В то же время, исходя из общих положений о разграничении государственной собственности на землю, действующих в настоящее время, можно сделать вывод о том, что законодатель признает равенство Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при приобретении (закреплении за ними) прав на землю.
Субъекты, органы государственной власти или органы местного самоуправления, осуществляющие управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, определяются в соответствии со ст. 29 ЗК, нормами ФЗ о введении в действие ЗК, а также законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, подзаконными нормативными правовыми актами, устанавливающими конкретные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению землями.
2. Разграничение государственной собственности на землю представляет собой установленный федеральными законами порядок закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основании ст. ст. 17 - 19 ЗК, а также статьями ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к нему).
Обратим внимание на положения п. 5 ст. 214 ГК, которым определено, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.
Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю
Комментарий к статье 17
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает основной принцип отнесения земель к федеральной собственности. Согласно ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли (см. комментарий к данной статье).
Помимо представленных норм ФЗ о введении в действие ЗК, отдельными федеральными законами установлены нормы, согласно которым земли отнесены к федеральной собственности.
Например, ст. 8 ЛК установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 4 декабря 2006 г.) <1> земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Статьей 6 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) <2> установлено, что земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 6; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763; N 15. Ст. 1276; N 52 (ч. 1). Ст. 5598; 2006. N 29. Ст. 3123; N 50. Ст. 5279.
<2> Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 3. Ст. 282; 2007. N 7. Ст. 834.
Как было сказано выше (см. комментарий к ст. 16 ЗК), разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основании ст. ст. 17 - 19 Кодекса, а также статьями ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к нему).
2. Пункт 2 настоящей статьи признан утратившим силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.
Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 18
1. Так же как п. 1 ст. 17, п. 1 комментируемой статьи определяет основания, по которым земли могут быть отнесены к собственности субъекта РФ.
Согласно ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к ней) в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
При этом той же ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК установлено, что собственностью субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются земельные участки, отнесенные этой статьей как к землям, которые должны быть отнесены к собственности субъекта РФ, так и к муниципальной собственности (п. п. 2, 3 ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК).
Субъект РФ вправе приобрести земельный участок в соответствии с нормами ГК на основании сделки или по иным основаниям возникновения прав на имущество.
Основание приобретения права собственности субъекта РФ на землю усматривается в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 8 данного Закона при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ (или в случаях, установленных законом субъекта РФ, - муниципальное образование) имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
2. Как и п. 2 ст. 17 ЗК, п. 2 настоящей статьи признан утратившим силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.
Статья 19. Муниципальная собственность на землю
Комментарий к статье 19
1. Аналогично прокомментированным выше ст. ст. 17, 18 ЗК, п. 1 данной статьи установлены основания, по которым земли могут быть отнесены к муниципальной собственности.
В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
2. Пункты 2, 4 комментируемой статьи признаны утратившими силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи специально определено, что в собственности муниципального образования могут находиться земельные участки за пределами муниципального образования. При этом комментируемой статьей предусматривается только одно основание приобретения права собственности - безвозмездная передача федеральных земель, земель, находящихся в собственности субъекта РФ, как, видимо, и земель, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю. Такая передача, как представляется, должна осуществляться в порядке принятия решения уполномоченными органами, т.е. отношения по передаче участка не могут рассматриваться как сделка.
Глава IV. ПОСТОЯННОЕ (БЕССРОЧНОЕ) ПОЛЬЗОВАНИЕ,
ПОЖИЗНЕННОЕ НАСЛЕДУЕМОЕ ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ,
ОГРАНИЧЕННОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЧУЖИМИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
(СЕРВИТУТ), АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, БЕЗВОЗМЕЗДНОЕ
СРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками
Комментарий к статье 20
1. В наименовании и в содержании комментируемой гл. IV указаны те права, на основании которых лица могут использовать земельные участки, находящиеся в собственности иных субъектов земельных отношений. Такие правовые конструкции, когда собственник передает свой участок в пользование другому, оставляя за собой право собственности, известны праву давно. Собственник участка не всегда имеет возможность использовать участок самостоятельно. В случае закрепления земли в собственность государственную или муниципальную это и невозможно, так как в соответствии с российским законодательством такие земли находятся в собственности лиц "неодушевленных" - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Граждане (и юридические лица) также по различным причинам могут оказаться в ситуации, когда непосредственное использование участка нежелательно, затруднено или невозможно.
В приведенном данной главой перечне закреплены права, понимаемые как вещные, - право постоянного (бессрочного) пользования, сервитут. К ним же относится и право пожизненного наследуемого владения, содержание которого определено ст. 21 Кодекса. Права и обязанности пользователей в данном случае регулируются законом, собственник по своей воле, даже с согласия пользователя, не может изменить нормативно установленные положения, составляющие содержание этого права. Предполагается, что эти права, предоставленные однажды, принадлежат их обладателям без определения срока и могут быть прекращены только на основаниях, предусмотренных законом. Согласно ст. 130 ГК, а также на основании ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество данные права подлежат государственной регистрации.
Помимо вещных прав, в перечень включены правовые основания использования земельных участков, исходящие из обязательственных отношений. Это - аренда земельного участка.
Право постоянного (бессрочного) пользования, содержание которого определено комментируемой статьей, дает возможность правообладателю владеть и пользоваться земельным участком. Некоторую проблему реализации права постоянного (бессрочного) пользования в случае, если это право было в свое время закреплено за гражданами, составляет то, что оно не может принадлежать нескольким лицам.
Право, аналогичное праву постоянного (бессрочного) пользования, было утверждено российским земельным законодательством давно. В дореформенный, советский период, когда основу земельных отношений составляло право исключительной государственной собственности на землю, на основании данного вида права земельные участки использовали практически все землепользователи в государстве. Лица, которым было предоставлено право постоянного пользования земельным участком до 1990 г. <1>, являются обладателями права постоянного (бессрочного) пользования в современном его понимании. При этом в ряде случаев считается (и это существенно), что, если пользование участком на протяжении всего времени не прерывалось, независимо от смены законодательства, правового режима земель и, как следует понимать, смены наименования и отдельных положений содержания этого права, пользователь может считать себя таковым с момента предоставления участка. К сущности права следует отнести то, что оно не может быть прекращено истечением какого-либо срока, а также по воле собственника, на основании административного акта или решения суда, если основание прекращения права не предусмотрено законом. Напомним при этом позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой право постоянного (бессрочного) пользования подлежит конституционной защите так же, как и право собственности.
--------------------------------
<1> До принятия основных законов, составивших нормативную базу земельной реформы и предоставляющих гражданам и юридическим лицам право собственности и иные вещные права на землю.
Обратим внимание на то, что суд при рассмотрении споров о защите права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком изучает все материалы о предоставлении участка с даты приобретения пользователем прав на него.
Дагестанский научный центр Российской академии наук (далее - научный центр РАН) обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительным Постановления администрации города Махачкалы (далее - городская администрация) от 29 августа 2003 г. N 1890 "Об отмене Постановления главы администрации города Махачкалы от 17 мая 2002 г. N 720".
В заявлении, поданном в ВАС РФ, о пересмотре в порядке надзора названных Постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций научный центр РАН просил отменить их ввиду неправильного применения судами норм материального права.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и выступлении присутствующего в заседании представителя участвующего в деле лица, Президиум ВАС РФ посчитал <1>, что обжалуемые Постановления судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, решение суда первой инстанции - оставлению без изменения по следующим основаниям.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 августа 2006 г. N 16465/05 по делу N А15-2351/2003-13.
Постановлением городской администрации от 16 августа 2001 г. N 1467 гражданке З. отведен участок площадью 2980 кв. м под строительство торгового дома на углу улиц М. Ярагского - И. Казака. Впоследствии администрация отменила это решение своим Постановлением от 17 мая 2002 г. N 720.
Постановлением городской администрации от 29 августа 2003 г. N 1890 Постановление от 17 мая 2002 г. N 720 отменено, гражданке З. предоставлен указанный земельный участок в собственность.
Научный центр РАН, сочтя Постановление городской администрации от 29 августа 2003 г. N 1890 незаконным, нарушающим его права как землепользователя, обратился в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
Удовлетворяя названное требование, суд первой инстанции пришел к выводу, что отсутствие государственного акта на право пользования землей у научного центра РАН не свидетельствует об отсутствии у него права на участок, поскольку этот участок площадью 9,3 га закреплен за заявителем на основании постановления Совета Министров - Правительства Республики Дагестан до принятия ЗК. Городская администрация фактически изъяла часть земельного участка у заявителя, нарушив порядок, установленный ст. ст. 45 и 54 ЗК.
Суды апелляционной и кассационной инстанций, отменяя решение суда первой инстанции, исходили из отсутствия у заявителя правоустанавливающих документов, подтверждающих наличие у него титула землепользователя в отношении земельного участка площадью 9,3 га.
Между тем данный вывод судов основан на неправильном толковании и применении норм права.
Как установлено судами, Исполнительный комитет Махачкалинского городского совета депутатов трудящихся (далее - исполком горсовета) решением от 8 апреля 1965 г. N 177 разрешил Дагестанскому филиалу АН СССР (правопредшественнику заявителя) строительство здания Института общественных наук площадью до 3 тыс. кв. м в г. Махачкале, в квартале, расположенном напротив стадиона "Труд", на участке, ранее отведенном под строительство здания Пищевого института.
Решением от 29 мая 1965 г. N 265-М исполком горсовета дополнительно утвердил отвод Дагестанскому филиалу АН СССР под комплексное строительство институтов земельного участка площадью 5 га в следующих границах: с северо-востока - ул. Нефтяная, с юго-востока - свободные земли, с юго-запада - Промысловое шоссе и с северо-запада - ул. 26 Бакинских Комиссаров.
Постановлением Совета Министров - Правительства Республики Дагестан от 19 августа 1993 г. N 175 "О неотложных мерах по сохранению и развитию научно-технического потенциала Дагестанского научного центра Российской академии наук" Республиканскому земельному комитету, Министерству сельского хозяйства Республики Дагестан и райгорсоветам дано поручение рассмотреть вопрос выдачи научному центру РАН и его подразделениям необходимых документов на право бессрочного (постоянного) пользования предоставленными им ранее земельными участками согласно приложению к Постановлению от 19 августа 1993 г. N 175. В приложении указано, что под здание Института общественных наук отводится участок площадью 6,8 га, под здание Института проблем геотермии - 2,5 га.
Постановлением от 22 марта 1994 г. N 209 городская администрация перерегистрировала земельные участки, закрепленные за научным центром РАН: под здание Института общественных наук отведен участок площадью 6,8 га, под здание Института проблем геотермии - 2,5 га.
Таким образом, научному центру РАН выделен в установленном порядке земельный участок общей площадью 9,3 га.
Верховный Совет РФ впредь до принятия Закона РФ "О Российской академии наук" в п. 2 Постановления от 1 апреля 1993 г. N 4729-1 закрепил за научно-исследовательскими учреждениями Российской академии наук ранее выделенные им в установленном порядке земельные участки в бессрочное бесплатное пользование.
В соответствии с п. 6 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" за академиями наук, их научными организациями и организациями научного обслуживания и социальной сферы закреплялись в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные им в установленном порядке.
Следовательно, названные законодательные акты закрепляют за академиями наук, их научными организациями и организациями научного обслуживания и социальной сферы право постоянного (бессрочного) пользования в отношении ранее выделенных земельных участков.
При таких обстоятельствах отведенный научному центру РАН земельный участок общей площадью 9,3 га в силу прямого указания законодателя предоставлен заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Как правильно установлено судом первой инстанции, земельный участок площадью 2980 кв. м, отведенный Постановлениями городской администрации от 16 августа 2001 г. N 1467 и от 29 августа 2003 г. N 1890 гражданке З. под строительство торгового дома, является частью земельного участка, предоставленного научному центру РАН на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Таким образом, городская администрация нарушила действующее законодательство, поскольку право постоянного (бессрочного) пользования заявителя в отношении земли площадью 2980 кв. м в установленном порядке не было прекращено.
Кроме того, предоставление в собственность гражданке З. земельного участка площадью 2980 кв. м нарушает права и законные интересы научного центра РАН, имеющего титул землепользователя.
Суды апелляционной и кассационной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленного требования, сослались на государственный акт на право пользования землей N РД 40-Г-0167, в силу которого права заявителя подтверждаются только в отношении земельного участка площадью 1,84 га.
Между тем суды не учли, что этот акт подтверждает лишь имеющееся право на земельный участок, не являясь при этом правоустанавливающим документом. Отсутствие такого государственного акта (правоподтверждающего документа) в отношении прав на земельный участок площадью 9,3 га при изложенных обстоятельствах само по себе не означает отсутствия права постоянного бессрочного пользования у научного центра РАН в отношении данного земельного участка.
Заявитель, действуя добросовестно, письмом от 18 мая 1995 г. N 17200-101 возвратил государственный акт на право пользования землей для переоформления, не согласившись с уменьшением площади участка. Ответ на это письмо до настоящего времени не поступил.
Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ принял решение Постановление суда апелляционной инстанции - Арбитражного суда Республики Дагестан от 9 сентября 2005 г. по делу N А15-2351/2003-13 и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10 ноября 2005 г. по тому же делу отменить, а решение суда первой инстанции - Арбитражного суда Республики Дагестан от 18 июля 2005 г. по указанному делу оставить без изменения.
С принятием ЗК основные изменения произошли при определении перечня субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования. В настоящее время земельные участки могут быть предоставлены на основе права постоянного (бессрочного) пользования только юридическим лицам, указанным в п. 1 комментируемой статьи, и органам государственной власти и местного самоуправления. Согласно ст. 120 ГК учреждением (в том числе государственным или муниципальным) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
2. Пункт 2 комментируемой статьи специально поясняет, что земельный участок не может быть предоставлен гражданину на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное положение, как и положение п. 1 комментируемой статьи, закреплено в ЗК в связи с тем, что некоторое время до принятия ЗК на федеральном уровне не было специально установлено, кому из субъектов земельных отношений указанное право может принадлежать. Но на практике земельные участки предоставлялись на основе этого права преимущественно юридическим лицам. Кроме того, земельные участки, предоставленные гражданам до 1990 г., также принадлежали им фактически на том же праве постоянного (бессрочного) пользования. В дальнейшем, в том числе под влиянием норм ГК, практически признавалась возможность закрепления этого права и за гражданами. Статьями 268 - 270 ГК (вступившими в силу с принятием Федерального закона от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>), в которых вплоть до вступления в силу ЗК содержались единственные федеральные нормы, определяющие понятие права постоянного (бессрочного) пользования, было установлено, что право это может быть предоставлено не только юридическим лицам, но и гражданам.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1644.
Следует пояснить, что запрет предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, не указанным п. 1 комментируемой статьи, означает, что с 30 октября 2001 г. этим лицам не предоставляется земельный участок на основе такого права впервые. В связи с этим следует обратить внимание на разъяснение Пленума ВАС РФ <1>, согласно которому изданные после введения в действие ЗК (30 октября 2001 г.) ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК как противоречащие закону.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11.
В то же время данное право может и после 30 октября 2001 г. перейти правообладателю от другого лица. Тому есть несколько правовых оснований. В частности, этого требует реализация п. 1 ст. 35 ЗК, согласно которому при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. В данном случае уполномоченный орган не должен принимать решения о предоставлении земельного участка, поскольку право переходит другому лицу не по воле органа государственной власти или органа местного самоуправления как представителей собственника участка, а на основании закона.
3. В настоящее время с принятием ЗК, как было сказано, субъектный состав права постоянного (бессрочного) пользования существенно ограничен. В связи с изменениями естественным является вопрос, как следует поступить лицам, ранее пользовавшимся земельными участками на основании права постоянного бессрочного пользования, но теперь не попавшим в список пользователей. Для этого п. 3 комментируемой статьи установлено, что данное право, возникшее у граждан или юридических лиц до вступления в силу ЗК, сохраняется. В то же время нормами ФЗ о введении в действие ЗК введен механизм переоформления права постоянного (бессрочного) пользования (см. комментарий к нему), используя который пользователи могут изменить свое право на право собственности или право аренды. Для юридических лиц при этом предусмотрен выкуп земельных участков или заключение договора аренды. Граждане - пользователи земельных участков в самом общем случае вправе переоформить участки бесплатно в собственность или заключить договор аренды (последнее, видимо, целесообразно в случае, если земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, согласно ст. 27 ЗК). Для пользователя это означает, что он после вступления в действие Кодекса может в любой момент обратиться в органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и на основании документов, подтверждающих право постоянного (бессрочного) пользования, зарегистрировать право собственности на тот же участок.
4. Важным изменением правового содержания права постоянного (бессрочного) пользования является запрет осуществлять распоряжение земельным участком. Заметим, что до настоящего момента пользователи могли предоставить земельный участок во временное пользование или в аренду. То же положение было закреплено ст. 270 ГК: лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Обращая внимание на это положение ГК, следует заметить, что в соответствии со ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому с принятием ЗК действует положение комментируемой статьи, а значит, пользователям теперь запрещено предоставлять земельные участки иным лицам.
Статья 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками
Комментарий к статье 21
1. Право пожизненного наследуемого владения является одним из видов вещных прав на земельный участок, установленных в начале земельной реформы. Это право было закреплено законодательством СССР, а затем и законодательством РФ, и прежде всего ЗК РСФСР. Земельные участки на основании этого права могли предоставляться только гражданам. При этом участки предоставлялись из земель, находящихся в государственной собственности.
С момента возникновения данного вида права граждане, получившие земельные участки на основании этого права, могли владеть и пользоваться земельным участком, но право распоряжения им было ограничено только возможностью сдать участок в аренду и передать его по наследству.
В соответствии с ГК (ст. 266) гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения (владелец земельного участка), имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.
По своему положению право пожизненного наследуемого владения следует отнести к правовому титулу реформенного переходного периода. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <1> статьи ЗК РСФСР, устанавливающие предоставление земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, были признаны недействующими. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" <2> определял, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере. Запрещается обязывать граждан, имеющих указанные участки, выкупать или брать в аренду ту их часть, которая превышает установленную норму.
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
<2> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.
Гражданским кодексом данный вид права на землю установлен как один из видов вещного права. Однако ввиду того, что статьи ЗК РСФСР, регулировавшие предоставление и реализацию этого права, не действовали, органы государственной власти практически прекратили предоставлять земельные участки на основании этого права уже с начала 1994 г. А с момента вступления в действие ЗК предоставление земельных участков на основании этого права было прекращено окончательно в соответствии с комментируемой статьей. Данной статьей на уровне федерального закона (а не на уровне указа Президента РФ, как было раньше) закреплена возможность перехода от пожизненного наследуемого владения к праву собственности или аренде по желанию тех, кто получил землю на основании этого права. Так же как и в случае использования земельного участка на праве постоянного бессрочного пользования (см. ст. 20 ЗК и комментарий к ней), для реализации этого права гражданам не требуется дополнительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Но требуется осуществление государственной регистрации права собственности или договора аренды в соответствии со ст. 131 ГК и ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Так же как и собственники земельного участка, владельцы участков обязаны платить земельный налог.
Право пожизненного наследуемого владения подлежит государственной регистрации на основании ГК и ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Однако в соответствии с тем же ФЗ граждане, получившие право пожизненного наследуемого владения до принятия названного Закона (а их подавляющее большинство), не обязаны его регистрировать. Регистрация обязательна при вступлении в права наследования. Следует сказать, что на практике замечена одна существенная проблема, связанная именно с наследованием земельных участков, принадлежавших умершему на праве пожизненного наследуемого владения. Трудность заключается преимущественно в определении наследника. Дело в том, что правом не предусмотрена возможность предоставления права на один и тот же земельный участок нескольким лицам. В законодательстве нет такого понятия, как общее пожизненное наследуемое владение. Поэтому наследники участка, если их больше одного, оказываются в затруднении, не имея возможности разделить его между собой. Чтобы избежать этого, владельцам земельных участков имеет смысл воспользоваться предоставленной законодательством возможностью и оформить право собственности на свой земельный участок, по крайней мере в интересах своих наследников.
2. Продажа, залог земельного участка, находящегося на праве пожизненного наследуемого владения, и совершение других сделок его владельцем, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются.
Право пожизненного наследуемого владения прекращается либо со смертью владельца, либо с отказом владельца от земельного участка, и тогда земельный участок переходит в распоряжение местной администрации. В принципе для владельцев существует возможность обмена земельными участками - при посредничестве местной администрации. Тогда у владельца прекращается право на один земельный участок и возникает право на другой.
В этом смысле показательны судебные решения, принимаемые в связи со спорами по поводу земельных участков, находящихся в пожизненном наследуемом владении.
- Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ 8 ноября 2005 г. рассмотрела <1> в судебном заседании в порядке надзора дело по заявлению гражданки Х. на неправомерные действия пристава-исполнителя, переданное в суд надзорной инстанции.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 8 ноября 2005 г. N 18-В05-61 // СПС "КонсультантПлюс".
Гражданка Х. является собственником доли дома (1/2) по ул. П. Морозова Адлерского района г. Сочи. Данный дом расположен на земельном участке площадью 1064 кв. м, который предоставлен Х. на праве пожизненного наследуемого владения.
В ходе исполнительного производства N 6648-4-03 о взыскании с Х. в пользу Б. и Б.Л. 1642698 руб. 2 июля 2003 г. принадлежащее Х. имущество, в том числе указанная часть дома и земельный участок, включены в акт ареста имущества должника.
Х. обратилась в суд с заявлением на неправомерные действия пристава-исполнителя, ссылаясь на то, что зарегистрирована и проживает в доле дома (1/2), которая для нее и членов ее семьи является единственным местом жительства. Земельный участок, на котором расположен дом, не является ее собственностью, в связи с чем на него также не может быть обращено взыскание.
Решением Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 26 апреля 2004 г. в удовлетворении заявления отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12 августа 2004 г. решение отменено, по делу вынесено новое решение об удовлетворении жалобы.
Постановлением президиума Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2004 г. Определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12 августа 2004 г. отменено, решение Адлерского районного суда г. Сочи от 26 апреля 2004 г. оставлено без изменения.
В надзорной жалобе Х. просит отменить решение Адлерского районного суда г. Сочи от 26 апреля 2004 г. и Постановление президиума Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2004 г.
В связи с поданной надзорной жалобой на указанные судебные постановления и сомнениями в их законности Определением судьи ВС РФ от 6 мая 2005 г. дело истребовано в ВС РФ; в части наложения ареста на долю дома (1/2) и на земельный участок площадью 1064 кв. м, на котором расположена вышеназванная часть дома, дело передано для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции - Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ.
Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ нашла их подлежащими удовлетворению частично по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 387 ГПК основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права.
В надзорной жалобе Х. указывает, что судом первой и надзорной инстанций были допущены существенные нарушения процессуального права, выразившиеся, по ее мнению, в следующем.
В соответствии с ч. 1 ст. 446 ГПК "взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на следующее имущество, принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности: жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением указанного в настоящем абзаце имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание; земельные участки, на которых расположены объекты, указанные в абзаце втором настоящей части, а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, за исключением указанного в настоящем абзаце имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание".
Как указывает в надзорной жалобе Х., принадлежащая ей доля дома (1/2) по ул. П. Морозова Адлерского района г. Сочи является единственным пригодным для постоянного проживания помещением для нее и членов ее семьи. Она зарегистрирована и проживает по указанному адресу, другого места жительства не имеет.
По мнению Х., законных оснований для наложения ареста на земельный участок и расположенную на нем часть дома не имелось.
Кроме того, Х. в надзорной жалобе указывает на то, что она не является собственником земельного участка, на котором расположена принадлежащая ей часть дома, не использует его для осуществления предпринимательской деятельности.
Согласно ч. 2 ст. 21 ЗК распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству.
Основания прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком установлены ст. 45 ЗК. Такого основания для прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, как обращение на него взыскания по исполнительным документам, закон не устанавливает.
Приведенные доводы, по мнению Судебной коллегии, заслуживают внимания. Принимая во внимание, что вывод суда первой инстанции об использовании Х. в коммерческих целях спорного жилого помещения, которое не является единственным пригодным для постоянного проживания Х. и членов ее семьи, не мотивирован, не подтвержден соответствующими доказательствами, а также не мотивирован со ссылкой на конкретные доказательства и вывод суда кассационной инстанции, которая указала в Определении на то, что такие доказательства в материалах дела отсутствуют, состоявшиеся по делу судебные постановления не могут быть признаны законными и Судебная коллегия считает необходимым их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определила: решение Адлерского районного суда г. Сочи от 26 апреля 2004 г., Определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 12 августа 2004 г. и Постановление президиума Краснодарского краевого суда от 25 ноября 2004 г. отменить и дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
- Верховный Суд РФ рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению гражданки К. об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 397-р. Данным распоряжением утвержден Перечень N 78:19:00 земельных участков, расположенных на территории Ярославской области в границах Угличского муниципального округа, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. В указанный Перечень под номером 2 включен земельный участок с кадастровым номером 76:22:010501:0008 площадью 0,2637 га, находящийся в г. Угличе по ул. Ярославской.
Гражданка К. обратилась в ВС РФ с заявлением, в котором просила признать незаконным названное распоряжение в части установления права собственности Российской Федерации на земельный участок размером 1941 кв. м при доме по ул. Ярославской г. Углича.
В заявлении указано, что распоряжение в оспариваемой части является незаконным, поскольку Постановлением главы администрации г. Углича от 5 марта 1993 г. N 230 данный земельный участок был передан в пожизненное наследуемое владение Ж. с выдачей 10 марта 1993 г. соответствующего свидетельства.
21 октября 2003 г. Ж. умерла, оставив завещание на квартиру в указанном доме и земельный участок при нем в пользу К. Однако заявительница не может вступить в права наследования на земельный участок, так как земля оказалась переданной в федеральную собственность.
В судебном заседании К. и ее представитель М. поддержали заявленное требование и просили о его удовлетворении.
Правительство РФ своего представителя в судебное заседание не направило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.
Заслушав объяснения заявительницы и ее представителя и изучив материалы дела, Суд нашел требование К. не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 4 ст. 258 ГПК суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
Материалы дела не свидетельствуют о том, что оспариваемое распоряжение принято Правительством РФ с нарушением закона и прав либо свобод заявительницы.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав земель населенных пунктов, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности.
Из дела видно, что объект недвижимости - жилой дом, расположенный по ул. Ярославской г. Углича, - является федеральной собственностью, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 27 апреля 2000 г., выданным Департаментом государственной регистрации администрации Ярославской области.
При таких обстоятельствах оспариваемое распоряжение в части включения земельного участка при указанном доме не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав либо свобод заявительницы.
Довод К. о том, что она не может вступить в права наследования на земельный участок, предоставленный наследодательнице на праве пожизненного наследуемого владения, поскольку этот участок передан в федеральную собственность, нельзя признать состоятельным.
Согласно ст. 265 ГК право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.
В силу п. 9 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей", свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения".
В соответствии с п. 2 ст. 21 ЗК распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству производится на основании свидетельства о праве на наследство.
Свидетельства о праве на наследство выдаются нотариусами, указанными в ст. 36 Основ законодательства РФ о нотариате.
Отказ в выдаче такого свидетельства может быть оспорен заинтересованным лицом в суд в порядке особого производства (гл. 27 и 37 ГПК).
На основе изложенного ВС РФ решил К. в удовлетворении заявления отказать.
Статья 22. Аренда земельных участков
Комментарий к статье 22
1. Поскольку отношения по поводу аренды земельного имущества подчиняются общим требованиям, которые предъявляет гражданское законодательство к арендным отношениям, то и основу законодательного регулирования, наряду с земельным законодательством, составляет ГК - разделы, регулирующие те или иные вопросы обязательственных отношений <1>. Особенности аренды земельных участков регулируются земельным законодательством.
--------------------------------
<1> Раздел III ГК: гл. с 21 по 29, § 1 и некоторые положения § 4 гл. 34 "Аренда" разд. IV "Отдельные виды обязательств".
Гражданский кодекс определяет объект аренды, понятие арендодателя, устанавливает форму договора аренды, общие требования к срокам его заключения, основные условия его выполнения. Все эти вопросы мы рассмотрим последовательно в преломлении к особенностям правового регулирования аренды земельных участков.
По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК). Таким образом, арендатору переходит право владения и пользования (или только пользования). Арендатор, получив землю в аренду, владеет ею и пользуется, т.е. извлекает из нее полезные свойства и приобретает по закону и в соответствии с договором право собственности на плоды, продукцию и доходы, полученные им в результате использования земли. За собственником же остается право распорядиться земельным участком, но с условием соблюдения законодательных и договорных требований, предъявляемых к арендодателю.
Право предоставления земельного участка в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. При предоставлении земли в аренду в качестве арендодателя договор подписывает или собственник, или лицо, им управомоченное, или лицо, собственником не являющееся, но управомоченное законом сдавать землю в аренду.
От имени юридического лица в отношения по поводу аренды (данное правило распространяется и на арендатора) вступает его орган управления, управомоченный принимать решения по поводу распоряжения землей. В зависимости от вида юридического лица вполне возможен и даже целесообразен такой вариант, когда решение о сдаче в аренду земли принимает общее собрание участников (или их представителей), а в качестве стороны в договоре аренды от имени юридического лица и по решению общего собрания выступает доверенное лицо - председатель или иной руководитель исполнительного органа юридического лица.
Но поскольку земля может находиться также в государственной или в муниципальной собственности, то в качестве арендодателя нередко выступают государственные и муниципальные органы. Эти органы не входят в разряд собственников земли, а управомочены законом сдавать в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Арендатором, как и арендодателем, может быть любое юридическое (в том числе иностранное или с иностранным участием) или физические лицо (в том числе иностранцы и лица без гражданства), обладающее земельной правоспособностью. Земельное и гражданское законодательство предоставляет право сдачи имущества в аренду российским и иностранным физическим и юридическим лицам. В то же время комментируемой статьей подчеркивается положение, что иностранным субъектам земельные участки предоставляются в аренду.
2. Земельные участки не всегда могут быть предметом договора аренды. Помимо ограничения, установленного ЗК, о котором говорится в п. 2 комментируемой статьи, в соответствии со ст. 666 ГК земельные участки не могут выступать в таком качестве в договоре финансовой аренды (лизинга).
Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков. К этим особенностям обращается и земельное законодательство. К ним относятся особые условия предоставления в аренду и использования арендуемых земель различных категорий; особенности аренды земельных долей и др.
В гражданском же законодательстве, кроме аренды собственно земельного участка, земельный участок попадает в поле зрения правового регулирования арендных отношений при аренде недвижимости. Права на земельный участок при аренде находящегося на нем здания или сооружения регулируются ст. 652 ГК. На основании этой статьи арендатору переходит право на часть земельного участка, на котором находится арендуемая недвижимость, и на ту его часть, которая необходима для обеспечения использования недвижимости. Участок земли переходит арендатору на праве аренды или ином предусмотренном договором аренды праве, если земля находится в собственности арендодателя или в пользовании (но не в аренде). Участок переходит арендатору на праве пользования, если в договоре не определено право, на основании которого он передается арендатору. Аренда здания или сооружения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендодателю на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям его использования, установленным законом или договором с собственником земельного участка.
Чтобы стать объектом аренды, земельный участок должен быть определен точно так же, как и в других случаях, когда земельный участок выступает в качестве недвижимого имущества в гражданско-правовых отношениях. То есть он должен быть отграничен в натуре и его границы должны быть отражены на плане, который хранится в органах местной государственной администрации.
Целевое назначение земель предполагает, что при предоставлении их в аренду оно не изменяется и что арендатор, как и собственник, должен соблюдать установленный законом особый режим использования этих земель (это касается прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, лесов, вод, земель рекреационного и оздоровительного назначения, земель санитарных и водоохранных зон).
Договор аренды земельного участка заключается в письменной форме. Кроме того, он подлежит государственной регистрации (п. 2 ст. 609 ГК).
Государственная регистрация договора аренды земельного участка производится на основании ст. 131 "Государственная регистрация недвижимости" ГК, а также ст. 164 "Государственная регистрация сделок" ГК. В соответствии со ст. 164 сделки с землей (а предоставление земли в аренду является сделкой) подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, которые предусмотрены ст. 131 ГК и законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данным законом является ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
При толковании норм ГК следует исходить из того, что государственной регистрации подлежат вещные права на недвижимость - право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные вещные права, но не подлежат самостоятельной регистрации права сторон по сделке.
В соответствии с ГК арендные отношения - это отношения обязательственные, вне зависимости от объекта аренды. Более того, ГК, регулируя отношения аренды, равно как и иные отношения, урегулированные разд. III, говорит об обязательственных отношениях либо об обязательстве, но не об обязательственных правах.
Гражданский кодекс не устанавливает регистрации права аренды, но устанавливает обязанность регистрации договора аренды (см., например, ст. 651 ГК), т.е. регистрации сделки с недвижимостью, в соответствии со ст. ст. 131 и 164 ГК.
Как уже было сказано, основой арендных отношений наряду с законом является договор. Отсюда следует, что на договор аренды распространяется действие ст. 425 ГК, на основании которой договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения (ст. 425 ГК). В соответствии с п. 3 ст. 433 ГК заключенным договор аренды земельного участка считается с момента его регистрации.
Гражданским кодексом предусмотрены гарантии выполнения обязательства по передаче арендодателем арендованного имущества в срок. На основании п. 3 ст. 611 этого документа, если арендодатель не предоставил арендатору сданное внаем имущество в указанный в договоре срок, а в случае если такой срок не указан - в разумный срок, арендатор вправе истребовать у него это имущество в соответствии со ст. 398 "Последствия неисполнения обязательства передать индивидуально-определенную вещь" ГК и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением.
3. Как правило, договор аренды земельного участка заключается на определенный срок. С его истечением прекращаются и обязательства по договору - земельный участок возвращается во владение и пользование собственника, а арендатор перестает владеть и пользоваться им. Другой вариант - договор перезаключается с тем же арендатором. Пункт 3 комментируемой статьи в случае аренды земельных участков специально устанавливает, что преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей, принадлежит арендатору.
Арендные отношения могут закончиться и досрочно (о прекращении договора аренды см. ст. 46 Кодекса и комментарий к ней).
Общее условие следующее: договор аренды заключается на срок, определенный договором (ст. 610 ГК). То есть срок устанавливают стороны, заключающие договор.
3.1. Пункт 3.1 комментируемой статьи устанавливает ограничение срока договора аренды, если в аренду передается зарезервированный земельный участок. Данная норма в целом следует положению п. 3 ст. 610 ГК, согласно которой законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. Для зарезервированных земельных участков ЗК установил не предельный срок договора аренды, а скорее критерий его определения (до окончания срока резервирования). С точки зрения определения соотношения срока резервирования участка и срока договора аренды такого участка целесообразно обратить внимание и на следующие положения п. 3 ст. 610 ГК. С одной стороны, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. С другой стороны, договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному.
Обратим внимание на то, что норма о сроке договора аренды не связывает срок аренды с последующим изъятием зарезервированного земельного участка. То есть договор аренды зарезервированного земельного участка прекращается с прекращением срока резервирования при любых обстоятельствах - изымается земельный участок или нет. В случае же, если изъятие земельного участка не следует, после прекращения срока договора аренды должно действовать правило п. 3 комментируемой статьи, а именно преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка (за исключением случаев, предусмотренных комментируемой статьей) принадлежит прежнему арендатору.
4. Нормативные правовые акты, указанные в п. 4 комментируемой статьи, пока не приняты. Размер арендной платы в настоящее время во многом зависит от правил, установленных на уровне нормативных правовых актов субъекта РФ, если речь идет о земельных участках, находящихся в государственной собственности до ее разграничения. Размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, муниципальной собственности, может определяться на основании норм, установленных соответствующими государственными или муниципальными образованиями.
5 - 6. Земельный кодекс предоставляет арендатору, за изъятием некоторых случаев, те же права по использованию земельного участка, что и собственнику (см. ст. 40 Кодекса и комментарий к ней).
Арендатор вправе заложить право аренды, при этом он вправе отчуждать договор аренды с переводом на приобретателя долга по обязательству, обеспеченному залогом, с предварительным уведомлением банка. В данном случае при залоге права аренды и при его отчуждении договором может быть предусмотрено предварительное уведомление об этом арендодателя.
Граждане, использующие земельные участки на праве аренды, имеют право на компенсацию средств, вложенных в целях повышения плодородия почв (улучшение земельного участка), при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков в случае выкупа у собственника этого участка для государственных или муниципальных нужд.
Возникает вопрос: должен ли арендатор информировать арендодателя о совершении им действий, право на которые он имеет по договору? Разумеется, должен, ведь арендодателю надо иметь представление о том, что происходит с его собственностью, иначе ему будет трудно отстаивать свои права при незаконном использовании арендованного участка или его использовании, не предусмотренном договором.
К правам арендатора относится также право на расторжение договора и (или) возмещение убытков, вызванных задержкой предоставления земельного участка (ст. 611 ГК). Для арендодателя в данном случае наступает ответственность за неисполнение обязательств по договору по гражданскому законодательству.
На основании ст. 612 ГК в случае обнаружения недостатков арендованного имущества <1> арендатор вправе по своему выбору:
--------------------------------
<1> Это может быть в данном случае наличие зараженных земель, соседство экологически вредного производства, не позволяющее, например, использовать землю, арендованную для сельскохозяйственных целей, либо, если земля арендована под строительство, недостатком может быть признана структура почвы, не дающая возможности произвести это строительство.
- потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения этих недостатков (например, путем проведения рекультивации земель), либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков;
- удержать сумму понесенных им расходов, связанных с устранением данных недостатков, из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя;
- потребовать досрочного расторжения договора.
Арендодатель, извещенный о требованиях арендатора, на основании данной статьи может предоставить арендатору другой аналогичный земельный участок, без обнаруженных недостатков, или безвозмездно произвести улучшение земельного участка (если это, конечно, возможно).
Если требования арендатора удовлетворяются не полностью или сумма удержанных им из арендной платы расходов не покрывает причиненных убытков, он вправе потребовать у арендодателя возмещения их непокрытой части (ст. 612 ГК).
Гражданский кодекс, помимо названных, предоставляет арендатору следующие права:
- с согласия собственника сдавать арендованное имущество в субаренду (ст. ст. 615, 618 ГК);
- передавать свои права и обязанности по аренде имущества другому лицу (перенаем);
- отдавать арендные права в залог;
- вносить арендные права в качестве взноса в уставный капитал или в качестве паевого взноса в имущество юридических лиц.
Еще одно важное право, предоставленное арендатору на основании ГК: если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнивший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК).
В соответствии с ГК за арендатором сохраняются все права по договору аренды и в случае перехода права собственности на земельный участок другому лицу (ст. 613 ГК).
Так же как и права, обязанности арендатора можно разделить на обязанности по исполнению договора и обязанности по использованию земли. Те и другие обязанности могут совпадать.
В том, что касается использования земли, арендатор несет те же обязанности, что и собственник, владелец и пользователь. Единственное отличие от собственника - это то, что последний должен своевременно предоставлять в соответствующую администрацию установленные законодательством сведения (если администрация и арендодатель не одно и то же лицо), которые, в свою очередь, арендатор передает собственнику.
В равной степени на арендатора распространяется и ответственность за нарушение земельного законодательства.
Договор аренды дополняет и конкретизирует положения законодательства, - в частности, точно определяет цель аренды земли. При этом договор не должен противоречить законодательству: в случае разногласий действует норма закона.
В части исполнения условий договора на арендаторе лежат следующие обязанности:
- своевременное внесение платы за пользование земельным участком (ст. 614 ГК);
- использование земли в соответствии с договором (ст. 615 ГК);
- поддержание земельного имущества в надлежащем состоянии, несение расходов на поддержание его в этом состоянии, если иное не установлено законом или договором аренды (ст. 616 ГК).
Если на арендуемом имуществе лежат обременения, связанные с правами третьих лиц на земельный участок (сервитут, право залога), то арендатор не вправе прекратить или изменить эти права, но арендодатель обязан предупредить арендатора обо всех таких правах третьих лиц. Неисполнение этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы или расторжения договора и возмещения убытков (ст. 613 ГК).
Помимо прямо предусмотренных законодательством, в договор могут быть включены дополнительные гарантии исполнения договора и ответственность за его неисполнение как арендатором, так и арендодателем. Сделать это можно на основании норм ГК, регулирующих вопросы обеспечения исполнения обязательств и ответственности за их неисполнение (разд. III ГК).
Арендодатель на основании ст. 619 ГК вправе расторгнуть договор досрочно (см. ст. 46 Кодекса и комментарий к ней).
Арендодатель имеет право потребовать от арендатора досрочного внесения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК).
Гражданский кодекс не упоминает о праве арендодателя распорядиться арендованным земельным участком, т.е. продать, обменять, подарить, заложить его и т.д., но это право принадлежит ему как собственнику имущества и с передачей земли в аренду не прекращается. Единственное, что следует заметить, - права арендатора при переходе права собственности к другому лицу остаются неизменными, что и гарантирует ГК (ст. 617).
На основании ГК арендодатель обязан:
- передать арендатору земельный участок в сроки и в состоянии, которые соответствуют условиям договора и назначению земельного участка. Земельный участок передается вместе со всеми принадлежностями, необходимыми для его использования. В том случае, если земельный участок и принадлежности сопровождают определенные документы, последние также должны быть переданы арендатору;
- предупредить арендатора о правах третьих лиц на участок.
Если арендодателем являются государственные или муниципальные органы, то они обязаны <1>:
--------------------------------
<1> Здесь перечислены обязанности, не потерявшие силу с изменением гражданского и земельного законодательства.
- передать арендатору землю в состоянии, соответствующем условиям договора по площади угодий и качеству, указанным в приложении к договору;
- содействовать по заявкам арендатора выполнению необходимых работ по землеустройству;
- в случае смерти арендатора до истечения срока аренды перезаключить договор аренды с одним из его наследников при его согласии стать арендатором;
- возмещать по истечении срока аренды полностью или частично расходы по освоению земель и улучшению качества сельскохозяйственных угодий, понесенные арендатором.
Гражданский кодекс предусматривает ответственность арендодателя и в других случаях, кроме тех, что были перечислены в связи с правами арендатора. Арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора он не знал о них (ст. 612 ГК). В то же время арендодатель не несет ответственности за недостатки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при заключении договора или были заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества при заключении договора или передаче имущества.
В любом случае, будь то прямое нарушение прав арендатора, установленных договором или законом, либо косвенное нарушение, связанное с неисполнением арендодателем норм земельного законодательства, арендатор вправе обратиться за восстановлением своих прав в суд.
7. Изыскательские работы, упомянутые в п. 7 комментируемой статьи, связаны с существенным нарушением состояния земли. Поэтому данной статьей установлены особые требования к арендатору по восстановлению земли. Отношения в этой области урегулированы в настоящее время Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 525/67 "Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <1>.
--------------------------------
<1> БНА. 1996. N 4.
8. Соблюдение права преимущественной покупки означает, что при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, данный участок сначала должен быть предложен арендатору участка. В случае отказа арендатора участок может быть продан иным лицам.
9. Пункт 9 комментируемой статьи определяет условия распоряжения арендатором правом аренды земельного участка и передачи им в субаренду участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Особые условия распоряжения правом аренды земельного участка предусмотрены в настоящее время, в частности, пунктом 19 статьи 14 Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Пунктом 19 статьи 14 данного Федерального закона установлено, что в случае расторжения соглашения об организации строительства олимпийских объектов федерального значения права и обязанности по договору аренды земельного участка, предоставленного для строительства олимпийского объекта федерального значения, подлежат передаче корпорации в порядке и на условиях, которые определены соглашением.
10. Согласно ГК законными представителями несовершеннолетних наследников земельных участков являются их родители, усыновители или опекуны. Исходя из содержания дееспособности, установленного ст. 21 ГК, совершеннолетием граждан, за которым наступает их полная дееспособность, является 18-летний возраст.
11. Перечень изъятых из оборота земель или земельных участков установлен ст. 27 ЗК. Пунктом 11 комментируемой статьи подчеркивается то обстоятельство, что возможность передачи земельных участков, изъятых из оборота, не исключается совсем, но она должна быть прямо определена федеральным законом.
Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
Комментарий к статье 23
1. Земельный сервитут как юридическая конструкция выполняет весьма важную функцию: он позволяет в заранее оговоренных и ограниченных правом пределах использовать чужой (находящийся в чужом владении) земельный участок. Сервитут, как правило, связывают с возможностью проезжать, проходить, прокладывать коммуникации через чужие земли. Но сервитут может быть предназначен и для других видов использования участка. Главное, обладатель права сервитута не владеет той частью чужой земли, которая является объектом сервитута, а может ею только пользоваться, причем пользоваться определенным образом. В этом смысл ограниченного пользования земельным участком при реализации сервитута.
Признание возможности и права использовать земельный участок соседям или просто неопределенному числу лиц (например, при пользовании прибрежной полосой) проистекает из здравого смысла и разумного использования любой территории. Известно, что владелец земельного участка может наложить максимальный запрет на проникновение в границы своих земель. Такая возможность подкреплена в том числе правом защиты владения. Но тесно расположенные, соприкасающиеся границами земельные участки при таком безусловном праве собственников или пользователей могут создать проблему при передвижении по территории. Ясно, что поиски обхода или объезда занимают известное количество времени и усилий. Сервитут позволяет решить эту проблему.
Правовой опыт выработал два варианта установления сервитута: один - по согласованию сторон, когда владелец участка, на котором предполагается сервитут, может не согласиться на такой вид использования и его воля имеет определенное значение. Тогда речь идет о частном сервитуте. Еще одна особенность этого сервитута - то, что его обладателем является определенный круг заинтересованных лиц.
Другой вариант - когда сервитут устанавливается на основании государственного акта или акта местного самоуправления. В этом случае владелец земельного участка обязан принять такое обременение в интересах сообщества. И поскольку такой "принудительный" сервитут устанавливается именно в публичных интересах, он носит название сервитута публичного.
Право сервитута как разновидность вещного права лиц, не являющихся собственниками имущества, было установлено ст. 216 ГК, а с введением в действие гл. 17 ГК отношения сервитута регулировались статьями данной главы. Большая часть норм ГК относится к регулированию сервитута частного.
Согласно ст. 274 ГК собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). В этом заключается современное правовое содержание сервитута, установленное гражданским законодательством. Деления сервитута на частный и публичный ГК не знает.
При этом сервитут может устанавливаться для нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута: обеспечения прохода, проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и др.
Указанной выше статьей ГК также подтверждается, что сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
Поскольку обладателем сервитута может быть только обладатель права собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования на соседний земельный участок или иную недвижимость, законом (ст. 275 ГК) установлено условие, согласно которому сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. Следует заметить, что указанное положение распространяется не только на собственников, но и на владельцев и пользователей недвижимого имущества, поскольку на основании ст. 274 ГК сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования.
В последнее время судами рассматриваются споры об установлении частного сервитута.
ФАС Поволжского округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Ч. (г. Пенза) на Определение Арбитражного суда Пензенской области от 6 марта 2006 г. по делу N А49-629/2006-24/12 по иску Ч. к администрации г. Пензы и открытому акционерному обществу "С" (далее - ОАО "С").
Определением от 6 марта 2006 г. Арбитражный суд Пензенской области исковое заявление Ч. к администрации г. Пензы и ОАО "С" об установлении частного сервитута оставил без рассмотрения.
Как видно из материалов дела, индивидуальный предприниматель Ч., являясь собственником объекта недвижимого имущества - нежилого здания (трансформаторной подстанции) общей площадью 55,1 кв. м по адресу: г. Пенза, ул. Краснова, расположенного на земельном участке по тому же адресу, площадью 294 кв. м (что подтверждается договором купли-продажи, свидетельством о государственной регистрации права, техническим паспортом на трансформаторную подстанцию, кадастровым планом земельного участка (выпиской из государственного земельного кадастра)), обратился в арбитражный суд с исковым заявлением об установлении права ограниченного пользования (частный постоянный сервитут) земельным участком для обеспечения прохода и проезда через указанный участок к своему недвижимому имуществу.
Соседний земельный участок, являясь муниципальной собственностью, предоставлен в аренду ОАО "С" сроком на 49 лет, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В силу п. 3 ст. 274 ГК сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.
Спор об установлении или условиях сервитута разрешается судом в случае недостижения соглашения между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка.
Доказательства обращения предпринимателя Ч. к собственнику соседнего земельного участка с целью заключения соглашения об установлении сервитута не представлены.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоблюдении истцом досудебного порядка урегулирования спора. Оставление искового заявления без рассмотрения в порядке п. 2 ст. 148 АПК являлось правомерным.
Частный сервитут может быть прекращен по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, если отпадут основания, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
2 - 3. Правовые основы регулирования публичного сервитута определены земельным законодательством.
Основания установления публичного сервитута во многом совпадают с основаниями установления сервитута частного. Различие заключается в том, что публичный сервитут устанавливается, как уже было сказано, в интересах Российской Федерации, субъекта РФ, интересах муниципальных образований или населения, проживающего на данной территории.
Из правового содержания публичного сервитута, установленного комментируемой статьей, следует, что им может пользоваться либо неопределенное число лиц (например, проход, проезд, прогон скота через земельный участок), либо лица определенные, но действующие в публичных интересах. Например, сервитут временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ не может быть установлен как сервитут публичный, если работы проводятся коммерческой организацией и в целях получения ею прибыли. В последнем случае право пользования участком может быть оформлено договором аренды или частным сервитутом.
В качестве особого случая имеет смысл рассмотреть ситуацию, когда собственник земельного участка, построив на нем дорогу, сам предлагает за плату проход и проезд по ней всем желающим. Поскольку по признакам эти отношения не схожи с сервитутом публичным, возникает вопрос о том, идет ли в данном случае речь о частном сервитуте, как и предполагают собственники участков. Но отношения данного рода не подпадают и под понятие частного сервитута, который устанавливается, как уже замечено, в интересах соседних земельных участков соглашением с их владельцами. Очевидно только то, что данного рода использование земельного участка представляет собой разновидность пользования чужим земельным участком, пока не урегулированную правом.
4. Указание п. 4 на то, что сервитут может быть срочным или постоянным, в целом должно быть отнесено как к частному, так и к публичному сервитуту, поскольку вид сервитута в данном случае не указывается. В то же время вызывает определенные сомнения то обстоятельство, что частный сервитут как вещное право может быть не бессрочным (или срок действия которого соответствует сроку существования земельного участка), а устанавливается на срок.
4.1. Комментируемым пунктом установлено достаточно жесткое правило, согласно которому вне зависимости от целей установления публичного сервитута такой сервитут устанавливается до окончания срока резервирования. Таким образом, если обстоятельства складываются так, что за резервированием не следует изъятие участка для государственных или муниципальных нужд либо после изъятия участка делается вывод о возможности действия публичного сервитута на тех же землях, такой сервитут все равно прекращается, но может быть установлен заново.
5. Обременение земельного участка сервитутом в любом случае, публичный это сервитут или частный, не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. При этом смысл сервитута заключается и в том, что право пользования земельным участком, обремененным сервитутом, за собственником сохраняется.
6. На основании комментируемой статьи и ст. 274 ГК собственник участка, обремененного частным сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Плату можно считать компенсацией за то, что собственник земельного участка обязан терпеть установленное обременение. Соразмерность платы может определяться степенью обременения.
Обратим внимание на то, что и ЗК, и ГК предоставляют только собственнику право требовать плату за сервитут. Законодательством не предусматривается право собственника земельного участка требовать плату за установление сервитута публичного.
7. В случае, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник на основании ст. 276 ГК вправе требовать по суду прекращения сервитута. В то же время п. 7 комментируемой статьи действует только в случае установления публичного сервитута и владелец участка вправе по суду потребовать либо признания недействительным государственного акта или акта местного самоуправления об установлении сервитута и прекращения сервитута, либо выкупа (изъятия) земельного участка в установленном законом порядке.
При возникновении споров, связанных с установлением публичных сервитутов, следует иметь в виду разъяснение Пленума ВАС РФ <1>, согласно которому при принятии искового заявления от лиц, права и законные интересы которых затронуты установлением публичного сервитута, необходимо учитывать следующее.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11.
Согласно п. 2 ст. 23 ЗК публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов в силу ч. 3 ст. 191 АПК рассматриваются в арбитражных судах, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом прямо отнесено к компетенции арбитражных судов.
Исходя из взаимосвязанных положений, содержащихся в ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 2 ст. 23 ЗК, рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов об установлении публичного сервитута, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов.
Споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причиненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, каким органом они были установлены.
8. Как и любое другое право, установленное законом, право сервитута подлежит защите. Защита осуществляется в судебном порядке. Иск подается лицом, имеющим право на сервитут, ответчиком по иску является собственник имущества, обремененного сервитутом. Защита права сервитута может осуществляться преимущественно следующими способами:
- признание права сервитута в том случае, если собственник отказывает истцу в установленном законным порядком праве;
- восстановление положения, существовавшего до нарушения права сервитута, пресечение действий, нарушающих право сервитута или создающих угрозу этого нарушения. Данное нарушение может возникнуть в том случае, когда собственник не отрицает сервитута, но начинает строительство или распашку на территории участка, отведенного для осуществления сервитута, и тем самым препятствует его осуществлению;
- самозащита права. В рамках этого права обладатель права сервитута может сам произвести действия, пресекающие нарушение его прав, соразмерные с нарушением. Такими действиями могут быть, например, снесение части забора, препятствующего проезду;
- возмещение убытков и компенсация морального вреда.
В качестве защиты права сервитута могут применяться и иные способы, предусмотренные законодательством.
ФАС Северо-Западного округа, рассмотрев 23 августа 2006 г. в открытом судебном заседании кассационную жалобу ОАО "С" на решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 5 декабря 2005 г. и Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2006 г. по делу N А56-47075/2005, установил следующее.
ОАО "С" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к ООО "С" и ЗАО "Э" об обязании ответчиков освободить земельный участок, расположенный по адресу: г. Санкт-Петербург, Московское шоссе, от принадлежащих им объектов недвижимости - нежилых помещений, которые представляют собой одно отдельно стоящее здание.
Податель жалобы указывал на следующие обстоятельства. В силу ст. 69 АПК при рассмотрении данного дела не подлежало доказыванию обстоятельство, установленное арбитражным судом по делу N А56-32723/2005, о том, что у ООО "С" отсутствует право пользования земельным участком истца. Поскольку у предыдущих собственников объектов недвижимости отсутствовали зарегистрированные вещные права на землю, то к ответчикам такие права также не могли перейти, а следовательно, они занимают земельный участок самовольно. Предыдущий собственник земельного участка и расположенной на нем недвижимости - ОАО "А" - после продажи участка сохранил право ограниченного пользования участком под зданием (сервитут), однако данное право не было зарегистрировано и не перешло к следующим собственникам недвижимости. Суд не применил подлежащие применению ст. 553 ГК и ст. 37 ЗК РСФСР, неправомерно сослался на Постановление Пленума ВАС от 24 марта 2005 г. N 11.
Как следует из материалов дела, в результате приватизации государственного имущества ОАО "А" стало собственником земельного участка, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, Московское шоссе, путем его выкупа по договору купли-продажи, а также расположенных на участке объектов недвижимости.
В дальнейшем ОАО "А" по договору купли-продажи продало ОАО "С" в числе прочих земельный участок площадью 61745 кв. м.
Переход права собственности к ОАО "С" зарегистрирован органом по государственной регистрации. 25 апреля 2000 г. ОАО "С" выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена соответствующая запись.
Из материалов дела видно, что на данном земельном участке находится здание с нежилыми помещениями. Здание на момент продажи земельного участка оставалось в собственности ОАО "А".
В настоящее время нежилые помещения принадлежат на праве собственности ООО "С" и ЗАО "Э".
Исследовав представленные в дело материалы и оценив доводы сторон, суды обеих инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.
Кассационная инстанция считает, что вывод судов основан на правильном толковании и применении норм материального права.
Как видно из материалов дела, после приватизации земельный участок и объекты недвижимости находились в собственности одного лица - ОАО "А", а затем вследствие отчуждения земельного участка по договору от 28 марта 2000 г., заключенному до введения в действие ЗК и гл. 17 ГК, права собственности на земельный участок и на объекты недвижимости переходили к разным лицам.
ОАО "А" после продажи земельного участка по договору от 28 марта 2000 г. в силу ст. 553 ГК сохраняло право пользования соответствующей частью земельного участка, занятой недвижимостью и необходимой для ее использования. Поскольку на тот момент гл. 17 ГК не вступила в силу, отсутствие государственной регистрации сервитута не имеет правового значения для оценки наличия у собственника недвижимости права пользования земельным участком. Переход права собственности на земельный участок к другому лицу - ОАО "С" - не повлек прекращения права пользования данным участком собственника недвижимости.
В дальнейшем в связи с переходом права собственности на объекты к ООО "Г" и ЦПО "З" указанные лица в силу п. 3 ст. 552 ГК, п. 1 ст. 35 ЗК приобрели право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и предыдущий собственник недвижимости.
Вследствие перехода права собственности на помещения в здании к ООО "С" и ЗАО "Э" в соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК к ним перешло и право на использование земельного участка, занятого недвижимостью и необходимого для ее использования.
Таким образом, право пользования соответствующей частью земельного участка сохранялось за каждым последующим собственником недвижимости в силу закона, а то, что это право не было оформлено, при изложенных обстоятельствах не свидетельствует об отсутствии либо прекращении такого права.
Нахождение на земельном участке истца объектов недвижимости ответчиков при отсутствии у них оформленных документов на землю не могло рассматриваться как самовольное занятие земельного участка.
Освобождение земельного участка в данном случае было бы связано со сносом находящихся на нем объектов недвижимости, право собственности на которые зарегистрировано за ООО "С" и ЗАО "Э", с уничтожением имущества, имеющего собственников, что повлекло бы прекращение права собственности на вещь в порядке и способами, которые не предусмотрены гл. 15 ГК. Исходя из общих положений гражданского законодательства субъекты должны осуществлять принадлежащие им гражданские права с учетом прав и охраняемых законом интересов других лиц.
Ссылка подателя жалобы на обстоятельства, установленные решением суда по делу N А56-32723/2005, которые, по его мнению, имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела и подтверждают отсутствие у ООО "С" права пользования земельным участком истца, несостоятельна.
Судебными актами по данному делу суд лишь констатировал факт пользования ООО "С" земельным участком истца без заключенного с учетом формы землепользования в установленном порядке договора аренды с собственником участка и без оплаты стоимости такого пользования.
При изложенных обстоятельствах вывод судов об отказе ОАО "С" в иске следует признать правильным.
9. Сервитут, на основании ст. 131 ГК и ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При этом частный сервитут регистрируется как вещное право владельца соседнего земельного участка или недвижимости и как обременение земельного участка, на котором сервитут установлен.
Регистрация сервитутов осуществляется на листе Поземельной книги, относящемся к земельному участку, этим сервитутом обремененному, и может быть осуществлена на листе Поземельной книги, в пользу которого этот сервитут образован.
Публичный сервитут может быть зарегистрирован только как обременение.
Государственная регистрация сервитута является существенным моментом при рассмотрении судебных споров.
ФАС Северо-Западного округа, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ООО "А" на Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2006 г. по делу N А56-44507/04, установил следующее. ООО "А" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к ЗАО "Н". Истец просил суд обязать ответчика за свой счет и под свою ответственность восстановить поврежденную линию электропередачи - приобрести и установить новый кабель АВВГ 4*120 взамен поврежденного.
В обоснование требования о восстановлении электрокабеля истец сослался на наличие у него ограниченного права пользования принадлежащим ЗАО "Н" зданием для прокладки линии электроснабжения, а также на повреждение указанного кабеля при производстве ответчиком строительных работ, в связи с чем, по мнению истца, ответчик обязан восстановить кабель в прежнем состоянии в целях обеспечения электроснабжения истца.
Оценив имеющиеся в деле доказательства, апелляционный суд пришел к правомерному выводу о недоказанности истцом как наличия упомянутого сервитута, так и факта повреждения электрокабеля ответчиком.
В соответствии со ст. ст. 131, 274 и 277 ГК и ст. 4 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество установление каких-либо обременений принадлежащего ответчику недвижимого имущества, в том числе и здания, в пользу истца (частного сервитута) возможно лишь по соглашению сторон или на основании решения суда с обязательной государственной регистрацией.
В силу п. 2 ст. 8 ГК права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него.
Из правоустанавливающих документов, подтверждающих право собственности ответчика на указанное выше недвижимое имущество, не следует, что последнее обременено каким-либо сервитутом в пользу истца.
При таких обстоятельствах письмо АООТ "А" о согласовании прокладки кабеля по внутренней стене корпусов, на которое ссылался истец в подтверждение наличия у него соответствующего сервитута, правильно оценено апелляционным судом как не имеющее правового значения.
Кроме того, что данное письмо не позволяет идентифицировать упомянутые в нем объекты недвижимости и определить дату его составления, в отсутствие государственной регистрации соответствующего сервитута это письмо не может свидетельствовать о наличии обременения.
Таким образом, наличие правовых оснований для нахождения какого-либо имущества ООО "А", в том числе электрокабеля, на объекте недвижимости ответчика истец не доказал, равно как не доказана и вина ответчика в повреждении кабеля, в связи с чем ответчик не может нести ответственности за сохранность этого имущества и не обязан восстанавливать его вследствие повреждения.
Статья 24. Безвозмездное срочное пользование земельными участками
Комментарий к статье 24
1. Право безвозмездного срочного пользования является правом, на основании которого могут быть предоставлены земельные участки на относительно небольшой срок. До принятия ЗК земельные участки не так редко предоставлялись гражданам и юридическим лицам во временное пользование. Хотя правовые отношения временного пользования были урегулированы не вполне четко, тем не менее на практике данное право предоставлялось на основе договора и имело возмездный характер, что делало его отличным от краткосрочной аренды лишь по формальным признакам.
Согласно ст. 29 ЗК правом предоставления во временное пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обладают органы государственной власти или местного самоуправления, наделенные ЗК общими полномочиями по предоставлению соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Согласно ст. 20 ЗК земельные участки могут быть предоставлены государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления для выполнения ими возложенных на них функций.
Комментируемой статьей установлено, что в безвозмездное срочное пользование земельные участки могут быть предоставлены и гражданами. Однако среди граждан таким правом на основании комментируемой статьи наделены только собственники земельных участков. Лица, владеющие земельными участками на основании иных правовых титулов, правом предоставления участка в безвозмездное срочное пользование не обладают. Это положение отличается от норм ГК. Так, согласно п. 1 ст. 267 "Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении" владелец земельного участка может передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование.
Срок использования земельного участка на основании права безвозмездного срочного пользования определяется государственным актом или актом местного самоуправления о предоставлении земельного участка либо договором о передаче участка. Исключение составляют служебные земельные наделы, срок использования которых на основании ЗК зависит от срока исполнения пользователем трудовых обязанностей.
2. Служебный земельный надел - земельный участок, который предоставляется организацией гражданину в связи с исполнением им трудовых обязанностей (в соответствии с трудовым договором). Предоставление осуществляется, как правило, из земель промышленности или иного специального назначения для сельскохозяйственного использования (см., например, комментарий к ст. 93 ЗК). Перечень земель, установленный комментируемой статьей, из которых могут быть предоставлены служебные земельные наделы, является открытым. Основы правового режима служебного земельного надела определяются ЗК (см. комментарии к ст. ст. 42, 43, 49 ЗК и др.).
Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ (Определение от 3 ноября 2004 г. N 56-Г04-25) была рассмотрена кассационная жалоба Законодательного собрания Приморского края на решение Приморского краевого суда по следующему делу.
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в Приморский краевой суд с заявлением о признании п. 2 ст. 15 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Решением Приморского краевого суда от 6 августа 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Законодательного собрания Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ 3 ноября 2004 г. в удовлетворении жалобы отказала по следующим основаниям.
Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В силу ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
Указанные конституционные принципы закреплены и в п. 1 ст. 3 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ.
Как предусмотрено в п. 1 ст. 2 ЗК, земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК.
В ст. 24 ЗК определены порядок и условия предоставления служебных наделов работникам в связи с трудовыми отношениями.
Статья 47 ЗК содержит основания прекращения права на служебный надел, сохранения такого права как за работником, так и за одним из членов его семьи.
Согласно п. 2 ст. 47 ЗК право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением случаев, указанных в п. п. 3 и 4 ст. 47 ЗК.
Пунктом 3 ст. 47 ЗК установлено, что право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности.
В силу п. 4 ст. 47 Кодекса право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи: 1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы; 2) работника, поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении; 3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей. Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.
Суд правильно признал несостоятельным довод представителя Законодательного собрания Приморского края о том, что право работника на служебный надел не прекращается при призыве его на действительную военную службу или поступлении на учебу.
При этом суд обоснованно указал в решении, что согласно содержанию ст. 47 ЗК федеральным законодательством закреплено общее правило о прекращении права на служебный надел, если с работником прекращены трудовые отношения, в связи с которыми служебный надел был предоставлен.
В случае призыва работника на действительную срочную военную службу или поступления на учебу трудовой договор с ним расторгается по соответствующим статьям ТК.
В то же время в федеральном законодательстве содержится исчерпывающий перечень случаев, когда право на служебный надел сохраняется либо за самим работником (п. 3 ст. 47 ЗК), либо за членами его семьи (п. 4 ст. 47 ЗК). Нормы о сохранении права на земельный надел за работником, призванным на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы или за работником, поступившим на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении федеральным законодательством не предусмотрено.
При таких обстоятельствах доводы представителя Законодательного собрания о том, что п. 2 ст. 15 Закона Приморского края "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" не установлены дополнительные, не предусмотренные ЗК основания сохранения за работником, прекратившим трудовые отношения, права на служебный надел, суд правильно признал несостоятельными.
Оспариваемым п. 2 ст. 15 Закона Приморского края, как обоснованно указал суд, незаконно расширен перечень случаев, при которых право на земельный надел не прекращается.
Поскольку члены семьи работника, призванного на действительную военную службу или альтернативную службу, а также поступившего на учебу, не являются работниками организации, предоставившей служебный надел, и права на самостоятельное предоставление им служебного надела не имеют, за ними только сохраняется такое право, однако это не свидетельствует о том, что сам работник названное право не утрачивает.
Суд также обоснованно признал несостоятельными доводы представителя Законодательного собрания Приморского края, указавшего, что альтернативная гражданская служба входит в понятие "военная служба", исходя из следующего.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" военная служба определена как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ.
В ст. 23 этого Закона приведены категории граждан, освобожденных от призыва на военную службу, сюда включены проходящие альтернативную гражданскую службу.
В п. 2 ст. 15 Закона Приморского края нет положений о сохранении права на служебный надел за одним из членов семьи работника, призванного на альтернативную гражданскую службу, на весь срок ее прохождения, а содержится норма о сохранении такого права за работником, призванным на военную службу, что противоречит подп. 1 п. 4 ст. 47 ЗК.
Следовательно, суд обоснованно удовлетворил заявление прокурора.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ решение Приморского краевого суда оставила без изменения, а кассационную жалобу Законодательного собрания Приморского края - без удовлетворения.
Глава V. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Статья 25. Основания возникновения прав на землю
Комментарий к статье 25
1. Земельный кодекс предусматривает следующие виды прав на землю: право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право аренды, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), право безвозмездного срочного пользования земельными участками. Основания же возникновения прав на земельные участки установлены гражданским законодательством. Данные основания установлены ГК и иными федеральными законами. Так, ст. 8 ГК перечисляет основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Среди них есть и основания, по которым могут возникать права на земельные участки: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом.
Вещные права на земельные участки подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Акт государственной регистрации - юридический акт признания и подтверждения государством права (п. 1 ст. 2 указанного Закона). Законодатель связывает момент возникновения права с моментом его государственной регистрации (п. 2 ст. 8 ГК). Таким образом, вещные права на земельные участки возникают с момента их государственной регистрации. Вместе с тем государственная регистрация сама по себе не является дополнительным основанием возникновения прав на земельные участки, несмотря на то что законодатель сопоставил момент возникновения вещного права на земельный участок с моментом государственной регистрации такого права. Напротив, государственная регистрация не отождествляется с основаниями возникновения прав на земельные участки и не включается в число таких оснований, поскольку права возникают по установленным в законодательстве основаниям и подлежат государственной регистрации в установленных случаях и в установленном порядке.
Таким образом, законодатель четко разграничил между собой основания возникновения прав на земельные участки и акт государственной регистрации, с которым связывается момент возникновения права.
Как видно из текста комментируемой статьи, для возникновения права, подлежащего государственной регистрации, недостаточно только наличия установленного законом юридического факта - основания для возникновения права. В то же время недостаточно и самого по себе акта государственной регистрации права, хотя законодательство и связывает с ним момент возникновения права. Таким образом, для возникновения права необходим комплекс юридических фактов: фактический состав <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Общая теория права: Учебное пособие для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1993. С. 265.
2. Российским законодательством предусмотрена как государственная регистрация прав на земельные участки (и иное недвижимое имущество), так и государственная регистрация сделок с ними. Регистрация сделок необходима лишь в тех случаях, когда это прямо предусмотрено федеральными законами. Аналогичное требование содержится и в ст. 164 ГК. При этом согласно общему правилу, установленному п. 3 ст. 433 ГК, договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом. Например, договор аренды земельного участка (ст. 22 ЗК) является сделкой, подлежащей государственной регистрации в соответствии с п. 2 ст. 609 ГК.
В соответствии с п. 2 ст. 609 ГК договор аренды земельного участка считается заключенным с момента его государственной регистрации. Вместе с тем стороны вправе распространить действие договора и на период их отношений, возникших до государственной регистрации договора (т.е. до момента, с которого договор считается заключенным) на основании п. 2 ст. 425 ГК. Составляют исключение и не требуют государственной регистрации договоры аренды земельных участков, заключаемые на срок менее одного года (п. 2 ст. 26 ЗК). Такие договоры считаются заключенными с даты их подписания сторонами.
3. Указанная в п. 3 ст. 25 ЗК дата (1 января 1991 г.), по сути, знаменует начало закрепления нового подхода к праву частной собственности на земельные участки. Многие годы государство шло по пути непризнания частной собственности на землю и национализации земли. При переходе же к рыночным отношениям, где земля выступает не только как значимый природный объект и природный ресурс, но и как объект недвижимости, объект оборота, необходимо было провести некую временную черту, которая позволила бы исключить возможность изъятия земельных участков в пользу прежних собственников (их правопреемников), которые владели ими до национализации.
Статья 26. Документы о правах на земельные участки
Комментарий к статье 26
1. Пункт 1 ст. 26 ЗК содержит отсылку к нормам ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Именно нормами этого Закона регулируется, какими именно документами удостоверяются права на земельные участки, а также иные объекты недвижимого имущества. Данный Закон содержит такое понятие, как удостоверение государственной регистрации. Под этим понимается оформление и выдача правообладателю после государственной регистрации его права определенных документов, подтверждающих (удостоверяющих), что государственная регистрация действительно проведена, и при этом позволяющих установить, какое именно право зарегистрировано, кто является обладателем данного права, на какой именно земельный участок (или иной объект недвижимости) зарегистрировано право.
Государственная регистрация вещных прав на земельные участки удостоверяется выдачей свидетельства о государственной регистрации соответствующего права. Такое свидетельство выдается органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с установленной формой, которая является единой на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем важно отметить, что доказательством существования зарегистрированного права на земельный участок является не свидетельство, а сама государственная регистрация (ее факт), которая производится посредством внесения регистрационной записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Таким образом, наличие свидетельства, например, о регистрации права собственности на земельный участок у какого-либо лица еще не доказывает то, что это лицо в данный момент является собственником участка.
Подтверждение текущего (актуального) состояния записей ЕГРП в отношении того или иного земельного участка может быть произведено посредством получения выписки из ЕГРП. Такой документ содержит почти тот же набор сведений, что и свидетельство о государственной регистрации, и гарантирует их действительность на дату составления такой выписки.
Что касается удостоверения государственной регистрации сделок с земельными участками, то она производится в виде проставления на правоустанавливающем документе, выражающем содержание сделки (договоре), специальной регистрационной надписи (штампа). Таким образом, права, например, арендатора земельного участка после государственной регистрации договора аренды будут удостоверяться договором аренды, который содержит права и обязанности сторон, и регистрационной надписью (штампом) на этом договоре, который, в свою очередь, подтверждает выполнение требования о государственной регистрации договора и, соответственно, факт вступления договора в силу.
Вместе с тем существуют права на земельные участки, которые возникли до введения в действие ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и, следовательно, не были зарегистрированы в соответствии с процедурой, установленной данным Законом.
В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 6 указанного Закона такие права являются юридически действительными и не требуют какого-либо переоформления или перерегистрации, за исключением случаев совершения сделок или регистрации обременений в отношении соответствующего земельного участка.
В этих случаях права на земельные участки удостоверяются документами, которые выдавались в порядке, действовавшем на момент их выдачи. Такие документы должны быть выданы именно тем органом (лицом), который был вправе выдать такой документ о праве на земельный участок, т.е. действовал в рамках своих полномочий и компетенции. Эти документы также должны по форме и содержанию соответствовать именно тому состоянию правового регулирования, которое имело место на момент их выдачи.
2. Пункт 2 ст. 26 ЗК устанавливает исключение из общего правила, в соответствии с которым договоры аренды и субаренды земельных участков не подлежат государственной регистрации. Под данное исключение подпадают такие договоры аренды и субаренды, которые заключены на срок менее одного года, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Согласно п. 2 ст. 26 ЗК также не подлежат государственной регистрации и договоры безвозмездного срочного пользования земельными участками, которые заключены на срок менее чем один год.
Представляется, что данное исключение установлено с целью упростить порядок оформления арендных (субарендных) правоотношений на короткий срок. В практике на подготовку всех необходимых документов и на саму государственную регистрацию договоров аренды может потребоваться до нескольких месяцев. То есть срок оформления может быть сопоставим со сроком аренды.
В правоприменительной практике неизбежно встает вопрос, требуется ли государственная регистрация в случае продления такого договора аренды (субаренды) на срок менее одного года либо на неопределенный срок.
Поскольку подобное исключение введено ГК (п. 2 ст. 651) для аренды зданий и сооружений, возможно обратиться по аналогии к судебной практике, касающейся данных объектов. По вопросу государственной регистрации таких договоров в случае их продления ВАС РФ дал разъяснения в информационном письме от 16 февраля 2001 г. N 59 <1>. В соответствии с п. 10 указанного письма при продлении договора аренды здания, заключенного на срок менее одного года, на такой же срок договор аренды не подлежит государственной регистрации. Договор аренды зданий или сооружений, продленный на неопределенный срок, также не подлежит государственной регистрации. Поскольку земельные участки, будучи предметом договоров аренды (субаренды), выступают в качестве недвижимого имущества, выводы, сделанные ВАС РФ в отношении зданий и сооружений, являются справедливыми и применимыми и в отношении земельных участков.
--------------------------------
<1> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 16 февраля 2001 г. N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 4.
Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков
Комментарий к статье 27
1. Земельным кодексом и иными актами земельного законодательства определены специальные нормы об обороте земельных участков. Общие нормы об оборотоспособности имущества и имущественных прав определены гражданским законодательством (ГК, иными федеральными законами). Нормами ВК, ЛК, иных федеральных законов, определяющими правовой режим природных ресурсов, установлены положения об обороте таких объектов правоотношений. В целом нормы комментируемой статьи находятся в соотношении с требованиями законодательства об обороте иных объектов, прочно связанных с землей.
Соотношение гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков основано на признании земельного участка недвижимым имуществом. Это положение отражено в ст. 130 ГК, согласно которой к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки. Как можно заметить, ЗК специально не относит земельный участок к недвижимому имуществу <1>. Правовая характеристика этого объекта становится понятной через нормы, регулирующие переход земельного участка от одного лица к другому (гл. V, VII и др.), который в целом осуществляется по правилам оборота недвижимости.
--------------------------------
<1> Статья 6 ЗК.
Понятие земельного законодательства установлено ст. 2 ЗК. Гражданское законодательство определено ст. 3 ГК: гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК.
Оборотоспособность имущества представляет собой категорию гражданского законодательства. Гражданский кодекс обращается в своих статьях к правовому содержанию оборотоспособности наиболее подробно. Земельный кодекс из всех объектов земельных правоотношений <1> в качестве объекта, обладающего оборотоспособностью, выделил только земельный участок. Именно земельный участок как недвижимое имущество обладает согласно современным нормативным положениям таким правовым качеством, как оборотоспособность. Комментируемая статья, определяя ограничения оборотоспособности, также обращается только к земельным участкам (см. наименование статьи). Согласно ст. 129 ГК, установившей общее понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, под оборотоспособностью следует понимать возможность земельных участков свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
--------------------------------
<1> Статья 6 ЗК.
Следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст. 36 Конституции РФ).
2. Изъятие из оборота или ограничение в обороте земельных участков определено ЗК как утвержденные законом условия, при которых участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота) (ограничение в обороте) или не могут быть объектом сделок вообще (изъятие из оборота). Обращаясь к п. 2 комментируемой статьи, целесообразно определиться с указанием данного пункта и иных норм ЗК на то, что из оборота могут изыматься (или ограничиваться в обороте) не земельные участки, а земли. Правовое содержание данного утверждения основано на одном из принципиальных положений земельного законодательства, согласно которому в оборот не включаются земли (даже если на них не сформированы земельные участки), если они отнесены к категориям земель (см. ст. 7 ЗК), правовой режим которых не предусматривает правовой возможности перехода прав на такие земли от одних лиц к другим. Земельные участки на таких землях могут быть сформированы, но они также не включаются в оборот. Во всяком случае, до тех пор, пока они принадлежат к соответствующей категории земель или виду разрешенного использования в рамках категории.
Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Земельный кодекс не содержит специального раздела о сделках, но это не означает, что земельным законодательством не урегулирован ряд важных вопросов данного круга. Кодексом установлены специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи).
3. Критерии изъятия земельных участков из оборота должны быть прямо указаны в законе, а основания ограничения в обороте земельных участков определяются в порядке, установленном законом. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно ЗК и иными федеральными законами.
Следует заметить, что на оборотоспособность земель оказывает воздействие правовое решение о включении в оборот (или исключении из оборота) объектов недвижимости (см. комментируемую статью) или природных объектов, на которых они расположены. Так, можно сказать, что ЛК, ВК, Закон РФ "О недрах" и другие составляют основу ограничений в обороте земель соответствующих категорий (земли водного фонда, лесного фонда и др.), обороте земельных участков, на которых расположены эти природные объекты. Особое правовое решение принято для включения в оборот основной части земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 6 комментируемой статьи).
Следует обратить внимание на то, что нормы об ограничении в обороте или изъятии из оборота земельных участков могут быть установлены только федеральными законами.
4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами (в том числе федеральными законами) не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными Кодексом.
При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст. 95 ЗК в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.
В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
5. Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель, либо, как и в случае, указанном ранее в п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке, либо в случае принятия решений о резервировании земель.
6 - 7. Земельный кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным федеральным законом. В соответствии с ЗК оборот земель сельскохозяйственного ("производственного") назначения, т.е. предоставленных, как можно понять из соответствующих норм федеральных законов, в целях ведения товарного сельскохозяйственного производства, осуществляется на основании ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
При этом п. 7 комментируемой статьи исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных целей и не изъятых из оборота. При этом ЗК определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК).
8. Правовое понятие и основы правового режима береговой полосы установлены ст. 6 ВК. Согласно данной статье береговая полоса - это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования. Береговая полоса предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.
Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. ВК устанавливает, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 28
1. Пунктом 1 комментируемой статьи определяется, на основании какого права могут быть предоставлены земельные участки гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Правовое содержание термина "предоставление" при обращении к отношениям по приобретению прав на земельные участки из публичной собственности выявлено еще недостаточно. Как считаем, предоставить земельный участок означает для уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о передаче гражданину либо юридическому лицу земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности на основании права, установленного комментируемым пунктом. В случае если возникновение права лица на участок связано с заключением договора (приобретение в собственность, в аренду), к действиям уполномоченных органов по предоставлению участка следует отнести заключение соответствующего договора с гражданином или юридическом лицом, так как без этого действия использование участка приобретателем невозможно.
Предоставление земельного участка следует отличать от действий по переоформлению права на земельный участок или от иных действий по изменению вида права, на основании которого лицо участок использует. Земельный участок предоставляется лицу, которое до этого не обладало на него правами. При переоформлении (изменении) права на участок лицо уже владеет и пользуется (или по крайней мере пользуется) участком на основании какого-либо права. Так что вновь "передавать" землю такому лицу нет необходимости. В данном случае речь ведется только об изменении правового титула, на основании которого лицо осуществляет пользование и владение землей.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает основное правило, согласно которому основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами либо законами субъектов РФ. Например, согласно п. 2.1 ст. 30 ЗК земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в собственность бесплатно. В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК в собственность бесплатно предоставляются земельные участки религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
При обращении к содержанию ст. 28 ЗК Конституционный Суд РФ разъяснил <1> следующее. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом и федеральными законами, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых они расположены. При этом в силу ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, и только в исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ, оно может осуществляться бесплатно (с учетом качества, целевого назначения, местонахождения земель и других критериев).
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 513-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "АЗС-Сервис" на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Следовательно, общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц применяется в соответствии с одним из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества - отчуждения такого имущества в частную собственность на возмездной основе. Определяя этот порядок в законе, как того требует ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ, законодатель вправе устанавливать и конкретные механизмы реализации закрепленного данной статьей права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю с учетом того, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
3. Пункт 3 комментируемой статьи признан утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".
4. Пункт 4 комментируемой статьи представляет собой ограничение публичного собственника в волеизъявлении при предоставлении земельного участка.
При этом заметим, что решением ВС РФ от 28 февраля 2003 г. N ГКПИ03-52 разъяснено, что предусмотренные п. 4 ст. 28 ЗК основания для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков предполагают регулирование отношений по предоставлению свободных земельных участков, а не тех, которые уже предоставлены юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование.
Правовое значение данного пункта заключается и в том, что, в случае если государство посчитает необходимым сохранить часть земель в государственной или муниципальной собственности, законодательно должно быть определено, какие земли, в каких случаях не могут быть предоставлены в частную собственность.
Перечень случаев, дающих основание для отказа в предоставлении участков в собственность граждан или юридических лиц, является закрытым.
5. На основании п. 5 комментируемой статьи в целом не может быть предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков иностранным гражданам.
Статья 29. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков
Комментарий к статье 29
Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, уполномоченных осуществлять предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
В качестве таковых данная статья называет исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков. С учетом федеративного устройства российского государства речь идет фактически о трех видах органов власти:
а) исполнительные органы государственной власти РФ,
б) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
в) органы местного самоуправления.
Следует обратить внимание, что, упоминая о данных видах органов, рассматриваемая статья тем самым исключает возможность принятия решений о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, любыми иными органами и организациями, например законодательными (представительными) органами государственной власти РФ или субъектов РФ, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, государственными (муниципальными) учреждениями. В этой связи любые подобные решения будут заведомо неправомерными в силу ст. 29 ЗК.
Статья 29 ЗК, отсылая к ст. ст. 9 - 11 Кодекса, по сути, ставит полномочия органов власти соответствующего уровня по распоряжению земельными участками в зависимость от права собственности на данные участки. Так, согласно п. 2 ст. 9 ЗК Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности); субъекты РФ уполномочены управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ (п. 2 ст. 10 ЗК); органы местного самоуправления - земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (п. 2 ст. 11 ЗК). Вопросам государственной и муниципальной собственности, в том числе разграничения государственной собственности на землю, посвящены ст. ст. 16 - 19 ЗК, ст. ст. 3, 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарии к ним).
Данные положения ЗК согласуются с нормами п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК, согласно которым от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности соответственно органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления в рамках установленной компетенции.
Федеральные органы исполнительной власти уполномочены на предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности; органы исполнительной власти субъектов РФ - на предоставление участков, находящихся в собственности субъектов РФ; органы местного самоуправления вправе распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В тех случаях, когда государственная собственность на землю не разграничена, полномочия органов власти по распоряжению соответствующими участками определяются в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к данной статье).
На федеральном уровне органом, уполномоченным на управление федеральным имуществом (в том числе и земельными участками, находящимися в федеральной собственности), является Правительство РФ в силу п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также ст. 14 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Однако функции по осуществлению данных полномочий Правительства РФ закреплены преимущественно за Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (Росимуществом) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" (в ред. от 14 декабря 2006 г.) <1> (п. 2 указанного Постановления, п. п. 1, 5.11, 5.31, 5.32 утвержденного им одноименного Положения).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5587.
Субъекты РФ самостоятельно определяют структуру своих исполнительных органов государственной власти. Это следует из смысла п. 4 ст. 17 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим в разных субъектах РФ органы, уполномоченные конституцией (уставом), а также иными нормативными актами субъекта РФ на предоставление принадлежащих последнему земель, весьма различны по наименованиям, перечню осуществляемых функций и полномочий. В некоторых субъектах РФ полномочия по предоставлению земельных участков принадлежат одновременно нескольким органам власти. В качестве примера можно привести Москву, где полномочия по предоставлению земель с 1992 г. разграничены между Правительством Москвы и префектурами административных округов (см., например, Временное положение о разграничении полномочий в вопросах градостроительства и регулирования землепользования, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 31 марта 1992 г. N 174а).
По смыслу законодательства о местном самоуправлении (ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления и другие нормативные акты), структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наличие которых обязательно, за исключением установленных законом случаев, а также иные органы (п. п. 1 и 2 ст. 34 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, а наименования вышеназванных обязательных органов - законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (п. п. 3 и 4 ст. 34 указанного Закона). Таким образом, органы местного самоуправления, так же как и органы власти субъектов РФ, разнообразны по наименованиям, функциям и полномочиям. В связи с этим компетенция конкретных органов местного самоуправления по предоставлению находящихся в муниципальной собственности земельных участков (а в ряде случаев - также и участков, государственная собственность на которые не разграничена) подлежит определению на основании уставов муниципальных образований, а также иных нормативных актов местного уровня о соответствующих местных органах власти.
Упоминаемые комментируемой статьей решения органов власти о предоставлении земли могут иметь различную форму. Самые распространенные из них - постановления, распоряжения и собственно решения. Главное, чтобы форма решения, равно как и его содержание, в точности соответствовали требованиям федерального, регионального (субъектов РФ) и местного законодательства, посвященного вопросам управления и распоряжения земельными участками.
В случае принятия решения о предоставлении земельного участка неуполномоченным государственным или муниципальным органом либо с нарушением порядка его принятия такое решение может быть признано судом не подлежащим применению (ст. 12 ГК) либо недействительным (ст. ст. 12 и 13 ГК).
Статья 30. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 30
1. В настоящее время в Российской Федерации весьма значительное количество участков для строительства приобретается именно из государственных или муниципальных земель. При этом ЗК предусматривает, что такое предоставление земельных участков должно происходить с проведением работ по их формированию. Для того чтобы земельный участок начал существовать как объект права, необходимо проведение специальных землеустроительных мероприятий по межеванию земельного участка. Согласно ст. 17 ФЗ "О землеустройстве" межевание, в частности, включает в себя работы по определению границ объекта землеустройства (земельного участка) на местности, закрепление на местности местоположения этих границ межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства. Документы о межевании земельных участков необходимы для последующего проведения их кадастрового учета. Согласно ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" необходимо составление межевого плана - документа, в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Кроме того, в отдельных, определенных названным Федеральным законом, случаях требуется обязательное согласование местоположения границ земельного участка с заинтересованными лицами, обладающими правами на смежные земельные участки.
После проведения межевания и кадастрового учета земельный участок фактически становится объектом права. Он отвечает требованиям, предъявляемым п. 2 ст. 6 ЗК, поскольку его границы описаны и удостоверены в установленном порядке.
Земельный кодекс предусмотрел два варианта предоставления публичных земель для целей строительства: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Подробное описание данных вариантов (за исключением случаев предоставления публичных земель для жилищного строительства) содержится в п. п. 2 - 13 ст. 30 ЗК.
2. Пункт 2 ст. 30 ЗК содержит общее и основополагающее требование к процедуре предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Данное требование состоит в необходимости проведения торгов в виде конкурсов либо аукционов. Конкурсный порядок приобретения земельных участков для строительства должен гарантировать равные и конкурентные условия для застройщиков при приобретении земельных участков.
Общие положения о заключении договоров на торгах содержатся в ст. 447 ГК.
В свою очередь, ст. 38 ЗК регулирует приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах).
В то же время ЗК содержит исключение из общего правила о предоставлении земельных участков из публичных земель под строительство на торгах, которое определено в п. 2.1 ст. 30 ЗК.
2.1. Пункт 2.1 комментируемой статьи устанавливает исключение из общего правила, согласно которому земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности, предоставляются для целей строительства только на торгах. Данное исключение применяется в случаях, когда соблюдаются в совокупности следующие условия: земельный участок находится в муниципальной собственности либо государственная собственность на данный земельный участок не разграничена; земельный участок не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам; земельный участок находится в границах застроенной территории; в отношении такой застроенной территории принято решение о развитии.
Предоставление такого земельного участка возможно лицу, с которым в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
Данная норма является новеллой ЗК и вступила в действие с 1 января 2007 г. Она находится в тесной взаимосвязи с нормативным регулированием, осуществляемым Градостроительным и Жилищным кодексами РФ (п. 11 ст. 32 Жилищного кодекса РФ).
В соответствии со ст. 46.1 Градостроительного кодекса развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. Принятие решения о развитии застроенной территории находится в компетенции органов местного самоуправления. Решение может быть принято только в тех случаях, когда на такой территории расположены многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу, либо многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории. Существенные условия такого договора установлены ст. 46.2 Градостроительного кодекса. Одной из сторон данного договора является орган местного самоуправления, другой стороной - физическое или юридическое лицо, подбираемое на конкурсной основе. Обязанностью последнего является, в частности, осуществление строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.
Договор на развитие застроенной территории заключается на аукционе. Порядок проведения аукционов установлен ст. 46.3 Градостроительного кодекса. Именно лицо, победившее в таком аукционе и заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, вправе по своему выбору получить соответствующий земельный участок в собственность или в аренду. Предоставление земельного участка в таком случае, как уже отмечалось, происходит без конкурса на основании заявления лица, заключившего договор о развитии застроенной территории. Такое решение законодателя представляется вполне логичным, поскольку право на проведение мероприятий по развитию территории, подтвержденное соответствующим договором, уже приобретено на торгах и иные лица, за исключением их победителя, не вправе претендовать на приобретение соответствующего земельного участка. При этом участок предоставляется в собственность бесплатно, а в случае предоставления в аренду ставка арендной платы устанавливается равной ставке земельного налога. Это связано с тем, что лицо, победившее в аукционе на заключение договора на развитие застроенной территории, уже оплатило право на заключение такого договора.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает виды прав, на которых земельные участки могут предоставляться для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов. По общему правилу в случае предварительного согласования мест размещения объектов участки предоставляются в аренду. Однако возможно их предоставление на праве постоянного (бессрочного) пользования лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК (государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления). Религиозным же организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
Установление данных исключений представляется вполне оправданным, поскольку они устанавливаются именно в отношении тех субъектов прав на земельные участки, которым возможно предоставление земли на праве постоянного (бессрочного) пользования и в безвозмездное срочное пользование.
4. Специфика предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта состоит, в частности, в том, что при этом подразумевается проведение целого ряда мероприятий, которые проводятся органами местного самоуправления по своей инициативе и за счет бюджетного финансирования.
К таким мероприятиям относятся: проведение работ по формированию земельного участка, в том числе подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); проведение государственного кадастрового учета земельного участка; проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Последнее возможно только при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
Данный вариант предоставления участков под строительство принято считать эталонным, в наибольшей степени отвечающим рыночным принципам, обладающим наибольшей прозрачностью, позволяющим осуществлять предпринимательскую деятельность в условиях справедливой конкуренции.
Без сомнения, данный вариант предоставления земли является весьма прогрессивным, без него сложно представить себе дальнейшее развитие земельных отношений в России. Также с позитивной точки зрения следует отметить достаточную разработанность самой процедуры предоставления участков с проведением торгов, значительная часть которой прописана непосредственно в ЗК.
Вместе с тем необходимо еще раз отметить важную особенность, присущую данной процедуре, - обязанность уполномоченных органов местного самоуправления и органов государственной власти по собственной инициативе проводить работу по формированию земельных участков и организации торгов по предоставлению этих земельных участков. К сожалению, далеко не всегда указанные органы достаточно активно, оперативно и качественно проводят такую работу. Представляется, что это, в частности, может быть связано с их недостаточной мотивацией, нехваткой трудовых и иных ресурсов и иными причинами.
5. При предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, напротив, инициатива и финансирование мероприятий, направленных на подготовку к предоставлению земельного участка, лежат на лице, желающем получить земельный участок под строительство.
Таким образом, появляется возможность преодолеть инертность государственных и муниципальных органов, которые будут обязаны рассматривать обращение о предварительном согласовании места размещения объекта. В этой связи, правда, с сожалением нужно отметить, что в ст. 30 ЗК не установлен четко срок для проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта.
Кроме того, процедура предварительного согласования места размещения объекта позволяет подбирать земельные участки, пригодные для возведения самых разных объектов, в том числе весьма специфических. Например, это относится ко многим объектам производственного назначения.
Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
- обращение заинтересованного в предоставлении земельного участка лица в органы местного самоуправления или исполнительные органы государственной власти, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции;
- выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Подробный порядок принятия такого решения установлен ст. 31 ЗК;
- проведение работ по формированию земельного участка;
- государственный кадастровый учет земельного участка;
- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 ЗК.
6. В практике предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта по разным причинам могут возникать ситуации, когда подготовительные этапы к предоставлению участка уже пройдены, т.е. земельный участок уже сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом. В таких случаях согласно требованиям п. 6 ст. 30 ЗК его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подп. 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК.
Это означает, что в таких случаях земельный участок (или право его аренды) должен быть выставлен на торги.
Представляется, что в данном случае лицо, осуществившее затраты на формирование земельного участка, вправе получить компенсацию от соответствующего органа местного самоуправления или уполномоченного государственного органа после проведения торгов.
Следует обратить внимание на то, что исключения из данного правила в соответствии с новой редакцией комментируемого пункта могут быть установлены только Земельным кодексом РФ, а не любым федеральным законом. В настоящее время примером такого особого порядка, установленного Кодексом, является норма п. 13 комментируемой статьи (см. ниже).
7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет правовое значение решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства (в случае предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта) или протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) в случае предоставления участка без предварительного согласования места размещения объекта. Указанные документы являются основаниями для:
1) государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;
2) заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;
3) заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.
Таким образом, именно указанные документы при условии их надлежащего оформления и соответствия их содержания требованиям законодательства являются необходимыми и достаточными основаниями для государственной регистрации прав на земельные участки, предоставляемые для строительства, а также для заключения соответствующих договоров аренды и купли-продажи земельных участков.
8. Пунктом 2 ст. 32 ЗК установлена обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в двухнедельный срок. В свою очередь, п. 8 ст. 30 ЗК устанавливает срок выдачи заявителю решения о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении или выписки из такого решения. Данные документы должны выдаваться заявителю в семидневный срок со дня его принятия.
Следует отметить, что любые правовые процедуры, в том числе процедуры, связанные с порядком предоставления земельных участков, функционируют значительно эффективнее, когда нормативными правовыми актами предусмотрены сроки их совершения. Поэтому представляется позитивным установление данных сроков непосредственно в ЗК.
9. Возможность обжалования действий (бездействия) государственных органов, в том числе решений, принимаемых такими органами, установлена многими нормативными правовыми актами РФ.
Применительно к правоотношениям, регулируемым ст. 30 ЗК, действует, в частности, ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой закреплено право на обжалование решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Пункт 9 ст. 30 ЗК также содержит указание на возможность судебного обжалования решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства.
10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает правовые последствия признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства в судебном порядке. В этом случае суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.
Таким образом, указанные органы будут обязаны вынести решение о предоставлении земельного участка.
11. Законодателем установлены ограничения, когда порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта применяться не может. Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Таким образом, для того чтобы установить, возможно ли вообще предоставление участка с предварительным согласованием места размещения объекта, необходимо выяснить, утверждена ли в отношении данного земельного участка градостроительная документация о застройке, а также утверждены ли в данном поселении правила землепользования и застройки.
Кроме того, ст. 30.1 ЗК устанавливает, что для жилищного строительства земельные участки предоставляются в собственность либо в аренду без предварительного согласования мест размещения объектов и только на аукционе.
12. Пункт 12 комментируемой статьи содержит специальную норму, регулирующую предоставление земельных участков для строительства ограниченному кругу субъектов права: иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. В отношении упомянутых лиц земельным законодательством РФ установлены особые ограничения, которые должны соблюдаться и в случаях предоставления земельных участков для строительства.
К таким ограничениям относится запрет на предоставление в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, находящихся на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 ЗК). На основании ФЗ о введении в действие ЗК до установления Президентом РФ перечня таких приграничных территорий земельные участки, расположенные на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не предоставляются. Также федеральными законами могут быть установлены иные ограничения на предоставление земельных участков под строительство указанным лицам.
13. Пункт 13 комментируемой статьи устанавливает особенности предоставления земельных участков резидентам особых экономических зон и акционерным обществам, отвечающим указанным в тексте данного пункта условиям. Земельный кодекс устанавливает две такие особенности: предоставление названным субъектам земельных участков под строительство объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов.
Детальный порядок предоставления земельных участков установлен Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в ред. от 30.10.2007).
По смыслу норм ст. 9 указанного Закона под резидентом особой экономической зоны понимается коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в соответствии с законодательством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении промышленно-производственной деятельности.
В соответствии со ст. 2 ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. При этом особые экономические зоны, за исключением портовых особых экономических зон, создаются только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности (ст. 5 указанного Закона).
Особенность предоставления земельных участков на территории особых экономических зон (в том числе и для строительства) состоит, в частности, в том, что при ее создании полномочия по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования делегируются федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами.
На территории особых экономических зон права и обязанности резидентов указанных зон регулируются в значительной степени соглашениями об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности. Именно на основании таких соглашений с резидентами особых экономических зон заключаются договоры аренды земельных участков.
Статья 30.1. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 30.1
1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлены виды прав, на которых возможно предоставление земельных участков для целей жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу такие участки предоставляются в собственность или в аренду. Установление данных видов прав на земельные участки вполне соответствует коммерческому характеру деятельности в сфере жилищного строительства (за исключением индивидуального жилищного строительства, которому посвящен п. 3 ст. 30.1 ЗК).
Однако законодатель установил вполне обоснованное исключение из общего правила. Земельные участки под жилищное строительство могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование на основании соответствующего договора. Это происходит в случаях предоставления земельных участков лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости (жилого назначения), осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК).
2. Пункт 2 ст. 30.1 ЗК расширяет и конкретизирует положения п. 1 той же статьи. Он устанавливает важнейший принцип, касающийся порядка и условий предоставления земельных участков под жилищное строительство. По общему правилу они должны предоставляться на торгах, по результатам которых с победителем заключается либо договор купли-продажи, либо договор аренды земельного участка.
Исключением являются следующие случаи:
- на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК). В этом случае участок предоставляется лицу, с которым заключен такой контракт, в безвозмездное срочное пользование;
- земельный участок предоставляется лицу, с которым в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК);
- аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан несостоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников. В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка.
3. В п. 3 комментируемой статьи определены правила предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам. Такое предоставление может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.
В двухнедельный срок со дня получения от гражданина такого заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК, могут принять одно из трех решений:
- о проведении аукциона по продаже земельного участка;
- о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка;
- о предоставлении в аренду такого земельного участка. В этом случае он должен опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования.
Представляется не вполне последовательным изложение норм комментируемого пункта ст. 30.1 ЗК. Подавая заявление о предоставлении участка в аренду, гражданин, очевидно, преследует цель приобрести и использовать участок именно на праве аренды. В этой связи непонятно, почему на основании такого заявления возможно принятие решения о продаже земельного участка в собственность. Также, полагаем, было бы более корректным установить критерии, которыми органу местного самоуправления или органу государственной власти следует руководствоваться при выборе одного из указанных решений.
В случае принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду и публикации сообщения о приеме заявлений о предоставлении участка в аренду возможны два варианта дальнейшего развития событий. Если заявление о предоставлении земельного участка в аренду, первоначально поданное гражданином, в течение месяца после указанной публикации останется единственным, то исполнительный орган государственной власти (или орган местного самоуправления) принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду такому гражданину.
Здесь, представляется, было бы правильным четко зафиксировать именно обязанность по принятию такого решения. Формулировка же "принимает решение" может повлечь неоднозначное толкование в правоприменительной практике.
В случае же, когда имеются иные поданные заявки (помимо первоначальной), проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Таким образом, для предоставления земельных участков гражданам для жилищного строительства в качестве основного варианта установлено предоставление участков на торгах, проводимых в форме аукциона.
Статья 30.2. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 30.2
1. Статья 30.2 ЗК вступила в силу с 10 января 2005 г. Равно как и предыдущая ст. 30.1, а также ст. ст. 38.1 и 38.2, она была включена в Кодекс ФЗ о введении в действие Градостроительного кодекса, который, в свою очередь, был принят в составе так называемого "жилищного" или "жилищно-строительного пакета" законодательных актов, направленных на оптимизацию процессов жилищного строительства и приобретения жилья и содействие таким образом обеспечению населения России жилыми помещениями.
Если целью включения в ЗК ст. 30.1 было установление некоторых особенностей предоставления земельных участков, принадлежащих государству или муниципальным образованиям, для "точечного", "локального" строительства многоквартирных домов или индивидуального жилищного строительства, то комментируемая статья являет собой попытку законодателя создать ряд особых правил в интересах регулирования и развития комплексного освоения в целях жилищного строительства земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Представляется, что возникновение в ЗК данной статьи было продиктовано актуальными практическими проблемами застройки территорий жильем, имеющими место в последние годы, особенно в крупных городах России. Одной из главных проблем стало обеспечение районов массовой жилой застройки (как, впрочем, и отдельно стоящих многоквартирных жилых объектов или их групп) инженерной и социальной инфраструктурой. Зачастую большие земельные площади застраиваются жилыми объектами без надлежащей инженерной подготовки территории, надлежащего расчета и учета потребностей ее будущего населения в социальных объектах, таких как магазины, школы, детские сады, зоны отдыха, учреждения здравоохранения, спортивные зоны и т.д. Известны случаи, когда целые кварталы (микрорайоны) или их значимые части застраивались без предварительной разработки и утверждения проектов их детальной планировки и проектов межевания территории, ограничиваясь лишь разработкой градостроительной (проектной) документации в отношении отдельного земельного участка, необходимого для строительства. В результате соответствующие нормативы обеспеченности населения вновь возникающего микрорайона социальной инфраструктурой оказывались нарушенными, а инженерные мощности - перерасходованными, что приводило к возникновению препятствий или ограничений в дальнейшем развитии территорий либо к существенному удорожанию последующего строительства на ней.
Другая частая и немаловажная проблема - это отсутствие бюджетного финансирования разработки документации по планировке территорий будущих жилых кварталов (микрорайонов), и тем более - их инженерного обустройства, особенно на неосвоенных или малоосвоенных землях. Одним из возможных решений данной проблемы является привлечение средств частных инвесторов, в интересы которых, однако, комплексное развитие территорий входит далеко не всегда.
Введение ст. 30.2 особенностей земельных правоотношений направлено на решение указанных проблем, предоставление органам государственной и муниципальной власти соответствующих механизмов, а также стимулирование застройщиков к инвестированию в комплексное развитие территорий для целей жилищного строительства.
Пункт 1 комментируемой статьи раскрывает содержание понятия "комплексное освоение в целях жилищного строительства", вкладываемое в него ЗК. Оно включает в себя три достаточно крупных этапа.
I этап. Подготовка документации по планировке территории.
Регулированию вопросов планировки территорий посвящена гл. 5 Градостроительного кодекса (ст. ст. 41 - 46.3). Согласно ст. 41 Градостроительного кодекса подготовка документации по планировке территорий осуществляется в целях обеспечения их устойчивого развития, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
Градостроительный кодекс выделяет три вида документации по планировке территорий:
а) проекты планировки территорий разрабатываются для выделения элементов планировочной структуры, к которым Градостроительный кодекс относит кварталы и микрорайоны, иные планировочные элементы, и установления параметров их планируемого развития. Требования к содержанию проектов планировки довольно подробно раскрыты в ст. 42 Градостроительного кодекса. Мы лишь отметим, что проект планировки содержит основную (утверждаемую) часть, отображающую линии улично-дорожной сети (дороги, проезды, улицы), линии связи и объекты инженерно-технического обеспечения, красные линии, границы зон планируемого размещения объектов, иные чертежи планировки территории, положения о планируемых плотности и параметрах застройки, характеристиках развития транспортных, социальных и иных систем и т.д. Помимо этого, в состав проекта планировки входят материалы по обоснованию проекта, состоящие из графической части и пояснительной записки.
Таким образом, можно сказать, что основная цель проекта планировки заключается в определении основных направлений ее будущего развития путем разделения на кварталы и/или микрорайоны и определения границ зон строительства объектов различного назначения (как правило, без определения границ отдельных земельных участков), "рамочных" параметров их создания и обеспечения инженерными, социальными и транспортными объектами. Проект планировки разрабатывается на основании документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований;
б) проекты межевания территории (ст. 43 Градостроительного кодекса) являются последующей и более детализированной стадией планировки территории. Они подготавливаются в отношении элементов планировочной структуры, определенных проектами планировки, и могут представлять собой отдельный документ либо входить в состав проектов планировки. Разработка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ земельных участков, планируемых к предоставлению для целей строительства. Проекты межевания состоят из чертежей межевания территории, определяющих различные границы и линии - границы формируемых земельных участков для целей строительства, красные линии и линии отступа от них при размещении зданий и иных объектов, границы зон действия публичных сервитутов, территорий объектов культурного наследия и др.;
в) градостроительные планы земельных участков (ст. 44 Градостроительного кодекса) разрабатываются в отношении отдельных земельных участков - как застроенных, так и подлежащих застройке - и могут входить в состав проектов межевания, равно как и представлять собой отдельные документы. Требования к содержанию градостроительного плана земельного участка установлены ст. 44 Градостроительного кодекса. Помимо границ земельного участка, градостроительный план определяет минимальные отступы от границ участка при размещении объектов, содержит информацию о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению будущего объекта, иную указанную в названной статье Градостроительного кодекса информацию.
Форма градостроительного плана земельного участка установлена Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" <1>. Градостроительный план земельного участка является одним из обязательных документов, необходимых застройщику (заказчику) для проектирования объекта будущего строительства или реконструкции, а также при представлении проектной документации на государственную экспертизу, получении разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 205.
Таким образом, на первом этапе комплексного освоения земельного участка для целей жилищного строительства закладываются документальные пространственно-планировочные основы такого освоения, на базе которых возможна реализация его последующих стадий в интересах рационального, эффективного, сбалансированного развития соответствующей территории. Данный этап является достаточно длительным - на практике его реализация от начала разработки до утверждения соответствующей документации уполномоченными органами власти занимает, как правило, не менее одного года.
II этап. Выполнение работ по инженерному обустройству территории.
Данный этап реализуется посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры - сетей инженерно-технического обеспечения различного назначения (системы электроснабжения, водоснабжения, канализации, в том числе дождевой, теплоснабжения, газоснабжения и т.д.). Необходимость тех или иных инженерных систем и объектов в пределах осваиваемой территории, их мощности и пропускные способности, параметры их строительства и прочие факторы определяются на первом этапе, при разработке соответствующей документации, включающей в обязательном порядке материалы, посвященные инженерному обустройству территории, полученные на основании инженерных изысканий. Характерной практической особенностью реализации данного этапа является его дороговизна, связанная с высокой стоимостью подключения к существующим инженерным сетям в соответствии с выданными техническими условиями, прокладкой новых сетей и строительством новых инженерных объектов.
По смыслу подп. 7 п. 3 ст. 38.2 ЗК все или часть созданных объектов инженерной инфраструктуры подлежат передаче по завершении их строительства в государственную или муниципальную собственность на условиях, установленных при предоставлении земельного участка.
III этап. Осуществление жилищного и иного строительства.
Реализация данного этапа подчинена общим правилам градостроительного законодательства об архитектурно-строительном проектировании и строительстве, а также требованиям земельного и градостроительного законодательства о соблюдении разрешенного использования земельного участка и иных параметров и условий, составляющих правовой режим земельного участка. В качестве значимых особенностей, связанных с комплексностью освоения территории, здесь следует выделить, во-первых, обязательность наличия документации по планировке территории и соответствие ей осуществляемого строительства, а во-вторых, предусмотренную ст. 38.2 ЗК обязательность соблюдения требований о максимальном сроке осуществления жилищного и иного строительства (см. комментарий к п. п. 6 и 7 рассматриваемой статьи).
На практике реализация второго и третьего этапов нередко осуществляется параллельно, т.е. инженерная подготовка территории и ее застройка жилыми и иными объектами могут осуществляться одновременно, по мере утверждения соответствующей проектной документации, в соответствии с ее положениями и разрешениями на строительство.
В соответствии с комментируемым пунктом ст. 30.2 земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства могут предоставляться исключительно в аренду - использование иных видов прав на землю в данном случае не предусмотрено. Это требование выражает одну из главных особенностей предоставления земельных участков для комплексного освоения территории, так как в иных случаях предоставления земель для строительства (за исключением предоставления участков для индивидуального жилищного строительства согласно п. 3 ст. 30.1 ЗК) допускается при определенных условиях предоставление земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование (см. комментарии к ст. ст. 30, 30.1 ЗК). Право же приобретения в собственность земельных участков из состава территории, предоставленной для комплексного освоения, возникает у арендатора лишь после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, сформированных в результате разработки данной документации, т.е. после завершения реализации первого из рассмотренных выше этапов (см. комментарий к п. 5 ст. 30.2).
Еще одной значимой особенностью предоставления земельных участков для комплексного освоения территории является то, что предварительное согласование места размещения объекта в таком случае не проводится. Это положение перекликается с аналогичным правилом, установленным ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель под жилищное строительство, и кажется вполне логичным - ведь проводить предварительное согласование места размещения некоего комплекса объектов на незастроенной территории при отсутствии документации по ее планировке нецелесообразно и практически невозможно.
Таким образом, предоставление земельного участка в целях комплексного освоения должно осуществляться с соблюдением правил, установленных п. 4 ст. 30 ЗК, о формировании земельного участка, его государственном кадастровом учете и его предоставлении по результатам торгов. На данном этапе формируется единый земельный участок, который в дальнейшем подлежит разделению на меньшие земельные участки с учетом проведенного межевания. В качестве разрешенного использования земельного участка, определяемого на стадии формирования участка, может быть указано комплексное освоение в целях жилищного строительства (с раскрытием его основных этапов или без такового) либо иной подходящий вид разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, при наличии последнего. Этот же вид использования должен найти отражение в договоре аренды земельного участка.
2 - 3. Пункт 2 в императивном порядке определяет форму торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, предоставляемого для комплексного освоения. Это исключительно аукционы, в связи с чем конкурсы в отношении таких земельных участков проводиться не могут. Данное требование аналогично правилу, установленному ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель для жилищного строительства.
Порядок проведения аукциона в отношении права на земельный участок для комплексного освоения определяется ст. 38.2 ЗК, специально посвященной данному вопросу, положения которой проанализированы в комментарии к ней. Отметим лишь, что вытекающие из данной статьи особенности сводятся прежде всего к некоторым существенным дополнительным требованиям, которые выдвигаются к победителю аукциона, в частности требованиям о максимальных сроках подготовки документации по планировке территории - проекта планировки и проекта межевания (подп. 6 п. 3 ст. 38.2 ЗК), выполнения работ по созданию объектов инженерной инфраструктуры и соблюдения условий о передаче данных объектов в государственную или муниципальную собственность (подп. 7 п. 3 ст. 38.2), осуществления жилищного и иных видов строительства (подп. 8 п. 3 ст. 38.2). Данные требования имеют значение также и для комментируемой статьи, которая в последующих пунктах неоднократно отсылает к ним. Пункт 3 данной статьи является первой иллюстрацией этого - он возлагает на арендатора земельного участка, т.е. победителя аукциона, условия которого содержали данные требования о сроках, обязанность по их соблюдению. В целях обеспечения соблюдения данной обязанности условия о сроках следует включать в договор аренды земельного участка.
4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает "льготное" правило в отношении арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, связанное с отчуждением принадлежащего ему права аренды и распоряжением им иным способом. Речь идет о том, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу. И распространяется данное правомочие не только на перенаем, но в том числе и на иные права, предусмотренные п. 5 ст. 22 ЗК, в частности на права по передаче прав аренды земельного участка в залог и внесению их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.
В силу п. 9 ст. 22 ЗК согласие собственника земельного участка (т.е. уполномоченного государственного или муниципального органа, выступающего в качестве арендодателя) на осуществление указанных действий не требуется, достаточно лишь уведомления о совершенной сделке, причем данное правило императивно и не может быть изменено договором аренды. Однако применимы указанные нормы, как было отмечено, лишь к случаям, когда срок аренды превышает пять лет. Если земельный участок арендован на срок пять лет и менее, действует общее правило, допускающее наличие в договоре аренды условия о необходимости получения предварительного согласия арендодателя на совершение вышеуказанных сделок с правами аренды земельного участка (п. 5 ст. 22 ЗК).
Таким образом, комментируемый пункт, предусматривая право арендатора земельного участка воспользоваться полномочиями по п. 9 ст. 22 ЗК независимо от срока аренды и лишая тем самым арендодателя возможности настаивать на иных условиях договора аренды, действительно предоставляет арендатору определенные преимущества по сравнению с другими арендаторами государственных или муниципальных земель.
Данное положение закона может являться стимулирующим фактором для потенциальных инвесторов, желающих заняться комплексным освоением территорий для жилищного строительства. С учетом длительности разработки документации по планировке территории и неясности в момент проведения аукциона и заключения договора аренды земельного участка многих значимых параметров и показателей будущего развития данной территории, право уступить, заложить, распорядиться иным образом правами аренды земельного участка предоставляет потенциальным инвесторам дополнительные возможности по привлечению заемного финансирования, равно как и по безболезненному прекращению участия в инвестиционном проекте. Единственным требованием, с которым закон связывает предоставляемое арендатору земельного участка право, является обязанность нового арендатора выполнять обязанности о максимальных сроках, предусмотренные подп. 6 - 8 п. 3 ст. 38.2 ЗК. Это, в свою очередь, еще раз подчеркивает целесообразность включения данных обязательств арендатора в договор аренды земельного участка по итогам аукциона, поскольку в этом случае при переходе прав аренды данные обязательства будут автоматически возникать у нового арендатора.
Следует также отметить, что рассмотренное правомочие арендатора земельного участка распространяется лишь на распоряжение правами аренды единого земельного участка, предоставленного для комплексного освоения. Формальные основания применять соответствующие правила к аренде отдельных земельных участков, образуемых в соответствии с п. 5 комментируемой статьи по итогам межевания территории, отсутствуют.
5. Правило, устанавливаемое данным пунктом, можно рассматривать в качестве еще одного положения, стимулирующего потенциальных инвесторов комплексного освоения территории. Оно предоставляет арендатору соответствующего земельного участка исключительное право по завершении первого этапа комплексного освоения, т.е. после разработки и утверждения документации по планировке территории, обеспечив государственный кадастровый учет вновь образованных при межевании земельных участков, предназначенных для строительства, приобрести указанные земельные участки в собственность или аренду. Это, в свою очередь, открывает возможность для дальнейшего гражданского оборота отдельных земельных участков в пределах комплексно осваиваемой территории, а следовательно, для возмещения арендатором своих затрат на разработку вышеуказанной документации, инженерную подготовку территории и иных расходов, равно как и для привлечения дополнительных инвестиций в развитие территории. При этом первоначальный инвестор (и арендатор земельного участка) может произвести как полное отчуждение своих прав, так и передачу прав лишь на часть участков с сохранением возможности самостоятельной реализации инвестиционных проектов на неотчужденной таким образом территории.
С точки зрения практической реализации данного пункта необходимо отметить следующее. Во-первых, речь в нем идет лишь о вновь образованных земельных участках, предназначенных в соответствии с видами разрешенного использования для жилищного и иного строительства. Означает ли это, что иные сформированные земельные участки, имеющие разрешенное использование, не связанное со строительством (например, участки под благоустройство, открытые автостоянки, скверы или парки, детские или спортивные площадки и т.д.), не могут быть приобретены в собственность? Ответа на данный вопрос комментируемая статья, к сожалению, не дает. Однако представляется, что в силу формулировки, используемой п. 5 данной статьи, у соответствующих государственных или муниципальных органов власти отсутствует обязанность по продаже вновь сформированных земельных участков, не предназначенных для строительства, в связи с чем арендатор единого земельного участка вправе претендовать на приобретение лишь права аренды соответствующих земельных участков.
Во-вторых, комментируемый пункт, говоря об исключительном праве арендатора земельного участка приобрести новые участки, предназначенные для строительства, в собственность или в аренду, не указывает, кому принадлежит право выбора конкретного вида права на участки - уполномоченному органу власти или арендатору. По нашему мнению, данное право принадлежит арендатору земельного участка. В обоснование данного мнения можно привести, в частности, аналогичное положение закона, предусмотренное абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК в отношении собственников зданий, строений, сооружений, в сочетании с тем смыслом, который придается данному положению судебной практикой (см., например, п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11).
В-третьих, независимо от вида приобретаемого права на вновь сформированные земельные участки, ранее возникшее право аренды на единый земельный участок должно прекращаться полностью (при одновременном приобретении прав на все сформированные участки) или в соответствующей части (при поэтапном переоформлении прав на землю) путем соответственно прекращения договора аренды земли либо внесения в него изменений в части арендуемой площади и, по необходимости, размера арендной платы.
6 - 7. Данные пункты обязывают собственников и арендаторов земельных участков, сформированных на основании утвержденной документации о планировке территории и предназначенных для жилищного и иного строительства, выполнять требования о максимальных сроках такого строительства, т.е. те требования, которые выдвигаются в обязательном порядке при проведении аукциона по продаже права аренды земельного участка для комплексного освоения. И если п. 6 возлагает соответствующие обязательства на победителя аукциона - арендатора единого земельного участка, приобретшего вновь образованные земельные участки в собственность или аренду, то п. 7 распространяет те же обязательства на лиц, которые станут правообладателями этих земельных участков (арендаторами или собственниками) в результате последующего оборота данных участков. Иными словами, в силу комментируемых положений закона требования о максимальных сроках строительства следуют за земельными участками или правами на них независимо от количества совершенных с ними сделок.
Вместе с тем в данном вопросе закон содержит значимый пробел. Говоря в п. п. 6 и 7 лишь о сроках строительства жилых и иных объектов, закон уже не упоминает обязанность по соблюдению сроков выполнения работ по строительству объектов инженерной инфраструктуры (как уже говорилось, требования к данному сроку предусматривались иным подпунктом ст. 38.2 ЗК). По смыслу п. п. 5 и 7 комментируемой статьи приобретение прав на новые участки и их оборот могут происходить и до выполнения работ по инженерному обеспечению территории, в связи с чем существует угроза отчуждения победителем аукциона своих прав на вновь образованные земельные участки различным правообладателям без выполнения (либо завершения) работ по комплексной инженерной подготовке территории и без перехода к ним соответствующих обязательств в части инженерного обеспечения.
8 - 9. Данные пункты регулируют вопросы ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных предыдущими пунктами обязанностей по соблюдению сроков подготовки документации по планировке территории, выполнения работ по ее инженерному обеспечению и строительству жилых и иных объектов. При этом п. 8 предусматривает возможность изъятия земельных участков в порядке, установленном законодательством, а п. 9 устанавливается финансовая ответственность в виде неустойки, рассчитываемой исходя из ставок арендной платы (при аренде земельного участка) или земельного налога (при частной собственности на участок). Применение данной ответственности может осуществляться в силу закона, а при аренде земельного участка соответствующие положения о досрочном прекращении договора аренды или взыскании неустойки могут быть также включены в договор аренды.
Статья 31. Выбор земельных участков для строительства
Комментарий к статье 31
1. Данная статья имеет отношение к предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. По смыслу рассмотренного выше п. 5 ст. 30 ЗК принятие решения о предоставлении земельных участков по данной процедуре состоит из четырех этапов (см. соответствующий комментарий). Статья 31 посвящена реализации первого этапа - выбору земельного участка и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта. При этом данная статья регулирует в основном процедурные вопросы осуществления данного этапа. Некоторые иные связанные с этим вопросы (о допустимых видах предоставляемых по данной процедуре прав на землю, случаях, когда предварительное согласование места размещения объекта неприменимо, и т.д.) регулируются в иных статьях ЗК - прежде всего в ст. 30 (п. п. 3, 11).
Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает заявительный порядок выбора земельных участков для строительства. В этом состоит одно из отличий от процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта, при которой заявление заинтересованного лица - физического или юридического - не является обязательным (см. п. 4 ст. 30 ЗК). Рассматриваемый пункт отвечает на вопросы о том, в какие органы следует обращаться с заявлением и каким оно должно быть по содержанию.
Говоря об органах, в которые заявителю надлежит обращаться, закон упоминает исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные в ст. 29 ЗК. С учетом положений указанной статьи (см. комментарий к ней) можно сделать вывод, что заявление должно подаваться в орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении земельного участка, т.е. уполномоченный действовать от имени собственника земельного участка (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования). Однако с учетом того, что при обращении с заявлением заинтересованное лицо не всегда обладает информацией о том, в отношении каких именно земельных участков будет осуществляться процедура выбора (поскольку право определения вариантов выбора участка, как будет показано далее, принадлежит не заявителю, а уполномоченным органам), не исключена в дальнейшем передача заявления по подведомственности, с извещением об этом заявителя. В случае обращения заявителя в ненадлежащий орган принявший заявление орган должен передать его по подведомственности либо уведомить заявителя о том, в какой именно орган ему следует обращаться.
Перечень информации, составляющей содержание заявления заинтересованного лица, предусмотренный комментируемым пунктом, включает в себя обязательные и необязательные данные. К обязательным относятся указания на:
- назначение объекта. Заявителю следует наиболее точно отражать желаемое назначение объекта, поскольку именно оно, в случае его соответствия разрешенному использованию земельного участка согласно зонированию территории, будет согласовываться соответствующими органами и в дальнейшем должно стать основной для окончательного определения разрешенного использования участка;
- предполагаемое место размещения объекта. Заявитель должен предложить уполномоченному органу вариант(-ы) размещения будущего объекта, однако должную степень точности указания на потенциальное место закон не определяет, в связи с чем предложение заявителя может сводиться к указанию как на конкретный участок, имеющий границы, так и на более неопределенную территорию (квартал, микрорайон, район); однако более детальные требования в данном вопросе могут быть установлены законодательством субъекта РФ или нормативными актами органов местного самоуправления;
- обоснование примерного размера земельного участка. Требований к форме и содержанию такого обоснования Кодекс не содержит, в связи с чем оно может быть составлено в произвольной форме, если иное не следует из региональных (субъектов РФ) или местных нормативных актов;
- испрашиваемое право на участок. Возможные для приобретения заявителем виды прав на землю по процедуре предварительного согласования места размещения объекта указаны в п. 3 ст. 30 ЗК.
В качестве не обязательных, но возможных данных п. 1 называет технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты, не устанавливая при этом форму или содержание данных документов.
Каких-либо требований к форме заявления заинтересованного лица комментируемый пункт почти не содержит. Единственным положением, которое на основании данного пункта можно рекомендовать к применению при составлении подобных заявлений, является целесообразность озаглавить документ следующим образом: "Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта". Однако даже при отсутствии данного текста в заглавии из содержания заявления должна вытекать именно эта его суть. В противном случае не исключена квалификация соответствующими органами заявления как инициирующего иную процедуру приобретения прав на землю, например без предварительного согласования места размещения объекта.
2 - 4. Пункты 2 - 4 комментируемой статьи посвящены мероприятиям, осуществляемым в рамках выбора земельного участка до составления акта о выборе земельного участка для строительства. Примечательным и важным для понимания данных и ряда последующих пунктов является то, что независимо от формы собственности на земельные участки и адресата заявления заинтересованного лица мероприятия по выбору земельного участка осуществляют органы местного самоуправления. В случае непосредственного обращения к ним физического или юридического лица данные органы обеспечивают выбор участка на основании заявления указанного лица, а в случае обращения к ним исполнительного органа государственной власти, в который поступило заявление, - на основании данного обращения. Соответственно, государственные органы не вправе заниматься выбором земельных участков (за исключением принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в таком размещении) и должны передавать такие вопросы на исполнение органам местного самоуправления. Единственное исключение из данного правила имеет место в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в силу п. 10 комментируемой статьи.
На основании рассматриваемых пунктов можно условно выделить три стадии выбора земельного участка (до составления акта о выборе).
I. Определение возможных вариантов размещения объекта.
Несмотря на то что ст. 31 ЗК неоднократно упоминает не о варианте, а о вариантах (т.е. во множественном числе) выбора земельного участка и размещения объекта, все же буквальный анализ соответствующих положений не дает оснований однозначно полагать, что орган местного самоуправления обязан разработать более одного варианта размещения объекта и не вправе ограничиться лишь одним вариантом. Вместе с тем независимо от количества разрабатываемых в каждом случае вариантов все они должны соответствовать градостроительным, экологическим и иным требованиям, применимым к рассматриваемой территории, и учитывать действующую документацию государственного кадастра недвижимости и землеустройства (т.е. не противоречить ранее утвержденным границам земельных участков, охранных зон, проектам межевания и иным документам по планировке территории, данным о разрешенном использовании и ограничениях/обременениях в использовании земельных участков и т.д.).
В результате осуществления данной стадии орган местного самоуправления получает документацию, содержащую проекты границ земельных участков, потенциально пригодных для размещения на них планируемого объекта строительства, а также собственно варианты размещения данных объектов в пределах границ земельных участков. Таким образом, определяется также и разрешенное использование земельного участка.
II. Проведение процедур согласования.
Согласование документации, разработанной на первой стадии, производится с органами и организациями, перечень которых является различным в зависимости от ряда факторов - назначения будущего объекта, его параметров, правового режима предполагаемых к предоставлению земельных участков и т.д., и регулируется актами законодательства: земельного, градостроительного, экологического, о пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иных отраслей как федерального, так и регионального и местного уровня. Например, в Москве соответствующие вопросы регулируются распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1997 г. N 273-РМ "Об упорядочении подготовки предпроектной документации для проведения строительных работ на территории города Москвы и о составе пакета документов, передаваемых инвестору для этих целей", Положением о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве, утвержденным распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ, некоторыми иными нормативными актами.
Одновременно с согласованием документации должно производиться определение технических условий подключения будущего объекта к инженерно-техническим сетям и платы за такое подключение.
Немаловажным положением, затрагивающим первую и вторую стадии выбора земельных участков, является закрепленное в п. 2 правило, обязывающее государственные органы, а также органы местного самоуправления и муниципальные организации бесплатно, по запросам обеспечивающих выбор органов местного самоуправления предоставлять последним в двухнедельный срок различную документацию и информацию, которая может быть необходима для выбора участков или их согласования, включая технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Соблюдение данного положения могло бы в значительной мере упростить, ускорить и удешевить процедуру приобретения заинтересованными лицами прав на земельные участки. Однако в настоящее время практика применения данных положений Кодекса во многих регионах России такова, что очень часто будущим застройщикам предлагается самостоятельно и за свой счет получить технические условия, иную документацию и информацию и пройти процедуру согласования границ участка и размещения на нем планируемого объекта. И происходит это зачастую с грубейшими нарушениями установленных законом сроков - вся процедура может занимать в среднем до нескольких месяцев. Добиваясь же применения положений ЗК, будущие застройщики нередко встречаются с "контрмерами" со стороны органов власти и организаций: например, такими как выдача технических условий с крайне невыгодными параметрами, делающими реализацию проекта изначально невыгодной.
III. Информирование о планируемом предоставлении земельных участков для строительства и изъятии земельных участков.
Обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства следует из п. 3 комментируемой статьи. Аналогичная обязанность возникает при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей строительства в силу п. 4 данной статьи.
Декларируя право граждан, общественных организаций (объединений), религиозных организаций и органов территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы, ЗК не раскрывает формы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей), сроки и процедуры такого участия. Равно как и не говорит о формах и сроках информирования населения органами местного самоуправления. В этой связи решение соответствующих вопросов осуществляется в настоящее время в основном на региональном и местном уровне. В качестве примера можно привести акты московского законодательства: Закон города Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" или распоряжение мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий". Следует отметить, что указанные акты, равно как и акты федерального законодательства, не придают мнению населения, общественных или религиозных организаций решающего значения, т.е. не требуют обязательного получения согласия указанных лиц на осуществление планируемого строительства, а лишь обязывают органы власти и застройщиков своевременно предоставлять информацию о будущем строительстве, обеспечивать возможность участия указанных лиц в ее обсуждении, а также принимать юридически значимые решения с учетом выявленного таким образом мнения.
С информированием о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд дело обстоит иначе - эти вопросы урегулированы ст. ст. 279 - 283 ГК, а также ст. ст. 49 и 55 ЗК. В частности, ст. ст. 279 и 283 ГК предусматривают уведомление субъекта прав на изымаемый участок о предстоящем изъятии не менее чем за один год до него. Законами субъектов РФ также могут быть предусмотрены нормы, посвященные информированию об изъятии земельных участков для указанных нужд.
5 - 7. Формальной целью осуществления предусмотренных п. п. 2 - 4 комментируемой статьи мероприятий является составление органом местного самоуправления акта о выборе земельного участка для строительства (по необходимости - также и для установления охранной или санитарно-защитной зоны), на основании которого сам орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, по обращению которого выбор участка производился, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в размещении объекта.
Форма данного акта федеральным законодательством не утверждена, в связи с чем некоторые органы местного самоуправления утвердили ее самостоятельно. Например, типовая форма акта о выборе земельного участка утверждена Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 5 сентября 2005 г. N 1447 "Об утверждении типовых форм распоряжений главы муниципального образования город Краснодар по вопросам предоставления земельных участков, договора аренды земельного участка, договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, акта выбора земельного участка". Постановлением администрации Великого Новгорода от 2 августа 2002 г. N 127 "Об утверждении Положения о порядке разработки, согласования и утверждения проектов границ земельных участков" также утверждена форма акта о выборе земельного участка для строительства, значительно отличающаяся от формы, утвержденной в Краснодаре.
Земельный кодекс выдвигает лишь одно требование к акту о выборе земельного участка - к нему должны прилагаться определенные материалы. Во-первых, это утвержденные органом местного самоуправления проекты границ земельных участков согласно разработанным вариантам их выбора, а во-вторых, это расчеты убытков субъектов прав на землю, но только в тех случаях, когда предполагается изъятие у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом требование о необходимости предварительного согласования данных расчетов с указанными субъектами отсутствует, хотя это может способствовать возникновению споров по поводу изъятия земли. До 1 января 2008 г. также действует правило о необходимости расчетов потерь сельскохозяйственного производства, они тоже прикладываются к акту.
Уполномоченный государственный или муниципальный орган, рассмотрев акт выбора земельного участка, вправе принять одно из двух решений: о его утверждении или об отказе в размещении объекта. Причем в случае, если к акту прикладывалось более одного варианта размещения объекта, утверждение акта производится лишь по единственному варианту, который выбирается по усмотрению утверждающего органа.
8. Срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, составляющий три года, императивен и не может быть изменен законодательством субъектов РФ или местными нормативными актами. Случаи досрочного прекращения действия данного решения либо его изменения закон не рассматривает, что представляется значимым пробелом. О возможности продления действия решения упоминается лишь вскользь - см. последний абзац п. 8.
Большая часть комментируемого пункта связана с возможным изъятием земельных участков для публичных нужд в связи с потенциальным решением о предоставлении выбранного земельного участка для целей строительства. При этом абз. 2 данного пункта, относящий риски улучшений земельного участка после информирования о его возможном изъятии на его правообладателя, почти идентичен положению ст. 280 (в совокупности со ст. 283) ГК, с той лишь разницей, что ЗК расширяет круг таких субъектов, включая в него, помимо обладателей вещных прав на землю, также арендаторов и лиц, которым участок принадлежит на праве безвозмездного (срочного) пользования.
9. Данный пункт обоснованно допускает возможность обжалования в суд любого решения уполномоченного органа, связанного с выбором земельного участка, - как положительного (о предварительном согласовании места размещения объекта), так и отрицательного (об отказе в размещении объекта). Это выгодно отличает данный пункт, например, от п. 9 ст. 30 ЗК, предусматривающего возможность обжалования лишь отказного решения о предоставлении земли для строительства. Последствия признания судом недействительным положительного решения уполномоченного органа сводятся к компенсации всех расходов заявителя, обоснованно понесенных им для получения указанного решения и документально им подтвержденных.
10. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург руководствуются исключительными правилами в силу закона не только в данном случае. В связи с особенностями организации местного самоуправления на территориях данных субъектов РФ, установленными ст. 79 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований определяются законами данных субъектов РФ, в интересах сохранения единства внутригородского хозяйства.
В этой связи мероприятия по выбору земельных участков для строительства входят в этих городах в компетенцию соответствующих государственных органов до тех пор, пока данные полномочия не переданы законами Москвы и Санкт-Петербурга органам местного самоуправления. Аналогичное регулирование имеет место также, например, в вопросах распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК), осуществления градостроительной деятельности (ст. 63 Градостроительного кодекса) в Москве и Санкт-Петербурге.
Статья 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства
Комментарий к статье 32
1. Статья 32, так же как и ст. 31 ЗК, имеет отношение к процедуре предварительного согласования места размещения объекта.
Если вернуться к содержанию п. 5 ст. 30 ЗК и вспомнить предусмотренные им четыре стадии предоставления государственного или муниципального земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, то можно увидеть, что между начальной (выбор участка) и завершающей (принятие решения о предоставлении) стадиями имеются еще две - проведение работ по формированию земельного участка и его государственный кадастровый учет. Однако если процедура государственного кадастрового учета стандартна и осуществляется в соответствии со ст. 70 ЗК, положениями ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и иными нормативными актами, то формирование земельного участка в рассматриваемом случае отличается от формирования участка, относящегося к случаям предоставления земли без предварительного согласования места размещения объекта (п. 4 ст. 30 ЗК). Формирование участка по комментируемому пункту предполагает лишь установление границ земельного участка на местности по заявке и за счет лица, заинтересованного в его предоставлении. Иные элементы формирования участка, предусмотренные в п. 4 ст. 30 ЗК, здесь неприменимы, поскольку подготовка проекта границ земельного участка, определение его разрешенного использования, получение технических условий подключения к инженерным сетям и плата за их подключение должны осуществляться на стадии выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, а решение о проведении торгов или предоставлении участка без торгов, равно как и публикация соответствующего сообщения, при процедуре предварительного согласования места размещения объекта не требуется.
На совершение землеустроительных действий и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка закон отводит три года - именно таков срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 8 ст. 31 ЗК). Однако в случаях, когда будущее предоставление участка связано с необходимостью изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, указанные действия целесообразно совершать в более короткие сроки. Причина в установленных гражданским законодательством сроках на уведомление лиц, у которых изымаются участки, о предстоящем изъятии, а также, при отсутствии согласия правообладателей с изъятием у них участков, - в практической длительности принудительного изъятия земли в судебном порядке.
2. Данный пункт сформулирован таким образом, что фактически исключает возможность отказа со стороны уполномоченного органа власти в предоставлении земельного участка лицу, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, представившему в пределах трехлетнего срока с момента принятия такого решения заявление о предоставлении земельного участка, с приложением документального подтверждения установления границ участка на местности и его государственного кадастрового учета. Таким документом служит кадастровый паспорт земельного участка.
Вместе с тем п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК предусматривают возможность принятия соответствующими органами решений об отказе в предоставлении земельных участков для строительства, а также право заинтересованных лиц обжаловать такие решения в судебном порядке. И утверждать о неприменимости данных пунктов к случаям предварительного согласования места размещения объекта, исходя из структуры и содержания ст. 30 ЗК, оснований нет. Чем же руководствоваться на практике? По нашему мнению, нельзя исключать возможность отказа в предоставлении участка при принятии решения в соответствии со ст. 32 ЗК, считая норму комментируемого пункта специальной по отношению к п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК. В противном случае орган, уполномоченный на принятие решения, был бы лишен возможности обеспечить соответствие сформированного земельного участка (включая установленные на местности границы) материалам выбора земельного участка и решению о предварительном согласовании места размещения объекта, что недопустимо. Иными словами, в случае если установление границ участка либо его кадастровый учет проведены ненадлежащим образом, что привело к ошибкам в землеустроительной или кадастровой документации, орган власти вправе отказать в предоставлении земельного участка. Другое дело, что в случае необоснованности отказа в предоставлении земельного участка соответствующее решение может быть признано недействительным в судебном порядке по заявлению заинтересованного лица.
Таким образом, по нашему мнению, речь идет не о целенаправленном лишении органов власти комментируемым пунктом права на отказ в предоставлении земельных участков, а о неполноте рассматриваемой статьи закона.
Срок, установленный для принятия решения по заявлению о предоставлении земельного участка, непродолжителен и составляет две недели. На выдачу заявителю решения либо выписки из него принявшему решение органу власти дано еще семь дней с даты его принятия (п. 8 ст. 30 ЗК).
3. Пункт 3 комментируемой статьи признан утратившим силу с 1 января 2007 г. ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.
4. Требование об обязательном включении в решения о предоставлении земельных участков для государственных или муниципальных нужд положений, связанных с изъятием соответствующих земель, является логическим продолжением п. 5 ст. 31 ЗК, предусматривающего в качестве неотъемлемой части решений о предварительном согласовании места размещения объекта расчеты убытков обладателей прав на землю и, до 31 декабря 2007 г., потерь сельскохозяйственного производства. Комментируемый пункт предписывает включать аналогичные положения в решения о предоставлении земель, однако уже не в виде расчетов, а в форме требований о возмещении убытков и потерь сельскохозяйственного производства (правило относительно данных потерь действует до конца 2007 г.). Очевидно, что такие требования следует выдвигать с учетом произведенных на стадии выбора земельного участка расчетов. Однако, учитывая трехлетний срок действия решений о предварительном согласовании места размещения объекта, не исключено проведение новых расчетов, результаты которых будут отличаться от произведенных на стадии предварительного согласования. Хотя и такие расчеты в части убытков лиц, у которых участки изымаются, не будут носить обязательного характера по причине возможного несогласия данных лиц с таковыми. В этом случае спор о размере убытков подлежит решению в судебном порядке.
Комментируемый пункт также предусматривает право органов, принимающих решения о предоставлении земельных участков, включать в эти решения положения об обременениях земельных участков (например, в виде публичных сервитутов, устанавливаемых в соответствии со ст. 23 ЗК) либо об ограничениях прав на землю, предусмотренных ст. 56 ЗК: например, это могут быть условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка и др. (более подробно об этом см. комментарий к ст. 56). Если исходить из структуры комментируемого пункта и его буквального толкования, может показаться, что данное право, так же как и требование о включении в решения положений о возмещении убытков и потерь, имеет отношение лишь к случаям предоставления земель для государственных или муниципальных нужд. Однако, по нашему мнению, подобный взгляд был бы ошибочным в силу содержания ст. ст. 23, 56 и ряда иных статей ЗК, регулирующих вопросы обременения или ограничения земельных участков и прав на них, предусматривающих возможность установления обременений и ограничений также и во многих иных случаях.
В завершение отметим, что юридические последствия принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении земельного участка в соответствии со ст. 32 предусмотрены в п. п. 7 - 10 ст. 30 ЗК.
Статья 33. Нормы предоставления земельных участков
Комментарий к статье 33
1. Положение о том, что нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов РФ, основано на общих полномочиях субъекта РФ в области регулирования земельных отношений, установленных ст. 10 ЗК. При этом следует заметить, что при предоставлении гражданам земельных участков из федеральной собственности их предельные размеры могут быть определены и Российской Федерацией как собственником. На это указывает и п. 2 комментируемой статьи.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи предельные размеры земельных участков не могут быть установлены подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ и могут быть установлены любым нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Так, в Московской области действует Закон Московской области от 17 июня 2003 г. N 63/2003-ОЗ "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области". Согласно этому Закону минимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность в Московской области, составляют: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 2,0 га; садоводства - 0,06 га; огородничества - 0,04 га; дачного строительства - 0,06 га. Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность в Московской области, составляют: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 40,0 га; садоводства - 0,15 га; огородничества - 0,10 га; дачного строительства - 0,25 га.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи указывается на нормативные и ненормативные акты, устанавливающие общие градостроительные, противопожарные, санитарные правила, правила об определении границ охранных зон и т.п. Данные нормы установлены целым рядом подзаконных нормативных актов.
Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов РФ, например г. Москвы и Московской области.
Обратим внимание на то, что согласно п. 2 ст. 35 ЗК площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 Кодекса.
Статья 34. Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством
Комментарий к статье 34
1. Если ст. ст. 30 - 32 ЗК регулируются вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, то ст. 34 посвящена предоставлению этих земель для целей, не связанных со строительством. Что же это за цели? Например, в случае необходимости организации открытой автомобильной стоянки, благоустройства территории, сенокошения или выпаса скота, создания учебного полигона, равно как и в ряде иных случаев, осуществление строительных работ, как правило, не требуется. Следовательно, нет необходимости в получении технических условий подключения объектов к инженерным сетям, осуществления проектирования, совершения многих иных действий, присущих процессу подготовки и осуществления строительства. Именно этим объясняется выделение вопросов предоставления земельных участков для целей, отличных от строительства, в отдельный предмет регулирования.
Вместе с тем неясна позиция законодателя, установившего в ст. 34 порядок предоставления земель для целей, не связанных со строительством, лишь в отношении граждан. В результате в ЗК не оказалось норм о процедуре приобретения юридическими лицами прав на земельные участки для данных целей. Это является значимым пробелом, который восполняется на практике либо путем принятия соответствующих нормативных актов субъектами РФ или муниципальными образованиями, либо посредством применения положений ст. 34 ЗК по аналогии.
Еще одним труднообъяснимым действием законодателя стало включение положений, приведенных в комментируемом пункте, именно в статью, посвященную предоставлению земель для целей, отличных от строительных. Дело в том, что данные (в значительной мере справедливые) положения, исходя из их смысла, касаются обязанностей органов власти в области предоставления земель вообще, независимо от его цели и процедуры, а не только предоставления земель гражданам для целей, не связанных со строительством. Если же рассматривать требования п. 1 как применяемые только в связи с отношениями, регулируемыми ст. 34 Кодекса, то можно прийти к абсурдным выводам, например о том, что органы власти обязаны следовать принципам эффективности, справедливости, публичности и открытости лишь применительно к данным отношениям. Или что уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иными объектами недвижимости специальный орган им необходимо также лишь для целей, не связанных со строительством.
Таким образом, положения п. 1, которые в основном достаточно ясны, логичны и вряд ли нуждаются в подробном комментировании, следует рассматривать в качестве неких универсальных принципов и правил управления и распоряжения землями со стороны государственных и муниципальных органов вообще и применять их для случаев предоставления земель как гражданам, так и юридическим лицам, как для строительных, так и для иных целей. На наш взгляд, более правильным было бы включение положений комментируемого пункта в ст. 28 или ст. 29 ЗК.
2 - 3. Регулирование предоставления гражданам земель для целей, не связанных со строительством, довольно сходно с положениями ст. 31 ЗК, посвященной процедуре выбора земельных участков для строительства, хотя и является значительно упрощенным. Так, комментируемая статья, не устанавливая необходимость проведения торгов для приобретения прав на землю в целях, не связанных со строительством, вводит заявительный порядок инициирования гражданами процедуры предоставления земельных участков. Адресатом заявления должен являться орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении участка (см. комментарий к ст. 29 ЗК). Требования к заявлению довольно просты и кратки - заявитель должен лишь указать:
- планируемую им цель использования земельного участка, что важно для определения возможности предоставления земельного участка с точки зрения соответствия заявленной цели градостроительному регламенту зоны, в пределах которой находится участок, и определения разрешенного использования земельного участка;
- предполагаемые размеры и местоположение земельного участка, при этом гражданин вправе указать как на известный ему конкретный участок земли, так и на его приблизительное расположение (в пределах района, микрорайона и т.д.);
- испрашиваемое право на земельный участок, имея в виду, что п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность возникновения у граждан лишь права собственности или права аренды земельного участка.
4. Так же как и при выборе земельного участка для строительства, подготовкой материалов (состоящих из проекта границ земельного участка) для предоставления земли под цели, не связанные со строительством, должны заниматься органы местного самоуправления. Это имеет место даже в тех случаях, когда принятие решения о предоставлении входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти, который в случае поступления заявления гражданина о предоставлении земельного участка должен направить его в уполномоченный орган местного самоуправления. Комментируемый пункт предусматривает также, что орган местного самоуправления вправе поручить изготовление проекта границ земельного участка землеустроительной организации. Однако утверждение проекта границ все равно остается в исключительной компетенции органа местного самоуправления.
Пункт 4, равно как и иные положения ст. 34 ЗК, ничего не говорит о необходимости согласования проекта границ земельного участка с уполномоченными органами и организациями. Вместе с тем в нормативных актах многих субъектов РФ и муниципальных образований такие согласования предусмотрены. С одной стороны, положения ст. 34 позволяют заявителям обжаловать решения об отказе в предоставлении земельных участков по причине неполучения тех или иных согласований, ссылаясь на отсутствие в ЗК таких требований. С другой стороны, даже при использовании земель под цели, не связанные со строительством, возникает необходимость контроля за соблюдением при землеотводе санитарных, противопожарных и иных требований.
Например, предоставление земельного участка под открытую автомобильную стоянку на несколько десятков машино-мест в непосредственной близости от жилых домов или детских учреждений (детских садов, яслей, школ и т.п.) может привести к существенному нарушению санитарных норм и правил. Предоставление земельного участка при наличии под ним центральных инженерных коммуникаций также может привести к негативным практическим последствиям. В этой связи обжалование решения об отказе в предоставлении земельного участка может оказаться безуспешным в случае, если отказавший орган докажет, что предоставлением земельного участка были бы нарушены требования, установленные иным законодательством - градостроительным, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.д.
Указание в комментируемом пункте на то, что изготовление проекта границ земельного участка должно осуществляться с учетом зонирования территорий, также не может, по нашему мнению, рассматриваться как безусловное основание освобождения от необходимости согласования границ земельного участка с уполномоченными органами и организациями. Дело в том, что градостроительное зонирование предполагает наличие правил землепользования и застройки, утверждающих градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны (гл. 4 Градостроительного кодекса). Градостроительные регламенты определяют правовой режим входящих в состав соответствующих зон земельных участков. И действительно, согласовывая градостроительные регламенты для соответствующих территорий (зон), уполномоченные органы и организации тем самым фактически согласовывают возможность использования земельных участков в их пределах для тех или иных целей, с соблюдением тех или иных параметров, после чего проведение повторных согласований не требуется. Однако, во-первых, градостроительное зонирование на настоящий момент проведено далеко не во всех муниципальных образованиях; во-вторых, Градостроительный кодекс выделяет категории земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется либо в отношении которых они не устанавливаются (участки в границах территорий общего пользования, земли лесного и водного фонда, сельскохозяйственные угодья и др.); в-третьих, Градостроительный кодекс предписывает определять использование таких не подверженных действиям градостроительных регламентов участков в соответствии с федеральными законами (ч. 7 ст. 36). Учитывая это, следовало бы как минимум предусмотреть в ЗК или в ФЗ о введении в действие ЗК переходные положения, связанные с необходимостью согласования любого предоставления земельных участков, в том числе и для целей, не связанных со строительством, с предусмотренными законодательством органами и организациями на период до осуществления в муниципальных образованиях градостроительного зонирования, и сохранить согласовательный порядок приобретения прав на земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются.
5 - 6. Данные пункты регулируют вопросы принятия решений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, и некоторые юридические последствия данных решений.
Если принятие решения о предоставлении земельного участка входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти, то орган местного самоуправления, утвердивший проект границ земельного участка, должен передать данный проект указанному государственному органу, который в течение двух недель с момента получения соответствующих материалов обязан принять решение по вопросу о предоставлении участка. Если решение входит в компетенцию органа местного самоуправления, он принимает его самостоятельно с соблюдением двухнедельного срока начиная с момента утверждения проекта границ земельного участка.
Выбор вида права на земельный участок (право собственности или аренды), по нашему мнению, осуществляется органом, предоставляющим участок, а не гражданином, поскольку ЗК не содержит требований об обязательности передачи участков в собственность для целей, не связанных со строительством. Пункт 4 ст. 28 Кодекса, запрещающий отказ в предоставлении земель в собственность (за исключением специально оговоренных в нем случаев), имеет отношение только к приобретению прав на землю для строительства. Вместе с тем решение о предоставлении земельного участка на том или ином праве не должно противоречить поданному гражданином заявлению. Иными словами, если заинтересованным лицом подано заявление о предоставлении земельного участка в собственность, то уполномоченный орган власти может предоставить участок лишь на этом праве, а в случае неготовности сделать это - отказать в предоставлении земельного участка либо предложить гражданину изменить поданное заявление.
Земельные участки за плату или бесплатно должны предоставляться с учетом требований п. 2 ст. 28 ЗК, согласно которому предоставление государственных или муниципальных земель осуществляется за плату, кроме случаев бесплатного предоставления, которые должны быть прямо предусмотрены самим Кодексом, федеральными законами или законами субъектов РФ.
К решению о предоставлении земельного участка прилагается проект его границ. Проведение кадастрового учета земельного участка не является обязательным условием принятия указанного решения. Однако лишь после представления заявителем в уполномоченный орган кадастрового паспорта земельного участка возможно заключение договора его купли-продажи или аренды. Право собственности на земельный участок, равно как и договор аренды, заключенный на срок один год или более, подлежит государственной регистрации в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этих случаях право на земельный участок возникает с момента такой регистрации.
Статья 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение
Комментарий к статье 35
1. Комментируемая статья имеет непосредственное отношение к реализации принципа единства судьбы земельного участка и недвижимости, на нем расположенной, установленного ст. 1 ЗК. В то же время, в сравнении с указанным принципом, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, права на земельный участок в данном случае "следуют" за правами на недвижимость.
В п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется, что при рассмотрении споров, связанных с применением положений п. 3 ст. 552 ГК и п. 1 ст. 35 ЗК, определяющих права покупателя недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, необходимо учитывать следующее. Покупатель здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, строением, сооружением и необходимым для их использования, на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.
В данном случае к собственнику строения или сооружения переходит то право на земельный участок, на основании которого земельный участок принадлежал прежнему собственнику недвижимости. Если это было право собственности, оно переходит к приобретателю недвижимости.
Как определяется право собственности на земельный участок под недвижимостью, находящейся в общей долевой собственности, можно определить следующим образом. Несмотря на то что прямого указания на это в законодательстве нет, очевидным является вывод о том, что все собственники здания при известных условиях имеют право на приобретение права собственности на земельный участок, на котором здание расположено. Реализовать это право можно и путем приобретения участка в общую собственность. При этом согласно ст. 244 ГК общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. То есть при праве общей долевой собственности на недвижимость собственникам переходит на основании закона право общей долевой собственности, если соглашением между ними не будет определено, что они используют земельный участок на праве общей совместной собственности.
В целом при реализации норм комментируемой статьи, равно как и ст. 36 ЗК, следует иметь в виду положения ст. 222 ГК о самовольной постройке. Согласно данной статье ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК, в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку может быть признано судом (а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке) за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
2. Исходя из толкования п. п. 1, 2 комментируемой статьи, в случае если недвижимость расположена на земельном участке, площадь которого превышает нормы, определяемые ст. 33 ЗК, для окончательного закрепления за новым собственником права на землю надлежит сформировать новый участок. Размер такого участка определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК. Оставшаяся часть земельного участка в самом общем случае должна быть также сформирована в новый земельный участок, права на который сохраняются за продавцом недвижимости.
В отношении реализации п. п. 1, 2 комментируемой статьи Постановлением Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется следующее. Согласно п. 1 ст. 35 ЗК, п. 3 ст. 552 ГК при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право на использование части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
В силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.
Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю, согласно ст. 20 ЗК, земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК.
При этом согласно п. 2 ст. 35 ЗК предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.
При рассмотрении споров, связанных с применением положений п. 3 ст. 552 ГК и п. 1 ст. 35 ЗК, определяющих права покупателя недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, необходимо учитывать следующее.
Покупатель здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, строением, сооружением и необходимым для их использования, на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.
3. Гражданским кодексом также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.
Согласно ст. 273 ГК при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.
Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником как недвижимости, так и земельного участка (т.е. если продавцом здания является собственник земли).
При этом ГК устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок при продаже недвижимого имущества, т.е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст. 552 ГК по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
Порядок продажи доли в праве общей собственности иному лицу определен ст. 250 ГК. Согласно этой статье при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.
Продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий, на которых продает ее. Если остальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на недвижимое имущество в течение месяца, а в праве собственности на движимое имущество - в течение 10 дней со дня извещения, продавец вправе продать свою долю любому лицу.
При продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.
Уступка преимущественного права покупки доли не допускается.
Правила ст. 250 ГК применяются также при отчуждении доли по договору мены.
О реализации п. 1 ст. 36 ЗК см. комментарий к данной статье.
4. При реализации п. 4 комментируемой статьи так же, как и при реализации иных ее пунктов, надлежит иметь в виду разъяснения Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11. Согласно этим разъяснениям в соответствии с п. 4 ст. 35 ЗК отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается.
Поэтому сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, строения, сооружения без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными.
Такой же порядок отчуждения принадлежащих одному лицу земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости должен применяться и при прекращении права на землю в случае реквизиции, конфискации здания, строения, сооружения, обращения взыскания на указанное имущество по обязательствам его собственника (ст. ст. 242, 243, 237 ГК).
Реализация подп. 1, 2 п. 4 комментируемой статьи, как представляется, может быть соотнесена отчасти с положениями ст. 553 ГК. Согласно этой статье в случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи. Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением <1>.
--------------------------------
<1> Реализация ст. 553 ГК ограничена в связи с запретом отчуждения земельного участка без одновременного отчуждения недвижимости, установленного комментируемой статьей.
В частности, как мы считаем, приобретатель прав на недвижимость в соответствии с подп. 1, 2 комментируемого пункта имеет право на приобретение сервитута для целей реализации прав на недвижимое имущество.
5. Перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется, в настоящее время пока не установлен.
Статья 36. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения
Комментарий к статье 36
1. При определении правового значения исключительного права на приобретение гражданами либо юридическими лицами земельных участков в собственность или в аренду следует иметь в виду разъяснение Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11. В нем указывается, что, поскольку право на приобретение земельного участка является исключительным, т.е. никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением, при рассмотрении споров, связанных с осуществлением этого исключительного права, следует исходить из того, что установленный п. 1 ст. 5 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> (далее - Закон о приватизации) запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости. Тем же Постановлением Пленума ВАС определено, что установленная ФЗ о введении в действие ЗК норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3) не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805; 2005. N 19. Ст. 1750; N 25. Ст. 2425; N 30 (ч. 1). Ст. 3101; 2006. N 1. Ст. 10; N 2. Ст. 172; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 31 (ч. 1). Ст. 3454; 2007. N 7. Ст. 834; N 18. Ст. 2117; N 21. Ст. 2455.
Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК.
Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК.
1.1 - 1.2. Данными пунктами устанавливается особый порядок определения цены земельных участков в случае их продажи собственникам зданий, строений, сооружений, на них расположенных. Общие правила предусматривают продажу земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по их рыночной стоимости. Рыночная стоимость земельного участка определяется на основании законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности (см. ст. 66 настоящего Кодекса и комментарий к ней).
2. Реализация п. 2 комментируемой статьи непосредственно связана с нормами Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК). Так, согласно п. 1 ст. 36 ЖК собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Согласно той же статье ЖК земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, может быть обременен правом ограниченного пользования другими лицами. Не допускается запрет на установление обременения земельного участка в случае необходимости обеспечения доступа других лиц к объектам, существовавшим до дня введения в действие ЖК. Новое обременение земельного участка правом ограниченного пользования устанавливается по соглашению между лицом, требующим такого обременения земельного участка, и собственниками помещений в многоквартирном доме. Споры об установлении обременения земельного участка правом ограниченного пользования или об условиях такого обременения разрешаются в судебном порядке. Кроме того, согласно ст. 137 ЖК в случаях, если это не нарушает права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, товарищество собственников жилья вправе: получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации; осуществлять в соответствии с требованиями законодательства от имени и за счет собственников помещений в многоквартирном доме застройку прилегающих к такому дому выделенных земельных участков.
3. Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 в силу абз. 2 п. 3 ст. 36 ЗК в случае, если в здании, расположенном на неделимом земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам - на праве хозяйственного ведения или всем лицам - на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК, федеральными законами, с условием согласия сторон договора аренды на вступление в указанный договор иных правообладателей помещений в этом здании.
При рассмотрении споров, связанных с приобретением таких земельных участков упомянутыми лицами, необходимо исходить из того, что договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного из них.
Заключение договора аренды с одним лицом на стороне арендатора производится с учетом потенциальной возможности вступления в него иных лиц на стороне арендатора в соответствии с положениями п. 3 ст. 36 ЗК.
Понуждение к заключению договора аренды земельного участка в отношении отдельных владельцев помещений не допускается (п. 1 ст. 421 ГК). Тем же Постановлением Пленума ВАС РФ определено, что при рассмотрении споров, связанных с регистрацией договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, необходимо учитывать, что если такой договор заключен на срок один год и более, то в соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК он подлежит государственной регистрации. Поскольку лица, указанные в п. 3 ст. 36 ЗК, могут заключить договор аренды с множественностью лиц на стороне арендатора при участии в нем одного или нескольких владельцев помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, то надлежащим образом оформленный договор, заключенный на один год и более, подлежит государственной регистрации после подачи в регистрирующий орган заявления лицами, подписавшими такой договор.
4. Положение п. 4 комментируемой статьи в целом соотносится с нормами п. 4 ст. 35 ЗК, согласно которому отчуждение здания (строения, сооружения), находящегося на земельном участке и принадлежащего одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением отчуждения части здания (строения, сооружения), которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка.
5. Пунктами 5 - 8 комментируемой статьи установлен порядок приобретения прав на земельный участок лицами, указанными в п. 1 этой же статьи. Известно, что реализация п. 5 вызывает затруднения в связи с тем, что на практике совместное обращение в уполномоченные органы об оформлении прав на земельный участок требует наличия для этого всех лиц, обладающих правами на недвижимость, а также требуется, чтобы эти лица изъявили желание оформить права на землю. Согласно Федеральному закону "О государственном кадастре недвижимости" (ст. 14) кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.
6. В отношении п. 6 комментируемой статьи Конституционным Судом РФ было принято Определение от 12 мая 2005 г. N 187-О <1>.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2005. N 6.
Согласно п. 6 ст. 36 ЗК исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса, в двухнедельный срок со дня поступления указанного в п. 5 ст. 36 ЗК заявления принимают решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 данного Кодекса, а в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК, - на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовят проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляют его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
В жалобе в Конституционный Суд РФ заявитель оспаривал конституционность положения п. 6 ст. 36 ЗК. Как следует из представленных материалов, заявитель обратился в Арбитражный суд Московской области с иском о понуждении администрации Одинцовского района Московской области заключить договоры купли-продажи двух земельных участков, на которых находятся принадлежащие ему на праве собственности магазины и в отношении которых ранее были заключены договоры аренды. Суд, придя к выводу, что ст. 36 ЗК обязывает уполномоченный орган местного самоуправления заключить соответствующий договор купли-продажи, своим решением, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, исковые требования заявителя удовлетворил. Однако рассматривавший дело в кассационном порядке ФАС Московской области, полагая, что выбор вида права, на котором собственнику недвижимости предоставляется земельный участок, принадлежит органу исполнительной власти или местного самоуправления, в иске отказал. ВАС РФ не нашел оснований для пересмотра дела в порядке надзора.
Заявитель утверждал, что конституционное право гражданина иметь землю в частной собственности не может быть поставлено в зависимость от волеизъявления уполномоченного органа, а потому из п. 6 ст. 36 ЗК вытекает обязанность органов публичной власти предоставить ему земельные участки только в собственность и заключить соответствующие договоры купли-продажи, и просил проверить оспариваемое законоположение на соответствие ст. ст. 2, 9 (ч. 2), 18, 35 (ч. 2) и 36 (ч. 1) Конституции РФ.
Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ч. 1 ст. 36). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). Таким федеральным законом, регламентирующим в том числе условия и порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, является ЗК.
Согласно п. 1 ст. 36 ЗК граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом, федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").
Как установлено ЗК, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15); оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и данным Кодексом; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. п. 1 и 2 ст. 27); так, не подлежат приватизации земельные участки общего пользования (п. 12 ст. 85).
Из п. 6 ст. 36 ЗК в системной связи с иными названными его нормами вытекает, таким образом, обязанность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 данного Кодекса, - с учетом обеспечения баланса публичных и частных интересов - подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу - собственнику расположенного на этом участке здания (строения, сооружения).
Если указанное лицо обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо в связи с его резервированием для государственных или муниципальных нужд (отнесением к землям общего пользования) на основе соответствующих правовых актов органов публичной власти, использованием для иных публичных целей.
Таким образом, само по себе оспариваемое положение п. 6 ст. 36 ЗК в нормативном единстве с другими указанными положениями данного Кодекса и в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в его конкретном деле, а потому данная жалоба не является допустимой в силу п. 1 ст. 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Кроме того, доводы, приведенные в жалобе, свидетельствуют о том, что заявитель, по существу, выражает несогласие с вынесенными по его делу судебными решениями.
Однако разрешение такого рода вопросов означало бы исследование и оценку фактических обстоятельств дела, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ, как она установлена ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 43 и ч. 1 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы заявителя, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного в ней вопроса Конституционному Суду РФ неподведомственно.
7 - 8. В соответствии со статьей 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" кадастровый план территории, на которой согласно комментируемому пункту должна быть отображена схема расположения земельного участка, представляет собой тематический план кадастрового квартала или иной указанной в запросе о предоставлении кадастровых сведений территории в пределах кадастрового квартала, который составлен на картографической основе и на котором в графической форме и текстовой форме воспроизведены запрашиваемые сведения.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", кадастровая карта - это один из разделов государственного кадастра недвижимости. При этом под кадастровыми картами понимаются составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Доступные неограниченному кругу лиц так называемые публичные кадастровые карты согласно той же статье подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.
Как следует из положений ФЗ "О землеустройстве", установление проекта границ земельного участка является одним из действий по межеванию. Так, исходя из ст. 17 ФЗ "О землеустройстве" межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
9. Пунктом 9 комментируемой статьи подтверждаются ограничения в приобретении прав на земельные участки иностранными гражданами, установленные Кодексом.
Статья 37. Особенности купли-продажи земельных участков
Комментарий к статье 37
1. Пункт 1 ст. 37 ЗК устанавливает требование об обязательном проведении кадастрового учета земельных участков, без выполнения которого они не могут быть предметом договора купли-продажи. Земельные участки в правоотношениях по их купле-продаже выступают в качестве объектов недвижимого имущества. При этом они являются индивидуально-определенными недвижимыми вещами. Поэтому, чтобы быть предметом сделки, земельный участок должен иметь такие характеристики, которые позволили бы однозначно идентифицировать его среди других земельных участков. В ходе проведения государственного кадастрового учета участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. В противном случае невозможно будет определить предмет договора купли-продажи. Условия же о предмете договора согласно ст. 554 ГК считаются существенными.
Кроме того, в п. 1 ст. 17 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество устанавливается, что обязательным приложением к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, является кадастровый план данного земельного участка.
Также комментируемый пункт содержит требование к продавцу земельного участка о предоставлении имеющейся у него информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Данное требование вызвано необходимостью защиты прав покупателей земельных участков. При покупке участка крайне важным является возможность определить пределы и ограничения в использовании, установленные для приобретаемого земельного участка. Без этого невозможно будет правильно принять решение о покупке участка, поскольку выявленные уже после его приобретения ограничения могут существенно повлиять на возможности по его использованию.
Согласно ст. 56 ЗК могут устанавливаться ограничения прав на земельные участки в виде: особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, а также иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК и федеральными законами. Данные ограничения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации.
Продаваемый земельный участок также может быть обременен ипотекой, арендой, сервитутом, которые по общему правилу подлежат государственной регистрации. Однако существуют и исключения. Так, согласно п. 2 ст. 26 ЗК не подлежат государственной регистрации договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год.
Таким образом, в отношении земельного участка могут быть установлены обременения (и ограничения в его использовании), во-первых, подлежащие государственной регистрации и, во-вторых, не требующие таковой. И если в первом случае покупатель может без помощи продавца получить достоверную информацию из выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то во втором случае получение информации значительно осложнено и в некоторых случаях может зависеть исключительно от воли собственника (продавца участка). Установление императивной нормы, требующей от продавца знакомить покупателя с имеющимися ограничениями и обременениями, в значительной степени снижает риски покупателя.
Более того, в п. 1 ст. 20 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится норма, запрещающая проводить государственную регистрацию перехода права на недвижимую вещь (в том числе на земельный участок) в случае, если лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий. Иными словами, продавец земельного участка обязан внести в правоустанавливающий документ (договор купли-продажи) все сведения об ограничениях своего права. В противном случае в государственной регистрации перехода права собственности на участок должно быть отказано.
2. Согласно общему правилу, установленному ст. 209 ГК, собственнику вещи принадлежат права владения, пользования и распоряжения ею. Пункт 2 ст. 37 ЗК устанавливает запрет произвольного сужения правомочий будущего собственника (покупателя), приобретающего земельный участок на основании договора купли-продажи или мены.
В том числе признаются недействительными условия договора купли-продажи земельного участка, устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию. Данное требование, как видится, имеет целью защитить всю полноту правомочий собственника, приобретшего земельный участок по сделке купли-продажи или мены. Реализация указанных правомочий невозможна в случае, когда прежний собственник вправе в любой момент потребовать обратного выкупа участка. В подобной ситуации покупатель не может в полной мере реализовать право пользования землей, поскольку произведенные затраты на использование могли бы в любой момент перейти к прежнему собственнику.
Кроме того, в случае установления условия об обратном выкупе земельного участка можно предположить, что право обратного выкупа действовало бы и в отношении последующих собственников земельного участка. То есть предыдущий собственник мог бы выкупить по своему усмотрению участок не только у того лица, которому сам его продал, но и у всех дальнейших собственников.
Признаются недействительными в силу закона также условия договора купли-продажи или мены земельного участка, ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей. Как уже отмечалось, правомочие по распоряжению принадлежащей собственнику вещью принадлежит последнему в силу общего правила, установленного гражданским законодательством. В земельном законодательстве возможно установление дополнительных ограничений в порядке совершения сделок с земельными участками. В данном же случае устанавливается не ограничение, а, наоборот, запрет на такое ограничение. В силу этого данная норма ЗК представляется излишней.
Еще один запрет, установленный п. 2 ст. 37 ЗК, касается включения в договор купли-продажи или мены земельного участка условий, ограничивающих ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами. Данная норма тесно связана с нормами п. 1 ст. 37 ЗК, согласно которым продавец обязан уведомить покупателя обо всех ограничениях своего права собственности на отчуждаемый земельный участок. Таким образом, продавец обязан нести ответственность в пределах, установленных законодательством РФ, в случае если после перехода права собственности на земельный участок к покупателю третьими лицами будут предъявлены права на этот земельный участок.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает право покупателя земельного участка потребовать уменьшения покупной цены земельного участка либо расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков в случаях, когда продавец предоставил ему заведомо ложную информацию: об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка, а также иную информацию, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами.
Данные положения, по сути, являются логическим продолжением требования п. 1 ст. 37 ЗК об обязательном предоставлении продавцом земельного участка полной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Пункт 3 ст. 37 ЗК устанавливает ответственность продавца за нарушение им обязанности о предоставлении исчерпывающей информации. Эта ответственность выражается в возмещении убытков, а также в возможном уменьшении покупной цены по требованию покупателя.
4. Согласно п. 4 ст. 37 ЗК требования, установленные п. 3 ст. 37 ЗК, применяются, помимо случаев купли-продажи, также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.
Данное уточнение в отношении договоров мены представляется вполне очевидным, поскольку согласно п. 2 ст. 567 ГК к договору мены применяются соответственно правила о купле-продаже. При этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен.
Что же касается распространения действия норм, содержащихся в п. 3 ст. 37 ЗК, на случаи передачи земельных участков в аренду, оно также является вполне понятным. Защита прав арендатора на владение земельным участком и его использование представляется крайне важной, поскольку арендные отношения являются одним из видов землепользования. В некоторых регионах России, например в Москве, аренда признана основной формой предоставления государственной земли гражданам и юридическим лицам.
Таким образом, на арендодателя земельного участка распространяется ответственность за неполную или недостоверную информацию, предоставляемую арендатору. Арендатор же в таком случае приобретает право требовать либо уменьшения арендной платы, либо расторжения договора аренды и возмещения своих убытков.
Статья 38. Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)
Комментарий к статье 38
1. Комментируемая статья устанавливает ряд специальных норм о заключении договоров, объектом которых является земельный участок, на торгах. Общие положения о заключении договоров на торгах определены ст. ст. 448, 449 ГК. Комментируемая статья распространяется на проведение торгов по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка.
Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.
Отсылку комментируемой статьи в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, являющихся предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду.
Государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, согласно п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, не требуется.
2. В соответствии со ст. 447 ГК договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В качестве организатора торгов согласно той же статье может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.
3. Согласно ГК форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
4. В соответствии со ст. 448 ГК аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения. Извещение должно содержать, во всяком случае, сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.
Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса - не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса.
В настоящее время заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется при соблюдении Правил проведения таких торгов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" <1> (далее - Правила).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.
Упомянутым Постановлением и утвержденными Правилами на основе ЗК и ГК установлены порядок определения организатора торгов, требования, предъявляемые к участникам торгов, форма, организация и проведение торгов.
В частности, данными актами установлено, что до разграничения государственной собственности на землю организация и проведение торгов по продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - торги) осуществляются применительно к утвержденным названным Постановлением Правилам. Организатором торгов является орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, либо специализированная организация, действующая на основании договора с ними.
Орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определяют на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона) при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.
Указанным Постановлением установлено также, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатором торгов является Российский фонд федерального имущества (его отделения).
Правилами по проведению торгов предусматривается, что торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене либо размере арендной платы.
Торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Условия могут быть разнообразными: рекультивация, мелиорация участка, осуществление определенного вида его освоения (застройка) и т.п. Но, исходя из положений Правил, они обязательно должны касаться именно использования земельного участка, право на который перейдет в результате выигрыша на торгах. Поэтому выставление иных требований, не касающихся предмета торгов, исходя из данного Постановления, не представляется возможным. Так, вряд ли будет соответствовать Правилам торгов такое условие, как обустройство двора школы, прилегающего к участку, по поводу которого объявлены торги.
В том, что касается земельных участков, находящихся в федеральной собственности, упомянутыми Правилами установлено, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков Министерство имущественных отношений РФ <1>: а) принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или вносит в Правительство РФ предложения по проведению торгов в форме конкурса и условиям конкурса; б) определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона) при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка; в) определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; г) заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.
--------------------------------
<1> Примеч. ред.: в настоящее время Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) Минэкономразвития России.
Правительство РФ принимает решение о проведении торгов в форме конкурса и определяет существенные условия договоров купли-продажи и аренды земельных участков, заключаемых по результатам конкурса, а также условия конкурса.
При продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатор торгов: а) определяет место, дату и время начала и окончания приема заявок об участии в торгах (далее - заявки), место, дату и время определения участников торгов, место и срок подведения итогов торгов; б) организует подготовку и публикацию извещения о проведении торгов (или об отказе в их проведении), а также информации о результатах торгов; в) выдает необходимые материалы и соответствующие документы юридическим и физическим лицам, намеревающимся принять участие в торгах (далее - претенденты); г) принимает заявки и документы от претендентов, а также предложения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, организует регистрацию заявок в журнале приема заявок, обеспечивает сохранность представленных заявок, документов и предложений, а также конфиденциальность сведений о лицах, подавших заявки и предложения, и содержания представленных ими документов до момента их оглашения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы; д) организует осмотр земельных участков на местности; е) проверяет правильность оформления документов, представленных претендентами; ж) принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске к участию в торгах по основаниям, установленным названными Правилами, и уведомляет претендентов о принятом решении; з) определяет победителя торгов и оформляет протокол о результатах торгов; и) готовит проекты договоров купли-продажи земельных участков; к) подписывает от имени собственника договоры купли-продажи земельных участков по результатам торгов; л) осуществляет иные предусмотренные Правилами функции.
При продаже находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков функции организатора торгов определяются соответственно полномочным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.
Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов. Извещение должно содержать следующие сведения: а) форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы; б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов; в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные; г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; д) наименование организатора торгов; е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, шаг аукциона, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления; ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах; з) условия конкурса; и) место, дата, время и порядок определения участников торгов; к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов; л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка; м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности; н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка; о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
Правилами установлены следующие условия участия в торгах.
Для участия в торгах претендент представляет организатору торгов (лично или через своего представителя) в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, платежный документ с отметкой банка плательщика об исполнении для подтверждения перечисления претендентом установленного в извещении о проведении торгов задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемых на торгах земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка и опись представленных документов составляются в двух экземплярах, один из которых остается у организатора торгов, другой - у претендента.
Один претендент имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.
При подаче заявки физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий личность. В случае подачи заявки представителем претендента предъявляется доверенность. Юридическое лицо дополнительно прилагает к заявке нотариально заверенные копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации юридического лица, а также выписку из решения уполномоченного органа юридического лица о совершении сделки (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент).
Заявка с прилагаемыми к ней документами регистрируется организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов. На каждом экземпляре документов организатором торгов делается отметка о принятии заявки с указанием номера, даты и времени подачи документов.
Заявка, поступившая по истечении срока ее приема, вместе с документами по описи, на которой делается отметка об отказе в принятии документов с указанием причины отказа, возвращается в день ее поступления претенденту или его уполномоченному представителю под расписку.
Претендент имеет право отозвать принятую организатором торгов заявку до окончания срока приема заявок, уведомив об этом (в письменной форме) организатора торгов. Организатор торгов обязан возвратить внесенный задаток претенденту в течение трех банковских дней со дня регистрации отзыва заявки в журнале приема заявок. В случае отзыва заявки претендентом позднее даты окончания приема заявок задаток возвращается в порядке, установленном для участников торгов.
Для участия в торгах претендент вносит задаток на указанный в извещении о проведении торгов счет (счета) организатора торгов. Документом, подтверждающим поступление задатка на счет (счета) организатора торгов, является выписка (выписки) со счета (счетов) организатора торгов.
В день определения участников торгов, установленный в извещении о проведении торгов, организатор торгов рассматривает заявки и документы претендентов, устанавливает факт поступления от претендентов задатков на основании выписки (выписок) с соответствующего счета (счетов). По результатам рассмотрения документов организатор торгов принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске претендентов к участию в торгах, которое оформляется протоколом. В протоколе приводится перечень принятых заявок с указанием имен (наименований) претендентов, перечень отозванных заявок, имена (наименования) претендентов, признанных участниками торгов, а также имена (наименования) претендентов, которым было отказано в допуске к участию в торгах, с указанием оснований отказа.
Претендент не допускается к участию в торгах по следующим основаниям: а) заявка подана лицом, в отношении которого законодательством РФ установлены ограничения в приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; б) представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене или размере арендной платы), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ; в) заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий; г) не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет (счета), указанный в извещении о проведении торгов.
Организатор торгов обязан вернуть внесенный задаток претенденту, не допущенному к участию в торгах, в течение трех банковских дней со дня оформления протокола о признании претендентов участниками торгов.
Претенденты, признанные участниками торгов, и претенденты, не допущенные к участию в торгах, уведомляются о принятом решении не позднее следующего рабочего дня с даты оформления данного решения протоколом путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо направления такого уведомления по почте заказным письмом.
Претендент приобретает статус участника торгов с момента оформления организатором торгов протокола о признании претендентов участниками торгов.
При проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, предложение представляется: а) претендентом в день подачи заявки или в любой день до дня окончания срока приема заявок в месте и час, которые установлены в извещении о проведении торгов для подачи заявок; б) участником торгов непосредственно в день проведения торгов, но до начала рассмотрения предложений.
В случае если: а) претендент при подаче заявки заявит о своем намерении подать предложение в любой день до дня окончания срока приема заявок или непосредственно перед началом проведения торгов, организатором торгов делается отметка в журнале приема заявок и выдается претенденту соответствующая выписка; б) участник торгов отзовет принятую организатором торгов заявку, предложение считается неподанным.
Отказ претенденту в приеме заявки на участие в торгах лишает его права представить предложение.
В том, что касается определения порядка проведения торгов, Правила обращают внимание на следующие основные моменты.
В Правилах устанавливается, что торги проводятся в указанном в извещении о проведении торгов месте, в соответствующие день и час.
Аукцион, открытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке: а) аукцион ведет аукционист; б) аукцион начинается с оглашения аукционистом наименования, основных характеристик и начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы, шага аукциона и порядка проведения аукциона. Шаг аукциона устанавливается в размере от 1 до 5% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы и не изменяется в течение всего аукциона; в) участникам аукциона выдаются пронумерованные билеты, которые они поднимают после оглашения аукционистом начальной цены или начального размера арендной платы и каждой очередной цены или размера арендной платы в случае, если готовы купить земельный участок либо заключить договор аренды в соответствии с этой ценой или размером арендной платы; г) каждую последующую цену или размер арендной платы аукционист назначает путем увеличения текущей цены или размера арендной платы на шаг аукциона. После объявления очередной цены или размера арендной платы аукционист называет номер билета участника аукциона, который первым поднял билет, и указывает на этого участника аукциона. Затем аукционист объявляет следующую цену или размер арендной платы в соответствии с шагом аукциона; д) при отсутствии участников аукциона, готовых купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с названной аукционистом ценой или размером арендной платы, аукционист повторяет эту цену или размер арендной платы три раза. Если после троекратного объявления очередной цены или размера арендной платы ни один из участников аукциона не поднял билет, аукцион завершается. Победителем аукциона признается тот участник аукциона, номер билета которого был назван аукционистом последним; е) по завершении аукциона аукционист объявляет о продаже земельного участка или права на заключение договора его аренды, называет цену проданного земельного участка или размер арендной платы и номер билета победителя аукциона.
Конкурс или аукцион, закрытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:
а) организатор торгов принимает предложения от участников торгов, которые пожелали представить их непосредственно перед началом проведения торгов. Организатор торгов разъясняет участникам торгов их право на представление других предложений непосредственно до начала проведения торгов. На торгах рассматривается предложение, которое участник торгов подал последним;
б) перед вскрытием запечатанных конвертов с предложениями в установленные в извещении о проведении торгов день и час организатор торгов проверяет их целость, что фиксируется в протоколе о результатах торгов.
При вскрытии конвертов и оглашении предложений, помимо участника торгов, предложение которого рассматривается, могут присутствовать остальные участники торгов или их представители, имеющие доверенность, а также с разрешения организатора торгов представители средств массовой информации.
Предложения должны быть изложены на русском языке и подписаны участником торгов (его представителем). Цена или размер арендной платы указывается числом и прописью. В случае если числом и прописью указаны разные цены или размеры арендной платы, организатор торгов принимает во внимание цену или размер арендной платы, указанные прописью. Предложения, содержащие цену или размер арендной платы ниже начальных, не рассматриваются;
в) победителем конкурса признается участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы при условии выполнения таким победителем условий конкурса, а победителем аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, - участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы.
При равенстве предложений победителем признается тот участник торгов, чья заявка была подана раньше;
г) организатор торгов объявляет о принятом решении в месте и в день проведения торгов, а также письменно извещает в пятидневный срок всех участников торгов о принятом решении.
Результаты торгов, согласно упомянутым Правилам, оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы) и победителем торгов в день проведения торгов.
Протокол о результатах торгов составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю, а второй остается у организатора торгов. В протоколе указываются: а) регистрационный номер предмета торгов; б) местоположение (адрес), кадастровый номер земельного участка, данные о государственной регистрации прав на земельный участок; в) предложения участников торгов; г) имя (наименование) победителя (реквизиты юридического лица или паспортные данные гражданина); д) цена приобретаемого в собственность земельного участка или размер арендной платы; е) срок уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа); ж) порядок, сроки и размеры платежей, если земельный участок продается в рассрочку (график платежей).
Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола.
Внесенный победителем торгов задаток засчитывается в оплату приобретаемого в собственность земельного участка или в счет арендной платы.
Организатор торгов обязан в течение трех банковских дней со дня подписания протокола о результатах торгов возвратить задаток участникам торгов, которые не выиграли их.
Последствия уклонения победителя торгов и организатора торгов от подписания протокола, а также от заключения договора определяются в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Информация о результатах торгов публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов, в месячный срок со дня заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Информация включает в себя: а) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; б) наименование организатора торгов; в) имя (наименование) победителя торгов; г) местоположение (адрес), площадь, границы, кадастровый номер земельного участка.
Правилами специально указывается также и на то, что торги по каждому выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися в случае, если: а) в торгах участвовало менее двух участников; б) ни один из участников торгов при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, после троекратного объявления начальной цены или начального размера арендной платы не поднял билет; в) ни один из участников торгов при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, в соответствии с решением организатора торгов не был признан победителем; г) победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.
Организатор торгов в случае признания торгов несостоявшимися вправе объявить о повторном проведении торгов. При этом могут быть изменены их условия. Организатор торгов может снизить начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы и уменьшить шаг аукциона не более чем на 15% без проведения повторной оценки. В случае если организатором торгов выступает специализированная организация, условия конкурса, начальная цена или начальный размер арендной платы, шаг аукциона могут быть изменены в порядке, установленном для их утверждения.
5 - 6. Организация и проведение аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства и для комплексного освоения участков в целях жилищного строительства основаны на специальных положениях ст. ст. 38.1, 38.2 ЗК, введенных с принятием Градостроительного кодекса (см. комментарии к этим статьям). К отношениям, не урегулированным специальными нормами по организации и проведению торгов, в указанных случаях применяются нормы комментируемой статьи и нормы ГК.
Статья 38.1. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства
Комментарий к статье 38.1
1. Данной статьей установлены нормы о проведении торгов в форме аукционов, на которых заключаются договоры купли-продажи или аренды земельных участков для жилищного строительства.
Общие нормы о проведении торгов установлены ГК, ст. 38 ЗК содержит специальные нормы о заключении договора аренды или купли-продажи земельного участка на торгах. При этом Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила) были утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808. С принятием комментируемой статьи нормы указанного Постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются.
2. Одной из особенностей проведения аукционов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования.
Проведение кадастрового учета земельных участков осуществляется на основании ФЗ "О государственном земельном кадастре".
3. Порядок проведения аукционов, установленный комментируемой статьей, имеет некоторые отличия от действующих в настоящий момент Правил, при этом не все отличия носят принципиальный характер. К последним можно отнести то, что комментируемой статьей не предусматривается проведение конкурсов, а также закрытых аукционов.
4 - 11. Положения об извещении, о проведении торгов, установленные Правилами, также отличаются от содержания извещения, установленного комментируемой статьей. При этом в соответствии с п. 8 Правил извещение должно содержать следующие сведения:
а) форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;
б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;
в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;
г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
д) наименование организатора торгов;
е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, шаг аукциона, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;
ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;
з) условия конкурса;
и) место, дата, время и порядок определения участников торгов;
к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;
л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;
м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;
н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;
о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
12 - 15. При реализации п. 12 комментируемой статьи следует учесть, что, поскольку копия не является надлежащим документом, удостоверяющим личность физического лица, при подаче заявки вместе с копией следует предъявлять и подлинник документа, удостоверяющего личность заявителя.
Пунктом 12 комментируемой статьи не установлено требование о представлении документов, удостоверяющих право гражданина выступать на аукционе от имени юридического лица. Граждане, представляющие на аукционе юридические лица, в данном случае действуют на основании общих норм ГК о юридических лицах, представительстве и доверенности.
При применении комментируемой статьи следует обратить внимание на то, существенные условия договора (в том числе договора аренды) устанавливаются договором или законом. При этом в качестве существенного условия договора Кодекс называет только размер арендной платы (см. ст. 65 ЗК).
Статья 38.2. Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства
Комментарий к статье 38.2
1. Нормы комментируемой статьи в целом следуют нормам ст. 30.2 ЗК и положениям ст. 38.1 Кодекса (на что указывает п. 2). При этом установлены особенности организации аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в данном случае.
2 - 3. Согласно комментируемой статье извещение должно содержать меньшее количество информации о предмете аукциона. В извещении указывается начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка (в качестве начальной цены предмета торгов), а размер арендной палаты представляет собой только условие заключаемого на аукционе договора аренды и предметом торгов не является.
Статья 39. Сохранение права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения
Комментарий к статье 39
1. Статья 39 ЗК, как и ранее ст. 38 ЗК РСФСР, регулирует вопросы, связанные с судьбой прав на земельные участки в случае разрушения расположенных на них объектов недвижимости. При этом ст. 39 ЗК не затрагивает право собственности на землю, что прямо следует из ее названия, а также содержания. Она регулирует лишь вопросы, связанные с сохранением некоторых иных вещных прав на землю, а именно права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельными участками (п. 1 комментируемой статьи), а также так называемых "обязательственных" прав на землю - аренды и производной от нее субаренды земельных участков (п. 2 данной статьи). Вместе с тем по неясным причинам статья обходит молчанием такой вид права на землю, как право безвозмездного (временного) пользования земельным участком, срок действия которого при его возникновении в отношении земель, находящихся в частной собственности, ЗК не ограничен и подлежит установлению в договоре (подп. 2 п. 1 ст. 24 Кодекса).
Пункт 1 комментируемой статьи предоставляет обладателям права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками, чьи здания, строения или сооружения подверглись разрушению, некие гарантии сохранения за ними указанных прав в течение трех лет при соблюдении одного условия - данные лица должны в течение указанного срока приступить к восстановлению разрушенных объектов в установленном порядке.
Введение в ЗК таких гарантий представляется некорректным, поскольку в законодательстве отсутствует норма, в силу которой указанные права могли бы быть прекращены до истечения трехлетнего срока по причине разрушения расположенных на земле объектов. Иными словами, даже при отсутствии ст. 39 оснований для прекращения соответствующих прав на землю до истечения трехлетнего срока в ЗК не нашлось бы. Кроме того, указание комментируемого пункта на то, что соответствующие права сохраняются в течение трех лет, еще не означает, что факт истечения данного периода, даже при отсутствии начала восстановления разрушенного объекта, может сам по себе являться основанием для прекращения прав на земельный участок. Аналогичная проблема возникает, например, с реализацией предусмотренной п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК обязанности некоторых категорий обладателей права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками переоформить данное право на иные виды прав в срок до 1 января 2008 г. Несмотря на наличие данной обязанности, в случае ее неисполнения оснований для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не будет, так как в ЗК отсутствуют нормы, которые позволяли бы прекращать данное право в подобных случаях.
В связи с этим более корректным, на наш взгляд, было бы введение в Кодекс (например, в ст. 45) правила о возможности прекращения прав на землю, предоставленную для обслуживания здания (строения, сооружения), при его разрушении и несовершении действий по началу его восстановления в течение трех лет.
Норма, регулирующая сходные на первый взгляд отношения, уже существует. Речь идет о подп. 4 п. 2 ст. 45 ЗК, согласно которому право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при неиспользовании земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Однако представляется, что в силу данной нормы указанные права на землю также не могут быть принудительно прекращены в случае разрушения расположенного на участке объекта. Дело в том, что указанная норма ст. 45 говорит о землях, предназначенных под иные цели, т.е. об участках, предоставленных для сельскохозяйственного производства или для строительства. В статье же 39 речь идет исключительно об участках, предназначенных для обслуживания расположенных на них зданий, строений, сооружений.
Гражданское законодательство также не дает оснований для изъятия земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, при разрушении расположенных на них объектов. Согласно ст. 287 ГК прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.
Анализ п. 1 ст. 39 ЗК приводит также к ряду иных немаловажных вопросов, на которые комментируемый пункт не дает ответа.
Так, при разрушении одного объекта на едином участке могут оставаться иные, не подвергшиеся разрушению объекты и правообладатель продолжает осуществлять пользование ими и земельным участком - имеет ли отношение ст. 39 к подобным случаям? Очевидно, что нет, хотя ст. 39 и не отвечает на данный вопрос.
Далее, что следует считать разрушением здания, строения, сооружения? Полное разрушение или определенную степень частичного разрушения, и если да, то какую именно? Например, если в результате пожара разрушена лишь половина строения - будет ли это считаться разрушением объекта?
Следующий вопрос возникает при рассмотрении приводимого в п. 1 перечня причин, способных вызвать разрушение объекта. Здесь упоминаются лишь три такие причины: пожар, стихийное бедствие, ветхость объекта. Однако разрушение объекта возможно также и в иных случаях, например в случае его полного или частичного сноса самим правообладателем либо в результате взрыва и т.д. Какова судьба прав на землю в этих случаях?
Еще один вопрос связан с понятием начала восстановления разрушенного объекта. Совершение каких действий можно считать таким началом? В частности, следует ли признавать в качестве таковых доставку на земельный участок строительных материалов? Доставку строительной техники? Заключение договора строительного подряда, предусматривающего восстановление строения?
Ответов на все эти вопросы комментируемая статья не содержит, и любые предположения, высказанные по ним, будут носить вероятностный характер. Однако, учитывая то, что реализация п. 1 ст. 39 ЗК в виде принудительного прекращения предусмотренных им прав на землю практически невозможна в силу некорректности его положений, данные вопросы несколько теряют свою актуальность и лишь дополняют перечень оснований, которыми правообладатель может воспользоваться при обжаловании действий соответствующих органов по принудительному прекращению прав на землю в связи с разрушением зданий, строений и сооружений.
По этим же причинам предусмотренное комментируемым пунктом право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления продлить срок на восстановление объекта также вряд ли можно признать существенным для осуществления поименованных в данном пункте прав на землю. Хотя и здесь остаются открытыми такие вопросы, как случаи и основания для продления сроков, допустимая продолжительность нового срока на восстановление и количество возможных продлений. Данные вопросы в случае необходимости могут быть урегулированы законодательством субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.
2. Если п. 1 комментируемой статьи может иметь отношение лишь к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности (право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения на частных землях не возникают), то п. 2, в котором говорится об аренде (субаренде) земельных участков, может касаться в том числе и участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам, т.е. находящихся в частной собственности.
Следует отметить, что практическая целесообразность сохранения в ЗК комментируемого пункта, так же как и ст. 39 в целом, по нашему мнению, отсутствует в силу их некорректности, показанной в комментарии к п. 1. Вместе с тем необходимо обратить внимание, что сама по себе договорная (обязательственная) природа аренды и субаренды существенно расширяет возможности регулирования различных вопросов данных форм пользования землей. Причина в том, что наличие между сторонами арендных (субарендных) отношений договора позволяет устанавливать в нем любые не противоречащие предписаниям гражданского и земельного законодательства правила, обязательные к соблюдению сторонами. И нарушение этих правил может влечь за собой не только законную, но и договорную формы ответственности.
Так, стороны вправе определить и закрепить в договоре аренды (субаренды) условия о досрочном прекращении арендных прав в результате разрушения объекта, расположенного на арендованном земельном участке. При этом, пользуясь отсутствием в ЗК и ГК соответствующих ограничений, стороны свободны в определении срока, по истечении которого арендодатель вправе потребовать досрочного прекращения договора по указанным основаниям, равно как и в определении условий, когда досрочное прекращение договора по инициативе арендодателя недопустимо (например, в случае полного восстановления строения в установленный срок либо начала его восстановления, при этом следует договориться и о содержании данного понятия). Стороны также вправе отказаться от установления каких бы то ни было правил по данным вопросам.
В случае если правила о досрочном расторжении договора в связи с разрушением здания, строения, сооружения и нарушением арендатором предусмотренной договором обязанности по восстановлению объекта устанавливаются в договоре аренды земли, находящейся в собственности государства или муниципального образования, и срок аренды превышает пять лет, данные основания для расторжения рекомендуется обозначать в качестве существенных. Причина в том, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК досрочное расторжение договора аренды государственного или муниципального земельного участка, заключенного на срок более пяти лет, по требованию арендодателя возможно лишь на основании решения суда при существенном нарушении условий договора со стороны арендатора. В то же время указание в договоре на соответствующее нарушение арендатором своей обязанности по восстановлению объекта как на существенное не является панацеей для арендодателя, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Бремя доказывания существенности нарушения согласно правилам гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства возлагается на арендодателя.
Глава VI. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ
И АРЕНДАТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Статья 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков
Комментарий к статье 40
1. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования заинтересованы в предоставлении земельных участков различным гражданам и организациям, поскольку это означает возложение на них обязанностей собственников имущества.
Поскольку земельные отношения определяются ст. 3 ЗК как отношения не только по использованию, но и по охране земель, часть обязанностей участников земельных отношений закреплена в гл. II "Охрана земель" ЗК (в ст. 13). Поэтому в ЗК в отдельную главу VI выделены "права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков".
Права участников земельных отношений определяются не только земельным, но и гражданским законодательством сходно. Так, с правом собственника земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ (подп. 1 п. 1 ст. 40 ЗК) корреспондирует право собственника использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами и не нарушает прав других лиц (п. 3 ст. 261 ГК). С правом возводить здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением различных нормативов (подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК) корреспондирует право возводить на земельном участке здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (п. 1 ст. 263 ГК).
Согласно ст. 19 Закона РФ "О недрах" собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых (песка, гравия и т.п.), не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Несоблюдение хотя бы одного из этих условий, например строительство подземного сооружения на глубину более 5 м, является нарушением ст. 19 Закона РФ "О недрах".
Осуществление прав на земельные участки зачастую допускается лишь при соблюдении обязанностей. Например, право на возведение зданий можно осуществлять только при соблюдении целевого назначения земельного участка (например, на земельном участке сельскохозяйственного назначения не допускается строительство торгового комплекса) и градостроительных регламентов, разрабатываемых в соответствии с Градостроительным кодексом (см. комментарий к гл. XV ЗК). При несоблюдении этих условий постройка на земельном участке является самовольной и в силу ст. 222 ГК подлежит сносу по решению суда.
Право строить и использовать водные объекты (воды) на своем земельном участке и под ним (подп. 1 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК) допускается при соблюдении требований водного законодательства <1>, а проведение мелиоративных работ - в соответствии с ФЗ "О мелиорации земель".
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". М.: Частное право, 2006 (размещен также в СПС "КонсультантПлюс").
2. Перечень прав собственника на использование земельного участка, содержащийся в п. 1 ст. 40 ЗК, является открытым, допускающим осуществление собственником других установленных законодательством прав. В комментируемой статье названо только одно из них - собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в пользование иному лицу (подп. 1 п. 2 ст. 40 ЗК).
Подпункт 2 п. 2 ст. 40 ЗК, устанавливавший, что собственник земельного участка имеет право собственности на "расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных Лесным кодексом Российской Федерации", признан утратившим силу ФЗ о введении в действие ЛК, "что лишило собственников любых земельных участков права законной бесплатной рубки любых, в том числе нелесных, многолетних растений" <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". М.: Частное право, 2007.
Среди других прав собственника земельного участка следует назвать право совершения со своим земельным участком сделок, не противоречащих нормам земельного права.
Поскольку комментируемая статья действует в редакции федеральных законов, вступивших в силу с 2007 г., судебная практика их применения пока не сформировалась.
Статья 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков
Комментарий к статье 41
1. В соответствии со ст. 41 ЗК лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные п. 1 ст. 40 ЗК. Следует отметить, что упоминание в комментируемой статье подп. 2 п. 2 ст. 40 ЗК в настоящее время является излишним, так как он утратил силу (см. комментарий к ст. 40 ЗК).
2. Права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором; права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, определяются законом или иным актом, которым установлен публичный сервитут. Данные положения корреспондируют с содержанием п. 2 ст. 264 ГК, согласно которому лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения их обязанностей (п. 2 ст. 43 ЗК).
Статья 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков
Комментарий к статье 42
Обязанность использовать земельные участки в соответствии с их принадлежностью к категории земель и разрешенными к использованию способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, основана на положениях Конституции РФ. В соответствии с этими положениями осуществление правомочий собственника земли не должно наносить ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36); каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Соблюдение целевого назначения земельного участка при его использовании - главная обязанность участников земельных отношений. Земельное законодательство допускает предоставление земельного участка не вообще, а только с определенной целью использования, что отражается в документах о правах на земельные участки. Гражданин или юридическое лицо не могут по своему усмотрению изменить целевое назначение земельного участка. Такое изменение производится по решению соответствующего органа и зачастую связано со специальной процедурой перевода земель из одной категории в другую.
Следующая обязанность - сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством. Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (в ред. от 26 июня 2007 г.) <1> установлена обязанность участников земельных отношений уведомлять органы по геодезии и картографии о случаях повреждения геодезических пунктов, а также обеспечивать доступ к ним при проведении геодезических и картографических работ (ст. 16). В соответствии с Положением об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г. N 1170 <2>, геодезический пункт включает в себя охранную зону, к которой относятся земля под ним и вокруг него шириной 1 м.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 165; Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203.
<2> СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4803.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны также осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами. Обязанности по охране земель содержатся в ст. 13 ЗК, других природных объектов - в лесном, водном и ином законодательстве.
Еще одна обязанность - своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами. Следует отметить, что сроки освоения земельных участков могут быть предусмотрены не только договорами, но и законами. В соответствии со ст. 39 ЗК при разрушении строения на земельном участке владелец земельного участка обязан приступить к восстановлению строения в течение трех лет. Статья 284 ГК устанавливает, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства или строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Нарушение сроков освоения земельных участков является одним из оснований прекращения прав на них.
Об исполнении обязанности своевременно производить платежи за землю см. комментарий к гл. X ЗК.
Обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов корреспондирует с соответствующим правом, закрепленным подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК. Участник земельных отношений должен согласовывать проект строительства с архитектурными, природоохранными и другими органами. Арендатор, помимо этого, обязан соблюдать при строительстве условия договора аренды земельного участка.
Обязанность не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий входит в мероприятия по охране земель.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны выполнять иные требования, предусмотренные федеральными законами. Например, граждане, на земельных участках которых произрастают растения, отнесенные к наркотическим средствам, обязаны их уничтожить (ст. 29 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (в ред. от 24 июля 2007 г.) <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 49. Ст. 4845; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 43. Ст. 4412; N 44. Ст. 4535.
Использовать земельные участки необходимо так, чтобы не нарушать права других участников земельных отношений.
В соответствии со ст. 7 ФЗ о введении в действие ЗК к земельным отношениям, возникшим до введения Кодекса в действие, ЗК применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие. Данное положение означает, что в отношении прав и обязанностей на земельные участки нормы ЗК обратной силы не имеют. Исключение составляет положение не ЗК, а п. 4 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, в соответствии с которым граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР", но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК.
Статья 43. Осуществление прав на земельный участок
Комментарий к статье 43
1. Усмотрение в осуществлении прав на земельные участки федеральными законами существенно ограничено, что следует уже из содержания ст. 40 ЗК (см. комментарий к ней) как одного из таких федеральных законов. Законодательство, по существу, лишило даже собственника земельного участка свободы осуществления своих полномочий владения, пользования и распоряжения им. Еще больше ограничены права лиц, не являющихся собственниками земельных участков: они не вправе их продавать, обменивать, завещать, дарить, отдавать в залог или по договору ренты.
В зависимости от видов земельных участков существует множество ограничений в осуществлении прав на них. Они выражаются в обязанностях: использовать земельные участки по целевому назначению; застраивать в определенный срок (если участок предоставлялся для строительства) либо, напротив, воздерживаться от застройки (например, если участок предоставлялся для огородничества); не допускать раздела или, напротив, сосредоточения определенной площади земель в собственности одного лица и др. Усмотрение ограничивается также общеправовыми запретами злоупотребления своими правами, их осуществления исключительно с целью причинения вреда другому лицу (так называемая "шикана") либо ограничения конкуренции.
2. Пункт 2 ст. 43 ЗК, согласно которому отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав на земельные участки не влечет за собой прекращения их обязанностей, установленных ст. 42 ЗК, не означает отказ от самого правообладания земельным участком, о котором говорится в ст. 53 ЗК. В п. 2 комментируемой статьи имеется в виду отказ от субъективных прав, установленных ст. ст. 40 и 41 ЗК. Чтобы отказаться от обязанностей правообладателя земельного участка, необходимо утратить статус такого правообладателя, т.е. зарегистрировать прекращение своего права на земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Глава VII. ПРЕКРАЩЕНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Статья 44. Основания прекращения права собственности на земельный участок
Комментарий к статье 44
Данной статьей установлены основания прекращения права собственности как по воле собственника, так и в принудительном порядке.
Это соответствует общим основаниям прекращения права собственности, предусмотренным ст. 235 ГК, согласно которой право собственности прекращается при: а) отчуждении собственником своего имущества другим лицам; б) отказе собственника от права собственности; в) гибели или уничтожении имущества; г) утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Отчуждение собственником земельного участка осуществляется на основании сделки. Особенности заключения сделок с земельными участками определены ст. ст. 27, 37, 38 ЗК (см. комментарии к ним) и иными земельно-правовыми актами.
Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на земельный участок, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество (ст. 236 ГК).
При этом та же статья ГК лежит в основе нормы комментируемой статьи о том, что отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Таким образом, собственник, отказавшийся от земельного участка, отвечает за его содержание, обязан платить земельный налог до момента перехода права собственности иному лицу.
В соответствии с упомянутой выше ст. 235 ГК принудительное изъятие земельного участка у собственника не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:
1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам.
При этом изъятие земельного участка путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законом или договором (ст. 237 ГК). Право собственности на земельный участок, на который обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество;
2) отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу;
3) реквизиция земельного участка;
4) конфискация земельного участка;
5) отчуждение имущества в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 252, п. 2 ст. 272, ст. ст. 282, 285, 293 ГК.
Обращение в государственную собственность земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании положений о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд с возмещением их стоимости и других убытков в порядке, установленном ЗК и ст. 306 ГК.
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, отчуждаются в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации. При этом заключение договоров купли-продажи таких земельных участков осуществляется преимущественно на торгах (см. ст. 38 ЗК и комментарий к ней).
Статья 238 ГК устанавливает особый случай прекращения права собственности в том случае, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать. Это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.
Это положение может распространяться и на прекращение права собственности на земельные участки. В частности, при истребовании участка из чужого незаконного владения и, что может быть частным случаем этого, когда гражданином или юридическим лицом был приобретен земельный участок из земель, изъятых на основании данного Кодекса из оборота.
В соответствии с той же ст. 238 ГК в случаях, когда имущество не отчуждено собственником в установленные данной статьей сроки, земельный участок, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества.
Согласно общим правилам (ст. 239 ГК) в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. ст. 279 - 282 и 284 - 286 ГК.
Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.
Указанное правило соответственно применяется при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием горных отводов, участков акватории и других участков, на которых находится имущество.
Статья 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком
Комментарий к статье 45
1. Комментируемой статьей устанавливаются основания прекращения прав на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками.
Прекращение права в данном случае, как и при прекращении права собственности, может осуществляться и по инициативе правообладателя, и принудительно, в строго определенных законом случаях.
В случае отказа от права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения от правообладателя не требуется указывать основания такого отказа. В то же время отказ от права на земельный участок в самом общем случае может последовать при отсутствии надобности дальнейшего его использования. Например, при ликвидации юридического лица или смене места жительства гражданина.
Одним из существенных условий, выставляемых пользователю или владельцу земельного участка ст. 53 ЗК и гражданским законодательством, является то, что сам факт отказа от участка не является автоматическим прекращением права. Правообладатели обязаны содержать участок, выплачивать установленные платежи за землю, выполнять иные действия, связанные с реализацией права, до тех пор, пока земельный участок не перейдет во владение собственнику - Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Факт прекращения права констатируется действиями по государственной регистрации соответствующих изменений в правах на землю.
2 - 3. Пунктом 2 (подп. 1 - 4) комментируемой статьи устанавливается перечень земельных правонарушений, за которые земельный участок может быть изъят у владельца либо пользователя в порядке привлечения к административной ответственности. Данный перечень является закрытым. Изменения или дополнения в установленный перечень не могут быть внесены иными нормативными актами, в том числе федеральными законами.
Споры о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования стали предметом судебных разбирательств.
ФАС Московского округа рассмотрел 2 июня 2005 г. в судебном заседании кассационную жалобу истца - администрации Успенского сельского округа Одинцовского района (далее - Администрация) - на решение Арбитражного суда Московской области от 7 декабря 2004 г., Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2005 г. N 10АП-144/05-ГК по иску (заявлению) к некоммерческой организации "Товарищество домовладельцев "Н" (далее - Товарищество) о прекращении права бессрочного пользования земельным участком. Из материалов дела следует, что решением Арбитражного суда Московской области от 7 декабря 2004 г., оставленным без изменения Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2005 г., Администрации было отказано в удовлетворении иска о прекращении права Товарищества на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком общей площадью 3995 кв. м.
Суд исходил при этом из того, что оснований для применения ст. 54, п. 2 ст. 45 ЗК в спорном случае не имеется. Факт использования земельного участка не в соответствии с назначением не доказан; указанные в акте проверки нарушения либо устранены, либо опровергаются материалами дела.
В кассационной жалобе Администрации ставится вопрос об отмене судебных актов со ссылкой на их незаконность и необоснованность. Заявителем указывается, что судом не учтены нарушения, допущенные Товариществом при землепользовании. Участок был выделен под стадион, между тем до настоящего времени объект не построен. Эти обстоятельства судом не учтены, в иске отказано ошибочно.
Исходя из данных доводов Администрация просила отменить судебные акты с передачей дела на новое рассмотрение. В судебном заседании представитель Администрации поддержал жалобу по изложенным в ней доводам.
Представитель Товарищества выступил против удовлетворения кассационной жалобы, считая судебные акты законными и обоснованными.
Изучив материалы дела, кассационную жалобу Администрации и отзыв на нее со стороны Товарищества, обсудив доводы представителей, суд кассационной инстанции посчитал жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с п. 2 ст. 45 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается при использовании участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, а также при использовании участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.
Судом установлено, что факт использования земельного участка не в соответствии с назначением не доказан; указанные в акте проверки нарушения либо устранены, либо опровергаются материалами дела, т.е. не доказаны.
Таким образом, по существу суд пришел к выводу об отсутствии оснований для применения п. 2 ст. 45 ЗК и прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
При таких выводах отказ в удовлетворении иска не противоречит закону.
Доводы заявителя относительно ошибочности выводов суда отклоняются.
В деле отсутствуют доказательства того, что товарищество пользуется спорным земельным участком с нарушениями, которые в соответствии с ЗК являются основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования.
Выводы суда соответствуют материалам дела. Нормы материального права к установленным обстоятельствам применены правильно.
С учетом изложенного суд счел, что оснований для отмены или изменения судебных актов не имеется.
Подпункты 5, 6 устанавливают возможность принудительного прекращения соответствующих прав для обеспечения определенных публичных интересов.
Статья 46. Основания прекращения аренды земельного участка
Комментарий к статье 46
1. Данной статьей вводятся дополнительные основания прекращения договора аренды земельного участка, помимо тех, что установлены ГК.
Согласно ст. 610 ГК, если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества - за три месяца. Законом или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды, заключенного на неопределенный срок.
Согласно ст. 617 ГК переход права на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
В случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное.
Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора.
Мы уже назвали несколько случаев, когда арендатор имеет право досрочно расторгнуть договор. Статья 620 ГК предусматривает еще один, когда в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, земельный участок окажется в состоянии, непригодном для использования. Кроме того, ст. 611 ГК предоставляет арендатору право расторгнуть договор и потребовать возмещения убытков, если арендодатель не передал вместе с земельным участком необходимые для его использования документы и принадлежности и без них арендатор не может эксплуатировать земельный участок в соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того, на что вправе был рассчитывать.
Неисполнение арендодателем обязанности по предупреждению арендатора о правах третьих лиц на земельный участок также дает право арендатору требовать уменьшения арендной платы или расторжения договора и возмещения убытков (ст. 613 ГК).
При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть земельный участок во владение арендодателя в том состоянии, в каком он его получил, с учетом "нормального износа" или в состоянии, обусловленном договором (ст. 622 ГК). Если же арендатор не прекратил пользоваться участком в срок, установленный договором, и без согласия арендодателя, хотя последний на таком прекращении настаивает, или прекратил использование несвоевременно, арендодатель вправе требовать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае, когда внесенная плата не покрывает понесенных арендодателем убытков, он вправе претендовать на их возмещение.
Арендодатель на основании ст. 619 ГК вправе расторгнуть договор досрочно, если арендатор:
- пользуется земельным участком с существенным нарушением условий договора или назначения земельного участка либо с неоднократными нарушениями;
- существенно ухудшает качество земель;
- более двух раз подряд по истечении установленного срока не вносит арендную плату.
Арендодатель имеет право потребовать от арендатора досрочного внесения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК).
Договором аренды могут быть установлены также условия расторжения договора по инициативе арендодателя в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК, т.е. при существенном нарушении договора другой стороной. Существенное нарушение договора - это нарушение, влекущее для другой стороны ущерб, в результате которого она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Значит, арендодатель может настаивать на включении в договор условий, при которых он вправе расторгнуть договор аренды досрочно, если он предвидит и хочет предотвратить возможные существенные нарушения арендатором условий договора. Перечень этих условий зависит от содержания конкретного договора.
В то же время закон требует, чтобы арендодатель, прежде чем он досрочно расторгнет договор, направил арендатору письменное предупреждение о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок (ст. 619 ГК).
По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:
- пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
- существенно ухудшает имущество;
- более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
- не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки, в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора.
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК.
В соответствии со ст. 620 ГК по требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда:
1) арендодатель не предоставляет имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества;
2) переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора;
3) арендодатель не производит являющийся его обязанностью капитальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки;
4) имущество в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, непригодном для использования.
Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендатора в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК.
Собственник земельного участка вправе требовать по суду, чтобы собственник недвижимости после прекращения права пользования участком освободил его от недвижимости и привел участок в первоначальное состояние.
В случаях, когда снос здания или сооружения, находящегося на земельном участке, запрещен в соответствии с законом и иными правовыми актами (жилые дома, памятники истории и культуры и т.п.) либо не подлежит осуществлению ввиду явного превышения стоимости здания или сооружения по сравнению со стоимостью отведенной под него земли, суд с учетом оснований прекращения права пользования земельным участком и при предъявлении соответствующих требований сторонами может признать право собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором находится эта недвижимость, или право собственника земельного участка на приобретение оставшейся на нем недвижимости. Правила комментируемой статьи не применяются при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 283 ГК), а также прекращении прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования (ст. 286 ГК).
2 - 3. Пункт 2 комментируемой статьи перечисляет основания прекращения права аренды земельного участка, связанные с нарушением земельного законодательства и требований в области охраны земель, а также в связи с изъятием земельных участков в публичных интересах. В целом данный перечень сходен с основаниями прекращения иных прав на земельные участки.
Статья 47. Основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком
Комментарий к статье 47
1. В случае если право безвозмездного срочного пользования возникло на основании решения органа государственной власти или местного самоуправления, прекращение использования земельного участка на основании этого права наступает по истечении срока, установленного в данном акте.
Что же касается использования земельного участка на основе права безвозмездного срочного пользования в силу договора между гражданами или юридическими лицами, то по истечении срока, указанного в договоре, по соглашению сторон либо прекращаются отношения по использованию, либо возобновляются на новый срок. При этом, если пользователь по истечении срока использования участка продолжает его использовать, а лицо, предоставившее участок, не потребовало прекращения такого использования, договор продолжает свое действие. При этом любая из сторон может потребовать прекращения договора.
Комментируемой статьей устанавливается также требование прекращения, в том числе досрочно, пользования земельным участком в случае нарушения пользователем общих требований земельного законодательства об охране и использовании земельного участка. А именно если пользователь использует земельный участок не по целевому назначению, а также способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Право безвозмездного срочного пользования может быть прекращено также при неустранении земельных правонарушений, если эти правонарушения совершены умышленно.
2. Весьма важными нормами Кодекса являются нормы комментируемой статьи, устанавливающие правила прекращения прав на служебный земельный надел, а также основания сохранения прав на него.
При этом осталось неизменным положение, согласно которому права на земельный надел прекращались с прекращением трудовых отношений обладателя прав на земельный надел с предоставившим его работодателем. Трудовые отношения прекращаются на основаниях, предусмотренных трудовым законодательством.
В отношении реализации ст. 47 ЗК Верховный Суд РФ дал следующие разъяснения <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 3 ноября 2004 г. N 56-Г04-25 // СПС "КонсультантПлюс".
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в Приморский краевой суд с заявлением о признании п. 2 ст. 15 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Решением Приморского краевого суда от 6 августа 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Законодательного собрания Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 3 ноября 2004 г. в удовлетворении жалобы отказала в том числе по следующим основаниям.
Как предусмотрено в п. 1 ст. 2 ЗК, земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК.
В ст. 24 ЗК определен порядок и условия предоставления служебных наделов работникам в связи с трудовыми отношениями.
Статья 47 ЗК содержит основания прекращения права на служебный надел, сохранения такого права как за работником, так и за одним из членов его семьи. Согласно п. 2 ст. 47 ЗК право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением случаев, указанных в п. п. 3 и 4 этой статьи.
Пунктом 3 ст. 47 ЗК установлено, что право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности.
В силу п. 4 ст. 47 ЗК право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи: 1) работника, призванного на действительную срочную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы; 2) работника, поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении; 3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей. Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.
Суд правильно признал несостоятельным довод представителя Законодательного собрания Приморского края о том, что право работника на служебный надел не прекращается при призыве его на действительную военную службу или при поступлении на учебу.
При этом суд обоснованно указал в решении, что согласно содержанию ст. 47 ЗК федеральным законодательством закреплено общее правило о прекращении права на служебный надел, если с работником прекращены трудовые отношения, в связи с которыми служебный надел был предоставлен.
В случае призыва работника на действительную срочную военную службу или в случае поступления на учебу трудовой договор с ним расторгается по ст. 80 ТК <1>.
--------------------------------
<1> Примеч. ред.: в настоящее время в случае призыва работника на военную службу или направления его на альтернативную гражданскую службу трудовой договор подлежит прекращению по ст. 83 ТК.
В то же время в федеральном законодательстве содержится исчерпывающий перечень случаев, когда право на служебный надел сохраняется либо за самим работником (п. 3 ст. 47 ЗК), либо за членами его семьи (п. 4 ст. 47 ЗК). Нормы о сохранении права на земельный надел за работником, призванным на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы или за работником, поступившим на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении федеральным законодательством не предусмотрено.
При таких обстоятельствах доводы представителя Законодательного собрания о том, что п. 2 ст. 15 Закона Приморского края "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" не установлены дополнительные, не предусмотренные ЗК основания сохранения за работником, прекратившим трудовые отношения, права на служебный надел, суд правильно признал несостоятельными.
Оспариваемым п. 2 ст. 15 Закона Приморского края, как обоснованно указал суд, незаконно расширен перечень случаев, при которых право на земельный надел не прекращается.
Поскольку члены семьи работника, призванного на действительную военную службу или альтернативную службу, а также поступившего на учебу, не являются работниками организации, предоставившей служебный надел, и права на самостоятельное предоставление им служебного надела не имеют, за ними только сохраняется такое право, однако это не свидетельствует о том, что сам работник названное право не утрачивает.
Суд также обоснованно признал несостоятельными доводы представителя Законодательного собрания Приморского края, указавшего, что альтернативная гражданская служба входит в понятие "военная служба" исходя из следующего.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" военная служба определена как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ.
В ст. 23 этого Закона приведены категории граждан, освобожденных от призыва на военную службу, сюда включены и проходящие альтернативную гражданскую службу.
В п. 2 ст. 15 Закона Приморского края нет положений о сохранении права на служебный надел за одним из членов семьи работника, призванного на альтернативную гражданскую службу, на весь срок ее прохождения, а содержится норма о сохранении такого права за работником, призванным на военную службу, что противоречит подп. 1 п. 4 ст. 47 ЗК.
Следовательно, суд обоснованно удовлетворил заявление прокурора.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Приморского краевого суда оставила без изменения, а кассационную жалобу Законодательного собрания Приморского края - без удовлетворения.
3. Основания сохранения за гражданином права на служебный земельный надел после прекращения трудовых отношений, как следует из содержания п. 3 комментируемой статьи, связаны с утратой работником-пользователем трудоспособности.
4. По общему правилу ближайшими членами семьи являются супруги, дети, родители. В состав членов семьи могут быть включены и иные родственники. Комментируемой статьей не установлены приоритеты или очередность приобретения прав на земельный надел. В связи с этим следует предположить, что члены семьи могут определить правопреемника по своему усмотрению.
5. Право на земельный надел оформляется приказом работодателя - руководителя организации или предпринимателя, нанявшего пользователя земельного участка на работу. Следует признать, что действие п. 5 комментируемой статьи затруднено в случае, если работодателем является руководитель организации, использующей земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, поскольку такой пользователь согласно ст. 20 ЗК лишен права распоряжения земельным участком.
6. Следует заметить, что, поскольку сельскохозяйственные работы на земельном участке имеют сезонный характер и могут не прекращаться в течение всего года, право пользования служебным наделом прекращается, как представляется, после снятия последнего урожая.
Статья 48. Основания прекращения сервитута
Комментарий к статье 48
1. Статья 276 ГК устанавливает, что по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
2. Кроме того, согласно той же статье в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
Акт об отмене публичного сервитута должен принимать тот орган государственной власти или местного самоуправления, на основании решения которого данный сервитут был установлен.
В отношении прекращения сервитута складывается определенная судебная практика.
ЗАО "Л" обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к ЗАО "А" о прекращении сервитута в виде обеспечения беспрепятственного прохода-проезда ЗАО "А" через земельный участок, принадлежащий ЗАО "Л", к земельному участку, арендуемому ЗАО "А".
Решением от 26 октября 2005 г. в иске было отказано.
Постановлением апелляционного суда от 27 февраля 2006 г. решение от 26 октября 2005 г. отменено, иск удовлетворен.
В кассационной жалобе ЗАО "А" просило отменить Постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, несоответствие выводов апелляционного суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.
Как следует из материалов дела, Приказом Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Санкт-Петербурга (далее - КГА) от 21 мая 1997 г. N 494, изданным на основании решения Городской комиссии по рассмотрению вопросов фактического землепользования от 1 апреля 1997 г. и во исполнение распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 18 мая 1995 г. N 1010-р, правопредшественнику ЗАО "Л" - акционерному обществу закрытого типа "Л" (далее - АОЗТ "Л") - утверждены границы земельного участка N 1 площадью 20830 кв. м и участка N 2 площадью 9145 кв. м.
Приказом КГА от 21 мая 1997 г. также установлены ограничения в использовании названных земельных участков, в том числе в виде обеспечения беспрепятственного прохода-проезда акционерному обществу открытого типа "А" (далее - АООТ "А") - правопредшественнику ЗАО "А", не имеющему самостоятельного выезда на городские магистрали.
В результате приватизации (договор купли-продажи от 27 августа 1998 г.) АОЗТ "Л" стало собственником земельных участков площадью 20830 кв. м.
В соответствии с договором аренды от 20 мая 1999 г., заключенным АООТ "А" и Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга в порядке переоформления договора аренды от 8 октября 1997 г. на срок до 17 сентября 2047 г., ЗАО "А" является арендатором соседнего земельного участка общей площадью 8502 кв. м.
ЗАО "А" использует участок под автотранспортное предприятие.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 3 августа 2000 г. по делу N А56-11809/00, уточненным Постановлением апелляционной инстанции от 20 сентября 2000 г. в части кадастровых номеров и адресов спорных участков, суд обязал АОЗТ "Л" не чинить препятствий АООТ "А" в проходе-проезде через земельный участок к арендуемому автобазой земельному участку.
Судебные акты по делу N А56-11809/00 оставлены без изменения Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 21 ноября 2000 г.
На основании данных судебных актов учреждение юстиции 18 мая 2002 г. (повторная регистрация - 19 февраля 2003 г.) зарегистрировало обременение права собственности ЗАО "Л" на земельный участок в виде сервитута для обеспечения ЗАО "А" беспрепятственного прохода-проезда.
АОЗТ "Л" обратилось в арбитражный суд с настоящим иском, указывая на следующее.
Приказом начальника Санкт-Петербургского отделения Октябрьской железной дороги от 24 декабря 2004 г. N 869 об открытии временного железнодорожного проезда принято решение организовать работы по обустройству временного технологического проезда через железнодорожный путь не общего пользования, находящийся на балансе ОАО "Российские железные дороги", за счет средств ЗАО "А".
На Приказ от 24 декабря 2004 г. Санкт-Петербургской транспортной прокуратурой принесен протест, во исполнение которого Опытной Санкт-Петербург-Московской дистанцией пути в адрес ЗАО "А" направлено письмо от 4 февраля 2005 г. о запрете проезда автотранспорта по временно оборудованному технологическому проезду до принятия окончательного решения.
В связи с изложенным, а также считая, что в настоящее время с земельного участка истца нет выезда на городские магистрали, а следовательно, отпали основания, по которым был установлен сервитут, ЗАО "Л" потребовало его прекращения в судебном порядке.
Суд первой инстанции пришел к выводу, что истец не доказал наличия оснований для прекращения сервитута, и отказал в иске, ссылаясь на ст. 276 ГК.
Апелляционный суд посчитал отказ в иске необоснованным, отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требование ЗАО "Л".
Кассационная инстанция считает, что Постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что земельный участок, арендуемый ответчиком, не имеет самостоятельного выхода к городским магистралям, что препятствует использованию его в соответствии с целями, для которых он был предоставлен по договору аренды. Поэтому в отношении земельных участков, впоследствии приватизированных истцом, Приказом КГА от 21 мая 1997 г. и были установлены ограничения в виде обеспечения ответчику беспрепятственного прохода-проезда.
Приказ, принятый уполномоченным органом, не отменен; установленные данным Приказом ограничения не утратили силу.
Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А56-11809/00 арбитражный суд обязал истца не чинить ответчику препятствий в проходе-проезде через земельный участок. Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2005 г. по делу N А56-30904/04, оставленным без изменения Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 21 апреля 2006 г., удовлетворено требование ЗАО "А" об обязании ЗАО "Л" не чинить препятствия в проходе-проезде через земельный участок последнего.
Несостоятелен довод истца о том, что сервитут подлежит отмене, поскольку спорный земельный участок истца не имеет самостоятельного выхода к городским магистралям. Из имеющихся в деле документов следует, что дорога, по которой осуществляется проход-проезд с земельного участка ответчика к городским магистралям, пересекает оба участка истца. К тому же Приказом КГА от 21 мая 1997 г. были установлены ограничения в использовании обоих участков ЗАО "Л".
Довод истца об отсутствии технической возможности обеспечить проход-проезд через земельный участок ввиду приостановления эксплуатации технологического проезда через железнодорожные пути не свидетельствует о том, что отпали основания, в связи с которыми ответчику был разрешен проход-проезд через этот земельный участок.
В соответствии со ст. 48 ЗК и в силу ст. 276 ГК сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
Поскольку основания, в связи с которыми было установлено обременение принадлежащего истцу на праве собственности земельного участка в виде обеспечения ответчику беспрепятственного прохода-проезда по территории истца, не отпали, у апелляционного суда отсутствовали основания для отмены данного обременения.
При таких обстоятельствах выводы в решении суда первой инстанции от 26 октября 2005 г. являются правильными, поэтому данный судебный акт подлежит оставлению в силе.
Статья 49. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
Комментарий к статье 49
1. Пунктом 1 комментируемой статьи определены основания изъятия, в том числе выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Обязательность выкупа (оплаты изымаемого земельного участка) следует из ст. 35 Конституции РФ, определяющей права собственника имущества. Часть 3 данной статьи устанавливает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Список оснований изъятия (выкупа) земельного участка является открытым, однако в качестве основных случаев названы два. При этом под выполнением международных обязательств следует понимать обязательства, взятые на себя Российской Федерацией подписанием международных договоров. Вторым основанием является размещение объектов государственного или муниципального значения. То, что объекты должны быть государственного или муниципального значения, означает, что они размещаются не в интересах частных лиц (граждан или юридических лиц), а в интересах публичных, но их строительство может быть произведено силами коммерческих организаций. Под данное основание подпадает и выкуп земельных участков под застройку на землях поселений в соответствии с планом их развития.
Помимо Кодекса, выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд урегулирован ГК. Так, согласно ст. 279 ГК земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
При этом в соответствии с той же статьей решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.
Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника.
На основании ст. 280 ГК собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.
Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка (ст. 281 ГК). Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок.
При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд (ст. 282 ГК).
Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления, указанного в п. 3 ст. 279 ГК.
В случаях, когда земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, находится во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного пользования, прекращение этих прав осуществляется применительно к правилам, предусмотренным ст. ст. 279 - 282 ГК (ст. 283 ГК).
2 - 3. В отношении п. 3 данной статьи см. комментарий к ст. 55 ЗК.
Статья 50. Конфискация земельного участка
Комментарий к статье 50
Характер преступлений, за которые может наступить конфискация земельного участка, определен УК <1>. Конфискация имущества, как следует из содержания норм УК, устанавливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных УК.
--------------------------------
<1> Статья 104.1 УК.
Общие основания и порядок конфискации имущества установлены ГК, согласно которому имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения в случаях, предусмотренных законом. В данном случае ЗК (в качестве закона, о котором упоминает ГК) предусматривается, что конфискация - безвозмездное изъятие участка - возможна только за совершение преступлений. В административном порядке, как это допускает ГК, конфискация земельных участков не предусматривается.
Статья 51. Реквизиция земельного участка
Комментарий к статье 51
1. Отношения по поводу реквизиции имущества в целом урегулированы ГК. Согласно ст. 242 ГК реквизиция производится в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой ему стоимости имущества. Это, собственно, и составляет содержание реквизиции. В соответствии с ГК реквизиция осуществляется возмездно - собственнику возмещается стоимость имущества, право на которое прекращается. Оценка реквизируемого имущества производится органом, осуществляющим реквизицию, на основании законодательства об оценочной деятельности. Если же собственник не согласен с проведенной оценкой, он может оспорить ее в суде.
Гражданский кодекс также определяет, что лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества.
2. Право собственности на земельный участок может быть прекращено и на основании его изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд. Однако основания и порядок прекращения права собственности (как и то, что при выкупе для государственных и муниципальных нужд право собственности действительно прекращается) отличают этот институт от реквизиции земельных участков.
3. Следует обратить внимание на то, что ЗК, следуя основаниям осуществления реквизиции, определенным ГК, вносит в ее правовое содержание новые элементы, которые действуют только для земельных участков. Так, устанавливается, что земельный участок может быть изъят уполномоченными исполнительными органами государственной власти у его собственника временно в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.
Есть и другое отличие: поскольку реквизиция представлена ЗК как временное изъятие, собственнику возмещается не стоимость участка, а убытки и выдается документ о реквизиции. Предполагается, что земельный участок будет возвращен собственнику после прекращения оснований реквизиции. И только в случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка. При этом устанавливается, что оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.
4. Существенные отличия категории реквизиции ЗК и категории реквизиции ГК дают основание сделать вывод о том, что ЗК урегулировал в этом случае одноименный, но иной круг отношений. Во-первых, при реквизиции земельного участка речь идет скорее не о прекращении права собственности (что можно безоговорочно сказать о реквизиции по ГК), а об особом виде временного изъятия участка. Право собственности может быть прекращено только при невозможности возврата участка. Это подтверждается и тем, что только в этом случае выплачивается стоимость земельного имущества, т.е. производится его выкуп. Во-вторых, реквизиция предусматривается ЗК для изъятия земельных участков не только у собственников, но и у пользователей, в том числе арендаторов и лиц, обладающих правом пожизненного наследуемого владения. Гражданский кодекс предусматривает реквизицию только имущества, находящегося в собственности.
5 - 6. Земельным законодательством установлена в какой-то степени сходная с реквизицией земельного участка процедура временного занятия земельного участка. Временное занятие происходит по тем же основаниям, что и реквизиция, но не требует изъятия земли. В принципе это должно означать, что собственник участка вправе (по возможности) им владеть и пользоваться, что естественным образом влияет и на размер возмещаемых убытков. Действия по временному занятию участка влекут за собой, как это утверждено ЗК, временное ограничение прав на земельный участок.
Земельным кодексом не определено, имеет ли собственник право на отчуждение права собственности при реквизиции участка или его временном занятии. Нормативного запрета о заключении сделок подобного рода нет. Поэтому, как представляется, собственник может передать право собственности другому лицу вместе со всеми установленными обременениями участка.
Статья 52. Условия и порядок отчуждения земельного участка
Комментарий к статье 52
Отчуждение земельного участка его собственником может осуществляться на основании сделок по отчуждению участка, предусмотренных гражданским законодательством, а именно на основании договоров купли-продажи, мены, дарения земельного участка. Данные сделки следует отличать от передачи прав на земельный участок по завещанию и договоров пожизненной ренты, поскольку право на земельный участок переходит на этих основаниях иному лицу только после смерти собственника.
Отчуждение земельного участка осуществляется также в порядке отказа от участка.
Земельный участок может быть отчужден при обращении на него взыскания, например при невыполнении основного обязательства и обращении взыскания на земельный участок как предмет ипотеки.
Порядок заключения сделок регулируется как Кодексом, так и ГК с учетом оборотоспособности земельных участков (ст. 129 ГК, ст. 27 ЗК). Отсылка к ст. 27 Кодекса связана с тем, что исходя из указанной статьи собственник не во всяком случае может осуществить его отчуждение свободно, на основании сделки.
Особо следует указать на то, что порядок отчуждения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (тех из них, что задействованы в сельскохозяйственном производстве) установлен ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Так, указанным Законом (ст. 5) установлена обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности. Статьей 8 того же Закона определено, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ (или в случаях, установленных законом субъекта РФ, - муниципальное образование) имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
Статья 53. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок
Комментарий к статье 53
1. Определенное время процедура отказа от земельного участка была урегулирована недостаточно, несмотря на то что сам отказ имел весьма существенные правовые последствия. Утративший силу п. 1 комментируемой статьи указывал, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права.
2. Поскольку бесхозяйной, по смыслу ст. 225 ГК, является вещь, не имеющая правообладателя, а именно вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался, то право собственности на земельный участок, от которого собственник отказывается, может быть сохранено за ним только с момента подачи заявления и до постановки земельного участка на учет как бесхозяйной вещи. После постановки на учет право прежнего собственника на земельный участок прекращается.
Согласно ст. 225 ГК земельные участки как бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
По истечении года со дня постановки земельного участка на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на участок.
Бесхозяйный земельный участок, не признанный по решению суда поступившим в муниципальную собственность, может быть вновь принят во владение, пользование и распоряжение оставившим его собственником либо приобретен в собственность в силу приобретательной давности.
3. При отказе правообладателя от права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельный участок продолжает оставаться в государственной или муниципальной собственности, но прекращает свое существование обременение этого участка правом отказавшегося от него лица.
Перечень документов, установленный п. 3 комментируемой статьи, в целом соответствует перечню документов, подаваемых лицом на осуществление государственной регистрации права на земельный участок (см. ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество). Можно предположить, что это связано с необходимостью впоследствии осуществить запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним о прекращении права на земельный участок.
Кадастровый паспорт объекта недвижимости согласно ст. 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.
4. Решение о прекращении права принимает орган государственной власти или орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия собственника в отношении земельного участка.
5. Пункт 5 комментируемой статьи стремится разрешить коллизию, суть которой сводится к тому, что пользователя земельного участка в целях реализации отказа от участка подчас принуждали осуществить государственную регистрацию права на участок, что приводило к необоснованным издержкам со стороны пользователя.
6. Комментируемым пунктом установлена норма, на основании которой предусматривается согласование действий органов государственной власти в случае отказа лица от права на земельный участок.
Статья 54. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка
Комментарий к статье 54
1. Права лиц, не являющихся собственниками земельных участков, могут быть прекращены принудительно ввиду ненадлежащего использования земельного участка в порядке, предусмотренном Кодексом. Принудительное прекращение права собственности на земельный участок ввиду ненадлежащего использования земельного участка, т.е. нарушения требований законодательства по использованию земли, наступает по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК (ст. ст. 284 - 286).
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает правило, согласно которому изъятие земельного участка у лиц, не являющихся собственниками земельных участков, может наступить после привлечения их к административной ответственности. При этом состав правонарушения и основания изъятия земельного участка должны быть одними и теми же.
Привлечение к административной ответственности за ненадлежащее использование земельного участка наступает на основании КоАП. Указанным Кодексом, в частности, установлены следующие виды правонарушений, за которые следует административная ответственность:
- уничтожение межевых знаков границ земельных участков;
- самовольная переуступка права пользования землей;
- самовольный обмен земельного участка;
- проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно;
- сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию;
- самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы;
- уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
- использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах.
Перечисленные правонарушения следует отличать от правонарушений, связанных с самовольным занятием земельных участков, также установленных КоАП. К ответственности за правонарушения, связанные с самовольным занятием земель, привлекаются лица, не обладающие правами на используемые земельные участки.
3. Об осуществлении государственного земельного контроля см. гл. XII Кодекса и комментарий к ней.
Форма предупреждения о допущенных земельных правонарушениях установлена в качестве приложения к Положению о государственном земельном контроле, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689:
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ
о допущенном земельном правонарушении <*>
--------------------------------
<*> Не приводится.
4 - 5. Принудительное прекращение права на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования осуществляется на основании решения суда. При рассмотрении судебных споров суды обращают внимание на наличие состава правонарушения, соблюдение требований КоАП и ЗК о привлечении виновных лиц к ответственности, на иные значимые с правовой точки зрения обстоятельства.
Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 января 2006 г. N А74-2148/05-Ф02-7028/05-С2 был сделан вывод о том, что суд правомерно отказал в иске о прекращении права ответчика на земельный участок, поскольку обязательным условием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования является неустранение фактов нена