close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
АНДРЕЕВА Елена Михайловна
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО
ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ
ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.04 – финансовое право; налоговое право;
бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2018
2
Работа выполнена в Секторе административного и бюджетного права Федерального
государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской
академии наук
Научный
консультант:
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и
истории государства и права Федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего образования
«Санкт-Петербургский государственный экономический
университет»
Новиков Андрей Борисович
Официальные
оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист
Российской Федерации, профессор кафедры административного и
финансового права Федерального государственного автономного
образовательного учреждения высшего образования «Московский
государственный
институт
международных
отношений
(университет) Министерства иностранных дел Российской
Федерации»
Шохин Сергей Олегович
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой
финансового и экологического права Института права Федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения
высшего образования «Башкирский государственный университет»
Саттарова Нурия Альвановна
доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой
административного и финансового права Северо-Кавказского
филиала
Федерального
государственного
бюджетного
образовательного учреждения высшего образования «Российский
государственный университет правосудия»
Бочкарева Екатерина Александровна
Ведущая
организация:
Федеральное
государственное
бюджетное
учреждение
высшего
«Воронежский государственный университет»
образовательное
образования
Защита состоится 29 октября 2018 г. в 14 часов 00 минут на заседании
диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.002.002.09
при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и
права
Российской
академии
наук
по
адресу:
119019, г. Москва ул. Знаменка д. 10, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте федерального
государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской
академии наук по адресу: 119019, г. Москва ул. Знаменка д. 10, http://www.igpran.ru
Автореферат разослан: «_____» _________________2018 г.
ВРИО ученого секретаря диссертационного
совета, кандидат юридических наук
А.К. Жарова
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации институт
делегирования используется с 90-х годов ХХ века. Взаимное делегирование
полномочий субъектов публичной власти было предусмотрено Федеративным
договором от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и
полномочий
между
федеральными
органами
государственной
власти
Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев,
областей,
городов
Москвы
и
Санкт-Петербурга,
автономной
области,
автономных округов в составе Российской Федерации». Дальнейшее развитие
указанные отношения получили в Конституции Российской Федерации. В ней
была установлена возможность взаимной передачи части полномочий
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а также определено, что органы местного
самоуправления
могут
наделяться
отдельными
государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств.
Следует
отметить,
востребованными,
муниципальном
и
что
приведенные
установления
применяются
в
активно
управлении.
Так
например,
по
являются
государственном
проведенным
и
автором
подсчетам, по состоянию на 1 января 2018 года федеральный центр передал
регионам исполнение порядка 50 федеральных мандатов в области лесных,
водных
отношений,
социальной
защиты
населения,
осуществления
государственного контроля и надзора. Ежегодно этот список уточняется и
пересматривается.
Общественные отношения, возникающие в процессе делегирования,
многогранны. Субъекты публичной власти взаимодействуют между собой на
этапе организации данного процесса, непосредственной передачи полномочий,
их исполнения, отчетности и контроля. Одной из важных составляющих такого
4
взаимодействия являются финансовые отношения. Главным образом они
состоят в определении источников и порядка финансового обеспечения
делегируемых полномочий, а также в непосредственном финансировании их
исполнения.
Задача права в целом и, безусловно, финансово-правовой науки в
частности,
заключается
в
обеспечении
при
передаче
полномочий
бесперебойной реализации функций государства. Достигнуть этого особенно
сложно в условиях децентрализации бюджетов, распределения расходных
обязательств и источников доходов между публично-правовыми образованиями
различного уровня и других вытекающих из федеративного устройства России
обстоятельств. Значимую роль в решении обозначенной задачи играет правовое
регулирование финансовых отношений. Однако как раз к регламентации
вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий законодатель
относится не всегда корректно. Существующие финансово-правовые нормы не
согласованы между собой, отличаются в зависимости от уровня, правовой
формы и метода финансового обеспечения делегирования. Они рассредоточены
в актах различной отраслевой принадлежности, в частности, в федеральных
законах о правовом статусе публично-правовых образований, нормативноправовых актах о передаче отдельных полномочий, отчасти в бюджетном
законодательстве. Системное и единообразное правовое регулирование,
базирующееся на концептуальных положениях, отсутствует. Наблюдается
существенный правовой вакуум в регулировании финансовых вопросов при
передаче государственных полномочий на местный уровень. Сами участники
делегирования поставлены законодателем в очевидно неравное положение, их
финансовая правосубъектность определена без учета основ бюджетного
федерализма.
Используемый
в
законодательстве
понятийный
аппарат
также
несовершенен. Не дается легального определения ряда значимых терминов,
например, понятий «финансовое обеспечение переданных полномочий»,
5
«единая субвенция», а имеющийся понятийный аппарат нуждается в
уточнении. Так, законодатель дает четыре определения субвенций в
зависимости от уровня бюджета, из которого они поступают, тем не менее,
универсальное понятие субвенции не предлагается. По некоторым вопросам
выявляются пробелы и противоречия правового регулирования. Крайне
поверхностно
в
законодательстве
раскрыт
механизм
финансирования
полномочий за счет платы, поступающей от заказчиков соответствующих
услуг, несмотря на то, что он активно используется на практике. Аналогичную
проблему можно констатировать при определении правовых режимов
субвенций из региональных бюджетов федеральному бюджету, субвенций из
местных бюджетов.
На современном этапе требуется создание такого финансово-правового
алгоритма взаимодействия всех участников делегирования, который позволил
бы, с одной стороны, материально обеспечить исполнение делегированных
полномочий субъектом публичной власти иного уровня, с другой, не допустить
нарушение прав участников делегирования. Закрепленные в Конституции
Российской Федерации начала российской государственности - федеративное
устройство,
сопровождающееся
разграничением
предметов
ведения
и
полномочий между субъектами государственной власти; самостоятельность
местного самоуправления, предполагают их развернутую регламентацию в
российском законодательстве, установление финансовых и правовых гарантий
реализации названных основ. Однако, по вопросам делегирования имеет место
не
только
отсутствие
стройной
взаимосвязанной
системы
правового
регулирования рассматриваемых отношений, но и недостаток юридической
методологии, общих правовых начал. И здесь вклад финансово-правовой науки
нельзя переоценить. Она может и должна способствовать построению прочной
юридической основы осуществления переданных полномочий. Финансовые
правоотношения в сфере делегирования оказывают прямое влияние на качество
6
и эффективность исполнения переданных полномочий, а значит и на
реализацию публичных функций в целом.
Сказанным
выше
обусловлен
выбор
автором
данной
темы
для
углубленного исследования. Чрезвычайно значимым представляется детальное
изучение теоретико-правовых основ финансового обеспечения исполнения
передаваемых полномочий, разработка эффективного понятийного аппарата,
предложений по совершенствованию отдельных финансовых процедур, в том
числе в области бюджетного процесса. Сформулированные предложения
призваны упорядочить данные финансовые отношения и во многом разрешить
возникающие в практической деятельности проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема
определения финансово-правовых основ делегирования не нашла должного
отражения в современных исследованиях по финансовому праву. Настоящее
исследование
является
первой
комплексной
научно-квалификационной
работой, в которой произведен всесторонний, в том числе и ретроспективный
анализ финансовых правоотношений, складывающихся при взаимной передаче
государственных и муниципальных полномочий субъектов публичной власти.
В тоже время, нельзя сказать, что финансовым вопросам делегирования не
уделяется
внимания
в
юридической
литературе.
Некоторые
аспекты
финансовых отношений по делегированию освещаются в отдельных статьях и
публикациях авторов, например, в рамках анализа межбюджетных отношений в
целом, либо рассмотрения межбюджетных трансфертов. В частности, можно
указать работы таких авторитетных специалистов в области финансового права,
как Е.А. Бочкарева, Ю.А.Крохина, А.Д.Селюков, Н.А.Шевелева и некоторых
других.
Особое влияние на выводы автора оказали конституционно-правовые
исследования
Л.И.Гадельшиной,
М.Ю.Дитяковского,
И.Х.Миннегулова,
В.С.Мокрого, М.В.Глигич-Золотаревой. Названные специалисты в своих
7
работах
касались
вопросов
финансирования
исполнения
передаваемых
полномочий.
Кроме того, автором были использованы результаты экономического
анализа,
эмпирический
С.А.Ананьевой,
материал
А.Г.Силуанова,
ученых-финансистов,
работы
которых
в
отчасти
частности
обеспечили
надлежащей доказательственной базой настоящее правовое исследование.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении
важной научной проблемы - разработке теоретической концепции финансовоправового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной
власти в Российской Федерации; создании и обосновании правовой модели
коммуникаций участников процесса делегирования, позволяющей в условиях
современного бюджетного федерализма выстроить оптимальный механизм
сбалансирования их публичных интересов и обеспечения правовых гарантий
соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.
Достижение поставленной цели предполагает разрешение комплекса
взаимоувязанных задач:
1) раскрыть сущность самого понятия делегирования полномочий субъектов
публичной власти, в том числе охарактеризовать его цели и задачи,
нормативную
основу,
правовую
форму,
участников
соответствующих
отношений и правовые связи между ними;
2) выявить правовую природу управленческих отношений, складывающихся
в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, раскрыть
их понятие, основные элементы и содержание;
3) определить метод финансового обеспечения делегированных полномочий
как финансово-правовую категорию, а также обобщить имевшие место в
истории и использующиеся в настоящее время методы финансового
обеспечения
делегированных
систематизацию;
полномочий,
предложить
их
научную
8
4) на
основе
ретроспективного
анализа
развития
соответствующих
отношений и в контексте таких конституционных основ российского
государства
как
федерализм,
разделение
властей,
недопустимость
злоупотребления правом, разработать принципы правового регулирования
общественных отношений по финансовому обеспечению делегированных
полномочий;
5) установить комплекс взаимных прав и обязанностей участников
финансовых правоотношений в области делегирования и предложить правовую
модель их коммуникаций, направленную на достижение взаимного баланса
интересов, в условиях современного бюджетного федерализма;
6) выделить
и
охарактеризовать
стадии
юридического
процесса
финансового обеспечения делегированных полномочий, внести системные
предложения по объединению данных стадий в единый слаженный правовой
механизм на основе разработанных правовых принципов финансового
обеспечения делегированных мандатов;
7) выявить
правовые
факторы,
влияющие
на
размер
финансового
обеспечения делегированных полномочий и выработать правовые барьеры,
препятствующие их неполному финансированию (нефинансированию);
8) охарактеризовать субвенции как финансово-правовую основу исполнения
делегированных полномочий, в том числе предложить доктринальное
определение субвенций, выделить их основные признаки, дать оценку
текущему состоянию законодательства в этой области;
9) разработать классификацию субвенций, определить ее значение в
правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений, дать
подробную характеристику отдельным видам субвенций;
10) определить роль дополнительных методов обеспечения расходных
полномочий субъектов публичной власти, возникающих при исполнении
делегированных полномочий, выявить достоинства и недостатки таких
методов;
9
11) дать научную оценку внебюджетному финансированию переданных
полномочий в концепции правового регулирования финансовых отношений в
области делегирования;
12) разработать
регламентации
предложения
общественных
по
совершенствованию
отношений,
юридической
возникающих
в
процессе
организации и функционирования правового института делегирования, с
учетом основных положений разработанной автором концепции.
Объектом
исследования
являются
финансовые
отношения,
возникающие в процессе взаимного делегирования полномочий субъектов
публичной власти, в том числе в области определения порядка финансового
обеспечения передаваемых публичных мандатов, расчета необходимых
финансовых ресурсов, расходования соответствующих денежных средств,
финансовой
отчетности,
осуществления
финансового
контроля
и
т.д.
Существование таких отношений объясняется федеративным устройством
нашего
государства,
целостностью
и
одновременно
относительной
самостоятельностью бюджетов публично-правовых образований и связей
между ними, объединенных в бюджетную систему Российской Федерации.
Предмет
исследования
составляют
финансово-правовые,
конституционно-правовые и иные нормы, регламентирующие общественные
отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий,
доктринальные подходы и концепции, содержащиеся в научной литературе, а
также статистические исследования, судебная и правоприменительная практика
по исследуемой теме.
Исследование
проведено
на
основе
следующих
общенаучных
и
правовых методов научного познания: анализ, синтез, моделирование,
аналогия, метод классификации, системно-структурный и диалектический,
логический,
формально-юридический,
сравнительно-правовой.
Указанные
методы составляют методологическую основу диссертации. Так, автор
использовал
формально-юридический
метод
при
разработке
основных
10
доктринальных определений, сравнительно-правовой - для уяснения сущности
понятия субвенций, исторический - при анализе имевших место в истории
методов финансового обеспечения делегированных полномочий, метод
моделирования
использовался
при
разработке
модели
осуществления
финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных
полномочий, модели коммуникаций участников делегирования.
Теоретической основой исследования являются труды отечественных и
зарубежных ученых в сфере финансового и конституционного права, теории
государства и права, теории финансов.
Методологические начала настоящее исследование берет из общей теории
права, излагаемой в работах С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, В.В.Лазарева,
В.Н.Кудрявцева,
Д.А.Керимова,
О.Э.Лейста,
А.В.Малько,
Н.И.Матузова,
В.С.Нерсесянца, В.В.Сорокина, В.А.Четвернина, В.Н.Хропанюка и многих
других.
Концепции
и
административного,
Г.В.Атаманчука,
подходы
представителей
муниципального
Д.Н.Бахраха,
права,
С.Н.Братуся,
науки
в
конституционного,
частности
А.Б.Агапова,
Г.А.Гаджиева,
М.В.Глигич-
Золотаревой, А.Г.Игудина, О.Е.Кутафина, А.Б.Новикова, Ю.А.Тихомирова,
В.Е.Чиркина и других способствовали пониманию автором изучаемых
общественных и правовых явлений.
Следует подчеркнуть, что работа была бы невозможной без учета
достижений финансово-правовой науки. Непосредственной научной основой
настоящего исследования стали труды известных российских и зарубежных
ученых в области финансового права, среди которых Э. Н. Берендтс,
О.В.Болтинова, Н.С.Бондарь, Е.А.Бочкарева, Е.Л.Васянина, А.В.Винницкий,
Е.Ю.Грачева,
А.В.Ильин,
И.И.Кучеров,
О.А.Ногина,
И.В.Рукавишникова,
А.Н.Козырин,
Д.Л.
Н.В.Омелехина,
Н.А.Саттарова,
Комягин,
Ю.А.Крохина,
А.Г.Пауль,
С.Г.Пепеляев,
В.А.Сивицкий,
М.В.Карасева,
11
В.М.Устинов,
М.Ю.Федорова,
А.И.Худяков,
В.Е.Чиркин,
Б.Н.Чичерин,
Н.А.Шевелева, С.О.Шохин, В.А.Яговкина, А.А.Ялбулганов и многие другие.
Среди вышеназванных, особое влияние на автора оказали теоретические
изыскания
Ю.А.Крохиной
по
вопросам
бюджетного
федерализма,
Е.А.Ровинского, Е.Д.Соколовой, С.В.Запольского о финансовой деятельности
государства, М.И.Пискотина о понятии бюджета, Н.А.Шевелевой о бюджетной
системе,
межбюджетных
отношениях,
М.В.Карасевой
о
финансовом
правоотношении, Е.А.Бочкаревой о сбалансированности бюджетной системы,
А.В. Ильина о расходах бюджета, Р.Е.Артюхина об отчетности публичноправовых
образований,
Е.Ю.Грачевой,
А.А.Ялбулганова
о
финансовом
контроле.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской
Федерации,
нормативные
правовые
акты
в
сфере
конституционного,
финансового, гражданского права. Особый акцент автором сделан на изучение
регионального и местного бюджетного законодательства, в т. ч. ежегодных
законов (решений) о бюджете.
Эмпирической основой исследования являются материалы судебной
практики; документы Счетной палаты Российской Федерации (акты проверок и
заключения), ныне упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора; разъяснения и письма финансовых органов; аналитические и
статистические материалы государственных органов исполнительной власти
Российской Федерации. Некоторые статистические данные, используемые в
диссертации, собраны и обобщены непосредственно автором.
Особое значение для правильного понимания финансово-правовых
явлений имела для диссертанта его практическая деятельность в должности
сначала специалиста, а затем начальника юридического отдела Министерства
финансов Калининградской области в период с 2001 по 2009 годы. Здесь же
автором был начат сбор и обработка эмпирического материала для будущего
исследования.
12
Научная
новизна
диссертации
заключается
во
всестороннем
комплексном научном исследовании финансовых отношений в области
делегирования
полномочий,
теоретическая
концепция
на
основе
которого
финансово-правового
автором
разработана
регулирования
взаимной
передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации,
что может быть квалифицировано как новое научное направление в теории
бюджетного права. Концепция основывается на принципиально новом,
всестороннем
и
комплексном
подходе
к
правовому
регулированию
обозначенных отношений исходя из необходимости равноправного участия и
тесного
взаимодействия
сторон
делегирования
–
публично-правовых
образований разных уровней на всех стадиях финансового обеспечения
переданных полномочий в условиях современного бюджетного федерализма.
Автором создана и обоснована такая правовая модель взаимодействия
участников процесса делегирования, которая позволяет оптимизировать
механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечить правовые
гарантии соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.
Ключевыми составляющими концепции являются: 1) основные принципы,
на которых должен базироваться весь правовой механизм финансового
обеспечения
делегированных
своевременного
недопустимости
финансового
учета
полномочий,
обеспечения
собственных
в
частности:
делегированных
доходов
бюджета
полного
и
полномочий,
исполняющей
полномочия стороны при определении объемов необходимого финансового
покрытия; 2) четко регламентированные и соответствующие указанным
принципам последовательные юридические процедуры, составляющие процесс
финансового обеспечения делегированных полномочий; 3) правовые меры,
направленные на соблюдение баланса экономических интересов участников
делегирования;
4)
упорядоченные
универсальные
методы
финансового
обеспечения переданных полномочий; 5) нормативный метод формирования
расходов на выполнение делегированных полномочий; 6) воздействие на
13
рассматриваемые правоотношения в режиме обратной связи мероприятий
финансового контроля и отчетности, и др.
Положения, выносимые на защиту.
1.
Сформулирована
концепция
финансово-правового
регулирования
взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти, элементами
которой являются:
- основные (конечные) цели финансового обеспечения делегированных
полномочий, к которым относятся стабильное функционирование правового
института делегирования полномочий как проявление федеративной основы
российского
государства,
качественное
и
эффективное
выполнение
государственных функций, удовлетворение публичного интереса социальной
общности;
- концептуальные правила - принципы, на которых базируется весь
правовой механизм финансового обеспечения исполняемых в рамках правового
института делегирования полномочий, включая общеправовые принципы,
принципы
бюджетной
системы
и
собственно
принципы
правового
регулирования финансового обеспечения делегированных полномочий;
- упорядоченное взаимодействие участников делегирования по поводу
финансового обеспечения их расходных обязательств, которое следует
рассматривать как финансовое правоотношение, характеризующееся своим
объектом,
основаниями
возникновения,
обязательными
участниками
и
содержанием;
- законодательно установленные методы финансового обеспечения
делегированных полномочий и основы их применения, в рамках которых
осуществляется выбор наиболее приемлемого и эффективного способа
финансирования конкретного полномочия;
-
юридические
процедуры
–
этапы
финансового
обеспечения
делегированных полномочий, содержание которых должно быть определено
законом в точном соответствии с основными принципами финансового
14
обеспечения делегированных полномочий и нацелено на реализацию данных
принципов.
2.
Предлагаются
финансовых
специальные
отношений,
принципы
складывающихся
в
правового
регулирования
процессе
делегирования
публичных полномочий, направленные на реализацию разработанной автором
концепции, и требующие нормативного закрепления, а именно:
-
принцип
полного
и
своевременного
финансового
обеспечения
делегированных полномочий;
-
принцип
недопустимости
учета
собственных
доходов
бюджета
исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения
делегируемых полномочий;
-
нормативного
определения
объемов
финансового
обеспечения
делегированных полномочий;
- стимулирования эффективности использования финансовых средств,
выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий;
- максимальной самостоятельности публично-правового образования в
расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий
финансовых средств;
- взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению
делегированных полномочий;
-
регрессной
ответственности
публично-правового
образования,
делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из
исполнения таких полномочий.
3. Финансовое обеспечение делегированных полномочий наравне с
финансовым
правоотношением
финансового
обязательства.
Признание
полномочий
финансовым
делегированных
предлагается
рассматривать
финансового
обязательством
в
рамках
обеспечения
формирует
устойчивую правовую связь участников данного правоотношения – публичноправовых образований разного уровня, проявляющуюся в наличии у них
15
строго определенных взаимных прав и обязанностей. Основным содержанием
данного обязательства будет являться, во-первых, обязанность публичноправового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить
соответствующее финансовое обеспечение, и противостоящее ей право
требования публично-правового образования, исполняющего такие полномочия
(делегата), выполнения данной обязанности; во-вторых, – обязанность
делегата использовать выделяемые финансовые средства эффективно и по
целевому назначению и корреспондирующее ей право делеганта требовать
предоставления финансовой отчетности, проведения мероприятий финансового
контроля.
Применение данной юридической конструкции обеспечивает прозрачность
правового положения участников делегирования, позволяет более эффективно
обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысить уровень их
взаимной ответственности.
4. Опираясь на тезис о том, что финансовое обеспечение делегированных
полномочий одновременно является направлением финансовой деятельности
государства,
целесообразно
для
целей
настоящего
исследования
воспользоваться разработанным наукой финансового права в этой области
понятийным аппаратом. Для обозначения возможных путей (способов)
финансового покрытия расходов на исполнение делегированных полномочий
предлагается
термин
«метод финансового обеспечения делегированных
полномочий», который определяется как установленный законодательством
способ финансового покрытия расходных обязательств публично-правовых
образований,
возникающих
в
связи
с
исполнением
делегированных
полномочий.
5. На основе исторических наблюдений установлена необходимость
научной систематизации и унификации разнообразных механизмов возмещения
публичных расходов, в том числе и на исполнение делегированных
16
полномочий. В результате синтезированы следующие методы финансового
обеспечения переданных полномочий, даны их научные дефиниции:
- метод финансирования, под которым следует понимать передачу
(перечисление)
финансовых
средств
от
одного
субъекта
финансовых
правоотношений другому. Основными его модификациями (видами) в
рассматриваемой
сфере
являются
прямое
бюджетное
финансирование
(посредством перечисления субвенций) и внебюджетное финансирование;
- метод отчислений доходов, предполагающий зачисление доходов от
выполнения переданных полномочий (как правило, в форме сборов, платы за
выполнение каких-либо юридически-значимых действий) в бюджет публичноправового образования, осуществляющего такие полномочия.
Базируясь на таких методах научного познания как исторический и метод
сравнительного
правоведения,
критикуется
стремление
законодателя
к
сведению возможных способов финансового обеспечения делегированных
полномочий к предоставлению субвенций. Аргументируется целесообразность
вариативности в данном вопросе с учетом содержания передаваемого
полномочия, а также других заслуживающих внимания факторов.
6. Обосновывается, что правовыми гарантиями достижения целей
финансового
обеспечения
делегированных
полномочий,
соблюдения
финансовых интересов участников рассматриваемых отношений являются
строго регламентированные и унифицированные обязательные юридические
процедуры. Формирование указанных процедур отражает процессуализацию
финансовой деятельности государства.
Содержанием процедур выступает:
- выбор метода финансового обеспечения передаваемых полномочий;
- определение (оценка) объема потребности в финансовом обеспечении;
- расходование предоставляемых финансовых ресурсов;
- формирование и порядок представления финансовой отчетности;
- финансовый контроль за обращением данных средств.
17
7.
Методы
финансового
обеспечения
и
юридические
процедуры,
сопровождающие финансовое обеспечение переданных полномочий на всех
уровнях публичной власти, должны быть унифицированы. Это объясняется
единой правовой природой финансовых отношений, возникающих при
делегировании полномочий от вышестоящих субъектов публичной власти
нижестоящим, и наоборот, в том числе при наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями либо при взаимной передаче
полномочий муниципальными образованиями разного уровня. Единообразное
регулирование
способствовать
рассматриваемых
стабильности
управленческих
финансового
отношений
механизма
будет
обеспечения
передаваемых полномочий, упростит работу на местах.
8. Доказывается обязательность ведения равноправного диалога между
участниками
делегирования
по
вопросам
финансового
обеспечения
возникающих расходных обязательств, что не находит должного отражения в
действующем
законодательстве.
В
целях
реализации
данного
тезиса,
необходимо отражение в законодательстве следующих предложений:
- обеспечение взаимного участия сторон делегирования в расчетах объемов,
определении основных показателей, влияющих на размер финансового
обеспечения, разработке методик распределения межбюджетных трансфертов и
т.д.;
обязательная
-
методологическая
помощь
субъектам
исполнения
передаваемых полномочий;
- правовое обеспечение активного информационного обмена;
- установление правового механизма разрешения разногласий между
участниками делегирования по финансовым вопросам.
9.
Обосновано
использование
элементов
правовой
конструкции
позитивной юридической ответственности к финансовым отношениям в
области делегирования, в частности внедрение методов стимулирования
экономного и эффективного расходования бюджетных средств со стороны
18
публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия.
Так, аргументирована целесообразность сохранения (полностью либо в части)
сэкономленных средств финансового обеспечения («позитивные остатки») в
бюджете соответствующего публично-правового образования - «исполнителя»
переданных полномочий.
10. Неполное финансовое обеспечение переданных полномочий со стороны
публично-правового образования их передавшего, не может служить основанием к
ненадлежащему
исполнению
либо
приостановлению
исполнения
таких
полномочий. Публичные субъекты, выполняющие переданные полномочия, несут
ответственность
перед
третьими
лицами
по
требованиям,
связанным
с
оказываемыми в рамках выполнения данных полномочий государственными и
муниципальными услугами. Исходя из озвученных установок, в условиях
современного
бюджетного
превентивные
правовые
интересов
полномочия,
меры,
публично-правовых
с
одной
федерализма
особое
значение
приобретают
нарушению
финансовых
осуществляющих
переданные
препятствующие
образований,
стороны,
и
обеспечивающие
права
потребителей
соответствующих публичных услуг, с другой. Среди них предлагаются:
- предусмотреть за публично-правовым образованием, осуществляющим
делегированные полномочия, возможность при наличии объективных оснований в
неотложных случаях использовать для исполнения таких полномочий собственные
доходы бюджета. При этом, закрепить за названным публичным субъектом право
требования, в том числе в судебном порядке, выделения необходимых
дополнительных денежных средств для полного покрытия произведенных на
исполнение переданных полномочий расходов;
- исключить предусмотренное в законодательстве о статусе публичноправовых образований право публично-правового образования, исполняющего
полномочия, дополнительно (без последующей компенсации) использовать
собственные финансовые средства для осуществления переданных полномочий,
как ведущее к нарушению принципов бюджетного федерализма;
19
- неполное и/или несвоевременное финансовое обеспечение делегированных
полномочий должно рассматриваться как правонарушение и сопровождаться
юридической ответственностью.
11. Предложена комплексная модель финансово-правовых коммуникаций
участников
процесса
призванная
учесть
делегирования
их
обоюдные
на
этапе
интересы.
финансового
Финансовый
контроля,
контроль
в
рассматриваемой области организован и проводится обоими участниками
делегирования. Таким образом, органы финансового контроля разного уровня
должны исходить из взаимного доверия к результатам проведенных друг
другом контрольных мероприятий. Разработан механизм координации их
деятельности.
Аргументируется, что финансовый контроль должен осуществляться не
только на этапе расходования средств финансового обеспечения, как это
происходит сегодня, но и на других стадиях процесса финансового обеспечения
делегированных полномочий. В частности, необходимо организовать и
осуществлять
финансовый
контроль
на
начальном
этапе
–
этапе
формирования расходов на исполнение переданных полномочий, в части
контроля за соответствием объемов предусматриваемых денежных средств
потребностям; справедливым распределением их среди получателей –
публично-правовых
образований,
осуществляющих
делегированные
полномочия; полнотой финансового обеспечения делегируемых полномочий.
12.
Делегирование
полномочий
предполагает
решение
спектра
финансовых задач, таких как определение порядка финансового обеспечения
передаваемых полномочий, формирование объема потребностей в финансовых
средствах, отражение принятых решений в законе (решении) о бюджете,
принятие подзаконных актов, регламентирующих процедуры расходования,
финансовой отчетности, возврата неиспользованных остатков средств и т.д.
Исходя
из
приведенных
доводов,
диссертантом
аргументируется
необходимость введения обязательного подготовительного периода, который
20
должен предшествовать началу (окончанию) осуществления переданных
полномочий. Исходя из анализа стадий и сроков бюджетного процесса, такой
период должен быть не менее восьми месяцев с начала очередного финансового
года. Аналогичный переходный период следует закрепить и при отзыве
делегированных мандатов.
13. Предлагается определить субвенции как форму межбюджетных
трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных
обязательств,
возникающих
при
выполнении
публично-правовыми
образованиями одного уровня, полномочий, переданных им для осуществления
органами власти другого уровня.
14. Законодатель рассматривает субвенции как безвозмездные поступления
в структуре доходов бюджетов, однако в работе аргументируется, что
субвенции к таковым не относятся. Возмездность является существенным
отличием субвенций от других форм межбюджетных трансфертов. Кроме того,
научно обоснованы следующие признаки субвенций: они носят безвозвратный
характер; являются денежным перечислением; используются только в
межбюджетных отношениях; относятся к формам межбюджетных трансфертов;
имеют целевое назначение.
15. Разработана классификация субвенций, пригодная для концептуального
совершенствования
бюджетного
законодательства,
в
частности
для
обеспечения прозрачности прохождения финансовых потоков. В зависимости
от источника поступления субвенций, предложено их разделение на
федеральные, региональные и муниципальные. В зависимости от уровня
публично-правового образования, в который поступают субвенции, выделены
«нисходящие», т.е. поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящие, и
«обратные» (или отрицательные) субвенции. Третий критерий - порядок
поступления. В соответствии с ним определены субвенции, поступающие
напрямую в бюджеты публично-правовых образований, для которых они
предназначены - «прямые субвенции» и субвенции, поступающие в бюджет
21
публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия,
через другой бюджет – «транзитные субвенции». В зависимости от количества
финансируемых делегированных полномочий субвенции разграничены на
единую субвенцию и «отдельные» субвенции. Предлагается указывать вид
субвенции в законе (решении) о бюджете.
16. В исследовании обосновывается, что введенный с 2013 года в
Российской Федерации правовой механизм финансирования совокупности
делегированных полномочий посредством выделения единой субвенции имеет
ряд принципиальных дефектов, не позволяющих рекомендовать его для
дальнейшего применения.
За счет единой субвенции финансируются разноплановые федеральные
полномочия, критерии их объединения для «единого финансирования» не
установлены. Не обеспечивается прозрачность формирования размера единой
субвенции. Внедрение данного механизма привело не к минимизации
количества подзаконных нормативных актов, объема работы на местах, как
планировалось, а наоборот к резкому росту, что связано с новыми
обязанностями региональных властей по распределению и перераспределению
средств единой субвенции. Дополнительные затраты на администрирование
субъектам
Российской
Федерации
не
компенсируются.
Усложнилась
отчетность.
Диссертантом
предлагается
сохранить
порядок
финансирования
полномочий, исходя из правила «одно переданное полномочие – одна
субвенция».
17. Обосновывается негативное влияние на политическое и социальноэкономическое
развитие
России
неудовлетворительного
состояния
законодательства, отсутствия системного подхода к правовому регулированию
отношений,
связанных
финансового
внебюджетного
обеспечения
с
использованием
делегированных
финансирования
за
счет
дополнительных
полномочий,
заказчиков
в
методов
частности
соответствующих
22
публичных услуг. Разработаны теоретические основы, призванные стать
фундаментом
совершенствования
рассматриваемых
финансовых
правоотношений.
Аргументируется, что все элементы финансово-правовой концепции
правового регулирования взаимного делегирования полномочий, - цели,
концептуальные правила – принципы, наличие обязательных юридических
процедур – этапов финансового обеспечения делегированных полномочий и
т.д. в равной степени должны распространяться на все методы финансового
обеспечения делегированных полномочий.
18. Доказывается, что учет платы, поступающей от заказчиков публичных
услуг, оказываемых в рамках делегирования, на счетах уполномоченных
учреждений бюджетного сектора противоречит принципам бюджетной
системы Российской Федерации. Предлагается централизовать указанные
средства
в
доходах
бюджета
публично-правового
образования,
осуществляющего переданные полномочия, обеспечить прозрачность движения
и представление отчетности по расходованию указанных средств. Разработаны
теоретические основы, призванные стать фундаментом совершенствования
рассматриваемых финансовых правоотношений.
19.
Процесс
определения
стоимости
публичной
услуги
для
ее
потребителей и процесс оценки потребности в денежных средствах на оказание
данной услуги в рамках правового института делегирования следует
нормативно разделить. Независимо от метода финансового обеспечения
переданных полномочий и уровня делегирования, объем расходов на
выполнение делегированных мандатов должен подлежать обязательной оценке
и нормативному закреплению.
Теоретическая значимость диссертации определяется вкладом автора в
науку финансового права в части создания концептуальных финансовоправовых основ взаимного делегирования полномочий субъектов публичной
23
власти в Российской Федерации в условиях современного этапа развития
российской экономики и проводимых бюджетных преобразований.
Разработанная
теоретическая
концепция
правового
регулирования
рассматриваемых отношений призвана обслуживать процесс делегирования на
всех
стадиях
его
функционирования,
обеспечить
законные
интересы
участников делегирования, а также стать гарантией прав потребителей на
своевременное и качественное получение соответствующей публичной услуги.
Предложенные автором универсальный понятийный аппарат, научнообоснованные специальные принципы правового регулирования отношений по
финансовому обеспечению делегированных полномочий, выделенные и
охарактеризованные элементы
финансового
правоотношения в области
передачи полномочий, развитые и систематизированные методы финансового
обеспечения делегированных полномочий, авторские выводы о правовой
природе, механизме обращения и видах субвенций, предложения в части
улучшения
порядка
внебюджетного
финансирования
делегированных
полномочий, и другие выводы способствуют развитию категориального
аппарата финансового права, являются фундаментом для дальнейшего развития
данного научного направления.
Диссертация соответствует паспорту научной специальности 12.00.04 финансовое право; налоговое право; бюджетное право.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что научнообоснованная
автором
теоретическая
концепция
финансово-правового
регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в
Российской Федерации может стать основой для внедрения ряда правовых
средств
и
способствовать
устойчивому
политическому
и
социально-
экономическому развитию Российской Федерации, в части реализации и
защиты
федеративных
основ
российского
государства;
стабильности
государственного управления; обеспечения справедливого распределения
между
бюджетами
бюджетной
системы
Российской
Федерации
и
24
эффективному расходованию публичных финансов. Автором внесены более 30
предложений по модернизации действующего финансового законодательства,
направленных на практическую реализацию озвученных выше политических и
социально-экономических задач.
Предложения и выводы диссертанта в своей совокупности призваны
выстроить работоспособный, комплексный и эффективный правовой механизм
финансового обеспечения переданных полномочий, которые должны найти
свое применение в государственном и муниципальном управлении.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в
Институте
государства
и
права
Российской
академии
наук
(сектор
административного и бюджетного права), где проведено ее обсуждение, а
также рассмотрена и одобрена на заседаниях кафедры финансового права
Санкт-Петербургского
государственного
экономического
университета.
Авторские предложения и выводы изложены в более чем 30 публикациях, в т.ч.
в 22 российских рецензируемых научных изданиях и в двух монографиях
(общий объем 35 п. л.). Результаты научного исследования используются
диссертантом в лекциях и семинарских занятиях по учебным дисциплинам
финансовое, бюджетное право.
Основные положения диссертации были представлены на международных
и общероссийских научных и научно-практических конференциях и семинарах,
организованных ведущими высшими учебными заведениями России, другими
ведомствами, в том числе на проводимых Московским государственным
юридическим университетом имени О.Е. Кутафина, в рамках III и V
Московского юридического форумов, научно-практических конференциях
«Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2018 годы); проводимых в рамках VI и
VII Московских юридических недель совместных международно-практических
конференциях
юридического
факультета
Московского
государственного
университета имени М.В. Ломоносова и международных научно-практических
конференциях Московского государственного юридического университета
25
имени О.Е. Кутафина «Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2017 годы); XV
Международной научно-практической конференции юридического факультета
Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (Москва,
2015 год); международных научно-практических конференциях по проблемам
финансового права, проводимых Российским государственным университетом
правосудия (Москва, 2014-2017 годы); на X, XI, XII международных научнопрактических
конференциях
«Проблемы
защиты
прав:
история
и
современность», а также V международной научно-практической конференции
«Теория и практика современной науки», организованных Ленинградским
государственным университетом им. А.С. Пушкина (Санкт-Петербург, 20152018 годы); Всероссийской научно-практической конференции «Современные
тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов
юридической
защиты»,
проводимой
Санкт-Петербургским
филиалом
Всероссийского государственного университета юстиции (Санкт-Петербург,
2015 год); Круглом столе «Финансовое регулирование в механизме реализации
современной экономической политики России», организованном СанктПетербургским
государственным
экономическим
университетом
(Санкт-
Петербург, 2016 год); III и IV международных научно-практических
конференциях
«Государственно-правовая
политика
в
Северо-Западном
регионе», проводимых Санкт-Петербургским государственном университетом
экономики и сервиса (Санкт-Петербург, 2011, 2012 годы).
Результаты исследования применяются в практической деятельности
Министерства финансов Калининградской области в процессе организации и
осуществления финансирования региональных полномочий, переданных для
исполнения муниципальным образованиям области, а также КонтрольноСчетной палатой Калининградской области в процессе планирования и
проведения
контрольных
расходованием субвенций.
мероприятий
за
целевым
и
эффективным
26
Структура работы. Диссертационное исследование разделено на две
части, объединенные в шесть глав и двадцать параграфов, снабжено введением
и заключением, списком использованных источников. В конце работы
приводится
перечень
примененных
автором
сокращений
и
условных
обозначений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются
цели и задачи исследования, его объект, предмет, методология, теоретическая,
эмпирическая и нормативная основы, а также характеризуются степень
разработанности, научная новизна, теоретическая и практическая значимость,
формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся
сведения об апробации результатов диссертационного исследования.
Раздел
1
регулирования
«Основополагающие
финансовых
элементы
отношений
в
концепции
области
правового
делегирования
полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации» является
ключевым
разделом
диссертации,
поскольку
в
нем
формулируются
теоретические финансово-правовые основы обозначенной выше концепции,
раскрываются
определяющие
ее
компоненты,
их
взаимовлияние
и
взаимодействие.
В
главе
1
раздела
1
«Общая
характеристика
финансовых
правоотношений по взаимному делегированию полномочий» предлагается
авторское определение, исследуются природа и составные элементы названных
финансовых правоотношений как базового звена концепции правового
регулирования финансовых отношений в области делегирования полномочий.
Так, § 1 главы 1 «Сущность правового института взаимного
делегирования полномочий субъектов публичной власти» излагаются
теоретические взгляды на правовой институт делегирования, из которых
27
планирует исходить автор при проведении дальнейшего исследования. Здесь же
определяются
центральные
делегирования
как
вида
понятия,
законодательные
государственной
основы,
деятельности,
задачи
анализируются
достоинства и недостатки обозначенной правовой конструкции.
В § 2 главы 1 «Финансовое обеспечение переданных полномочий как
правоотношение
и
его
правовая
природа»
исследуется
дефиниция
«финансовое обеспечение делегированных полномочий». В частности, автор
приходит к выводу, что финансовое обеспечение можно определять в широком
и узком смыслах. В первом случае, его следует признать финансовым
правоотношением и определить как правоотношение, направленное на
покрытие расходных обязательств (расходов) публично-правовых образований,
возникающих в связи с осуществлением делегированных полномочий.
Доказывается обязательственный характер такого правоотношения. Оно
рассматривается с точки зрения финансового обязательства. Во втором объектом правоотношения, то есть финансовыми ресурсами, направляемыми на
финансирование делегированных полномочий, а также деятельностью по их
формированию, учету, распределению и контролю. Далее исследуются
основные элементы финансового правоотношения по делегированию, в
частности определяются основания его возникновения и объекты, предлагается
авторская классификация данных правоотношений по различным основаниям.
Здесь же кратко характеризуются участники и содержание комментируемых
управленческих связей. Так автор приходит к выводу, что юридическим
фактом, лежащим в основе возникновения комментируемых правоотношений,
является правовой акт или соглашение о передаче полномочий. К объектам
относятся сами финансовые ресурсы, а также в целом деятельность,
направленная на финансовое обеспечение делегированных полномочий, в
частности на формирование, учет, распределение и контроль. Финансовые
правоотношения в области делегирования разделены диссертантом на внешние
и внутренние, из чего выделяются различные их участники. Так, субъектами
28
внешних
правоотношений
признаны
публично-правовые
образования
различных уровней, в то время как внутренние складываются между
финансовым органом, главными распорядителями, получателями и другими
участниками бюджетного процесса внутри публично-правового образования
передающего либо принимающего полномочия.
внутренние
отношения
по
Сделан вывод о том, что
делегированию
являются
бюджетными
правоотношениями.
В § 3 главы 1 «Участники финансовых правоотношений в области
делегирования
достижению
полномочий
баланса
и
стратегия
взаимных
их
интересов»
взаимодействия
детализируется
по
состав
участников названных управленческих отношений, производится глубокий
анализ содержания их правосубъектности. По его результатам выявлен
существенный дисбаланс прав и обязанностей субъектов рассматриваемого
правоотношения, очевидное превалирование финансовых и иных интересов
передающей полномочия стороны. Кроме того, констатируется разрозненность
правового регулирования прав и обязанностей участвующих в делегировании
лиц в зависимости от уровня и правовой формы делегирования. Автор
приходит к выводу, что фундаментом для коммуникаций сторон делегирования
должен являться бюджетный федерализм. Для участников отношений по
финансовому
федерализм
обеспечению
больше,
чем
делегированных
принцип,
он
полномочий
причина
их
бюджетный
взаимодействия.
Распределение бюджетных доходов и расходов, раздельная компетенция
публично-правовых образований разного уровня предполагает, во-первых, сам
институт взаимного делегирования полномочий, во-вторых, компенсацию
затрат на их выполнение. Исходя из данного постулата, предлагается стратегия
их взаимодействия, направленная на достижение баланса финансовых
интересов, взаимное сотрудничество. В частности, автором доказывается
необходимость
нормативного
закрепления
обязанности
передающей
полномочия стороны по информационному обеспечению и методологической
29
помощи в осуществлении соответствующих расходов, учету мнения делегата в
части метода финансового обеспечения делегированных мандатов, по расчетам
потребностей в финансировании; введения алгоритма разрешения разногласий
по указанным вопросам. Также автором предлагаются правовые барьеры,
препятствующие
неполному
финансированию
(недофинансированию)
переданных полномочий.
Вспомогательный характер несет разработанная автором классификация
участников рассматриваемых правоотношений, обеспечивающая раскрытие
компетенции специальных субъектов делегирования и способствующая
обоснованности общих выводов.
В § 4 главы 1 «Воздействие на финансовые отношения в области
взаимного делегирования полномочий общеправовых принципов и принципов
финансового (бюджетного) права» рассматриваются только те принципы,
которые призваны играть важную роль в функционировании данных
отношений. В этой части исследование построено таким образом, чтобы не
только раскрыть содержание отдельных принципов в спектре исследуемых
отношений, но и выявить конфликт принципов с нормами действующего
законодательства, внести предложения по их совершенствованию.
Глава 2 «Правовая методология финансового обеспечения взаимного
делегирования
публичных
полномочий»
посвящена
изысканию
тех
инструментов, которые помогут достичь целей финансового обеспечения
делегированных полномочий, а именно стабильного функционирования
правового
института
эффективного
конкретного
делегирования
выполнения
публичного
полномочий,
государственных
интереса
качественного
функций,
социальной
и
удовлетворения
общности.
К
таким
инструментам автор относит принципы, от которых должно отталкиваться
регулирование финансовых отношений, возникающих в связи с передачей
полномочий,
делегирования.
а
также
конкретные
методы
финансового
обеспечения
30
В § 1 главы 2 «Система принципов правового регулирования отношений
по финансовому обеспечению делегированных полномочий» автором, на
основе национальной научной доктрины, анализа международного опыта, а
также российского и зарубежного законодательства, предлагаются восемь
взаимоувязанных
специальных
принципов
правового
регулирования
рассматриваемых отношений (принципы изложены в положениях, выносимых
на защиту). Кроме конкретизации содержания и обоснования практической и
теоретической значимости каждого из принципов, автор оценивает степень их
отражения в действующем российском законодательстве. Особое внимание
уделяется тем принципам, которые не находят своего проявления в
нормативных правовых актах или даже входят в противоречие с ними,
например,
полного
и
своевременного
финансового
обеспечения
делегированных полномочий, стимулирования эффективности использования
финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных
полномочий;
взаимодействия
участников
обеспечению
делегированных
полномочий.
отношений
Вносятся
по
финансовому
предложения
по
улучшению правового регулирования данных финансовых отношений.
В § 2 главы 2 «Ретроспективный анализ правового механизма
финансирования делегированных полномочий как основа систематизации
методов их финансового обеспечения» представлены результаты названного
ретроспективного анализа. Задачами данного параграфа были проследить
изменения
и
обозначенных
выявить
тенденции
отношений,
а
также
развития
правовой
создать
регламентации
научно-теоретическую
практическую основу для их дальнейшего совершенствования.
и
Автором
выделяются два этапа формирования правового механизма финансового
обеспечения делегированных мандатов, дается характеристика нормативной
базы,
обобщаются
использовавшиеся
способы
делегированных полномочий по каждому из этапов.
финансирования
Первый этап - этап
зарождения отношений по делегированию полномочий, в том числе и в области
31
их финансового обеспечения, следует лимитировать периодом с 1992 по 2005
годы и охарактеризовать как хаотичный и бессистемный. Финансовое
обеспечение «чужих» полномочий осуществлялось крайне нестабильно, в
основном с применением методов бюджетного регулирования. Второй этап –
этап упорядочения отношений по финансовому обеспечению делегированных
полномочий. Он охватывает период с 2005 по настоящее время.
Проведенные исторические и правовые параллели позволили автору в
§ 3 главы 2 «Понятие и научная систематизация финансово-правовых
методов обеспечения делегированных полномочий» систематизировать и
унифицировать многообразие ранее применявшихся и применяемых сегодня
способов, и порядков финансового обеспечения делегированных полномочий.
Рассматривая финансовое обеспечение как одно из направлений финансовой
деятельности государства, делается вывод о целесообразности применения
правовой дефиниции «метод финансового обеспечения делегированных
полномочий» как наиболее соответствующей тому значению, которое в нее
вкладывается и пригодной для синтеза всех ранее используемых понятий. Под
ним предлагается понимать установленные законодательством способы
финансового покрытия расходных обязательств (расходов) публично-правовых
образований,
возникающих
в
связи
с
исполнением
делегированных
полномочий. В качестве методов финансового обеспечения делегированных
полномочий были предложены методы финансирования и отчисления
доходов. В работе подробно излагаются элементы каждого из методов, в том
числе их модификации, анализируются слабые и сильные стороны.
Базируясь на таких методах научного познания как исторический и метод
сравнительного
правоведения,
критикуется
стремление
законодателя
к
сведению возможных способов финансового обеспечения делегированных
полномочий к предоставлению субвенций. Аргументируется целесообразность
вариативности в данном вопросе с учетом содержания передаваемого
полномочия, а также других заслуживающих внимания факторов.
32
В главе 3 «Юридический процесс обеспечения расходных обязательств
субъектов публичной власти как неотъемлемый элемент концепции
финансово-правового регулирования делегирования полномочий» финансовое
обеспечение переданных полномочий рассматривается в динамике, как некая
последовательность
составляет
взаимосвязанных
единый
правовой
процедур,
механизм
совокупность
финансового
которых
обеспечения
делегированных полномочий.
В § 1 главы 3 «Процедура формирования объемов потребности в
финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения
переданных полномочий» доказывается, что процедура расчета потребности в
финансовых ресурсах, необходимых для исполнения переданных полномочий,
является наиболее важной из всей цепочки действий, объединенных в
юридический процесс финансового обеспечения делегированных полномочий.
Автор подробно анализирует соответствующие нормы законодательства,
выделяет особенности и недостатки процедуры формирования объемов
финансового обеспечения
предложениями
по
Обосновывается,
что
на современном этапе, сопровождая анализ
совершенствованию
нормативное
правового
определение
объемов
регулирования.
финансового
обеспечения делегированных полномочий является гарантией их полного
финансового покрытия. Данный подход позволяет обеспечить прозрачность
финансовых отношений по делегированию, исключить субъективный фактор в
оценке финансовых потребностей, минимизировать количество споров о
недофинансировании. В работе доказывается необходимость концентрации
разрозненных правовых норм, регламентирующих определение потребности в
финансовых ресурсах, в едином документе, содержание которого не должно
зависеть от уровня и метода делегирования. Также предлагается введение
обязанности согласования порядка расчета, основных показателей, влияющих
на размер финансового обеспечения, нормативов затрат с публично-правовыми
33
образованиями, исполняющими полномочиями; установление общих базовых
нормативов по однородным расходам.
Параграф
2
главы
3
«Особенности
расходования
финансового
обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого
и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим
остатков»
посвящен
изучению
процедуры
расходования
финансовых
ресурсов, призванных обеспечить передачу полномочий. Отмечается, что
отсутствие легального определения понятия «расходование межбюджетных
трансфертов» влечет за собой ряд правовых неопределенностей. Так, открытым
является вопрос, какие этапы исполнения бюджета следует включать в понятие
«расходование». Автор приходит к выводу, что данное понятие вбирает в себя
составление платежных и иных документов, санкционирование оплаты
денежных обязательств, непосредственное списание денежных средств с
единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц. Исходя из
этой посылки, подробно анализируются названные действия в преломлении к
теме настоящего исследования. Особое внимание уделяется вопросам целевого
и эффективного использования бюджетных средств со стороны делегата.
Раскрывая круг участников правоотношений, отмечается парадоксальная
ситуация в вопросе о получателе названных финансовых средств. Наблюдается
три получателя средств, передаваемых в качестве межбюджетных трансфертов.
Первый и второй - на уровне передающей полномочия стороны. Третий – на
уровне принимающей полномочия стороны. Диссертантом критикуется в
данном случае размывание ответственности за надлежащее расходование
бюджетных средств. Процедура расходования регламентируется подзаконными
нормативными актами, принятыми в отношении каждого переданного
полномочия. Общего порядка расходования средств, предназначенных для
финансового покрытия расходных обязательств, нет, что является недостатком
правового регулирования данных отношений.
34
В этом же параграфе автор коснулся проблемы неполного освоения
регионами
(муниципальными
образованиями)
средств
финансового
обеспечения переданных полномочий, в частности субвенций. На основе
эмпирического анализа, в исследовании изучаются причины данного явления и
меры, разработанные законодателем для его устранения. Так, дана оценка
новому правовому инструменту, т.н. «бюджетному аккредитиву».
Кроме
того,
неиспользованных
делается
на
конец
заключение
года
о
целевых
необходимости
средств
в
возврата
бюджет,
их
предоставивший. В тоже время, диссертантом, на основании эмпирических
данных, обобщены причины неполного освоения бюджетных средств,
предназначенных для обеспечения делегированных полномочий. Таким
образом, предлагается классифицировать остатки бюджетных средств на
«негативные», явившиеся результатом управленческих ошибок, халатности и
т.д., и «позитивные», возникшие вследствие экономии и рационального
использования бюджетных средств. В диссертации аргументируется, что
позитивные остатки должны иметь особый правовой режим, направленный на
стимулирование
публично-правовых
образований
к
рациональному
и
эффективному расходованию средств, составляющих финансовое обеспечение
делегированных полномочий. Следует разработать систему соответствующих
стимулов в качестве меры позитивной ответственности. В роли таковых
видится (в случае достижения установленных целевых показателей) возврат
доли
полученной
возможности
экономии
использования
в
бюджет
экономии
исполнителя;
на
предоставление
материальное
поощрение
руководителей, сотрудников органов власти, подведомственных учреждений.
Данное предложение направлено на обеспечение экономических интересов
передающей полномочия стороны, кроме того оно детализирует предложенный
автором принцип «стимулирования эффективности использования финансовых
средств,
выделенных
полномочий».
на
финансовое
обеспечение
делегированных
35
В § 3 главы 3 «Проблемы правовой регламентации отчетности в
рассматриваемой сфере» процесс отчетности о расходовании средств,
составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий разделен
на отдельные стадии, а именно формирование, составление, проверка,
представление и утверждение. Выявлены проблемы, имеющие место в
правовой регламентации данной управленческой деятельности. Так, отмечается
отсутствие единых подходов к формированию отчетности; информационная
недоступность
для
общественности;
оторванность
от
отчетности
об
осуществлении делегированных мандатов и соответственно невозможности
объективно
оценить
эффективность
расходования
бюджетных
средств,
потребность в бюджетных ассигнованиях на следующий период; отсутствие
правового механизма взаимодействия между финансовым и отраслевыми
органами власти по анализу отчетности на предмет результативности
исполнения переданных полномочий, эффективности расходования бюджетных
средств. В диссертации разработаны меры, направленные на устранение
имеющих место правовых дефектов.
Исследуя, правовую природу отчетности о расходовании средств
финансового обеспечения, автор пришел к выводу, что такая отчетность
относится к финансовой отчетности, однако лишь часть ее документации
можно причислить к бюджетной отчетности.
В § 4 главы 3 «Комплексная модель финансового контроля за процессом
финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах»
предлагается комплексная модель названного
контроля и выделяются
следующие ее элементы: - органы финансового контроля и предлагается
вертикальное и горизонтальное разграничение полномочий между ними; объекты финансового контроля и уточняется их субъектный состав; направления финансового контроля. Например, автором предлагается в
качестве таковых, кроме очевидного контроля за эффективным и целевым
расходованием бюджетных средств, нормативно закрепить осуществление
36
финансового контроля за формированием объемов потребности в финансовых
ресурсах для исполнения переданных полномочий, за распределением средств
финансового
образований,
обеспечения
среди
осуществляющих
получателей
переданные
–
публично-правовых
полномочия.
Указанное
предложение можно рассматривать как дополнительное средство защиты
экономических интересов участников делегирования.
Много внимания уделено вопросам межведомственного взаимодействия
при проведении контрольных мероприятий.
Поскольку при передаче
государственных (муниципальных) полномочий задействованы публичноправовые образования, как минимум двух уровней, особенно остро возникает
необходимость установления нормативных ограничений по дублированию
полномочий их контрольных органов, а также контрольных мероприятий в
определенный период, в отношении одних и тех же объектов контроля.
Обосновывается необходимость введения запрета такого дублирования.
Координацию деятельности по планированию и проведению проверок
деятельности
объектов
контроля
предлагается
закрепить
за
органами
прокуратуры.
В диссертации также поднимается вопрос о том, кто должен нести расходы
на
организацию
финансового
контроля
за
использованием
средств
межбюджетных трансфертов. Автор полагает, что затраты на проведение
финансового контроля за межбюджетными трансфертами, имеющими статус
финансового помощи, должна нести сторона, их получающая.
Если же
межбюджетные трансферты имеют целью «оплаты» исполнения переданных
полномочий (субвенции), то расходы на организацию финансового контроля за
целевым и эффективным расходованием таких средств должны быть
компенсированы публично-правовым образованием, передающим полномочия.
Данное предложение соответствует принципу бюджетного федерализма.
37
В § 5 главы 3 «Анализ бюджетных нарушений и бюджетных мер
принуждения,
предусмотренных
законодательством
в
области
финансового обеспечения переданных полномочий» диссертант приходит к
выводу о необходимости совершенствования правового регулирования в
рассматриваемой сфере. В исследовании выявлено необоснованное сужение
законодателем в статьях 306.4 и 306.8 Бюджетного кодекса Российской
Федерации круга субъектов-нарушителей бюджетного законодательства, к
которым применяются меры принуждения. Предлагаются пути решения данной
проблемы, в частности, применять меры принуждения непосредственно к
публично-правовому образованию в целом. Кроме того, акцентируется
внимание на отсутствии легальных формулировок «предоставление» и
«расходование» межбюджетных трансфертов, препятствующие эффективному
противостоянию нарушениям. Обосновываются формулировки по исправлению
ситуации.
В
конце
параграфа
доказывается
необходимость
введения
административной ответственности за нарушения в сфере отчетности об
использовании (расходовании) межбюджетных трансфертов, поскольку в
настоящее время за данные деяния не установлена ни одна из мер
принуждения.
Раздел II «Научно-правовая характеристика методов финансового
обеспечения делегированных полномочий» имеет целью более детальное
раскрытие элементов концепции правового регулирования финансового
обеспечения взаимного делегирования полномочий субъектов публичной
власти
в
Российской
Федерации.
В
разделе
изучается
доктринально
выведенный автором метод прямого бюджетного финансирования переданных
полномочий. В законодательстве он представлен через механизм обращения
(формирования, распределения и расходования) таких видов межбюджетных
трансфертов как субвенции. Диссертант намеренно посвящает ему две главы
работы, поскольку в обеспечении делегированных мандатов сегодня этот
38
механизм превалирует. В последней главе раздела исследуются иные способы
финансирования переданных полномочий.
Глава 4 «Субвенционный механизм как финансово-правовая основа
делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской
Федерации» неслучайно обозначена именно таким образом. Под механизмом
понимается внутреннее устройство (систему звеньев), последовательность
состояний,
процессов,
определяющих
какое-нибудь
действие,
явление.
Действительно, сегодня в России функционирует некая система, направленная
на финансирование делегирования, которую можно обозначить термином
«правовой механизм». Однако, задача исследования состоит в предании этому
явлению целостности и работоспособности. Составными частями такого
механизма должны стать урегулированные нормами финансового права на
качественно
новом
расходования
средств
уровне
процессы
субвенций,
формирования,
обеспечения
распределения,
отчетности,
а
также
совокупность уполномоченных органов и учреждений, непосредственно
задействованных в данных процессах, наделенных соответствующими правами
и обязанностями.
В § 1 главы 4 «История развития правовых отношений по
предоставлению и расходованию субвенций в Российской Федерации»
изложены
предпосылки
Примечательно,
что
само
современного
прилагательное
субвенционного
механизма.
«субвенционный»
впервые
упоминается в положении «О местных финансах» 1923 года. Автором
анализируются взгляды на субвенцию в разные периоды развития российской
государственности. Констатируется, что содержание понятия субвенций много
раз кардинально пересматривалось. На первом этапе своего развития
(советский период), субвенция предполагала долевое финансирование расходов
и использовалась для покрытия целевых расходов бюджета другого уровня в
целях поощрения эффективной работы местных органов власти. В начале
девяностых годов прошлого века она предоставлялась на условиях долевого
39
финансирования, но рассматривалась как финансовая помощь на исполнение
полномочий
бюджета,
получающего
субвенцию.
В
первой
редакции
Бюджетного кодекса Российской Федерации, она имела целью финансовую
помощь и предоставлялась как бюджетам публично-правовых образований
другого уровня, так и юридическим лицам любых организационно-правовых
форм без обязанности долевого участия в расходах. И только с 1 января 2008
года имеет современное содержание.
Только с 1 января 2000 года - даты вступления в силу первого в России
бюджетного кодекса - понятийный аппарат, круг получателей, процедура
распределения субвенций модифицировались около десяти раз. Указанное
обстоятельство предопределило вывод автора о необходимости введения
универсального
научного
понятия,
характеризующего
данный
метод
финансового обеспечения делегированных полномочий. Обосновывается его
обозначение как «прямое бюджетное финансирование».
В
параграфе
также
подробно
рассматривается
и
оценивается
положительно опыт с аккумуляцией средств финансового обеспечения
делегированных полномочий в специальном фонде, т.н. Фонде компенсаций.
Из указанного фонда финансовые ресурсы на выполнение делегированных
полномочий направлялись в нижестоящие бюджеты. Использованное в
названии Фонда слово «компенсация» очень точно характеризует его правовую
природу.
В § 2 главы 4 «Категория субвенций на современном этапе и оценка
состояния законодательства в данной области» предлагается определение
субвенций, анализируются их правовая природа и современные признаки.
Диссертантом выводится доктринальное определение субвенций как формы
межбюджетных
трансфертов,
предоставляемых
в
целях
финансового
обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении публичноправовыми образованиями одного уровня, полномочий, переданных им для
осуществления органами власти другого уровня. В работе делается вывод о
40
необоснованности отнесения субвенций к числу безвозмездных поступлений
доходов бюджетов наравне с дотациями и субсидиями. Доказывается их
возмездный харатер поскольку они предназначены для возмещения затрат на
выполнение переданных полномочий, соответственно имеют природу «платы
за услуги». Выделяются такие признаки субвенций как использование только в
межбюджетных отношениях, то есть для финансирования нижестоящих
бюджетов; безвозвратный характер; денежная форма; целевое назначение. В
отношении
субвенционного
законодательства,
отмечается
его
удовлетворительное состояние, тем не менее предлагаются направления его
модификации.
Параграф 3 главы 4 «Классификация субвенций и ее значение в
правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений», как
следует из его названия, имеет целью разработку авторской классификации
субвенций. Ее практическое назначение видится в использовании данной
классификации в действующем законодательстве при обозначении того или
иного вида субвенции. В диссертации показано, что отсутствие названий у
отдельных видов субвенций ведет к трудностям в определении источника
поступления субвенций, размыванию механизма ее обращения, непрозрачности
прохождения финансовых потоков.
В зависимости от источника поступления субвенций, предлагается их
разграничение на субвенции из бюджетов публично-правовых образований и
субвенции из бюджетов внебюджетных фондов Российской Федерации.
Первую группу, в свою очередь, можно подразделить на субвенции из
федерального бюджета, как правило, субъектам Российской Федерации,
совокупность которых можно назвать «федеральные субвенции» и субвенции
из
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
соответственно
-
«региональные субвенции». Субвенции можно проклассифицировать также в
зависимости от содержания передаваемых полномочий. Названное деление
характеризуется как динамичная система, так как передаваемые полномочия
41
каждый год уточняются, дополняются и исключаются, а значит и субвенции,
отражаемые в бюджетах, ежегодно меняют свои названия и содержание. В
зависимости
от
способа
распределения
между
публично-правовыми
образованиями, субвенции подразделяются на субвенции, распределяемые
законом о бюджете на соответствующий финансовый год и субвенции,
распределяемые
подзаконными
нормативными
зависимости от порядка их поступления,
актами.
Субвенции
в
разделяются на субвенции,
поступающие напрямую в бюджеты публично-правовых образований, для
которых они предназначены. Их можно обозначить как «прямые субвенции». И
субвенции,
поступающие
осуществляющего
в
переданные
бюджет
публично-правового
полномочия,
через
другой
образования,
бюджет
–
«транзитные субвенции». Новеллой законодательства 2013 года является
объединение отдельных видов субвенций в одну «единую» субвенцию. Таким
образом, в зависимости от количества финансируемых делегированных
полномочий, субвенции определеются как «единая» и «отдельные» субвенции.
В § 4 главы 4 «Порядок формирования субвенций и механизм их
обращения (на примере бюджетного процесса федерального уровня)»
охарактеризован весь цикл обращения субвенций, который автор разделил на
восемь стадий. Задачей параграфа ставилось оценить качество нормативного
материала, обслуживающего данный процесс на всех его стадиях, а также
соответствие его основам разработанной автором концепции финансовоправового регулирования делегирования полномочий. В результате выявлено
ряд нормативных положений, требующих обновления и дополнения. В
частности, установлено, что проекты методик распределения субвенций
бюджетам субъектам Российской Федерации и исходные данные для
проведения расчетов должны быть направлены регионам до 1 августа текущего
финансового
года.
После
чего,
субъектам
Российской
Федерации
предоставляется всего лишь 20 дней для рассмотрения указанных документов.
Однако,
в
законодательстве
отсутствуют
механизмы,
обеспечивающие
42
исполнение воспроизведенных норм. Соответственно, вносится предложение
нормативно установить дату (период) начала подготовки проектов методик и
исходных данных, а также административную ответственность главных
распорядителей федерального бюджета за несвоевременность их направления
регионам. В тех же целях обеспечения прав субъектов Российской Федерации,
аргументируется необходимость согласования с последними не только
разработанных федеральным центром исходных данных для расчета субвенций,
но и самих методик их распределения, а также удлинение озвученного
20-дневного срока согласования до одного месяца. Кроме того, рекомендуется
определить механизм урегулирования разногласий по размерам субвенций,
который в настоящее время не регламентирован; установить требование об
исключительном распределении между регионами всех видов субвенций
федеральным законом, а не подзаконным актом; закрепить обязательность
утверждения
всех
методик
распределения
субвенций
Правительством
Российской Федерации перед внесением их в Государственную Думу
Российской Федерации, в целях исключения возможности принятия закона о
бюджете при отсутствии методик распределения субвенций; сами методики
«распределения субвенций» переименовать в методики «расчета объемов
субвенций», что точнее будет отражать сущность проводимой главными
распорядителями деятельности.
В главе 5 «Правовой режим отдельных видов субвенций: проблемы
теории и практики» дается характеристика отдельным видам субвенций.
Акцент делается на анализе видов субвенций, являющихся новыми или
малоизученными, либо правовое регулирование оборота которых, на взгляд
автора требует активного научного вмешательства.
В § 1 главы 5 «Единая субвенция как новый правовой инструмент
финансирования делегированных полномочий» всесторонне рассматривается
такое новое правовое явление как единая субвенция, которая внедрена с 2014
года. В отсутствие легального определения, диссертант определяет единую
43
субвенцию как совокупность денежных средств федерального бюджета,
предоставляемых субъектам Российской Федерации в целях обеспечения их
расходных обязательств, возникающих при выполнении установленного
перечня полномочий Российской Федерации. В параграфе воспроизводится
история появления названного финансового инструмента, дается его правовая
характеристика, анализируются нормативные акты в данной сфере, участники
соответствующих отношений, внутреннее наполнение единой субвенции. В
работе проводится сравнение единой субвенции с «отдельными» субвенциями.
Принципиальным отличием нового механизма является финансирование за
счет единой субвенции не одной, а сразу нескольких групп переданных
полномочий. В то время как, отдельная субвенция финансировала только одно
либо группу однородных полномочий, например, мероприятия в области
охраны животного мира или водных отношений. Второй отличительной чертой
является особенность расчета единой субвенции. Если до появления
рассматриваемого инструмента расчет субвенций регионам проводился исходя
из методик, учитывающих расходы на осуществление переданной функции, то
объем единой субвенции определяется суммой субвенций, входящих в ее
состав. И, наконец, получателям единой субвенции предоставлено право
направлять
ее
на
обеспечение
всех
делегированных
государственных
полномочий, которые финансируются за счет единой субвенции («обычные»
субвенции имеют строго целевой характер и расходуются только на
выполнение одного полномочия).
В итоге обобщаются недостатки нового инструмента финансирования
переданных полномочий, которые условно разделяются диссертантом на
технико-юридические, организационные и «принципиальные». К техникоюридическим относятся отсутствие в Бюджетном кодексе Российской
Федерации упоминания о единой субвенции; невнимание законодателя к
понятийному аппарату - нет легального определения единой субвенции;
неудачность
введенного
термина;
увеличение
на
порядок
количества
44
нормативных документов, регулирующих процесс обращения субвенций.
Автором выявляются противоречия новых положений, регламентирующих
правовой режим единой субвенции, с нормами Бюджетного кодекса
Российской Федерации, федеральными законами о передаче полномочий. К
дискуссионным проблемам
организационного
плана
стоит
причислить
нерациональность критериев включения той или иной субвенции в единую;
неустойчивость перечня субвенций, формирующих единую субвенцию,
несмотря на мораторий его изменения в течение трехлетнего периода. Не
решена в законодательстве судьба новых субвенций, которые могут вводиться в
связи с делегированием дополнительных полномочий; нестабильность в
управлении единой субвенцией. Субъекты бюджетного планирования –
уполномоченные федеральные органы исполнительной власти по курируемым
направлениям лишены статуса главного распорядителя бюджетных средств и
отчасти отстранены от решения вопросов финансирования делегируемых
полномочий;
сложность
механизма
перераспределения
средств
единой
субвенции между делегированными полномочиями (посредством внесения
изменений
в
закон
субъекта
Российской
Федерации
о
бюджете);
нецелесообразность ежегодного утверждения показателей эффективности
деятельности
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации по осуществлению переданных им федеральных полномочий.
Следовало бы ввести проверку актуальности утвержденных показателей и ее
периодичность; резкое увеличение объема работы на местах, связанное с
новыми
обязанностями
региональных
органов
власти
по
расчету,
распределению единой субвенции. Усложнилась отчетность. Дополнительные
расходы по администрированию субъектам Российской Федерации не
компенсируются. Принципиальные возражения имеются к установленным
критериям разграничения субвенций на «отдельные» и включаемые в единую
субвенцию.
Неоднородность
таких
субвенций
позволяет
выдвинуть
предложение по их объединению по принципу схожести исчисления
45
(расходования) либо органу, курирующему обеспечиваемые за счет субвенции
функции. В работе доказывается, что это повысит эффективность исполнения
переданных полномочий, упростит работу отраслевых органов, минимизирует
управленческие расходы.
Изложенное позволяет автору сделать вывод о том, что законодателю
удалось добиться решения задач введения единой субвенции в незначительной
степени, а все указанные проблемы и недостатки нового правового
инструмента не дают оснований оценить его как рациональный и эффективный.
В § 2 главы 5 «Сравнительный анализ федеральных, региональных и
муниципальных субвенций» автор, используя сравнительно-правовой метод
научного познания, анализирует правовой режим федеральных, региональных и
муниципальных субвенций. На основе изучения бюджетного законодательства
разных уровней публичной власти, выделяются сходства и различия правового
режима использования обозначенных субвенций. Так, общим у всех трех видов
субвенций является то, что они имеют единую правовую природу – направлены
на компенсацию расходных обязательств, возникающих у публично-правовых
образований при исполнении «чужих» полномочий; являются разновидностью
межбюджетных
трансфертов;
отличаются
безвозмездностью,
целевым
характером, безвозвратностью.
В качестве различий отмечается то, что их оборот регулируют разные
нормы
Бюджетного
кодекса
Российской
Федерации;
в
отношении
региональных и муниципальных субвенций не применяется правовой институт
единой субвенции; финансовое обеспечение передаваемых муниципальных
полномочий в Бюджетном кодексе Российской Федерации вообще не названо
как субвенции. Для их обозначения используется термин «иные межбюджетные
трансферты».
У
регионов
и
местных
сообществ
отсутствует
право
расходования своих средств с последующей компенсацией за счет субвенций,
полученных с опозданием; ни регионы, ни муниципалитеты не обязаны
согласовывать методики расчета объемов субвенций с их получателями;
46
наиболее
подробное
правовое
регулирование
финансовой
стороны
делегирования на федеральном уровне осуществлено в отношении передачи
федеральных полномочий. Автором указывается на некоторый пробел в
правовом обеспечении оборота региональных и муниципальных субвенций,
например, по вопросам расходования средств субвенций, представления
отчетности.
Выявленные
сходства
федеральных,
региональных
и
муниципальных субвенций, а также их отличия, которые скорее можно
охарактеризовать
диссертанта
как
ко
недостатки
мнению
о
правового
регулирования,
целесообразности
приводят
унификации
норм
законодательства, определяющего их правовой режим. Так, предлагается
внедрить
в
Бюджетный
кодекс
Российской
Федерации
принципы
предоставления и расходования субвенций, которые распространить на все
виды субвенций; дополнить федеральные бюджетные полномочия в отношении
региональных и муниципальных субвенций правом определения порядка
подготовки методик распределения региональных субвенций, сверки исходных
данных (в частности, согласования методик с получателями субвенций органами местного самоуправления), определения механизма разрешения
разногласий по размеру субвенций между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,
установления
основ
самоуправления
по
формирования
результатам
отчетности
использования
органами
средств
местного
региональных
субвенций.
Кроме
того,
необходимо
закрепить
право
субъектов
Российской
Федерации, муниципальных образований при наличии объективных оснований
осуществлять
необходимые
расходы
на
осуществление
переданных
полномочий за счет средств своих бюджетов с последующей компенсацией за
счет
средств
соответствующей
субвенции
из
федерального
бюджета;
предусмотреть в бюджетном законодательстве обязанность корректировки
47
размера субвенций соразмерно уровню инфляции, росту потребительской
корзины.
Глава 6 «Роль дополнительных методов обеспечения расходных
обязательств,
возникающих
у
субъектов
публичной
власти
при
осуществлении делегированных полномочий» посвящена анализу методов
финансового
обозначил
обеспечения
как
используются
делегированных
дополнительные
для
или
финансирования
полномочий,
второстепенные,
сравнительно
которые
автор
поскольку
небольшой
они
группы
переданных мандатов (порядка пяти процентов). Имеется в виду метод
отчислений и внебюджетное финансирование.
В § 1 главы 6 «Достоинства и недостатки метода отчислений
налоговых и неналоговых доходов как способа обеспечения делегирования»
метод отчислений определяется как зачисление доходов от выполнения
переданных полномочий, как правило, в форме сборов, платы, поступающих от
потребителей
соответствующих
услуг,
в
бюджет
публично-правового
образования, их осуществляющих. Соответственно, за счет этих поступлений и
покрываются расходы публично-правового образования на осуществление
делегированных полномочий. В диссертации рассматриваются преимущества и
недостатки данного метода. На примере его использования в сфере образования
и экологии, автор приходит к выводу о возможности расширения области
применения метода отчислений и его унификации. В связи с чем, внесены
предложения по изменению действующего законодательства.
В частности, предложено детализировать указанный метод финансового
обеспечения делегированных мандатов в Бюджетном кодексе Российской
Федерации (в настоящее время в нем он не упоминается). Поскольку, метод не
относится к межбюджетным трансфертам, он не может быть регламентирован в
главе 16 кодекса. Поэтому, его следует отразить в разделе III Бюджетного
кодекса РФ «Расходы бюджетов» посредством дополнения положениями
следующего содержания: «Финансовое обеспечение расходных обязательств
48
публично-правовых образований, возникающих при выполнении переданных
полномочий, может осуществляться посредством отчисления в их бюджеты
доходов от выполнения указанных полномочий в форме сборов, иных
предусмотренных платежей».
Кроме того, предлагается распространить на иные средства, которые могут
быть использованы для финансового обеспечения расходных обязательств,
возникающих при выполнении переданных полномочий, нормы бюджетного
законодательства о формировании объема субвенций и их расходовании, о
правовом режиме остатков межбюджетных трансфертов, а также в полной мере
нормы о финансовом контроле за межбюджетными трансфертами. По
расходованию субвенций создана мощная нормативная база и нет никаких
препятствий применения ее к иным средствам финансового обеспечения.
Необходимо
признать
бюджетными
нарушениями
нецелевое
использование и нарушение условий расходования рассматриваемых средств и
применять к нарушителям бюджетные меры принуждения, предусмотренные
статьями 306.4 и 306.8 (Нарушение условий предоставления (расходования)
межбюджетных трансфертов» Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В § 2 главы 6 «Научная оценка внебюджетного финансирования
делегированных
полномочий»
под
внебюджетным
финансированием
делегированных полномочий автор понимает способ финансового обеспечения
делегированных полномочий, при котором издержки на выполнение указанных
полномочий покрываются за счет средств, поступающих от потребителей
соответствующих публичных услуг. Этот способ является разновидностью
метода прямого финансирования, но его особенность состоит, во-первых, в том,
что денежные средства на выполнение переданных полномочий поступают из
внебюджетных источников, а именно от заказчиков оказываемых в рамках
делегирования государственных услуг, во-вторых, не попадают (как это было
бы правильным, следуя принципу единства кассы) в бюджеты бюджетной
системы Российской Федерации. И как раз вторую особенность автор
49
расценивает негативно. Дело в том, что средства на финансовое обеспечение
переданных полномочий поступают от частных лиц напрямую на счета
организаций бюджетного сектора, оказывающих данные услуги.
Также указанный способ используется только для финансирования одного
делегированного субъектам Российской Федерации федерального полномочия
– а именно полномочия по организации и проведению государственных
экспертиз в области строительства, отсюда - точечное правовое регулирование
указанных
общественных
исключительно
Применяется
в
отношений
законодательстве
рассматриваемый
федеральный центр —
о
посредством
их
регламентации
градостроительной
способ
только
во
деятельности.
взаимоотношениях
регионы и не предусмотрен для финансового
обеспечения полномочий, делегируемых местным сообществам. Размер
финансового обеспечения делегированных мандатов не увязан с расходами,
возникающими при их выполнении. Проблема здесь видится в возможности как
недофинансирования, так и перефинансирования переданных полномочий, что
нарушит баланс интересов сторон делегирования. На федеральном и
региональном уровнях не установлены методика оценки потребности в
финансовых средствах на выполнение делегированных полномочий, порядок
предоставления и расходования указанных средств; не закреплена обязанность
целевого использования данных средств; не предусмотрена финансовая
отчетность и обязанность ее представления.
Подробный анализ порядка внебюджетного финансирования переданных
полномочий
на
градостроительной
примере
финансирования
деятельности
неудовлетворительном
правовом
привел
полномочий
автора
регулировании
к
в
области
заключению
указанных
о
финансовых
отношений. Назрела необходимость кардинальной перестройки данного
правового механизма. В частности, диссертантом предлагается централизовать
указанные средства в доходах бюджета публично-правового образования,
осуществляющего переданные полномочия; дополнить раздел 2 Бюджетного
50
кодекса Российской Федерации
бюджетной
системы
(состав неналоговых доходов бюджетов
Российской
Федерации),
а
также
бюджетную
классификацию платой за организацию и проведение государственной
экспертизы; установить обязательность расчета необходимого финансового
обеспечения
делегированных
финансирования;
разделить
полномочий
процесс
при
определения
любом
способе
стоимости
их
платы
за
экспертизу для потребителей и процесс оценки потребностей на выполнение
указанной
функции
предусмотреть
в
рамках
возможность
правового
контроля
института
делегирования;
финансовых
операций
с
комментируемыми средствами со стороны вышестоящих органов финансового
контроля; закрепить обязанность целевого расходования указанных средств;
унифицировать
комментируемый
способ
финансирования
с
методом
отчислений, охарактеризованным в предыдущем параграфе.
В заключении излагаются итоги выполненного исследования, обобщаются
предложения
и
рекомендации
по
совершенствованию
действующего
законодательства.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах
автора:
I. Монографии
1. Андреева Е.М. Правовой механизм финансового обеспечения взаимной
передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации.
Монография. //СПб, издательство СПбГЭУ, - 2018 - 320 с. (17 п.л.)
2. Андреева Е.М. Субвенционная система Российской Федерации. Анализ
правовых и экономических отношений. Монография. // Германия: Lambert
Academic Publishing. - 2012. – 96 с. (4 п.л.)
51
II. Статьи, опубликованные в научных журналах, входящих в
перечень рецензируемых изданий, утвержденный Высшей
аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки
Российской Федерации
1.
Андреева Е.М. Недостатки правового регулирования финансового
контроля (на примере межбюджетных трансфертов). // Актуальные проблемы
российского права. – 2018. - № 3. - С. 40-49 (0,3 п.л.).
2.
Андреева Е.М. Лица, использующие межбюджетные трансферты,
как объекты финансового контроля. // Государственный аудит. Право.
Экономика. – 2017. - № 3-4. - С. 178-182. (0,3 п.л.).
3.
Андреева Е.М. Правовое регулирование финансового обеспечения
делегированных мандатов методом отчислений. // Федерализм. – 2017. - № 3
(87). - С. 79-86. (0,4 п.л.).
4.
Андреева
полномочий
по
Е.М.
Внебюджетное
проведению
финансирование
государственной
экспертизы
строительства как отрицательное правовое явление. //
переданных
в
области
Ленинградский
юридический журнал. – 2017. - № 3. -С. 142-155. (0,5 п.л.).
5.
Андреева Е.М. Правовое регулирование ведения бюджетной
отчетности (на примере отчетности по межбюджетным трансфертам). //
Финансовое право. – 2017. – №6. – С. 19-23. (0,4 п.л.).
6.
Андреева Е.М. Правовой анализ финансовой отчетности о
расходовании бюджетных средств, обеспечивающих передачу государственных
полномочий. // Право и экономика. – 2017. – № 2. – С. 34-40. (0,4 п.л.).
7.
Андреева
Е.М.
Правовой
режим
остатков
межбюджетных
трансфертов на счетах получателей. // Административное и муниципальное
право. – 2017. – № 2. – С. 31 - 40. (0,4 п.л.).
8.
Андреева
Е.М.,
Радько
А.В.
Понимание
категории
«финансирование» в различных областях российского права. // Ленинградский
юридический журнал. – 2016. - № 3. -С. 142-151. (0,3 п.л.).
52
9.
Андреева Е.М. Принципы правового регулирования отношений по
финансовому обеспечению делегированных государственных полномочий в
РФ. // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2016. №2. – C. 46-58. (0,4 п.л.).
10.
Андреева Е.М., Радько А.В. Особенности правового регулирования
перекрестного субсидирования в топливно-энергетическом комплексе РФ. //
Ленинградский юридический журнал. – 2016. - № 2 (44). -С. 87-96. (0,3 п.л.).
11.
Андреева Е.М. Правовая характеристика единой субвенции. //
Государство и право. - 2016. - № 7. - С. 50-58. (0,5 п.л.).
12.
Андреева
Е.М.
Влияние
принципов
бюджетного
права
на
отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий. //
Юридический мир. - 2016. - №9. - С. 20-23. (0,5 п.л.).
13.
Андреева Е.М. Основные подходы к правовому регулированию
отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий. //
Финансовое право и управление. - 2015. - №4. - C. 411-417. (0,4 п.л.).
14.
Андреева Е.М. К вопросу о методах и формах финансового
обеспечения делегированных полномочий. // Ученые записки юридического
факультета. – № 38 (48). – 2015. – с. 92-100. (0,4 п. л.).
15.
Андреева Е.М. Правовые и финансовые основы делегирования
государственных полномочий. // Ученые записки юридического факультета. –
№ 36 (46). – 2015. – С. 16-22. (0,4 п.л.).
16.
Андреева Е.М. Новый порядок финансирования федеральных
полномочий, переданных для исполнения субъектам Российской Федерации. //
Хозяйство и право. - 2015. - №6. - С. 77-82 (0,4 п.л.).
17.
ведения
Андреева Е.М. Правовые основы финансирования совместного
Российской
Федерации
и
субъектов
Российской
Федерации:
исторический аспект и современное состояние. // Финансовое право. - 2015. № 1. - С. 3-7. (0,5 п.л.).
53
Андреева Е.М. Будущее правового института субвенций. // Налоги
18.
и финансовое право. – 2012. - № 10. – С. 206-210. (0,6 п.л.).
Андреева Е.М. Вопросы финансирования предметов совместного
19.
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. // Ученые
записки юридического факультета. – 2012. - № 26 (36). – С. 16-22. (0,5 п.л.).
Андреева Е.М. Субсидии и субвенции: сравнительный анализ
20.
понятийного аппарата. // Хозяйство и право. - 2010. - № 12. – С.81-85. (0,6 п.л.).
Андреева
21.
субвенционного
Е.М.
Современное
законодательства.
//
Ученые
состояние
российского
записки
юридического
факультета. - 2010. - № 18 (28). - С. 25-31. (0,8 п.л.).
Андреева Е.М. Некоторые аспекты предоставления бюджетных
22.
средств на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении бюджетов
муниципальных
образований
Калининградской
области.
//
Вестник
Калининградского юридического института. Научно-теоретический журнал.
КЮИ МВД России. - 2005. -№ 3 (9). -С. 34-36. (0,3 п.л.).
III. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
Андреева Е.М. Элементы финансового контроля за использованием
1.
межбюджетных трансфертов. // Административное и финансовое право в
условиях новой экономической реальности: опыт и перспективы: Материалы
Всероссийской научно-практической конференции (14-15 октября 2017г.).
Сборник статей / отв. ред. Е.А.Бочкарева. – Краснодар: Издательский дом Юг. –
С. 45-50. (0,5 п.л.).
Андреева Е.М. Отличительные признаки единой субвенции как
2.
формы межбюджетных трансфертов. // Сборник докладов по итогам 2224.11.2016
Совместная
XVII
Международно-практическая
юридического
факультета
Московского
имени
Ломоносова
и
М.В.
XI
государственного
Международная
конференция
университета
научно-практическая
конференция Московского государственного юридического университета
54
имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Кутафинские чтения». М.: Проспект, - 2017. С. 93-96. (0,2 п.л.).
3.
Андреева Е.М. Нарушения и ответственность при расходовании
межбюджетных трансфертов: анализ статьи 306.8 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. // Финансовый контроль в сфере публичных и частных
финансов: Материалы Международной научно-практической конференции.
Москва, 25 ноября 2016 г. / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: РГУП, - 2017. —
C. 216-223. (0,1 п.л.).
4.
Андреева Е.М. Злоупотребление правом в области финансового
обеспечения делегированных полномочий. // Проблемы защиты прав: история и
современность: X международная науч.-практическая конференция молодых
ученых и преподавателей, 12 нояб. 2015 г. – СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2015. – С. 8-11. (0,2 п.л.).
5.
Андреева Е.М. К вопросу о классификации субвенций. //
Финансовая
деятельность
в
сфере
публичных
и
частных
финансов:
современное состояние и перспективы развития: Материалы конференции. –
Москва, 27 ноября 2015г./ Под ред. И.А. Цинделиани. - М.: РГУП - 2016. С.161-169. (0,1 п.л.).
6.
Андреева Е.М. Методы финансового обеспечения делегированных
полномочий. // Стратегия национального развития и задачи российской
юридической науки: сб. докладов Международной научно-практической
конференции,
секций
административного
права,
финансового
права,
конкурентного права, информационного права (Москва, 24 ноября – 3 декабря
2015г.) – М.: Проспект, - 2016. – С. 321-326. (0,1 п.л.).
7.
Андреева
Е.М.
Анализ
правового
института
делегирования
полномочий: финансовые аспекты. // Актуальные вопросы развития российской
государственности и публичного права: материалы всероссийской научнопрактической конференции 25 мая 2015 г./отв. ред. Трофимов Е.В. - СПб.:
55
Санкт-Петербургский (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). - 2015. С. 5-10. (0,1 п.л.).
Андреева Е.М. Понятие субвенций и правовой механизм их
8.
предоставления в современных условиях. // Бюджетное право и финансовая
деятельность государства на современном этапе (к 90-летию со дня рождения
М.И.
Пискотина):
Материалы
международной
научно-практической
конференции. Москва, 28 ноября 2014 года. М.: РГУП. - 2015. - С.125-135.
(0,4 п.л.).
9.
Андреева Е.М. Правовой статус фонда компенсаций. // IV
Международная научно-практическая конференция «Государственно-правовая
политика в Северо-Западном регионе». Сборник трудов участников.
СПб.:
СПбГУСЭ, - 2012. - С. 138-140. (0,2 п.л.).
10.
Андреева Е.М. К вопросу о порядке рассмотрения споров между
Российской
Федерацией,
муниципальными
субъектами
образованиями
о
Российской
Федерации
финансировании
льгот.
//
и
III
Международная научно-практическая конференция «Государственно-правовая
политика в Северо-Западном регионе». Сборник трудов участников.
СПб.:
ООО «Образовательный центр «Советник», - 2011. – С. 159-163. (0,2 п.л.).
11.
Андреева Е.М. Законодательство о субвенциях: проблемы и
решения. // Сборник материалов II Международной научно-практической
конференции
«Государственно-правовая
политика
в
Северо-Западном
регионе». СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ГУСЭ. -2010. - С. 3-8. (0,2 п.л.).
12.
Андреева
Е.М.
Реформирование
механизма
принятия
и
финансирования государственных региональных программ Калининградской
области. // Актуальные проблемы региональных финансов. Сборник научных
трудов. Российский государственный университет им. Эммануила Канта, под
ред. Л.И. Сергеева. Калининград, - 2006. (0,9 п.л.).
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа