close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации

код для вставкиСкачать
Диссертация Собянина Сергея Семеновича на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации На правах рукописи СОБЯНИН Сергей Семенович ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ КАК СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность: 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Б.С.Крылов Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва, 1999 2 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 Глава L ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В ПЕРИОД ДО ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 Г 8 § 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЦАРСКОЙ РОССИИ О КОРЕННЫХ НАРОДА.Х, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ ^ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ И СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ НА ЭТИХ ТЕРРИТОРИЯХ 8 W § 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ АВТОНО\;НЫХ ОКРУГОВ ПОСЛЕ РАСПАДА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И ДО ПОДПИСАНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА 16 •§3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ ПО ФЕДЕРАТИВНОМУ ДОГОВОРУ 25 Глава П. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНОГО ОКРУГА ПО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 Г. 34 § 1. ПРИНЦИПЫ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ 35 i § 2, КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ 37 \j § 3. УСТАВЫ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ 52 § 4. ПРОБЛЕМА ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ, ВХОДЯЩИХ В СОСТАВ КРАЯ ИЛИ ОБЛАСТИ, И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КРАЯ ИЛИ ОБЛАСТИ 75 Глава т. РЕШЕНИЕ ВОПРОСА О СТА ТУ СЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 81 § 1. О ХОДАТАЙСТВАХ, ОТКЛОНЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ 83 § 2. ПОЗИЦИИ СТОЮН В ВОПРОСЕ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ .....;...;.... ,. 99 § 3. СЛУШАНИЕ ДЕЛА О КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА СТАТЕЙ УСТАВА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ 113 I § 4. РАЗВИТИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ХАНТЫ-МАНСИЙСКИМ И ЯМАЛО-НЕНЕЦКИМ АВТОНОМНЫМИ ОКРУГАМИ И ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТЬЮ ОТ ПРИНЯТИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА И ДО ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА 127 § 5. ТОЛКОВАНИЕ СОДЕРЖАЩЕГОСЯ В ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 66 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОНЯТИЯ JL О ВХОЖДЕНИИ АВТОНОМНОГО ОКРУГА В СОСТАВ КРАЯ, ОБЛАСТИ 132 W ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139 ПРИЛОЖЕНИЕ 14! ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области от 17 июля 1996 г 142 ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхож:дении автономного округа в состав края, области от 14 июля 1997 г 147 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 160 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы и задачи исследования. Государственное право Российской Федерации за последнее десятилетие подверглось серьезньш изменениям. Принятие новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. явилось началом создания реальной, отражающей специфику нашей страны федерации, основанной на принципах государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов. Существенно, что действующая Конституция установила равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Вместе с тем приходится констатировать, что эти важнейшие конституционные положения осуществляются на практике не всегда последовательно. В этих условиях представляется необходимым рассмотреть существо конституционных предписаний, определяющих правовое положение автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, а также факторов, которые направлены на скрытое или открытое отступление от конституционных принципов, на которых должна основываться Российская Федерация. Особенно ярко эти факторы проявились в отношениях между автономными округами и краями, областями, в состав которых эти автономные округа входят. Следует признать, что искажение или неполное соблюдение конституционных норм нарушает конституционное правовое поле и тем самым создает серьезную угрозу для существования Российской Федерации, порождая конфликты между федеральными государственными органами и органами субъектов Федерации и посягая на права и свободы граждан. 4 Диссертант поставил задачу раскрыть правовое содержание статуса субъектов Российской Федерации вообще и автономного округа в частности, обосновать необходимость соблюдения нормы о равноправии всех субъектов Российской Федерации, в том числе и автономньпс округов, входящих в состав края, области. Автор стремился сделать свое исследование максимально конкретным, сосредоточив внимание на анализе обстоятельств, непосредственно связанных с жизнью Ханты-Мансийского автономного округа. Вместе с тем диссертант широко привлекал материалы, относящиеся к правовой жизни других автономных округов, прежде всего Ямало-Ненецкого, который, как и Ханты-Мансийский, входит в состав Тюменской области. Диссертант стремился показать, что только последовательное и точное исполнение конституционных норм, соблюдение духа и буквы Конституции Российской Федерации может обеспечить развитие нашего государства как демократического, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Методологическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу проведенного исследования составляют методы сравнительно-правовой, а также формально-логический и исторический. Объектами исследования явились отдельные нормы права, правовые институты и отрасли государственного права Российской Федерации. Особое внимание бьшо уделено рассмотрению решений Конституционного Суда Российской Федерации, их воздействию на федеральное конституционное законодательство и на законодательство субъектов Федерации. Эмпирическую основу исследования составили нормотворческая практика Ханты-Мансийского и Ямало-
Ненецкого автономных округов. Тюменской области, решения Конституционного Суда Российской Федерации. Теоретические и истоковедческие основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляпот взгляды и концепции отечественных ученых, работавших и работающих в сфере конституционного права и теории права. При написании диссертации использовались, в частности, труды Алексеева С.С, Дурденевского В.Н., Болтенковой Л.Ф., Крылова Б.С, Кутафина О.Е.. Лазарева Б.М., 5 Мицкевича А.В., Пиголкина А.С, Страшупа Б.А,, Тихомирова Ю.А., Эбзеева Б.С, Особенно следует выделить труды Градовского АД. и Коркунова Н.М., которые наряду с другими вьщаюшимися русскими юристами заложили основы российского конституционного права. Щ в работе над рядом правовых актов диссертант принимал непосредственное личное участие в качестве депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Председателя этой Думы, члена Совета Федерации и председателя Комитета по конституционному законодательству Совета Федергщии Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве представителя Думы Ханты-Мансийского автономного округа диссертант принимал участие в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, при рассмотрении ходатайств о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области и о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. W Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование проблем правового положения автономных округов в Российской Федерации. Основное внимание в исследовании обращено на пoJЮжeниe автономного округа в системе правоотношений, установленньк Конституцией Российской Федерации, и различные толкования этих отношений, обусловленные наличием в ст.66 Конституции Российской Федерации упоминания об автономных округах, входящих в состав края, области. Приходится констатировать, что до настоящего времени в российской правовой науке отсутствовали труды, специально посвященные этой проблеме. Единой научной позиции по вопросу о правовом положении автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации еще не сложилось. Исходя из этого ряд положений <||' диссертации носит проблемный характер. Они направлены на поиск наиболее рационального решения вопроса как в теории российского конституционного права, так и на практике. 6 с учетом вышеизложенного на защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения. 1. В становлении нынешнего статуса автономных округов следует отметить четыре этапа. Первый из них охватывает время от освоения Россией Севера и Сибири до прекращения действия законодательства царской России. Второй - от попыток организации государственного управления на территории нынешних округов органами советской власти до становления автономных округов как субъектов Российской Федерации по Федеративному договору 1992 г. Третий период охватывает развитие автономных округов со времени подписания Федеративного договора до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. Последний период начался со дня принятия действующей российской Конституции и продолжается в наши дни. 2. Правовое положение так называемых инородцев российского Севера и Сибири при царизме характеризовалось, с одной стороны, частичным признанием государством правомерности сохранения некоторых национальных обычаев и родовых органов управления народов Севера и Сибири, а с другой стороны, безоговорочным подчинением родовых органов управления назначаемым чиновникам. Некоторый патернализм со стороны правительства России лишь несколько сдерживал процесс вымирания коренных малочисленных народов Севера. 3. Национальная политика советской власти наряду с провозглашением права народов на самоопределение нанесла существенный урон развитию малочисленных народов Севера России. Созданные в местах их проживания органы государственной власти фактически являлись органами местного самоуправления, на практике полностью зависящими от областных и краевых Советов. 4. Начало становлению автономных округов как государственно-правовьк образований бьшо положено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнььми органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и 7 автономных округов в составе Российской Федерации. Только с этого времени автономные округа стали фактически признаваться субъектами Российской Федерации. 5. Конституция Российской Федерации 1993 г. существенно расширила демократические принципы российского федерализма. В главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации друг с другом и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, установлена система федерального и субъектов Российской Федерации уровней государственной власти. В то же время в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации не содержится характеристик или определений, использованных в этой статье понятий «отношения» и «входящих». Исходя из текста ч.4 ст.66 эти понятия могут быть конкретизированы в федеральном законе или договоре между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области или края, в состав которых автономный округ входит. 6. Уставы автономных округов приняты в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, что является предпосылкой для определения отношений между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входят. 7. Четкое взаимное представление о возможных и необходимых сферах сотрудничества, а тгикже признание прав и обязанностей округов, краев и областей перед их населением и Федерацией в целом являются основанием для сотрудничества краев, областей и входящих в их состав автономных округов. 8. Как представляется, органы государственной власти Тюменской области длительное время не признавали равноправия входящих в состав области автономных округов, что препятствовало установлению нормальных взаимоотношений в регионе. 9. Поскольку договорный процесс между Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, с одной стороны, и Тюменской областью - с другой не был достаточно успешным, законодательные органы автономных округов обратились с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. 8 Обращение законодательных органов государственной власти автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации было направлено на установление подлинно равноправных отношений между автономными округами и областью, в состав которой они входят 10. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 1996 г. не разрешил разногласий между сторонами. Постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области до конца ке решило все проблемы, возникающие в отношениях между автономными округами, входящими в состав края, области, и соответствующими краями и областями, в частности потому, что не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными. Так, Суд обошел проблему, связанную с действием норм, содержащихся в ст.5 Конституции Российской Федерации. 11. Несмотря на отмеченные недостатки Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997 г., оно безусловно подлежит исполнению. Это не исключает того, что может возникнуть необходимость дальнейшего разъяснения ею положений в соответствии со ст.83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июня 1994 г.'. Глава I. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В ПЕРИОД ДО ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 г. § I. Законодательство царской России о коренных народах, проживающих на территории автономных округов и системе управления на этих территориях Автономные округа возникли на территории, где до начала XVI в. практически проживали лишь коренные народы Севера и Сибири. СЗРФ. 1994. №13. Ст. 1447. 9 Вни.мание Российского государства к коренным народам объяснялось продвижением государства на восток и возрастающим значением Сибири для российской экономики. Не с.тхучайно в конце XIX - начале XX в. правовое положение так называемых инородцев стало привлекать внимание ученых-юристов. В частности, правовое положение инородцев рассматривалось в работах таких вьщающихся дореволюционных русских государствоведов. как А.Д.Градовский и Н.М.Коркунов. А.Д.Градовский отнес к инородцам некоторые племена, поставленные по их правам состояния и по управлению ими в особое положение по сравнению с основной массой российских подданных'. Первые попытки упорядочить отношения России с инородцами А.Д.Градовский относит к царствованиям Алексея Михайловича и Петра I. Некоторые попыгки упорядочить управление инородцами предпринимались и позднее. Елизавета Петровна командировала в Сибирь доверенное лицо для обнаружения виновных в незаконных поборах с инородцев, а также установления порядка при взимании дани. Екатерина II в 1763 г. посьшала секунд-майора Щербачева в Сибирь для предотвращения там непорядков и взяток, вымогаемых при сборе ясака, обычно взимавшегося пушниной. В созданную Екатериной II комиссию для составления уложения о взыскании ясака были вызваны не только русские депутаты, но и депутат-
буддист, что в то время бьшо явно Heo6bi4Hbnvi, поскольку основным направлением правового регулирования положения инородцев бьша русификация инородцев. Для распространения христианства среди сибирских инородцев посылались проповедники. Инородцы, принявшие христианскую веру, по указу 1720 г. получали вознаграждение, а по указу 1726 г. крестившиеся в христианскую веру сибирские ясачные иноверцы не включались в подушную перепись и с них по-прежнему взимался ясак. ' Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Часть 1. О государственном устройстве, об инородцах и иностранцах. Собр. соч. Т.7. СПб., 1907. С.355. 10 в 1822 году Сибирским комитетом, в работе которого принимал участие видный русский законовед М.М.Сперанский, был издан Устав об управлении инородцев, который с некоторыми изменениями действовал до октября 1917 г. и вошел в Свод законов Российской империи в качестве раздела первого Положения об инородцах. С учреждением Министерства государственных имушеств в 1837 г. в ведение этого министерства перешло попечительство над сибирскими инородцами. Министерству бььчо поручено поощрять инородцев к переходу от кочевой и бродячей жизни к оседлой, заботиться о наделении их землей, о предоставлении им необходимьгх первоначальных средств при переходе к оседлой жизни, о содействии развитию торговли и промыслов^. К «вековым преданиям российской политики по отношению к инородцам» А.Д.Градовский отнес два обстоятельства, а именно, что некоторые из инородцев пользуются своим особым управлением, «приноровленным к их местным нуждам и обычаям», и что некоторые из них пользуются известными, главным образом, финансовыми льготами, как и «природные подданные России». Сибирские инородцы по Положению об инородцах 1892 г. соответственно «степени гражданского их образования и образа жизни» были разделены на три разряда -
оседлых, кочевых и бродячих. Эти три разряда соответствовали, по мнению Градовского, «степени подчинения означенных инородцев условиям управления и гражданским законам России» ^ Наличие указанньрс выше трех разрядов отмечал и Н.М.Коркунов, считавший, что инородцами в отличие от природных обывателей именуются племена, не подчиняющиеся общему законодательству или пользующиеся особььм управлением. Юридическое положение отдельных разрядов инородцев крайне различно и особенности их «юридического положения обусловливаются принадлежностью к определенному племени. Поэтому можно только родиться инородцем, но нельзя им сделаться». ' Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1900. T.XXIX. С.745-747. • Градовский А.Д. Указ. соч. С.359-360. 11 Отмечая множественность разрядов инородцев. Н.М.Коркунов особо выделяет так называемых сибирских инородцев, которые подразделялись на оседлых, кочевых и бродячих. Как указывалось в Положении об инородцах, оседлыми назывались инородцы, «имеющие постоянную оседлость, хлебопашество Й живущие деревнями или в городах, занимаясь торговлей и промыслом городских обьшателей». По обше.му праву, показал Н.М.Коркунов, оседлые инородцы приравнивались к природным обывателям и в правах, и в порядке управления'. Кочевыми инородцами признавались те, кто, хотя и имел постоянную оседлость, но «по временам года переменяемую». Особенностью кочевьк инородцев являлось также то, что они не жили деревнями. К бродячим инородцам причислялись те, которые не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам или урочищам для звероловного или рыболовного промысла отдельными родами или семействами^. На бродячих инородцев, как правило, не возлагались какие-либо денежные повинности. При кочевании кочевые и бродячие инородцы в полицейском отношении подчинялись местнььм властям. Определение каждого рода и семейства или деревни производилось при каждой общероссийской переписи. Запрещалось включать в состав оседлых инородцев, которые, хотя и постоянно жили в шалашах и землянках, но по образу жизни были ближе к кочевым. Точно так же не включались в число имеющих право на землю те племена, которые только начинали заниматься земледелием, но для которых земледелие еще не являлось основным источником их существования. Различие в правах кочевых и бродячих инородцев бьшо весьма существенным. ' Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1908. С.355. ^ Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. T.XXIX. СПб.. 1900. С.745. 12 Н.М.Коркунов отмечал, что сибирские кочевые инородцы для каждого поселения имели назначенные во владение земли, на которых им предоставлялась полная свобода заниматься земледелием, скотоводством и местными промыслами. Важно отметить, что по закону на землях, отведенных кочевым инородцам, русским запрещалось селиться самовольно. Если по договорам с инородческими обществами русские все-таки селились, то они обязаны бьши платить обусловленный оброк. Н.М.Коркунов особо отметил, что, хотя торговля с кочевььми инородцами припасами и изделиями бьша свободна, исключение составляла торговля спиртными напитками. С разрешения губернаторов инородцы имели право отдавать своих детей в казенные учебные заведения, а также создавать собственные учебные заведения. В данном случае имелись в виду учебные заведения, в которых дети получали первичные навыки чтения и письменности, а иногда и ремесел. На кочевых инородцев возлагалась обязанность исполнения общих для губернии повинностей, однако содержать собственное родовое управление они бьии обязаны самостоятельно. По российскому законодательству каждое стойбище или улус, в котором насчитывалось не менее 15 семей, имели свое собственное родовое управление. Оно состояло из старосты, одного или двух его помощников, которые избирались из числа наиболее почетных представителей этого рода. Все дела в родовом управлении велись устно. Родовое управление надзирало за поведением членов рода, а старосты имели право взыскивать за маловажные проступки. На родовое управление возлагался и сбор податей, которые взыскивались за весь род. Несколько стойбищ или улусов одного рода объединялись в инородную управу, которая состояла из головы, двух выборных и, если они имели возможность вести делопроизводство, делопроизводителя. Головы получали свое звание по наследству или выбирались в соответствии с обычаем. Выборные и делопроизводители назначались ими иногда на определенное, а иногда и на неопределенное время. Старосты, выборные и голова утверждались в должностях губернатором. 13 Что касается бродячих инородцев, то в отличие от кочевых они не наделялись землей, однако в отведенной им полосе могли свободно передвигаться из губернии в губернию. Родовое управление у бродячих инородцев осуществлялось только старостой. В каждой сибирской г\'бернии имелась управа по делам инородцев. Она наблюдала за исполнением законов, а также рассматривала жалобы на несправедливость родового управления. Она кроме того заведовала вопросами правопорядка (т.е. выполняла полицейские функции). Она тоже ведала вопросами хозяйства - распределением между родами ясака и повинностей, занималась сбором налогов в казначейство, заведовала хлебными магазинами и проявляла заботу о продовольствии. Все остальные вопросы находились в ведении самих родовых объединений. Несколько слов следует сказать об особенностях судебного ведомства. Судебные дела, которые касались уголовных правонарушений, были изъяты из собственного управления инородцев. На основании временных правил о применении судебных уставов в губерниях и областях Сибири мировым судам были неподсудны иски между инородцами. Они должны были рассматриваться их собственными слезными судами. Как указывалось в Положении об инородцах, «исковые дела между кочевыми или бродячими инородцами... подлежат разбирательству в их родовых управлениях, за изъятиями, указанными в Уставе гражданского судопроизводства... Все кочевые и бродячие сибирские инородцы... за преступления и проступки, менее важные, судятся по их обычаям, и таковые преступления и проступки считаются HCKOBbLMH, но за важные преступления, а именно: возмущение, убийство с намерением, разбой, насилие, делание фальшивой монеты, похищение казенного и общественного имущества, они подвергаются наказаниям на основании общих законов империи» (ст.75 и примечание 1)'. Свод законов Российской империи. Т.П. СПб.. 1912. С.536. 14 Вообще в отношениях государства с сибирскими инородцами обычаям, которые были установлены родами, придавалось правовое значение. Это в какой-то мере ограждало сибирских инородцев от часто довольно жестких законодательных актов того времени, которые распространялись на остальную часть России. В 20-х годах XIX в. было предпринято издание собрания обычного права сибирских инородцев с тем, чтобы объединить его и ввести общие нормы для всех инородцев. С этой целью были учреждены временные комитеты в Иркутске, Красноярске, Тобольске, Омске, других местах, но деятельность этих органов не бьша слишком успешна, хотя еще в 1841 г. был издан так называемый Свод степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири. Он не получил утверждения верховной власти, но "степные законы" упоминались в ряде законов, затрагивавших проблемы управления в Сибири, и учитывались, хотя и не всегда, государственными учреждениями при решении дел о правах инородцев. Таким образом, можно говорить о том, что сибирские инородцы имели собственные правовые нормы, которым в отдельных случаях даже придавалось общегосударственное значение. Хотя российское законодательство дореволюционного периода чрезвычайно осторожно подходило к включению обычаев и традиций сибирских инородцев в общероссийское правовое поле, они признавались российскими судами. Рассматривая российское законодательство этого периода, нужно отметить существование норм, которые были направлены на защиту сибирских инородцев от негативньпс явлений так называемой цивилизации. Не было равнодушным к жизни народов Сибири и российское общество. Правовое положение инородцев в период существования царизма основывалось на принципе их жесткого отделения от российских обывателей. Инородцы практически не относились к категории российских подданных, права которых защищались Российским государством. Вместе с тем в отношении инородцев Российским государством в известной степени осуществлялась политика патернализма, суть которой состояла в предоставлении 15 инородцам возможности проживания в естественной для них среде и невмешательстве в условия их жизни и обычаев'. Но главным итогом политики, проводившейся XVIII и XIX в., было постоянное сокращение числа инородцев, тенденция к их постепенному исчезновению как этнических общностей, народов. Статья «Вогулы» (ныне называемые манси), помещенная в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона, начинается словами: «Вогулы... исчезающая народность финского племени в России». Далее в статье отмечается вытеснение вогулов в пустыни и сокращение ареола их проживания^. Аналогичные явления отмечаются и в других статьях о инородцах. С 1892 г., когда бьшо принято Положение об инородцах, существенных изменений в их правовом положении не производилось^. ' Характерна в этом отношении ст.647 Устава о питейном сборе, в котором указано: "Относительно продажи вина в стойбищах сибирских инородцев, на золотых приисках Сибири и при соляных озерах соблюдаются следующие правила: 1) Продажа крепких напитков в стойбищах и на ярмарках сибирских кочевых и бродячих инородцев строжайше запрещается. За ввоз и продажу инородцам крепких напитков непосредственно ответствует инородная управа или заменяющее ее установление, имея право такую продаж}' остановить, напитки отобрать и виновных представить начальству для поступления по законам. Самим сибирским инородцам не запрещается покупать вино в местах дозволенной продажи и провозить оное к своим семействам для домашнего употребления. Они только не должны перепродавать сего вина, или, по их выражению, применивать или одолжать оное никому, и строжайше за сие ответствуют наравне с другими подобньши продавцами. Из сего последнего правила исключаются Березовский и Сургутский уезды Тобольской губернии и Тогурское отделение Томской губернии; там позволяется инородцам и перепродавать вино между собою, но не иначе, как с надлежащего разрешения» / Свод законов Российской империи. Том V. Петроград, 1914. С.124. ' Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. T.VI. СПб., 1892. С.704. ^ См., в частности. Свод законов Российской империи. Т.П. Статьи к тому П. СПб., 1912 г. 16 в самом конце XIX и в начале XX в. были упразднены инородные управы и родовые управления кочевых инородцев в Забайкальской области. В Тобольской, Томской и некоторых других губерниях кочевые инородцы по делам, касающимся поземельного устройства, были уравнены с правами оседлых инородцев. В целом можно констатировать сближение структуры органов управления инородцами со структурами управления, существовавшими в губерниях с русским населением. Изменения намечатись лишь в конце 1904 г., когда Комитет министров признал необходимым изменить «большую часть стеснительных законов» в отношении инородцев. Однако при этом не было уточнено, во-первых, какие «ограничительные узаконения» подлежат отмене, и, во-вторых, эти положения относились только к северо­
западной и юго-западной окраине Российской империи'. § 2. Правовое положение органов управления на территории автономных округов после распада Российской империи и до подписания Федеративного договора Падение царизма привело к прекращению действия российского законодательства, в том числе и законодательства, которое регулировало правовое положение инородцев, а также органов управления в местах их проживания. Само понятие «инородцы» исчезло из обращения. Вместо него в ряде правовых актов стати использоваться понятия меньшинств, туземных народностей, племен, в том числе и племен северных окраин, и т.п. Если к этому добавить, что правотворчество послеоктябрьского периода было направлено практически только на достижение классовьпс целей и государственное строительство осуществлялось именно ради достижения этих целей, то становится понятным, что в деятельности государства развитие и становление отдельных народов, в том числе и народов Севера и Сибири, не занимало надлежащего места. Политические См. Новейшие преобразования русского государственного строя. СПб., 1906. С.90-93. 17 соображения требовали нивелирования особенностей отдельных народов'. Это наглядно следует из. например, статьи «Нация», помещенной в первом издании Большой советской энциклопедии. В этой статье, в основу которой была положена работа И.В.Сталина «Марксизм и национально-колониальный вопрос», практически отрицалось существование и значение национального характера и общности судьбы народов и утверждалась неизбежность государственного сплочения населения, которое будет говорить на одном языке'. Тем не менее условия жизни заставили советское государство заняться проблемой государственного строительства малочисленных народов. Это объяснялось необходимостью сохранения централизованного государства, которое в свою очередь бьию обязательным элементом гегемонии коммунистической партии. Именно поэтому государство обратилось к судьбе так называемьгс нерусских национштьностей. Во введении к сборнику документов «Конституции и конституционные акты РСФСР (1917-1937)» 1940 г., изданному под общей редакцией А.Я.Вышинского, отмечалась неразрывность связи ленинско-сталинской национальной политики с процессом национального строительства, характеризуемого на первом этапе образованием национальных автономий и на втором этапе их преобразованием и поднятием на высшую ступень государственности, в частности преобразованием в автоно.мные республики и области. Однако следует заметить, что государственное развитие малочисленных народов Севера и Сибири фактически не вышло за пределы первого этапа. ' Характерно, что статьи "Народ" не было ни в первом издании Большой советской энциклопедии, ни в Энциклопедии государства и права, изданной Комакадемией в Москве в 1925-1926 гг. - БСЭ. Изд.Ье. Т.41. М., 1939. С.402-404. 18 Следует отметить еще одно существенное обстоятельство. Многие теоретические положения коммунистических теорий не могли не препятствовать реальному развитию народов Севера и Сибири. Так, национализация земли, провозглашенная в партийных и государственных документах, фактически разрушила существовавшую при царизме у северных народов систему родовой собственности на землю и тем самьтм ограничила их возможность сохранить среду своего проживания. Переплетение идеологических и государственно-правовых доку.ментов в первые послереволюционные годы бьшо столь значительным, что представляется невозможным их разделить. Советское государство уже в первом своем акте - «Обращении II Всероссийского съезда Советов к «Рабочим, солдатам и крестьянам» обязалось обеспечить «всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение»'. Это право бьшо провозглашено в ряде документов, в том числе в Декларации прав народов России, принятой «именем Республики Российской» Советом Народных Комиссаров 15 ноября 1917 г. Здесь оно допо1гаялось указанием, что основой государственной политики по вопросу о национштьностях является «от.мена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений», а также «свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России»'. На основе Декларации народы, решившие остаться в составе России и не провозглашать свою независимость, получили возможность реализовать свое право на самоопределение в форме, не требующей отделения. Эта форма, с одной стороны, предоставляла народам возможность свободного развития без какой-либо дискриминации, а с другой - не разрывала сложившиеся между народами связи и. более ' История советской конституции. Сборник доку.ментов. 1917-1957. М., 1957. С.42. " Там же. С.58. 19 того, обеспечивала поддержку и помощь со стороны более многочисленных и развитых народов. При всей значимости провозглашения Российским государством права наций на самоопределение, а также права национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих Россию, на свободное развитие, едва ли можно считать, что Деклар£ш;ия оказала тогда значительное воздействие на северные народы, в частности на вогулов (манси), ненцев, эвенков и других, поскольку они не имели даже зачатков государственности и общественных организаций, которые могли бы проявить инициативу в реатизации упомянутых прав. Кроме того, далеко не все положения Декларации прав народов России могли бьггь в то время полностью поняты представителями упомянутых народов Севера: они, например, не знали на территории своего проживания помещичьей собственности, да и не считати себя крестьянами. Не видели эти народы и необходимости отделяться от России, не осознавали, что означает для них свободное развитие. Не могли в то время быть понятыми народами Севера и некоторые другие документы советской власти. Это относится, например, к обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», опубликованному 6 января 1918 г.'. К этому времени в ареале расселения коренных народов Севера еще не только не были созданы Советы, но и не был реализован предусмотренный обращением «институт назначаемых сверху комиссаров». Поэтому местные власти не могли стать автономными, как это предусматривалось, «в вопросах местного характера», сообразующими «свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти». Эти декреты и постановления попросту в то время не доходили до местных органов. Положение несколько изменилось ко времени принятия первой Конституции РСФСР 1918 г.". К этому времени практически во всех сколько-нибудь значительных ' Там же. С.93-96. 'Там же. С. 142-158. 20 городах бьыи созданы Советы, полномочные действовать и на прилегающих к ним территориях. Поэтому положения Конституции, касающиеся развития народов. рассматривавшихся в дореволюционной России как меньшинства, уже не воспринимались как декларация. В ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. указывалось, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику. В будущем большинство этих областных союзов конституировалось в автономные национально-государственные образования - автономные республики и области, т.е. ту форму национальной государственности, которая была воспринята затем конституциями СССР 1936 г. и 1977 г., а также изданными на их основе конституциями союзных республик, включая РСФСР. Упомянутой ст. 11 Конституции РСФСР предшествовала Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в соответствии с которой каждому народу предоставлялось право определить форму своего участия в РСФСР. После вступления в силу Конституции РСФСР 1918 г. начался процесс создания автономных государственных образований в местах проживания нерусского населения. Так, 23 марта 1919 г. была образована Автономная Башкирская Советская Республика, составляющая "федеративную часть, входящую в состав РСФСР". В июле того же года декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР бьт учрежден Революционный комитет по управлению Киргизским краем, призванный действовать до объявления автономии этого края. Автономная Киргизская Социалистическая Советская Республика была создана в августе 1920 г.). Процесс был продолжен образованием Автономной Татарской 21 Социалистической Советской Республики в мае 1920 г.. Карельской Трудовой Коммуны в июне 1920 г.. Чувашской автономной области также в июне 1920 г. и т.п.'. Интересно отметить, что, когда число автономий возросло, их представительства. ранее состоявшие при ВЦИК, бьши переданы в Наркомнац, причем представительствам было предписано действовать только через Наркомнац". Это, очевидно, позволило центральной власти держать автономии на более коротком поводке. После ликвидации Наркомнаца в апреле 1924 г. представительства вновь стали состоять при ВЦИК'. В отличие от автономных республик и автономных областей национальные округа, впоследствии получившие название автономных округов, вообще не были представлены в центральных органах государственной власти. Это объяснялось, прежде всего, тем, что округа в российском праве рассматривались лишь как административно-территориальные единицы. Именно так определялось понятие округа в царской России. «Округ -
административно-территориальная единица, учреждаемая для известной отрасли управления". Существовали округа военные, путей сообщения, судебные и т.д. На округа, в частности, подразделялись губернии Сибири'*. В СССР округа создавались в процессе районирования, проводившегося в 20-30-х годах, и преобразования губерний в менее крупные единицы - округа. Решение об упразднении округов было принято в 1930 г.\ Округа должны были представлять целостные хозяйственно- производственные образования и тем самым существенно отличаться от таких чисто административных образований, как губерния и уезд. Такая точка зрения господствовала среди советских ' Конституции и конституционные акты РСФСР. 1918-1937. М., 1940. С.55-56, 60-62, 83. 84, 86, 96, 97, 112, 121, 122, 128, 133,140 и др.^ ^ Там же. С.89. ' Там же. С. 151,159. Позднее представительства стали состоять при Совнаркоме СССР. •* Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. T.XXI. СПб., 1897. С.832. ' БСЭ. Изд.Т-е. Т.43, М.. 1939. С.21-22. 22 юристов в 20-е годы, хотя она едва ли может быть признана до конца основательной. Ведь уже к концу XIX в. в уезде, а тем более в губернии осуществлялись, хотя и в ограниченных размерах, социальные и даже некоторые хозяйственные функции. Образованные в 20-х годах округа и уезды имели определенные структуры управления. При окружных исполкомах существовали административный, организационный, военный, земельный, здравоохранения, народного образования и социального обеспечения отделы, а также орган государственного политического управления (ГПУ). Подобная структура была создана и в образованных национальных округах. Национальные округа возникали в различных районах РСФСР. В апреле 1926 г. декретом ВЦИК была упразднена Карачаево-Черкесская автономная область и расчленена по национальному признаку на Карачаевскую автономную область и Черкесский национальный округ «с подчинением последнего непосредственно Северо-Кавказскому краевому исполнительному комитету»'. Тем самым было определено подчинение национального округа краевому исполкому. Сложившаяся схема была затем воспроизведена в решениях относительно национальньгх округов, вошедших в состав края и области. Первыми округами в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока явились Коми-
Пермяцкий национальный округ, созданный 26 февраля 1925 г. и Ненецкий национальный округ, созданный 15 июля 1929 г. Ряд национальных округов был образован постановлением ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальньгх объединений в районах расселения малых народностей Севера»'. Этим постановлением бьши созданы национальные округа Остяко-Вогульский, Ямальский (Ненецкий), Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олекминский (Эвенкийский). Чукотский, Корякский, Охотский (Эвенский). Кроме того, бьши образованы ' Конституция и конституционные акты РСФСР. С. 183-184. ' Там же. С.224-225. 23 национальные районы; Катанский (Эвенкийский), Зейско-У чуреки й (Эвенский). Джелтулакский (Эвенский), Анабарский (Эвенский), Булунский (Эвенский). Вилюйско-
Мархинский (Эвенский), Тукуланский (Эвенский), Жиганский (Эвенский). Все указанные новые образования входили в состав соответствующих области, края и АССР. В частности, в составе Уральской области бьши Остяко-Вогульский и Ямальский (Ненецкий) автономные округа. Постановление ВЦИК исходило из необходимости учета существования малых народностей Севера, но в отличие от образований также национального характера, а именно автономных областей и автономных республик, входивших непосредственно в РСФСР, национальные образования мальгк народностей Севера рассматривались как административно-территориальные единицы, не самостоятельные в том отношении, что входили в состав, как это уже указывалось, края, области, автономной республики. Нельзя не отметить также, что народы Севера характеризовались, во-первых, как малые, а во-
вторых, как народности, а не народы или нации. Вместе с тем некоторое различие между административно- территориальными единицами и национальными округами все же проводилось. В Инструкции о выборах в Советы и на съезды Советов РСФСР, утвержденной постановлением ВЦИК 1 октября 1934 г., в соответствии со ст.61 национальные округа, входящие в состав краевых (областных) объединений участвовали в их съездах Советов путем избрания на эти съезды делегатов по особьгм нормам, устанавливаемым ВЦИК'. Конституция (Основной Закон) РСФСР, принятая 21 января 1937 г. вслед за принятием Конституцией СССР 1936 г., безоговорочно отнесла национальные округа к местным административно-территориальным единицам. В отличие от краев, областей. автономных республик и автономных областей национальные округа не упомянуты в ст. 14 как непосредственно входящие в состав РСФСР. О них говорилось лишь в главе VIII «Местные органы государственной власти», а где наряду с краями, областями. Там же. С.262. 24 административными округами, районами, городами, поселками, деревнями и т.д. упомянуты Советы депутатов национальных округов (ст.78). Вхождение автономных округов в края и области имело принципиальное значение, поскольку в соответствии со ст.89-91 Конституции 1937 г. исполнительные органы Советов депутатов трудящихся были непосредственно подотчетны как избравшему их Совету, так и исполкому вышестоящего Совета. Вышестоящие исполкомы имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполкомов, а вышестоящие Советы -
решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполкомов. Следует заметить, что Конституция СССР 1936 г. упомянула о национальных округах только в ст.35, определявшей состав Совета Национальностей - одной из двух палат Верховного Совета СССР. В этой статье указывалось, что Совет Национальностей избирается гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам, при этом каждый национальный округ был представлен только одним депутатом. Можно бьшо бы считать, что за указанным в ст.35 исключением правовое положение национального округа целиком относилось к ведению союзной республики, а поскольку национальные округа находились только в РСФСР, то практически только к ведению РСФСР. Однако на практике союзные государственные органы свободно распоряжались судьбой национальных округов не только через органы Российской Федерации, но и непосредственно. Так, Указо.м Президиума Верховного Совета СССР об образовании Тюменской области от 14 августа 1944 г. национальные округа Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, наряду с рядом районов и городов, были включены в состав вновь образованной Тюменской области. Конституция СССР 1977 г. по существу оставила автономные округа в ведении РСФСР. Статья 73 Конституции не отнесла к ведению СССР утверждение образования новых автономных округов, сохранив, однако, право утверждения образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик. В главе 19 «Местные органы государственной власти и управления» наряду с краями, автономными областями, районами и ДРУГИМИ административно-территориатьными единицами 25 упомянуты автономные округа. Тем не менее в отличие от предшествующих советских конституций Конституция СССР 1977 г. «повысила» ранг автономного округа, упомянув о нем в главе 11 «Автономная область и автономный округ», помещенной в разделе Ш «Национально-государственное устройство СССР». Этим Конституция как бы отнесла автономный округ к числу национально-государственных образований, а не административно-территориальных, как это было ранее. Впрочем автономному округу в Конституции СССР 1977 г. посвящалась по существу всего одна статья 88. В ней указьюалось, что автономный округ находится в составе края или области и что закон об автономных округах принимается Верховнььм Советом союзной республики. Кроме этого в Конституции автономный округ упомянут еще один раз в связи с определением в ст. 111 состава Совета Национальностей - от каждого автономного округа его населением избирался один депутат. На основании всего сказанного можно констатировать, что со времени образования автономных округов и впредь до подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора округа не рассматривались как равноправные субъекты государственно-правовых отношений и не отличались сколько-нибудь значительно от бо^шшинства местных административно-территориальньгх единиц. § 3. Правовое полозкение автономных округов по Федеративному договору Федеративный договор 31 марта 1992 г. бьш подписан полномочными представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и с другой стороны (учитывая, что фактически был не один, а три договора), полномочными представителями органов власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации и органами власти автономной области, автономньгх округов в составе Российской Федерации. 26 Уже в названии этих трех договоров' можно отметить некоторые существенные различия. Определение суверенности отнесено только к республика.м. Республики, автономная область и автономные округа считались состоящими в составе Российской Федерации, в отличие от краев, областей и названных городов, в отношении которых не указывалось, что они находятся в составе Российской Федерации. Следует обратить также внимание на то, что ни в названии договоров, ни в их текстах не использовалось понятие субъекта Российский Федерации. Этот термин, имеющий четкий политический и правовой смысл, был использован в преамбуле Протокола к Федеративному договору между федеральньгми органами государственной власти и органами власти краев, областей и городов. В указанной преамбуле было сказано, что целью Протокола явилось стремление к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации. Кроме того в Протоколе, в отличие от текстов договоров, использовалось общее понятие государственно-правового статуса. Прежде чем прист\'пить к анализу Федеративного договора, и.мевшего серьезное значение для изменения статуса автономных округов, надо остановиться на Протоколе к Федеративному договору, составленному представителями республик. В это.м Протоколе было четко выражено стремление провести определенную грань между республиками и автономными образованиями, с одной стороны, и краями, областями и городами Москвой и Санкт-Петербургом - с другой. Причем первые предлагалось поставить в привилегированное положение. Автономная область и автономные округа к этому Протоколу не присоединились и тем самым отказались от претензий на какое-либо неравенство субъектов Федерации, хотя Федеративный договор действительного равенства субъектов Федерации не обеспечивал, о чем будет сказано ниже. ' Тексты договоров см. Федеративный договор. Документы. Комментарии. М., 1994. С.15-
39. 27 Хотя Федеративный договор как бы ограничивался разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органа.ми власти состоящих в составе Российской Федерации образований, его значение в становлении и развитии российского федерализма велико. Договор усилил значимость федеративного элемента и придал нашему государству подлинно федеративный характер. 10 апреля 1992 г. Съезд народных депутатов России одобрил Федеративный договор, включил его содержание в текст Конституции. Кроме того, текст Федеративного договора стал приложением к Конституции. Содержание Федеративного договора стало предметом дискуссий в кругах российских политиков и ученых-государствоведов. С течением времени оценки, высказанные первоначально, естественно подвергаются изменениям'. На некоторых оценках Федеративного договора следует особо остановиться. Прежде всего, едва ли можно согласиться с тем, что со времени подписания Федеративного договора федеративное устройство нашей страны приобрело конституционно-договорную основу. Принятие действующей Конституции, на наш взгляд, свидетельствует, что федеративное устройство нашего государства определяется не договором, а Конституцией. Содержание многих статей действующей Конституции существенно отличается от содержания статей Федеративного договора, который, однако, не изменялся. Фактическое изменение Федеративного договора было произведено без участия подписавших его сторон. Действующая Конституция была принята референдумом. Едва ли можно также согласиться с тем, что нормы Федеративного договора сочетаются с положениями ст.5 Конституции Российской Федерации, поскольку в этой ' Это следует, в частности, из анализа содержания текста двух изданий работы "Федеративный договор. Документы. Комментарии". Первое издание вышло в свет в конце 1992 г., а второе почти два года спустя. 28 статье устанавливается равноправие субъектов Российской Федерации, а Федеративный договор закреплял разнотипность субъектов Федерации. Эти далеко не полные замечания направлены не на критику Федеративного договора, который имел большое значение для становления и развития, в частности, государственно-правового статуса автономных округов. Подписание Федеративного договора автономной областью, автономными округами, как это справедливо указывается. практически явилось доказательством того, что они стали самостоятельными субъектами Российской Федерации. В преамбуле к Договору подчеркивалось, что его подписание явилось проявлением уважения к истории, традициям, культуре, языкам и национальному достоинству народов Российской Федерации. Именно уважение к прошлому, а также реальное развитие автономных округов на территории которых, например Таймырского (Долгано-
Ненецкого), Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого, возникли крупные промышленные комплексы, существенно изменило статус автоно.мных округов и во многих отношениях сделало их равноправными с республиками, краями и областями. При этом, как представляется, не следует преувеличивать значение проживгшия на их территориях так называемых коренных народов, особая забота о выживании и развитии которых должна стать законом для всего российского общества, но практически остается предметом заботы округов. В преамбуле Федеративного договора, относящегося к автономнььм округам, указано, что принятие Договора обусловлено необходимостью реализации приоритета прав и свобод человека и гражданина незгшисимо от национальной принадлежности, территории проживания и других обстоятельств. В Договоре указано, что по вопросам сов.местного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономных округов федеральные органы издают свои законодательные акты, в соответствии с которыми, а также в соответствии с договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа, органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Отсюда следует, что отношения 29 между краями и областями, в которые входят автономные округа, и автономными округами должны и мог\т строиться только на основе договоров между ними. Ведь если договоров нет, то округа вправе осуществлять собственное правовое регулирование, но с учетом федерального законодательства. Вслед за подписанием Федеративного договора Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации бьши внесены значительные изменения, включающие и из.менения гл. 9 «Автономная область и ЕШТОНОМНЫЙ округ»'. В результате этих изменений, особенно с учетом изменений Конституции Законом РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" от 15 декабря 1990 г.^, когда был изменен текст ст.83 Конституции РСФСР 1978 г.. статус автономного округа по существу был не только приближен к статусу краев и областей, но и стал практически им равен, естественно возник вопрос о целесообразности продолжения состояния вхождения автономного округа в состав края или области. Но до того как перейти к шаггш практического решения этого вопроса, необходимо остановиться на трех положениях российского конституционного законодательства, которые подготовили практическую реализацию возможности выхода округа из состава области. Первое положение относится к действовавшей в то время норме ст.71 Конституции 1978 г. В этой статье указывалось, что республики в Российской Федерации «состоят», в то время как края, области, города Москвы и Санкт-Петербург, а также автономная область и автономные округа в Федерации «имеются». Таким образом как бы закреплялись две категории образований: одни «состояли», а другие «имелись». Если ' Закон Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // ВВС. 1992. Ко 20. Ст. 1084. 'ВВС. 1990.Хо29. Ст.395. 30 опираться на толковые словари русского языка', то использование первого понятия предполагало, что Российская Федерация как бы образовывалась республиками, т.е. именно республики бьши первичным, а сама Федерация соответственно вторичным образованием. Второе понятие как бы подразу.мевало, что края, области и им подобные образования, в том числе и автономные округа, просто наличествовали или находились у Федерации в подчинении. Формулировка СТ.71 как бы уравнивала правовое положение автономных округов в Российской Федерации с правовым положением в ней краев и областей. Второе положение, толкавшее округа к отделению от края, области, содержалось в СТ.83 Конституции РСФСР в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.. В этой статье указывалось: "Автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область", в то время как ранее предусматривалось, что автономный округ нг1ходится в составе края или области (ст.84 Конституции в редакции 1978 г.). Текст Конституции, предусмотревшей, что округ "может" входить в состав края или области, прямо показывал, что автономный округ может и не входить в край или область и, следовательно, находиться непосредственно в составе Российской Федерации подобно краям, областям и автономной области. Третье положение относится к содержанию ст.70 Конституции, в которой говорится, что каждый субъект Федерации, включая автономные округа, имеет свою территорию: «Территории республик... краев, областей... автономных округов образуют единую территорию Российской Федерации». Наличие у автономного округа собственной территории вытекато и из дополнения на основании Закона от 21 апреля 1992 г. ст.84 Конституции фразой следующего содержания: «Территория автономной области и территория автономного округа не мог\'т быть изменены без их согласия». См. Ожегов С.Н. Словарь РУССКОГО языка. М., 1990. С.247, 749. 31 Итак, в Констит>'Ции констатировались практическое равноправие автономных округов с краями и областями, натичие у округов собственной территории, а также возможность не входить в состав края или области. Руководствуясь указанным конституционным положением, государственные органы Чукотского автономного округа внесли законопроект, в соответствии с которым округ непосредственно входил в состав Российской Федерации и, таким образом, переставал входить в Магаданскую область. Соответствующий Закон «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» к был принят Верховным Советом Российской Федерации 17 июня 1992 г.'. Текст Закона предельно ясен и краток: «В соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации и решениями Совета народных депутатов Чукотского автоно.много округа Верховный Совет Российской Федерации постгшовляет: 1. Чукотский автономный округ в существующих границах входит в состав Российской Федерации непосредственно. 2. Настоящий Закон вст>'пает в силу с момента его опубликования». Практически немедленно конституционность Закона была поставлена под сомнение. По ходатайству малого Совета Магаданского областного Совета народных депутатов и одного из народных депутатов Российской Федерации, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием признать этот Закон не соответствующим Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд 11 мая 1993 г. рассмотрел это дело. Как известно. Чукотский национальный округ был образован в составе Дальневосточного края в 1930 г., объединив ряд территорий, в том числе и ранее относившихся к Як>'тской АССР. Магаданская же область возникла значительно позднее -
в 1953 г. Характерно, что Магаданская область не бьша связана с Чукоткой никакими ВВС. 1992.Хо28. Ст.1618. 32 путями сообщения, кроме воздушных, развитых весьма слабо. Отсутствовали даже водные пути, поскольку реки Чукотки впадали в Чукотское и Берингово море, а реки собственно Магаданской области - в Охотское море. Между ними существует горный и труднодоступный водораздел. Таким образом Магаданская область практически не могла ^ оказывать серьезное влияние на сезонный завоз продовольствия и товаров в Чукотский автономный округ. Надо обратить внимание и на размещение в данном регионе коренных народов Севера. В составе Чукотского автономного округа они составляют около 10% населения, а Б Магаданской области с Чукотским округом они составляли только около 4% населения. Конституционный Суд' при рассмотрении обстоятельств дела консгатироват. что в настоящее время развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе перераспределения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов в соответствии с Федеративным договором и характеризуется повышением конституционного статуса субъектов Федерации. IjL Суд установил, что в соответствии со ст.83 действовавшей в то время Конституции РФ, автономный округ (в отличие от действовавшей ранее нормы о безусловном вхождении автономного округа в состав края или области) находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область. Он установил также, что в соответствии с ч.2 ст.Ш Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации автономные округа являются самостоятельными участниками соглашений с краями, областями, а также республиками, автономной областью и автономными ' Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2-3. С.53-59. 33 округами в составе Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Следовательно, констатировалось Судом, если автономный округ входит в край или область, их взаимоотношения как субъектов Российской Федерации также строятся на основе Конституции и законов Российской Федерации, собственных нормативных актов и договоров между ними. Далее Суд констатировал, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, закрепленный Основным Законом и Федеративным договором, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. Особо следует обратить внимание на вывод Суда, что нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации, и что выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области означает не только принятие его органами власти полной ответственности за решение в пределах своих полномочий всего круга вопросов жизнеобеспечения на подведомственной территории, но и влечет за собой необходимость структурных изменений в областных органах государственной власти, а также требует их участия в решении проблем, затрагивающих интересы области в ряде сфер. В итоге Конституционный Суд постановил признать Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. соответствующим Конституции Российской Федерации. Тем самым Конституционный Суд: во-первых, подтвердил норму, утверждающую право автономного округа непосредственно входить в состав Российской Федерации; во-вторых, признал равноправие автономного округа с другими субъектами Российской Федерации, в том числе с краями и областями; в-третьих, подтвердил право автономного округа выйти из края или области; в-четвертых, установил, что территория автономного округа, входящего в состав края или области, не поглощается эти.ми краем или областью; 34 в-пятых, что выход автономного округа из края или области означает обязанность последних провести вытекающие из этого факта структурные изменения своих органов государственной власти и управления. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации явилось логическим выводом развития российского права в направлении установления равноправия автономных округов с другими субъектами Российской Федерации и обосновало значение договора как основы взаимоотношений между субъектами Федерации. Глава II. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНОГО ОКРУГА ПО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 г. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., существенно изменила Российскую Федерацию, укрепив в ней демократические принципы федерализма. Российская Федерация окончательно стала конституционной федерацией. Признаки договорности остались в прошлом, что, однако, не означает умаления исторического значения Федеративного договора 1992 г. Российская Конституция 1993 г. состоит из трех основных частей. Первая часть включает главы 1 и 2 Конституции, причем пересмотр этих глав в соответствии со ст. 135 осуществляется чрезвычайно сложно. Это придает Конституции особую жесткость. В этой первой части Конституции наибольшее значение имеет глава 1 «Основы конституционного строя». Заключительная статья этой главы установила, что ее положения составляют основы конституционного строя и никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя. 35 Вторую часть Конституции составляют главы 3-8, в которых рассматриваются и закрепляются федеративное устройство страны, федеральные органы государственной власти, а также местное самоуправление'. Третью часть Конституции (раздел второй) составляют «Заключительные и переходные положения», многие из которых и на сегодняшний день не утратили своего значения. § 1. Принципы российской Конституции Все 16 статей главы 1 «Основы конституционного строя» содержат положения, определяющие толкование всех статей Конституции. Глава 1 в числе прочего прямо устанавливает и правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации. К основам конституционного строя Конституция откосит, в частности, характеристику Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Этой характеристике должны отвечать и все находящиеся в составе Российской Федерации субъекты, перечисленные в ст.65 Конституции. Признание России демократическим государством обусловило значение в нем человека и гражданина. В Российском государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность государства и его органов - признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина. Особо следует подчеркнуть, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее .многонациональный народ. Это принципиально важно, поскольку утверждается принцип приоритета человека, независимо от его национальной принадлежности, а также равноправие народов. Понятия ' Глава 9 Конституции посвящена конституционньш поправка.м и пересмотру Конституции. 36 многонационального народа и равноправия народов закреплены и в преамбуле Конституции. Особое значение имеет ст. 5, в которой четко определяется принцип равноправия всех субъектов Федерации. Отнесение этого принципа к основам конституционного строя имеет существенное значение для развития федеративных отношений. Ведь отныне не имеют значения никакие ссылки на название субъекта, существовавшие ранее различия в их месте в составе Федерации, существовавшее в прошлом подчинение одних территориально-государственных образований другим. К основам конституционного строя отнесены также положения о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны (ст. 10 Конституции). В ст. 11 перечислены органы, осуществляпющие государственную власть в Российской Федерации. В этой же статье указано также, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. К основным положениям Конституции относится создание двух уровней государственной власти, а именно - федеральный и субъектов Федерации. Никакого третьего уровня, следовательно, существовать не может. Этот уровень антиконституционен. Напомним, что в ч.4 ст.З Конституции, которая также входит в основы конституционного строя страны, указано, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Наличие двух уровней государственной власти в стране, а также органов ее осуществляющих, создает проблему, сложную и существенно важную для демократического государства, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принципиальное решение проблемы содержится в ч.З ст.И Конституции, где сказано, что разграничение «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами». 37 Среди иных норм, отнесенных к основам конституционного строя и непосредственно связанных с настоящим исследованием, необходимо отметить норму, содержащуюся в ст.15. В ее ч.1 показано, что Конституция России имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Здесь же указано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить федеральной Конституции. Это относится и ко всем субъектам Федерации, поскольку они, как это следует из ч.2 ст.66. имеют свои законодательный органы. Приведенными выше правовыми нормами не исчерпывается все содержание главы 1 Конституции. Положения, содержащиеся в этой главе, существенны для определения правового положения автономных округов, поэтому в отдельный параграф выделено рассмотрение норм, которые непосредственно связаны с этой проблемой. Остальные нормы главы 1 будут рассмотрены в других частях данной работы. ^ 2. Конституционные основания правового статуса автономных округов Конституция Российской Федерации практически только в одной из своих статей, а именно в CT.66, упоминает об особенностях правового положения автономных округов как об одной из разновидностей субъектов Российской Федерации. Десять автономных округов, перечисленных в ст. 65 Конституции, исходя из их правового положения, можно разделить на две неравные группы: округа, входящие в состав края, области, и не входящий в них округ; этим автономньгм округо.м является Чукотский автономный ок'руг, вышедший в 1992 г. из Магаданской области. Таким образом, правовое положение автономных округов определяется, прежде всего, как правовое положение субъекта Российской Федерации, и.меющее при условии его вхождения в сос^гав края, области некоторые особенности, которые .можно назвать частными, поскольку в них говорится исключительно в главе 3 Конституции «Федеративное устройство». Основа же констит\'ционного строя России и. следовательно. 38 правового положения всех субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей. городов федерального значения, автономной области, автономных округов определяются в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», об особом значении которой уже говорилось. Ранее в § 1 этой главы диссертации уже указывалось на некоторые принципиальные положения, которые определяют правовой статус всех субъектов Российской Федерации. Причем особо следует подчеркнуть их равноправие, а также то. что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны {ч.1 и 4 ст.5). Для правового положения субъектов Российской Федерации принципиально важны также другие положения, содержащиеся в ст.5 Конституции. В п.З ст.5 Конституции содержится принципиальное положение, определяющее основу федеративного устройства нашей страны. Ее составляют государственная целостность Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов. На указанных выше положениях ч.З ст.5 следует особо остановиться. Государственная целостность Российской Федерации, как и всякого самостоятельного государства, является существенной гарантией права субъектов Федерации на реализацию предоставленных им Конституцией России прав и свобод. Государственная целостность обеспечивается, прежде всего, тем, что наше государство является суверенным и суверенитет государства распространяется на всю его 39 территорию, которая, в частности, включает в себя территории всех ее субъектов (ч. 1 ст.4 и Ч.1 ст.67 Конституции)'. Суверенитет Российского государства обеспечивает возможность свободного I развития государства в целом и - в пределах установленных Конституцией Российской | Федерации - каждого отдельного субъекта Федерации. Это прямо вытекает из общепризнанного принципа международного права изложенного, в частности, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. В этой Декларации установлено: «Ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Вследствие этого вооруженное вмешательство и все другие формы вмешательства или всякие угрозы, направленные против правосубъектности государства или против его политических, экономических и культурных основ, являются нарушением международного права»". Далее в этом же документе устанавливается, что лишение народов «формы их национального существования является нарушением их неотъемлемых прав...». Таким образом обеспечение государственного суверенитета непосредственно связано с правом народа на самоопределение. Это обстоятельство существенно для нашего многонационального государства. ' О суверенитете см. также книг>' "Проблемы суверенитета в Российской Федерации" (М., 1994). Следует учитывать, что эта работа была фактически написана до принятия действующей Конституции Российской Федерации . " Международное право в документах. М., 1982. С.8. 40 Единство системы государственной власти обеспечивается, прежде всего. распространением суверенитета Российской Федерации на территорию ее субъектов, а также рядом положений Конституции России, которая определяет принципы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, в том числе и взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти взаимоотношения определяются верховенством федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, установлением соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции). Кроме того, единство системы государственной власти обеспечивается рядом принципиальных положений ст.77 и 78 Конституции. В этих статьях установлено, что система органов государственной власти во всех субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно, однако в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, которые, как это указывалось, определены в главе 1 Конституции и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленньши федеральным законом'. Конституция России предусматривает в ч.2 ст.77, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов "федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов" образуют единую систему. Очевидно, что тем самым реально обеспечивается принципиальное положение ст.5 Конституции о единстве системы государственной власти. Но, как мы увидим далее, это положение не столь легко, как это кажется, осуществить на практике: сложность состоит в разграничении предметов ведения и ' Практика федерального законотворчества показала, что принятие федеральных законов, устанавливающих «общие принципы» для федеральных органов и органов субъектов 41 Гост ДА ^^"Щ0^ '4бЯиот§Щ полномочии с тем. чтооы оно соответствовало Конституции и вместе с тем обеспечивало бы взаимные интересы Федерации и ее субъектов. Разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в действующей российской Конституции уделяется немало статей. В частности, в ч.З ст. 11 Конституции, также помещенной в главу об основах констит\'ционного строя, определено, что указанное разграничение «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Разграничение предметов ведения (но не полномочий) осуществляется в Конституции в целом ряде статей, в том числе в ст.71, 72 и 73. В ст.71 установлены предметы, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации. Они разбиты на 18 пунктов (от "а" до "т"), которые охватывают «лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверените7а и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он не проживал и где бы не находился»'. Действительно, приведенные в ст.71 положения охватывают проблемы верховенства Конституции и федеральных законов, федеративного устройства и территории России, регулирования и защиты прав и свобод человека, установления правовых основ единого рынка, внешнюю политику и международные отношения, вопросы войны и мира, оборону и безопасность и т.п. В установленном в ст.71 перечне специфическое для автономных округов значение имеют, в частности, регулирование и Федерации, связано со значительными трудностями. В частности, этим объясняется, что указанный закон до сих пор еще не принят. ' Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 1-е. М., БЕК. 1994. С.226. 42 защита прав национальных меньшинств и установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации. Статья 72 Конституции определяет вопросы, отнесенные к совместному ведению Федерации и субъектов, т.е., в частности, к совместному ведению Федерации и автономных округов. В совместном ведении находится, в частности, обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативно-правовых актов автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека, гражданина и национальных меньшинств, природопользование, общие вопросы воспитания и образования, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов налогообложения и сборов, а также организация системы органов государственной власти и местного самоуправления. В ч.1 указанной статьи предметы совместного ведения изложены в п. «а»-«о» и в каждом из них содержится несколько принципиально важных положений. Так, в пункте "к" к совместному ведению отнесены десять отраслей законодательства. В целом к предметам совместного ведения отнесена значительная сфера полномочий государства. Важно также отметить, что положения ст. 72 в равной степени распространяются на все субъекты Федерации. Вместе с тем субъекты Российской Федерации не могут не обратить внимание на некоторую несогласованность положений ст.7! и ч.1 ст.72, имеющую существенное значение для определения полномочий и ответственности субъектов Российской Федерации. Возникают, в частности, вопросы о сочетании отнесения в ст.71 к ведению Федерации гражданского законодательства, а в ч.1 ст.72 - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов жилищного законодательства. Но ведь жилищное законодательство в основе своей входит в законодательство гражданское, причем в ч.1 Гражданского кодекса праву собственности на жилые помещения отведена глава 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения». 43 Неточности в формулировках Основного Закона и особенно нередко встречающиеся попытки обойти острые углы в федеральных законах создают немалые трудности для субъектов Федерации в процессе их собственного законотворчества. На практике создать ясное представление о разграничении предметов ведения полномочий между федеральными государственными органами и государстьенньп^^и органами субъектов Федерации можно лишь исходя из ч.З ст.5 Конституции Российской Федерации, закрепляющей одну из основ федеративного устройства нашей страны. Конечно, при этом надо учитывать и содержание ст.73 Конституции, логически связанной со СТ.71 и 72. Надо заметить, что в ст.71 и 72 говорится лишь о предметах ведения, отнесенных к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Федерации. В статье же 73, так же как и в ч.З ст.5 Конституции, упоминаются не только предметы ведения, но и полномочия. В ч.З ст.5 говорится о «разграничении предметов ведения и полномочий» соответственно между органами государственной власти Федерации и субъектов. В ст.73 устанавливается, что субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Но ст.72 не определяет полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Поскольку в ст.5 Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий, очевидно, что необходимо точно определить, каким образом и какими нормативными актами разграничиваются полномочия. Представляется, что полномочия разграничиваются, как это следует из ч.З ст. 11 Конституции, Констит>'цией. Федеративным договором и иными договорами о разграничении пред.четов ведения и полномочий. В Конституции в ряде статей четко определены полномочия федеральных органов. Так, в СТ.25, ч.4 ст.29, ч.З ст.Зб и некоторых других установлены полномочия федеральных органов. Кроме того в ч.2 ст.76 содержится общее предписание о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Установлено, что по 44 предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, полномочия субъектов по предметам совместного ведения определяются не непосредственно ст.72, а изданными в соответствии с ней федеральными законами. Практика показала, что в ряде случаев следование этой норме привело к тому, что в отсутствие федеральных законов субъекты Федерации были обречены на правовой вакуум. Исходя из этого Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. в ст. 5 было установлено, что до принятия федерального закона по предметам совместного ведения в случае неполного регулирования федеральным законом полномочий федеральньрс и областных органов государственной власти по предмету совместного ведения Свердловская область осуществляет собственное правовое регулирование по указанному предмету ведения. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Свердловской области приводятся в соответствие с федеральным законом. Законодательные и иные правовые акты Свердловской области, не приведенные в соответствие с федеральным законом, применению не подлежат'. ' В проекте Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятого в первом чтении 18 июля 1996 г. Государственной Думой, предлагается аналогичная норма: "До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по этим предметам ведения. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с данным федератьным 45 В 4.4. CT.11 Конституции указывается также, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется также Федеративным договором. Представляется, что к это.му положению Конституции следует отнестись с особым вниманием с учетом исторической роли Федеративного договора в становлении современного российского федерализма'. Вместе с тем, нельзя пройти мимо того, что этим Договором по-разному разграничивались предметы ведения между Федерацией и республиками, краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом, с одной стороны, а также автономной областью и автономными округами - с другой. Таким образом Федеративный договор не устанавливал единой мерки для всех субъектов Федерации. Это положение было затем исправлено в действующей Конституции, что и было закреплено в известной мере в ч.2 ст. 72. Тем не менее в разделе втором Конституции «Заключительные и переходные положения» указано, что в случае несоответствия положениям Констит\ции положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Из этого следует, что в настоящее время принципиальное значение имеют именно положения действующей Конституции. За последнее время все большее значение в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации приобрели договоры, упомянутые в ч.З СТ.11. Рассмотрению их роли будет посвящен § 4 настоящей главы. Одной из основ федеративного устройства России, указанной в ч.З ст.5 Конституции, является равноправие и самоопределение проживающих в ней народов. Отношение к ним долгое время было далеко не однозначнььм. Возникали, главным образом, вопросы, относящиеся к возможности равноправия народов, проживающих на законом. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации в части, противоречащей федеральным законам, не действуют и применению не подлежат». ' См.: Федеративный договор. Документы, комментарии. Изд.2-е. М., 1992. С.49. 46 территории России, поскольку между ними существуют очень серьезные различия, что определялось, прежде всего, их численностью, принадлежностью (или не принадлежностью) к так называемой титульной надии, т.е. к нации, давшей имя какому-то конкретному субъекту Российской Федерации\ а также многими другими обстоятельствами. Поскольку разница в численности проживающих на территории Российской Федерации народов широко известна, в данной работе нет необходимости приводить какие-либо цифры, однако на двух крайних позициях следует хотя бы очень кратко остановиться. Первая обосновывает создание в составе Российской Федерации отдельного государственного образования, в котором русские, наряду с татарами, коми, якутами и т.п.. являлись бы титульным народом. Представляется, что ни один народ, проживающий на территории Российской Федерации, включая русских, не заинтересован в создании особого "чисто" русского государственного образования. Попьггка его образования не может быть удачной хотя бы потому, что русские не проживают компактно. О последствиях политических можно и не говорить. Что касается титульных народов, то за последние годы националистические амбиции некоторых их представителей не получили развития, поскольку, во-первых, в демократическом государстве первенствующее место занимают права человека как такового вне зависимости от его национальной принадлежности и, во-вторых, поскольку большинство народов имеет свои государственные образования, в которых они и являются тит\'льными, то в условиях современной России они имеют реальную возможность сохранить и развить свое национатьное самосознание. ' Понятие титульной нации не может, на наш взгляд, иметь какого-либо правового значения. Правовое положение человека и гражданина, исходя из действующей Конституции Российской Федерации, не зависит от его национальности, т.е. его отнесения к конкретному народу. Кроме того, Констит>'ция 1993 г. не содержит понятия национальной государственности. 47 Нельзя в этой связи не отдать должное федеральным государственным органам, которые предприняли ряд мер, направленных на защиту самосознания народов России. В частности, надо отметить Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.' и Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в РФ»^ В итоге можно констатировать, что в Российской Федерации все народы равноправны в праве на самореализацию и в праве на самоопределение самостоятельно и без чьего-либо вмешательства определять пути своего развития. Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации создают для этого необходимые правовые основания. Ряд существенных норм, устанавливающих статус субъекта Российской Федерации, содержится не только в главе 1 «Основы конституционного строя», но и в главе 3 «Федеративное устройство». Однако, обратившись к рассмотрению положений, содержащихся в этой главе, нельзя забывать о том, что ее положения, как это следует из Ч.2 ст. 16 Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Выше в данном параграфе отдельные нормы, включенные в главу 3 Конституции, уже рассмотрены при анализе положений, содержащихся в главе 1. Но и другие положения главы 3 принципиально важны для определения правового положения автономных округов. Начинается глава 3 статьей 65, в которой перечисляются субъекты Российской Федерации, находящиеся в ее составе. Нужно отметить, что автономные округа перечислены в этой статье наряд}' с другими субъектами. В CT.66 рассматриваются вопросы, относящиеся к статусу субъектов Российской Федерации, и в ее ч.2 определено, что статус автономного округа, так же как и статус края, области, города федерального значения и автономной области, определяется ' СЗ РФ. 1996. Хо 25. Ст.2965. - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.2756. 48 Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемьш законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Особое внимание в связи с положением автономных округов привлекают ч.З и 4 ст.66 Конституции. В ч.З СТ.66 Конституции определена возможность принятия федеральных законов об автономной области и автономном округе, причем это может быть сделано по представлению их законодательных и исполнительных органов. Нужно отметить, что принятие таких законов не является обязательным и закон может быть принят только по соответствующему представлению. Однако из текста не вполне ясно, имеется ли в виду совместное представление законодательного и исполнительного органов автономной области или автономного округа или достаточно представления одного из этих органов. Если оба органа представляют проект закона совместно, то неясно, по каким основаниям ограничивается право законодательной инициативы законодательного органа автономной области и автономного округа, установленное в ч.1 ст. 104 Конституции. Если же по смыслу ч.З CT.66 инициатива может быть проявлена отдельно законодательным и отдельно исполнительным органом, то опять неясно, почему в случае, касающемся принятия федерального закона об автономной области или автономном округе право законодательной инициативы предоставляется исполнительному органу субъекта Федерации'. В Ч.4 CT.66 указано, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федерап[ьньш[ законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Заметим, что в ч.4 ст.66 в отличие от ч.З этой же статьи автономная область не упоминается и, кроме того, ч.4 ст.66 Конституции относится ' Возможен и третий вариант. Можно предположить, что указанное в ч.З ст.66 «представление» не означает законодательной инициативы применительно к действию исполнительных органов. 49 только к тем автономным округам, которые можно рассматривать как входящие в состав края или области. Естественно, что надо точно знать, какими правовыми нормами было в свое время закреплено вхождение автономных округов в состав краев и областей, продолжают ли эти нормы действовать (ведь многие автономные округа бьши созданы в стране в рамках советской государственно-правовой системы) и, самое главное, как вхождение автономного округа в состав края, области влияет на его правовой стат\'с. Попытаемся дать ответ на эти вопросы, исходя из правовых норм, содержащихся, прежде всего, в главе 1 действующей Конституции Российской Федерации. Как отмечалось в главе 1 диссертации, первые автономные округа, ранее называвшиеся национальными, были образованы в середине 20-х годов. Постановлением ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» были образованы «национальные административные объединения» в составе Уральской области, а также в составе Восточно-Сибирского и Дальневосточного краев. Кроме того в этих краях, а также в Якутской АССР было создано восемь национальных районов. 26 сентября 1937г. были образованы Ачинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание автономных образований на территории проживания малых народностей Севера явилось одной из форм оказания им помощи со стороны других народов'. К сожалению, эта помощь датеко не всегда была в должной мере эффективной. Кроме того, надо отметить, что образование автономных округов происходило в том же порядке, как образование и изменение административно-территориального деления РСФСР. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г.. так же как и в Конституции РСФСР 1937 г., не упоминались. Это означает, что в момент их образования и позднее, когда конституировалась их передача (вхождение) из одной единицы в другую, они не рассматривались как государственные образования. Это качество автономные округа ' Ко^^асова К.Д. Суверенность народностей СССР. Ростов. 1967. С.44-45. 50 приобрели лишь со времени подписания Федеративного договора, что было подтверждено и действующей Конституцией Российской Федерации. По нашему мнению, это означает, что со времени подписания Федеративного договора в 1992 г. отношения между краями, областями и автономными округами не могут определяться правовыми актами о «вхождении» автономных округов в состав краев и областей. Характерно, что ни одна конституция Российской Федерации не определяла, какой конкретный автономный округ входит в какую конкретную область (край). Согласно ст.71 и 84 Конституции РСФСР 1978 г. автономный округ находился в составе края или области. Утверждение о вхождении автономного округа в край, область продержалось недолго. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» установил в ст.83 Конституции Российской Федерации, что автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область. Тем самым была отменена действовавшая ранее норма о безусловном вхождении автономного округа в край или область. Действующая Конституция Российской Федерации, как видно из текста ч.-^ ст.66, оставила открыгьгм вопрос, какие конкретные округа входят в конкретные края или области. Она не объяснила и понятие «вхождение», ограничившись указанием на то, что отношения между автономным округом и краем, областью, в состав которых он входит, мог\'т регулироваться федеральным законом и договором между органал^и государственной власти автономных округов и, соответственно. органами государственной власти края или области. Именно неопределенность понятий отношений вхождения явилась причиной того. что до сих пор не принят федеральный закон об отношениях автономного округа и края, области, в состав которых он входит. Неопределенность этого понятия и различное его понимание субъектами Федерации привело к тому, что далеко не во всех случаях оказалось возможным заключить договор, о котором говорится в ч.4 ст.66 Конституции, между края.ми, областями и теми автономными округами, которые признали себя входящими в их состав. 51 Как показывает опыт отношений между заинтересованными сторонами, договорные отношения возможны только тогда, когда стороны в полной мере действуют в строгом соответствии со всеми правовыми нормами, установленными в Конституции Российской Федерации. Главным препятствием, как об этом будет сказано далее, является то, что иногда некоторые области, движимые инерцией прошлого, а также материальными соображениями, не соглашаются принять положение о равноправии субъектов Федерации, что составляет одну из основ конституционного строя нашей страны. Существенно отметить и некоторые другие положения, содержащиеся в главе 3 Конституции и существенные для констатадии правового положения автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации. Например, в ч.1 и 3 ст.67 Конституции указано, что субъекты Федерации имеют свои территории и что границы между ними могут быть изменены только с их согласия. В ст.76 определено соотношение федеральных законов и згисонов субъектов Федерации и т.п. Характерно, что в ст.77 установлено, что система органов государственной власти устанавливается всеми субъектами Российской Федерации, включая автономные округа, самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Все нормы главы 3 Конституции в равной мере относятся ко всем субъектам Федерации. И это наиболее существенно. На основании изложенного можно констатировать, что автономные округа являются такими же субъектами Российской Федерации, как и остальные субъекты, в том числе и края и области, в состав которых эти округа входят. 52 § 3. Уставы автономных округов. Их содерукание и особенности В предыдущем параграфе бьши рассмотрены нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие статус субъектов Российской Федерации. Но важно отметить, что в самой же Конституции (ч.2 ст.66) субъекта.м Федерации предоставлено право участвовать в определении своего статуса в принимаемом им уставе. Это означает, что статус всех субъектов Федерации одинаков в той его части, которая определяется Конституцией Российской Федерации, но может отличатся в той его части, которая определяется уставом (а для республики - конституцией). К сказанному следует добавить, что Конституция, и это принципиально важно, в Ч.4 ст.5 устанавливает равноправие всех субъектов Российской Федерации во взгиимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Из этого, как представляется, следует, что Конституция исключает возможность соподчинения одного субъекта другому. В дальнейшем это положение будет опровергнуто более детальным анализом Определения Конституционного Суда Российской Федерации об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области от 17 июля 1996 г., однако уже здесь следует отметить спорность положений Определения Суда, в соответствии с которым реализация принципа равноправия субъектов Российской Федерации «применительно к автономным округам, входящим в состав края или области, имеет свои особенности». Отложив рассмотрение дела. Суд естественно не мог уточнить приведенное выше и содержащееся в установочной части Определения положение. Учитывая это обстоятельство, представляется необходи.мым обратиться уже к принятым уставам автономные округов, которые, несмотря на многочисленные различия, определяемые прежде всего их особенностями, а именно -
национальнь1м составом и численностью населения, местонахождением, природными условиями, уровнем экономического развития и многими другими, имеют много общего. 53 поскольку все они созданы в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в строгом соответствий с Конституцией исходили из принципа равноправия всех субъектов Федерации и их права устанавливать систему своих органов государственной власти «самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами». Во всех уставах указано официальное наименование автономного округа в соответствии со ст. 65 Конституции. Это же официальное наименование указывается во всех официальных актах, принимаемых органами государственной власти автономного округа. Это обстоятельство следует подчеркнуть, поскольку до принятия действующей Конституции, как правило, в официальных актах указывалось не только наименование округа, но и области или края, в состав которых автономный округ входил'. Равноправие автономных округов с другими субъектами Российской Федерации является следствием развития российского федерализма и важным шагом на пути демократического развития автономных округов, поскольку отныне они сами несут практически полную ответственность за реализацию полномочий, которыми Конституция наделила каждый из субъектов. Именно исходя из этого, почти все принятые автономными округами уставы начинаются с констатации двух положений: их равноправия со всеми другими субъектами Российской Федерации, а также признания ими ответственности за осуществление принадлежащих им полномочий. Обычно эти положения содержатся либо в преамбуле устава, либо его первой главе. Иногда они содержатся и в преамбуле, и в статьях устава. Так в Уставе Ненецкого ' Последним официальным актом Законодательного Суглана Эвенкийского автономного округа, в котором указывалось, что автономный округ является округом Красноярского 54 автономного округа, принятого Собранием депутатов Ненецкого автономного округа 11 сентября 1995 г., в преамбуле сказано: «Настоящий Устав является Основным Законом Ненецкого автономного округа - равноправного субъекта Российской Федерации». То, что округ является равноправным субъектом повторено и в ст.1 Устава: «Ненецкий автономный округ... является равноправным субъектом Российской Федерации и обладает на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения». Аналогичные положения содержатся и в других уставах. В ст. 1 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, принятого почти одновременно с приведенным выше Уставом (постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 сентября 1995 г.) указано, что округ "находится в составе Российской Федерации в качестве ее равноправного субъекта". В Уставе Усть-Ордьшского Бурятского автономного округа (принятого Законодательным Собранием округа 30 мая 1995 г.), как и в первом из приведенных выше уставов, принцип равноправия констатируется как в преамбуле, так и в ст.1. Во всех уставах автономных округов значительное место уделено ответственности автономньгч округов за сохранение и развитие народов, исконно проживающих на их территории. Округа как автономные образования и были созданы для их сохранения и поддержания. Приходится констатировать, что с конца 30-х до середины 80-х годов предпринимавшиеся в этой сфере усилия были явно недостаточными. Можно сказать, что они остаются недостаточными и сегодня. Однако тот факт, что теперь основная ответственность за существование малых народов Севера лежит на государственных органах соответствующих субъектов Федерации, имеет решающее значение для их будущего. Можно утверждать, что автономные округа в полной мере приняли на себя те обязанности и обязательства, которые в момент их создания возлагались на края и края, было постановление от 2 октября 1995 г., KOTopbnvi был принят Устав (Основной Закон) Эвенкийского автономного округа. 55 области, в составе которых они были образованы, но которые уделяли защите малых народов явно недостаточное внимание. В уставах автономных округов проблеме малых народов уделяется несравненно больше места, чем в основополагающих нормативных актах краев и областей, в состав которых входили округа. Обратимся в качестве примера к Уставу Ямало-Ненецкого автономного округа, в преамбуле которого записано, что автономный округ (ранее национальный округ) был образован постановлением СНК и ВЦИК от 10 декабря 1930 г. с целью сохранения самобытного образа жизни, культурного и экономического развития коренньгх малочисленных народов Севера, этнических общностей. В вводной части указано, что принятие Устава является проявлением уважения "к истории, традициям, культуре, языкам многонационального населения" округа и стремлением «обеспечить права и интересы коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории своего исторического формирования, а также этнических общностей, связавщих свою судьбу с Ямало-Ненецким автономным округом». Значение малочисленных народов Севера и ответственность округа за их сохранение и развитие подчеркнуто в ряде статей Устава. Его ст.2 «Население, территория и границы автономного округа» начинается со слов: «Население автономного округа составляют коренные малочисленные народы Севера, этнические общности, другие нации и народы Российской Федерации». Такая констатация имеет принципиальное значение, подчеркивая в условиях равенства прав и свобод человека, независимо от его национааьности, особую ответственность именно за судьбу малочисленных народов. В ч.З ст.З Устава «Права и свободы человека и гражданина и гарантии их реализации» содержатся некоторые специальные гарантии: «Коренные малочисленные народы Севера, этнические общности, проживающие на территории автономного округа, пользуются дополнительными правами в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международнььми договорами Российской Федерации, ратифицированными Российской Федерацией». Законодатели автономного округа I 1 % 56 совершенно справедливо оценили реальное положение указанных малочисленных народов. Предусмотренные меры направлены на установление реального равноправия и ни в коей мере не могут, как это иногда бывает, рассматриваться как нарушение равноправия. В этой связи следует обратить внимание на Декларацию ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации, провозглашенную резолюцией Генеральной Ассамблеи 20 ноября 1963 г. В этой Декларации указывается на недопустимость умаления прав человека и гражданина на основе его расы или этнического происхождения. Следует также иметь в виду Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. В статье 2 этой Конвенции указано, что государства-
участники должны принимать, когда обстоятельства этого требуют, особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем, чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод'. Уставы автономных округов зафиксировали предусмотренные в Конвенции «особые и конкретные меры» для обеспечения надлежащего развития и защиты малочисленных народов. В Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа в главе 2 «Основы социальной политики автономного округа» предусмотрены особые меры защиты народов Севера, связанные с необходимостью сохранения традиционного для коренного этноса образа жизни и системы хозяйственной деятельности, содействия их возрождению. Характерна ст.21 «Социальная защита коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей»; «1. Органы государственной власти автономного округа и органы местного самоуправления в автономном округе создают правовые, финансовые и материальные предпосылки для осуществления коренными малочисленньши народами Севера, этническими общностями видов деятельности в жизненно важных для них сферах, в том Международное право в документах. М.. 1982. С.340. 57 числе предоставление льготных прав на землю, организацию традиционных промыслов. получение части дохода от деятельности промышленных предприятий. 2. Для представителей коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, ведущих традиционный образ жизни, обеспечиваются профилактические меры по контролю за состоянием их здоровья, предоставляется постоянное бесплатное медицинское обслуживание за счет средств окружного и местных бюджетов, социальных взносов и других поступлений, создаются условия для обучения детей. 3. В случае перехода представителей коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей к оседлому образу жизни им обеспечиваются дополнительные условия для адаптации и ведения трудовой деятельности на новом месте жительства». Необходимость защиты коренного населения, малочисленных народов и этносов с большей или меньшей полнотой констатируется в уставах всех автономных округов. В Уставе (Основном Законе) Ханты-Мансийского автономного округа, принятого Думой округа 26 апреля 1995 г., особо подчеркнуто, что "округ гарантирует права коренных малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации" (ч.З ст.2). Это положение конкретизировано в ряде других статей Устава, в частности в ст. 18 «Гарантии прав коренных малочисленньг< народов Севера». Эту статью следует привести целиком: «1. Государственная власть Ханты-Мансийского автономного округа осуществляет меры по возрождению, сохранению самобытности и свободному развитию коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. В этих целях: разрабатывает государственные программы возрождения, сохранения и развития коренных малочисленных народов; оказывает финансовую помощь, в том числе через образование соответствующих фондов из средств окружного и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов и 58 выработку механизма компенсаций за использование природных ресурсов и ущерб. причиненный среде в местах традиционного расселения коренных малочисленных народов; способствует развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных народов Севера; создает условия для участия этих народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления; решает вопросы, затрагивающие интересы коренных малочисленных народов с учетом их мнения; способствует развитию традиционных отраслей хозяйства, в том числе путем установления необходимых льгот для лиц, относящихся к коренным малочисленным народам; создает условия для развития национальной культуры, возрождения, сохранения и развития языков коренных малочисленных народов; организует подготовку национальных кадров; в установленном порядке образует в местах компактного проживания этих народов национальные поселки и национальные сельские поселения; выделяет территории традиционного (приоритетного) природопользования и при необходимости - резервные территории (резерваты); решает вопросы выделения родовых угодий». Особо в этой статье следует отметить, что ответственность за установление и соблюдение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера приняла на себя государственная власть Ханты-Мансийского автономного округа. Устав Ханты-Мансийского автономного округа в этой связи определяет полномочия государственных органов. В соответствии с п. «е» ч.2 ст.56 Устава, определяющей полномочия правительства округа, последнее, в частности, «разрабатывает окружные программы возрождения, сохранения и развития малочисленных народов Севеоа, принимает конкретные меры по решению социально-экономических и 59 культурных проблем этих народов, а также участвует в разработке и реализации соответствующих федеральных и государственных программ». Устав в ст.65 предусматривает, что законопроекты, непосредственно затрагивающие права и интересы коренных малочисленных народов Севера, принимаются Думой автономного округа после рассмотрения Ассамблеей представителей коренных малочисленньгк народов Севера, причем такое рассмотрение является обязательньш при подготовке проектов законов по строго определенному кругу вопросов, в частности: установления и изменения границ и правового режима территорий традиционного (приоритетного) природопользования; определения правового статуса родовых угодий, резервных территорий, национальных общин, национальных поселков, национальных сельских населенных пунктов; правового регулирования традиционного промысла и хозяйствования, учреждения и использования целевых фондов; утверждения правил охоты, рыболовства, сбора дикоросов, охраны памятников природы, культовых и обрядовых мест, древних захоронений; обеспечения социальной защиты коренных малочисленных народов Севера; организации медико-санитарной помощи в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Практика показывает, что результатом детального определения прав малочисленных народов и обязанности государственных органов их защищать и развивать является создание по существу особой отрасли в системе законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. Не менее успешным является развитие соответствующего законодательства и в некоторых других автономных округах, в частности в Ямало-Ненецком автономном округе. Вместе с тем не во всех автономных округах с достаточной полнотой в уставах закрепляются права и свободы коренных народов. В Уставе Усть-Ордынского Бурятского 60 автономного округа содержится лишь норма, предусматривающая создание условий "для сохранения и развития бурятского языка и языков народов, проживающих на его территории" (ч.2 ст.9), хотя, конечно, это не означает недостаточного внимания органов государственной власти округа к решению национальных проблем. Так, в самом Уставе предусмотрено издание закона автономного округа «О языках» и установлено, что административное устройство округа основывается на исторически сложившемся расселении и с учетом национальных, этнических, языковых, религиозных и исторически сложившихся особенностей. Рассматривать в данной работе иные, кроме нзщиональных, нормы, относящиеся к правам человека, нет необходимости, поскольку уставы всех округов, естественно, без всяких оговорок признают действие Конституции Российской Федерации, а многие, кроме того, в своих текстах полностью воспроизводят ст. 19 Конституции, устанавливающую равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения и других обстоятельств. Автономные округа, которые, как уже указывалось, лишь недавно признанные равноправными с другими субъектами Российской Федерации и записавшие этот факт в своих уставах, сочли необходимым включить в свои уставы положения, закрепляющие их статус. Особое внимание обращено на три момента, а именно: закрепление территориальных пределов своего властвования, народовластие, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и автономного округа. В той или иной форме уставы всех автономных округов воспроизводят положение CT.67 Конституции, устанавливающее, что территория Российской Федерации включает в себя территорию автономного округа, а также, что границы между субъектами могут бьггь изменены с их взаимного согласия. Это четко выражено, например, в Уставе Я.мало-
Ненецкого округа, в ст.2 которого указано, что: «Территория автономного округа является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации» и что «границы между автономным округом и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены 61 по их взаимному согласию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом». Аналогичные положения содержатся в ст.4 Устава Ханты-
Мансийского автономного округа. Однако включение этих положений в устав автономного округа нельзя считать обязательным, поскольку это лишь воспроизведение соответствующих положений российский Конституции. Это подчеркивается, например, в Ч.1 СТ.2 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа: «Неприкосновенность территории Коми-Пермяцкого автономного округа гарантируется Конституцией Российской Федерации». В ряде уставов законодатели не ограничились указанием, что территория округа входит в состав Российской Федерации, а сочли необходимым определить границы округа и административно-территориальные образования в составе округа. Определение границ округа представляется необходимьш в связи с тем. что теперь они приобрели особое значение, поскольку возросли властные полномочия государственных органов округа. Но едва ли сложившиеся в уставах способы определения границ достаточно совершенны и исключают возможность территориальных споров между субъектами Федерации. Было бы полезным, хотя это и очень непросто в отношениях между субъектами Российской Федерации, использовать опыт определения границ между суверенными государствами, в соответствии с которым линия границы определяется совместными документами соседних государств. В некоторых уставах перечисляются находящиеся на территории округа административно-территориальные единицы (образования). Таким образо.м достигается определенная стабильность территориальной организации для устойчивого функционирования государственных органов округа. Проблема определения территории автономного округа, как и территории вообще всех субъектов Российской Федерации, далеко не проста. Обратимся к так называемым морски.м границам субъектов Федерации. Естествен вопрос, относится ли к территории субъекта Федерации территориальное море? Представляется, что из текста ст.67 Конституции Российской Федерации не следует, что территориальное море (равно как и 62 внутренние воды) входит в территорию субъектов Федерации. Отметим, что комментарий к Конституции, подготовленный сотрудниками ИГП РАН. на этот вопрос не дает ответа', хотя он принципиально важен для субъектов Российской Федерации, земля которых окаймляется территориальным морем. Ведь, если исходить из того, что территориальное море не входит в территорию субъекта Федерации, то очевидно, что его государственные органы не могут издавать правила, относящиеся, скажем, к рыболовству, каботажному плаванию даже мелких судов и т.п. В уставах всех автономных округов установлено, что носителем власти в автономном округе является его народ (население) и власть осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Отсюда следует вывод, что, поскольку аналогичные положения имеются и в уставах других субъектов Федерации (об исключениях будет сказано ниже) и поскольку эта констатация в уставах округов прямо вытекает из ст.З Конституции Российской Федерации, именно народ, проживающий на территории конкретного субъекта Российской Федерации, в данном случае автономного округа, имеет исключительное право осуществлять государственную власть на территории субъекта Федерации. Констит\'ция Российской Федерации вообще нигде не предусматривает допустимости осуществления власти одним субъектом Федерации на территории другого субъекта Федерации. Попьггка какого-либо субъекта Федерации осуществлять власть на территории другого субъекта Федерации, без четко выраженного согласия последнего, нарушает основы федерализма, закрепленные в Конституции. Столь же неправомерным является привлечение населения (граждан) одного субъекта Федерации к формированию органов государственной власти другого субъекта Федерации (опять же без прямо выраженного согласия последнего) как основание для распространения власти своих ' См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1994. С.322-
323. 63 органов на граждан и территорию субъекта Федерации, граждане которого участвуют в формировании органов государственной власти другого субъекта Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий межд>' Российской Федерацией и ее субъектами имеет самое существенное значение для реального существования нашего государства как федеративного государства. Выше уже говорилось о содержании ст.5 Конституции Российской Федерации, в ч.З которой в качестве одного из трех принципов, на которых основано федеративное устройство России, указано разграничение пред.метов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В современных условиях это положение особенно важно. Российское государство изначально едино, что особо отмечается в тексте Конституции. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая включает в себя территорию ее субъектов. Значение разграничения предметов ведения и полномочий призвано, на наш взгляд, обеспечить, во-первых, целостность Российской Федерации и, во-вторых, оптимальное распределение прав и ответственности федеральных органов государственной власти и органов государстве11ной власти субъектов Федерации, с тем чтобы каждый государственный орган, как федеральный, так и субъекта Федерации, ясно представлял пределы своих полномочий и осознавал свою ответственность за их реализацию. Можно различать два уровня разграничения предметов ведения и полномочий в федеральных отношениях. Первый уровень - конституционный, т.е. установленный Конституцией. Второй уровень - это разграничения, основанные на Конституции и установленные федеральными законами и договора.ми между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституционные основания разграничения предметов ведения и полномочий второго уровня содержатся в ч.2, 3 и 4 ст.78 Конституции Российской Федерации. 64 Констит\'ция достаточно четко определяет полномочия Российской Федерации, осуществляемые исключительно федеральными органами государственной власти. Оговорка, что Конституция определяет предметы ведения и полномочия не просто четко, а достаточно четко, связана с тем, что было бы полезным не только определить в Конституции предметы ведения, но и подчеркнуть обязанность соответствующих органов их реализовьгоать. Хотя принято считать, что определение предмет^ ведения и ^ полномочий включает в себя и обязанность их реализовывать, практика доказывает, что не во всех государственных органах достигнуто такое понимание в полной мере. Этому I способствует и то, что юристы подчас не обращают достаточного внимания на | обязанность реализации сферы ведения. Конечно, едва ли в полной мере и во всех случаях можно обязать органы государственной власти действовать в указанной сфере, но стремиться к этому очевидно следует' . Исключительные полномочия Российской Федерации, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, могут передаваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положением Ч.2 ст.78 Конституции. Это может бьггь сделано по соглашению между этими органами, причем очевидно, что должно бьггь четко определено содержание передаваемых полномочий. Смысл ст.71 таков, что воспроизведение этой статьи, равно как и других положений, относящихся к исключительным полномочиям федеральных органов, в уставах автономных округов не представляется необходимым. ' В комментарии к ст.71 Конституции Российской Федерации такой выдающийся государствовед, как Б.М.Лазарев, поясняет формулу «ведения Российской Федерации» как находящуюся «под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов» (см.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1994. С.338). На наш взгляд, следовало бы подчеркнуть обязанность активного воздействия на развитие и совершенствование упомянутых в Конституции объектов. Всеобъемлющую форму следует еще разрабатывать. 65 В отличие от этого в ряде уставов автономных округов воспроизводится текст ст.72 Конституции, устанавливающей предметы сов.местного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Возникает вопрос о целесообразности перенесения текста федеральной Конституции в устсшы субъектов Федерации. Ведь вне зависимости от того, включен ли конституционный текст в устав субъекта Федерации или не включен, юридическое значение конституционного текста не меняется. Конституция в силу ее ст.15 имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а следовательно, и на территории каждого ее субъекта. Эти сомнения возрастают в связи с тем, что во многих случаях уставы не полностью или не точно воспроизводят текст ч.1 ст.72 Конституции. В Уставе Усть-Ордынского Бурятского автономного округа ст.5 «Предметы совхместного ведения Российской Федерации и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» текст ч.1 ст.72 Конституции воспроизводится с двумя изменениями. Если п.«а» Ч.1 ст.72 относит к совместному ведению обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов всех субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным закона.м, то пункт «а» CT.5 Устава данного автономного округа относит к совместному ведению обеспечение соответствия лишь Устава автономного округа. Второе изменение состоит в том, что в ст.5 Устава не вк.лючен пункт «м» ч.1 ст.72 Конституции «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». Если обратиться к Уставу Ханты-Мансийского автономного округа, то в не.м (п.«а» и п.«р» ст.20) также ч.1 ст.72 Конституции воспроизведена с изменениями. Кроме того, к предметам совместного ведения Устав округа отнес два положения, не содержащиеся в Ч.1 ст.72 Конституции, а именно: защиту прав потребителей и осуществление мер по ограничению деятельности монополий, развитию конкуренции (п. «з» и «л» ч.1 ст.20 Устава). f 66 Изменение в уставах субъектов Российской Федерации положений ст.72 Конституции вызывает ряд вопросов, на которые, как представляется, должны быть даны ответы. То, что конституции и уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не подлежит сомнению'. Поскольку такое соответствие должно быть обеспечено во всех субъектах Федерации и поскольку оно является одним из условий единства Российской Федерации в целом, представляется не только естественным, что каждый субъект Федерации должен обеспечить соответствие всех своих нормативных актов всем федеральным нормативным актам. Столь же естественным представляется, что каждый субъект Федерации может и вправе реагировать на имеющиеся несоответствия не только собственного законодательства, но и законодательства других субъектов Федерации. Такая реакция может быть необходима, в частности, для обеспечения прав граждан, свободного перемещения товаров и услуг, в других областях, обеспечивающих единство Федерации в целом. Отнесение к совместному ведению Федерации и ее субъекта обеспечение соответствия законодательных актов только субъекта (устава, законов, иных нормативных актов) ограничивает право субъекта добиваться единообразия правового пространства Российской Федерации в целом. Вызывает сомнение и целесообразность исключения в уставах из предметов совместного ведения отдельных положений, содержащихся в Конституции и отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Выше говорилось о том, что из Устава Усть-Ордынского Бурятского округа исключена норма, содержащаяся в п. «м» ч.1 ст.72 Конституции. Можно предположить. ' Надо отметить, что, если следовать тексту п. «а» ч.1 ст.72 Конституции, требование обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам "иных нормативных правовых актов" не относится к республикам в составе Российской Федерации. Представляется, что такое исключение не может быть оправдано, исходя, в частности, из ч.4 ст.5 Конституции. f 67 что этот пункт исключен в связи с тем, что на территории округа в настоящее время нет малочисленных этнических общностей. Вряд ли это является достаточным основанием для исключения этого положения из Устава в эпоху, когда по многим причинам миграция населения в стране достигла невиданного размаха. Что же касается включения в уставы субъектов Федерации предметов, не отнесенных к совместному ведению по Конституции Российской Федерации, то, как представляется, они могут быть включены в соответствующие статьи уставов только при наличии федеральных законов, относящих эти предметы к совместному ведению. Как известно, Констит>'ция Российской Федерации в ст. 73 устанавливает, что вне ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, причем ч.2 ст.76 Конституции предусмотрела, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федеральные законы по предметам совместного ведения обычно с достаточной полнотой определяют право субъектов Федерации издавать свои законы и нормативные акты в сферах, определенных федеральным законом. Правовые аспекты этой проблемы достаточно ясны, но в целом проблема остается, поскольку часто нелегко определить, что следовало бы при создании федерального закона отнести к ведению Федерации и что - к ведению ее субъекта. Нередко попыткой решения этой проблемы является перечисление в некоторых уставах предметов ведения и полномочий соответствующих субъектов Федерации. Особое значение перечисление предметов своего ведения и полномочий имеет для автономных округов, так как, хотя это является исключением, возникают коллизии по этим вопросам между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входщт. И тем не менее не все автономные округа сочли необходимым перечислить в своих уставах принадлежащие им предметы ведения и полномочия. Они исходят при этом из того, что в этом нет необходимости. Ведь они обладают всей полнотой государственной власти за 68 исключением того, что отнесено к ведению Российской Федерации и ее полномочиям. Получается, что полномочия субъекта Федерации являются как бы "остаточными" полномочиями. Но этот "остаток" настолько велик, что российская Конституция сочла возможным именовать республики в ее составе государствами. Отвечая на вопрос о том, почему в Конституции не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Российской Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации, профессор Б.С. Крылов заметил: «Ответ в достаточной мере прост. Объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься"'. Действительно, в тех случаях, когда в уставах субъекта Федерации приводится перечень предметов ведения и полномочий данного субъекта, он никогда не является исчерпьюающим. Статья 21 Устава «Предметы ведения и полномочия Ханты-
Мансийского автономного округа» завершается слова.ми, из которых следует, что приведенный в данной статье перечень не является исчерпывгиощим и что к ведению и полномочиям округа относятся и «иные вопросы, отнесенные в соответствии с настоящим Уставом, законами и другими правовыми актами к ведению автономного округа, а также другие вопросы, находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Ханты-
Мансийского автономного округа». Таким образом, приведенный в ст.21 перечень можно считать примерным и являющимся своего рода ориентиром. Комментарий к КОНСТИТУЦИИ Российской Федерации. М.: БЕК, 1995. С.237. 69 Существенной особенностью уставов автономных округов, входящих в состав краев и областей, является констатация вхождения, а также установление принципов отношений между автономным округом и соответствующим краем, областью. Содержание разделов уставов автономных округов, в которых говорится об отношения округов с краями, областями, во многом определяется сложивши.мися между ЭТИ.МИ субъекта.ми отношениями. Общим во всех уставах является утверйсдение, что отношения строятся на основе российской Конституции. В Уставе Усть-Ордьшского Бурятского автономного округа отношениям округа с Иркутской областью посвящена всего одна статья 6, состоящая из четырех, довольно коротких абзацев. В данной статье установлено, что автономный округ строит свои взаимоотношения с Иркутской областью в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами области и округа и договорами, заключенными между их органами государственной власти. Указано также, что органы законодательной и исполнительной власти автоно.много округа по соглашению с соответствующими органами Иркутской области вправе передавать последним осуществление части своих полномочий. Законы и иные нормативные акты Иркутской области в части полномочий, переданньис автономным округом области, применяются на всей территории автономного округа'. Далее Устав округа содержит ссылку на положение Устава Иркутской области: «Автономный округ согласно Уставу Иркутской области имеет представительство в Законодательном Собрании Иркутской области» (ч.4 ст.6). Каково содержание этого представительства Устав не разъясняет. ' В публикации Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в сборнике "Уставы краев, областей, городов федерального значения, автоно.мной области, автономных округов Российской Федерации" (Вып.2. М., 1996) в п.З ст.6 допущены опечатки. 70 В некоторых других случаях отношениям автономного округа с областью, в состав которой он входит, в уставе автономного округа уделяется большее внимание, и они детализированы гораздо подробнее. Взаимоотношения Ямало-Ненецкого автономного округа с Тюменской областью определены в ст.77-84 главы 9 «Основы отношений автономного округа с Тюменской областью» Устава Ямало-Ненецкого автономного округа. В этой главе рассматриваются конституционно-правовые и территориальные основы отношений автономного округа с Тюменской областью; цели, развитие и принципы этих отношений; сферы совместных интересов автономного округа и области, а также сферы, которые не могут входить в сферу указанных вьппе совместных интересов, например участие населения автономного округа в референдуме области, и др. Следует добавить, что помимо главы 9, устанавливающей отношения округа с Тю.менской областью, в Уставе Ямало-Ненецкого округа имеется также глава, посвященная взаимоотношениям автономного округа с другими субъектами Российской Федерации. В этой главе заслуживают особого внимания нормы, относящиеся к Ханты-
Мансийскому автономному округу, который, так же как и Ямало-Ненецкий округ, входит в состав Тюменской области. В этой главе подчеркивается, что взаимоотношения с Ханты-Мансийским округом «основьгваются на традиционно сложившихся связях» и что органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при формировании и регулировании отношений с органами государственной власти Тюменской области «могут согласовывать свои решения и действия с органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа». Приведенные выше положения о взаимоотношениях с Ханты-Мансийским автономным округом бьши включены в Устав потому, что на протяжении десятилетий вхождения округов в состав Тюменской области отношение к ним со стороны Тюменской области было одинаковым, что и явилось предпосылкой создания общей позиции округов по отношению к Тюменской области. 71 Обращаясь к содержанию главы 9. устанавливаюшей отношения автономного округа с Тюменской областью, надо констатировать, что они в полной мере базируются на основах конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в федеральной Конституции. Устав Ханты-Мансийского автономного округа в принципе определяет отношение с Тюменской областью почти так же, как это сделано в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа. Однако если принципы взаимоотношений с Тюменской областью в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа установлены практически в завершающей части Устава, то в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа глава об отношениях округа с областью следует непосредственно за главой, определяющей предметы ведения и полномочия округа, и до рассмотрения системы и полномочий органов государственной власти. Но из этого не следует делать вывод о каком-либо распространении полно.мочий области на автономный округ. Глава 4 Устава «Основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области» состоит из девяти статей {ст.26-34) и начинается с констатации того, что автономный округ входит в состав Тюменской области. В ст.26 определено, что отношения между округом и областью и условия вхождения в состав Тюменской области определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Уставом округа и договором (соглашением) между органами государственной власти Ханты-
Мансийского автономного округа и органами Тюменской области. Рассматривая содержание этой статьи Устава, следует учитывать два обстоятельства. В ст.6 Устава, входящей в главу 1 «Основные положения», указано, что отношения округа с другими субъектами Российской Федерации «строятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и настоящим Уставом». В этой же статье указано, что органы государственной власти округа в пределах своей компетенции вправе заключать договоры и соглашения с органа.ми государственной власти других субъектов Российской Федерации, а также в согласованном порядке 72 объединять материальные, финансовые, информационные и иные ресурсы, создавать совместные координационные органы, назначать уполномоченных представителей, открывать в субъектах Российской Федерации информационно-культурные центры. Поскольку в указанной статье установлено, что в ней рассматриваются отношения с другими субъектами Федерации, причем не делается никаких изъятий из этих других субъектов, очевидно, что положения этой статьи распространяются на отношения округа с Тюменской областью. Надо учитывать также, что под упомянутым в ст.26 Устава федеральным законом имеется в виду федеральный закон, о котором сказано в ч.З ст.66 Конституции Российской Федерации и который может быть принят лишь по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа. В последующих статьях главы 4 Устава указано, что отношения между органа.ми государственной власти округа и области строятся на основе самостоятельности Ханты-
Мансийского автономного округа и других условий, среди которых надо особо отметить соблюдение договора (соглашения) и ответственности. Определено также, что на основе договора между органами власти округа и органами власти области власти округа могут передавать отдельные полномочия по защите экономических интересов округа в федеральных органах государственной власти, а также для реализации общеобластных программ, которые должны быть согласованы и утверждены в соответствующем порядке. Далее в Уставе регла.ментированы порядок образования, также на основе договора, сфер совместной компетенции по строго определенному кругу вопросов, формы координации деятельности органов государственной власти округа с органа.ми государственной власти области, а также некоторые другие вопросы. Среди них - участие автономного округа в референдуме Тюменской области и в выборах органов государственной власти Тюменской области. Все положения Устава пронизаны мыслью, что отношения автономного округа со всеми субъектами Российской Федерации, включая Тюменскую область, должны #• 73 основываться на Конституции, устанавливающей равенство субъектов и на вытекающей из него свободе волеизъявления. Как и во всех уставах субъектов Федерации, в уставах автономных округов значительное внимание уделено структуре и полномочиям их органов государственной власти. Естественно, что определенная трудность в установлении системы органов государственной власти субъектов Федерации связана с тем, что до сих пор отсутствует федеральный закон, устанавливающий общие принципы организгщии представительных и исполнительных органов, необходимость издания которого предусмотрена в ч.1 ст.77 Констит\'ции Российской Федерации. Практически во всех уставах субъектов Федерации, в том числе и уставах автономных округов, присутствует норма, воспроизводящая содержание ч.1 ст.77 Конституции. Так, в ст. 10 Устава Ханты-Мансийского автономного округа констатируется, что «система органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа устанавливается округом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации системы органов государственной власти, установленными федеральным законом». В большинстве уставов, основанных на принципе разделения властей, подробно регламентированы законодательная и исполнительная власти автономного округа. Законодательная власть осуществляется законодательным (представительньш) органом. В уставах определяются численность, условия избрания и правовой статус' депутатов законодательного органа, его структура и, что особенно важно, его полномочия. Так, в Уставе Ханты-Мгшсийского округа, в частности, к полномочия.м Думы округа отнесено утверждение программ и планов социально-экономического развития округа, определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью округа, назначение выборов в законодательный (представительный) ' В некоторых уставах определяются лищь основы статуса и предусматривается издание соответствующего закона. / 74 орган, губернатора и в органы местного самоуправления, ратификация договоров с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и т.п. Установлено также, что Дума округа самостоятельно или через создаваемые ею органы осуществляет контроль за исполнением прикятьк ею законов, бюджета, использованием ассигнований из бюджета Российской Федерации и др. В уставах определяется, что высшее должностное лицо округа - губернатор избирается гражданами, постоянно проживающими на территории округа. К числу полномочий губернатора относятся не только подписание и обнародование законов, но и обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти с органом законодательной власти округа. Практика работы органов государственной власти Ханты-Мансийского округа свидетельствует, что подобное изложение полномочий и порядка взаимодействия органов государственной власти округа во многом способствует их практически бесконфликтной деятельности. Вместе с тем, представляется, сложившуюся в округах систему органов нельзя признать совершенной. Законами и иными нормативными актами, в том числе издаваемыми главами исполнительной власти, нередко уточняются структл'ра и полномочия отдельных государственных органов субъектов Федерации, корректируется их деятельность. В Ханты-Мансийском автономном округе залогом плодотворной деятельности всех государственных органов считаются постоянные рабочие контакты законодательной и исполнительной ветвей. ^ 75 § 4, Проблема договорных отношений ме:>кду органами государственной власти автономных округов, входяших в состав края или области, и органами государственной власти края или области Как следует из ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации, отношения органов государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Следует учитывать, что в данном случае имеется в виду договор, устанавливающий и определяющий отношения между этими субъектами Федерации, т.е. решающий общие вопросы. Это не исключает, конечно, возможности заключения договоров и соглашений между соответствующими органами государственной власти по частным вопросам их компетенции. В своих уставах автономные округа, в частности Ханты-Мансийский и Ямало-
Ненецкий, сочли необходимым определить принципы отношений с Тюменской областью, а также полномочия, которые органы государственной власти округов мог\т либо передать органам государственной власти Тюменской области, либо которые мог\'т быть отнесены к сфере совместной компетенции органов государственной власти округа и области. К принципам отношений органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области, как это следует из Устава округа, отнесены равноправие, взаимоуважение и стремление к достижению общего благополучия и развития, координация, согласованность и взаи.моинформированность о действиях, затрагивающих общие интересы, соблюдение заключенных между их органами государственной власти договоров (соглашений). Несомненно, соблюдение этих 76 принципов в равной степени обеспечивает конституционные права субъектов Российской Федерации, а также предопределяет характер отношений между ними. Статья 28 Устава Ханты-Мансийского автономного округа определяет полномочия, которые на основе договора (соглашения) могут бьггь переданы органами государственной власти округа органам государственной власти Тюменской области. Следует обратить внимание, что могут бьггь переданы, во-первых, лишь "отдельные полномочия" и. во-
вторых, по строго определенному кругу вопросов, а именно: по защите экономических интересов округа в федеральных органах государственной власти, реализации общеобластных программ (причем только тех, которые согласованы и утверждены в соответствующем порядке), координации действий в сфере управления энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом, охраны общественного порядка и гражданской обороны. Реализация полномочий органов округа, передаваемых в сферу совместной компетенции, может осуществляться лишь в формах, определенных Уставом Ханты-
Мансийского автономного округа. В ст.ЗО Устава установлено, что органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа координируют отношения с органами государственной власти Тюменской области «через совместные заседания законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также в иных формах, установленных договором (соглашением)». Возвращаясь к рассмотрению сферы совместной компетенции, следует подчеркнуть, что она может образовываться только на основе договора (соглашения) между органами государственной власти округа и области. Устав Ханты-Мансийского автономного округа в ст.29 перечисляет круг вопросов, которые органами автономного округа могут бьггь отнесены к сфере совместной компетенции. Это, в частности, выработка общей стратегии в ценовой политике и налогообложении; совместные действия, связанные с обеспечением населения автономного округа и области продовольствием, товарами, новыми технологиями; 77 разработка и реализация общерегиональных профамм; образование совместной собственности и т.п. Следует заметить, что и при определении этого перечня Устав демонстрирует большую щепетильность в обеспечении независимости автономного округа. Так, например, оговорено, что образование общерегиональных фондов допустимо лишь при сохранении независимости соответствующих бюджетов, а разработка и реализация общерегиональных программ осуществляется лишь по согласованному перечню. Устав Ямало-Ненецкого автономного округа несколько отличается от Устава Ханты-Мансийского автономного округа в вопросах отношений округа с Тюменской областью. Отметим, что Устав Ямало-Ненецкого округа в числе целей формирования и развития отношений называет «создание условий для обеспечения конституционных прав, свобод и законных интересов населения, проживающего соответственно на территории автономного округа и территории области». Перечисление принципов отношений между округом и областью начинается с указания на приоритет интересов человека. В отличие от Устава Ханты-Мансийского автономного округа, определяющего сферу совместной компетенции. Устав Ямало-Ненецкого автономного округа определяет сферу совместных интересов. Внимание к интересам человека в вопросах отношений между конкретными округом и областью, которые не всегда можно считать безоблачньши, представляется обоснованным. Не лишним представляется включение в Устав автономного округа перечня вопросов, которые не мог\'т входить в сферу совместных интересов округа и области. Это пересмотр правового стат>'са автономного округа как субъекта Российской Федерации; принятие, изменение и толкование законов автономного округа и иных нормативных правовых актов его органов государственной власти; формирование и исполнение окружного бюджета; формирование системы орга^юв государственной власти автономного округа и другие вопросы, гарантирующие конституционную самостоятельность автономного округа. От уставов Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в части их отношений с Тюменской областью существенно отличается Устав Усть-Ордынского 78 Бурятского автономного округа, входящего в состав Иркутской области. В ст.6 Устава сказано, что автономный округ строит свои взаимоотношения с Иркутской областью в соответствии с Конституцией РФ, федераттьными законами, уставами области и округа и с договорами, заключенными между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области. Указано также, что органы законодательной и исполнительной власти автономного округа по соглашению с органами исполнительной и законодательной власти области вправе передавать последним осуществление части своих полномочий. В июне 1996 г. был подписан пока единственный договор между областью и округом, входящим в состав этой области, - Договор Иркутской области и Усть-
Ордынского Бурятского автономного округа. С самого начала надо отметить, что, несмотря на существенные различия в численности населения, экономическом потенциале, территории и ряде других показателей, это договор межд\' равноправными субъектами Российской Федерации. Не случайно и то, что этот договор подписан не в Иркутске, а в поселке Усть-Ордынский, что само по себе подчеркивает уважение к округу как равноправному субъекту Федерации. Договор имеет подзаголовок «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-
Ордынского Бурятского автономного округа». Среди положений договора следует отметить учет прав и интересов округа, взаимную заботу о его развитии. Об этом свидетельствует, в частности, закрепление в ст.1 договора «приоритета интересов всего населения области с учетом национальной и культурной самобытности автономного округа» - подтверждение самостоятельности и равноправия области и автономного округа как субъектов Российской Федерации. В ст.З договора определены формы взаимоотношений органов государственной власти сторон. Предусмотрены, и это очень важно, взаимная передача (делегирование) полномочий органов государственной власти области и автономного округа, совместная подготовка и реализация программ и проектов, совместные заседания представительных 79 и исполнительных органов власти области и автономного округа, создание совместных исполнительных и координационных органов и т.п. Учитывая реальные экономические возможности округа и области, представляется вполне оправданной, закрепленная в ст.5 договора передача органами государственной власти автономного округа органам области отдельных полномочий в сферах сельского хозяйства, здравоохранения, образования, культуры, электросвязи и др., что, исходя из объективных условий, может быть в полной мере обеспечено именно областью. Но область не является полноправным хозяином. В ч.2 ст.5 договора указано, что объем передаваемых предметов ведения и полномочий, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями между органами государственной власти области и автономного округа. Добавим, что органы государственной власти автономного округа вправе осуществлять контроль за реализацией переданньгк (делегированных) органам государственной власти области полномочий. Это еще раз свидетельствует о том, что договор обеспечивает защиту конституционных прав автономного округа. Кроме разделов, содержащих общие положения и предметы ведения и полномочия области и автономного округа, рассмотренных выше, в договоре имеются также разделы, посвященные собственности на территории области и округа и взаимодействию органов государственной власти в сфере природопользования, координации финансовой политики и реализации общеобластных программ, а также действию областных правовых актов на территории автономного округа и формам взаимодействия органов государственной власти области и автономного округа. Статьей 13 договора установлено, что правовые акты государственной власти области обязательны для исполнения на территории автономного округа, если они приняты по вопросам, переданным им органами государственной власти округа или федеральными органами государственной власти. Если же областные нормативные правовые акты приняты по вопросам, не переданным областным органам государственной власти, то они действуют на территории автономного округа только «в случае их 80 утверждения (ратификации) законами или иными нормативными правовыми актами автономного округа». Связанные с этим процедуры весьма конкретны. Своеобразно решена в договоре проблема взаимоотношений органов государственной власти области и автономного округа. Констатировав в ст. 14, что область и автономный округ как равноправные субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют системы органов государственной власти области и автономного округа, порядок их формирования, далее устанавливается, что население автономного округа принимает участие в выборах депутатов Законодательного собрания и губернатора области на основе всеобщего. равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным законодательством. Договор предусматривает также координацию деятельности представительных органов государственной власти округа и области по вопросам законодательной инициативы в федеральные органы. Как уже говорилось, рассмотренный выше договор является единственным в своем роде. Можно предположить, что в некоторых случаях края, области и входящие в них округа либо не сочли нужным заключать подобные договоры, либо проекты их еще не подготовлены. Однако подобный договор между Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами, с одной стороны, и Тюменской областью - с другой, как представляется, не удается заключить, главным образом, из-за того, что государственные органы Тюменской области фактически не рассматривают входящие в ее состав округа как равноправные с областью субъекты Российской Федерации и в своем Уставе в одностороннем порядке присвоили себе полномочия округов'. Именно эти обстоятельства вызвапи обращение автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации. ' Между Тюменской областью и Ямато-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами подписан ряд договоров и соглашений по частным вопросам. Такие договоры и 81 Проблемы, связанные с обращением в Констит>'ционный Суд, рассматриваются в следующей главе данного исследования. Глава III. РЕШЕНИЕ ВОПРОСА О СТАТУСЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Принятие Конституции Российской Федерации и установление в ней статуса всех субъектов Российской Федерации как субъектов равноправных должно было бы поставить точку в спорах об отношениях между краями, областями и теми автономными округами, которые входят в состав этих краев, областей. В большинстве случаев эти отношения действительно базировались на конституционных принципах, которые зафиксированы в основах конституционного строя Российской Федерации. Однако из этого общего правила, были досадные исключения, что продемонстрировал Устав и другие акты Тюменской области, в состав которой Ханты-
Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в прошлом входили в качестве административно-территориальных единхщ. Органы государственной власти этой области не восприняли в полной мере изменения правового статуса всех субъектов Федерации в результате принятия действующей Конституции Российской Федерации. Они продолжали рассматривать округа как объект властвования, а не как самостоятельных равноправных партнеров федеративных отношений. Этому способствовало и то, что законодательство советской эпохи не было формально отменено, хотя во многих своих нормах явно противоречило действующей Конституции и не должно рассматриваться как действующее. В п.2 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» четко установлено что «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, соглашения являются обьщной практикой в отношениях между многими субъектами Российской Федерации. ш 82 применяются в части, не противоречащей Констит>'ции Российской Федерации». Таким образом, хотя многие правовые акты, устанавливавшие вхождение округов в состав краев, областей, и не были формально отменены, они фактически утратили силу и не могут служить основанием для отношений между субъектами Федерации. Тем не менее многие представители государственной власти Тюменской области не отказались от попытки использования командных методов по отношению к округам. Нет сомнения, что реальная причина попыток подчинения автономных округов лежит в экономической сфере. Кроме того, реализация на практике политики подчинения государственных органов автономных округов государственньш органам области, одного равноправного субъекта другому, столь же равноправному, означала бы серьезную ломку установленных Конституцией отношений между субъектами Федерации и подорвало бы одну из основ конституционного строя нашей страны. Поэтому председатели законодательных органов Ханты-Мансийского и Ямало-
Ненецкого автономных округов обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством рассмотреть вопросы: - о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета СССР "Об образовании Тюменской области в составе РСФСР" от 14 августа 1944 г.' и признании его не соответствующим Конституции Российской Федерации в части включения в состав области Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; - о толковании ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации в части разъяснения понятия вхождения автономного округа в состав края, области; - о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. Конституционный Суд справедливо указал, что право обращения в Конституционный Суд принадлежит законодательным органам субъектов Федерации, но не лично их поедседателям. ВВС, 1944. №43. 83 Кроме того. Суд отмечал, что Конституционный Суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности Указа от 14 августа 1944 г.. как якобы явно не подведомственного Конституционному Суду, а также что недопустимо соединение в одном запросе ходатайства о проверке конституционности, а также ходатайства о толковании положения Конституции, поскольку это может «приводить к смешению установленных процедур судебного разбирательства». После получения разъяснения Конституционного Суда законодательными органами округов бьши направлены два ходатайства: о толковании ч.4 ст.66 Конституции и о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. Конституционный Суд принял к рассмотрению дело о проверке конституционности ряда статей Устава Тюменской области. Принимая это дело к рассмотрению. Суд, как писал судья В.Лучин, признал необходимым до окончания производства по вышеназванному делу отложить решение вопроса о принятии к рассмотрению запросов о толковании ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации. В результате толкование ч.4 ст.66 Конституции оказалось неоправданно, на наш взгляд, оторванным от рассмотрения вопроса о конституционности Устава Тюменской обласги. Определенные сомнения вызывает отказ Конституционного Суда от рассмотрения вопроса о конституционности Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1944 г. Ниже будут высказаны замечания по вопросу об отказе рассмотреть правовую силу упомянутого выше Указа, а также о решении Конституционного Суда по вопросам конституционности ряда положений Устава Тюменской области и толковании ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации. § 1. О ходатайствах, отклоненных Конституционным Судом. Представляется, что Конституционный Суд, отклонив ходатайство о вьыснении юридической силы Указа от 14 февраля 1944 г. и отказавшись от первоочередного или одновременного рассмотрения вопросов о толковании ч.4 ст.66 Конституции Российской 84 Федерации и конститл'ционности ряда положений Устава Тюменской области, не только создал трудности в решении поставленных в запросах автономных округов проблем, но и в известной мере породил сомнения в обоснованности своих решений. Из чего исходили заявители в своих ходатайствах. В запросе о несоответствии Конституции Российской Федерации ряда положений Устава Тюменской области автономные округа призывали Конституционный Суд решить, во-первых, вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета «Об образовании Тюменской области в составе РСФСР» от 14 августа 1944 г. и признать его не соответствующим Конституции в той его части, которая предусматривала включение в состав области двух упомянутых выше автономных округов. Автономные округа исходили из принципа, в соответствии с которым этот Указ в части вхождения округов в состав области в качестве административно-территориальных единиц не может считаться действующим, поскольку в настоящее время действуют положения Конституции 1993 г., согласно которым каждый субъект Федерации является равноправным государственно-правовььм образованием. Действие Указа не отвечает требованиям п.2 раздела второго Конституции. Государственные органы Тюменской области исходили из иного порядка взаимоотношений государственных органов. Статья 2 Устава Тюменской области основывалась на том, что Указ от 14 августа 1944 г. в части включения территории округов в состав области продолжает действовать. На этом основании Устав области утверждал систему органов государственной власти, по которой государственные органы автономных округов практически лишались своих конституционных полномочий как органов самостоятельных субъектов Федерации. В запросе также содержалось требование проверить соответствие Конституции Российской Федерации положений Устава Тюменской области, устанавливающих верховенство государственных органов области на ее территории, к которой Устав относил и территории автономных округов. Во-вторых, заявители утверждали, что обращение в Конституционный Суд обусловлено не только защитой интересов автономных округов, но и прав проживающих 85 в них граждан, имеющих право на формирование своих государственных органов, равноправных с государственными органами других субъектов Федерации и действующих в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Заявители подчеркивали, что обращаются в Конституционный Суд в интересах защиты основ конституционного строя Российской Федерации, поскольку рассматривают действия государственных органов Тюменской области как искажающие федеративную форму нашего государства. Одной из первых реакций Конституционного Суда на поступившие запросы явилось письмо Секретариата Суда об отказе Суда рассматривать конституционность Указа Верховного Совета СССР от 14 августа 1944 г. как якобы явно не подведомственного Конституционному Суду. Кроме того, в письме отмечалась недопустимость соединения в одном запросе требований, относящихся к проверке конституционности нескольких правовых актов, что может приводить к смещению установленных процедур судебного разбирательства. Речь здесь шла, очевидно, о толковании положения, содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации. Пись.мо наращу с обоснованными указаниями о форме обращения в Конституционный Суд (обращение исходило от должностных лиц, а не от Думы и т.п.) содержало и вызывающие сомнения предписания. Так, нельзя безоговорочно согласиться с изъятием из обращения в Кон­
ституционный Суд ходатайства о проверке конституционности Указа 1994 г. Хотя в п. «а» Ч.1 ст.З Федерального закона о Конституционном Суде указы Президиу.ма Верховного Совета СССР действительно не указаны, следовало бы учитывать норму содержащуюся в п.2 «Заключительных и переходньг>( положений» действующей Конституции, где указано, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, продолжают применяться в части, не противоречащей настоящей Конституции. Представляется, что на Конституционном Суде Российской Федерации лежит обязанность проверки конституционности действия подобных правовых актов. Можно 86 говорить, конечно, о пробеле в Законе «О Конституционном Суде», но отказ от правосудия в данном случае не логичен. Едва ли можно согласиться и с предписанием о недопустимости соединения в одном запросе разных требований. Обращение в Конституционный Суд имело единую цель и единое основание, а именно: установление несоответствия Конституции Российской Федерации ряда нормативных актов, противоречащих положениям ст.5 Конституции, составляющей одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Надо отметить, что впоследствии Суд неоднократно обращался к вопросу о смысле спорного положения Конституции, поскольку без уяснения конституционного текста практически невозможно исчерпывающим образом ответить, какими должны быть отношения между округами и Тюменской областью. Видимо, именно отказ Суда дать толкование тексту ч.4 ст.66 Конституции предопределил, что Суд не смог решить дело по существу и отложил его рассмотрение. Последующие события показали, что Определение Конституционного Суда не смогло существенно ослабить напряженность в отношениях округов и области и не способствовало стабилизации отношений между ними как равноправными субъектами Российской Федерации. В результате предметом первого рассмотрения Конституционного Суда стала лишь проверка конституционности ряда положений Устава Тюменской области, а именно тех, которые, как было сказано в Определении Суда от 17 июля 1996 г., по мнению заявителей ограничивали статус гштономного округа как субъекта Российской Федерации, лишали его прав на собственную территорию, нарушали принципы равноправия и самостоятельности как субъектов Российской Федерации. Приходится констатировать, что формула, изложенная Судом в его Определении, значительно сузила содержание вопросов, которые округа поставили перед Судом. Во-первых, как уже отмечалось, оказалось исключенньш требование дать толкование понятию «отношения автономных округов, входящих в состав края или области», содержащемуся в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации. Заявители 87 считали, что такое толкование необходимо, поскольку данная конституционная формулировка используется в Уставе Тюменской области в отрыве от ст.5 Конституции. Во-вторых, по настоянию Суда из запроса округов было исключено предложение признать несоответствующим действующей Конституции упомянутый выше Указ 1944 г., а также отдельные статьи «Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (далее - «Основные положения»), утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765', где предлагалось провести выборы в представительные органы краев, областей, в состав которых входят автономные округа, на всей территории края, области, включая территории соответствующих автономных округов. В результате такого ограничения круга вопросов Суд сам поставил себя в положение, при котором он оказался лишенным возможности всесторонне исследовать все обстоятельства, обусловившие отношения между Тюменской областью и Ямало-
Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами. Из текста первоначального обращения заявителей в Суд уже бьш исключен один из важнейших элементов запроса, а именно вопрос о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации понятия «отношения автономных округов, входящих в состав края или области». Заявители исходили из того, что вхождение одной административно-
территориальной единицы в другую было характерно для эпохи российской государственности, когда существовала система органов государственной власти в лице Советов, начало конституционного закрепления которой было положено еще Конституцией РСФСР 1918 г. Поскольку система Советов была единой, она предусматривала подчинение представительных и исполнительных органов территориальных единиц, входивших в САПП РФ. 1993. № 44. Ст.4189. 88 состав других более «высоких» по рангу единиц, аналогичным органам последних. Таким образом включение территории одной административно-территориальной или национально-территориальной единицы (они также бьши административно-
территориальными) в состав территории другой административно-территориальной единицы одновременно означало и установление отношений подчиненности Советов и исполнительных органов первых по отношению к Советам и исполнительным органам вторых. Отношения между Советами обусл^ливались вхождением или невхождением V одной территории в состав другой территории, что ясно следует из постановлений ВЦИК, относящихся еще к периоду 20-х и 30-х годов. Так, в постановлении ВЦИК от 20 октября 1930 г. «О преобразовании в составе Западно-Сибирского Хакасского округа в Автономную Хакасскую область» указано: «Преобразовать Хакасский округ в его существующих границах в Автономную Хакасскую область, входящую как территориально часть в состав Западно-Сибирского края». Такой же была практика органов власти СССР и РСФСР при решении вопросов создания, подчинения и переподчинения административно-терри10риальных образований (единиц) и в последующие годы, практически вплоть до подписания Федеративного договора и принятия действующей Конституции Российской Федерации. Отказавшись рассмотреть проблему действия Указа от 14 авп,'ста 1944 г.. в соответствии с которым в состав области были включены два национальных округа наряду с городами и районами. Суд поставил себя в положение, при котором не смог учесть, что автономные (национальные) округа выросли из «коротких штанишек» районов, а это обстоятельство уже нашло отражение в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в соответствии с которым автономный округ находился в составе Российской Федерации и мог входить в край или область. Таким образом Конституция РСФСР уже с этого времени не требовала вхождения автономного округа в состав края или области. 89 Федеративный договор от 31 марта 1992 г. заключался отдельно с автономной областью и автономными округами и отдельно с краями и областями, республиками. В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации нет упоминания об автономных округах в составе края, области или о вхождении территории автономных округов в территорию края или области. Автономные округа рассматривались и упоминались как округа в составе Российской Федерации, т.е. так же как в Договоре между органами Федерации и органами республик, последние рассматривались как республики «в составе Российской Федерации». В Ч.2 ст.Ш Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации было установлено, что автономные округа являются самостоятельными участниками соглашений с краями, областями. Аналогично в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга Российской Федерации в ч.2 ст.Ш было установлено, что указанные субъекты являются самостоятельными участниками соглашений с другими субъектами Российской Федерации, т.е. и с автономными округами. Это означало, что отношения между краями, областями и автономными округами строились на основе договоров между ними. Эта же государственно-правовая логика нашла свое отражение в Конституции Российской Федерации 1978 г. в редакции с изменениями на 10 декабря 1992 г. В ст.83 указывалось, что автономный округ «находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область». Отсюда прямо вытекало право автономного округа не входить в состав края или области. Первым это право было реализовано Чукотским автономным округом, по инициативе которого 17 июня 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа 90 в состав Российской Федерации»', означавший выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области и принятие органами государственной власти автономного округа на себя полной ответственности за решение вопросов, отнесенных к предметам ведения и полномочиям округа как субъекта Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации 11 мая 1993 г. рассмотрел дело о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» и постановил признать этот Закон соответствующим Конституции Российской Федерации^. В установочной части своего Постановления Конституционный Суд отметил, что выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области означает не только принятие его органами власти полной ответственности за решение в пределах своих полномочий всего круга вопросов жизнеобеспечения подведомственной территории, но и влечет за собой необходимость структурных изменений в областных органах государственной власти и управления. В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»-\ предусматривавшем переходные меры, связанные с изданием Закона «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» предписывалось досрочно прекратить полномочия депутатов Магаданского областного Совета народных депутатов, избранных от Чукотского автономного округа. Учитывая особенности действовавшей тогда системы формирования исполнительных 'ВВСЛ992,№28,ст.1618. 'ВВС, 1993, №28, ст. 1083. 'ВВС, 1992,№32. ст. 1883. 91 органов, это решение означало и прекращение полномочий исполкома Магаданского Совета народных депутатов на территории Чукотского автономного округа. Конституция Российской Федерации 1993 г. коренным образом изменила систему государственной власти в Российской Федерации и отказалась от системы Советов, в которой органы государственной власти низшего уровня подчинялись органам государственной власти более высокого уровня. Следует обратить внимание, что ст.5. 1 L 12 составляют основы конституционного строя Российской Федерации и никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч.2 ст. 16 Конституции). Равноправие, самостоятельность и несоподчиненность субъектов Российской Федерации друг другу установлены, на наш взгляд, и в ряде статей Конституции, помещенных в главу 3 «Федеративное устройство». Исходя из этого представляется бесспорным, что понятие отношений автономных округов, входящих в состав края или области, использованное в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации; а) не может рассматриваться как отрицание самостоятельности автономных округов и их равнопргюия с краями и областями; б) не может служить основанием для наделения государственных органов края или области полномочиями, действующими и на территории автономньгс округов. Понятие «отношения автономных округов, входящих в состав края или области» может лишь означать, что отношения между органами государственной власти края или области, в состав которых входит автономный округ, в соответствии с ч.4 ст.66 Конституции могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области при непременном условии, что это отношения равноправных субъектов Федерации, основьгоающиеся на Конституции и федеральных законах и осуществляемые в интересах населения соответствующих субъектов, а также с учетом исторически сложившихся между ними связей. 92 Уже исходя из этого заявители, руководствуясь ч.5 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также исходя из важности вопроса целостности нашей Федерации имели все основания для обращения с запросом о толковании ч.4 ст.бб Конституции Российской Федерации. Трудно объяснить нежелание Суда дать соответствующее толкование какими-либо правовыми мотивами, поскольку в ходе рассмотрения дела Суд многократно был вынужден обращаться к содержанию ч.4 ст.66 Конституции. Исходя из этого более чем вероятно, что в это время Суд сам не имел ясного представления о том, каково должно быть содержание толкования этого конституционного положения. Второе ходатайство, которое также не было включено в текст обращения, рассматривавшегося Конституционным Судом, и основанное на п.«а» ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации и ст.84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», заключалось в просьбе разрешить вопрос о соответствии Указа 1944 г. Конституции Российской Федерации и признать его несоответствующим Конституции в части включения в состав Тюменской области Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных округов, а также ч.4 ст.З и ст.7 «Основных положений». Авторы запроса в Конституционный Суд исходили из представления, что в соответствии с п. «а» ч.2 ст. 125 Конституции он вправе разрешать дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. Совета Федерации, Государственной Думы. Правительства Российской Федерации. Однако из этого не следует, по нашему мнению, что речь идет только об актах, изданных на основе действующей Конституции. Это подтверждается тем, что в CT.86 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», относящейся к пределам проверки нормативных актов, указано, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом только по содержанию 93 норм. Именно это положение явилось наиболее весомым аргументом допустимости запроса о соответствии (вернее, несоответствии) приведенных выше нормативных актов Конституции Российской Федерации. Дело в том, что в течение длительного времени Тюменская область исходила из того, что Указ 1944 г. продолжает действовать. При этом игнорировался факт, что этот Указ основывался на действовавших в то время Конституции СССР и законодательстве, которые не соответствуют действующей Конституции Российской Федерации. Со времени принятия Указа изменились не только наименования Ханты-Мансийского и Ямало-
Ненецкого национальных округов, но и их правовой стат>'с. В момент издания Указа 1944 г. национальные округа являлись, как об этом уже говорилось, административно-территориальными единицами и именно как таковые наряду с тремя городами и 25 районами бьши включены в состав вновь образованной Тюменской области, также являвшейся административно-территориальной единицей, органы которой имели более широкие полномочия, чем органы округов, городов и районов. С того времени национальные округа сушественно изменили свой статус и стали автономными: они стали равноправными областя.м и краям, поскольку все они приобрели единый стат\'с субъектов Федерации (см. ч.1 и 4 ст.5, ч.2 и 3 ст.11, главу 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации). Очевидно, что включение одного субъекта Российской Федерации в состав другого субъекта само по себе не может повлечь за собой изменение стат>'са субъекта, который рассматривается как входящий в состав другого субъекта Российской Федерации без его согласия. Известно, что Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа согласия на изменение своего статуса не давати, хотя в своих уставах и признали, что входят в состав Тюменской области. В соответствии с действующей Констит\'цией государственную власть в Российской Федерации осуществляют указанные в ч.1 ст.11 органы, а государственную 94 власть в субъектах Федерации - образуемые ими в соответствии с ч.2 той же статьи органы государственной власти. Начало ликвидации системы Советов, при которой вышестоящий Совет фактически был правомочен действовать и на территории нижестоящего Совета, можно считать было положено еще Федеративным договором, в соответствии с которым автономные округа перестали рассматриваться как части краев или областей. 31 марта 1992 г. с автономной областью и автономными округами, в том числе с Ханты-Мансийским автономнььм округом и Ямало-Ненецким автономным округом был заключен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Из этого Договора следовало, что договорные отношения Российская Федерация и автономные округа устанавливают именно друг с другом без каких-либо посредников. Договор определил автономные округа как непосредственно состоящие в составе Российской Федерации. В п.1 ст.Ш Договора указано, что все полномочия государственной власти, не отнесенные согласно ст.1 и II настоящего Договора к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов, определяются законами Российской Федерации об отдельных автономных округах в составе Российской Федерации, принимаемыми по представлению соответствующих автономных округов, другими правовыми актами Российской Федерации, и осуществляются органами государственной власти автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Таким образом, указанный Договор не предусматривал участия краев и областей в реализации полномочий органов власти автономных округов. Действующая Конституция восприняла и подтвердила положения Федеративного договора о новом статусе автономных округов. Она установила, что автономные округа 95 равноправны со всеми другими субъектами Российской Федерации и что все они равноправны во взаимоотношениях с Российской Федерацией (ч.1 и 4 ст.5). Отсюда следует, что субъекты Российской Федерации не могут находиться в подчинении друг у друга. Учитывая, что Указ 1944 г. фактически определял правовое положение органов власти национальных округов в системе Советов как подчиненньгх «по вертикали» Совету Тюменской области, а также имея в виду, что действующая Констит\'ция Российской Федерации не устанавливает отношений "по вертикали" между субъектами Российской Федерации, заявители считали, что Указ 1944 г. в части включения в состав Тюменской области Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальньрс округов следует признать не соответствующим по его содержанию Конституции Российской Федерации. Часть 4 ст.З «Основных положений» устанавливала, что выборы в представительные органы государственной власти краев, областей, в состав которых входят автономные округа, проводятся на всей территории края, области, включая территории соответствующих автономных округов. Статья 7 того же правового акта устанавливала, что одномандатные избирательные округа охватывают в краях, областях и территорию соответствующих гштономных округов. Заявители полагати, что указанные выше положения Указа исходили из действовавшей в то время Конституции и в то же время игнорировали содержание Федеративного договора, в соответствии с которым автономные округа непосредственно входили не в края или области, а в Российскую Федерацию и поэтому были по существу столь же самостоятельными как края и области. В силу этого неправомерными являются указанные выше нормы «Основных положений», предусматривавшие создание общих для нескольких субъектов Российской Федерации выборных органов государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. И предусматривает осуществление государственной власти в Российской Федерации - федеральными органами (ч.1), а в субъектах Федерации - образуемыми ими органами власти (ч.2). Конституция пред>'сматривает также создание на этих уровнях своих законодательных 96 органов законодательной власти (ч. 1 ст.11 и ч.2 ст.66). Создание законодательных органов промежуточного уровня Конституция Российской Федерации не предусматривает, из чего след>'ет, что в случае их создания они не могут рассматриваться как конституционные. Их образование противоречит смыслу ст.11 и 66 Конституции. То, что Конституция Российской Федерации имеет в виду только самостоятельные субъекты Российской Федерации, ясно следует из ч.2 ст.72 Конституции Российской Федерации. В ней записано, что положения ч.1, устанавливающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, «в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа». Это же следует из содержания Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», вступившего в силу 10 декабря 1994 г. В данном Законе предусматриваются выборы в органы государственной власти каждого субъекта Российской Федерации. Так, в ст.2 этого Згисона термин «кандидат» раскрывается как «кандидат в депутаты органа государственной власти субъекта Российской Федерации», т.е. одного органа, а не нескольких органов'. Конституция Российской Федерации и данный Федеральный закон не предусматривают и выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации избирателями нескольких субъектов, а также действие полномочий законодательного органа одного субъекта на территории нескольких субъектов Российской Федерации. Избрание же населением трех субъектов Федерации общего законодательного органа нарушает принципы Конституции и установленную в ней систему органов власти. ' В принятом 5 сентября 1997 г. Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» эта формулировка не подверглась изменениям (СЗ РФ, 1997, N2 38, ст.4339). 97 Часть 4 ст.З и ст.7 указанных «Основных положений» противоречат чЛ ст.5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации тем, что части субъектов, а именно автономным округам, предписывается избирать законодательные органы вместе с областями, «в состав которых входят автономные округа», в то время как другим же субъектам Российской Федерации обеспечивалось право избирать свои представительные органы каждому отдельно. Действие ч.4 ст.З и ст.7 «Основных положений» приводит также к нарушению положений Ч.2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; ведь в силу этих положений часть российских граждан имеет право на избрание полновластного законодательного (представительного) органа государственной власти того субъекта Федерации, в котором они проживают; другим же гражданам предоставляется, кроме того, право участвовать в избрании органов и других субъектов Федерации, полномочия которого распространяются на несколько субъектов Федерации. Следует отметить, что одновременно указанными нормами «Основных положений» создаются (и были созданы) предпосылки для нарушения многих положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в частности ст.5, 11, 13, 19 и др. Обращаясь к Конституционному Суду Российской Федерации с ходатайством о проверке указанных статей «Основных положений», заявители обращали внимание на то, что сохранение действия оспариваемых норм может привести к неоднородному толкованию многих положений действующей Конституции. Существенно отметить, что сохранение законодательного (представительного) органа, избранного населением нескольких субъектов Российской Федерации (например. Тюменской областной Думы), при одновременном существовании таких органов субъектов Федерации, как, например, Дума Ханты-Мансийского автономного округа, фактически может привести полностью или частично к воссозданию системы соподчиненных друг другу представительных учреждений, подобно тому как это было 98 при системе Советов, и неизбежно, как показывают факты, приводит к конкуренции их полномочий, которые в соответствии со ст.73 Конституции Российской Федерации в полной мере принадлежат каждому субъекту Российской Федерации. Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа как субъекты Российской Федерации, руководствуясь ст.З, 4, 5, 6, 10, 11, 15, 16, 19, 32, 65, 66, 67, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, избрали в своих округах свои законодательные (представительные) органы государственной власти, наделенные полномочиями в соответствии с действующей Конституцией. Таким образом, округа действовали в строгом соответствии с Конституцией, устанавливающей две системы государственных органов: федеральную систему и систему органов самостоятельньг\ субъектов Федерации. При этом автономные округа полностью учитывали положения ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации. Решения Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономньк округов об избрании их окружных Дум как единственных законодательных представительных органов, действующих на их территории и реализующих полномочия, предоставленные им Конституцией Российской Федерации и правовыми актами округов, полностью соответствуют Конституции и, прежде всего, основам ее конституционного строя. Что касается федерального закона «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти» то, когда он будет принят, он не может противоречить Конституции, и в частности основам конституционного строя Российской Федерации. Учитывая, что ч.4 ст.З и ст.7 «Основных положений» не соответствуют ч.1 и 2 ст. И и 4.2. СТ.66 Конституции Российской Федерации и нарушают права автономных округов, предусмотренные ст.73 Конституции, заявители просили признать указанные статьи «Основных положений» несоответствующими Конституции Российской Федерации по их содержанию, что означало бы восстановление конституционного принципа, в соответствии с которым каждый субъект Российской Федерации самостоятельно в рамках Конституции формирует свои органы государственной власти. 99 Можно заметить, что если бы Конституционный Суд взял на себя смелость вынести по этому поводу решение, то общество смогло бы избежать многих потрясений, связанных с формированием государственных органов ряда субъектов, которые фактически перестали рассматриваться как равнопргшные. § 2. Позиции сторон в вопросе о конституционности ряда полоокений Устава Тюменской области Поскольку одно из ходатайств Конституционным Судом бьшо отклонено, а второе отложено. Суд приступил к рассмотрению запроса о проверке конституционности ряда статей Устава Тюменской области, а именно ч.З ст.1, ст.2, 3 и 5, ч.4 ст.6, главы II (ст.12-
20), ч.З CT.22, Ч.2 ст.27, п. «и», «м», «с», «т» и «ш» ст.28, ч.З ст.37, п. «е» ч.1 ст.38, ст.45, Ч.1, 2 и 3 CT.55, СТ.57, ч.1 ст.58, ч.1 ст.60. Основанием к рассмотрению данного обращения Конституционным Судом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные положения Устава Тюменской области в части, затрагивающей права и интересы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. Надо учитывать также, что все участники судебного процесса хорошо понимали, что принятое Судом решение, да, пожалуй, и сама постановка проблемы, имеет значение не только для двух конкретных автономных округов. Думы которых инициировали обращение в Конституционный Суд, не только для Тюменской области, но и для других автономнык округов, а также краев и областей, в которые они входят. Более того, заявители ясно понимали, что их обращение в Конституционный Суд направлено не только на защиту их прав как субъектов Российской Федерации, но и на защиту основ конституционного строя Российской Федерации в связи с тем, что наметившееся искажение федеративной формы нашего государства, провозглашенной в ст.1 Конституции Российской Федерации, представляет опасность для всей системы складывающихся федеративных отношений, опасность для Федерации в целом. 100 Насколько существенно для системы федеративных отношений восстановление констит\'ционных прав автономных округов, следует из последующего анатиза этих нарушений. При этом со всей определенностью следует заявить, что нарушение прав автономных округов есть в то же время нарушение прав субъектов Российской Федерации, т.е. основ конституционного устройства страны. Если не будет признано противоправным нарушение в отношении одного субъекта Федерации, то можно утверждать, что найдутся, или по крайней мере могут найтись, любители расширить свои права за счет других субъектов. Ниже проводится анализ нарушений конституционных прав автономных округов, содержащихся в статьях Устава Тюменской области, принятого в июне 1995 г. Этот анализ бьш сделан до принятия Постановления Конституционного Суда о толковании п.4 СТ.66 Конституции. Несомненно, что это Постановление действует непосредственно и является официальным и общеобязательным. Однако это не исключает возможности и даже необходимости научного анализа Конституции Российской Федерации и ее официальных толкований. Кроме того, приведение аргументов, не использованных в ходе слушания дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области, необходимо для установления полноты картины. Заявители полагали, что уже в ст. 1 Устава проявилось стремление сначшха как бы «привязать», а затем и подчинить себе Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В самом деле, нельзя не обратить внимание на то, что вслед за утверждением в ч.1 данной статьи, что Тюменская область является равноправным субъектом Российской Федерации и обладает всей полнотой закрепленных в Конституции Российской Федерации прав, помещена фраза, что входящие в ее состав упомянутые округа «являются равноправньш[И субъектами Российской Федерации». Если сравнить указЕшные формулировки, то видно, что при характеристике округов опущено положение, что они обладают всей полнотой закрепленных в Конституции прав. Это не просто забывчивость. Это предопределение различий между полномочиями области и «входящих» в нее округов. 101 Прием нарочитых умолчаний широко используется во всем Уставе. В ч.2 этой же статьи определяется, какими правовыми актами проводится разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федергщии и органами государственной власти области. О том, что этими же правовыми актами осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов автономных округов, не сказано, а ведь округа равноправны с областью, причем, как сказано в ст.5 Конституции, именно «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти». Часть 3 cT.i Устава области уже, как говорится, «напрямую» противоречит Конституции Российской Федерации. В ней записано, что разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти области и органов государственной власти автономньпс округов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров между областью и округами. Следует заметить, что Конституция нигде не устанавливает разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами Федерации. Полномочия и предметы ведения разграничиваются в соответствии с Конституцией только между органами власти Федерации и органами субъектов. Сама постановка вопроса о том, что Конституцией мог\'т определяться основы разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами, не может вытекать из Конституции опять же исходя из того, что субъекты Федерации равноправны. Не соответствует содержание ч.З ст.1 Устава области и содержанию ч.4 ст.66 Конституции, регулирующей формы правоотношений между автономными округами и краями, областями, где указано, что эти отношения «могут регулироваться» федеральным законом и договором между их органами государственной власти. В ч.З ст.1 Устава Тюменской области, регулирующей отношения Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами слова «могут регулироваться» опущены. Тем самым Устав Тюменской области существенно ограничивает свободу волеизъявления сторон, в частности автономных округов, в вопросе 102 о заключении договора с Тюменской областью. Это тем более существенно, что договор между Тю.менской областью и Ханты-Мансийским и Я.мало-Ненецким округами о разграничении предметов ведения и полномочий еще не заключен, а его содержание вызывает споры. Статья 2 Устава Тюменской области при определении территории области исходит из того, что в настоящее время продолжает действовать Указ 1944 г., рассмотренный выше, который предусматривал вхождение автономных округов в состав области и который, на наш взгляд, не может бьггь признан действующим в силу его противоречия последующим правовым актам высших органов государственной власти, установившим самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации, в том числе областей и автономных округов, в рамках действующей российской Конституции. Положения CT.2 Устава Тюменской области, гласящие, что территория области включает территории автономньлс округов и что она не может бьггь изменена без ее согласия, устанавливают для территорий округов режим части территории Тюменской области, тем самым лишая автономные округа возможности осуществлять предоставленные им как самостоятельным и равноправным субъектам Российской Федерации полномочия в отношении своих территорий, и прежде всего права на полноту государственной власти в соответствии со ст.73 Конституции Российской Федерации. Заметим также, что Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.67 указывает, что территория субъектов Российской Федерации включается в территорию Российской Федерации. Конституция не дает субъектам Федерации оснований для включения в свою территорию территорий другого (других) субъекта Российской Федерации. Она не содержит также указаний на территориальную принадлежность автономных округов к краю или области. Положения Устава Тюменской области о вхождении территорий автономных округов в состав территории Тюменской области на практике крайне затрудняет автономным округам осуществление предоставленного им ч.З ст.67 Конституции 103 Российской Федерации права изменять границы своей территории по взаимному согласию с другими субъектами Российской Федерации. Статья 3 Устава Тюменской области «Система органов государственной власти области», если ее рассматривать отдельно от декларируемьк ранее положений о вхождении автономных округов в состав области, а также о том, что территория округов является лишь частью территории области, могла бы не вызывать каких-либо возражений. В ней указано, что система органов государственной власти области устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом, а также, что государственную власть в области осуществляют Тюменская областная Дума -
представительный орган законодательной власти, губернатор области и возглавляемая им администрация области - орган исполнительной власти. Однако нормы ст.З Устава непосредственно связанны со ст.1 и 2 и в этом контексте противоречат ч.1 ст.5. ст.11, 65 Конституции Российской Федерации, утверждающих идеи равноправия и самостоятельности автономного округа. Статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации предполагает и в случае его вхождения в состав области наличие целостной системы органов государственной власти автономного округа. Признавая факт вхождения территории автономньг< округов в область (ст.!. 12 и др.). Устав Тюменской области вовсе не упоминает об их органах, также осуществляющих государственную власть, а. следовательно, расходится с нормой ч.2 ст. И Конституции Российской Федерации. Именно данная функция - осуществление государственной власти на соответствующем вертикальном уровне - уровне субъекта Федерации делает непозволительным, неконституционным невключение в данную статью Устава области положений, касающихся органов государственной власти автономных округов. Статью 5 Устава Тюменской области «Предметы ведения области» также следует рассматривать в аспекте положений Устава области о вхождении автономных округов в 104 состав области. С учетом этого ч.1 ст.5, гласящая, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Тюменской области последняя обладает всей полнотой государственной власти, не оставляет сферы властвования для автономных округов. Ведь если Тюменская область (а в ее территорию включаются по Уставу области и автономные округа) обладает всей полнотой государственной власти, как это следует из ст.73 Конституции, то логично полагать, что никто кроме Тюменской области не может обладать властью на территории автономных округов. Следуя этой логике, округа становятся бесправными на своей территории. Но ведь из Конституции следует, что Тюменская область и автономные округа имеют равный объем полномочий и их перераспределение возможно лишь в договорном порядке. HeKOHCTHTyuHOHHbLMH являются положения, закрепленные в п. «б» ч.1 ст.5 Устава. Отнесение к исключительному ведению Тюменской области такого полномочия, как дача согласия на изменение статуса и территории области (опять же включающей территорию округов), противоречит 4.5 ст.66, а также ч.З ст.67 Конституции. В ч.5 ст.66 Конституции установлено, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», т.е. изменение статуса Тюменской области, если считать, что в ее состав в.ходят округа, неизбежно влечет и изменение статуса автономных округов, в нее входящих. Получается, что или для изменения статуса области требуется согласие входящих в ее состав автономных округов, или право округов на определение своего стат\'са вообще не учитываются. Аналогичные рассуждения должны иметь место и в отношении территории области. Согласие на ее изменение не может даваться исключительно областью, если в нее входят автономные округа, неотъемлемьии элементом статуса которых, как и любого другого субъекта Федерации, является наличие собственной территории. В соответствии с ч.З ст.67 Конституции на изменение границ субъектов Федерации требуется их взаимное согласие. 105 Пункт «к» Ч.1 ст.5 Устава Тюменской области относит к исключительному ведению области «административно-территориальное устройство области». Действительно, Конституции Российской Федерации, оставляет данное полномочие субъектам Федерации: каждый субъект Федерации имеет право самостоятельно устанавливать свое администрашвно-территориальное деление. Но указанный пункт Устава Тюменской области, не оговаривая, что на территории округов только им принадлежит это право, и присваивая это право себе, делает его неконституционным. Присваивая себе полномочия округов, Тюменская область лишает значительную часть своего Устава юридической силы. Из сказанного видно, что уже в ст. 1-5 Устава Тюменской области определился подход к правовому положению автономньпс округов лишь как частей области, причем являющихся скорее не равноправными субъектами, а областными административно-
территориальными единицами. Невзирая на то. что в момент издания Устава области еще не было Устава Ямало-
Ненецкого автономного округа, а уже принятый Устав Ханты-Мансийского автономного округа во многих своих положениях совершенно не согласовывался с Уставом Тюменской области, в ст.6 Устава области, определяющую систему правовых актов области, было включено положение, игнорирующее право автономньгх округов на существование собственных и независимых от других субъектов Федерации правовых систем, непосредственно входящих в правовую систему Российской Федерации. Вместе с тем наличие системы правовых актов автономного округа является одним из важнейших юридических признаков его статуса как субъекта Федерации. Что касается соотношения нормативно-правовых актов области и входящего в него округа, в том числе издаваемых по вопросам совместного ведения и по кругу делегированных полномочий, то его следует определять в договоре между областью и округом, а не в Уставе области. Часть 4 ст. 6 Устава Тюменской области устанавливала, что именно Устав области является ее основным законом. Исходя из этого устанавливается, что законы и иные нормативно-правовые акты области и автономных округов (принятые по вопросам 106 совместного ведения и вопросам, делегированным автономными округами области) не должны противоречить настоящему Уставу области. В случае их противоречия действует Устав области. Не говоря уж о том, что формулировка этой части статьи не ясна, поскольку в ней, в частности, не определено, как определяются предметы совместного W ведения, она. и это принципиально важно, неконституционна, поскольку существенно нарушает принцип равноправия субъектов Федерации и направлена на лишение автономных округов их конституционных прав. Наиболее глубоким выражением намерения руководителей Тюменской области подчинить себе государственные органы автономных округов нужно считать главу 2 Устава Тюменской области "Основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким автономным округом". Эта глава, состоящая из девяти статей, являет собой сгусток нежелания признать конституционные принципы равноправия субъектов Федерации и право населения округов на формирование собственных органов государственной власти, Ш» имеющих такие же полномочия, как и органы других субъектов Российской Федерации. К этому следует добавить, что, как представляется, нарочито многие положения данной главы изложены не точно и не ясно. Ряд положений главы 2 заслуживает специального рассмотрения, хотя часть их воспроизводит еще раз положения главы 1 Устава. В ст. 12 «Конституционно-правовые основы отношений области с входящими в ее состав автономными округами» повторяется, что округа входят в состав Тюменской области. Далее в статье записано, что отношения области с автономными округами строятся «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом, Уставом Ханты-Мансийского автономного округа. Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа, договорами и соглашениями между V органами государственной власти области и автономных округов». Эти положения заслуживают комментария. Во-первых, как следует из предшествующего изложения, нельзя согласиться с тем, что отношения между областью и 107 округами строятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации: конституционное равноправие нарушается областью обоснованием вхождения в область автономных округов как ее частей, что влечет за собой различные объемы прав государственных органов власти области и органов автономных округов. Как записано в Уставе области, полномочия ее органов охватывают территории трех субъектов, т.е. собственно области и двух округов, в то время как полномочия государственных органов каждого округа имеют своим территориальным пределом его границы. Во-вторых, нельзя не заметить, что утверждение, что отношения между областью и округами строятся в соответствии с их уставами, нереально, поскольку эти отношения по-
разному определяются в трех уставах и приведение их к общему знаменателю не представляется возможным. Достаточно привести один пример. В Уставе Тюменской области утверждается что территория области «включает территорию автономных округов», а в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа столь же категорично записано, что территория автономного округа «не является составной частью территории области». Существенно расхождение между уставами и в вопросе о возможности распространения полномочий областньпс органов на территорию автономньгк округов. Нарочитое игнорирование различий в уставах трех субъектов Российской Федерации - области и автономных округов - характерно и для других статей этой главы Устава Тюменской области. В частности, для ст. 13, в которой утверждается, что отношения между органами государственной власти трех субъектов строятся в соответствии с принципом самостоятельности этих субъектов в пределах их полномочий, опять же установленных их уставами. Все это подводит к мысли, что Устав Тюменской области должен бьггь признан действующим и на территории автономных округов и что таким образом полномочия органов государственной власти области также должны иметь силу и на территории автономных округов. Так, в ст. 16 Устава «Полномочия, передаваемые органами государственной власти автономных округов органам государственной власти области на основе договора» (какой договор или какие договоры, а также кгжие полномочия имеются в виду не вполне ясно) записано: «Решения областных 108 органов государственной власти по этим вопросам, принятые в пределах вышеизложенных полномочий, обязательны для исполнения органами государственной власти автономных округов, а также организациями и предприятиями всех форм собственности, расположенными на их территориях». Утверждение о том, что правовые акты органов государственной власти области обязательны для исполнения на всей территории области, т.е. и на территории автономных округов, повторяется во многих статьях Устава области, однако, как правило, при этом весьма нечетко определяются права областных органов. Это относится, в частности, к ст. 18 Устава. В ч.1 ст. 18 указано, что правовые акты областных органов государственной власти, принятые в пределах осуществления полномочий, предусмотренньк ч.2 ст. 14 Устава, обязательны для исполнения на всей территории области, но содержание их весьма неопределенно. В самом деле, к этим полномочиям отнесены полномочия, делегируемые органами государственной власти автономных округов. Но очевидно, эти полномочия совершенно необязательно должны включать право областных органов распоряжаться на территории округа. Нельзя признать точной и формулировку, по которой органы власти области на территории автономньгс округов осуществляют полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области по согласованию с автономными округами. Российская Конституция предусматривает лишь право федерачьных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов передавать им осуществление части своих полномочий. Из данного текста ясно, что ч.2 ст. 78 Конституции Российской Федерации не предусматривает право федеральных органов поручать органам исполнительной власти одного субъекта Федерации право осуществления своих полномочий на территории другого субъекта Федерации. Представляется, что создаваемая в ч.2 ст. 14 Устава Тюменской области конструкция опять же направлена на узурпацию - на этот раз при помощи федеральных органов -
полномочий государственных органов автономных округов. Федеральные органы в такой конструкции не испытывают необходимости, поскольку для осуществления своих 109 полномочий они могл'Т создавать на территории любого (любых) субъектов Федерации свои территориальные органы, реализующие федеральные полномочия, поэтому для реализации федеральных полномочий на территории округов нет необходимости привлекать органы исполнительной власти Тюменской области. Рассматривая главу 2 Устава Тюменской области в целом, приходится констатировать, что она в основных своих положениях не соответствует Конституции Российской Федерации, создает конструкции, суть которых в создании не конституционного звена в системе органов государственной власти, а именно в создании каких-то промежуточных органов между федеральными органами и органами автономных округов, что может привести к некоторому ограничению полномочий федеральных органов и наверняка к ущемлению конституционных прав автономных округов. Налицо нарушение ст.5 и 11 Конституции Российской Федерации. Статья 22 Устава Тюменской области (как и многие другие статьи Устава) неправомерно исходит из понятия Тюменской области как субъекта, поглощающего автономные округа (введение понятия объектов общеобластного значения, которые могут быть расположены как на территории области, так и на территории округов), и создает по существу не имеющее юридического значения понятие общего достояния. Часть 2 СТ.27 и ч.З ст.37 Устава Тюменской области, устанавливающие, что законодательный орган области и губернатор области избираются гражданами, постоянно проживающими на территории области, включая автономные округа, не соответствует ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющей равноправие субъектов Российской Федерации, а также ч.2 ст.11. определяющей, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Статус каждого субъекта Федерации включает его право на формирование своих органов государственной власти, обладающих всеми полномочиями в соответствии с российской Конституцией и своими уставами (ст.65, ч.1 ст.66, ч.1 ст.67, ст.72, 73, 77 Констит\'ЦИи). по Основное противоречие названных статей Устава Конституции РФ заключается в том. что в них по сути отрицается наличие собственной территории у автономных округов, а, следовательно, отсутствует сфера государственного властвования, осуществляемого через систему органов государственной власти автономных округов. Вместе с тем конституционно-правовой статус автономного округа, если исходить из текста Конституции, не допускает возможности образования «совмещенных» органов государственной власти, представляющих одновременно население нескольких субъектов Российской Федерации. При ином толковании Конституции возникает ряд проблем, разрешить которые бесконфликтно, не допустив отст>'пления от конституционных принципов, невозможно. К числу таких проблем относятся, в частности, представительство в Совете Федерации, других органах государственной власти Российской Федерации, реализация права законодательной инициативы, другие формы участия в законодательном процессе в Федеральном Собрании. Такое представительство может быть реально равноправным лишь при условии равноправия самих представителей. На взгляд заявителей, противоречит Конституции Российской Федерации и ст.28 Устава, на основании которой областная Дума получает возможность присвоить себе ряд полномочий, принадлежащих в равной мере всем отдельно взятым субъектам Федерации. Это особенно касается пунктов «и», «м», «с», «т» и «ш» данной статьи. Эти же дефекты присущи и СТ.38, определяющей полномочия губернатора области. Едва ли можно согласиться с тем, что в силу Устава области ее губернатор получает право законодательной инициативы в представительных органах государственной власти автономных округов. Это столь же неправомерно, как и предоставление права законодательной инициативы главам администраций автономных округов (ч.1 ст.34 Устава Тюменской области). Может быть, наиболее ярко выражено стремление лишить автономные округа самостоятельности в ст.45 Устава Тюменской области «Судебная палата области», часть 1 которой гласит: I l l «Судебная палата области создается на правах самостоятельного судебного органа области в целях обеспечения на всей территории области соответствия Уставу области областных законов, иных областных правовых актов, правовых актов автономных округов и актов органов местного самоуправления, а также разрешения споров органов государственной власти области и автономных округов, органов местного самоуправления». Эта норма противоречит ч.2 ст.66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законодательный (представительный) орган каждого субъекта Федерации, в том числе и автономных округов, самостоятельно принимает устав, определяющий его статус. Из п. «а» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации следует, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия уставов автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а Устав Тюменской области вводит свою иерархию правовых актов. Тем самым Устав Тюменской области вторгается в совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Относя к компетенции Тюменской области полномочие по разрешению споров между органами государственной власти области и автономного округа. Устав области отводит Судебной палате области роль судьи в деле, одной из спорящих сторон которой она сама и является. Кроме того, второй стороной в споре, который уполномочена разрешить Судебная палата, выступает автономный округ - самостоятельный субъект Российской Федерации, обладающий такими же правами, как и область, в том числе правом на создание в системе государственных органов округа собственного органа конституционного контроля. Устав Тюменской области противоречит и ч.4 ст.7б Конституции, гласящей, что в пределах своих полномочий каждый субъект «осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов», т.е. и право принятия своего устава. 112 Предоставление Судебной палате Тюменской области права решения споров с органами местного самоуправления не согласовано с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в частности с чЛЗ ст.4 и со ст.5. Наделение Судебной палаты области такими полномочиями является способом лишения самостоятельных субъектов Федерации их конституционных прав. Следует также заметить, что при рассмотрении вопросов законности Устав Тюменской области нарочито, как представляется, стремится реже упоминать о правах автономных округов, ослабить правовые гарантии их самостоятельности. Так, в ст.58 «Обеспечение законности» ставится задача обеспечения исполнения Устава области, но не уставов округов. Этот прием используется в Уставе области неоднократно. Перечисленные положения статей Устава Тюменской области были указаны в запросе Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-
Ненецкого автономного округа в Конституционный Суд Российской Федерации как подлежащие проверке с точки зрения их конституционности, поскольку они умаляют статус автономного округа как субъекта Российской Федерации, лишают его прав на собственную территорию, нарушают принципы равноправия и самостоятельности субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд в своем Определении от 17 июля 1996 г. сформулировал свое отношение к запросу автономных округов. Однако с этим Определением едва ли можно в полной мере согласиться. Заявители ставили вопрос не только по этим основаниям, но и потому, что они видели необходимость защиты основ конституционного строя нашего государства, прав граждан каждого субъекта Российской Федерации на создание конституционных органов государственной власти. Автономные округа в лице их законодательных органов стремились реализовать установленную в ст.З Конституции обязанность государства защитить права и свободы граждан, проживающих в автономных округах. 113 § 3. Слушание дела о конституционности ряда статей Устава Тюменской области Слушание дела по запросу автономных округов в Конституционном Суде длилось два дня (18 и 19 июня 1996 г.). Стороны бьши представлены председателями законодательных органов Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа, а также уполномоченными научными работниками. В числе представителей Тюменской областной Думы был депутат Государственной Думы Федерального Собрания, входящий во фракцию ЛДПР, которая, как известно, придерживается жесткой позиции губернизации России. В заседании участвовал полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде М.А.Митюков. Само заседание проходило в соответствии с принятой в Конституционном Суде процедурой. О некоторых его особенностях, оказавших влияние на течение процесса, будет сказано ниже. До рассмотрения дела по существу полномочный представитель Президента сделал заявление, что Президент Российской Федерации желает использовать свое право на согласительные процедуры в соответствии со ст.85 Конституции, и просил дать Президенту возможность воспользоваться своими правами, особенно в связи с тем, что уже начала действовать комиссия по составлению проектов договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федергщии. Однако выяснилось, что стороны не знают о существовании какой-либо согласительной комиссии, которая бы работала по подготовке договора между участвующими в процессе субъектами Федерации. Более того, Ханты-Мансийский автономный округ практически год тому назад обращался в федеральные органы с предложениями об урегулировании отношений между областью и округами. Но ни аппарат Президента, ни Министерство по делам национачьностей, ни какие-либо другие органы не проявили никакой инициативы. т 114 Ходатайство представителя Президента М.А.Митюкова поддержала тюменская сторона. Конституционный Суд в удовлетворении ходатайства об отложении заседания отказал и счел необходимьш[ продолжить судебное разбирательство, отметив, что его продолжение не препятствует сторонам начать согласительные процедуры с участием Президента Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст.85 Конституции Российской Федерации. Судья-докладчик В.О.Лучин отметил, что основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся, по мнению заявителей, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации названные в запросе заявителей 24 статьи Устава Тюменской области целиком либо их отдельные положения. Он сказшх, что в обоснование своей правовой позиции заявители считают, что установление Конституцией новых основ федеративных отношений, признание равноправия всех субъектов Федерации, исключающее какие-либо отношения соподчиненности. предоставление им права выбора формы и содержания отношений с иными субъектами Федерации и федеральными органами государственной власти, означает принципиально иной, чем прежде, характер взаимодействия автономных округов с областью, в состав которой они входят. Между тем Устав Тюменской области, по мнению заявителей, регулирует их отношения с позиции подчиненности автономного округа области, что противоречит конституционному принципу ргшноправия субъектов Федерации, их самостоятельности, полноты их власти на своих территориях в рамках СТ.73 Конституции. Назвав ряд оспариваемых статей Устава Тюменской области, В.О.Лучин сообщил Конституционному Суд\', что заявители просят Суд признать вышеуказанные и другие нормы Устава Тюменской области не соответствующими Конституции Российской Федерации по содержанию, порядку принятия, с точки зрения разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и 115 Федеративным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органа,ми государственной власти ее субъектов. Судья-докладчик обратил также внимание еще на два момента, касающихся особенностей дела. Во-первых, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, о котором в диспозитивной форме говорится в Ч.4 ст.бб Конституции, и, во-вторьхх, на то, что существует неопределенность относительно роли и значения договора об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-
Ненецкого автономных округов, подписанного 25 сентября 1995 г., о котором якобы умалчивают заявители. Этот последний момент заслуживает комментария, поскольку этот договор не замалчивался и его содержание не относилось к разграничению полномочий подписавших его субъектов Федерации. Да он и не мог замалчиваться, так как его содержание было хорошо известно сторонам. В.О. Лучин выразил сожаление о безуспешности попыток инициировать использование согласительньгс процедур, заявив при этом, что в этот процесс подключались и Председатель, и заместитель Председателя Конституционного Суда. Можно сожалеть, что судья-докладчик не сообщил, в чем состояло это «подключение» и какова была реакция на обращение должностных лиц Суда. В настоящем параграфе нет возможности пересказать все перипетии судебного процесса. Стенограмма заседания содержит более 200 страниц, поэтому позволю себе остановиться только на принципиальных положениях, прежде всего на рассмотрении пробле.мы равноправия субъектов Федерации и понятия вхождения автономного округа в состав области. Эти вопросы, как уже говорилось, первоначш1ЬНо ставились перед Конституционным Судом заявителями, но затем были «отсеяны». Обращаясь к понятию вхождения, заявители исходили из того, что толкуя понятие вхождения, следует иметь в виду: факт вхождения ни в коей мере не может умалять установленных Конституцией Российской Федерации прав «входящих» субъектов. t 116 являющихся равноправными со всеми другими субъектами, включая и область, в которую входят автономные округа. Итак, в основе понятия вхождения должно лежать понятие равноправия. Как уже говорилось, равноправие субъектов Федерации между собой и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти отнесено к основам конституционного строя, которым не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Понятие же вхождения использовано в Конституции лишь в главе «Федеративное устройство». Оно, как каждое положение Конституции, имеет существенное значение, но не может противопоставляться основам конституционного строя. Заявители обращали внимание Суда на то, что понятие вхождения исторически возникло в период, когда присоединение какой-либо территории к определенной административно-территориальной единице означало практически полное распространение на присоединенную территорию полномочий органа, полноправного на территории, к которой иная территория была присоединена. Поскольку принцип «матрешки» отпал с принятием действующей Конституции (или даже, можно считать, с подписанием Федеративного договора), то этот подход к понятию вхождения теперь не приемлем. Вместе с тем между территориями, «в которук» вошли» и «которая вошла», сложились различного рода связи, которые можно и нужно сохранять, но сохранять теми способами и методами, которые позволяет наша Конституция. По мнению заявителей, из сказанного вьггекает, что в соответствии с действующей Конституцией полномочия государственных органов области не могут автоматически быгь распространены на «входящую» территорию, т.е. на территорию автономного округа, поскольку все субъекты Федерации, в том числе область и автономный округ, равноправны, причем каждый субъект Федерации обладает равньш правом на формирование своих, также равноправных, органов государственной власти. Пределы властвования государственных органов каждого субъекта Федерации ограничены его территорией. 117 В ходе судебного рассмотрения судья В.О.Лучин поставил вопрос «чем входят эти округа в состав Тюменской области», если территория округов не является территорией Тюменской области и если население округов нельзя рассматривать как часть населения Тюменской области. По мнению заявителей (о территории уже говорилось), население округа не может рассматриваться как часть населения области, поскольку население округа формирует его государственные органы совершенно также, как население области - ее государственные орггшы. Отвечая на вопрос В.О.Лучина. Председатель Думы Ханты-Мансийского округа отметил, что, следуя ст.66 Конституции, статус субъекта Федерации может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Статус же определяется Конституцией России и уставом субъекта Федерации. Если вхождение округа в состав области приводит к изменению правового статуса автономного округа, поскольку оно осуществляется Уставом Тюменской области, но без согласия автономного округа, то такое изменение статуса округа антиконституционно. Далее, обращаясь к понятию вхождения, было сказано: "У нас (т.е. в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа) есть статья, которая определяет то, что мы входим в состав Тюменской области. Но мы входим на условиях договора. Не просто безоговорочно входим и отдаем себя под юрисдикцию Тюменской области, а на записанных в Уставе условиях. Это не безусловное вхождение, а вхождение на условиях договора. И эта часть Устава у нас действует с момента заключения договора, как это указано в заключительных статьях Устава». Суммируя аргументы заявителей, можно констатировать, что они основывались на утверждении, что область и округа - равноправные субъекты, что их территории раздельны и что население каждого субъекта вправе формировать лишь органы государственной власти своего субъекта. Представители Тюменской области, защищая правомерность Устава области, по-
своему толковали положения Конституции о равноправии субъектов Федерации и 118 отрицали нормативное значение ряда положений своего Устава в отношении автономных округов. Так. Председатель Тюменской областной Думы Н.П. Барышников отрицал возможность оспаривания конституционности ч.З ст.! Устава Тюменской области, поскольку эта норма Устава является конкретизацией конституционного положения в виде односторонней декларации, призывающей к заключению договора, участию в подготовке и принятии федерального закона, и не является обязательной для автоно.мных округов. Далее выступавший отрицал неконституционность положения ч.2 ст.2 Устава, в соответствии с которой территория области включает территории автономных округов, поскольку, по его мнению, заявители основываются на одностороннем толковании ст. 5 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равноправие субъектов Российской Федерации. В доказательство выступающий сослался на ч.4 ст.66 Конституции, отразившей, по его мнению, особенности правового положения субъектов Федерации, входящих в состав края, области. Он не преминул упомянуть об Указе Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1944 г., согласно которому в Тюменскую область вошли Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, утверждая, что ч.1 и 4 ст. 5 и ч. 4 ст. 66 Конституции соотносятся как общая и специальная норма. Это соображение подтверждено весьма оригинальным образом, а именно ссылками на Указ Президента от 19 сентября 1991 г. «О развитии Тюменской области»' и уже упоминавшийся Указ от 27 октября 1993 г. «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти крад. области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». При этом он. видимо, игнорировал тот факт, что эти правовые акты были изданы до принятия и вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации и что таким образо.м они могут применяться, как это следует из п.2 раздела второго Конституции, лишь в части, не противоречащей Конституции. Но суть проблемы в том, что эти указы противоречат ВВС. 1991. №38. ст. 1232. 119 Конституции, и потому ссылка на них безосновательна. Столь же безосновательна и ссылка на закон об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе, один из вариантов которого к этому времени был принят Государственной Думой Федерального Собрания, но в конце концов был отвергнут Советом Федерации. Справедливо констатировав, что в уставам округов не отрицается их вхождение в состав Тюменской области, он сделал попытку обосновать вхождение территорий округов в территорию области и установление системы органов государственной власти области, полномочия которых, как это следует из ряда статей Устава Тюменской области, распространяются на территории и население округов. Нельзя не заметить, что представитель Тюменской области в своей аргументации как бы «вырывал» текст оспариваемых положений Устава из общего контекста и тем самым подменял вопрос о различии в концептуальном подходе сравнением использованных в Уставе области формулировок с формулировками Конституции. В этой связи, как представляется заявителям, следует самокритично признать, что в своем обращении в Суд они уделили недостаточно внимания аргументации различий концептуального характера. На это обратил внимание Суд. Интересен диалог, имевший место в Конституционном Суде. Председательствующий на заседании поставил вопрос об основаниях просьбы заявителей признать неконституционной целиком главу 2 Устава Тюменской области «Основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким автономным округом». Он обратил внимание на то. что многие отдельно взятые формулировки не вызывают сомнения с точки зрения их конституционности. Так, не может вызвать возражений, например, формулировка п. «б» ст. 13 Устава области, устанавливающая принцип равноправия, взаимоуважения и стремления к достижению общего благополучия и развития области и автономных округов. Заявителям было сказано, что перед Судом возникает пробле»ма уточнения пределов запроса. 120 Заявители ответили, что вся вторая глава, даже ее наименование, не соответствует Конституции, поскольку Тюменская область в Уставе превысила свои полномочия. Конкретные формулировки, использованные в этой главе Устава, быть может и не все, взятые в отдельности, также противоречат Конституции. Иначе говоря, заявителями оспаривается вторжение Устава Тюменской области в сферу, которую вправе определять только автономные округа. В общем оспаривается, по сути, весь Устав. В Уставе области не может закрепляться статус округов. Председательствующий согласился с возможностью постановки заявителями вопроса о неконсттуционности Устава Тюменской области в целом. К вопросам общего харгжтера, тем не менее. Конституционному Суду пришлось обращаться неоднократно, и в большинстве случаев эти обргицения были плодотворными. Так, когда представителям Тюмени был задан вопрос, можно ли на основании ст.72 и 73 Конституции считать, что для субъектов по Конституции закреплена разная компетенция или она все-таки предполагается по Конституции одинаковой, представитель области вынужден был признать, что по Конституции компетенция всех субъектов «предполагается одинаковой» и что передачу полномочий от одного субъекта к другому в одностороннем порядке область считает невозможной. После долгих дебатов представителю Тюменской области был задан вопрос, не задумывалась ли область, что в условиях, когда нет федерального закона, принятие которого возможно в соответствии со СТ.66 Конституции, было бы логичнее сперва заключить договор, а потом уже принимать Устав. Четкого ответа на этот вопрос не последовало, если не считать заявления Председателя Думы области, что он «искренне верил» в пройденный путь. Не внесло ясности в этот вопрос и выступление эксперта М.И.Пискотина. Отвечая судье В.О.Лучину о возможно.м объеме полномочий округов в результате одностороннего волеизъявления области, зафиксированного в ее Уставе или в иной правовой форме, М.И.Пискотин признал, что исходя из действующей Конституции одностороннее решение этого вопроса в общем не допустимо и что общий принцип равноправия должен 121 действовать в любом случае, однако «по тем вопросам, которые отнесены к компетенции области, область принимает акты, обязательные для округа. А там, где это не отнесено к компетенции области, естественно, что вопросы могут решены только по взаимному согласию, на договорных началах». На наш взгляд. Суд не получил достаточно ясного ответа на поставленный вопрос. Из круга вопросов, которые затрагивались в ходе судебного рассмотрения запроса, следует обратить внимание на высказывания представителя Тюменской областной Думы В.Г.Вишнякова, связанные с национальным аспектом правового статуса автономных округов. Этот момент следует привести по стенограмме судебного заседания: «Я поинтересовался, - сказал В.Г.Вишняков, - сколько же коренного населения проживает на территории Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. Десятая доля процента, или нет даже десятой доли, сотая. Кто же и в чьих интересах раскручивает механизм превращения этого небольшого автономного округа в самостоятельное государство... в направлении приобретения таких прав, которые превращают его в субъект и политических, и экономических, и бюджетных и других отношений, которые не связаны абсолютно с удовлетворением интересов этого небольшого коренного населения, а служат интересам других каких-то сил, которые заинтересованы в том, чтобы вьщ.елиться в самостоятельную сферу, приобрести выходы на международные связи». В.Г.Вишняков бьш прерван председательствующим, который предостерег выступавшего «от далеко идущих политических выводов» и перехода к не относящимся к рассмотрению дела вопросам. Представляется, что В.Г.Вишнякову - депутату Государственной Думы Федерального Собрания следовало бы помнить, во-первых, о том, что автономные округа как субъекты Федерации представляют не только малочисленные народы, но все свое многонациональное и численно значительное население. Во-вторых, что именно в период существования округов как равноправных субъектов Федерации был достигнут значительный прогресс в обеспечении прав проживающих на их территории коренных 122 народов и, наконец, в-третьих, что сам факт сохранения этих (как и иных) народов является существенным вкладом в мировую цивилизацию. Среди аргументов, выдвинутых тюменской стороной и отчасти поддержанных экспертом М.И.Пискотиным, бьш и тезис об асимметричности нашей Федерации как об определенном обосновании возможности неравноправия субъектов Федерации. Не обращаясь к подробному изложению связанных с этим проблем, можно, однако, отметить, что доказать правомерность асимметричности не удалось никому из участников судебного заседания. Существенным было выступление полномочного представителя Президента в Конституционном Суде М.А.Митюкова. Он изложил свое видение проблемы, которая, приходится констатировать, вызвала недовольство тюменской стороны, задавшей вопрос, выразил ли М.А.Митюков позицию Президента или это личная позиция. Ответ на этот вопрос дал председательствующий, который, однако, не прояснил правовое положение представителя Президента. Он заявил, что Суд не может исходить из презумпции, что каждый представитель вьфажает обязательно мнение Президента, но что для Суда эта позиция в такой же мере необязательна, как и любая другая позиция, если «мы сочтем ее не соответствующей Конституции». Предстгшляется, что определению правового положения представителей Президента в Конституционном Суде следует уделить внимание. Это тем более необходимо, поскольку мнения представителей Президента подчас существенно отличаются друг от друга. В частности, мнение, высказанное представителем Президента С.М.Шахраем при рассмотрении дела о толковании ч.4 ст.бб Конституции в том же зале Конституционного Суда, существенно расходилось с мнением М.А.Митюкова. М.А.Митюков сказал, что его мнение вьггекает из соотношения ч.1 и 4 ст.5 Конституции, которая определяет основы конституционного строя и означает равноправие субъектов между собой и равноправие в отношениях с Федерацией. Название видов субъектов Российской Федерации, вопреки мнению эксперта М.И.Пискотина, не имеет значения для взаимоотношений субъектов с центром и между собой. 123 «Проблема равноправия, - продолжил М.А.Митюков, - проблема ключевая, и только придерживаясь принципа равноправия субъектов Российской Федерации, мы можем построить в стране новый федерализм, когда тяжесть решения многих вопросов будет передана на места, когда места возьмут на себя ответственность в решении своих региональных и местных проблем». Второй аспект, на котором остановился представитель Президента. - аспект вхождения. Обратившись к этой проблеме, М.А.Митюков отметил, что с декабря 1990 г. и до декабря 1992 г. вхождение представляло собой унитарную связь между административно-
территориальными единицами - краем, областью и национальными образованиями, основанную на административном соподчинении. В новых же условиях, в условиях нового федерализма и новой Конституции термин "вхождение", если проанализировать Конституцию внимательно, можно трактовать совсем иным образом. Вхождение сейчас представляет собой государственно-правовую связь, обеспечивающую более тесное территориальное сотрудничество и координацию действий между равноправными субъектами, исторически связанными между собой. Эта связь может быть основана на договорных началах либо на федеральном законе, принятом по инициативе автономного округа. М.А.Митюков уклонился от критики Устава Тюменской области с точки зрения его содержания, но добавил, что Устав Тюменской области «сыграл на большое опережение, но опережение не положительное, какое могло быть и было во многих субъектах Российской Федерации, когда они принимали законы, допустим, либо о своих органах государственной власти, либо о местном самоуправлении, не имея российского законодательства. Здесь опережение подрывапо равноправие субъектов». Остановившись на проблеме территории, М.А.Митюков сослался на Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». В этом решении, сказал он. «есть 124 пункт, определяющий проблему территории. Пока иного нет, следует ссылаться на этот пункт Постановления Конституционного Суда». Подводя итог сказанному, М.А.Митюков сделал вьгеод, «что запрос автономных округов должен быть удовлетворен не с точки зрения содержания норм, имеющихся в Уставе, а с точки зрения нарушения нормы акта, которым определены эти правовые нормы, и с точки зрения нарушения принципа равноправия субъектов Российской Федерации при включении тех или иных норм в Устав Тюменской области». Заключительные выступления сторон бьши краткими. Представляя интересы автономных округов. Председатель Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа остановился на возможных последствиях решения Конституционного Суда, которое может быть принято. «На наш взгляд, - сказал он, - подтверждение Судом полномочий тюменских областных органов, закрепленных в ее Уставе, которые оспариваются, может привести к разрушению сложившихся стабильных экономических, бюджетных, социальных, культурных и иных связей между округами и областью. Для России же это грозит размыванием основ федеративного устройства, определяемого, в частности, ст. 65, 66, 67, 72, 73, 76 Конституции и отрицанием прямого действия ст.З, 5, 11, 16, определяющих основы конституционного строя Российской Федерации». Председатель законодательного органа Тюменской области отметил, что пока не реализованы положения ч.4 ст.66 Конституции и не даны в Зс1конодательстве четкие ответы на вопросы, является ли территория округа составной частью края или области, а население автономного округа - частью населения края, области, проблемы остаются. Поэтому необходимо предоставить законодателю возможность реализовать обязанность, возложенную на него ч.4 ст.66 Конституции. Завершая рассмотрение запроса в Конституционном Суде, председательствующий сказал, что Суду достаточно для вынесения решения материалов, полученных в процессе подготовки дела и его разбирательства. «Ничего дополнительного Суду не нужно», -
сказал он. После этого СУД удалился для вынесения решения. 125 17 июля 1996 г., т.е. через месяц после публичного рассмотрения дела, появился ожидаемый документ - Определение Конституционного Суда Российской Федерации об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. Однако, видимо. Суд не рассчитал свои силы, то есть готовность его членов принять решение, которое бы разрешило разногласие между сторонами. Суд не разрешил проблемы, возникшие в отношениях между Тюменской областью и Ямало-
Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами. Спорные вопросы не нашли разрешения. На некоторьгх положениях этого Определения следует остановиться. Суд установил, что в процессе рассмотрения дела исследовались вопросы, связанные с соотношением конституционных положений о «вхождении автономного округа и состав края, области» (ч.4 ст.бб Конституции Российской Федерации) и «равноправии субъектов Российской Федерации» (ч.1 и 4 ст.5). Суд, однако, уклонился от определения соотношения между указанными статьями Конституции и по каким-то неясным причинам не сослался на ст. 16 Констит\'ции, безусловно имеющую существенное значение для разрешения любых противоречий, существующих между ст.5 и 66 Конституции. В установочной части Суд обошел вопрос о правовых основаниях вхождения Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов в состав Тюменской области. Констатировав, что на момент принятия Конституции (1993 г.) округа входили в состав Тюменской области. Суд ограничился двусмысленной фразой: «Данное положение сохранилось». Но что же сохранилось? Сохранилось ли вхождение округов в состав области или сохраняет свое действие законодательство о вхождении конкретных округов в конкретную область? Сомнительна точность формулировки Определения Конституционного Суда (п.2 установочной части), в которой говорится о предусмотренных в ч.4 ст.66 Конституции федеральном законе и договорах. Но ведь в ч.4 говорится лишь о возможности 126 существования таких законов и договоров, и Конституция не обязывает государство и стороны принимать такие документы. Суд определил отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти области. Таким образом. Суд не разрешил спора между сторонами. Суд рекомендовал сторонам принять меры для скорейшего устранения разногласий по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий на основе принципа равноправия субъектов Российской Федерации и с учетом вхождения автономных округов в состав области. Следует отметить, что Конституционный Суд не смог решить, как в конкретных условиях действует принцип равноправия субъектов и какое влияние на его применение оказывает вхождение автономных округов в состав области. Суд также счел целесообразным предложить использовать предусмотренные Конституцией согласительные процедуры, а также рекомендовал Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятие соответствующего федерального згжона, предусмотренного ч.4 ст.бб Конституции Российской Федерации. Повторим еще раз, что Конституция не обязывает российского законодателя принять такой закон, а лишь устгшавливает, что отношения между областью и входящим в его состав автономным округом «могут» регулироваться таким законом. В своем Определении Конституционный Суд уююнился от толкования текста ч.4 ст.66. Итак, Конституционный Суд уклонился от рассмотрения дела по существу. Спор оказался не разрешенным. Каждая сторона сохранила возможность действовать в соответствии со своими представлениями. 127 § 4. Развитие отношений меокду Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами и Тюменской областью от. принятия Определения Конституционного Суда и до Постановления Конституционного Суда Основываясь на том, что действующая Конституция установила право каждого субъекта Федерации самостоятельно формировать свои государственные органы, законодатели Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов не согласились с Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов»'. Уже через неделю Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа приняла постановление, в котором подтвердила свое постановление от 6 июля 1996г. № 50, в соответствии с которым на 3 октября того же года были назначены выборы губернатора автономного округа. При этом Дума исходила из своего права субъекта Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы государственной власти и сочла неправомерным участие избирателей округа в избрании губернатора Тюменской области. Одновременно Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа обратилась к Президенту' Российской Федерации с обращением, обосновывающим неправомерность его Указа, обратив, в частности, внимание на то, что в Ямало-Ненецком автономном округе отсутствуют нормативно-правовая база, допускающая возможность выборов губернатора Тюменской области населением автономного округа, и механизм организации и проведения таких выборов. Еще одним препятствием проведения выборов г\'бернатора Тюменской области с участием населения округа явилось то, что в Уставе округа было установлено, что автономный округ и Тюменская область как равноправные субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственную власть на своих территориях посредством образования ими органов государственной власти в СЗРФ. 1996..Nb38.CT.4412. 128 пределах их компетенции. Указывалось также, что нормы Устава Тюменской области, наделяющие органы государственной власти Тюменской области властными полномочиями в отношении автономных округов, неконституционны. 15 октября 1996 г. Указом Президента Российской Федерации во изменение Указа от 13 сентября 1996 г. бьию предписано разрешить проведение выборов главы исполнительной власти Тюменской области в декабре 1996 г. Органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов было предложено обеспечить возможность участия в выборах главы исполнительной власти Тюменской области всех избирателей Тюменской области, включая избирателей Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также в установленные федеральным законодательством и законодательством Тюменской области, Ханты-
Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов сроки обеспечить выполнение организационных и технических мероприятий по подготовке и проведению выборов главы исполнительной власти Тюменской области. Последнее было связано с тем, что предьщущие выборы предлагалось провести в сроки, нарушающие законодательство автономных округов о порядке проведения выборов в государственные органы. Позиция Думы Ханты-Мансийского автономного округа в отношении Указа Президента от 15 октября 1996 г. отличалась от позиции законодательного органа Ямало-
Ненецкого округа. В постановлении от 4 октября того же года она. в частности, подтвердила необходимость проведения выборов главы исполнительной власти Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа. В конце концов руководители трех субъектов Федерации договорились по вопросу о проведении выборов губернатора Тюменской области 22 декабря 1996 г. и подписали соглашение о механизме реализации Указа Президента от 15 октября 1996 г. о выборах главы исполнительной власти Тюменской области'. ' СЗ РФ, 1996. Ш 43, СТ.4880. 129 I Но коса нашла на камень. Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа, руководствуясь Уставом округа. 23 октября, постановила, во-первых, соглашение подписанное в г. Тюмени 17 октября 1996 г. о механизме реализации Указа Президента РФ о выборах главы исполнительной власти Тюменской области от 15 октября 1996 г. не утверждать и считать невозможным обеспечить участие избирателей Ямало-Ненецкого автономного округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области, разъяснив свою позицию в средствах массовой информации. Ханты-Мансийский округ отнесся к выборам губернатора по- иному. 18 ноября 1996 г. его Дума приняла закон об участии округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области, указав, однако, что выборы будут считаться состоявшимися, если в них примет участие не менее 25% избирателей, внесенных в списки избирателей Ханты-Мансийского автономного округа, а также, что избранным по Ханты-Мансийскому автономному округу будет считаться кандидат на должность главы исполнительной власти Тюменской области, получивший более 50% голосов избирателей Ханты-
Мансийского автономного округа, принявших участие в голосовании. 22 декабря 1996 г. выборы губернатора Тюменской области состоялись на территории юга области и на территории только Ханты-Мансийского округа. На территории этого округа выборы избирательной комиссией округа были признаны несостоявшимися в связи с тем, что в выборах приняло участие 15,83% от числа избирателей, внесенных в список избирателей. Поскольку Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 18 ноября 1996 г. № 38-оз «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области на территории автономного округа» повторного голосования по выборам губернатора Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа не предусмотрено, они на этой территории не проводились. Повторные выборы губернатора Тюменской области состоялись только на ее собственной территории 12 января 1997 г. Губернатор Тюменской области на территориях автономных окттов не избирался. 130 в итоге в столице Тюменской области законодательным органом государственной власти областного значения являлась Тюменская областная Дума, избранная в соответствии с нормативным актом, принятым до вступления в силу Конституции 1993 г., исполнительным органом государственной власти - губернатор Тюменской области, избранный в январе 1997 г. Однако, если Дума была избрана избирателями трех субъектов Федерации - области и двух автономных округов, то губернатор области был избран только избирателями, проживающими на территории юга области. Возникла, можно сказать, патовая ситуация. В соответствии с Уставом Тюменской области законодательные акты, принятые областной Думой (п. «з» ст.38), подписывает губернатор области. Но обладает ли он этим правом? Выходом из этого положения могло бы бьггь переизбрание Думы Тюменской области. В выборах должны бьши бы участвовать лишь граждане, проживающие на территории собственно области, т.е. не на территории автономных округов, и в этом случае Дума и губернатор были бы полномочны действовать, как это и следует из текста Конститл'ции Российской Федерации, на основании мандата, данного им избирателями, проживающими на территории собственно области. При этом условии в Тюменской области могут бьггь сформированы полномочные органы государственной власти. Что же касается автономных округов, то их органы государственной власти должны, исходя из сказанного, формироваться на основе мандатов, которые им даны их избирателями. Формирование и полномочия органов исполнительной власти автономных округов строго соответствуют Конституции Российской Федерации и уставам округов. Для того, чтобы отношения между государственными органами автономных округов и государственными органами области были дружественными и основывались на принципах, закрепленных основами конституционного строя Российской Федерации, необходимо обеспечить формирование органов государственной власти Тюменской области на конституционной основе, подобно тому как сформированы органы государственной власти автономных округов и других субъектах Российской Федерации. 131 Когда процесс формирования органов государственной власти во всех субъектах Российской Федерации, включая указанные выше автономные округа и область, будет одинаковым, когда их полномочия также станут одинаковыми, тогда в полной мере станут действовать фундаментачьные положения нашей Конституции, изложенные, прежде всего, в основах конституционного строя, и тогда все субъекты Федерации будут в полной мере равноправны друг с другом и в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Такова важнейшая предпосылка установления дружеских и взаимовыгодных отношений между субъектами Федерахши. Тех отношений, которьк ожидает население всей нашей страны и каждого отдельного субъекта Российской Федерации. Нельзя пройти мимо того, что между некоторыми автономньтми округами и областями, в состав которых они входят, уже сложились нормальные, соответствующие Конституции, взаимовыгодные отношения. В качестве примера могут служить отношения между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, закрепленные в договоре между- ними от 30 июня 1996 г. Содержание этого договора показывает, что он основан на Конституции Российской Федерации, в нем подтверждено равноправие сторон как субъектов Федерации и созданы условия для дальнейшего развития дружеских отношений. Этому не препятствует и то обстоятельство, что избиратели, проживающие на территории Ненецкого автономного округа в соответствии с постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 26 сентября 1996 г. не принимали участия в выборах депутатов законодательного органа и главы администрации Архангельской области. Отсутствие «борьбы за власть» положительно сказалось на отношениях между данными субъектами. Конечно, нельзя не видеть, что бесконфликтных отношений подчас особенно трудно достигнуть в отношениях между теми субъектами Федерации, один из которых. рассматривает «входящий в его состав» другой субъект как неполноправный. Но нельзя не понимать и того, что подобная позиция какого-либо субъекта Федерации, в чем бы она не выражалась, нарушает основополагающий принцип Российской Федерации - равноправие 132 субъектов друг с другом и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Целостность Российской Федерации, ее свободное развитие в интересах всего ее многонационального народа, утверждение незыблемости основ нашего демократического государства зависят от строгого и неуклонного соблюдения Конституции. Именно из этих позиций исходили органы государственной власти Ямало-Ненецкого и Ханты-
Мансийского автономных округов, стремившиеся обеспечить равноправие автономных округов со всеми другими субъектами Российской Федерации. § 5. Толкование содерокащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации понятия о вхоясдении автономного округа в состав края, области Органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов восприняли рекомендацию Конституционного Суда «принять все необходимые меры для скорейшего устранения имеющихся разногласий по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий на основе принципа равноправия субъектов Российской Федерации и с учетом вхождения автономных округов в состав области», данную в Определении Суда от 17 июля 1996 г. Конституционный Суд определил также, что вопрос о возобновлении рассмотрения дела будет решен Конституционным Судом в зависимости от результатов этого договорного процесса. Такое решение Конституционный Суд принял исходя из того, что в Конституции Российской Федерации непосредственно не закреплены особенности разграничения полномочий между областью и входящими в ее состав округа.ми, а также отсутствуют соответствующий федеральный закон и(или) договор (договоры и иные соглашения), которые устанавливали бы должное разграничение полномочий. В Определении Конституционного Суда сказано также, что Суд в сложившейся ситуации считает наиболее правильным урегулирование между субъектами Федерации разногласий ими самими, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение и.менно 133 этому, основанному на равноправии, способу и для такого решения вопроса имеются все необходимые предпосылки. Договорный процесс, как это уже указывалось выше, хотя и недостаточными подчас темпами, продолжался. В федеральных законодательньпс органах рассматризатся проект федерального закона об основах отношений автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят. Однако эти положительные процессы были неожиданно прерваны решением Конституционного Суда рассмотреть запросы о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. Постановление Суда по этому делу было оглашено 14 июля 1997 г. Само же рассмотрение дела состоялось 24 и 25 июня. В этом параграфе нет необходимости рассматривать позиции сторон, т.е. представителей Тюменской областной Думы и представителей Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, поскольку они были аналогичны тем, что были высказаны в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. Это дает возможность перейти непосредственно к содержанию Постановления Конституционного Суда по делу о толковании ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд постановил, что толкование указанного конституционного положения имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Вместе с тем это толкование касается только констит\'ЦИОНного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые были поставлены перед Конституционным Судом органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-
Ненецкого автономных округов. Из этого с очевидностью следует, что понятие вхождения, установленное Конституционньп^ Судом, не является всеобъемлющим и не объясняет, в частности, каким должен быть объем полномочий органов государственной власти области, которые распространяются на территорию автономных округов. 134 В Постановлении Конституционного Суда установлено, что «вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области». Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Таким образом, "вхождение" влияет не только на статус автономного округа, но и на статус соответствующих края или области. Суд указал, что их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации. Особенность этих отличий состоит в том, что «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти, обоих равноправных субъектов Федерации «обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области». Далее Конституционный Суд постановил, что вхождение автономного округа в состав края, области «не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации». Суд не остановился на том, влияет ли «вхождение» на конституционно-правовой статус края, области. Но он специально оговорил, что «вхождение» не означает утраты автономным округом элементов своего статуса, а именно: территории, населения, системы государственньгс органов. устава, законодательства и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полно.мочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии с ч.5 ст.66 Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. 135 Особенно существенно в Постановлении Конституционного Суда то, что вхождение автономного округа в состав края, области означает, что составной частью территории и населения края, области являются территория и население автономного округа, а также, что полномочия органов государственной власти края, области распространяются на территорию автономных округов «в случаях и в пределах», предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Наряд>' с этим в Постановлении Конституционного Суда дословно воспроизведен текст ст. 73 Конституции Российской Федерации с указанием, что край, область и автономный округ являпотся самостоятельными и равноправными субъектами Российской Федерации и что они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. Далее в Постановлении содержится норма, в соответствии с которой полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все дмеры для достижения согласия. Далее Конституционный Суд постановил, что отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. И, наконец. Конституционный Суд в постановляющей части предписал, что «во всяком случае» федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка «следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит». Таково содержание Постановления Конституционного Суда. Как следует из ст. 106 Федеоального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской 136 Федерации», содержащееся в Постановлении Конституционного Суда толкование положения о вхождении автономного округа в состав края, области является официальным и общеобязательным. Оно имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав кргш, области. Поскольку органы государственной власти автономных округов и других субъектов Российской Федерации законопослушны, не может бьггь сомнения в том, что они примут меры, причем безотлагательно, к исполнению Постановления Конституционного Суда. Естественно, что реализация Постановления требует серьезного осмысления содержания Конституции Российской Федерации и учета Постановления Конституционного Суда. Среди вопросов, которые необходимо в должной мере уяснить, и вопрос о том. каково соотношение содержащегося в п.2 постановляющей части Постановления Конституционного Суда понятия «конституционно-правовое состояние» с понятием статуса субъекта Российской Федерации, содержащемся в ст.66 Конституции Российской Федерации. При этом, очевидно, надо иметь в виду, что понятие статуса не использовано в тексте ч.4 указгшной статьи, в которой упомянуты «отношения автономных округов, входящих в состав края или области». Сомнительно также утверждение, что статус субъекта Федерации, имеющего свою территорию и население, остается равньгм статусу субъекта Федерации, территория и население которого включают территорию и население первого из субъектов. Это тем более сомнительно, поскольку полномочия органов государственной власти субъекта, имеющего "входящие" территорию и население, распространяются на территорию субъекта, территория и население которого "входят". Очевидно, что полномочия органов государственной власти обоих субъектов неодинаковы. В то же время в соответствии с ч.2 ст. 16 Конституции должна реализовьюаться презумпция равноправия субъектов Федерации как одной из основ конституционного строя нашей страты. Представляется, что в силу указанных выше обстоятельств равноправие и самостоятельность автономного округа как «входящего» в отношении 137 своей территории и объема полномочий не обеспечивается. И то. что автономный округ для изменения своего статуса (очевидно, и в части последствий «вхождения») не нуждается в согласии или предварительном разрешении края или области, лишь подчеркивает то, что «вхождение» само по себе изменяет статус автономного округа. В противном случае Конституционному Суду не бьшо необходимости включать в п.З постановляющей части последний абзац. Обращает на себя внимание, что, согласно Постановлению Констит\'ционного Суда, полномочия органов государственной власти края, области распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных «федерапьным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». Дело в том, что в ч.4 ст.66 Конституции говорится о возможности регулировать отношения между упомянутыми субъектами лишь «федеральным законом и договором». В Определении Конституционного Суда от 17 июля 1996 г. содержится известная модификация приведенного выше конституционного положения, поскольку в нем говорится не о федерштьном законе и договоре, а о федеральном законе и(или) договоре. Можно полагать, что в Конституции отношения определяются двумя актами, а согласно Определению Конституционного Суда они могут регулироваться одним актом, т.е. либо федеральньш[ законом, либо договором. В Постановлении Конституционного Суда предусмотрено регулирование уже тремя видами актов, а именно «федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». Итак, договор в Постановлении от 14 июля 1997 г. поставлен на последнее место, что едва ли правильно, если исходить из необходимости определения отношений между равноправными субъектами Российской Федерации. Такой точки зрения придерживался и Конституционный Суд в упомянутом выше Определении: «Констит>'ционный Суд Российской Федерации считают наиболее правильным в сложившейся ситуации урегл'лирование сами.ми субъектами Российской Федерации имеющихся .между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно 138 этому, основанному на равноправии, способу, и для такого решения вопроса имеются все необходимые предпосылки». Конституционный Суд в Постановлении от 14 июля 1997 г. придерживается, видимо, иной точки зрения и даже считает необязательным заключение договора. «Отсутствие договора, - указывается в Постановлении, - не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ». Принятие же федерального закона Суд считает необходимым «во всяком случае». Сказанное выше создает известные трудности в реализации Постановления Конституционного Суда, но в том, что оно должно бьггь исполнено максимально полно и точно, сомнений быть не должно. 139 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Становление автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации еще не завершилось. В течение длительного времени, практически до подписания 31 марта 1992 г. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (Федерагивного договора), автономные округа рассматривались как административно-территориальные единиць; районного уровня, хотя по своему социально-экономическому уровню и численности населения некоторые из автономных округов стали на тот же уровень, что и некоторые республики, края и области и даже на более высокий. Таким образом, признание автономных округов субъектами Российской Федерации наряду с республиками, краями, областями бьшо вполне закономерно. Принятие в 1993 г. новой Конституции России ознаменовало создание федерации на принципиально новой основе, в том числе и на основе равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органзами государственной власти, что явилось стимулом для создания в автономных округах собственных органов государственной власти, своих основополагающих документов (уставов) и собственного законодательства. Это было закономерным выводом из заложенных в основах конституционного строя Российской Федерации принципов народовластия, демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью. Вместе с тем признание равноправия автономных округов в силу многих причин не стало всеобщим. Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации законодательных органов Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа 140 бьши направлены, как им представлялось, на защиту конституционных прав автономных округов как субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд в Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа внес определенную ясность в статус как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Постановление Констит\'ционного Суда является окончательным и подлежит исполнению. Однако не все аспекты отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав определены достаточно точно, что приводит к мысли, что процесс становления статуса автономного округа нельзя считать завершенньгм. 141 ПРИЛОЖЕНИЕ 142 ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области 17 июля 1996 года, город Москва Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Наглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, B.C. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, СИ. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева, с участием представителей стороны, обратившейся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, — Председателя Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа С.Е.Корепанова. Председателя Думы Ханты-
Мансийского автономного округа С.С.Собянина, доктора юридических наук Б.С. Крылова и кандидата юридических наук Н.А.Богдановой; представителей стороны, принявшей оспариваемый акт, — Председателя Тюменской областной Думы Н.П.Барышникова, доктора юридических наук Д.А.Керимова, доктора юридических наук В.Г.Вишнякова, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21. статьями 36, 74, 84. 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. 143 Поводом к рассмотрению дела явились запросы Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа о проверке конституционности положений части 3 статьи 1, статей 2, 3 и 5, части 4 статьи 6, главы II (статьи 12—20), части 3 статьи 22, части 2 статьи 27, пунктов "и", "м", "с", "т", "ш" статьи 28, части 3 статьи 37, пункта "е" части 1 статьи 38, статьи 45, частей 1, 2 и 3 статьи 55, статьи 57, части 1 статьи 58, части 1 статьи 60 Устава Тюменской области. которые, как полагают заявители, умаляют статус автономного округа как субъекта Российской Федерации, лишают его прав на собственную территорию, нарушают принципы равноправия и самостоятельности субъектов Российской Федерации. Заслушав сообщение судьи-докладчика В.О.Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта — доктора юридических наук М.И.Пискотина, выступления приглашенных в заседание представителей органов, заинтересованных в рассмотрении дела, — Н.А.Власенко, В.И.Ульянова, Г.Л.Чудновского, свидетеля А.Е.Родина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, исследовав представленные документы и иные материалы. Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. В процессе рассмотрения данного дела исследовались вопросы, связанные с соотношением конституционных положений о "вхождении автономного округа в состав края, области" (статья 66, часть 4, Конституции Российской Федерации) и "равноправии субъектов Российской Федерации" (статья 5, части 1 и 4. Конституции Российской Федерации). Вхождение автономного округа в состав области, по мнению заявителей, представляет собой форму взаимодействия двух равноправных субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и никоим образом не влияет на конституционно-правовой статус автономного округа, в связи с чем заявители считают недопустимым включение его территории в состав области, а также создание органов, представляющих все население области, в том числе население автономных ОКРУГОВ. 144 Конституция Российской Федерации провозглашает принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Вместе с тем реализация данного принципа применительно к автономным округам, входящим в состав края или области, имеет свои особенности. На момент принятия Конституции Российской Федерации (1993 год) Ханты-
Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ согласно действовавшему законодательству входили в состав Тюменской области. Данное положение сохранилось. Однако вхождение одного субъекта Федерации — автономного округа в другой — край (область) в современных условиях в связи с провозглашенным в Конституции Российской Федерации равноправием всех субъектов Федерации приобретает качественно иной характер. Закрепленное Конституцией Российской Федерации вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними. Взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правов1>гх реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входащий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, сов­
местное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. 2. Поскольку в Конституции Российской Федерации непосредственно не закреплены особенности разграничения полномочий таких субъектов Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в отсутствие предусмотренных статьей 66 145 (часть 4) Конституции Российской Федерации федерального закона и (или) договора (договоров, иных соглашений) должен воздерживаться от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому, основанному на равноправии, способу, и для такого решения вопроса имеются все необходимые предпосьшки. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 61, частями первой и четвертой статьи 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации о п р е д е л и л: 1. Отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти области (статья 66, часть 4, Конституции Российской Федерации). 2. Органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов рекомендовать принять все необходимые меры для скорейшего устранения имеющихся разногласий по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий на основе принципа равноправия субъектов Российской Федерации и с учетом вхождения автономных округов в состав области. Вопрос о возобновлении рассмотрения дела будет решен Конституционньш Судом Российской Федерации в зависимости от результатов этого договорного процесса. 3. Считать целесообразнььм использование предусмотреннык статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации согласительных процедур для разрешения 146 разногласий между органами государственной власти Тюменской области. Ханты-
Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в отношении условий вхождения автономных округов в область, разграничения между ними предметов ведения и полномочий. 4. Федеральному Собранию Российской Федерации рекомендовать ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного статьей 66 (часть 4) Конституции Российской Федерации. 5. Настоящее Определение Конституционного Суда Российской Федерации не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. 6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.А. Туманов 147 ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области 14 июля 1997 года, город Москва Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова. О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева, с участием представителей Тюменской областной Думы — Н.П.Барышникова. Д.А.Керимова и Н.А.Власенко, Думы Ханты-Мансийского автономного округа — С.С.Собянина и Н.А.Богдановой, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автоно.много округа — С.Е.Корепанова и Б.С.Крылова; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М.Шахрая. руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21. статьями 36 и 105 Федерального конститу'ционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в^остав края, области. Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных 148 округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данньш запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве. Заслушав сообщение судьи-докладчика В.О.Лучина, объяснения представителей Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, заключение эксперта — доктора юридических наук М.И.Пискотина, выступления специалиста — доктора юридических наук В.Б.Исакова, а также приглашенных в заседание представителей органов государственной власти, изучив имеющиеся материалы. Конституционный Суд Российской Федерации у с т а н о в и л: 1. Тюменская областная Дума, Дума Ханты-Мансийского и Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономных округов просят дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовьк последствиях такого "вхождения". Тюменская областная Дума исходит из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тю.менская областная Дума считает также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное 149 распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона. Законодательные органы автономных округов полагают, что вхождение автоном­
ного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Рос­
сийской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Россий­
ской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматри­
вают Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не может служить основанием для создания автономнььм округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Заяви­
тели считают, что отношения автономного округа с краем, областью могл'т рег>'лироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации. 2. Положения части 4 статьи 66 Конститущи Российской Федерации распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области. Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации не может быть осуществлено вне исторического и системного анализа федеративных отношений в 150 Российской Федерации. Статус автономных округов до заключения Федеративного дого­
вора и включения его положений в текст Конституции Российской Федерации регулиро­
вался Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года "Об автономных округах РСФСР". Статья 1 названного Закона определяла, какие из автономных округов входлт в состав краев и областей. В частности, в ней указывалось, что Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области, что затем нашло отражение в их уставах. На факте вхождения автономные округов в состав края, области бьш основан, например. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года, которым утверждены "Основные положения о выборах в представительные органы госу­
дарственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Этими актами предписывалось провести выборы в представитель­
ные органы государственной власти краев, областей, в состав которых входят автономные округа, на всей территории края, области, включая территорию соответствующих автономных округов. Это послужило правовой основой избрания в 1994 год\'. в частности, депутатов Тюменской областной Думы. До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в сос­
тав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» преду­
смотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредствен­
ное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке кон­
ституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непос­
редственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации". Заключенный в 1992 году Федеративный договор также содержал положение о вхождении автономного округа в состав края, области. Согласно части 2 статьи И 151 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа". В Конституции Российской Федерации (статья 11, часть 3, и пункт 1 раздела "Заключительные и переходные положения") указывается, что Федеративный договор продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В "Заключительных и переходных положениях" Конституции Российской Федерации называются все три составные части Федеративного договора. Они допускают разный уровень отношений между различными видами субъектов Российской Федерации при сохранении вхождения автономного округа в состав края, области. 3. Наряду с преемственностью Конституция Российской Федерации предусмат­
ривает ряд существенных изменений в регулировании федеративных отношений. Она провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя равноправие всех субъектов Российской Федергщии, в том числе края, области и автономного округа. При этом принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, что находит отражение в статьях 5 (части 1 и 4), 72 (часть 2), 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Однако принцип равноправия субъектов Российской Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статьям 5 (часть 2) и 66 (часть 2) 152 Конституции Российской Федерации стат>'с края, области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автоно.мном округе (статья 66, часть 3). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (статья 66, часть 4). Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1), особо вьщеляет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5. часть 4). Акцент на равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией содержится и в статье 72 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Толкование рассматриваемого положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Вместе с тем при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др. Они не допускают каких-либо произвольных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, в том 153 числе одностороннего перераспределения государственной власти, с чьей бы стороны они ни осуществлялись — края, области или автономного округа. 4. Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации. Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с ад.министративно-
территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-
территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий. 5. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения 154 автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32. 72 (пункты "а" и "б" части 1) Конституции Российской Федерации. При этом на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области. Согласно статье 11 (часть 2) Констит>'иии Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти краев, областей, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1). В силу этого край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края. области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Одной из гарантий этого является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации). 155 Положения указанных нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы. Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах Российской Федерации, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации (статьи 71, пункты "г", "о"; 78, часть 1; 83, пункт "к"; 129 Конституции Российской Федерации) и не связаны с особенностями статуса субъекта Российской Федерации. 6. В соответствии с Конституцией Российской Федерации край, область и автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы (статья 104), формировании Совета Федерации (статья 95, часть 2), при одобрении поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (статья 136). Вхождение автономного округа в состав края, области не препятствует его участию в законодательном и договорном процессах в отношениях как с Российской Федерацией, так и с другими ее субъектами. Более того, вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 156 край, область, автономный округ как са.мостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области. В целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. На основании изложенного и руководствуясь статьями 72. 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации п о с т а н о в и л: 1. Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом Российской Федерации органами законодательной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. 2. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Констит>'ции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое 157 состояние, при котором автономный округ, буд>'чи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их ^ отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределят обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. 3. Вхождение автономного округа в состав края, области не из.меняет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, ^ которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем. что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. 4. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти. полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в I пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов 'Щ^ Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов 158 Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. 5. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным. 6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального констит>'ционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно. 7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации". "Российской газете", а также иных официальных изданиях органов 159 государственной власти Российской Федерации и ее субъектов — автономных округов, края и областей, в состав которых они входят. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации 160 с п и с о к ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Правовые акты, документы, другие официальные источники 1. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. М 1993-1997. 2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации / В кн.: Федеральное конституционное право России. Сост.: Страшун Б.А. М., 1996. 400 с. 3. История советской Конституции. Сб. докум. 1917-1957. М., 1957. 550 с. 4. Конституционное право России. Сб. конституционно-правовых документов. Т.1-
2. М., 1998. 5. Конституция и конституционные акты РСФСР (1918-1937). Сб. документов. М., 1940.298 с. 6. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. // ВВС РСФСР. 1978. № 15, CT.407. 7. Конституция Российской Федерации: Официальный текст с историко-лравовыми комментариями. М.: Норма, 1997. 80 с. 8. Международное право в документах. М., 1982. 853 с. 9. Международное публичное право. Сб. документов. Т. 1-2. М., 1996. 570 с. 10. Свод законов Российской империи. Т.П, V, IX. СПб., 1899-1914. 11. Судьбы народов Обь-Иртышского Севера. (Из истории национально-
государственного строительства. 1822-1941 гг.). Тюмень, 1994. 12. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. Вып. 1-3. М.: Изд-во Госдумы, 1995-1997. 13. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. // СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447. 14. Федеративный договор. Документы. Ко.м.ментарии. М., 1994. 127 с. Монографии, брошюры, статьи 1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в России. В 3-х кн. 1992-1993. 2. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. 198 с. 3. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. М., 1995. 78 с. 4. Бобракова Е.Е. Федеративные отношения в Российском государстве и проблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов и края, области в состав которых они входят / В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. 303 с. 5. Грановский А.Д, Начала русского государственного права. Собр. соч. Т.7. СПб., 1907. 6. Добрынин Н. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень. 1997. 168 с. 7. Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра // Российская Федерация. 1996. № 19. 8. Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития // Вестник МГУ. Сер.11. Право. 1997. № 5. 9. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.. 1994. 437 с. 10. Конституция РФ. Научно-практический комментарий. М., 1997. 716 с. 11. Ко©5™асова Н.Д. Суверенность народов СССР. Ростов, 1967. 132 с. 12. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Изд. 7-е. СПб., 1909. Т.1 - 623 с.;т.2-739с. 162 13. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. М.. 1997. Хе 1. 14. Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция проблемы // Российская Федерация. М., 1996, № 2. 15. Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995. 298 с. 16. Новейшие преобразования русского государственного строя. СПб., 1906. 680 с. 17. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.220 с. 18. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-практ. пособие. М., 1998. 272 с. 19. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.. 1994. 175 с. 20. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. 457 с. 21. Собянин С.С. Судьба России / В кн.: Руководители российских регионов на рубеже XXI в. М., 1997. 22. Собянин С.С. Правовой статус автономных округов / Субъекты РФ. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие. М., 1998. 23. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. 875 с. 24. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 1997. 568 с. 25. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Констит\'ционный Суд. М., 1997.349 с. Справочная литература 1. Большая советская энциклопедия. Изд. 1-е. М., 1926-1947. 2. Большая советская энциклопедия. Изд. 3-е. М., 1969-1978. 3. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. 288 с. 163 * 4. Архив 7]умы Ханты-Мансийского автономного округа. 5. Личный архив С.С.Собянина. \1У / Р I -fct 
Автор
Антон
Документ
Категория
Образование
Просмотров
5 160
Размер файла
9 356 Кб
Теги
диссертация, собянин
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа