close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Государственное и муниципальное управление

код для вставкиСкачать
Aвтор: Янина Примечание:Шпоры к госам 2009г., Москва, Международный Университет в Москве

Полный список вопросов к государственному экзамену.
Полный список вопросов к государственному экзамену.
Город как социально экономическая, производственно-техническая, инфраструктурная и административная система.
Характеристика демографических проблем и прогноз изменения численности населения Москвы.
Виды функционального использования земель городов, баланс функционального использования земли города Москвы.
Жилищно-коммунальный комплекс города Москвы, проблемы его реформирования.
Источники финансирования развития инфраструктуры и жилищного фонда города Москвы.
Общая характеристика рынка недвижимости, рынок жилья в городе Москве.
Финансовые ресурсы, основные характеристики бюджета города Москвы.
Влияние реформ Петра I на развитие России.
Крестьянская реформа 1861 года, ее влияние на социально-экономические процессы в России.
Политические, социальные, экономические, иные последствия февральской и октябрьской революций в России.
Политические, социальные, экономические, иные последствия реформ 90-х годов XX века в России.
Эволюция местного самоуправления в России от земской реформы 1864 года до наших дней.
Эволюция государственной власти России от периода образования Московского государства до наших дней.
Эволюция территории и территориального устройства России.
Возникновение и развитие банков
Понятие и элементы банковской системы
Особенности современных банковских систем
Общеэкономические и правовые основы деятельности Центрального банка
Коммерческие банки и организация их деятельности
Денежно-кредитная политика Центрального Банка России
Пассивные и активные операции коммерческих банков
Кредитные операции коммерческих банков
Валютные операции и операции коммерческих банков с ценными бумагами
Прочие операции коммерческих банков. Новые банковские продукты и услуги
Банковский процент и процентные вычисления
Международные финансовые и кредитные институты
Организация деятельности современных банковских систем зарубежных стран
Проблемы интеграции российских банков в мировую банковскую систему
Понятие об электроэнергетической системе.
Проблемы электроснабжения Москвы.
Понятие социальных процессов, их виды и типы.
Социально-экономические и политические процессы: их свойства, особенности и классификация.
Управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе.
Численность и половая структура населения РФ. Демографическая пирамида.
Динамика прироста и убыли населения страны и их причины.
Города-миллионники страны. Понятие о городском типе расселения населения.
Функциональные типы городов страны. Понятие о агломерации.
Миграционные процессы на территории страны.
Миграционная политика России.
Понятие о кооперировании производства.
Понятие о ВВП, понятие о ВРП, понятие о ВНП.
Понятие управленческих решений и проблем. Классификация управленческих решений. Требования, предъявляемые к управленческим решениям. Факторы, используемые при принятии управленческих решений.
Алгоритм разработки управленческого решения. И календарное планирование.
Методы принятия решений. Платежная матрица. Дерево решений.
Прогнозирование. Методы прогнозирования.
Общая характеристика законотворческого процесса в городе Москве.
Законодательство города Москвы об организации государственной власти.
Законодательство города Москвы об организации местного самоуправления.
Законодательство города Москвы о социальной защите населения.
Общая характеристика Концепции совершенствования законодательства города Москвы.
Основные направления развития законодательства города Москвы.
Законодательство Российской Федерации об организации государственной власти.
Законодательство Российской Федерации об организации местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации о социальной защите населения.
Общая характеристика Концепции совершенствования законодательства Российской Федерации.
Основные направления развития законодательства Российской Федерации.
Право как социальный феномен: ценности и категории права
Понятие правового регулирования
Права и свободы человека и гражданина
Система органов государственной власти в РФ
Местное самоуправление в РФ
Принципы действия судебной власти
Механизм административно-правового регулирования
Понятие трудового законодательства
Виды гражданских правоотношений
Понятие и содержание права собственности
Системное представление управляемой территории и принципы создания информационной системы города
Экономическая эффективность территориальных информационных систем управления и направления информатизации государственного и муниципального управления
Экономическая характеристика города Москва.
Общая характеристика действующего Генерального плана развития Москвы.
Прогнозируемое развитие города Москвы на период до 2020 года
Предмет, статус и проблематика социологии организаций и социологии менеджмента.
Представления о социальной и организационной структуре.
Модель организации как естественной и искусственной системы. Концепция бюрократии.
Общие критерии эффективности организационных систем управления в городе.
Основные цели, задачи и методы управления собственностью города в современных условиях, принципы управления собственностью.
Роль и значение собственности, ее место в гражданском и конституционном законодательстве.
Отраслевые и видовые особенности принятия решений в управлении собственностью
Устойчивое развитие территории - стратегическое направление в деятельности органов власти государства
Особенности и факторы устойчивого развития крупных городов России за рубежом
Формы и виды расселения, их связь с экологическими проблемами территории.
Основные направления развития рынка недвижимости????
Формы землепользования в Российской Федерации
Социальный состав населения России.
Методы оценки уровня и качества жизни населения страны.
Миграционные потоки в стране. ??? доделать
Анализ городской системы расселения страны.
Бюджетная система Российской Федерации: состав, структура и принципы построения. Бюджетный процесс и его участники.
Федеральный бюджет РФ: роль и место в экономическом и социальном развитии страны, доходы, расходы, сбалансированность.
Государственные внебюджетные фонды социального назначения: состав, структура, источники формирования, основные направления использования.
Межбюджетные отношения в федеративном государстве. Межбюджетные отношения в РФ. Сбалансированность полномочий и финансовых ресурсов, вертикальное и горизонтальное выравнивание в бюджетной системе.
Финансовая система Москвы. Состав элементов, взаимосвязи, финансовые потоки. Влияние финансовой системы на социально-экономический потенциал Москвы.
Понятие государственного регулирования экономики и его объективная необходимость.
Экономическое и государственное регулирование. Прямая и обратная связь.
Цели и объекты государственного регулирования на макро- и микроэкономическом уровне.
Административные и денежно-кредитные инструменты государственной экономической политики.
Государственный бюджет - главное средство регулирования экономики.
Определение госбюджета, состав доходной и расходной частей.
Виды расходов госбюджета на хозяйственные цели.
Налоги и налоговая система, виды налогов. Принципы справедливого и эффективного налогооблажения. Функции налогов, налоговые льготы. Налоговое планирование.
Фискальная (ФФН) и социальная (СФН) функции налогов.
Воздействие налогов на экономику страны.
Ускоренное амортизационное списание основного капитала - главное средство государственного регулирования инвестиций. Государственное регулирование самофинансирования.
Государственный сектор в экономике и его приватизация как инструменты государственного регулирования.
Государственное экономическое программирование.
Экономическая характеристика Российской Федерации
Социальная характеристика Российской Федерации
Правовое положение города Москва.
Социальная характеристика города Москва.
Транспортные проблемы города Москва.
Строительные проблемы города Москва.
Разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере управления развитием крупных городов.
Общая характеристика действующего Генерального плана развития Москвы.
Общая характеристика проекта актуализированного Генерального плана развития Москвы на период до 2025 года.
Прогноз этапов развития Москвы.
Основные этапы развития крупных городов.
Ключевые тенденции развития банковского дела в мире.
Банковская система: уровни, регулирование, национальные особенности.
современное состояние и проблемы банковской системы России.
Денежно-кредитная политика ЦБ РФ и его роль в развитии рыночной экономики.
Доходы и расходы коммерческих банков.
Ликвидность и платежеспособность коммерческих банков.
Состав, структура и качество активов коммерческих банков.
Особенности, условия и этапы современной системы банковского кредитования.
Краткая характеристика отдельных видов кредитов. Заключение кредитного договора.
Основные группы ценных бумаг, выпускаемых коммерческих банками (акции, облигации, сберегательные и депозитные сертификаты, векселя).
Банковский процент и механизм его использования.
Основные сравнительные характеристики банковских систем России и основных стран мира.
Участие России в международных валютно-кредитных организациях (МВФ, МБРР, ЕБРР, БМР)
Государственная гражданская служба РФ: законодательство, основные принципы.
Виды ГГС, их взаимосвязь. Взаимосвязь государственной и муниципальной служб.
Должности ГГС, их классификация. Реестры должностей ГГС.
Классные чины ГГС, Квалификационные требования к должностям ГГС.
Основные права и обязанности гражданского служащего.
Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой.
Требования к служебному поведению гражданского служащего. Урегулирование конфликта интересов.
Представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу.
Служебный контракт.
Основания и последствия прекращения служебного контракта.
Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа.
Прпохождение гражданской службы - должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен.
оплата труда гражданских служащих.Служебное время и время отдыха.
Государственные гарантии на гражданской службе.
Служебная дисциплина на гражданской службе. Поощрения и награждения.
Формирование кадрового состава гражданской службы.
Рассмотрение индивидуальных служебных споров.
Финансирование гражданской службы. Программы развития гражданской службы.
Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о ГГС РФ.
Разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Основы конституционного строя РФ.
Билет № 1
1. Город как социально экономическая, производственно-техническая, инфраструктурная и административная система.
Город - населенный пункт, отнесенный согласно законодательству к категории городов. Как правило, обладает значительным численным преимуществом (по сравнению с сельскими населенными пунктами) населения занятого вне сельского хозяйства.
В процессе развития человечества образовались две категории поселений - сельское и городское (эти две формы расселения соответственно присущи любой стране в мире). Первоначально около 10 тыс. лет назад по мере перехода человечества к оседлому образу жизни и занятия сельским хозяйством появились сельские поселения. Первые города появились 5-6 тыс. лет назад как пункты концентрации населения, основным видом занятий которого была несельскохозяйственная деятельность: торговля, ремесло, оборона, административное управление, и т.д. Впоследствии города быстро развивались благодаря росту промышленности (с 17 в.) и отраслей непроизводственной сферы (с 19 в.). Процесс распространения городского образа жизни и его преимущество над сельским называется урбанизация (urb - город лат.) Особенно ускорилась урбанизация в 20 в., на протяжении которого численность городского населения увеличилась в 15 раз. Сельское же население за этот же период выросло лишь в 2 раза.
Общим статистическим показателем развития урбанизации является доля городского населения от всех жителей к-л. территории - уровень урбанизации, урбанизированность территории (для Земли - примерно 50%; развитые страны - 75-90%; в развивающихся и отсталых (Африка и Азия) - до 10 %).
По России в целом уровень урбанизации - 73 % (отдельные субъекты и регионы: от 0% в Усть-ордынском Бурятском автономном округе до 93% в магаданской области).
Существует несколько классификаций городских поселений: по размеру, по виду, по функциям.
По размерам:
до 20 тыс. жителей - малые города,
от 20 до 100 тыс. - средние,
от 100 до 500 тыс. - крупные,
от 500 тыс. до 1 мил. - крупнейшие,
от 1 мил. и свыше - города миллионеры,
свыше 10 мил. - сверхмиллионеры (на конец 20 в. в мире - 20 шт.).
Если в начале 20 в. в городах с население свыше 100 тыс. жителей проживало всего 5%, то к концу - около 40 %. По видам: город и поселок городского типа.
Город - 1) в с/х должно быть занято не более 15% населения; 2) численность населения в городе - не менее 12 тыс. чел. (и не менее 3 тыс. чел. в сельском поселении).
Всего в России на начало 2002 года (перепись):
1098 городов;
163 больших города - 46% постоянного населения;
13 городов миллионеров - 16 % населения. Города-миллионники (города-миллионеры) России - группа городов на территории Российской Федерации, численность населения в административно-территориальных границах которых превышает 1 миллион человек.
Города-миллионники в России являются важнейшими местами сосредоточения и притяжения человеческих, трудовых, промышленных, культурных, экономических ресурсов и центрами социально-экономического развития как для своего региона, так и обычно сразу для нескольких окружающих регионов, а некоторые из них (Москва и расположенные близко к границам) - также для стран СНГ и Азии. Их значимость в этом качестве зависит не только от числа жителей, но и от ряда других факторов, важнейшими из которых являются уровень доходов населения, накопленный экономический и культурный потенциал, а также специфика соседних регионов, для которых миллионники являются центрами транспорта, высшего образования, торговли, логистики, культуры и т. п. Во времена СССР города-миллионники имели право на обладание метрополитеном и некоторыми другими нормативно распределяемыми ресурсами и общественными благами, однако вероятность и очередность их получения определялась как нормативами Госплана, так и в значительной степени неформальными отношениями глав соответствующих регионов с центральными властями. В постсоветское время города-миллионники так же выделяются особым отношением со стороны правительства (то же включение в госпрограмму метростроения, поддержка развития дорожной инфраструктуры с 2006 года и т. п.) и, являясь крупными рынками собственно и для окружающих территорий, привлекают инвестиции, связанные с производством потребительских товаров, торговлей и сферой услуг (дилерские, сервисные и операторские центры, банковские отделения, пункты федеральных и международных торговых сетей и т. п.)
В настоящее время (2008) на территории России насчитывается (по данным текущего статистического учёта) 11 городов-миллионников (по данным статистического учёта в постсоветское время выбыли из категории городов-миллионников два города России: Пермь (в 2004) и Волгоград (в 1999 и 2005): Москва 10470, Спб 4568, Новосибирск 1391, Екатеринбург 1358, Нижний Новгород 1275, Самара 1135, Омск 1131, Казань 1120, Челябинск 1093, Ростов на Дону 1049, Уфа 1022.
Агломерация (городская агломерация) - это планировочное (а не административное) расселенческое образование; компактная пространственная группировка поселений, объединенных многообразными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными) в сложную систему. *(Таким образом, 9-10 городов, не являющихся собственно миллионниками, составляют агломерации-миллионники: Волгоград, Пермь, Красноярск, Саратов, Воронеж, Краснодар, Иркутск, Владивосток, Новокузнецк, Тула).
2. Характеристика демографических проблем и прогноз изменения численности населения Москвы.
Современная Москва входит в десятку крупнейших городов мира, население которых превышает 10 млн. человек. Тем не менее у города есть свои (пока неразрешимые) демографические проблемы. Например, средняя продолжительность жизни. Для женщин она составила 74 года, а для мужчин - всего 64 года. Но чем выше уровень социально-экономического развития страны, тем меньше разница между продолжительностью жизни мужчин и женщин. В развитых странах она составляет 4-6 лет, а у нас- все 10. К тому же в нашей столице каждый пятый - пожилой человек, а на долю детей и подростков приходится менее 16%. Таким образом, даже простого замещения поколений в мегаполисе не происходит.
Cверхвысокая смертность трудоспособного населения (особенно мужчин), перегруженного стрессами на работе, несчастными случаями. Но московская смертность всероссийской - рознь. Здесь есть три принципиальных отличия. Москва имеет более низкий (в 1,4-1,5 раза) уровень смертности от травм. Но вот медиков столицы профессионалами высокого класса не назовешь: в столице повышенный уровень смертности от неточных диагнозов - в 2,2-2,6 раза выше, чем по всей стране. В Москве от инфекций погибает значительно меньше людей, чем в целом по стране. Здесь живут 7 млн. трудоспособных граждан. Они создают такой ВВП, что лишь немногим уступает ВВП Украины. Но, очевидно, истощаясь и утомляясь на работе, москвичи не стремятся к активному размножению. Это очень беспокоит нашего мэра, который, узнав, что в прошлом году число умерших (131,3 тысячи человек) превысило число родившихся (92,4 тысячи), подписал постановление правительства Москвы "О Концепции демографического развития города". Основные задачи: переориентация системы ценностей граждан на юридически оформленную семью и формирование гражданской позиции в отношении размножения. Сегодня происходят опасные сдвиги в этнической структуре населения Москвы. Доля русских сократилась (84,8%). Значительно возросла в населении города доля народов Северного Кавказа, Закавказья, Центральной Азии. Но особенно бьет рекорды рост численности корейцев; армян и грузин; арабов; азербайджанцев; молдаван; ингушей; чеченцев; таджиков; вьетнамцев и особенно китайцев. Речь идет о постоянном населении мегаполиса, куда не входят трудовые мигранты. На этом фоне в Москве значительно сократилась численность представителей прибалтийских народов, евреев, поляков, белорусов, чехов. По данным правительства Москвы есть в столице районы, где рождаемость постоянно растет. Это Митино, Братеево, Алтуфьево и Новокосино. "Я пока не вижу рычагов, которые бы заставили каждую семью иметь троих детей. Вряд ли этот вопрос можно решить только увеличением пособий. Раньше русские женщины рожали по многу детей, чтобы кто-то ухаживал и обеспечивал их в старости. Сейчас необходимость в этом отпала: в Москве неплохо работают социальные службы, пенсии вовремя выплачивают. А потом женщина ушла на производство. Вернуть ее оттуда в дом, к плите, на кухню достаточно сложно...". В постановлении правительства Москвы "О прогнозе социально-экономического развития города до 2011 года" сообщается, что в столице после 2009 года демографическая ситуация начнет ухудшаться, и число новорожденных, по сравнению с современным уровнем, будет сокращаться. Численность населения в трудоспособном возрасте также будет падать. В документе говорится, что "при сложившемся уровне рождаемости потребность в детских садах к концу 2011 года достигнет 300-310 тысяч мест (на начало текущего года в детских садах было 250 тысяч детей). С 2009 года число родившихся начнет сокращаться (к 2020 году примерно вдвое по сравнению с современным уровнем) и восстановится на современном уровне лишь к 2025-2030 году", - говорится в документе. Число учащихся начальных и средних общеобразовательных и профессиональных учреждений сократилось с 2000 года за пять лет на 18% и до 2013 года сократится еще на 10% (примерно на 100 тысяч человек). Уровня 2000 года численность учащихся этих образовательных заведений достигнет лишь к 2020 году, сообщается в документе.
3. Виды функционального использования земель городов, баланс функционального использования земли города Москвы.
14 видов функционального использования земель среди которых: 1. земли под жилыми домами, 2. земли под домами индивидуальной жилой застройки, 3. земли дачных и садоводческих объединений граждан, 4. земли гаражей и автостоянок, 5. земли под объектами торговли и общественного питания, 6. земли учреждений и организаций народного образования, 7. земли под промышленными объектами, 8. земли под административно-управленческими и общественными объектами, 9. земли под военными объектами, 10. земли рекреации, 11. земли под сельскохозяйственными угодьями, 12. земли под лесами, 13. земли под водными объектами, 14. прочие земли, резерв. По каждому из 14 видов функционального использования земель по кадастровым кварталам определяются кадастровые стоимости. В результате для каждого населенного пункта создается набор из 14 карт кадастровой оценки, на основании которых можно принимать решения о стимулировании развития наиболее эффективных видов использования земель в конкретных кадастровых кварталах. По существу своему кадастровые оценки или так называемые кадастровые цены - это те оценочные показатели, которые вносятся в земельный и городской кадастр в условиях более глубокой дифференциации земельных участков на уровне микрорайона, квартала, землевладения.
При более дробной оценке ценности городских территорий необходимо учесть в системе формирования оценок такие факторы, как наличие сервитутов (обременении - частных и внешних), соседство в непосредственном окружении участка, наличие мест парковки и хранения автомашин, уровень шумового загрязнения в непосредственной близости домов, наличие детских площадок и рекреационных озелененных внутридворовых пространств, а также другие условия и особенности квартала, которые, несомненно, влияют на рыночную цену конкретной площадки или участка в городской среде и соответственно - на цену объекта недвижимости.
Из анализа удельных показателей следует, что наибольшая кадастровая стоимость земельных участков соответствует функциональному использованию земель под объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, АЗС и газонаполнительными станциями, предприятиями автосервиса (из приведенных выше видов функционального использования земель в Москве, принятых для кадастровой оценки городских земель). Наименьшие показатели стоимости земель в условиях мегаполиса Москвы характерны для участков сельскохозяйственного использования.
4. Жилищно-коммунальный комплекс города Москвы, проблемы его реформирования.
Составной частью городского хозяйства является жилищно-коммунальный комплекс, включающий:
1. жилищное хозяйство (жилищный и нежилой фонд, управляющие и подрядные жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации);
2. бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание);
3. инженерная инфраструктура и ресурсоснабжение:
- санитарно-технические предприятия (водопровод и канализация, службы по уборке городских территорий и санитарной очистки домовладений, сбор, транспортировка и утилизация бытовых отходов);
- энергетические предприятия (электросети, газовое хозяйство, тепловые сети, городской пассажирский транспорт);
- инфраструктура внешнего благоустройства города (зеленые насаждения, мосты, дороги и тротуары, уличное освещение);
Под ЖКК понимается совокупность различных, но организационно и технологически взаимосвязанных видов производственно-экономической деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг.
ЖКК Москвы охватывает более 30 видов деятельности. Сегодня это крупнейшая отрасль, стоимость основных фондов которой составляет более 20% всех основных фондов экономики города.
Динамика развития ЖКХ Москвы определяется совокупностью количественных и качественных показателей:
1. количественные позволяют оценить уровень развития каждой подотрасли ЖКК (объем продукции, услуг, тарифы на ЖКУ и тд)
2. качественные хар-ют не только кач-во усл, но и ур-нь исп-я производственных мощностей, эффект-ть труда, ур-нь его механизации, степень разв-я конкур-ии.
Предприятия ЖКК на 2 группы:
1. Ресурсоснабжающие, производят материальную продукцию (вода, тепло, электро). 2. Предпр-я, оказывающие услуги (управляющие жил орг-ии, ремонтные, пасс трансп, быт обслуживание, внеш благоустройство).
Особенности ЖКХ:
1. зависимоть произв-ва от потребления услуг. Вызывает необходимость расчета мощностей по наибольшей потребности при при низком среднем ур-не и неравномерности ее исп-я. Это снижает эффект-ть инвестиций в ЖКХ.
2. админ подчинение городским органам управл.
3. невозможность невыполнения программ по подаче воды, тепла, света. Т.е. постоянный контроль. 4. монополия.
Реформа ЖКХ подразумевает под собой модернизацию всего жилищно-коммунального хозяйства страны. Сегодня мощности ЖКХ изношены до предела и нуждаются в обновлении. По данным Министерства регионального развития РФ в среднем по России физический износ котельных достиг уже 55%, коммунальных сетей водопровода - 65%, канализации и тепловых сетей - 63%, электрических сетей - 58%, водопроводных насосных станций - 65%, канализационных насосных станций - 57%, очистных сооружений водопровода - 54% и канализации - 56%. По отдельным муниципальным образованиям износ коммунальной инфраструктуры составляет 70-80% и увеличивается на 2-3% в год. Около 30% основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки. Износ основных фондов продолжает расти, повышая вероятность техногенных и экологических катастроф, угрожающих миллионам людей и сотням предприятий. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Управление производством ЖКУслуг централизовано, почти не развита конкуренция. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. Необходимо решить такие задачи, как: 1) создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении качества предоставления услуг и устойчивости работы отрасли; 2) совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей; 3) повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства; 4) активная поддержка инициатив по созданию товариществ собственников жилья; 5) сокращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели; 6) повышение доли внебюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи малообеспеченным семьям; 7) создание рынка и формирование конкурентных отношений в отдельных секторах жилищно-коммунального хозяйства.
Тогда можно будет говорить, что главная цель реформы достигнута. Основными целями реформ в сфере ЖКХ являются повышение качества жилищно-коммунальных услуг, оздоровление финансовой ситуации в отрасли, сокращение бюджетных расходов, привлечение частных инвестиций в развитие ЖКХ.
Проблема - кап ремонт жилфонда.
5. Источники финансирования развития инфраструктуры и жилищного фонда города Москвы.
В каждой развитой стране с устоявшейся рыночной экономикой жилье и частные земельные участки, занятые этим жильем, являются важнейшим составным элементом национального богатства, а вложения граждан в недвижимость представляют собой едва ли не большую часть, материальных активов семейных хозяйств. Высокий и постоянно растущий уровень жизни населения, повышающиеся требования к качеству жизни, в том числе величине и комфортности жилища, делают жилищное строительство одной из приоритетных отраслей для различных форм финансирования и кредитной деятельности.
Ситуация с финансированием жилищного строительства в России совсем иная и заключается в следующем.
С началом реформ в России резко ухудшилось финансовое состояние строительных предприятий, образовался острый дефицит денежных средств. Ограниченность финансовых ресурсов усугубилась подорожанием кредитов, прогрессирующей инфляцией. В то же время, развитие рыночных отношений привнесло новое в формы и методы финансирования оборотных средств строительных организаций, которые перешли к самостоятельному формированию своей экономической политики, формы реализации которой предопределили следующие особенности экономической среды строительного комплекса4:
- продолжающаяся и периодически ускоряющаяся инфляция, а следовательно, постоянное удорожание кредитов, сворачивание долгосрочного кредитования;
- ухудшение платежной дисциплины у заказчиков строительной продукции и потребителей строительных материалов, а в итоге, периодически обостряющиеся кризисы платежеспособности и переход на бартерные формы расчетов;
- продолжение практики бессистемного регулирования хозяйственной деятельности предприятий на государственном и, особенно, региональном уровне, где местные власти широко используют прямое административное давление на строительные организации и предприятия промышленности строительных материалов;
- низкий курс рубля по отношению к твердым валютам и его постоянное обесценение;
- нестабильная налоговая и правовая политики.
Основным и фундаментальным источником финансирования жилищного строительства в мире являются собственные средства строительных компаний. В России же дела обстоят совершенно иначе. Одна из особенностей строительной отрасли - значительная стоимость возводимого объекта - ограничивает возможности строительных организаций в использовании собственного капитала, рост которого происходит, в основном, за счет получаемой чистой прибыли. Небольшой период существования российских строительных фирм, образование большей части которых приходится на середину 90-х годов прошлого столетия, вялотекущий строительный процесс и применение устаревших строительных технологий, не обеспечивающие достаточную норму прибыли, существенный рост цен на строительные материалы, а также смещение ориентиров в спросе в сторону более качественного жилья привели к значительному превышению стоимости возводимых жилых объектов над объемом имеющихся в распоряжении строительных компаний собственных средств. Преимущества использования собственного капитала в строительстве очевидны: ресурсы являются бесплатными, не требуют возврата и дают полную свободу в их распоряжении. Однако, как показывает практика, собственных средств достаточно лишь для возведения фундамента дома. Для существенного роста капитала строительных компаний потребуются годы, а может быть и десятилетия.
В итоге, в условиях постоянного дефицита собственных оборотных средств все более актуальным становится поиск альтернативных источников финансовых ресурсов, в качестве которых выступают привлеченные и заемные средства. Для простоты понимания внешние финансовые ресурсы, на наш взгляд, следует разбить на три вида:
- привлеченные средства инвесторов - юридических лиц;
- привлеченные средства долевых участников (физических или юридических лиц);
- заемные средства финансово-кредитных учреждений.
Учитывая тот факт, что первый вид финансовых ресурсов, в основном, имеет место в крупных городах (в большей мере это относится к Москве и Санкт-Петербургу), т. к. на данном этапе инвесторами выступают крупные столичные холдинги, имеющие в своем распоряжении свободные денежные ресурсы и заинтересованные в их вложении в быстрорастущий рынок недвижимости, а рынок жилья в Москве является лидером по росту цен, мы не станем вдаваться в подробности функционирования данного источника финансовых ресурсов.
На региональных рынках наиболее распространен второй вид ресурсов, который является основным источником финансирования жилищного строительства - привлеченные средства долевых участников.
Но наиболее существенными по объему являются финансовые средства физических лиц, вовлекаемые в процессе строительства жилого дома также путем заключения со строительной организацией договора о долевом участии. Среди преимуществ данного источника финансирования жилищного строительства можно выделить следующие:
- пополнение оборотных средств строительных организаций на раннем этапе строительства жилого дома, что, в свою очередь, обеспечивает непрерывность строительного процесса и снижает сроки строительства;
- гарантии того, что все квартиры в доме (или их большая часть) будут реализованы;
- исключение последующего этапа реализации квартир.
Однако основным недостатком данной схемы является сокращение нормы прибыли строительных компаний, что обусловлено более низкими (чем после сдачи дома) ценами, по которым реализуются квартиры долевым участникам. Кроме того, в ряде случаев использование данной схемы приводит к крайне негативным последствиям: замораживанию строительного объекта. Это возникает в результате финансового просчета и воздействия внешних факторов, таких как резкий скачок цен на стройматериалы и недвижимость.
Тем не менее, финансирование строительства за счет привлечения средств физических лиц через систему долевого участия является наиболее распространенным явлением и обеспечивает значительную часть оборотных средств строительных организаций.
Между тем, надо отметить несовершенство законодательной базы, регулирующей отношения участников долевого строительства. Принятие Федерального закона № 214 от 22.12.2004 "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", призванного защищать интересы дольщиков, в итоге привело к снижению активности строительных компаний и замораживанию некоторых строительных площадок. Если раньше строительные организации без ограничений привлекали средства физических лиц, то после принятия Закона ситуация существенно изменилась. В статье 3 Закона сказано, что "застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства... после получения в установленном порядке разрешения на строительство..."5. Так как для получения необходимой разрешительной документации требуется 1-2 года, вышеуказанная статья существенно увеличила сроки строительства и привела к дефициту денежных средств у строительных компаний. Еще одним спорным моментом Закона является статья 14, где говорится, что "при обращении взыскания на предмет залога застройщик и залогодержатели... в полном объеме несут солидарную ответственность по обязательствам застройщика..."6. В данном случае под залогодержателями подразумеваются банки, оформившие в залог объекты незавершенного строительства в обеспечение возврата кредита, предоставленного строительной организации. Данная норма может привести к сворачиванию кредитных программ банков по финансированию нового строительства.
Вот перечень основных новшеств, которые появились в Законе после внесения в него поправок9:
1. Страхование гражданской ответственности Застройщика в пользу дольщика.
2. Использование облигаций, закрепляющих за покупателями права на строящиеся объекты долевого строительства.
3. Если застройщик не ведет рекламной кампании, то он вправе не публиковать проектную декларацию в СМИ и сети Интернет.
4. Оплата цены договора по завершении этапов:
- 25 процентов - после возведения оснований и фундаментов, а также несущих и ограждающих конструкций подземной части здания, если это предусмотрено проектной документацией (нулевой цикл); 15 процентов - после возведения несущих и ограждающих конструкций надземной части здания (надземная часть);
- 30 процентов - после монтажа инженерного оборудования, предусмотренного проектной документацией (монтаж инженерного оборудования);
- 30 процентов - после завершения наружных и внутренних отделочных работ, предусмотренных проектной документацией (отделочные работы).
5. При систематическом нарушении дольщиком сроков внесения авансов застройщик вправе расторгнуть договор во внесудебном порядке.
6. Штрафные санкции, а также проценты за пользование денежными средствами дольщиками - физическими лицами снижены вдвое до одной стопядесятой ставки рефинансирования ЦБ РФ.
7. Дольщик лишен права расторжения договора по собственному желанию.
8. Солидарная ответственность банков-кредиторов снята.
9. Действие 214 ФЗ не распространяется на объекты, денежные средства на строительство которых поступили на банковский счет лица, привлекавшего такие денежные средства до вступления в силу настоящего Федерального закона.
Третий вид ресурсов (заемные средства финансово-кредитных учреждений) может вовлекаться в процесс строительства жилья двумя путями:
- прямое кредитование строительных организаций кредитными учреждениями;
- ипотечное жилищное кредитование физических лиц с целью строительства или приобретения жилья на первичном, либо вторичном рынках под залог приобретаемой квартиры.
В условиях постоянно растущих цен на жилье, низкого уровня заработной платы людей и отсутствия существенных сбережений все более распространенным источником финансовых ресурсов у физических лиц для покупки жилья через долевое участие, либо на вторичном рынке является ипотечное жилищное кредитование населения, обеспечивающее приток денежных средств в строительную отрасль.
Однако данный вид ресурсов несет в себе и негативные последствия для жилищной отрасли страны. Ипотечное жилищное кредитование населения опосредованно выступает в качестве источника финансирования жилищного строительства, т. е. финансовые ресурсы кредитных организаций, предоставляемые физическим лицам в рамках договора ипотечного кредитования, могут вовлекаться в строительный процесс. Однако наличие потенциального источника финансовых ресурсов еще не является достаточным для того, чтобы строительные организации начали активно возводить жилые дома. Причинами, ограничивающими желание и возможности строительных компаний, могут являться (а в России фактически являются) несовершенство законодательной базы, отсутствие инфраструктуры и коммуникаций на земельных участках, отводимых под строительство жилья, высокие бюрократические барьеры и прочее. При этом ипотечное кредитование населения в большей степени оказывает прямое воздействие на платежеспособный спрос, который увеличивается в разы. В результате в последнее время в нашей стране наблюдается процесс постоянного увеличения спроса (в условиях активного развития программ ипотечного кредитования) и снижения предложения на рынке жилья. Дефицит жилья на первичном рынке приводит к тому, что спрос активно перемещается в сторону вторичного рынка. Следствием этого является дефицит жилья, как на первичном, так и на вторичном рынках, что приводит к опережающему росту цен на жилую недвижимость. В итоге активное развитие ипотечного кредитования без создания полноценных условий строительным компаниям для массового строительства жилья вызывает негативные последствия, а общество все больше отдаляется от решения жилищной проблемы.
Подводя итоги, отметим следующие моменты: - фундаментальный источник финансовых ресурсов - собственный капитал строительных компаний - является в российской практике крайне ограниченным и недостаточным для осуществления непрерывного строительного процесса в силу следующих причин: небольшой период существования российских строительных фирм, образование большей части которых приходится на середину 90-х годов прошлого столетия, и вялотекущий строительный процесс, не обеспечивающий достаточную норму прибыли; - среди трех основных видов привлеченных и заемных ресурсов наиболее распространенным являются средства долевых участников (физических и юридических лиц); - развитие ипотечного жилищного кредитования населения на данном этапе играет, в большей степени, негативную роль на рынке жилья и отдаляет общество от решения жилищной проблемы, так как стимулирует рост платежеспособного спроса, приводит к его превышению над предложением, вследствие чего существенно растут цены на первичном и вторичном рынках жилья; - прямое кредитование строительных организаций финансово-кредитными учреждениями в России практически отсутствует, однако, очевидна его существенная роль и большая значимость в развитии рынка жилищного строительства.
6. Общая характеристика рынка недвижимости, рынок жилья в городе Москве.
Рынок недвижимости - сектор национальной рыночной экономики, представляющий собой совокупность объектов недвижимости, экономических субъектов, оперирующих на рынке; процессов функционирования рынка, т.е. процессов производства (создания), потребления (использования), обмена объектов недвижимости и управления рынком, а также механизмов, обеспечивающих функционирование рынка (инфраструктуры рынка).
Основной, базовый объект недвижимости - земля имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности людей и самой их жизни. Она представляет собой особую ценность для всего общества, поскольку является единственным местом проживания всех людей, основным и единственным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующих в производстве всех других товаров и благ. Недвижимость находится в центре совмещения экономических процессов, частных и общественных интересов, административных норм и правил.
Недвижимое имущество - наиболее долговечный товар из всех существующих, обеспечивающий надежность инвестиций, так как стоимость его со временем может возрастать под влиянием различных факторов. Другой важной особенностью недвижимости является то, что недвижимые товары потребляются по месту их расположения, поэтому возникает такая экономическая характеристика как территориальные предпочтения. Другими экономическими особенностями недвижимости являются неравномерность денежных потоков, дифференциация налогообложения, многообразие комбинаций вещных прав, жесткая регламентация оформления сделок, ликвидность и необходимость менеджмента. В условиях рыночных отношений управление недвижимостью представляет собой сложную комплексную систему по удовлетворению потребностей в конкретном виде недвижимости.
Функционирование рынка недвижимости осуществляется его субъектами, к которым относятся: продавцы, покупатели, профессиональные участники (риэлтеры, оценщики), государственные органы.
Рынок недвижимости имеет разветвленную структуру и его можно дифференцировать по различным признакам, представленным в табл. 2.2.
Классификация рынков недвижимости
Признаки классификации:
1. Вид объекта (Земельный, зданий, сооружений, предприятий, помещений, многолетних насаждений, вещных прав, иных объектов);
2. Географический (территориальный) (Местный, городской, региональный, национальный, мировой);
3. Функциональное назначение (Производственных помещений, жилищный, непроизводственных зданий и помещений);
4. Степень готовности к эксплуатации (Существующих объектов, незавершенного строительства, нового строительства);
5. Тип участников (Индивидуальных продавцов и покупателей, промежуточных продавцов, муниципальных образований, коммерческих организаций);
6. Вид сделок (Купли-продажи, аренды, ипотеки, вещных прав);
7. Отраслевая принадлежность (Промышленных объектов, сельскохозяйственных объектов, общественных зданий, другие);
8. Форма собственности (Государственных и муниципальных объектов, частных);
9. Способ совершения сделок (Первичный и вторичный, организованный и неорганизованный, биржевой и внебиржевой, традиционный и компьютеризированный);
7. Финансовые ресурсы, основные характеристики бюджета города Москвы.
(англ. financial resources) - денежные средства, формируемые в результате экономической и финансовой деятельности, в процессе создания и распределения валового национального продукта. Аккумулируются государством и хозяйствующими субъектами и используются в качестве источника поддержания и развития производства, удовлетворения социальных потребностей населения, обеспечения функционирования сферы обращения. В странах с централизованной управляемой экономикой преобладающую долю составляют финансовые ресурсы государства и муниципальных образований, тогда как в странах с рыночной экономикой существенная часть финансовых ресурсов представляет предпринимательский капитал, однако и централизуемые государственные и муниципальные финансовые ресурсы могут быть значительными. Источники финансовых ресурсов: вновь созданный за определенный период чистый доход; часть национального богатства (ранее накопленных средств); заимствование, привлечение средств из внешних источников. Каналы расходования финансовых ресурсов более разнообразны. Государственные финансовые ресурсы образуются преименованием за счет: взимания налогов и сборов; поступлений от использования, а также продажи государственного имущества; средств от продажи золотого запаса страны; выпуска и продажи государственных облигаций и других ценных бумаг; прибыли от государственной предпринимательской деятельности; получения денежных средств путем внешнего и внутреннего заимствования; использования резервных и страховых фондов, добровольных взносов юридических и физических лиц. Важнейшие направления их расходования: государственные инвестиции; содержание государственного аппарата; оплата государственных заказов; финансирование бюджетных организаций и учреждений; расходы на социальные нужды, на обслуживание внутреннего и внешнего долгов, государственные дотации, субсидии, субвенции; взносы во всемирные организации, оказание помощи иностранным государствам; затраты на приобретение, выкуп объектов собственности и другие расходы, определяемые федеральными законами, законами субъектов федерации и правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете, о внебюджетных фондах на очередной финансовый год. В странах с федеративным государственным устройством государственные финансовые ресурсы разделяются на ресурсы федерации и ресурсы субъектов федерации; при этом выделяются источники поступления и каналы расходования каждого из этих видов ресурсов в абсолютных величинах или в долях денежных средств. Местные (муниципальные) ресурсы образуют отдельную, относительно самостоятельную часть финансовых ресурсов страны. Финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов (предприятийтий, коммерческих организаций) создаются главным образом в результате получения дохода от производственно-предпринимательской деятельности, формирования акционерного капитала, сбора паевых и уставных взносов, продажи и сдачи в аренду собственного имущества, получения заемных средств, финансовой поддержки со стороны государства, привлечения иностранных инвестиций, поступления страховых возмещений, средств от штрафных санкций. Они используются на: содержание и приобретение основных и оборотных средств; оплату труда; выплату налогов и сборов, амортизационных отчислений; проведение отчислений в страховые и другие целевые фонды; осуществление расходов на социально-культурные и благотворительные нужды; выполнение природоохранных мероприятий; осуществление расходов будущих периодов; возврат долгов и выплату процентов по ним; образование резервов. Финансовые ресурсы коммерческих, предпринимательских организаций поступают и расходуются на основе самофинансирования. В особом положении находятся некоммерческих организации, финансовые ресурсы которых формируются не только из доходов от собственной деятельности, но и в виде взносов, пожертвований, благотворительной помощи, государственной поддержки. В условиях рыночной экономики хозяйствующие субъекты в рамках соблюдения законов свободны в выборе источников поступления и способов расходования собственных финансовых ресурсов. К финансовым ресурсам, понимаемым в широком смысле слова, правомерно относить также собственный капитал и привлеченные денежные средства коммерческих банков и других финансово-кредитных организаций, а также денежного сбережения домашних хозяйств (см. Сбережения населения).
БЮДЖЕТЕ ГОРОДА МОСКВЫ НА 2009 ГОД
И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2010-2011 ГОДОВ
Статья 1. Основные характеристики бюджета города Москвы
Утвердить основные характеристики бюджета города Москвы:
1) на 2009 год - прогнозируемый объем доходов в сумме
1387110055,8 тыс. рублей, общий объем расходов в сумме 1462031071,2
тыс. рублей, превышение расходов над доходами в сумме 74921015,4 тыс.
рублей;
2) на 2010 год - прогнозируемый объем доходов в сумме 1613293960
тыс. рублей, общий объем расходов в сумме 1698425486,6 тыс. рублей,
превышение расходов над доходами в сумме 85131526,6 тыс. рублей;
3) на 2011 год - прогнозируемый объем доходов в сумме 1866350231
тыс. рублей, общий объем расходов в сумме 1963050151,8 тыс. рублей,
превышение расходов над доходами в сумме 96699920,8 тыс. рублей.
Основные характеристики бюджета
"Основные характеристики бюджета"- объем доходов бюджета; объем расходов бюджета, в том числе бюджета текущих расходов и бюджета развития; превышения доходов над расходами или дефицит бюджета и его предельный процент по отношению к расходам; дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня; размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов в бюджеты нижестоящего территориального уровня; перечень доходов и нормативы фиксированных долей доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня в соответствии со статьей 9 настоящего Закона; оборотная кассовая наличность. Закон Российской Федерации от 15.04.93 № 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", 5. Предметом рассмотрения проекта закона в первом чтении
являются основные характеристики бюджета города, определенные на
основе прогноза социально-экономического развития города и
основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной
финансовый год, основные принципы и расчеты во взаимоотношениях
бюджета города и бюджетов муниципальных образований, проект
программы государственных заимствований города Москвы в части
источников финансирования дефицита бюджета города.
6. К основным характеристикам бюджета города, утверждаемым
постановлением Московской городской Думы о принятии проекта закона
о бюджете в первом чтении, относятся:
а) общий объем доходов бюджета города на очередной финансовый
год;
б) распределение доходов между бюджетом города и бюджетами
муниципальных образований;
в) дефицит бюджета города на очередной финансовый год и
источники его финансирования;
г) общий объем расходов бюджета города на очередной финансовый
год.
Доходы бюджета - налоговые и неналоговые доходы, в том числе доходы от внешнеэкономической деятельности и доходы от продажи принадлежащего государству имущества. Бюджетный дефицит - сумма превышения расходов правительства над его доходами в каждый бюджетный год. Различают структурный, фактический и циклический дефициты. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое государственного управления, на международную деятельность, на национальную оборону, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, промышленность энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, социальные и культурные мероприятия. 8. Влияние реформ Петра I на развитие России.
Предпосылкой реформ стало отставание России от западных государств. Чтобы встать с ними на 1 уровень, требовались изменения во многих сферах.
Всю государственную деятельность Петра условно можно разделить на два периода: 1695-1715 годы и 1715-1725.
Особенностью первого этапа были спешка и не всегда продуманный характер, что объяснялось ведением Северной войны. Реформы были нацелены прежде всего на сбор средств для ведения войны, проводились насильственным методом и часто не приводили к желаемому результату. Кроме государственных реформ на первом этапе проводились обширные реформы изменения культурного уклада жизни.
Во втором периоде реформы были более планомерными и направленными на внутреннее обустройство государства.
В целом реформы Петра были направлены на укрепление Российского государства и приобщение правящего слоя к европейской культуре с одновременным усилением абсолютной монархии. К концу правления Петра Великого была создана мощная Российская империя, во главе которой находился император, обладавший абсолютной властью. В ходе реформ было преодолено технико-экономическое отставание России от европейских государств, завоёван выход к Балтийскому морю, проведены преобразования во всех сферах жизни российского общества. В то же время, народные силы были крайне истощены, разросся бюрократический аппарат, были созданы предпосылки (Указ о престолонаследии) для кризиса верховной власти, приведшие к эпохе "дворцовых переворотов".
2. Экономические реформы.
В Петровскую эпоху российская экономика, и, прежде всего промышленность совершила гигантский скачок.
В сельском хозяйстве возможности совершенствования черпались из дальнейшего освоения плодородных земель, возделывания технических культур, дававших сырье для промышленности, развития животноводства, продвижения земледелия на восток и юг, а также более интенсивной эксплуатации крестьян. В Петровскую эпоху происходит резкое разграничение страны на две зоны ведения феодального хозяйства - неурожайный Север, где феодалы переводили своих крестьян на денежный оброк, и плодородный Юг.
Главной целью политики Петра все время являлось получение как можно больших денежных и людских ресурсов для государственных нужд. Были проведены две переписи - это упорядочило податную политику и резко подняло доходы государства.
В промышленности произошла резкая переориентация с мелких крестьянских и ремесленных хозяйств на мануфактуры. Политика государства была также направлена на ограждение молодой российской промышленности от конкуренции со стороны западноевропейской путем введения очень высоких таможенных пошлин. Основными мануфактурами были те, которые работали на армию и флот
3. Административные реформы.
Уже в первые годы царствования Петра изменились стиль и методы управления: вместо Боярской думы решения стала принимать своеобразная "команда", составленная из ближайших сподвижников царя. Первой административной реформой стало создание в 1699 г. особого ведомства городов. В 1699 году при царе была организована Ближняя канцелярия, или Консилиум министров. Во главе новых органов была поставлена Московская ратуша, выбираемая купцами Москвы. В ведении Ратуши находились главные поступления государственных доходов с городов, а также общий надзор за действиями органов самоуправления. Во главе Ратуши стоял обер-инспектор ратушного правления. В конце 1707 г. начинается осуществление новой губернской реформы, а в 1708 г. провозглашается создание восьми губерний, которые в свою очередь подразделялись на провинции: Московской, Санкт-Петербургской, Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской..
Эти две реформы вызвали полное расстройство государственного управления. В результате губернской реформы была уничтожена система приказов, в начале XVIII в. Россия фактически осталась без столицы, так как Москва перестала ею быть, а Санкт-Петербург еще не стал.
Поворотным моментом стал Указ от 2 марта 1711 г., провозгласивший создание нового органа государственной власти - Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на войну с Турцией. Указ гласил:
В первое время Сенат состоял из девяти ближайших сотрудников царя, и Петр настаивал на признании Сената высшим государственным органом, которому все лица и учреждения должны повиноваться, как самому царю.
Для установления жесткого контроля над управлением Петр в 1711 г. создает систему фискалов, в обязанности им вменялось доносить Сенату и царю обо всех злоупотреблениях и неблаговидных поступках должностных лиц. Фискалы были практически безнаказанны, но если их донос подтверждался, фискал получал половину имущества виновного. Институт фискалов создал условия для расцвета коррупции и дал широкие возможности для сведения счетов.
Шведская государственная система была построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе в XVI-XVII вв. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра:
1) Это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере;
2) Это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразия штатов и жалованья.
В 1712 г. у Петра появляется идея создать по шведскому образцу коллегии. Появление коллегий Юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии, Ревизион, Казенный дом.
В 1720 г. был принят Генеральный регламент - документ, определяющий штаты коллегий, окончательно разграничивавший их функции и компетенцию. Формирование коллегиальной системы было завершено. Она функционировала почти столетие - с 1717 по 1802 г.
Своеобразным итогом административных преобразований Петра I стала принятая в 1722 г. Табель о рангах - свод законов о порядке государственной службы. 4. Преобразования в области культуры и быта.
Петр стремился к тому, чтобы как можно скорее преодолеть возникшую еще со времен татаро-монгольского ига разобщенность России и Европы. Одним из ее проявлений было разное летоисчисление, и в 1700 г. Петр переводит Россию на новый календарь - 7208 год становится 1700-м, а празднование Нового года переносится с 1 сентября на 1 января.
5. Церковная реформа.
В 1721 г. образование нового органа - Духовной коллегии, которая вскоре была переименована в "Святейший правительственный Синод", официально уравненный в правах с Сенатом. В результате церковной реформы церковь потеряла огромную часть своего влияния и превратилась в часть государственного аппарата, строго контролируемую и управляемую светской властью.
6. Военная реформа
Главные итоги военных реформ Петра Великого заключаются в следующем:
- создание боеспособной регулярной армии, одной из сильнейших в мире, которая дала России возможность воевать со своими основными противниками и побеждать их;
- появление целой плеяды талантливых полководцев (Александр Меншиков, Борис Шереметев, Федор Апраксин, Яков Брюс и др.);
- создание мощного военного флота;
- гигантский рост военных расходов и покрытие их за счет жесточайшего выжимания средств из народа.
7. Итоги реформ Петра I.
Главным итогом всей совокупности Петровских реформ стало установление в России режима абсолютизма, в 1721 г. Петр объявил себя императором, а страна стала называться Российской Империей. Таким образом, было создано государства со стройной системой управления, сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на международную политику. Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. 9. Крестьянская реформа 1861 года, ее влияние на социально-экономические процессы в России.
Крестья́нская рефо́рма в Росси́и, известная также как отмена крепостного права - реформа, проведенная в 1861 году, упразднившая Крепостное право в Российской империи.
Первые шаги к отмене крепостного права были сделаны Александром I в 1803 году подписанием "Указа о свободных хлебопашцах", в котором прописан юридический статус отпускаемых на волю крестьян.
В прибалтийских губерниях Российской империи крепостное право было отменено ещё в 1816-1819 гг.
Причины
Основной причиной данной реформы было: кризис крепостнической системы, крестьянские волнения, особенно усилившиеся во время Крымской войны. Также его отменили, потому что крепостное право тормозило развитие государства и складывающийся новый класс - буржуазия, ограничивался в правах и не мог участвовать в управлении государством. Многие помещики считали, что освобождение крестьян даст положительный результат в развитии сельского хозяйства.
Подготовка реформы
Программа подготовки реформы предусматривала: уничтожение личной зависимости крестьян при сохранении всей земли в собственности помещиков; предоставление крестьянам определённого количества земли, за которую они обязаны будут платить оброк или отбывать барщину, и со временем - права выкупа крестьянских усадеб (жилой дом и хозяйственные постройки). В 1861 г. в Петербурге Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права и Положение о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости.
Основные положения крестьянской реформы
Основной акт - "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" - содержал главные условия крестьянской реформы:
* крестьяне получали личную свободу и право свободно распоряжаться своим имуществом; * помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, однако обязаны были предоставить в пользование крестьянам "усадеб оседлость" и полевой надел. * За пользование надельной землёй крестьяне должны были отбывать барщину или платить оброк и не имели права отказа от неё в течение 9 лет. * Размеры полевого надела и повинностей должны были фиксироваться в уставных грамотах 1861, которые составлялись помещиками на каждое имение и проверялись мировыми посредниками. * Крестьянам предоставлялось право выкупа усадьбы и по соглашению с помещиком - полевого надела, до осуществления этого они именовались временнообязанными крестьянами. * также определялась структура, права и обязанности органов крестьянского общественного управления (сельского и волостного) суда. ВЛИЯНИЕ
Крестьянская реформа 1861 года в России утвердила господство капиталистического типа товарного производства. Для дальнейшего социально-экономического развития России XIX века падение крепостного права имело огромное значение - оно знаменовало собой начало новой, буржуазной России.
Создавались необходимые условия для развития капиталистического сельского хозяйства. Падение крепостного права явилось толчком для развития капитализма и в помещичьем хозяйстве. Здесь начинали применять машины, агротехнику, что требовало наемной рабочей силы. Превращению помещичьих хозяйств в капиталистические способствовала и выкупная операция. Часть денежных средств, полученных помещиками в результате выкупа крестьян, превращалась в капитал, вкладываемый в производство, промышленность, строительство. Таким образом, выкупная операция представляла собой особую форму первоначального накопления.
Крестьянская реформа 1861 года явилась началом важных изменений и в социально-политической жизни страны, которые можно отметить. Так, в обстановке революционной ситуации царское правительство вынуждено было вслед за отменой крепостного права пойти на ряд других буржуазных реформ - ввести элементы самоуправления на местах, суд присяжных, отменить телесные наказания, ввести всеобщую воинскую повинность вместо рекрутских наборов, провести реорганизацию просвещения и финансов.
10. Политические, социальные, экономические, иные последствия февральской и октябрьской революций в России.
Последствия (февральская)
Падение самодержавия и установление двоевластия Своеобразие революции заключалось в установлении двоевластия в стране:
"буржуазно-демократическая " власть была представлена Временным правительством, его органами на местах (комитеты общественной безопасности), местным самоуправлением (городским и земским), в правительство вошли представители партий кадетов и октябристов;
"революционно-демократическая " власть - Советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, солдатские комитеты в армии и на флоте.
Негативные результаты падение cамодержавия Главными негативными результатами свержения Самодержавия Февральской революцией в России можно считать:
1. "Переход от эволюционного развития общества к развитию по революционному пути ", что неизбежно привело к росту числа насильственных преступлений против личности и посягательств на права собственности в обществе.
2. "Существенное ослабление армии 3. "Дестабилизация общества ", приведшая к глубокому расколу существовавшего гражданского общества в России. В результате произошло резкое усиление классовых противоречий в обществе, нарастание которых в течение 1917 года привели к переходу власти в руки радикальных сил, что в конечном итоге привело к Гражданской войне в России.
Положительные результаты падение cамодержавия Главным положительным результатом свержения Самодержавия Февральской революцией в России можно считать кратковременную консолидацию общества и реальный шанс для общества на основе этой консолидации разрешить многие застарелые противоречия общественного развития страны. Изменение политического режима * Старые государственные органы были упразднены. Был принят самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание: всеобщие, равные, прямые при тайном голосовании. * Был распущен Государственный Совет Российской Империи.
* Временным правительством была образована Чрезвычайная следственная комиссия.
* 12 марта был издан Декрет об отмене смертной казни, которая заменялась по особо тяжким уголовным делам 15-летней каторгой.
* 18 марта была объявлена амнистия осужденным по уголовным причинам. Из мест заключения было освобождено 15 тыс. заключенных. Это вызвало всплеск преступности в стране.
* 18-20 марта была издана серия декретов и постановлений об отмене вероисповедных и национальных ограничений.
* Отменены ограничения в выборе места жительства, правах собственности, провозглашалась полная свобода занятий, женщины уравнивались в правах с мужчинами.
* Было постепенно ликвидировано Министерство Императорского Двора. Cобственность бывшего императорского дома, членов царской семьи - дворцы с художественными ценностями, промышленным предприятиям, землям и др. в марте-апреле 1917 г. перешли в собственность государства.
* Постановление "Об учреждении милиции". Уже 28 февраля была упразднена полиция и сформирована народная милиция. 40 тыс. человек народной милиции охраняли предприятия и городские кварталы вместо 6 тыс. полицейских. Отряды народной милиции были созданы и в других городах. Впоследствии наряду с народной милицией появились и боевые рабочие дружины (Красная гвардия). Согласно принятому постановлению в уже созданные отряды рабочей милиции вводилось единообразие, устанавливались пределы их компетенции.
* Декрет "О собраниях и союзах". Все граждане без ограничений могли образовывать союзы и проводить собрания. Никаких политических мотивов для закрытия союзов не существовало, закрыть союз мог только суд.
* Декрет об амнистировании всех лиц, осужденных по политическим мотивам.
* Были упразднены Отдельный корпус жандармов, включая и железнодорожную полицию и охранные отделения, особые гражданские суды (4 марта).
Профсоюзное движение 12 апреля был издан закон о собраниях и союзах. Рабочие восстановили демократические организации, запрещенные в годы войны (профсоюзы, фабрично-заводские комитеты). К концу 1917 г. в стране насчитывалось более 2 тыс. профсоюзов во главе со Всероссийским Центральным советом профессиональных союзов (председатель - меньшевик В. П. Гриневич).
Изменения в системе местной власти * 4 марта 1917 было принято постановление об устранении от должностей всех губернаторов и вице-губернаторов. В губерниях, где работало Земство, губернаторы заменялись председателями губернских земских управ, где земств не было, места оставались незанятыми, что парализовало систему местного управления.
Подготовка к выборам в Учредительное Собрание Сразу после Февральской революции началась подготовка к выборам в учредительное собрание. Был принят самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание: всеобщие, равные, прямые при тайном голосовании. Подготовка к выборам затянулась до конца 1917 года.
Кризис власти Неспособность Временного правительства выйти из кризиса вызвала рост революционного брожения:массовые демонстрации прошли 18 апреля (1 мая), в июле 1917 Июльское восстание 1917 - полоса мирного развития кончилась. Власть перешла Временному правительству. Двоевластие кончилось. Была введена смертная казнь. Августовский путч главнокомандующего генерал-майора Корнилова вызвал третий кризис правительсва. Выборы в Советы принесли победу большивикам что изменило их состав и политику.
Последствия (октябрьская)
Сразу после захвата власти началась борьба против большевиков со стороны их идеологических противников, однако им удалось быстро установить контроль над вооружёнными силами, большей частью крупных промышленных центров на не занятой немецкими войсками территории бывшей Российской империи. Вслед за победой вооружённого восстания в столице 25 октября (7 ноября), 2(15) ноября было подавлено выступление противников большевиков и установлена Советская власть в Москве. 12(25) декабря 1-й Всеукраинский съезд Советов провозгласил Советскую власть на Украине и положил начало образованию Украинской ССР. Практически сразу же после революции на окраинах страны были провозглашены собственные правительства, некоторые из которых в результате переговоров не смогли договориться с СНК о взаимном признании, однако к весне 1918 года почти все они были ликвидированы.
Образованное на 2-м Всероссийском съезде Советов Советское правительство под руководством Ленина возглавило ликвидацию старого государственного аппарата и строительство, опираясь на Советы, органов Советского государства. Для борьбы с контрреволюцией и саботажем 7(20) декабря 1917 при СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК); председатель Ф. Э. Дзержинский. Декретом СНК "О суде" от 22 ноября (5 декабря) был создан новый суд; декрет от 15(28) января 1918 положил начало созданию Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА), а декрет от 29 января (11 февраля) 1918 - Рабоче-Крестьянского Красного Флота.
Были введены бесплатное образование и медицинское обслуживание, 8-часовой рабочий день, издан декрет о страховании рабочих и служащих; ликвидированы сословия, чины и звания, установлено общее наименование - "граждане Российской Республики". Провозглашена свобода совести; церковь отделена от государства, школа - от церкви. Женщины получили равные права с мужчинами во всех областях общественной жизни.
В январе 1918 были созваны 3-й Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и 3-й Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. 13(26) января произошло слияние съездов, что способствовало повсеместному объединению Советов крестьянских депутатов с Советами рабочих депутатов. Объединённый съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая провозглашала Россию Республикой Советов и законодательно закрепляла Советы как государственную форму диктатуры пролетариата. Съезд принял постановление "О федеральных учреждениях Российской Республики" и оформил создание Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободного союза народов как федерация советских национальных республик. Весной 1918 начался процесс оформления государственности народов, населявших РСФСР. В правительстве РСФСР был создан специальный орган - Наркомнац. Первые государственные образования в составе РСФСР - Терская Советская Республика (провозглашена в марте 1918 на 2-м съезде Советов народов Терека в Пятигорске), Таврическая советская социалистическая республика (провозглашена декретом Таврического ЦИК 21 марта в Симферополе), Донская советская республика (образована 23 марта декретом областного ВРК), Туркестанская АССР (провозглашена 30 апреля на 5-м съезде Советов Туркестанского края в Ташкенте), Кубано-Черноморская советская республика (провозглашена 3-м съездом Советов Кубани и Черноморья 27-30 мая в Екатеринодаре), Ставропольская советская республика [провозглашена 1(14) января 1918]. На 1-м съезде Советов Северного Кавказа 7 июля была образована Северо-Кавказская советская республика, в которую вошли Кубано-Черноморская, Терская и Ставропольская советские республики.
Декретом ВЦИК от 21 января (3 февраля) 1918 были аннулированы иностранные и внутренние займы царского и Временного правительств. Были аннулированы неравноправные договоры, заключённые царским и Временным правительствами с другими государствами. Правительство РСФСР 3(16) декабря 1917 признало право Украины на самоопределение [УССР образована 12(25) декабря 1917]; 18(31) декабря была признана независимость Финляндии. Позднее, 29 августа 1918, СНК издал декрет, которым аннулировались договоры царской России конца 18 в. с Австрией и Германией о разделе Польши и признавалось право польского народа на независимое и самостоятельное существование.
2(15) декабря 1917 СНК РСФСР подписал соглашение о временном прекращении военных действий с Германией и 9(22) декабря начал переговоры, в ходе которых Германия, Турция, Болгария и Австро-Венгрия предъявили Советской России очень тяжёлые условия мира. После первоначального отказа (несмотря на приказ Ленина) советской делегации подписать мир Германия начала наступление по всему фронту и оккупировала значительную территорию. В Советской России было объявлено "Отечество в опасности". В марте после военного поражения под Псковом и Нарвой СНК был вынужден подписать сепаратный Брестский мирный договор с Германией, обеспечивающий права ряда наций на самоопределение, с чем СНК был согласен, но содержащий крайне тяжёлые условия для России (например, передачу Россией военно-морских сил на Чёрном море Турции, Австро-Венгрии, Болгарии и Германии). От страны отторгалось около 1 млн кв. км. Страны Антанты ввели войска на территорию России и объявили о поддержке антиправительственных сил. Это привело к переходу противостояния между большевиками и оппозицией на новый уровень - в стране началась полномасштабная гражданская война.
На стороне большевиков выступали рабочие Петрограда, Москвы и других индустриальных центров, малоземельные крестьяне густонаселённых Черноземья и Центральной России. Важным фактором победы большевиков стало выступление на их стороне немалой части офицерства бывшей царской армии. В частности, офицеры Генерального штаба распределились между воюющими сторонами почти поровну, с небольшим перевесом у противников большевиков[10] (при этом на стороне большевиков было большее число выпускников Николаевской Академии Генерального штаба). Некоторые из их подверглись репрессиям в 1937 году[11].
Это, а также отсутствие у Белого движения единого руководства и конструктивных целей, привели к поражению всех антибольшевистских сил в ходе войны и подавлению ряда крестьянских восстаний, вызванных разочарованием в аграрной политике страны Советов. В 1922 году на большей части территории бывшей Российской империи был создан Советский Союз. В Польше, захватившей также Вильнюс, часть Белоруссии и Украины, Финляндии, захватившей часть Карелии, Латвии, Литве и Эстонии в результате Гражданской войны победили местные бело-националисты. Кроме того, часть Армении была захвачена Турцией, часть Молдавии - Румынией, а некоторые дальневосточные территории - Японией и Китаем.
11. Политические, социальные, экономические, иные последствия реформ 90-х годов XX века в России.
Проводимые с начала 90-х годов реформы затронули все без исключения сферы жизни нашего общества.
Всего за несколько лет произошли кардинальные изменения не только в социально-экономическом плане, но неузнаваемо трансформировались система ценностей и ориентиров, идеалы и мировоззрение граждан бывшего СССР.
В течение считанных месяцев исчез с политических карт СССР - одна из двух сверх держав, идеология, которой десятилетиями кормили население - оказалась блефом, открылся "железный занавес" и в страну хлынул поток зарубежных товаров, книг, фильмов, сект, понятий, стандартов; властями были провозглашены успешно зарекомендовавшие себя на Западе принципы демократии, свободы личности, разрешена частная собственность на средства производства.
В 1991, после шести лет "перестройки" был дан старт болезненной и гигантской по своим масштабам и задачам компании по реформированию управления страной и народным хозяйством, внутриполитического устройства внешнеполитической стратегии.
Все это не замедлило отразиться как на духовном мире, так на быте граждан бывшего СССР.
Советское государство, сколоченное большевиками на гигантских просторах Российской Империи, к середине 80-х годов стало давать одну трещину за другой, игнорировать которые было невозможно.
Как известно рыба гниет с головы и первыми попытками отвратить падение режима стала борьба с коррупцией в рядах высшей и средней партийной номенклатуры, Но если бы все заключалось в существовании таких как Рашидов, Медунов, Чурбанов, Щелоков, Гришин, то это было бы полбеды - воры и взяточники существуют во всех странах и при всех режимах - как ни как человеческий фактор играет свою роль. Но пагубна была вся система - неэффективная командно-административная экономика, лживая и утопичная идеология, полное отсутствие вразумительной национальной политики в многонациональном государстве и, наконец, у нас отобрали нашу историю до 1917, наши традиции, всевозможнейшими путями и, надо отметить не безуспешно, искореняли в народе то, с чем он жил почти тысячу лет - православие.
Таким образом, необходимость коренного реформирования не то что назрела - она была жизненно необходима.
Можно выделить два типа выхода государства из коммунистического тупика. Условно их можно назвать китайским и польским. К первому относится постепенный, плавный переход к многоукладной экономике, поддержка малого и среднего бизнеса, широкомасштабное привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, государственное стимулирование ведущих отраслей экономики, финансовой сферы, сельского хозяйства при сохранении ведущей роли коммунистической партии и незыблемости (официально) коммунистической идеологии.
Ко второму типу относится проведение так называемой "шоковой терапии" - либерализация цен, открытие границ для беспрепятственного ввоза импорта, сведение к минимуму вмешательство государства в экономику, стимулирование развития прослойки мелких собственников на фоне отказа от старой идеологии, всеобщей демократизации и провозглашения основных прав и свобод граждан.
По какому же пути суждено было идти СССР?
Режимом был сделан достаточно загадочный выбор под названием "Перестройка". На фоне повсеместной гласности и плюрализма мнений, переосмысления прошлого и прекращения гонений на церковь, отмены 6 ст. Конституции и проведения первых, можно сказать демократических выборов в Советы различных уровней, то есть огромных сдвигов в общественно-политической жизни страны и в то же время полная стагнация относительно реального реформирования задыхающейся экономики.
Мифические реформы народного хозяйства СССР второй половины 80-х годов трудно переоценить. Наверное, через некоторое время историки откроют что скрывалось за туманными речами и отсутствием конкретных дел в реформировании экономики (исключение составляет лишь беспрецедентная по своему идиотизму и экономическому ущербу антиалкогольная реформа) генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. То ли неспособность или боязнь предпринимать радикальные решения, может быть непонимание всей серьезности состояние дел на 1/6 части суши, а может быть было задумано создание некоего буферного промежутка во время которого правящая элита смогла бы беспрепятственно перекачать награбленные в течение 70 лет богатства из партийных касс на личные счета, как в зарубежные банки, так и на создание собственных банков в стране и успешном участии в приватизации.
Изначально заложенный при основании СССР, принцип национально-территориального деления (создание, никогда ранее не существовавших республик - Казахская, Белорусская, образования в Средней Азии) при котором республиканская партийная элита всячески пыталась выйти из-под опеки Москвы, отсутствие действенных попыток по реанимации экономики и ряд других причин обусловили распад Советского Союза. После августовского путча 1991 года, подписания Беловежских соглашений лидерами трех славянских республик и дальнейшего присоединения к ним большинства остальных не стало СССР. Союз распался на 15 суверенных государств.
В результате разрыва хозяйственных связей, введения новых валют, таможенных пошлин и ограничений, увеличения расходов на управление усугубился экономический кризис.
Проводимые правительством России радикальные экономические реформы (шоковая терапия) вызвали неоднозначную оценку у населения . В стране назревал раскол общества и духовный кризис.
Сильнейший моральный удар был нанесен непосредственно развалом СССР.
Мы родились в огромной и мощнейшей супердержаве. С нами считались и нас уважали в мире. Наши мозги, интеллектуальный и духовный потенциал страны (наука, культура, образование, здравоохранение) - это наш бесспорный национальный капитал, который мы накопили за предшествующие века, в том числе и за годы советской власти. Удивительный, не имеющий прецедента в истории феномен: при всех ужасающих кровопролитиях, выбивших на поколения вперед цвет российской нации, страна, тем не менее к концу XX века имела блестящую, высоко ценимую в мире науку, высокую культуру, может быть лучшую в мире систему образования, вполне надежное, хотя, вероятно, и не самое эффективное здравоохранение.
Мало того. Если верить биологам, утверждавшим, что генетический ущерб от побоищ 30-х годов и потерь во второй мировой войне может быть восстановлен только через пять поколений, то есть через 100 лет, то мы, Россия, вполне могли бы рассчитывать на новый интеллектуальный и культурный взлет страны в первой четверти - первой половине XXI века. При одном, однако, условии: если ничто новое, разрушительное, не затормозит искусственно наше поступательное движение вперед.
А такая опасность очередного губительного кровопускания, пусть и в других формах, не только очевидна, но и увеличивается на наших глазах с каждым днем, при полном безразличии правительства.
25 миллионов русских остались за пределами России. Территории, освоенные нашими предками, и считавшиеся неотъемлемой частью нашей родины почему-то оказались за пределами границ РФ (Крым, северный Казахстан).
К тому же в наших когда-то братских республиках все больше стали проявляться сепаратистские и антирусские настроения, искусно подогреваемые бывшими первыми секретарями республиканских ЦК, а ныне президентами независимых государств.
Наших бывших союзников по социалистическому лагерю интересует установление максимально тесных контактов со странами Запада в ущерб традиционному сотрудничеству с Россией. Страны-участницы Варшавского договора выстроились в очередь для вступления в НАТО - организацию, рост которой угрожает национальной безопасности России.
Неуверенное поведение России на международной арене (заигрывание с Западом, постоянные уступки, предательство национальных интересов) так же не способствует духовному подъему, а вызывают чувство неполноценности и досады за свою страну.
К концу 90-х годов произошли радикальные перемены в экономике и социальной структуре российского общества.
По мнению отечественных ученых-экономистов, в стране сложилось рыночное хозяйство, мало отличающееся от экономик среднеразвитых капиталистических государств.
Сложившаяся социально-экономическая система была недостаточно эффективной. Отсутствовала юридическая защита прав собственности и отечественных производителей. Не был разработан план социальной защиты населения. Не уменьшались размеры внешнего долга; ежегодные платежи по нему превышали половину федерального бюджета.
Глубинные и противоречивые процессы в социально-экономической сфере при депрессивном состоянии производства и недостаточной компетентности руководства привели в августе 1998 г. к финансовому кризису. Затянувшийся на многие месяцы кризис потряс все отрасли народного хозяйства. Потери банковской системы составили в ценах середины 2000 г. 100 -150 млрд. руб.; госбюджет недополучил свыше 50 млрд. Лишь во второй половине 1999 г. были преодолены негативные последствия кризиса. Начался медленный подъем производства.
Финансово-экономический кризис тяжело отразился на положении широких масс российского населения. Во многих районах страны стали привычными задержки выплат заработной платы и пенсий. В 1999 г. насчитывалось 8,9 млн. безработных:, что составляло 12,4% трудоспособного населения России. Для смягчения обстановки правительство принимало меры по сохранению рабочих мест, вводились общественные работы.
Кризис отрицательно повлиял на демографическую ситуацию страны: уменьшилось население -к середине 1999 г. его численность упала до 145,9 млн., сократившись за десятилетие почти на 2 млн. человек.
В политической жизни все более отчетливо проявлялся кризис власти. Падал авторитет президента Б. Н. Ельцина, снижалась его роль в жизни государства. Участились кадровые перестановки в правительстве, министерствах и ведомствах.
12. Эволюция местного самоуправления в России от земской реформы 1864 года до наших дней.
Начиная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления.
Ко второй половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления. Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60-70-х гг. XIX в. Местное самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Получившее силу закона Положение о земских губернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний". Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер. Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы. Как показывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 - еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. россиян. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей. Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и "вообще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т. д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие... Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения. В гражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правами юридических лиц. Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений. Земские учреждения создавались как хозяйственные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, видели в них возвращение к традициям русской соборности и рассматривали как первый шаг к российской конституции. В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещательным голосом при императоре. Правительственные притеснения порождали оппозиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям. Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян. Медицина и образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стяжал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора". Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду. Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206. Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости. В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц - волостей. Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников. Таким образом, в конце XIX - начале XX столетия в России действовала развитая система самоуправления. Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года. Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие. Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях. Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года. Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности - председатель управления государственным имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства. Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы - Министром внутренних дел. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года. В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Городская управа являлась исполнительным органом городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской вправе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой. Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора Министром внутренних дел. Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам Присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания. волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин. Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица. Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие вопросы. Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине. Волостной старшина являлся как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица - сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы. Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства. Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне. После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти - Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты. Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Призывы некоторых общественных деятелей к возрождению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде - не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти. Земства внесли большой вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа.
Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию. Из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать выводы, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации. 1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское. 2. Существование на местном уровне различных видов самоуправления, в том числе производственное, купеческое, студенческое и др. 3. Функционирование (на определенных этапах исторического развития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне. 4. Оптимальное сочетание централизованного государственного управления с децентрализацией управления на местах. 5. Ступенчатые структуры формирования органов местного самоуправления, которые включили в себя избрание непосредственно населением в сочетании с представительством от других видов самоуправления. 6. Выполнение местными органами широкого круга полномочий. 7. Установление государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. 8. Тесная взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ. 9. Зависимость местного самоуправления от государственной политики, в том числе от эффективности правового регулирования общественных отношений, возникающих на местном уровне. 13. Эволюция государственной власти России от периода образования Московского государства до наших дней.
Московское княжество возникло в конце жизни Александра Невского (1263 г.), разделившего между сыновьями свои земли. В 1480 г. Ивану III удалось добиться полной независимости Великого Московского княжества - крупнейшего государства в Европе. К собственно государственному управлению относились сбор налогов, система призыва на военную службу и судопроизводство. Дворцовая администрация отвечала за содержание великокняжеских войск, управляла владениями великого князя, снабжением дворца придворными службами. Главой государства был "великий князь всея Руси" - титул, утвердившийся за Иваном III. Он обладал законодательными, административными и судебными полномочиями, которые постоянно расширялись. В государственном праве России формируется представление о самодостаточности власти российского монарха. Важным фактором укрепления государственности стал первый общерусский судебник Ивана III (1497 г.), усиливший борьбу с антигосударственными преступлениями. При Иване III начинает складываться национально-государственная символика. Свою власть в стране великий князь делил с удельными князьями - своими братьями. Суверенные права удельных князей на подвластной территории были значительны: они судили, собирали в удельную казну таможенные пошлины, дани и другие поборы, имели дворцовый аппарат с дьяческой канцелярией, свои боярские думы с "введенными боярами". Удельный князь считался главой местного дворянского воинства. Права и обязанности удельных князей строго регламентировались договорами с великим князем. Важная роль в системе управления принадлежала боярской Думе, выросшей к XV в. в "постоянно действовавший" совет. Термин "боярин" стал обозначать не просто привилегированного крупного землевладельца, а пожизненного члена боярской Думы. Не имея специального регламента, Дума действовала на основе сложившихся процедурных традиций. Реальными исполнителями воли князя были дьяки. Они составляли аппарат боярской Думы, казны и двора. Важным событием в политической жизни страны было принятие 16 января 1547 г. Иваном IV титула царя. За период с середины XV до середины XVI в. территория России увеличилась более чем в 6 раз. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие владения, должна была уступить место новому аппарату власти. Но ряд факторов не позволяет охарактеризовать сложившуюся в тот момент систему управления страной как централизованную: 1) неразвитость общегосударственных органов власти (дворец и казна) и отсутствие в них строгого разграничения функций; 2) центральные органы управления не только не дублировались на местах, но и не имели там своих представителей; 3) сохранявшиеся удельные княжества; 4) кормленщики; 5) местничество; 6) относительная самостоятельность церкви. В XVI в. Формируется Земский собор, он пока не имел ни четкой структуры, ни четкой компетенции. Как правило, земские соборы рассматривали судебные, административные, финансовые и военные (включая международные) вопросы. Формирующейся централизованной монархии был нужен сословно-представительный орган, таким институтом как раз являлись Земские соборы. Одним из последствий их созыва являлось то обстоятельство, что правительственная власть снимала с себя в какой-то степени ответственность за проводимые ею мероприятия, так как эти мероприятия оказывались одобренными достаточно широким кругом советников. Однако соборы XVI в. - это не представительные учреждения в обычном понимании: а) власть царя они не ограничивали; б) не было выборных представителей. Это скорее бюрократические учреждения. В середине 50-х гг. завершается реорганизация центральных органов управления, за которым позднее закрепилось наименование приказов. Создание приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Порой отсутствовало четкое разграничение функций между отдельными учреждениями. Для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального управления с территориальным. Но в целом разветвленная приказная система с ее бюрократическим аппаратом явилась сильным орудием укрепления централизованного государства. Значительные изменения произошли в системе местных органов власти. Институт кормлений постепенно был ликвидирован. В 1549 г. из компетенции наместнического суда исключены были дворяне. В городах вводилось выборное самоуправление. Изменения в системе управления дополнялись преобразованиями в судебной сфере. Наиболее значимым было категорическое требование Судебника 1550 г. об участии "судных мужей" - своеобразных присяжных заседателей. Проведение реформы управления, введение единого законодательства (Судебник 1550 г.) не могло быть осуществлено при сохранении прежней системы феодальных иммунитетов (освобождавшей их от подчинения общим нормам закона, прежде всего от уплаты налогов), поэтому в середине XVI в. политика была направлена на уничтожение феодального иммунитета. При Иване Грозном верховное руководство всеми главными службами и учреждениями Российского государства осуществлял Опричный двор. Свою реальную слабость власти пытаются компенсировать террором. Создается не четко работающий аппарат государственной власти, обеспечивающий выполнение решений правительства, а аппарат репрессий. Главным результатом опричнины стал новый механизм власти, с помощью которого стало возможным управлять огромной страной, не поощряя, а наоборот гася ростки демократии. На смену сословно-представительной монархии в результате опричного переворота пришло самодержавие как форма политической и государственной организации господствующего класса. Никаких реальных возможностей ограничения власти Ивана Грозного ни боярская Дума, ни изредка созываемые в этот период Земские соборы не имели. Система управления страной и механизм ее деятельности не изменились при сыне Ивана Грозного - Федоре Ивановиче (1584-1598 гг.), который был утвержден на царство Земским собором в мае 1584 г. В XVII в. окончательно складывается национальная форма монархии - самодержавие. В то же время существо самодержавной власти не было закреплено в законодательстве. Власть царя ограничивалась только православной нравственностью и сложившимися традициями. На протяжении всего XVII в. сохраняется значение боярской Думы как высшего совета при царе. К системе высших органов государственной власти относились Земские соборы, роль которых в первой половине XVII в. значительно возросла. Уже в первые годы правления династии Романовых восстанавливается приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений. Громоздкая приказная система тех времен с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество. В местном управлении шел тот же процесс централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными темпами. Основной административно-территориальной единицей России становятся с конца XVII в. уезды, которые делились на станы и волости.
В городах существовали различные системы самоуправления - в Пскове коллегия общегородских старост, в Новгороде Великом - собрание "градских людей". К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. К концу XVII в. система государственного управления сословной монархии вступает в сложный этап модернизации всей политической системы страны.
Преобразования Петра I в области государственной власти состояли в следующем (выделим десять пунктов для удобства изучения): 1. Московское государство восприняло некоторые черты административного управления, используемого татаро-монголами: порядок налогообложения 4. Отмена в 1682 г. местничества. 5. Ослабевала роль Земских соборов. Во второй половине XVII в. они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы.
Бюрократический аппарат государственного управления с его регламентацией. Существование слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе, и их правовое положение было оформлено в известной петровской "Табели о рангах". В 1711 г. было создано постоянно действующее высшее правительственное учреждение - Правительствующий Сенат. Сенат был наделен широкими полномочиями: заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, о Явке на службу, о развитии торговли и т.д. Однако царь не делился с ним своей верховной властью. Сенат оставался законосовещательным органом и выполнял функции упраздненного разрядного приказа В 1722 г. был издан указ о престолонаследии, согласно которому монарх по своему усмотрению назначал себе преемника Преобразование приказов в коллегии (1718-1720 гг.) Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний (губернатор) и провинций (воевода). В 1720 г. был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. Преобразования государственного управления, осуществленные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сенат, например, действовал 206 лет, синодальное устройство было 200 лет; После Петра дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. ,,,,
Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70-90-е годы. Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767-1768 гг.).
По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий. В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала.
ПАВЕЛ 1 Укрепил самодержавную власть, ослабил значение Сената.
Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет. Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона "без утверждения верховной власти". Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте "Об учреждении министерств" (8 сентября 1802 г.):
Министерство просвещения не осуществило программу всесословного школьного обучения. В 1854 г. имелось 77 гимназий, в том числе в Тобольске, Томске, Иркутске. Более 100 городов не имели школ. Не были открыты они в селах. Не имели гимназий многие губернские города. Министерства военное, морское, иностранных дел управляли соответствующими отраслями под непосредственным личным вниманием императора, решали ответственные государственные задачи, перестраивали неоднократно свои организационные структуры, важнейшими среди которых руководили члены императорской фамилии. Управление этими сферами было централизовано в гораздо большей степени, чем другими. Имела место мелочная регламентация деятельности низших звеньев при почти полной бесконтрольности военной администрации. Военные министерства функционировали на основе нового Устава об управлении армией в военное и мирное время, занимались военно-теоретической подготовкой командного состава, боевой подготовкой войск, техническими переоснащением армии, использованием достижений военной науки и техники. Для управления растущим хозяйством императорской фамилии 22 августа 1826 г. создано Министерство императорского двора и уделов, многочисленные егермейстерские, конюшенные и другие дворцовые конторы которого и Департамент уделов заведовали землями, предприятиями, крестьянами, различным имуществом, обслуживали императора и членов его фамилии. Николай I стремился подчинить всецело себе центральное управление, установил строгий порядок еженедельных "всеподданнейших докладов" министров лично ему. Секретный комитет под председательством В.П. Кочубея, созданный для "пересмотра государственного управления" (6 декабря 1826 г.), имел предписание работать и готовить проекты секретно, силами доверенной бюрократии, не привлекать даже дворянские общественные силы. Задумывались реформы для централизации системы управления, укрепления ее законной основы, искоренения произвола чиновников - этого извечного зла российского управления. Проведены меры по укреплению центрального управления с помощью петровского опыта его милитаризации. Главами большинства министерств назначены генералы. Введено военное устройство в управлении путями сообщения, лесным делом. Милитаризированы производство чугуна, железа, вся горнозаводская промышленность. Департамент горных и соляных дел министерства финансов преобразован (1834 г.) в военизированное Главное управление горных и соляных дел со штабом корпуса горных инженеров, горного аудиториата и расположенными на заводах воинскими командами, призванными предотвращать волнения крепостных горнозаводских рабочих, способствовать увеличению производства продукции. Через этот орган Министерство финансов управляло горными заводами, соляными промыслами, приписанными к ним рабочими, Монетным двором, осуществляло надзор за частной промышленностью. Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров. Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр-приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации. Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в. Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом "О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами" (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, "не простирать власть свою за пределы законов", т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать "по точной силе и словам закона". Губернским прокурорам надлежало "непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных". Губернаторам указано, что они "никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы", по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а "прямо в те места, до которого какое дело принадлежит". Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената - контролировать его исполнение. Губернаторам указано: "Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит". Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств. Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, руководители местных, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. - комитеты), комиссии народного продовольствия, строительные, дорожные, комитеты статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др. Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело характер централизованного, бюрократического института управления. По "Общему наказу гражданским губернаторам" (3 июня 1837 г.) главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губерний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение императорских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, организовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обеспечить единство местного управления. Установлен бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов его перед вышестоящими структурами, проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией. По "Учреждению губернских правлений" (2 января 1850 г.) они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского величества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных распорядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским частям, судебному управлению. Определены состав губернского правления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-губернатора. Губернское правление состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, "встретив сомнение и недоразумение в смысле законов". Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами. Сеть их обширна: полицейские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, палаты государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и гражданского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов. Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян. Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные уездные казначейства, которые подчинялись губернской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др. В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских. Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; увеличился значительно административный аппарат. Своеобразно строилось государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими окраинами, учитывалось специфическое административно-территориальное деление: наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В наместничествах, генерал-губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность, почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в одних учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные структуры, звенья управления привлекались представители верхушки местного населения, феодалы новых земель получали права и привилегии российских дворян, принимались на императорскую службу вне зависимости от национальной принадлежности. Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александра I и Наполеона Финляндия получила статус великого княжества, впервые обрела государственность, хотя и ограниченную. Российскую корону представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма, Сената (до 1816 г. - Совета), свою судебную и правовую систему, особый таможенный статус и местное самоуправление. Переданной России по решению Венского конгресса (1815 г.) большей части Варшавского герцогства был придан статус царства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся российский император, управлявший через своего наместника (верховного комиссара). Имелись конституция, которой присягнул Александр I, двухпалатный сейм (назначаемый царем Сенат, избираемая дворянами и городскими общинами посольская изба), исполнительные органы в лице государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью католичество. Восемь воеводств управлялись воеводами и выборными советами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная единица "гмин" - тминным сходом во главе с войтом - помещиком. После восстания 1830-1831 гг. Николай I упразднил конституцию, сейм, Госсовет, армию, ввел "органический статут", заменил министерства комиссиями, воеводства и поветы - губерниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника. Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство, сохранены сословные органы баронов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен Литовский статут, ограничены права Курляндии и Ливонии. Управление присоединяемыми постепенно в течение всей первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в различных формах по общероссийскому образцу в основном. Добровольно вошедшей в состав России (1801 г.) Восточной Грузией управлял главнокомандующий, ставший председателем возникшего в 1803 г. Верховного Грузинского правительства, состоявшего из экспедиций, действовавших подобно губернским правлениям. Окружные начальники возглавляли уездные управы земской полиции и суд. Городами управляли коменданты из офицеров русской армии с помощью полицмейстеров из грузинских дворян. В Азербайджане созданы провинции и магалы, которыми управляли соответственно коменданты из русских офицеров и магальные наибы из лояльных местных феодалов. Комендантское управление совмещало административные, полицейские, судебные функции. Образованная в 1828 г. из Эриванского и Нахичеванского ханств Армянская область управлялась областными начальником и правлением с широкими административными, финансовыми, судебными функциями. Составные части области округа управлялись окружными начальниками, магалы - наибами из армянских дворян. "Наказом главному управлению Закавказским краем" (12 ноября 1842 г.) определены задачи по охране границ, организации таможенной службы, пределы прав и обязанностей различных сословных групп, условия вероисповедания жителей Закавказья. В ходе острого периода Кавказской войны учреждено наместничество Кавказа (1844 г.). Наместнику М.С. Воронцову предписано было реорганизовать управление воюющим краем, подавить сопротивление горцев, подчинить их российской короне, привести в повиновение, в состояние подданных. К концу 1846 г. оформлен аппарат сражающегося наместничества. В совет наместника Николай I назначил чиновников. Организована канцелярия из ответственных должностных лиц. Наместнические учреждения установили контроль за всем региональным аппаратом и судом Кавказа, обеспечивали исполнение законов. Своеобразными функциями были наделены губернаторы, объединившие военное и гражданское управления, имевшие статус военных губернаторов. Участвовали в управлении выборные заседатели из дворян и купцов. Уездные начальники ведали хозяйственными, полицейскими, судебными делами, участковые начальники выполняли полицейско-судебные функции. Управление Кавказом отразило обстановку жестокой войны между Россией и имаматом Шамиля, подчинено задачам завоевания Кавказа. До 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство объединяло Тобольскую, Томскую, Якутскую губернии. По предложению генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского созданы Западно-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская, Томская губернии и образованная Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (образованные Иркутская, Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Камчатское, Троицко-Савское управления). Генерал-губернаторы имели очень широкие административные, полицейские, хозяйственные, финансовые, судебные и другие полномочия. Совет генерал-губернатора состоял из назначенных императором чиновников, должен был контролировать его деятельность. Губернское управление строилось по общероссийским стандартам. Вместо уездов губернии делились на округа, начальники которых возглавляли окружное казенное управление, совещательный окружной совет чиновников. Земский суд и его глава - земский исправник ведали полицией округа. Полицией городов ведали городничие, хозяйственными делами - сословные думы (голова, 2-3 заседателя). Русское сельское население имело волостное и сельское управление. На территории сибирских областей размещались постоянные и регулярные войска (казаки). Областное управление имело те же структуры, что и округа губерний, но окружной начальник совмещал гражданские и военные функции управления. В отличие от Европейской России в управлении Сибирью громадную долю составляли функции содержания каторжан, поселенцев, особенно в восточной части, и управления нерусскими народами. Местная администрация опиралась на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях проводилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления. Николай I упразднил наместничества как постоянно действующий институт в системе управления, создавал их в исключительных случаях по политическим соображениям и на основе особых императорских актов (царство Польское, Кавказ). В законах о центральном и местном управлении не предусматривался этот институт. Предпочтение отдано генерал-губернаторству. Их число возросло с трех в начале века до 10 к 1850 г. Они объединяли по нескольку губерний, являлись по сути дела имперскими округами. Государственное управление городом сохранило прежние учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими и уездными городами. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 - уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Возрастало значение и промышленных, торговых функций. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни. Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах. С 1802 г. стали создаваться градоначальства. Градоначальство как административно-территориальная единица включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии. Как институт управления учреждалось градоначальство на основе частных законодательных актов, функционировало по "особым учреждениям", входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Возглавлял градоначальство градоначальник. Его назначал лично император, в том числе по представлению МВД. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города. Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом "О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным" (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее ПО душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников. В 1837-1841 гг. оформлено сословное управление государственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д. Киселева. Урегулировано не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и самоуправление, его начала в соответствии с российскими традициями земского управления. Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сельские общества и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества - низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух "сельских добросовестных" на три года в сельскую расправу, уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ. Волостной сход представителей, составлявших волость сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей волостного правления, двух "добросовестных" волостной расправы, решал дела волости. Сословное крестьянское управление (самоуправление) действовало на основе государственных законов под надзором царской администрации, обеспечивало порядок, выполнение податей, повинностей, рекрутчины, было распространено на удельных крестьян, учтено в организации общественного управления бывших помещичьих крестьян, вышедших в 1861 г. из крепостной зависимости. В XIX в. стеснено сословное управление духовенства. Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви (РПЦ) оставался Синод, главой которого назначался царем светский чиновник. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817-1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринималась попытка клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Синод усилил духовную цензуру, преследования раскольников и "иноверцев". РПЦ превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства. В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения и регулирования сословного казачьего управления. По-прежнему отсутствовали круги - органы самоуправления, возрастала роль наказного атамана, усиливалось государственное управление казачеством, укреплялся институт жалованных, а не выборных казачьих старшин, казаки привлекались все больше к внутренней службе по подавлению народных выступлений. 2 октября 1827 г. Николай I назначил своего старшего сына, цесаревича Александра, атаманом всех казачьих войск, и с тех пор эту должность занимали наследники престола. "Временными правилами об управлении войском Донским (16 февраля 1828 г.) определены официально права и обязанности войскового атамана. Через семь лет закреплено окончательно за наследником престола звание Войскового атамана всех войск, которому подчинены все наказные атаманы. Этот статус отражен и в своде законов Российской империи. В соответствии с Положением об управлении Донского войска (6 мая 1835 г.) учреждена новая система управления войском с приоритетным государственным началом. Она отразила окончательное превращение донского казачества в особое военное сословие, главное назначение которого - верная государева служба. Суженное казачье сословное управление функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления. Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли. В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное образование, низкая квалификация чиновничества. При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера становились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно. Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (6 августа 1809 г.), известный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах. Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали значительные классные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности. Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. "Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками". Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образованную прослойку чиновничества. При Николае I, который предпочитал опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, почетные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: "Россией правят столоначальники". В первой половине XIX в. проведена уникальная систематизация законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно. Повелением Александра I создана специальная комиссия, приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или "Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании престола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые. М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 томов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ). На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действующих законов, составивших Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Сперанского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, центральном, местном управлении, о государственной службе, сословиях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданского, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г. По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либерально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие "Основных государственных законов Российской империи", в качестве которых систематизированы в первом томе "Свода законов Российской империи" императорские законы XVIII - начала XIX в. о государственном устройстве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон "Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает". Другими основными законами закреплена вся система самодержавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха - источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих", - закреплено в основных законах абсолютное право монархов на власть и управление во всей государственной системе. Тем самым сформулирована представлявшаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержавия каким-либо представительным сословным или многосословным учреждением. Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократического аппарата. * * * В истории административных преобразований первой половины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена братьев-монархов в декабре 1825 г., выступления декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административными преобразованиями. Послевоенный политический курс Александра I означал не только отказ от них, но и контрреформирование отдельных сфер управления, что вообще присуще самодержавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, подчинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приняли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудниках. Представители голштинской династической линии на романовском престоле укрепили свое самовластие, связывали с самодержавием победу над Наполеоном, рост международного авторитета российских императоров, в этом видели свое предназначение - властвовать и управлять русским народом. Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему император. Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады "самодержавие, православие, народность", что определило содержание государственной доктрины почти на столетие. Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представительства, создания правового государства и гражданского общества. Государственное управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность. В отличие от эволюции управления Англии, Америки и других стран в России происходило усиление самодержавной природы государственного управления, его централизация, бюрократизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции государственного управления передавались органам полиции, политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступление его в новую фазу - фазу формирования полицейского государства. Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Николаем I, многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где "цивилизация" прикрывает варварство. Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощадностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенциальные возможности и развитие. По признанию известного историка С.М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому народу за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет доказать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления. Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохранить Россию как заповедный остров феодальной, крепостнической системы государственного управления. Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрократически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве. Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными основы абсолютистского государственного управления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху. Вопросы для самопроверки 1. Какие конкретно-исторические условия повлияли на состояние государственного управления первой половины XIX в.? 2. Проекты государственного управления М.М. Сперанского. 3. Государственная уставная грамота Российской империи. 4. Проект изменения государственного управления в конституции Н.М. Муравьева. 5. Радикальный проект изменения государственного управления в "Русской правде" П. И. Пестеля. 6. Реорганизация и учреждение новых высших органов государственного управления впервой половине XIX в. 7. Создание министерской системы центрального управления, ее отличие от коллежской. 8. Изменение местного государственного управления в первой половине XIX в. 9. Ограничение сословного общественного управления в первой половине XIX в.: дворянского, городского, церковного, казачьего. 10. Реформа общественного управления государственных крестьян (1837-1841). А.Д. Киселев. 11. Значение первого свода законов для государственного управления Российской империей. 12. Развитие чиновной системы, ее влияние на состояние государственного управления в первой половине XIX в. 13. Фундаментальные социально-политические основы и основные направления, черты развития системы государственного управления и результаты его функционирования в первой половине XIX в. В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия. Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев. Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма. В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность "совершенствования внутреннего благоустройства страны". Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60-70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны, так и инициативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного управления. Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности, широкого всесословного представительства, самоуправления публиковались на страницах "Колокола", "Полярной звезды" А. И. Герцена, "Современника" статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революционных демократов, сторонников российского крестьянского социализма. Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставленных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др. В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал весной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейхсрата в совещательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) нижнюю палату - съезд 180 государственных гласных из представителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых "высочайшей властью" и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней должны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Госсовета. Предложены и "особые совещания" министров по самым важном вопросам исполнительного характера. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект создания при Госсовете дворянского и земского съездов для обсуждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного характера. Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян "искоренять всякую неправду на земле русской", и во всеподданейшем адресе просило учредить земское собрание "выборных всей земли русской" как единственное средство к удовлетворительному разрешению вопросов, возбужденных Положением 19 февраля 1861 г. Совещание мировых посредников Тверской губернии высказалось категорично в поддержку этого пункта. В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе императору призвало его довершить "государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству". Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н. Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и другими общественными деятелями, которые видели в будущем конституционном учреждении не ограничение, не противовес монарху, а дополнение и помощь верховной власти, что могло гарантировать политическую стабильность, укрепить единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного кризиса. Модернизацию системы власти и управления, приспособление ее к новой исторической ситуации они предлагали без радикальных перестроек и при сохранении монархических принципов политической системы, что сближало их идеи с проектами либеральных бюрократов. Авторами консервативных проектов были группировавшиеся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Муравьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие представители охранительной концепции. Они отвергали категорически не только радикальные, но и либерально-консервативные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету русского народа, допуская лишь отдельные административные изменения с целью придания прочности и устойчивости монархической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы высших, центральных, местных органов государственного управления. Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перспективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал всесословное государственное управление несовместимым с образом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец, и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последовательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III. Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил организационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ. "Активно работали прежние и вновь созданные департаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов". В 1861 - 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением крестьянской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и административные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864-1881 гг.) наблюдал за проведением там крестьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859-1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кавказский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882-1893 гг.), с 1894 г. - Отделение свода законов государственной канцелярии. Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и массу различных узаконений, а также дела, связанные с организацией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодательства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоряжения к исполнению законов, с 1862 г. - государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. - годовые отчеты Государственного банка. После полосы реформ 60-70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета, учредил в 1884 г. при нем "Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Сената" с функциями надзора за высшим судебным органом. Значение Госсовета падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям. Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функций и внутреннего устройства, перераспределении дел между отделениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы. В 60-70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рассматривала предварительно все проекты, вносимые министерствами в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке концепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударственных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Российской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет. Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью общественно-политических организаций, за прессой, руководило дознаниями по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это особое отделение канцелярии в 60-70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового общественного движения, возникновения острой критической ситуации на рубеже 70- 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделения, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрессивные карательные органы в мощное централизованное административно-полицейское ведомство. Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его основе 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорского Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями императрицы Марии. Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцелярии царя и высшего органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновников включены в сферу непосредственного императорского ведения, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером высшего учреждения. Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего органа, использовалась императорами для обеспечения личного влияния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие. Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного учреждения, по закону 1872 г. рассматривал вносимые царем проекты наиболее важных законов, принимал постановления по представлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции законосовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд узаконений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, усиленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах. Однако комитет министров не мог координировать деятельность различных ведомств, он не был кабинетом министров, "объединенным правительством", против чего был Александр II, не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о должности премьер-министра, который мог покушаться на исключительность его самодержавных полномочий. В Российской империи отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревностно отстаивало свою отраслевую обособленность. Министры подчинялись лишь императору. Организация российского центрального управления качественно отличалась в худшую сторону от европейского. В европейских странах действовали кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объединявшие исполнительную власть, органы центрального управления. Они формировались как итог функционирования парламентской системы, на прочной конституционной основе, чему упорно и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запада, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформенное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и различных структур внутри них. В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет министров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещательной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных территориях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, запретил примерно 200 "особо вредных изданий", решал другие вопросы чрезвычайного характера. Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, председателей Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных лиц. Совещания проводились по воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена целесообразность дополнить дореформенное высшие органы управления новым. Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, наделенный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударственного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Комитета министров и Госсовета, другие близкие царю официальные лица. Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учреждений, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, отчеты министров, их "всеподданнейшие" предложения по реорганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотрено более 300 крупных вопросов. Согласованные решения получали после утверждения императором законную силу "высочайших повелений", дополняли, конкретизировали законы. Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистерских, общих вопросов государственного управления, что сказалось положительно на развертывании реформаторской практики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре. Детище Александра II созывалось Александром III лишь дважды и прекратило существование в 1882 г. В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединенного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра. Реформы 60-70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, который сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все высшие, центральные, местные учреждения новые законы; несколько раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры "Собрание узаконений и распоряжений", продолжал исполнять функции толкования законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и принятие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего надзора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий. Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судебная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апелляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некоторые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На правах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы. Сенат рассматривал все больше и дела о политических преступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Сената провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший судебный орган по политическим делам, который имел особый статус и назывался "Особым присутствием для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах". Личный состав его формировался императором, состоял из первоприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых императором на год по спискам министерств внутренних дел и юстиции губернских и уездных предводителей дворянства, столичного городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закрытые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-карательные функции среди высших органов государственного управления. Святейший синод сохранил в пореформенное время дореформенные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цесаревича, одного из ярких и последовательных сторонников охранительно-консервативного курса, "чисто самодержавного", сильного и всеохватывающего дворянского государственного управления без "примесей" всесословности, земщины, какого-либо представительства. В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образования. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управлял растущей сетью народных учебных заведений. Во втором 50-летии своей "биографии" министерства проявили себя как жизнеспособные органы самодержавного управления, активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведомственную управленческую вертикаль. Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе "линейного" принципа исполнительную вертикаль центральных и растущих местных органов, превращались все больше в ведомственную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства. Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Начальникам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребовало создания таких специальных советов, комитетов, на заседаниях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, финансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с элитой различных социальных слоев и сфер жизни общества. Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными процессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с административно-полицейскими задачами оно выполняло еще административно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало крестьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало необходимые сведения через свой центральный статистический комитет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми крестьянами, земское общественное управление. Земский отдел получил статус самостоятельной структуры, приобрел значительный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых законов по проведению крестьянской и земской реформ, за управлением всеми категориями многомиллионного крестьянства, местными органами административного и сословно-дворянского надзора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенческими и другими делами, а также комплектованием армии. В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство. В составе МВД функционировали новые хозяйственный и медицинский департаменты, управления по переселенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитетами, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др. Особый статус придан МВД созданием в 1880-1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД играли роль своеобразных "первых министров" при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное общественное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жандармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД. Департамент полиции имел не только широкие функции, но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждениями, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначальниками, транспортными, фабричными полицейскими и жандармскими структурами, адресными столами, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейскими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени. МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения. Возвышение роли хозяйственных министерств, ведавших экономическими сферами, - тоже отличительная черта центрального управления, обусловленная необходимостью государственного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономическое развитие. Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятельности, укрепило "линейную" связь по вертикали, расширило полномочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, решало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведение денежной реформы и др. Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфактур осуществлялось государственное управление казенной промышленностью и попечительство над частной промышленностью и торговлей. Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инспекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; информировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотношениях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фабричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием - коллегиальным органом департамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на организацию технического изобретательства, совершенствование технического прогресса. Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредитной и банковской системах. Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части управляла казенными банками, контролировала частные, проводила все операции по заключению займов, платежам по ним процентов, вела государственную долговую книгу. Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повинностей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неокладных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичечным, керосиновым, свеклосахарным) и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошлинами. Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расширил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утверждении бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполнении сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им установлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, создано единство различных государственных касс, учреждены контрольные палаты на местах в качестве органов финансового контроля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по сводным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контролерам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незаконные расходы с целью денежного возмещения части этих расходов. Предложен был предварительный контроль, но он отвергнут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтрольном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государственным кредитованием, расходованием отдельными компаниями, выделенных казной ссуд за казенными банками. Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцелярии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты "обиженные" ГК чиновники. В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного комитета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мельников являлся профессором Института путей сообщения, возглавлял строительство железной дороги между Петербургом и Москвой ("Николаевская"), Главное управление железных дорог. Промышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внешней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строительства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопасности. Не решили проблемы и государственное поощрение инициативы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд железнодорожным обществам и компаниям с государственной гарантией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог. На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упорядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. - единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны. Было реформировано и молодое Министерство государственных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других имуществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельческой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ведение департамента, деятельность которого было подчинена повышению интенсивности сельских хозяйств. Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Расширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное попечительство о расширении обрабатываемых площадей, включении в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, повышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, развитие и организацию сельскохозяйственной промышленности (кустарных промыслов) и др. В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии, существующего строя, последовательно проводить в учебных заведениях идеи самодержавия, православия, народности. Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями являлись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г. созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные советы для управления начальными учебными заведениями, в состав которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования. В условиях реформ Министерство народного просвещения изменило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассными классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами. Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление высшим образованием. Общий устав императорских российских университетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда. Университеты получили широкие автономные права управления, условия развития студенческой и преподавательской инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказано: "Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских". Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончившие университет с ученой степенью лица податного состояния пользовались правами личного или потомственного почетного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены условия получения университетского образования. В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дворянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о "кухаркиных детях", ограждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молодежи из "низов", что сузило социальную базу подготовки специалистов для государственного управления и службы. Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автономию университетского управления, профессорские коллегии, выборность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодеятельные организации студентов, ввел правило отдавать в солдаты неблагонадежных студентов, протестующих против ограничения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности университетского правления. В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосословным, выборным Александр II повелел сохранить традиционные самодержавные устои, основы местного управления, обеспечить решающую роль в нем дворянства. Государственное местное управление строилось по-прежнему в соответствии с административным делением, было представлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях. Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как институт абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии, являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально перед императором за состояние и эффективность власти, управления, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопоставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство высшего, центрального и местного управления. В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный институт самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех гражданских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. - право издавать обязательные для всех постановления с целью "правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности", мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры наказания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору дано право влиять на суд, избрание мировых судей, присяжных заседателей. По закону 1889 г. он стал председателем губернского присутствия - особого административно-судебного учреждения для крестьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее он получил председательский пост в новом губернском "Особом совещании", созданном из специальных чиновников-особистов" для руководства производством дознаний по государственным преступлениям, в состав которого входили и начальник губернского жандармского управления, прокурор окружного суда. Этот орган с чрезвычайными полномочиями вершил суд скорый и строгий. Власть губернатора была распространена и на новые совещательные учреждения, многочисленные присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губернских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского общественного управления. Разрасталась структура губернского управления. К дореформенным рекрутскому, статистическому и другим комитетам добавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и присутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний - фабричные столы, через которые усилено внимание промышленности, рабочему классу. Председательство в полутора десятках присутствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности. Характерной особенностью пореформенного местного управления стало расширение и укрепление ведомственной вертикали. Министерства изменили прежние, создали свои новые губернские структуры, упорядочили ведомственное отраслевое управление. Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недовольства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг. Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жандармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных общественных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапировали осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, общего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармского управления. Отдельные жандармские органы функционировали в крупных городах и на железных дорогах губерний. Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним земским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по представлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы центральных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфина имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формировались и совещательные учреждения в виде присутствий, комитетов, которые действовали как распорядительные органы, состояли из уездных чиновников. Уездные податные присутствия исполняли поручения казенных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, промыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. давали разрешение на открытие питейных заведений, наблюдали за соблюдением введенной винной монополии. Функционировали присутствия по крестьянским делам, по воинской повинности и др. Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подведомственного Сенату. До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, институт которых был создан в условиях крестьянской реформы. Мировой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел широкие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода, утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, составлял и вводил уставные грамоты между помещиками и его бывшими крепостными крестьянами, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьянским делам присутствиями, подчиненными уездной администрации. Сохранен институт становых приставов. Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное полицейское управление, возглавлявший его капитан-исправник назначался губернатором, а два заседателя избирались. Расширились административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широкого диапазона: от надзора за "благочинием" во время богослужения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьянские сотские и десятские в волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная стража как опора их действиям. Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках помещиков. Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах - городские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появились специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер. Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства выделялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Петербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. - в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных отделений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательствовали в особом по городским делам присутствии, в статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзирали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий, присутственных мест и др. В 1876 г. градоначальники получили право издавать "обязательные постановления", имевшие силу государственного закона, а в 1886 г. - право ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало градоначальника как главу городской администрации. Государственное управление Польшей, Кавказом и другими регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каждое из которых имело широкие полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве - 7, на Кавказе число губерний увеличено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири - с 4 до 9, в Остзейском крае - до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном - до 9. Туркестанское генерал-губернаторство включало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы вассалитета и протектората, и находились в зависимости от Российской империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские губернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кадры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы. Местное государственное управление охватывало все население Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, сословной основе, взяло под контроль возникшие на местах органы сословного и многосословного общественного управления. Одной из особенностей пореформенного государственного управления является дополнение его развитием существовавших и образованием новых форм общественного управления. Заметно возросла роль дворянских уездных и губернских собраний, предводителей дворянства в формировании и деятельности органов как государственного, так и всех форм общественного управления. "Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (19 февраля 1861 г.) для бывших крепостных был предусмотрен статус временно обязанных, который они получали по договору с помещиком, закрепленным мировым посредником в уставной грамоте, и который сохранял упорядоченные барщину, оброк, помещичий надзор за их поведением. Временно обязанные существовали до 1883 г., когда перешли наконец в состояние крестьян-собственников, обрели личную свободу, ограниченные гражданские права, что способствовало развитию их общественного управления на уровне деревни. "Общее положение" от 19 февраля 1861 г. стало правовой основой общественного сословного управления крестьян, учитывало существовавший испокон веков общинный образ жизни миром, опыт общественного управления государственных и удельных крестьян, закрепило понятие "сельское общество" - административную единицу и экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному помещику. Ст. 17 гласила: "Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют, по делам хозяйственным, сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставляется миру и его избранникам на основаниях, в сем положении изложенных". Одно из оснований закреплено в 19-й статье: "Крестьяне и общественные их учреждения подчиняются общим губернским и уездным управлениям", т.е. органам местной царской администрации, которая и управляла крестьянским миром на основе царских законов. Помещику предоставлялись прежняя вотчинная полиция и попечительство над сельским обществом его бывших крепостных в состоянии временно обязанных. Для разрешения дел, возникавших из обязательных поземельных отношений между помещиками и временно обязанными крестьянами, учреждены: а) губернские по крестьянским делам присутствия; б) уездные мировые съезды и в) мировые посредники. Пределы власти, предметы ведения их, а также состав и порядок действий определены особым для них законом. В разделе "Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления" "Общего положения" определены законодательно (4 главы, 122 статьи) состав, порядок формирования, деятельности, мера ответственности крестьянского управления, его различных структур и должностных лиц. Крестьянское управление установлено на двух уровнях: сельского общества и волости, которая представляла административное объединение сельских обществ в рамках одного-нескольких приходов с численностью от 300 до двух тысяч ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе 12 верст от волостного (приходского) центра. Сельское общественное управление составляли: а) сельский сход домохозяев, б) сельский староста. Сельский сход созывался старостой в воскресные или праздничные дни, в том числе по инициативе мирового посредника и помещика, воплощал общинную демократию, представлял первичный орган крестьянского управления. Он выбирал старосту и других должностных лиц сельского общества в случае надобности: сборщика податей, десятских, сотских, назначал выборных на волостной сход, принимал приговоры об общих (коренных) переделах наделов земли раз в 12 лет и частых переделах по смерти и рождении мужчин; о других поземельных делах, о раскладке казенных податей, земских и мирских денежных сборов, натуральных повинностей, о взыскании недоимок, о временном устранении крестьян от участия в сходах до трех лет, удалении из общества вредных и порочных членов его, о назначении опекунов и попечителей, об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте, об отбывании рекрутской повинности и др. Приговоры по этим делам принимались большинством голосов при наличии старосты и половины домохозяев. Для решения дел о переделах мирской земли, замене общинного пользования землею участковым или подворным, установлении мирских добровольных складок и расходовании мирских капиталов, о предоставлении порочных крестьян в распоряжение властей требовалось согласие не менее двух третей домохозяев. Голосование осуществлялось разделением голосовавших на две стороны или по существовавшему в обществе обычаю. Приговоры записывались в книгу. На сельского старосту возлагался широкий круг обязанностей: исполнение приговоров сельского схода, распоряжений волостного управления и мировых учреждений; наблюдение за исправным отбыванием податей и повинностей, содержанием дорог, мостов, целостностью меж и межевых знаков, за порядком в училищах, больницах, богадельнях сельского общества, своевременным составлением ревизских сказок, выдачей крестьянам билетов и паспортов на отлучку. Он заведовал мирским хозяйством, мирскими суммами, обеспечивал целостность и хранение общественного хлеба. Наделен староста был и правом ареста, штрафа, принудительных работ за незначительные проступки мирян, но с правом наказанных обращаться с жалобой к мировому посреднику. Предписано старосте было исполнять беспрекословно все требования мирового посредника, судебного следователя, земской полиции и других властей, а также все приказания волостного старшины по делам полицейского ведомства. Волостное управление составляли: а) волостной сход, б) волостной старшина с волостными правлением, в) волостной крестьянский суд. Функции крестьянского управления ограничивались сословными рамками, осуществлялись в пределах волости и сельского общества, не имели выхода на уездный, губернский уровень; контролировались царской администрацией, которая имела право отстранять волостного старшину, сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом принимал уездный мировой съезд, утверждал губернатор. Государственные инструкции по руководству органами крестьянского управления сковывали их деятельность, которая была опутана сложной трехстепенной системой дворянско-административного надзора, опеки. Фактически крестьянские органы являлись исполнительной инстанцией царской администрации, дополнительным и бесплатным административно-полицейским звеном. Они облегчали администрации сбор налогов, выкупных платежей, комплектование армии, выполнение государственных и земских повинностей, разрешение поземельных споров. Крестьянское общественное управление не смогло оградить крестьян от телесных наказаний, от истощающих крестьянскую экономику выкупов, использования помещиками полуфеодальных форм эксплуатации освобожденных крестьян, от тенденции "раскрестьянивания", проявившейся в социальном расслоении крестьянства, сокращении его численности и доли, вымывании средних слоев, обезземеливании, превращении крестьян в наемных рабочих. Крестьянское общественное управление отразило сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства. Оно не смогло создать условия для развертывания процессов модернизации крестьянского хозяйства. Несмотря на требования крестьян, либеральной и демократической общественности Россией по вине самодержавия была упущена реальная возможность крупной аграрной реформы, сочетающейся с крестьянским самоуправлением. Царская власть консервировала и поместное землевладение и крестьянскую общину - эти два феодальных института средневековья, стремилась ужесточить круговую поруку, приписать крестьян к оседлости в деревне, лишила их права свободного выхода из общины, продажи своего надела, отвергла предложения Н.Х. Бунге и других сторонников либерализации общины по созданию режима выхода из нее. Российское пореформенное крестьянство искало путь к самоуправлению. Общественное управление учило крестьян борьбе за свободу и равноправие. Ее знаменем стали неожиданно для властей и либералов требования земли и воли. Незначительно видоизменилось казачье сословное управление. Усилено государственное управление казачеством. Власть все больше привлекала казачество для выполнения полицейских функций в обстановке растущего антисамодержавного общественного движения. Учреждение земств - одна из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др. В "Положении о губернских и уездных земских учреждениях" (1 января 1864 г.) сказано: "Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения". Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать. В числе предметов ведения названы устройство и содержание путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и ветеринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др. Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппарат от них, сохранив за собой основные позиции управления. Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам; и др. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противоречащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распоряжения губернского и центрального начальства. Главное здесь - допущено земское общественное управление, получившее управленческие функции и относительную самостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентрализации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и только "хозяйственными пользами и нуждами" без права заниматься политическими, административными и тому подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного управления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили структурно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству. Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы. Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев. Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале. В статье 14 "Положения" сказано: "Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами". Предусмотрены три сословные курии - многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) городских избирателей, в) выборных от сельских обществ. Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200- 800 десятин земли по разным уездам, торговых и промышленных предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладельцев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде не менее одной двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный предводитель дворянства. Городскую курию составляли лица с купеческими свидетельствами, владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее б тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000 рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие имущественным цензом. Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских обществ. Кроме избираемых куриальными съездами гласных назначались в состав земских собраний члены от ведомств государственных имуществ и удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не отведенные в постоянное пользование крестьян. Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно колебалось в пределах 14-100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62. Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съездов. Сроки, даты избирательных съездов назначались министром внутренних дел по особому для каждой губернии расписанию. Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции. Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании. Гласные избирались на три года. По статье 39 им "никаких служебных преимуществ не присваивается и содержание не полагается". В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства. Таков один из парадоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление. Во главе многосословного учреждения поставлено руководящее лицо односословного дворянского управления. Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской - министром внутренних дел, что являлось одной из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постановления управ. Для разрешения конфликтов между управой и губернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором. Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов - более 60%. В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи. Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит. Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой. Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел "ввести ныне же в действие" в поименованных 33 губерниях. Создание земских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались включены новые органы управления. Земства в области войска Донского натолкнулись на сопротивление войсковой администрации, чиновников, землевладельцев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в частности, платить земские денежные сборы, чем было парализовано развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить земские сборы. Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским правлением. Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 - в 44 губерниях, которые именовались иногда "земскими". Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие - крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы, но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собственноручно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномочий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требовало отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губернаторы расширяли свой административный контроль над земствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Петербургское губернское земство за то, что оно поставило вопрос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о создании волостных земств. Указы 1866-1869 гг. стеснили деятельность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собраниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, запретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки корреспонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от администрации, под ее контроль. Возникло сложное, уникальное явление в истории российского регионального управления - функционирование двух местных разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: а) государственное, главное, основное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основное, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стремлении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др. Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении. Многие современники связывали с земским управлением перспективу всесословного и даже конституционного управления. Ограниченность земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству всю полноту власти и управления на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным представительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкосновенности верхние этажи государственного устройства и управления, продолжить реформы, дать конституцию. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Александра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормозило цивилизационное развитие России, усугубляло перманентный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стремились реализовать практически идею общественного управления, придать ей действенность. Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия. Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, статистиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. - преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народнических, социалистических идей. В рамках профессиональной компетенции они закладывали комплекс традиций, принципов, правил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменялось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сословным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стесняющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся административному контролю, централизации управления. Земская деятельность охватила многие стороны местной жизни, приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления. Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения. Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие замены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекательную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль. Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить интерес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либеральной бюрократии о расширении прав земских учреждений, создании их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что "право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю". Из-за усилившихся ограничений деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пересмотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев "умственное брожение" радикального характера. Городовым положением от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений, уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их "коренного обновления" в контексте реформ 60-70-х гг. К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация. В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями. С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города. В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др. Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь "в пределах предоставленной ему власти", имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения по "запредельным" были делам объявлены недействительными. Городское общественное управление должно было отвечать "за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам". Степень и меры ответственности расписаны детально, назидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената. Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов, порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недовольной стороны к губернатору, в Сенат. Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключением, по его каналам органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие правительственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению. Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова. Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий. Составлялся один, общий список избирателей. В него включались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов. Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве - 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств. Все гласные составляли городскую думу - распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу - исполнительный орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов. Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и жалобам частных лиц. Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья. Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы. Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу имущества недоимщиков производилось административным порядком, также как и государственных податей и повинностей, одновременно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципального) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственного казначейства, земских сборов на основании особых постановлений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законодательным порядком. Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, отражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием перечня и пределов сборов "Городовому положению", расходованием средств по назначению. Отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии государственных контрольных учреждений. Александр II повелел "ввести ныне же в действие" Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых назван и Таганрог, градоначальство которого (1802-1887 гг.) включало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввести Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотрению министра внутренних дел, а в городах западных и прибалтийских губерний - по согласованию с генерал-губернаторами. Реформированное в 70-е гг. городское общественное управление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный характер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы, отразило специфику быстро растущих пореформенных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от властной государственно-бюрократической системы, которая ограничивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало закономерно и объективно рост оппозиционных настроений в обществе. 14. Эволюция территории и территориального устройства России.
Входя в состав Российской империи, территории не теряли своего самоуправления. Право на территориальное самоуправление содержится в Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649г., Своде законов Российской империи. Однако территории в Российской империи были неравны в вопросах широты своего самоуправления. Разнообразие форм децентрализованного управления регионами России расширяло возможности политического маневра центральной власти, обеспечивало гибкость управления, не разрушая при этом унитарного характера Российского государства.
Другой особенностью административно - территориального устройства Российской империи до 1917 г. было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действий финансовых, судебных и военных ведомств (за исключением генерал-губернаторов). Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушений законности и произвола местных органов власти. Такая система препятствовала развитию сепаратизма и коррупции.
Можно выделить три типа территорий в Российской империи, различающихся степенью самостоятельности.
1. Губернии Российской империи. Этот тип был характерен для территорий, на которых проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, Туркестана.
На этих территориях при наличии управленческой системы унитарного государства (генерал-губернаторства) имелись и органы самоуправления: сначала сословного, а позже - земского. Эти структуры занимались вопросами местного самоуправления, и их существование было вполне совместимо со структурами унитарного государства, так как их функции не пересекались. Имперские структуры ведали вопросами фискальными, промышленными, правоохранительными, в то время как структуры самоуправления занимались вопросами ведения и организации местного коммунального хозяйства, культурной жизни. Так, в Прибалтике действовали органы местного бюргерства - городские магистраты, а также приходские собрания, конвенты, ландтаги и комитеты. В самой России вопросами местного самоуправления занимались земства.
Нерусское население пользовалось широкими правами и участвовало в управлении в тех губерниях, в которых оно составляло большинство. Так, значительные права были даны различным сословиям Закавказья: грузинские дворяне получили права русских дворян, знать за участие в военных действиях получала высокие чины и должности в центральных и местных органах власти Империи. Широкие права имело высшее мусульманское сословие Закавказья. Поэтому нет оснований для суждений о дискриминации нерусского населения.
2. Автономии Российской империи. Второй тип управления в унитарной России представляли собой автономии Польши и Финляндии. Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть - Сейм, который состоял из Короля (российский император), Сената и Посольской избы. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи.
3. Протектораты Российской империи. Этот тип управления заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (нынешняя Тува). В обмен на покровительство российской власти передавались права внешних сношений и военной защиты этих территорий, а русские купцы получали права на льготную торговлю.
До февраля 1917 г. сильных сепаратистских движений, имевших массовую поддержку, в Российской империи не было. Из 160 депутатов IV Государственной думы от национальных районов 150 поддерживали идею "единой и неделимой России". Тенденции к распаду возникли одновременно с разрушением "центра", с самоликвидацией монархии. Инерция распада нарастала в течение всего 1917 г. В конце года региональные политические группировки начали декларировать государственную независимость. Возникли республики Армения, Азербайджан, Грузия, Эстония, Латвия, Литва, Украина, Белоруссия, Башкирская автономия и казахская Алаш Орда. Большого влияния на этот процесс смена власти в Петрограде в октябре 1917 г. не оказала, хотя сам факт очередной смены центральной власти сепаратизму способствовал.
Основы национально-государственной политики Советского государства были сформулированы в "Декларации прав народов России" от 2 ноября 1917 г., в которой закреплялось: равенство и суверенность народов России, право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмена всех и всяких национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России. Правом отделения прежде всего воспользовалась Финляндия. В декабре 1917 г. Советское государство признало ее независимость. Советское правительство признало и состоявшееся при Временном правительстве отделение Польши. В Финляндии произошла короткая, но ожесточенная гражданская война, в которой еще стоявшие там советские войска поддержали рабочее правительство. Вопрос был решен вводом германских войск. В июне 1918 г. из состава России вышла Тува, присоединенная к России по ее просьбе в 1914 г.
В 1919 г. в Литве, а в 1920 г. в Эстонии и Латвии Советская власть пала. В Закавказье в апреле 1920 г. провозглашается Азербайджанская ССР, в ноябре 1920 г. Армянская ССР, а в феврале 1921 г. - Грузинская ССР.
В первой половине 1918 г. стали создаваться автономные республики на территории РСФСР. Появились Туркестанская, Таврическая, Донская, Кубано-Черноморская, Терская республики. Возникали они по инициативе местных советских и партийных органов в рамках прежних административно-территориальных единиц. Четкого правового статуса республики не имели. Большая часть их перестала существовать в результате захвата их территорий интервентами и белогвардейцами.
На раннем этапе развития СССР (до середины 20-х годов) была сделана попытка остановить процесс огосударствления национальностей - кампания, известная как "районирование". Инициатором ее был Госплан (до него - комиссия ГОЭЛРО), задачей - изменить старое административное деление, доставшееся в наследство от Российской империи, в соответствии с задачами хозяйственного строительства и планирования. Побочной задачей было укрупнение территориальных единиц с целью повысить управляемость и снизить затраты на госаппарат. Разделение территории не по национальным границам, а на экономические районы сразу изменило бы административное устройство таким образом, что тенденция к огосударствлению этносов оказалась бы резко ослабленной (предлагалось даже сменить название Совета национальностей на Совет экономических районов). Однако эта попытка оказалась преждевременной: сопротивление республик (особенно Украины) и автономий было таким сильным, что Госплан потерпел поражение.
До образования СССР взаимоотношения РСФСР с автономными республиками строились следующим образом: иностранные дела и внешняя торговля целиком относились к компетенции РСФСР в целом, военные дела также относились к ведению РСФСР, хотя в республиках и создавались свои военкоматы. Вопросы продовольствия, финансов, труда, РКИ, СНХ, путей сообщения, почты и телеграфа находились в совместной компетенции РСФСР и автономных республик. Остальные вопросы республики решали самостоятельно. Автономные области обладали примерно теми же правами, что и губернии, но имели свои представительства в Москве и использовали язык коренной национальности в делопроизводстве.
С созданием Союза Советских Социалистических Республик РСФСР вошла в состав союзного государства на правах члена федерации. Она передала в ведение СССР внешние сношения, внешнюю торговлю, организацию и руководство вооруженными силами и т.д. Автономные республики имели право принимать Конституции, утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов. Высшим органом власти автономных республик являлись съезды Советов республик, а в период между съездами - избираемые ими ЦИК. Они образовывали свои исполнительные органы.
Конституция СССР 1924 г. не похожа на другие советские конституции. В ней нет характеристики общественного устройства, нет глав о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных органах власти и управления. Все это отражено в республиканских конституциях. Главный смысл Конституции СССР 1924 г. - конституционное закрепление образования СССР и разделение прав Союза ССР и союзных республик. Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.
В Декларации отражены принципы добровольности и равноправия при объединении республик в Союз ССР. За каждой союзной республикой оставлялось право свободного выхода из СССР. В Договоре закреплялось объединение республик в одно союзное федеративное государство. Ведению СССР подлежали: руководство вооруженными силами, внешняя политика и торговля, общее планирование всего народного хозяйства Союза, единая денежная и кредитная система, утверждение единого бюджета СССР, руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, основных законов о труде, общих мер в области народного здравоохранения и просвещения. Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых республик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спорные вопросы, возникающие между республиками. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою власть самостоятельно. Территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция устанавливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство. Конституция СССР 1924 г. и республиканские Конституции как бы дополняли друг друга, составляя единую Советскую Конституцию.
В связи с образованием СССР была принята новая Конституция РСФСР 1925г. В ст. 1 отмечалось, что она исходит из основных положений "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и основных начал Конституции РСФСР 1918 г. Проект был разработан в НКЮ, затем над ним работала комиссия Президиума ВЦИК. Она привела Конституцию РСФСР в соответствие с Конституцией СССР 1924 г., оформила правовой статус автономных республик и областей РСФСР. Из проекта была исключена "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и введена статья "Об основах экономического строя РСФСР". Проект обсуждался затем во ВЦИК и на Всероссийском съезде Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. Конституция РСФСР 1925 г. закрепила РСФСР как федеративное государство с автономными образованиями. На территории РСФСР имели обязательную силу постановления Верховных органов СССР в пределах, указанных в Конституции СССР и по предметам, отнесенным к компетенции Союза.
В период после октября 1917 г. в области региональной политики существовало три основных направления: национально-государственное строительство; районирование и новое административно-территориальное устройство; выравнивание уровня экономического развития ранее отсталых территорий.
Решение проблемы районирования и нового административно-территориального устройства вызревало в ходе разработки плана ГОЭЛРО, когда вся Россия была разбита на ряд исторически сложившихся экономических районов, в рамках которых проектировался подъем промышленного производства на базе преимущественного развития электроэнергетики. Стали создаваться крупные экономические и одновременно административно-территориальные районы: Уральская область, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный края, которые соединяли промышленное и сельскохозяйственное производства, образовывали единые экономические комплексы. Создавались они для сокращения перевозок, привлечения дополнительных трудовых ресурсов, структурирования экономического пространства республики.
Решение проблемы районирования и нового административно-территориального устройства вызревало в ходе разработки плана ГОЭЛРО, когда вся Россия была разбита на ряд исторически сложившихся экономических районов, в рамках которых проектировался подъем промышленного производства на базе преимущественного развития электроэнергетики. Стали создаваться крупные экономические и одновременно административно-территориальные районы: Уральская область, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный края, которые соединяли промышленное и сельскохозяйственное производства, образовывали единые экономические комплексы. Создавались они для сокращения перевозок, привлечения дополнительных трудовых ресурсов, структурирования экономического пространства республики.
Ликвидация власти КПСС в августе 1991 г. грозила ввергнуть уже достаточно разбалансированную систему отношений Центр-регионы в хаос: реальные властные структуры в регионах практически перестали существовать. Понимая это, Президент России уже 22 августа 1991 г. подписывает известный Указ № 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Указ предусматривал практику назначений Президентом РФ глав администраций, мэров и представителей Президента в края и области России (первые два поста - по согласованию с региональным Советом). Одновременно ликвидировался чисто советский институт - исполкомы региональных советов.
Проведение административной реформы требовало серьезно проработанной концепции, четко увязанной с общими перспективами развития. А потому территориальное деление страны решили до времени не трогать. Сложившиеся региональные элиты оказались заинтересованы в сохранении именно действующих границ, сколь бы случайными они не были, ибо в этих границах им были обеспечены власть и некое подобие суверенитета.
В России возникла парадоксальная ситуация, когда регионы слишком малы и слабы экономически, чтобы в стране мог существовать федерализм, но слишком сильны политически, чтобы допустить эффективный централизм.
К тому же они используют свое политическое влияние в Центре, чтобы компенсировать собственную экономическую слабость на местах. Наконец, в условиях периферийного капитализма, по законам которого живет Россия, федерализм вообще становится труднодостижимым, ибо ресурсы стихийно централизуются (капитал уплывает в Москву с Урала по той же системной логике, по какой он потом бежит из Москвы в Нью-Йорк). Под разговоры о федерализме мы получили странный симбиоз централизованного государства и конфедерации, соединяющий недостатки обеих систем, но не их достоинства.
Новая федералистская композиция означала установление фактического двоевластия в регионах (избранные советы и назначаемые Центром главы администраций). Уже на этом этапе начал меняться характер взаимоотношений регионов с Центром: возникли и обострились противоречия между избранными региональными советами и назначаемыми Центром главами администрации регионов - частью исполнительной президентской вертикали. Она в то время, по сути своей, мало чем отличалась от принципов строения традиционной советской административно-командной вертикали: характер взаимоотношений практически полностью определялся однонаправленным вектором Центр - регионы. В то же время это положение породило крайне мощную тенденцию консолидации региональных элит и поиска взаимопонимания между властными региональными структурами - процесс, который сегодня играет едва ли не ключевую роль в становлении федералистских институтов в России.
В тот период наибольшая острота внутрирегиональной напряженности существовала не в вертикальной плоскости (Центр - регионы), а в плоскости горизонтальной. Дело в том, что назначаемые Президентом представители центра, лишенные полноценных властных полномочий - и прежде всего распределительных, - очень скоро оказались за скобками реального властного расклада не только в отношениях регионов с Центром, но и (что, пожалуй, важнее) внутри регионов. Реальные же схватки за власть происходили между главами администраций, городскими властями и областными Советами.
Тенденцией периода стал поиск договоренностей внутри регионов, причем шел он достаточно успешно и в интересах укрепления региональной власти: в 1992-1993 гг. откровенно конфликтных регионов в Российской Федерации насчитывалось не более 10-15 (в основном те, где главы администраций были назначены центром без согласования с региональными Советами). Стабилизации положения в горизонтальных структурах региональной власти способствовал и принятый Верховным Советом 5 марта 1992г. закон "О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации". Закон устанавливал двойную подотчетность глав регионов - перед Советом и Президентом России, и двойную подотчетность кабинетов - перед Советом и главой региона. Часть норм этого закона продолжает действовать в настоящее время (в частности, норма о праве президента отстранять от должности избранного главу администрации на основании заключения суда).
Благодаря всем этим процессам к 1993г. в большинстве регионов России сложились относительно устойчивые горизонтальные властные структуры, что создавало предпосылки для выстраивания в дальнейшем вертикальных отношений с федеральным Центром на более стабильном правовом фундаменте "жесткой" модели федерализма.
Однако возможности эти не были реализованы.
Уничтожение власти Советов в центре и регионах в результате событий октября 1993 г. (соответствующие меры были приняты Президентом России буквально через несколько дней после трагедии 4 октября) привело к существенному сокращению влияния и полномочий региональных законодательных собраний и переходу действенной власти в руки назначаемых Центром губернаторов.
Полнота этой власти была предельно достаточной, так как в отсутствие Советов, при слабости гражданских институтов и партийно-политических структур, несформированности региональных финансово-промышленных групп и базирующихся на их основе властных элит, противопоставить что-либо власти главы администрации внутри региона в тот период было практически невозможно. Одновременно в регионах существенно возрастали полномочия органов исполнительной власти, что поощрялось и Центром (Указ Президента Российской Федерации № 1969 от 3 октября 1994 г.).
Опасаясь роста децентралистских тенденций в регионах и крайне озабоченный искоренением наследия "хасбулатовско-советской системы" (и то и другое до принятия новой Конституции действительно представляло серьезную проблему), Центр в этот период допустил по крайней мере два глубоких, возможно, стратегических просчета в политике федерализации страны. С одной стороны, он жестко, последовательно и достаточно долго противился требованиям проведения выборов глав администраций, переподчиняя их непосредственно себе. С другой - Центр просмотрел опасность автономизации и бесконтрольности исполнительной власти в регионах, не предприняв сколько-нибудь серьезных попыток создать противовес этой власти. В целом политику Центра в сфере федерализма периода 1993-1996 гг. можно охарактеризовать как рецидив восстановления жесткой исполнительной (президентской) вертикали в условиях набиравших силу тенденций иного рода - возрастания тяги к децентрализму и хозяйственной самостоятельности регионов. На фоне тенденций развития предшествующих этапов это было явным (хотя, повторимся, в тех условиях понятным и объяснимым) шагом назад и однозначно подрывало уже определившуюся общую логику становления федерализма в России.
Положение мало изменилось и после проведения серии выборов глав исполнительной власти, законодательных собраний регионов и принятия последними региональных Уставов, проведения политики более четкого в правовом отношении разграничения полномочий между Центром и регионами.
Сформировавшуюся систему ни в коей мере нельзя расценить как устойчивую, что и стало очевидным достаточно скоро. Набор административно-политических проблем и противоречий в современной России настолько широк, что отсроченная на старте преобразований административная реформа становится настоятельно необходимой. В ее подготовке и проведении важно максимально использовать накопленный исторический опыт.
15. Возникновение и развитие банков
В условиях международной торговли, принявшей широкие масштабы в Амстердаме, постоянное наличие при крупных торговых сделках значительного количества различной пробы и достоинства металлических денег потребовало создания системы кассиров, которые должны были заменить менял. Кассиры, получая от купцов, пользующихся их услугами, известные суммы денег, открывали на эти суммы "кредит" в своих книгах. Затем они посылали долговые требования купцам, по которым получались деньги и происходило кредитование. Кассиры производ платежи по распоряжениям купцов, уменьшая на соответствующую сумму их текущие счета. Поскольку система кассиров была задействована в огромных оборотах международной торговли, доходы приобрели предпринимательскую основу. Кассиры, обслуживая платежи многих купцов, балансировали, регулировали их взаимные требования. Полученные от купцов металлические деньги использовались кассирами для обменных операций.
Городские власти Амстердама усмотрели опасность в соединении профессий кассиров и менял и приняли решение об учреждении организации, которая заменяла кассиров и действовала бы открыто по уставу. В 1609 г. был создан разменный банк для удовлетворения постоянной потребности в размене металлических денег, который стал крупным центром банковского предпринимательства. Попытка упразднить деятельность кассиров не имела успеха.
Банк осуществлял размен монет с установлением официального лажа (ажио), создав прецедент монополизма. Он открывал у себя кредит на внесенные в различной монете деньги. Под металлическое обеспечение принятых вкладов выдавались банком расписки. Но цель превратить банк в единого кассира не была достигнута, поскольку к распискам стали также приплачивать лаж. Это противоречило целям, преследуемым учреждением банка (ажио до 5%). Проведя резкое отличие между полноценными и порчеными металлическими деньгами, банк оказывал положительное влияние на товарооборот города. Расписки придавали торговле твердую предпринимательскую основу. В 1621 г. была восстановлена в полном объеме прежняя система кассиров, услась конкуренция между ней и банком.
Для приближения стоимости обращавшихся денег к установленной законом цене в 1641 г. некоторые виды монет были объявлены "хорошими банковскими деньгами". Банк в качестве кредитора принимал "хорошие" виды монет, а в качестве менялы оперировал мелкой монетой, получившей название "кассовых денег". Разделение функций банка в качестве кредитора и менялы объяснялось недостаточностью собственных денег, что чрезмерно повышало ажио. Банку приходилось изучать конъюнктуру спроса на различные виды денег, что позволило на практике снизить ажио.
Урегулирование городскими властями в 1659 г. монетной системы, установившей твердый тариф мелкой монеты, способствовало чеканке собственной городской монеты - гульденов, начиная с 1681 г. В связи с этим разменный банк был преобразован в депозитный и переводной (жиро) банк, основная задача которого сводилась к определению качества видов монет для отбора в ранг "хороших".
Постепенно ссуды банка расширяются в обмен на хранившиеся в монете вклады, получатель квитанции (рецеписсы) мог по предъявлении ее в течение определенного срока забрать обратно монеты. Повышение курса квитанций привело к тому, что без них нельзя было получить необходимые металлические деньги. Несмотря на высокую репутацию банка, доверие к нему со стороны купцов, квитанции оказались ненадежными и их курс держался на авторитете банка (счетная монета, по которой определялись "хорошие деньги", не имела твердого содержания металла, постоянно находилась в состоянии колебаний в сторону обесценения). Для ограничения подобного влияния в качестве залога за предоставленные ссуды банком практиковался прием благородных металлов (золота и серебра). Имея счета не более 2900 купцов, банк постепенно из депозитного превращается в ссудный. Все виды монет, представленных квитанциями, постоянно находсь в наличии, и выдача ссуд осуществлялась под запасы металлического обеспечения.
Перейдя к активным спекулятивным действиям, скупая и продавая в периоды резкого колебания курса собственные квитанции, банк одновременно использовал их в вексельном обороте. Банк превращался в центр европейского вексельного обращения.
На РУСИ с начала XIII в. в результате активной торговли с немецкими городами определились основные центры денежных операций - Новгород и Псков. Монастыри и церкви служили местом существования торговых домов. Иваньковская община (по уставу Новгородской церкви св. Иоанна на Опоках) занималась денежными операциями (формирование собственного капитала за счет вступительных взносов купечества, прием вкладов и выдача ссуд, получение привилегий в пользовании доходов). Первоначально деньги (товарные и металлические) не оформлялись при предоставлении ссуды заложенным имуществом. Постепенно начинают распространяться залоговые отношения.
Русь усвоила основные положения византийского государственного права, приняла их организацию денежных операций (стремление государства охранять монополию в этих вопросах, регламентация операций и размера допустимых процентов). Право на занятие подобным промыслом сдавалось на откуп. Псковское ссудное право оформляло кредитные сделки на особых "досках". В денежный оборот вводились долговые обязательства - простые векселя. По основному правовому документу - Русской Правде - регламентировалась охрана и порядок обеспечения имущественных интересов кредитора, порядок взимания долга, виды несостоятельности.
На протяжении XIII-XVI вв. выполнение денежных операций было локализовано сокращением международной торговли, отсутствием поддержки со стороны князей и их городов, пытавшихся привить традиции мусульманского кредитного дела (ссуда выступала как подарок, использование процента строго запрещалось). Высокая ставка ссудного процента ростовщиков не стимулировала зарождение денежного хозяйства.
Отсутствие мобильного денежного капитала, зависимость денежного обращения страны от импорта иностранных металлических денег в виде таможенных пошлин и акцизов на товары, периодически проводимые денежные реформы со стороны государства, географическая удаленность отдельных регионов страны не способствовали возникновению частного денежного предпринимательства.
Локальные очаги денежного хозяйства реально существовали в отдельных русских городах, но их развитие всецело зависело от государства. В 1665 г. псковским воеводой А. Ордин-Нащекиным была предпринята попытка создать ссудный банк для "маломочных" купцов. Его функции должна была исполнять городская управа, действовавшая при поддержке крупных торговцев. Отсутствие четко разработанного плана деятельности, определения приоритетов, противодействия со стороны бояр и приказных чиновников обусловили кратковременный характер действий данного банка.
В течение XVII в. сформировались объективные предпосылки изменения положения банков и банковского дела в Европе. Благодаря образованию мирового товарного рынка в ходе великих географических открытий XV-XVI вв.. усилению национальных интересов и экономических притязаний отдельных европейских государств, качественному повышению уровня хозяйственных возможностей, интернационализации финансовых связей, обострению рискованности предпринимательской деятельности банковское дело неизбежно должно было соединиться с общим процессом глобализации мирохозяйственных отношений. Банки выходят на мировую экономическую арену при поддержке собственных национальных государств, а позднее - и без нее по мере концентрации и централизации денежного капитала.
Локальные, ограниченные действия отдельных банков (особенно итальянских и голландских) усвали межбанковскую конкуренцию, стимулировали расширение универсализации и одновременно - специализации в проведении денежных операций. Колоссальный прв серебра и золота из Америки в Европу в XVI в. подорвал монополию этих банков в обеспечении хозяйства денежными средствами. Он качественно изменил масштабы банковской деятельности, продемонстрировал сложившиеся ранее ограниченные возможности данного вида предпринимательства и его доходности (только в Амстердаме можно было получить кредит в 3% годовых, что считалось крайне низким). Кредитные предложения банков осуществлялись слишком долго, их сроки определялись временем перевозки товаров на длительные расстояния. Размещение и использование кредита были крайне неэффективными. Английский экономист Д. Hope (1641-1691) писал о своей стране: "Из тех денег, которые в нашей стране отдаются под проценты, едва ли десятая часть размещена среди торговых людей, использующих эти ссуды в своих предприятиях; в большинстве случаев деньги даются взаймы для поддержания роскоши, для покрытия расходов тех людей, которые хотя и владеют крупными имениями, однако тратят привносимые их имениями доходы быстрее, чем эти доходы к ним поступают, и не желая продавать что-либо из своего имущества, предпочитают закладывать свои имения".
Основные функции банков (привлечение временно свободных денежных средств и их накопление; кредитование ремесел, промыслов, государств, частных лиц; осуществление денежных расчетов и платежей в хозяйстве) получ свое развитие в рамках регулирования денежного обращения, поддержания его устойчивого равновесия в условиях постоянного дефицита денег.
Подобное развитие (как становление) имело для банков свой предел, обусловленный характером металлического денежного обращения. Подлинное развитие банков должно было состояться тогда, когда исчезли бы ограничения, которые ставило металлическое денежное обращение на процесс банковского предпринимательства:
• нерегулярные поступления определенного количества драгоценных металлов для возмещения своего монетарного запаса, стершегося в ходе денежного обращения;
• крайняя неэластичность золота как денег по своему предложению (огромные затраты на подъем золотодобычи и природная ограниченность);
• недостаточная пригодность полноценных денег обслуживать кредитное обращение в силу неспособности золота приносить проценты за счет собственного объема;
• сдерживание увеличения скорости оборота индивидуальных денежных капиталов, уменьшение национального богатства (добыча золота не увеличивала ни производительное, ни личное потребление).
Одновременно с банками государства пытались различными способамквидировать сложившиеся ограничения, прежде всего с помощью обращения неразменных на металл государственных БУМАЖНЫХ ДЕНЕГ с принудительным курсом. Они получ в XVII в. распространение в Северной Америке (Массачусетс), а затем в ведущих странах Европы. Это смягчило существовавшее противоречие, предохраняя часть золота и серебра в сфере обращения от потерь в результате стирания.
Однако природа бумажных денег была такова, что их количество в обращении должно было соответствовать вытесненному золоту. Излишний выпуск бумажных денег приводил к их обесценению, что вызвало невозможность регулирования денежного обращения. Понижение золотого содержания монет также не решало проблему. Необходимы были носители денежных отношений, которые не зависели бы от монополии золота и объем их регламентировался степенью развития национального капитала. Этим требованиям соответствовали КРЕДИТНЫЕ ДЕНЬГИ. Они замещали полноценные деньги, а не временно заменяли их в сфере обращения, как бумажные. Кредитные деньги создавали условия, при которых сфера обращения в лице банков выступала как производство по созданию и уничтожению денег. С появлением кредитных денег уничтожается зависимость их оборота от механически действующего фактора - количества металлических денег.
Металлические деньги не нуждались в специальном, особом институте, который обеспечивал бы их функционирование. В их обращении были заинтересованы храмы и государства. Они консервировали данный вид обращения. Кредитным деньгам необходим был особый институт, им явсь банки.
Первоосновой эмиссии кредитных денег стало обращение векселей для коммерческого кредитования. Однако автоматизма здесь не было. Появление векселей не означало наделение их денежными свойствами. Размеры вексельного обращения связаны с массой реализованных в кредит товаров и с уровнем цен этих товаров. Долговое обязательство становится деньгами тогда, когда приобретает особую форму движения, начинает использоваться как средство платежа до указанного в нем срока погашения (появилась новая функция банков - выпуск кредитных средств обращения). Вексель наделяется денежным свойством при условии приобретения им ликвидного характера.
Вексель как частное долговое обязательство обретает определенную двойственность, оставаясь продуктом функционирующего капитала, он одновременно выступает видом кредитных денег. Превращение векселя в БАНКНОТУ в качестве признанного обществом значимого эквивалента осуществляется в порядке эмиссионных операций банков. В банках векселя обмениваются на равноценное (за вычетом учетного процента) количество наличных металлических бумажных денег. Концентрируя массы долговых обязательств, банки принимают ответственность по конечным расчетам по учетным векселям на себя. Подобные банковские обязательства уже не ограничиваются узким кругом заинтересованных лиц, а начинают рассматриваться как наличные деньги, входя во всеобщее употребление.
Обращение банкнот в сфере платежа наличными деньгами вызывает необходимость дополнительной их устойчивости в виде золотого запаса банков. Эмитируя банкноты, банки руководствуются не интересами участников кредитных сделок, а собственной доходностью, что усвало предпринимательские основы банковского дела.
Золотое обеспечение банкнот было связано с эмиссионной функцией банков, а товарное покрытие банкноты являлось важной ее качественной характеристикой. Разменная банкнота была менее эластична по условиям расширения, чем вексель. Кроме решения участников кредитной сделки, нужна была еще и готовность банка превратить вексель посредством учета в наличные деньги. Выпуск новых банкнот зависел от объема частного кредитного оборота и от эмиссионной политики банка. Потребность в их создании диктовалась не увеличением товарооборота в целом, а лишь потребностью товарооборота в наличных деньгах. В то же время по условиям сжатия разменная банкнота была более эластична, чем вексель. Ее свободный размен делал возможным в любой момент предъявить избыточное количество банкнот банку-эмитенту, потребовав за них золото.
Объем банкнотного обращения уменьшался за счет погашения ссуд банку, выданных под учтенные векселя, и чем короче был срок этих кредитов, тем устойчивей становилось обращение. Возвращение банкнот в банк означало лишь предпосылку сжатия банкнотного обращения, которая становилась реальностью при росте банковской ликвидности. Тем самым появлялась необходимость регулирования банкнотного обращения в общегосударственном масштабе.
16. Понятие и элементы банковской системы
банковская система включает Центральный банк, кредитные организации и их ассоциации. По содержанию понятие "банковская система" более широкое, оно включает:
• совокупность элементов;
• достаточность элементов, образующих определенную целостность;
• взаимодействие элементов.
Свойства, признаки банковской системы:
1. Банковская система прежде всего не является случайной совокупностью элементов. В нее нельзя механически включать субъекты, также действующие на рынке, но подчиненные другим целям (торг сис-ма, транспортная).В банковскую систему нельзя включать производственные, сельскохозяйственные единицы, занятые другим родом деятельности.
2. Банковская система специфична, она выражает свойства, характерные для нее самой, в отличие от других систем, функционирующих в народном хозяйстве. Специфика банковской системы определяется ее составными элементами и отношениями, складывающимися между ними.
Из этого следует, что сущность банковской системы влияет на состав и сущность ее отдельных элементов.
Практика знает несколько типов банковской системы:
• распределительная централизованная банковская система;
• рыночная банковская система;
• система переходного периода.
В противоположность распределительной системе банковская система рыночного типа характеризуется отсутствием монополии государства на банки. Каждый субъект воспроизводства разной формы собственности (не только государственной) может образовать банк. Эмиссионные и кредитные функции разделены ими между собой. Эмиссия сосредоточена в центральном банке, кредитование предприятий и населения осуществляют различные деловые банки - коммерческие, инвестиционные, инновационные, ипотечные, сберегательные и др. Деловые банки не отвечают по обязательствам государства, так же как государство не отвечает по обязательствам деловых банков; деловые банки подчиняются своему Совету, решению акционеров, а не административному органу государства.Современная банковская система России представляет собой систему переходного периода. Она выступает как рыночная модель; разделена на два яруса: первый ярус охватывает учреждения Центрального банка РФ, осуществляющего выпуск денег в обращение (эмиссию), его задачей является обеспечение стабильности рубля, надзор и контроль за деятельностью коммерческих банков. Второй ярус состоит из различных деловых банков, задача которых - обслуживание клиентов (предприятий, организаций, населения), предоставление им разнообразных услуг (кредитование, расчеты, кассовые, депозитные, валютные операции и др.).
3. Банковскую систему можно представить как целое, как многообразие частей, подчиненных единому целому. Это означает, что ее отдельные части (различные банки) связаны таким образом, что могут при необходимости заменить одна другую. В случае, если ликвидируется один банк, вся система не становится недееспособной - появляется другой банк, который может выполнять банковские операции и услуги. В банковскую систему при этом могут влиться новые части, восполняющие специфику целого.
4. Банковская система находится постоянно в динамике. Она дополняется новыми компонентами, а также совершенствуется. Внутри банковской системы постоянно возникают новые связи. Взаимодействие образуется как между центральным банком и коммерческими банками, так и между ними. 5. Банковская система является системой "закрытого" типа. В полном смысле ее нельзя назвать закрытой, поскольку она взаимодействует с внешней средой, с другими системами. Кроме того, система пополняется новыми элементами, соответствующими ее свойствам. Тем не менее она "закрыта", так как, несмотря на обмен информацией между банками и издание центральными банками специальных статистических сборников, информационных справочников, бюллетеней, существует банковская "тайна". По закону банки не имеют права давать информацию об остатках денежных средств на счетах, об их движении.
6. Банковская система - "самоорганизующаяся", поскольку изменение экономической конъюнктуры, политической ситуации неизбежно приводит к "автоматическому" изменению политики банка.
7. Банковская система выступает как управляемая система. 16.2. Характеристика элементов банковской системы
Элементы банковской системы образуют единство, выражают при этом специфику целого и выступают носителями его свойств.
Элементами банковской системы являются банки, некоторые специальные финансовые институты, выполняющие банковские операции, но не имеющие статуса банка, а также некоторые дополнительные учреждения, образующие банковскую инфраструктуру и обеспечивающие жизнедеятельность кредитных институтов. На практике функционирует многообразие банков. В зависимости от того или иного критерия их можно классифицировать следующим образом.
По форме собственности выделяют - государственные, акционерные, кооперативные, частные и смешанные банки. Государственная форма собственности чаше всего относится к центральным банкам. Капитал Банка России принадлежит государству. Подобная ситуация сложилась у центральных банков таких стран, как Германия, Франция, Великобритания, Бельгия. Доля государства в капитале центрального банка Японии составляет 50 %, остальная часть принадлежит банкам, в Швейцарии государству принадлежит 47 % капитала центрального банка (оставшиеся 53% принадлежат кантонам): в Австрии - 50 % капитала ^Австрийского национального банка владеет государство, другой половиной - частные лица.
Коммерческие банки в рыночном хозяйстве чаще всего являются частными (по международной терминологии понятие частного банка относится не только и даже не столько к банкам, принадлежащим отдельным лицам, сколько к акционерным и кооперативным банкам). В централизованной системе хозяйства коммерческие банки, как правило, бывают государственными.
По законодательству большинства стран на национальных банковских рынках допускается функционирование иностранных банков. В ряде стран (во Франции и др.) деятельность иностранных банков не ограничивается. В России, Канаде и других странах для иностранных банков вводится определенный коридор, в количественных рамках которого они могут развертывать свои операции. В России совокупный капитал иностранных банков не должен превышать 15 %.
По правовой форме организации банки можно разделить на общества открытого и закрытого типов ограниченной ответственности. По экспертным оценкам, к концу 1995 г. в России в режиме закрытых форм работало примерно 60 % коммерческих банков. Разрешена также деятельность иностранных банков, а также банков с российским и иностранным совместным капиталом.
По функциональному назначению банки можно подразделить на эмиссионные, депозитные и коммерческие.
Эмиссионными являются все центральные банки, их классической операцией выступает выпуск наличных денег в обращение. Они не заняты обслуживанием индивидуальных клиентов. Депозитные банки специализируются на аккумуляции сбережений населения. Депозитная операция (прием вкладов) служит для данных банков основной операцией. Коммерческие банки заняты всеми операциями, дозволенными банковским законодательством. Коммерческие банки составляют основное ядро второго яруса банковской системы рыночного хозяйства.
По характеру выполняемых операций банки делятся на универсальные и специализированные. Универсальные банки могут выполнять весь набор банковских услуг, обслуживать клиентов независимо от направленности их деятельности, как физических, так и юридических лиц. В числе специализированных банков находятся банки, специализирующиеся на внешнеэкономических операциях, ипотечные банки и др. В отличие от универсальных банков специализированные банки специализируются на определенных видах операций.
В России чаще всего декларируется необходимость развития универсальных банков. Считается, что универсальность деятельности способствует диверсификации и уменьшению риска, более удобна клиенту, поскольку он может удовлетворять потребности в более многообразных видах банковского продукта. Универсальным банкам уделяют значительное внимание в большинстве европейских стран.
Идея универсальной банковской деятельности развивалась параллельно с развитием специализации банковского хозяйства. Такова закономерность развития мирового банковского сообщества. Принято считать, что специализация позволяет банкам повышать качество обслуживания клиентов, снижать себестоимость банковского продукта. Идея специализации более характерна для банков США.
Мировой опыт свидетельствует о том, что банки могут развиваться как по линии универсальности, так и по линии специализации. В том и в другом случаях банки могут получить хорошую прибыль, и лишь клиенты могут ответить на вопрос о том, какая линия развития окажется более предпочтительной.
Виды банков можно классифицировать и по обслуживаемым ими отраслям. Это могут быть банки многоотраслевые и обслуживающие преимущественно одну из отраслей или подотраслей (авиационную, автомобильную, нефтехимическую промышленность, сельское хозяйство). В России преобладают многоотраслевые банки, что более предпочтительно с позиции снижения банковского риска. Вместе с тем в стране достаточно представительна прослойка банков, созданных группой предприятий отраслей. Они обслуживают преимущественно потребности своих учредителей; у таких банков существенно возрастают риски невозврата кредитов.
По числу филиалов банки можно разделить на бесфилиальные и многофилиальные. Наибольшее число филиалов в России имеет Сберегательный банк РФ. В целом по России на 1 января 1997 г. насчитывалось 39549 филиалов, или в среднем 2,5 филиала на каждый коммерческий банк. Наибольшее количество филиалов сконцентрировано в Москве и Московской области. Второе место после Центра занимает Урал, далее - Дальний Восток, Поволжье, Северный Кавказ, Западная Сибирь.
По сфере обслуживания банки делятся па региональные, межрегиональные, национальные, международные. К региональным банкам, обслуживающим главным образом какой-либо местный регион, относятся и муниципальные банки.
По масштабам деятельности можно выделить малые, средние, крупные банки, банковские консорциумы, межбанковские объединения.
В ряде стран функционируют учреждения мелкого кредита. К ним относятся ссудо-сберегательные банки, строительно-сберегательные кассы, кредитная кооперация и др.
По размерам капиталов коммерческие банки можно сгруппировать так, как представлено в табл. 16.2.
Наличие в составе коммерческих банков кредитных организаций с небольшим уставным капиталом не укрепляет позиции банковской системы в целом. Практика показывает, что у банков с небольшой капитальной базой больше проблем с ликвидностью, развитием объема операций. Вместе с тем это не означает, что малые банки не должны работать на рынке. Напротив, мировая практика показывает, что малые банки могут успешно работать с малыми производственными структурами (чего избегают крупные банки, предпочитающие работать со средними и крупными клиентами). Малые банки, создаваемые в "складчину" мелкими товаропроизводителями, способны аккумулировать ресурсы там, куда не проникают банки с большой капитальной базой, зачастую оказывают больше финансовой поддержки в развитии регионов, мелкого и среднего бизнеса.
В банковской системе действуют также банки специального назначения и кредитные организации (не банки).
Банки специального назначения выполняют основные операции по указанию органов исполнительной власти, являются уполномоченными банками, осуществляют финансирование определенных государственных программ. Наряду с данными операциями уполномоченные банки выполняют и другие операции, вытекающие из их статуса как банка.
Некоторые кредитные организации не имеют статуса банка, они выполняют лишь отдельные операции, в связи с чем не получают от Центрального банка лицензию на осуществление совокупной банковской деятельности.
Общая сумма объявленных уставных фондов коммерческих банков России на 1 января 1994 г. составила 968,0 млрд руб., на 1 января 1995 г. - 4396,8 млрд руб.; соответственно сводный баланс банков (брутто) составлял 110468,8 и 322445,8 млрд руб.
К элементам банковской системы относят и банковскую инфраструктуру. В нее входят различного рода предприятия, агентства и службы, которые обеспечивают жизнедеятельность банков. Банковская инфраструктура включает информационное, методическое, научное, кадровое обеспечение, а также средства связи, коммуникации и др.
В условиях рынка банки прежде всего нуждаются в широкой и оперативной информации о состоянии экономики, ее отраслях, группах предприятий, отдельных предприятиях, обращающихся в банк за кредитом и другими услугами. Для оценки кредитоспособности клиентов, экономического и делового рынка, для консультирования предприятий и населения, управления имуществом клиента банки нуждаются в подробной информации.
В условиях рынка, сильной конкуренции, а также экономического кризиса, нестабильности финансов государства и предприятий информационное обеспечение выступает естественным требованием, без которого банки не могут безущербно для своею капитала и капитала клиентов финансировать различного рода проекты. Наличие информации и ее анализ становятся обязательным атрибутом технологии предоставления банковских услуг.
Информация, необходимая банкам, обычно предоставляется специальными агентствами - кредит-бюро, в ряде стран сведения, в которых нуждаются банки, можно почерпнуть в многочисленных справочниках (торговых и промышленных регистрах), журналах, специальных оперативных изданиях, а также запросить в центральном банке, где ведется картотека клиентов.
Необходимым компонентом банковской инфраструктуры выступает и методическое обеспечение. В силу переходного периода, когда старые инструкции бывшего Государственного банка СССР оказались неприемлемыми, полностью пакет новых положений и методических указаний еще не укомплектован. Особенность российских коммерческих банков состоит в том, что они зачастую не имеют унифицированных подзаконных актов, осуществляют операции на базе своих собственных методик и положений.
Не оформившимся блоком банковской инфраструктуры является также научное обеспечение. Оно затрагивает как функционирование банковской системы в целом, так и отдельных банков. К началу 1995 г. в России пока не было создано достаточно представительных научных центров, деятельность научных работников не была скоординирована. В структуре отдельных коммерческих банков, как правило, отсутствовали аналитические подразделения, осуществляющие исследование рынка банковских услуг, эффективность банковских операции. Важнейшим элементом банковской инфраструктуры выступает кадровое обеспечение. В России существует сеть специальных .высших учебных заведении, факультетов, техникумов, в которой заготавливаются кадры финансово-банковского профиля; формируется сеть начальных учебных заведении - финансово-банковских школ, колледжей, где преподавание общенаучных дисциплин сочетается с преподаванием основ специальных предметов - финансов, банковского дела, бухгалтерского учета и др. переподготовка кадров, повышение их квалификации сосредоточены в различных специальных коммерческих школах, курсах, а также учебных центрах, создаваемых при крупных банках. Если |есть, что за последние пять-шесть лет, начиная с 1990 г., численность коммерческих банков возросла более чем в 12 раз, то станет очевидным, что подготовка кадров и особенно их переподготовка отстают от потребностей банковской системы в специалистах финансово-банковского профиля.
Увеличение числа субъектов рыночного хозяйства, объема выполняемых банками операций поставили перед банками и задачи перехода на новые каналы связи, более высокого уровня технического обслуживания при совершении банковских операций. Постепенно российская банковская система оснащается новыми средствами связи, обеспечивающими высокую скорость платежей и расчетов. Особым блоком банковской системы служит банковское законодательство, которое призвано регулировать банковскую деятельность. В настоящее время в России действуют два закона, прямо относящиеся к работе банков. Это Федеральные законы "О Центральном банке РФ" (1995 г.) и "О банках и банковской деятельности" (1996 г.). Международная практика показывает, что законы о банковских институтах должны быть дополнены законами о специальных банках, о банковских холдингах, объединениях консорциумах, кредитной кооперации и других институтах мелкого кредита. Помимо этого в систему банковского законодательства обычно также входят законы, регулирующие различные аспекты банковской деятельности, в том числе кредитное дело, систему электронных платежей, банковскую тайну, банкротство банков и др. В системе банковского законодательства выделяются (повременно законы всеобщего действия (Гражданский кодекс РФ, Закон "О рекламе"), а также законы, обеспечивающие регулирование параллельно действующих институтов и затрагивающих банковскую деятельность. В данной группе законов в ряде стран действуют законы о бирже, акциях и ценных бумагах, об ипотеке, трасте и трастовых операциях, о финансово-промышленных компаниях, инвестиционных фондах и др.
Банковская система не может существовать без банковского рынка На нем концентрируются банковские ресурсы, а также осуществляется торговля банковским продуктом. В условиях экономического кризиса и инфляции аккумулировать крупные ресурсы для значительных инвестиций не представляется возможным. В 1996 г. более 40 % российских предприятий являлись убыточными, остатки их денежных средств на счетах, аккумулируемых банками, а также на счетах граждан были незначительны. Все это сдерживает развитие банковской системы. На рынке банковского продукта торговля кредитами, короткими деньгами (особенно после кризиса межбанковских кредитов в августе 1995 г.) не занимала пока видного удельного веса. Развитие новых видов услуг, связанных с кредитными карточками, электронными платежами, сдерживается недостаточно мощной технической базой российских банков
17. Особенности современных банковских систем
Актуальность в условиях перехода к рынку приобретают перспективы развития банковской системы, в том числе российских банков и других кредитных институтов. Разработка таких перспектив возможна лишь на основе изучения функционирования российских, а также зарубежных банков. В настоящее время в России на страницах экономической печати, в дискуссиях на научных и практических конференциях широко обсуждаются возможности построения двухуровневой банковской системы, а также реорганизации существующих кредитных организаций. Идет процесс создания новых, реорганизации действующих банков, развивают свою деятельность банковские ассоциации, союзы. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что механическое изменение структуры банков без существенного преобразования сути их деятельности не сможет привести к реальному улучшению их работы, а следовательно, и оказать положительное воздействие на экономику страны.
Исторический опыт свидетельствует, что та или иная структура банковской системы зависит от конкретных общественно-экономических условий. На практике используются различные модели построения банковских систем при главенствующей роли центрального банка. Тем не менее можно выделить следующие особенности банковских систем:
уникальность систем, обусловленная национальными традициями, историческим опытом развития. Банковские системы разных стран, их организационная структура зависят от многих факторов (объективных и субъективных), к числу которых наряду с историческими, национальными традициями следует отнести также степень развития товарно-денежных отношений в стране, общий уровень роста экономики, способы регулирования денежного обращения (прямой и косвенный) и др. Например, на Североамериканском континенте две высокоразвитые страны мира - США и Канада, находящиеся в непосредственной близости друг к другу, имеют прямо противоположные подходы к организации своих банковских систем. В США насчитывается около 12 тыс. банков, в Канаде - всего шесть банков, имеющих филиалы и отделения на территории всей страны. Следовательно, вопрос заключается не в количестве банков как таковых, а в численности банковских учреждений (филиалов, отделений, агентств), обслуживающих предприятия, организации и население.
Количественная характеристика элементов банковской системы -вопрос не формальный для любой страны. В России, например, до проведения банковской реформы конца 80-х - начала 90-х гг. насчитывалось всего три государственных банка, которые имели разветвленную сеть учреждений по всей стране (Госбанк СССР - около 4,5 тыс. отделений, Стройбанк СССР - 2,5 тыс. и Внешторгбанк СССР - семь отделений на территории страны). Возможность проведения единой государственной политики в денежно-кредитной сфере и жесткий контроль за ее реализацией были важнейшим преимуществом подобной банковской системы. Однако отсутствие рыночных начал в экономике и межбанковской конкуренции тормозили поступательное движение российской банковской системы;
различия в понимании банка как основного элемента банковских систем. В мировой банковской практике конкуренция между банками и небанковскими кредитными учреждениями, а также среди последних порождает тенденцию к определенной универсализации их деятельности, что в свою очередь вызвало дискуссии о том, каковы же отличительные признаки банка, выделяющие его из ряда кредитных институтов, что такое современный банк. Полемика возникла в результате крупных изменений как в кредитной системе, так и в понимании, теоретическом осмыслении роли банков в условиях научно-технической революции, что привело к повышению значимости и банковской сие-темы в целом. Среди изменений следует особо выделить рост числа финансовых институтов, именующих себя банками; диверсификацию услуг, предоставляемых банковскими и небанковскими кредитными организациями; существенные изменения в самом характере выполняемых услуг, сути банковских операций, вызванных широким внедрением электронно-вычислительной техники и оргтехники в банковскую сферу.
В последние годы быстро менялась традиционная роль банков и других (небанковских) кредитных организаций. Так, на Западе банки осуществляют ипотечные операции, используют закладные; строительные общества предоставляют клиентам банковские услуги; крупные магазины розничной торговли выпускают кредитные и дисконтные карточки; банки приобретают биржевые маклерские фирмы и т.д. При этом в соответствии с американским законодательством, например, небанковским кредитным институтам предоставлены те же юридические права, что и банкам. В Великобритании, напротив, кредитные институты (небанки) имеют определенные ограничения в деятельности;
положение банков на рынке ценных бумаг. Исторические, национальные особенности построения банковских систем проявляются также в том, что в отдельных странах (в Германии, Франции, Австрии, Венгрии, Италии, других европейских странах) не существует четкого разграничения между коммерческими и инвестиционными банками, что определяется положением последних на рынке ценных бумаг.
В Германии, например, банки исторически, сочетают краткосрочные депозитно-ссудные и долгосрочные инвестиционные операции. Коммерческие банки могут быть владельцами капитала корпораций, осуществлять эмиссию и размещение ценных бумаг; создавать и вла^ деть инвестиционными фондами;- могут иметь представителей в советах компаний, в которых у них есть собственность, и т. д.
В США кредитные и инвестиционные банковские операции четко разграничены. Инвестиционные банки, выполняющие операции с государственными и корпоративными ценными бумагами, выделены в группу специализированных банков, в то время как коммерческим банкам запрещено выполнять операции на фондовом рынке с корпоративными ценными бумагами.
Банковская система Японии, если рассматривать инвестиционную деятельность банков, во многом была построена по американскому образцу. В отличие от других стран мира действующие в Японии законы четко разделяют полномочия между банками и фондовыми компаниями, не позволяя им вторгаться в сферу операций друг друга. Японские коммерческие банки могут: выступать владельцами части акционерного капитала корпораций (не свыше 5% общего капитала корпораций) и быть представлены в советах компаний, в которых они имеют собственность; выполнять трастовые операции, связанные с выпуском ценных бумаг, но не имеют права самостоятельно эмитировать или размещать ценные бумаги. В Великобритании, в отличие от стран континентальной Европы, коммерческие и инвестиционные банки также разделены (многие инвестиционные банки образовались из "торговых банков"). Они имеют привилегию обращаться в Банк Англии за централизованными кредитами и работают с привлеченными средствами коммерческих банков. Наиболее влиятельные из торговых банков (около 60) входят в Ассоциацию эмиссионных домов. Результатом подобного подхода является различный правовой статус коммерческих и инвестиционных банков;
система надзора за деятельностью коммерческих банков. В мировой банковской практике существуют разные подходы к организации банковского надзора. Можно выделить три группы стран, отличающихся способами построения надзорных структур, местом и ролью центрального банка в этих структурах:
• страны, в которых контроль (надзор) осуществляется центральным банком, - Австралия, Великобритания, Исландия, Испания, Ирландия, Италия, Новая Зеландия, Португалия;
• страны, в которых контроль выполняется не центральным банком, а другими органами, - Канада, Дания, Люксембург, Швеция, Австрия, Финляндия, Норвегия;
• страны, в которых контроль производится центральным банком совместно с другими органами, - Швейцария (Центральным банком совместно с Федеральной банковской комиссией и Швейцарской банковской ассоциацией); Франция (Банком Франции совместно с Банковской комиссией); Германия (Бундесбанком совместно с Федеральной службой кредитного контроля); США (Федеральной резервной систе-.мой - ФРС - совместно с Министерством финансов - Казначейством через контролера денежного обращения и независимым агентством -Федеральной корпорацией страхования депозитов).
Наибольший интерес представляет опыт США. Известно, например, что банки в США двойного (точнее, раздельного) подчинения. Это означает, что для части коммерческих банков (национальных банков) лицензирование, контроль, надзор и регулирование их деятельности осуществляются федеральным правительством, а для другой части - властями отдельных штатов. С учетом регулирования все американские банки можно разделить на четыре группы:
• национальные банки;
• банки штатов - члены ФРС;
• банки - не члены ФРС, входящие в Федеральную корпорацию страхования депозитов (ФКСД);
• банки - не члены ФРС, чьи вклады не застрахованы в ФКСД.
Национальные банки подчиняются Контролеру денежного обращения (служба Министерства финансов) и подпадают под действие всех федеральных банковских законов, а также правил и инструкций ФРС и ФКСД. Банки штатов - члены ФРС подчиняются законам и правилам того штата, где они зарегистрированы и осуществляют свои операции, и соответствующим федеральным законам, поскольку они являются членами ФРС и ФКСД. Банки - не члены ФРС с вкладами, застрахованными в ФКСД, подчиняются законам соответствующих штатов, а также правилам и инструкциям ФКСД. Банки - не члены ФРС с незастрахованными вкладами подпадают под действие лишь законодательства штатов. При этом банки определяют свою юрисдикцию, т.е. выбирают подчинение федеральным властям или властям штатов. К этому следует добавить, что в стране продолжают действовать несколько банков, не подчиняющихся ни федеральным властям, ни властям штатов (они называются частными).
Кроме того, порядок открытия отделений банков относится к компетенции властей штатов. В одних штатах (в 15) запрещено открывать отделения или филиалы (Техас, Иллинойс и др.); в других - разрешается делать это без всяких ограничений (Калифорния, Северная Каролина). В ряде штатов сеть отделений должна быть ограничена тем же географическим местом (округом, городом, поселком), где располагается главная контора банка. Иногда допускается открытие отделения в соседних округах.
Подобной практики нет не только в других странах, но и ни в одной другой сфере государственного регулирования в самих США. Это при условии, что банковское дело в этой стране признается крайне важной отраслью, нуждающейся в особо строгом контроле.
Итак, банковский надзор объективно необходим, следовательно, нужны и специальные органы, осуществляющие соответствующие функции. Органы могут быть разными по статусу, но среди них почти всегда есть государственные. Система регулирующих (надзирающих) органов в той или иной стране всегда отражает особенности политического и социально-экономического развития данной страны, ее традиции, задачи, решаемые ею на том или ином историческом этапе. Вместе с тем рассмотрение практики построения системы регулирования банковской деятельности в отдельных странах в историческом аспекте показывает, что эти процессы в разных странах все же имеют больше общего, нежели различий;
уровни банковских систем. Совокупность действующих в стране банков может иметь одноуровневую либо двухуровневую организацию.
Одноуровневый вариант построения банковской системы может быть в случаях, когда:
• в стране еще нет центрального банка;
• в стране есть только центральный банк;
• центральный банк выполняет все банковские операции, конкурируя с другими банками.
Первый случай соответствует ранним этапам развития банковского дела, когда банки (и другие кредитные организации) без какой-либо координации их деятельности могли выполнять любые принятые в то время операции, вплоть до эмиссии своих денежных знаков. В настоящее время существование банковской системы без центрального банка является исключением из общего правила. В качестве примера можно привести Люксембург и Гонконг. В Люксембурге в последние годы ведется работа по созданию центрального банка, а в Гонконге по соглашению с Великобританией функции центрального банка для этой страны выполнял Банк Англии.
Примером второго случая может служить монобанковская система во главе с Госбанком СССР (до проведения последней банковской реформы). Подобная банковская система была по своей сути реализацией на практике идеи В. И. Ленина о создании единого банка с отделениями по всей стране.
Третий случай также апробирован в Советском Союзе. Госбанк СССР был универсальным банком, выполнявшим функции центрального банка и обслуживающим клиентуру. С 20-х гг. вплоть до принятия в 1987 г. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 821 Госбанк СССР, облеченный эмиссионной и кредитной функциями одновременно, в случае потребности хозяйства в дополнительных кредитах мог при отсутствии ресурсов "в одном кармане" (аккумулированных свободных денежных средств и др.) брать средства "в другом", не испытывая при этом каких-либо особых неудобств.
При желании банк мог выдать кредит, создав себе тем самым и вклад (ресурс) в хозяйстве. "Капиталотворческая" функция таким образом могла иметь и действительно имела место, вызвав формирование "мнимых" вкладов и увеличение платежных средств в хозяйственной практике. Необходимо отметить, что капиталотворчеством банки могут (в определенных пределах) заниматься при любом построении банковской системы.
В настоящее время практически во всех странах с рыночной экономикой созданы и активно развиваются двухуровневые банковские системы, где на первом уровне функционирует центральный банк страны, осуществляющий эмиссионную, законотворческую, надзорную и прочие виды деятельности; на втором - действуют коммерческие банки.
Однако нередко на страницах экономической литературы встречаются упоминания о трехуровневых (и более) системах. Такой подход предполагает включение в банковские (кредитные) системы также кредитных институтов небанковского типа (например, страховых компаний, инвестиционных фондов, финансовых компаний и др.), что позволяет вести речь о различиях в составе элементов банковских систем. Последними являются лишь банки, но крупные финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении кредитных институтов небанковского типа, обусловили необходимость их учета и анализа при рассмотрении функционирования не только банковских, но и иных финансово-кредитных организаций в рамках кредитной системы. Примером в данном случае могут служить системы Японии, Швейцарии, Великобритании и других развитых стран Запада.
18. Общеэкономические и правовые основы деятельности Центрального банка Сегодня правовой статус Центрального банка закрепляется в первую очередь в конституции государства. Помимо конституций правовую основу деятельности Центральных банков составляют специальные законы о Центральных банках и банковских системах государств. ФЗ (Законы "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке РФ (Банке России)").
С точки зрения собственности на капитал центральные банки подразделяются на:
- государственные, капитал которых принадлежит государству (например, ЦБ РФ);
- акционерные;
- смешанные - акционерные общества, часть капитала которых принадлежит государству.
Независимо от того, принадлежит или нет капитал ЦБ государству, исторически между банком и правительством сложились тесные связи. Правительство заинтересовано с надежности ЦБ в силу особой роли последнего в проведении экономической политики правительства.
Однако тесные связи с государством не означают, что оно может безгранично влиять на политику ЦБ. Независимо от принадлежности капитала ЦБ является юридически самостоятельным. Чаще всего он подотчетен либо законодательному органу, либо специальной банковской комиссии, образованной парламентом. Существенная степень независимости ЦБ является необходимым условием эффективности его деятельности, которая нередко вступает в противоречие с краткосрочными целями правительства. В тоже время независимость ЦБ от правительства имеет относительный характер в том смысле, что экономическая политика не может быть успешной без четкого согласования и тесной увязки ее основных элементов: денежно-кредитной и финансовой политики. В конечном счете любой ЦБ в той или иной степени сочетает черты банка и государственного органа.
его правовой статус сложен: с одной стороны Центральный банк наделен государственно-властными полномочиями и действует как вневедомственный орган, а с другой - он является экономически самостоятельным учреждением . Осуществляя государственно-властные полномочия, Центральный банк организует денежное обращение, осуществляет изготовление и эмиссию денежных знаков, регулирует денежную массу, выполняет функции резервной системы, осуществляет иные регулирующие функции, не свойственные никакой другой организации. В соответствии с Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Центробанк регистрирует уставы коммерческих банков и ведет реестр (Книгу регистрации) банков, выдает и отзывает лицензии на совершение банковских операций. В целях регулирования деятельности коммерческих банков, Центробанк устанавливает для банков экономические нормативы (минимальный размер уставного капитала; предельное соотношение между размером уставного капитала банка и суммой его активов с учетом оценки риска; показатели ликвидности банка; минимальный размер обязательных резервов, депонируемых в Банке России и др.); определяет порядок формирования обязательных страховых фондов для возмещения убытков клиентов; рефинансирует коммерческие банки путем предоставления им срочных кредитов по процентной (учетной) ставке Центробанка, определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов. Осуществляя регулирование деятельности коммерческих банков и иных кредитных учреждений, Центральный банк устанавливает для них единые правила бухгалтерского учета и статистической отчетности, объемы и сроки представления бухгалтерской и статистической отчетности. 1 Центральный банк обладает обособленным имуществом и осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, несет ответственность по своим обязательствам. Государство не отвечает по обязательствам Центробанка, а Центробанк не несет ответственности по обязательствам государства. (Обособленным имуществом Банка России являются его денежные средства, включая собственные золотовалютные резервы и иные материальные ценности. Это имущество принадлежит Банку России на праве хозяйственного ведения. Источниками доходов Центрального банка являются денежные средства, полученные от банковской деятельности, от операций с ценными бумагами и других видов деятельности, не запрещенных законодательством. В Центральном банке аккумулированы значительные средства коммерческих банков.) Важное место в деятельности Центробанка занимает осуществление надзора и контроля за соблюдением законодательства о банковской деятельности; осуществляя эти функции, Центробанк вправе давать кредитным учреждениям обязательные предписания об устранении нарушений законодательства, применять предусмотренные законом санкции за нарушение банковского законодательства. Банк России является агентом государства по реализации его финансов, проводит операции по осуществлению кассового исполнения государственного бюджета. На Центральный банк совместно с федеральным казначейством возложено управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Центробанк осуществляет также внешнеэкономические функции, представляет интересы Российской Федерации в центральных банках других стран, международных банках и иных финансово-кредитных организациях. Центробанк выдает лицензии на открытие представительств иностранных банков и других иностранных финансово-кредитных учреждений на территории Российской Федерации, осуществляет регулирование курса рубля по отношению к денежным единицам других государств, управляет золото-валютными резервами Российской Федерации, находящимися на его балансе, выдает лицензии на осуществление коммерческими банками операций в иностранной валюте в Российской Федерации и за границей. При необходимости Центробанк может вводить ограничения для банков на объемы привлечения кредитов из-за границы, а также ограничивать уровень процентных ставок по ним в рамках единой федеральной денежно-кредитной политики. Управление Банком России осуществляют председатель банка и совет директоров. Председатель Центрального банка без доверенности действует от его имени, представляет интересы Банка во всех российских и иностранных банках, на предприятиях, в учреждениях и организациях, распоряжается в пределах своих полномочий имуществом, фондами и другими средствами Центрального банка, заключает договоры и т.д. Совет директоров Центрального банка разрабатывает совместно с Правительством РФ основные направления денежно-кредитной политики Российской Федерации; определяет размеры процентных ставок по кредитам Центробанка; создает и изменяет фонды Центробанка; устанавливает экономические нормативы для коммерческих банков и т.д. В систему Центрального банка России входят в качестве его структурных подразделений территориальные Главные управления, действующие от имени Центробанка в пределах предоставленных им полномочий. В составе Главных управлений на правах структурных подразделений действуют расчетно-кассовые центры. Центробанк и его территориальные Главные управления образуют единую централизованную систему. Территориальные Главные управления Центробанка обеспечивают проведение единой федеральной политики в области денежного обращения, кредитования, расчетов, кассовых операций, они осуществляют надзор за деятельностью коммерческих банков и иных кредитных учреждений, функционирующих на их территории. В пределах своей компетенции территориальные Главные управления распоряжаются закрепленным за ними имуществом и заключают от имени Центробанка договоры с физическими и юридическими лицами. Центробанк создает также на правах юридических лиц или структурных подразделений Российское республиканское объединение (управление) инкассации денежной выручки, вычислительные центры, учебный центр, а также другие учреждения, предприятия и организации для выполнения задач и функций Банка России. 19. Коммерческие банки и организация их деятельности
Коммерческий банк - юридическое лицо, которому на основании лицензии и действующего законодательства предоставлено право осуществлять на коммерческой основе банковские операции. Коммерческие банки создаются на паевых или акционерных началах и могут различаться: - по способу формирования уставного капитала: с участием государства, с участием иностранного капитала и др.; - по специализации: агробанки, инновационные банки и др.; - по территории деятельности; - по видам совершаемых операций и т.д. Современные коммерческие банки - это банки, обслуживающие организации, а также население - своих клиентов. Коммерческие банки являются основным звеном банковской системы. Независимо от формы собственности коммерческие банки представляют собой самостоятельные субъекты экономики. Их отношения с клиентами носят коммерческий характер. Согласно банковскому законодательству банк - это кредитная организация, которая имеет право привлекать денежные средства физических и юридических лиц, размещать их от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности и проводить расчетные операции по поручению клиентов. Таким образом, коммерческие банки осуществляют (или должны осуществлять), комплексное обслуживание клиентов, что отличает их от специальных кредитных организаций небанковского типа, выполняющих ограниченный круг финансовых операций и услуг. В соответствии со своими функциями как банка коммерческий банк осуществляет:
1) аккумуляцию (привлечение) временно свободных денежных средств в депозиты;
2) их размещение;
3) расчетно-кассовое обслуживание клиентов.
Коммерческие банки выступают, прежде всего, как специфические кредитные институты, которые, с одной стороны, привлекают временно свободные средства хозяйства, с другой стороны, удовлетворяют за счет этих привлеченных средств разнообразные финансовые потребности организаций и населения.
Экономическую основу деятельности по аккумуляции и размещению кредитных ресурсов составляет движение денежных средств - объективный процесс, оказывающий влияние на формирование и использование ссужаемых стоимостей. Организуя этот процесс, коммерческий банк выступает коммерческим предприятием, обеспечивающим выгодное помещение аккумулированных кредитных ресурсов.
В период перестройки в России считалось, что коммерческие банки - это банки, основной целью которых является получение максимальной прибыли. Данный тезис был продекларирован даже в Законе "О банках и банковской деятельности". Однако дальнейшее развитие банковской системы показало, что в условиях рыночной экономики банки, как уже отмечалось, должны не только стремиться к получению максимально возможных доходов, но и минимизировать риски, обеспечить ликвидность, надежность и стабильность функционирования, планировать свою деятельность с учетом интересов всего общества, в том числе участвовать в реализации социально ориентированных проектов и программ, поддерживать свой имидж, развивать филиальную сеть, предоставлять более широкий спектр услуг большему числу клиентов.
Коммерческие банки играют важную роль в реализации политики центрального банка, обеспечивающей соответствие количества денег в обращении задачам поддержания стабильности денежного обращения в стране, управления инфляцией и курсом рубля, поддержания нормальных темпов экономического роста и высокого уровня занятости населения.
Коммерческие банки, концентрируя на своих счетах временно свободные денежные средства клиентов, имеют возможность предоставлять их в ссуду субъектам экономики, испытывающим недостаток средств для осуществления платежей, инвестиций и т.д. Таким образом, банки регулируют общую ликвидность экономики. Никакие другие институты финансового рынка, поскольку они не ведут расчетных и текущих счетов, не могут выполнять аналогичные функции.
Особое значение имеет деятельность банка в области окончательного урегулирования расчетов между субъектами экономики. Действительно, одно из важнейших направлений деятельности банка - осуществление платежей и расчетов. Другие финансово-кредитные институты (кроме банков) эту задачу фактически не выполняют. Исключением являются лишь клиринговые палаты и расчетно-кассовые центры. Но последние либо входят в состав банка (например, центрального, как РКЦ Банка России), либо, являясь частными (акционерными) организациями, выполняют лишь операции по взаимозачету, предоставляя право окончательного урегулирования задолженности (выполнения платежных операций) банку.
Операции коммерческого банка представляют собой конкретное проявление банковских функций на практике. По российскому законодательству к основным банковским операциям относят следующие:
• привлечение денежных средств юридических и физических лиц во вклады до востребования и на определенный срок;
• предоставление кредитов от своего имени за счет собственных и привлеченных средств; • открытие и ведение счетов физических и юридических лиц;
• осуществление расчетов по поручению клиентов, в том числе банков-корреспондентов;
• инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание клиентов;
• управление денежными средствами по договору с собственником или распорядителем средств;
• покупка у юридических и физических лиц и продажа им иностранной валюты в наличной и безналичной формах;
• осуществление операций с драгоценными металлами в соответствии с действующим законодательством;
• выдача банковских гарантий.
При этом в Законе "О банках и банковской деятельности" (в редакции 1995 г.) подчеркивается, что небанковские кредитные организации вправе осуществлять банковские операции, за исключением операция, предусмотренных пунктами 1,2,3 и 9. Допустимые сочетания иных банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.
Свобода выбора коммерческой политики, предоставленная коммерческим банкам, ограничена рядом принципов, лежащих в основе организации деятельности всех финансовых институтов вне зависимости от их специализации и величины собственных средств. Первым и основополагающим принципом деятельности коммерческого банка является работа в пределах реально имеющихся ресурсов. В этих условиях банк может осуществлять безналичные платежи в пользу других банков и своих клиентов, предоставлять кредиты и получать деньги наличными в пределах остатка средств на своих корреспондентских счетах.
Работа в пределах реально имеющихся ресурсов означает, что коммерческий банк должен обеспечивать не только количественную зависимость между своими ресурсами и кредитными вложениями, но и добиваться соответствия структуры банковских активов специфике мобилизованных им ресурсов. Прежде всего это относится к установлению сроков предоставления кредитов, зависящих от длительности пользования вложенными в банк средствами. Так, если банк привлекает средства главным образом на короткие сроки и вкладывает их преимущественно в долгосрочные ссуды, то его способность без задержек расплачиваться по своим обязательствам оказывается под угрозой. Наличие в активах банка большого количества ссуд с повышенным риском требует от банка увеличения удельного веса собственных средств в общем объеме его ресурсов. Жесткая зависимость активов банка от характера его пассивов должна учитываться при оценке экономических нормативов деятельности банка и при регулировании его операций. Возможность совершения тех или иных специфических банковских операций (ипотечных, инвестиционных и т.п.) определена структурой пассивов банка. Поэтому, разрабатывая условия этих операций, необходимо первостепенное внимание уделить источникам формирования соответствующих пассивов.
В пределах имеющихся ресурсов банк свободен определять порядок проведения своих активных операций. При условии соблюдения установленных ЦБР экономических нормативов, структура и объем активных операций не могут быть ограничены административными методами. Управленческое регламентирование государством деятельности банка может иметь разовый, чрезвычайный характер, его систематическое применение подрывает коммерческие основы деятельности банка, и поэтому приоритет в регулировании, в том числе имеющем рестриктивную направленность, должен быть отдан экономическим мерам.
Первым принципом, на котором основана деятельность коммерческих банков является работа в пределах реально привлеченных ресурсов, увеличивающая заинтересованность банка в привлечении депозитов, способствующая развитию конкуренции за пассивы и освобождающая движение кредитных ресурсов от административных ограничений единого государственного банка. Острая борьба за пассивы стимулирует поиск наиболее эффективных сфер приложения банковских ресурсов. Происходит реальное перемещение банковского капитала в наиболее рентабельные и динамичные отрасли (в условиях инфляции наиболее доходной становится сфера обращения - торговля, биржевой бизнес) и банковский капитал стимулирует рост спекулятивных операций. В подобных условиях кредитное планирование в банках осуществляется на основе анализа ресурсов, а не вложений. Работать в пределах реально привлеченных средств, обеспечивая поддержание своей ликвидности, коммерческий банк может только обладая экономической свободой в сочетании с экономической ответственностью за результаты деятельности.
Вторым принципом является полная экономическая самостоятельность, подразумевающая и экономическую ответственность банка за результаты деятельности. Экономическая самостоятельность предполагает свободу распоряжения собственными средствами банка и привлеченными ресурсами, выбора клиентов и вкладчиков, распределения доходов, остающихся после уплаты налогов. Прибыль банка, остающаяся в его распоряжении после уплаты налогов, распределяется в соответствии с решением общего собрания акционеров. Оно устанавливает нормы и размеры отчислений в различные фонды банка, а также размеры дивидендов по акциям.
Экономическая ответственность коммерческого банка не ограничивается его текущими доходами, как это имело место в условиях административной экономики, но также распространяется на его капитал. По своим обязательствам коммерческий банк отвечает всеми принадлежащими ему средствами, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть наложено взыскание. Весь риск от проводимых операций коммерческий банк берет на себя.
Третий принцип предусматривает организацию взаимоотношений коммерческого банка с клиентами в соответствии с рыночными условиями. Предоставляя ссуды, коммерческий банк руководствуется критериями прибыльности, риска и ликвидности.
Четвертый принцип работы коммерческого банка заключается в том, что регулирование его деятельности может осуществляться только косвенными экономическими, а не административными методами. Государство определяет законодательно-нормативную базу функционирования коммерческих банков, но не вправе диктовать условия и направления деятельности.
20. Денежно-кредитная политика Центрального Банка России
Центральный банк - основной проводник денежно-кредитного регулирования экономики, являющегося составной частью экономической политики правительства, главными целями которой служат достижение стабильного экономического роста, снижение безработицы и инфляции, выравнивание платежного баланса.
Общее состояние экономики в большой мере зависит от состояния денежно-кредитной сферы. По числу институтов, объему кредитных ресурсов и операций базу всей денежно-кредитной системы составляют коммерческие банки и другие кредитные организации. Достаточно отметить, что от 75 до 90% денежной массы в большинстве стран составляют банковские депозиты и лишь 25-10% - банкноты центрального банка. л Поэтому государственное регулирование денежно-кредитной сферы может быть успешным лишь в том случае, если государство через центральный банк способно воздействовать на масштабы и характер операций коммерческих банков. Методы этого воздействия разнообразны, наиболее распространенными из них являются:
♦ изменение процентных ставок по операциям центрального банка (процентная политика);
♦ изменение норм обязательных резервов банков;
♦ операции на открытом рынке, т.е. операции по купле-продаже векселей, государственных облигаций и других ценных бумаг;
♦ регламентация экономических нормативов для банков (соотношения между кассовыми резервами и депозитами, ликвидными активами и депозитами, собственным капиталом и | заемным, акционерным капиталом и заемным, собственным капиталом и активами, суммой кредита одному заемщику и капиталом или активами и др.).
Указанные методы денежно-кредитного регулирования можно назвать общими в том смысле, что они влияют на операции всех коммерческих банков, на рынок ссудных капиталов в целом.
Могут применяться также выборочные (селективные) методы, направленные на регулирование отдельных форм кредита (например, потребительского) или кредитования различных отраслей (жилищного строительства, экспортной торговли). К выборочным методам относятся:
♦ прямое ограничение размеров банковских кредитов для отдельных банков или ссуд (так называемые кредитные потолки);
♦ регламентация условий выдачи конкретных видов кредитов, в частности, установление размеров маржи, т.е. разницы между суммой обеспечения и размером выданной ссуды.
Традиционным методом регулирования является процентная политика. Повышая ставку по учетно-ссудным операциям, центральный банк уменьшает возможности коммерческих банков и их клиентов получить кредит, что в свою очередь приводит к сокращению денежной массы и повышает уровень рыночного процента. Это отражается и на состоянии платежного баланса, валютного курса. Повышение ставок способствует привлечению в страну иностранного краткосрочного капитала, а в итоге активизируется платежный баланс, увеличивается предложение иностранной валюты, соответственно снижается курс иностранной и повышается курс национальной валюты. Снижение ставки центрального банка приводит к противоположным результатам.
Существенное воздействие на кредитные ресурсы коммерческих банков, на их возможности предоставлять ссуды оказывает изменение нормы обязательных резервов. Повышение ее означает, что большая часть банковских средств "заморожена" на счетах центрального банка и не может использоваться коммерческими банками для выдачи кредита. В результате сокращаются банковские ссуды и денежная масса в обращении, повышаются проценты по банковским ссудам. Снижение нормы банковских резервов ведет к расширению банковских кредитов и денежной массы, к снижению рыночного процента. В странах с развитым рынком ценных бумаг наиболее распространенным методом денежно-кредитного регулирования являются операции на открытом рынке, которые влияют на деятельность коммерческих банков через объем имеющихся у них ресурсов. Если центральный банк продает ценные бумаги на открытом рынке, а коммерческие банки их покупают, то ресурсы последних и соответственно их возможности предоставлять ссуды клиентам уменьшаются. Это приводит к сокращению денежной массы в обращении и повышению ссудного процента. Покупая ценные бумаги на рынке у коммерческих банков, центральный банк предоставляет им дополнительные ресурсы, расширяет их возможности по выдаче ссуд. Операции на открытом рынке способствуют регулированию банковских ресурсов, процентных ставок и курса государственных ценных бумаг.
Для регулирования краткосрочных процентных ставок традиционно применяются операции центрального банка с векселями (казначейскими и коммерческими) и краткосрочными государственными облигациями. Продажа их ограничивает наличность денежного рынка и ведет к повышению рыночных ставок процента. Если центральный банк не желает допускать увеличения рыночной нормы процента, то он оказывает поддержку банкам, покупая у них краткосрочные ценные бумаги и векселя по текущим рыночным ставкам.
Традиционным средством регулирования долгосрочных процентных ставок служат операции центрального банка с долгосрочными государственными обязательствами с фиксированным процентом. Покупка таких обязательств центральным банком вызывает повышение их рыночного курса (в результате расширения спроса на них). Увеличение цены облигаций означает снижение их фактической доходности, которая определяется отношением суммы купонного дохода по облигации к ее рыночному курсу. Уменьшение фактической доходности долгосрочных облигаций приводит к снижению долгосрочных процентных ставок на рынке. Продажа обтгигаций центральным банком на открытом рынке вызывает падение их курса и повышение доходности облигаций, а значит, и долгосрочных процентных ставок. Кроме того, купля-продажа ценных бумаг оказывает влияние на процентные ставки через расширение или ограничение банковских ресурсов.
Денежно-кредитную политику следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле она направлена на борьбу с инфляцией и безработицей, на достижение стабильных темпов экономического развития через регулирование денежной массы в обращении, ликвидности банковской системы, долгосрочных процентных ставок. В узком смысле такая политика направлена на достижение оптимального валютного курса с помощью валютной интервенции, изменения ставки центрального банка и других методов регулирования краткосрочных процентных ставок. Под валютной интервенцией понимается политика купли-продажи центральным банком иностранной валюты за национальную на валютном рынке. Когда центральный банк продает или покупает иностранную валюту в обмен на национальную, то меняется соотношение спроса и предложения на иностранную валюту и соответственно изменяется курс национальной валюты. Если. например, Банк России продает доллары на валютной бирже, то предложение долларов увеличивается и соответственно курс их понижается, а курс рубля повышается. При скупке долларов их курс растет.
Денежно-кредитное регулирование экономики Российской Федерации осуществляется Банком России путем изменения норм обязательных резервов, процентных ставок по кредитам и депозитам, проведения операций с ценными бумагами, установления экономических нормативов для банков. В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует банки путем предоставления им краткосрочных кредитов и принимая в депозит средства банков по фиксированной ставке.
Банк России устанавливает следующие экономические нормативы для банков: минимальный размер уставного капитала; предельное соотношение между размером уставного капитала банка и суммой его активов с учетом оценки риска; показатели ликвидности банка в виде нормативного соотношения между активами и обязательствами банка с учетом срока их погашения, а также возможности реализации активов; максимальный размер риска на одного заемщика в виде определенного процента от общей суммы капитала банка (при расчете максимального риска в понятие риска включается вся сумма требований банка к этому заемщику, а также выданные по его поручению обязательства); размеры валютного и курсового рисков; нормативы использования собственных средств банков для приобретения акций юридических лиц.
21. Пассивные и активные операции коммерческих банков
Состав, структура и качество банковских активов. Активные операции.
Основными видами банковских активов являются:
* Денежные средства;
* Предоставленные кредиты: -другим КО; -ю/л- не КО; -ф/л;
* Размещённые межбанковские депозиты (в том числе в Банке России);
* Имущество банков;
* Вложения банков в ц/б различных эмитентов.
По степени риска активы банков делятся на пять групп. К первой группе относятся активы, имеющие нулевую степень риска: кассовая наличность, остатки средств на корреспондентском и резервном счетах в ЦБ, государственные ц/б.
Ко второй группе относятся активы с 10% степенью риска. В нее входят остатки на корреспондентских счетах в иностранных банках.
Для третьей группы активов вероятность возникновения рисков составляет 20%. Они охватывают инвестиции банков в ц/б местных органов власти.
Четвертая группа включает активы с 50% риском. В эту группу включены: остатки средств на корреспондентских счетах российских КБ, гарантии и поручительства, выданные банком.
Для пятой группы риск составляет 100%. К ней относятся краткосрочные, долгосрочные и просроченные ссуды, все остальные инвестиции банка.
С точки зрения доходности выделяют две группы активов: а) приносящие доход;
б) не приносящие доход.
К активам, приносящим банку доход, относятся: ссуды, значительная доля инвестиционных операций, часть депозитных операций и прочие операции.
К активам, не приносящим доход, относятся: кассовая наличность, остатки средств на корреспондентском и резервном счетах ЦБ, инвестиции в основные фонды банка. Чем выше доля активов, приносящих банку доход, в общей сумме активов, тем эффективнее они размещены. Активные банковские операции - это операции, посредством которых банки размещают имеющиеся в их распоряжении ресурсы в целях получения необходимого дохода и обеспечения своей ликвидности. Активные операции банка составляют существенную и определяющую часть его операций. Под структурой активов понимается соотношение разных по качеству статей актива баланса банка к балансовому итогу. Качество активов банка определяется целесообразной структурой его активов, диверсификации активных операций, объемом рисковых активов, объемом критических и неполноценных активов и признаками изменчивости активов.
Основными активными операциями банков являются:
кредитные операции, в результате которых формируется кредитный портфель банка;
инвестиционные операции, создающие основу для формирования инвестиционного портфеля;
кассовые и расчетные операции, являющиеся одним из основных видов услуг, оказываемых банком своим клиентам;
прочие активные операции, связанные с созданием соответ-щей инфраструктуры, обеспечивающей успешное выполнение всех банковских операций. Характеристика основных видов активных операций.
Кредитные операции. Банковский кредит-это экономические отношения, в процессе которых банки предоставляют заемщикам денежные средства с условием их возврата. Эти отношения предполагают движение стоимости (ссудного капитала) от банка (кредитора) к ссудозаемщику (дебитору) и обратно. Заемщиками выступают предприятия всех форм собственности (акционерные предприятия и фирмы, гос-ные предприятия, частные предприниматели и т.д.), а также население.
Возврат полученной заемщиком стоимости (погашение долга банку) в масштабах одного предприятия и всей экономики должен быть результатом воспроизводства в возрастающих размерах. Это определяет экономическую роль кредита и служит одним из важнейших условий получение банком прибыли от кредитных операций. Задолженность по кредитам, предоставляемым населению, может погашаться за счет уменьшения накопления и даже сокращения потребления по сравнению с предыдущим периодом. В то же время кредитование населения обеспечивает рост потребления, стимулирует повышение спроса на товары (особенно дорогостоящие, длительного пользования) и зависит от уровня доходов населения, определяющих возможность получения банками прибыли от этих операций.
Кредитные операции занимают наибольшую долю в структуре статей банковских активов.
Инвестиционные операции. В процессе их совершения банк выступает в качестве инвестора, вкладывая ресурсы в ценные бумаги или приобретая права по совместной хозяйственной деятельности.
Указанные операции также приносят банку доход посредством прямого участия в создании прибыли. Экономическое назначение указанных операций, как правило, связано с долгосрочным вложением средств непосредственно в производство. Разновидностью инвестиционных операций банков является вложение средств в конторские здания, оборудование и оплату аренды. Указанные вложения осуществляются за счет собственного капитала банка, их назначение состоит в обеспечении условий для банковской деятельности. Эти инвестиции не приносят банку дохода.
Кассовые операции. Наличие кассовых активов в необходимом размере - важнейшее условие обеспечение нормального функционирования коммерческих банков, использующих денежную наличность для размена денег, возврата вкладов, удовлетворения спроса на ссуды и покрытия операционных расходов, включая заработную плату персоналу, оплату различных материалов и услуг. Денежный запас зависит от: величины текущих обязательств банка; сроков выдачи денег клиентам; расчетов с собственным персоналом; развития бизнеса и т.д. Отсутствие в достаточном количестве денежных средств может подорвать авторитет банка. На величину денежной наличности влияет инфляция. Она увеличивает опасность обесценения денег, поэтому их необходимо скорее пускать в оборот, помещать в доходные активы. Из-за инфляции требуется все больше и больше наличных денег. Кассовые операции - операции, связанные с движением наличных денег, с формированием, размещением и использованием денежных средств на различных активных счетах. Значение банковских кассовых операций определяется тем, что от них зависят формирование кассовой наличности в хозяйстве, соотношение денежных средств между различными активами, статьями, пропорции между массой бумажных, кредитных купюр и билонной (разменной) монетой. Прочие операции. Прочие активные операции, разнообразные по форме, приносят банкам за рубежом значительный доход. В российской практике круг их пока ограничен. К числу прочих активных операций относятся: операции с иностранной валютой и драгоценными металлами, трастовые, агентские, товарные и др.
Экономическое содержание указанных операций различно. В одних случаях (покупка-продажа ИВ или драгоценных металлов) происходит изменение объема или структуры активов, которые можно использовать для удовлетворения претензий кредиторов банка; в других (трастовые операции) банк выступает доверенным лицом по отношению к собственности, переданной ему в управление; в-третьих (агентские операции) - банк выполняет роль посредника, совершая расчетные операции по поручению своих клиентов.
Состав и структура пассивов коммерческого банка. Пассивные операции.
Пассивы банка-совокупность средств, учитываемых на пассивных счетах баланса банка и характеризующая источники банковских ресурсов.
Основные виды банковских пассивов:
* Собственные пассивы (уставный капитал, добавочный капитал), прибыль банка в виде резервного фонда, фонда накопления, фонда потребления, фонда амортизационных отчислений.
* Заёмные и привлечённые средства:
- остатки на р/сч и текущих счетах клиентов - ю/л;
- привлечённые клиентские депозиты (ю/л и ф/л);
- привлечённые межбанковские депозиты;
- полученные межбанковские кредиты;
- привлечение средств путём выпуска банком соб-ных ц/б;
- прочая КЗ и ДЗ;
- средства, привлечённые на кор. счета ЛОРО.
Под пассивными понимаются такие операции банков, в результате которых происходит формирование ресурсов банков.
Ресурсы КБ формируются за счет собственных, привлеченных и эмитированных средств.
Пассивные операции играют важную роль в деятельности КБ. Именно с их помощью банки приобретают кредитные ресурсы на рынке.
Существует четыре формы пассивных операций КБ:
1. первичная эмиссия ц/б КБ.
2. отчисления от прибыли банка на формирование или увеличение фондов.
3. получение кредитов от других ю/л
4. депозитные операции.
Пассивные операции позволяют привлекать в банки денежные средства, уже находящиеся в обороте. Новые же ресурсы создаются банковской системой в результате активных кредитных операций.
С помощью первых двух форм пассивных операций создается первая крупная группа кредитных ресурсов - собственные ресурсы. Следующие две формы пассивных операций создают вторую крупную группу ресурсов - заемные, или привлеченные, кредитные ресурсы.
22. Кредитные операции коммерческих банков
Кредитные операции коммерческих банков - вид активных операций, связанных с предоставлением клиентам кредитов. Основная масса кредитов выдается банками под обеспечение. Существуют несколько способов обеспечения кредитов разными видами имущества клиента или обязательствами- третьем стороны. Имущество пли-обязательства, приняты5е в обеспечение кредитов (под залог) должны удовлетворять таким требованиям: - быть высоко ликвидными. Под ликвидностью активов (товарно-материальных ценностей, ценных бумаг, финансовых требований к третьим особам н др.) подразумевается возможность активов к конвертации в наличность:
- возможность длительного хранения (как минимум на протяжении срока погашения кредита);
- стабильность цен на заложенное имущество;
- низкие затраты по хранению и реализации залога.
В зависимости от того, насколько заложенное имущество отвечает данным требованиям, изменяется объем кредита, выдаваемого банком. Размер ссуды под залог имущества устанавливается в процентах к рыночной стоимости залога на момент заключения кредитного соглашения. Превышение цены залога над суммой кредита служит компенсацией риска потери, убытка, изменения цен на имущество. В случае неплатежеспособности должника кредитор имеет право реализации залога с -целью возмещения из вырученных средстз долга клиента и затрат по реализации..Оставшаяся выручка возвращается клиенту. Если вырученной суммы окажется недостаточно, кредитор имеет право финансовой претензии к заемщику,
В банковской практике стран с рыночной экономикой наиболее распространенными являются такие носители обеспечения кредитов: гарантия или поручительство третьей стороны, переуступка контрактов, дебиторской задолженности, товарные запасы, дорожные документы, недвижимое имущество, ценные бумаги, драгоценные металлы.
Гарантия (поручительство) - является обязанностью третьего лица погасить долг заемщика в случае его неплатежеспособности. Гарантия (поручительство) оформляется как самостоятельная обязанность гаранта или при помощи передаточной надписи на требовании долга (индосамента). В роли гаранта (поручителя) могут выступать банки.
Переуступка контрактов. Эта форма обеспечения практикуется при кредитовании строительных компаний или фирм, осуществляющих регулярные поставки товаров (оказания услуг) по контракту. Должник переуступает контракт банку, вследствие чего поступления от заказчика (покупателя) по выплате за контрактные работы (товары, услуги) насчитываются в погашение задолженности по займам.
Переуступка дебиторской задолженности состоит в передаче банку счетов, требующих оплаты за поставленные заемщиком'товары (выполненные работы, услуги). Могут быть две разновидности переуступки: - без сообщения дебиторам. В этом случае денежные поступления от дебиторов передаются банку заемщиком; - с сообщением дебиторам. Тут дебиторы осуществляют выплаты непосредственно банку..
Обеспечение товарными-запасами. При этой форме в качестве залога выступают партии сырья, материалов, готовых изделий. Преимущество предоставляется товарам, торговля которыми ведется на бирже, и по которым легко определить рыночные цены. Условия использования товарных запасов в качестве залога является их страховкой. Существуют два способа оформления этого обеспечения: под складские квитанции и под сохранные расписки. При первом способе заложенные товары изымаются у заемщика, передаются на хранение складской компании. Складские квитанции служат обеспечением кредита. После погашения кредита банк выписывает ордер на выдачу товаров клиенту. При втором способе товары находятся на ответственном хранении у заемщика, но контроль за ними поручается представителям банка-кредитора или третьим лицам (например, складской компании). В этом случае обеспечением служат сохранные расписки. Наиболее распространенным способом сохранения залога для заемщика является второй, поскольку первый связан с высокими затратами, что отражается на стоимости кредита. Второй способ позволяет снизить затраты по сохранению залога но повышает риск банка. Предоставление кредита, под сохранные расписки требует высокой надежности клиента. В качестве элемента обеспечения кредита товарными запасами может быть вексель заемщика. Этот способ оформления обеспечения применяется при кредитовании фирм розничной и оптовой торговли. Делается это так. Банк-кредитор оплачивает товары фирме-поставщику вместо заемщика. Заемщик, получив товар, юридически принадлежащий банку, обязуется сохранять его до момента погашения кредита. Обязательство заемщика фиксируется векселем, подлежащим оплате по первому же требованию (предъявлению) банка-кредитора. Если партия залоговых товаров продана конечному потребителю, то заемщик имеет право распоряжаться выручкой только на основании поручения банка-кредитора. Без поручения выручка засчитывает-ся в погашение кредита.
Обеспечение дорожными документами используется при кредитовании экспортно-импортных торговых операций. В этом случае в качестве залога по краткосрочным займам выступают документы, подтверждающие отгрузку товаров (коносамент и накладные). Коносаменты применяются для оформления отгрузки товарно-материальных ценностей морским и речным транспортом, накладные - другими видами транспорта. Этот способ обеспечения кредита оформляется путем индексации документов, которые называются их владельцами в пользу банка-кредитора. Условием предоставления кредита под обеспечение дорожным документом является страхование груза.
Обеспечение недвижимым имуществом используется, как правило, при предоставлении больших долгосрочных кредитов имеющих название ипотечных кредитов. В качестве залога по ипотечным кредитам могут выступать: для промышленных, торговых фирм, фермерских хозяйств - земельные участки, производственные и сельскохозяйственные строения, помещения, коммуникации; для индивидуальных заемщиков - жилые дома, квартиры- Обеспечение кредита оформляется долговым обязательством заемщика - ипотекой. По некоторым видам ипотечных займов (например, потребительский кредит на приобретение жилья) банк может продавать ипотеки заемщиков индивидуальным инвесторам. Это осуществляется путем выпуска (эмиссии) ценных бумаг, как правило, облигаций обеспечиваемых ипотеками. Облигации поступают на рынок ценных бумаг и продаются. Вырученные средства банк направляет в оборот. Платежи заемщиков по ипотечным займам (взносы в покрытие кредита и процент) распределяются банком среди владельцев облигаций. Прибыль банка состоит из разницы между ссудным процентом, выплачиваемым заемщиком банка, и процентом по ценным бумагам, которые банк выплачивает их владельцам.
Обеспечение движимым имуществом. В качестве .залога по займам используются такие виды движимого имущества: для промышленных, торговых и друшх фирм, фермерских хозяйств - оборудование, машины, механизмы, инвентарь, транспортные средства, рогатый скот и др.; для индивидуальных заемщиков - товары долгосрочного применения (также личные автомобили).
Обеспечение ценными бумагами. Б качестве залога принимаются государственные ценные бумаги и бумаги корпорации. Обязательное условие - высокая ликвидность ценных бумаг. Заемные средства не должны .использоваться на покупку новых ценных бумаг, это направлено на ограничение биржевой спекуляции заемщиков и снижение риска банкротства клиентов.
Обеспечение драгоценными металлами. В качестве залога принимаются монеты, слитки, изделия из золота, серебра, платины, драгоценных камней и др. Это средство обеспечения, кредита в данное время используется очень редко. В практике работы коммерческих банков государств с развитой рыночной экономикой встречаются и другие средства обеспечения кредитов. В частности, при предоставлении займов индивидуальным заемщикам в качестве залога принимаются полисы страхования жизни, свидетельства о сберегательных вкладах, требования на выплату заработной платы; при кредитовании предприятий добывающих отраслей - полезные ископаемые или контракт на снабжение сырьевыми ресурсами; при кредитовании фермерских хозяйств - урожай (собранный или на корню, при условии его страхования). Кредиты, предоставляемые коммерческими банками, могут погашаться двумя способами: единоразово и в рассрочку. Погашение Б рассрочку используется при возврате больших долгосрочных кредитов или потребительских займов, Рассрочка платежей по займам имеет несколько разновидностей, учитывая особенности финансового состояния и хозяйственных нужд клиентов. В зависимости от вида рассрочки изменяется стоимость займа, поскольку заемный процент насчитывается на непогашенную часть долга. Чем быстрее заемщик возвратит часть долга, тем дешевле, в конечном результате, обойдется ему кредит. Возможны другие способы погашения займов: с регрессией платежей, по желанию заемщика - досрочно, по требованию кредитора - с предварительным извещением заемщика. Коммерческие банки предоставляют своим клиентам разнообразные займы: с текущего счета (контокорентный), на основании кредитной карточки, акцептный, учетный, чековый и другие
23. Валютные операции и операции коммерческих банков с ценными бумагами
Валютные операции это:
1- операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности;
2- ввоз и пересылка в РФ, а также из неё валютных ценностей;
3- осуществление международных денежных переводов;
4- расчёты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ.
Валютные операции делятся на текущие валютные операции и операции, связанные с движением капитала. К текущим операциям, которые осуществляются резидентами без ограничений, относятся:
1) переводы в РФ в ИВ для осуществления расчётов по экспорту и импорту товаров без отсрочки платежа или с отсрочкой до 90 дней; 2) получение финансовых кредитов на срок до 180 дней;
3) переводы в РФ и из неё процентов, дивидендов и других доходов по кредитам, инвестициям, вкладам.
4) переводы неторгового характера в РФ и из неё. Операции, связанные с движением капитала
(только с разрешения ЦБ): 1) прямые инвестиции;
2) портфельные инвестиции (приобретение ценных бумаг);
3) переводы в оплату права собственности и иных прав на недвижимость;
4) предоставление и получение отсрочки платежа на срок не более 90 дней по экспорту и импорту;
5) предоставление и получение финансовых кредитов на срок не более 180 дней;
6) все иные операции, которые не относятся к текущим.
Валютные операции делятся так же на операции с наличной валютой и безналичные операции.
Операции ф/л и ю/л.
Операции с наличной валютой физических лиц:
1) покупка, продажа ИВ;
2) сдача денежных знаков на экспертизу;
3) замена неплатёжного знака в ИВ на платёжный того же государства;
4) продажа неплатёжеспособного денежного знака в ИВ за наличные рубли;
5) сдача неплатёжеспособных денежных знаков, в. т. ч. выведенных из обращения на инкассо;
6) размен платёжного денежного знака в ИВ на платёжные того же государства;
7) обмен платёжного денежного знака в ИВ на платёжный того же гос-ва (сроки обращения);
8) конверсия.
Операции с наличной валютой юридических лиц:
Нет (кроме выдачи со счёта наличных денежных средств и внесения наличной ИВ на счёт). Безналичные операции физ. лиц:
1)конверсия; 2)переводы.
Безналичные операции юр. лиц:
1)продажа, покупка;
2)конверсия;
3) переводы.
Виды операций коммерческого банка с ценными бумагами
Согласно российскому Закону "О банках и банковской деятельности" коммерческим банкам разрешается:
- выпускать, покупать, продавать, хранить ценные бумаги, осуществлять иные операции с ними;
- оказывать брокерские и консультационные услуги;
- осуществлять расчеты по поручению клиентов, в том числе по операциям с ценными бумагами;
- управлять ценными бумагами по поручению клиента (доверительные или трастовые операции).
Указанные виды деятельности охватывают широкий круг возможных операций с ценными бумагами. Вместе с тем, в силу отсутствия для банков России ограничений на проведение операций на фондовом рынке, ими могут осуществляться некоторые виды предпринимательской деятельности.
К таким видам деятельности относятся:
- брокерская деятельность;
- дилерская деятельность;
- депозитарная деятельность;
- расчетно - клиринговая деятельность по переводу ценных бумаг и денежных средств в связи с операциями с ценными бумагами;
- деятельность по ведению и хранению реестра акционеров;
- деятельность по организации торговли ценными бумагами.
Таким образом, коммерческие банки на рынке ценных бумаг могут выступать в качестве его профессионального участника - инвестиционного института. Рассмотрим более подробно экономический характер различных операций коммерческого банка с ценными бумагами.
Все типы операций банков с ценными бумагами можно классифицировать по ряду признаков, отражающих как заинтересованность непосредственно банка, так и его контрагентов.
Для привлечения денежных средств с целью пополнения ресурсов или финансирования инвестиционных проектов, отдельных мероприятий и т.п. банк может выпустить акции и облигации. При выпуске акций банк сначала выступает в качестве продавца, а затем - объектом долевой собственности акционеров. Если же банк выпускает облигации, то он сначала является продавцом, а затем - должником. Покупатели облигаций выступают в качестве кредиторов. Эмиссия банком собственных акций или же облигаций позволяет получить с минимальными издержками необходимые финансовые ресурсы для расширения сферы и объема предоставляемых услуг.
Размещение выпуска собственных акций и облигаций может осуществляться путем продажи их как заранее узкому определенному кругу инвесторов, так и распространению на конкурсной основе большому числу инвесторов.
В ряде случаев для распространения собственных акций и облигаций банк может привлечь посредников, в качестве которых могут выступать фондовые брокеры и дилеры. Коммерческие банки могут выкупать собственные ранее выпущенные акции с последующей их перепродажей. Чаще всего покупка акций на рынке осуществляется с целью поддержки снижающегося курса или последующего их погашения. Иногда акции приобретаются банками для льготной перепродажи их сотрудникам и руководству в целях поощрения.
Для расширения инвестиционных возможностей и предоставления инвесторам альтернативных вложений банки могут заниматься изъятием ценных бумаг с целью замены их другими типами бумаг. У инвестора при этом появляется возможность приобрести для себя бумаги с более выгодными условиями получения дохода. Банки также могут выкупать (отзывать) облигации для их досрочного погашения. Выгодность погашения долга для банка может быть особенно заманчива в силу определенных конъюнктурных соображений.
Владельцы облигации согласятся расстаться с бумагами при условии большего по сравнению с ожидаемым дохода. Для погашения долга и решения поставленной задачи банк может пойти на изменение условий приобретения облигаций.
Особое место принадлежит посредническим операциям банков между эмитентами ценных бумаг и инвесторами. Основной задачей при этом является получение максимально возможной прибыли за счет посреднических услуг при распространении ценных бумаг.
Наиболее доходными до недавнего времени являлись операции репо коммерческих банков с государственными ценными бумагами ГКО/ОФЗ. Они применялись Банком России для краткосрочного воздействия на ликвидность банковской системы.
Репо (репорт) - это финансовая операция, при которой одна сторона продает ценные бумаги другой стороне и одновременно берет на себя обязательства купить их на определенный день или по требованию второй стороны. Обязательству на обратную покупку соответствует обязательство на обратную продажу, которое берет на себя вторая сторона. Причем обратная покупка ценных бумаг осуществляется по цене, отличной от цены первоначальной продажи.
Разница между ценами продажи и покупки представляет тот доход, который должен получить коммерческий банк, выступающий в качестве покупателя ценных бумаг, определяется величиной ставки репо.
Ставки репо могут быть:
- фиксированные;
- плавающие.
Между ними существуют промежуточные варианты.
Операции репо на рынке ГКО/ОФЗ проводятся на основе типовых договоров, заключаемых между Банком России и первичными дилерами, подписавшими с Банком России генеральное соглашение и имеющими установленные лимиты.
Экономический смысл операции репо состоит в том, что одна сторона - Банк России - предоставляет денежные средства на время другой стороне - первичным дилерам рынка ГКО/ОФЗ - за определенную плату.
При выполнении других посреднических операций банки могут осуществлять:
- полный выкуп ценных бумаг с перепродажей;
- распространять ценные бумаги с гарантией выкупа;
- распространять ценные бумаги без гарантии выкупа.
Полный выкуп ценных бумаг с перепродажей позволяет банку извлечь доход на разнице цен покупки и продажи. Эмитенты и другие физические и юридические лица - владельцы ценных бумаг заинтересованы при минимуме средств, выделяемых на распространение, реализовать максимальное количество бумаг. При распространении ценных бумаг с гарантией выкупа банк, с одной стороны, выступает комиссионером для эмитентов, продавцов, а на остаток нераспроданных бумаг - покупателем. С другой стороны он является гарантом. Интерес банка состоит в получении максимального вознаграждения.
Отличие распространения ценных бумаг с гарантией выкупа от распространения бумаг без гарантии выкупа состоит в том, что банк нераспределенную часть бумаг выкупает на себя.
Коммерческим банкам разрешено выступать в качестве комиссионера или поверенного по отношению к клиенту или продавцом - по отношению к третьему лицу.
В зависимости от складывающейся ситуации на фондовом рынке банк может выходить на рынок не только с целью поддержания собственного инвестиционного портфеля ценных бумаг, но и с куплей-продажей бумаг, исходя из долгосрочной оценки их прибыльности.
Для предоставления клиентам услуг, обеспечивающих исполнение их наилучшим образом, банки могут создать специальные подразделения по управлению ценными бумагами клиентов. В функции этих подразделений входят:
- инкассация доходов по ценным бумагам;
- инкассация погашаемых сумм по долговым обязательствам;
- обмен сертификатов и купонных листов;
- обмен акций при слиянии АО;
- замена одних видов ценных бумаг другими;
- информирование клиентов об очередных собраниях акционеров, о выпуске новых акций, в которых клиенты имеют преимущественные права на покупку;
- предоставление интересов клиентов по их поручению на собраниях акционеров, голосование от имени клиентов и т.п.
Банк учитывая полученные от клиентов средства и выдавая при этом сертификаты, может направить эти средства исключительно на приобретение ценных бумаг создаваемых совместных фондов. Все доходы, за исключением вознаграждения менеджером, принадлежат вкладчикам фонда и реализуются ими через повышение рыночной цены сертификатов фонда.
Таким образом, коммерческие банки могут осуществлять полный комплекс фондовых операций, выступая на рынке в качестве эмитента ценных бумаг, инвестора и посредника в отношениях сторонних эмитентов и инвесторов, предоставлять депозитарные и расчетно-клиринговые услуги, а также оказывать трастовые услуги.
24. Прочие операции коммерческих банков. Новые банковские продукты и услуги 18.1. КЛАССИФИКАЦИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЧИХ ОПЕРАЦИЙ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ
Как уже отмечалось, перечень операций, совершаемых кредитными учреждениями, зависит от многих причин: стратегии и величины банка, развитости филиальной сети, наличия соответствующих разрешений, стремления получать дополнительный доход и др. Остановимся на некоторых из них.
-ТРАСТОВЫЕ УСЛУГИ - операции по управлению собственностью, другими активам, принадлежащими клиенту. В настоящее время трастовые операции являются наиболее важными, поскольку банк выступает полномочным посредником между рынком и клиентом и получает целый ряд очевидных выгод от их совершения.
Благодаря трастовым операциям коммерческий банк получает:
более широкий доступ к дополнительным финансовым ресурсам; которые могут быть с выгодой вложены банком;
комиссионные по трастовому договору либо долю прибыли от ценных бумаг, которыми он управляет.
Управление трастовыми операциями может охватывать все или отдельные из перечисленных операций по распоряжению активами. Это:
• хранение,
• представительство интересов доверителя (на собраниях акционеров, в суде);
• распоряжение доходом и инвестированием;
• купля-продажа активов;
• привлечение и погашение займов, выпуск и первичное размещение ценных бумаг;
-Выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение в денежной форме.
ПОРУЧИТЕЛЬСТВО - соглашение, в котором поручитель принимает на себя обязательство перед кредитором заемщика отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части.
- Операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями
К основным операциям коммерческих банков с драгоценными металлами и драгоценными камнями относятся:
• операции по покупке и продаже драгоценных металлов и драгоценных камней;
• операции по привлечению во вклады и размещению драгоценных металлов;
• операции по хранению и перевозке драгоценных металлов и драгоценных камней;
• операции по предоставлению кредитов в драгоценных металлах и под залог драгоценных металлов и драгоценных камней;
• экспортные операции.
- Операции по привлечению во вклады и размещению драгоценных металлов
Такие операции во многом схожи с депозитными операциями с валютой. Они производятся в том случае, когда банку необходимо привлечь металл на счет или разместить его на определенный срок. При этом депозитные ставки по золоту, как правило, оказываются ниже депозитных ставок по валюте (доллары США) на 1-1,5%, что объясняется более низкой, по сравнению с валютой, ликвидностью металла.
Типичные сроки депозитов - один, два, три, шесть и двенадцать месяцев, но по запросу клиента срок может быть как продлен, так и уменьшен.
Для осуществления операций по привлечению во вклады и размещению драгоценных металлов банки открывают обезличенные металлические счета (счета без указания индивидуальных признаков металла-пробы, производителя и серийного номера слитков и т.д.). Каждый металлический счет предназначен для учета только одного вида драгоценных металлов.
Другие виды банковских операций, относящиеся к категории "прочих"
К этим операциям относятся следующие: распределение средств, поступающих от должников клиента, среди служащих, поставщиков, налоговых служб и акционеров таким образом, чтобы максимально использовать преимущества временного разрыва, избегая при этом штрафов за просрочку платежа; инвестирование любых временно возникающих избытков денежных средств во вклады, приносящие проценты или другие краткосрочные доходные операции; ведение учетной документации по всем денежным сделкам и управление взаимоотношениями клиента с другими банками; прогнозирование будущих потоков денежных средств и др.
Многие банки осуществляют определенную страховую политику в интересах своих клиентов.
Сотрудничество банка со страховой компанией имеет по крайней мере две выгоды. Во-первых, банк получает дополнительные кредитные ресурсы, поскольку перечисляет страховые взносы страховой организации не ежемесячно, а один раз в квартал. Во-вторых, банк получает комиссию от страховой компании за то, что поставляет ей клиентов.
Глава 19. НОВЫЕ БАНКОВСКИЕ ПРОДУКТЫ И УСЛУГИ
19.1. ПЛАСТИКОВЫЕ КАРТЫ. ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ПЛАСТИКОВЫХ КАРТ В РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ
Механизм функционирования системы электронных расчетов основан на применении пластиковых карточек и включает в себя операции, осуществляемые при помощи банкоматов, электронные системы расчетов населения в торговых организациях, системы банковского обслуживания клиентов на дому и на рабочем месте.
ПЛАСТИКОВАЯ КАРТОЧКА - это обобщающий термин, который обозначает все виды карточек, различных как по назначению, набору оказываемых с их помощью услуг, так и по своим техническим возможностям и организациям, их выпускающим.
Важнейшая особенность всех пластиковых карточек независимо от степени их совершенства состоит в том, что на них хранится определенный набор информации, используемый в различных прикладных программах.
19.2. БАНКОМАТ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭЛЕКТРОННОЙ СИСТЕМЫ ПЛАТЕЖЕЙ
БАНКОМАТЫ (ATM -Automated Teller Machine) - это многофун-циональные автоматы, так называемые автобанки, управляемые последним поколением магнитных пластиковых карточек.
Использование банкоматов для выполнения простых банковских операций высвобождает банковских служащих, позволяя им сосредоточиться на оказании более специализированных видов услуг, и дает возможность в долгосрочной перспективе сократить затраты на предоставление услуг населению.
С точки зрения клиента, пользование ATM имеет ряд преимуществ по сравнению с обслуживанием в банке. Прежде всего это быстрота и удобство для клиента, возможность осуществить операции через банкомат в любое время дня и ночи, упрощенный доступ к ATM ввиду объединения сетей.
19.3. МЕЖБАНКОВСКИЕ ЭЛЕКТРОННЫЕ ПЕРЕВОДЫ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ В ТОРГОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
Важным направлением обслуживания клиентов банков с использованием новейшей электронной техники является предоставление им электронных услуг в магазинах. В системах межбанковских электронных переводов денежных средств в торговых организациях осуществляется перечисление средств со счета покупателя на счет продавца в момент покупки или в отдельных случаях'с отсрочкой платежа по желанию клиента. Большинство операций выполняется при помощи пластиковых карточек, которые вышли на передовые позиции в организации платежного оборота высокоразвитых стран Запада, постепенно вытесняя чеки и чековые книжки. В последние годы ведутся работы по внедрению многоцелевых карточек, которые можно использовать как кредитные, платежные, чековые гарантийные карточки.
Карточка для пользования данными системами - необходимый элемент процедуры перечисления средств.
19.4. "HOME BANKING" - БАНКОВСКОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ КЛИЕНТОВ НА ДОМУ И НА ИХ РАБОЧЕМ МЕСТЕ
Пользователи систем электронных банковских услуг на дому самостоятельно приобретают необходимое оборудование, а банк консультирует клиентов по вопросам оборудования домашних терминалов и приобретения необходимого программного обеспечения. Подобные системы позволяют клиенту банка, используя экран монитора или телевизора, персональный компьютер, подключиться по телекоммуникационным линиям связи (телефон или видео) к банковскому компьютеру. В данном случае банковские операции могут осуществляться 7 дней в неделю круглосуточно. Среди операций, выполняемых при подключении персонального компьютера к банковской компьютерной системе, выделим следующие: получение баланса счета на текущий день; ознакомление с деталями инструкций, правил, в соответствии с которыми могут вноситься изменения, исправления и т.д.;
19.5. ХРАНЕНИЕ ЦЕННОСТЕЙ
Хранение ценностей обеспечивается банком в двух формах:
* а) предоставление сейфов во временное пользование для хранения ценностей;
* б) хранение ценностей в стальной камере.
Банк, предоставляя сейф и обеспечивая услуги, связанные с хранением, контролирует доступ к сейфу. А хранение ценностей в стальной камере отличается от услуг по предоставлению сейфов, так как в этом случае сам банк принимает на хранение ценности и выступает в роли агента. При этом небольшие банки, не имеющие собственных хранилищ, пользуются услугами крупных банков.
19.6. ФОРФЕЙТИНГОВЫЕ ОПЕРАЦИИ БАНКОВ
ФОРФЕЙТИРОВАНИЕ - это один из альтернативных подходов в финансировании международной торговли, который представляет собой покупку экспортных требований форфейтером (коммерческим банком или специализированной компанией по финансированию) с исключением права регресса на экспортера (форфейтиста) в случае неуплаты.
Механизм форфейтинга используется в двух видах сделок:
* • в финансовых сделках - в целях быстрой реализации долгосрочных финансовых обязательств;
* • в экспортных сделках для содействия поступлению наличных денег экспортеру, предоставившему кредит иностранному покупателю.
Основными оборотными документами, используемыми в качестве форфейтинговых инструментов, являются векселя. Однако объектом форфейтинга могут стать и другие виды ценных бумаг. Важно, чтобы эти бумаги были "чистыми" (содержащими абстрактное обязательство).
19.7. ОПЦИОНЫ, ФЬЮЧЕРСЫ, СВОПЫ
Опционы, фьючерсы и свопы являются важными финансовыми инструментами спекулятивной игры на ценах (товаров), курсах (валют, ценных бумаг), ставках (процентов и т.д.), хеджирования рисков. Они представляют собой так называемые деривативы - производные ценные бумаги.
Таким образом, особенность опциона заключается в том, что в сделке купли-продажи покупатель приобретает не титул собственности (т.е. иностранную валюту), а право на ее приобретение. При этом покупатель опциона выплачивает продавцу своеобразные комиссионные, которые именуются премией. В этой сделке продавец контракта принимает на себя определенные обязанности (продать или купить определенную сумму валюты) в зависимости от условий опциона. Покупатель же опциона получает право купить или продать определенную сумму валюты.
Операции "своп" ("swap") - это одновременная продажа, например, иностранной валюты на приблизительно равные суммы при условии расчетов по ним на разные даты. Нередко используют и иное определение операций "своп" - это покупка или продажа иностранной валюты на ближайшую дату с одновременной контрсделкой на определенный срок.
Операции "своп" почти полностью устраняют валютный риск. Но хотя валюта покупается и продается одновременно при условии расчета на разные даты, и теоретически можно сказать, что каждая из операций является самостоятельной, на практике рынок использует "своп" в качестве базы для срочных сделок.
Операции "своп" можно классифицировать по разным признакам. В том числе выделяют:
1. Валютные "свопы" - сделки по обмену фиксированных валютных курсов на плавающие.
2. Процентные "свопы" - фиксированная процентная ставка против плавающей или плавающая ставка против плавающей, но "плавают" они в разных режимах.
3. Валютно-процентные "свопы" - любые комбинации из вышеназванных разновидностей.
4. Дифференциальные "свопы" - "свопы" с нетто-платежом одной стороны в пользу другой при заключении контракта.
25. Банковский процент и процентные вычисления
Банковский процент показывает, сколько банк или другая кредитная организация платит инвестору за привлеченные средства. Банковский процент или процентная ставка - это одно из самых старых изобретений человечества. Банковский процент дает возможность не только увеличить вложенные средства, но самое главное - он защищает их от инфляции. Изначально, при натуральном обмене, банковский процент представлял из себя заем, с возвратом товара, но уже большего объема. Сейчас все вклады, с точки зрения банковского процента, можно разделить на две группы:
* бессрочные вклады. Банковский процент по таким вкладам обычно составляет 0,1%; * срочные вклады. Банковский процент по таким вкладам обычно составляет от 1 до 8% годовых в USD; Начисление банковского процента изначально осуществлялось исключительно банками, в настоящее же время начисляют проценты и другие, не обязательно кредитные организации. Например, брокерские компании, обладающие значительными средствами, сейчас начисляют вполне конкурентные проценты. В силу активного использования средств, процентная ставка в брокерских компаниях может быть даже выше среднего банковского процента.
Современный рынок банковских вкладов (банковских процентов).
В настоящее время все вклады в банк (депозиты), производимые в целях сохранения и приумножения денег, то есть получения банковских процентов на вложенные средства, можно разделить на две категории:
* бессрочные вклады - вклады, которые могут быть востребованы вкладчиком в любой момент; * срочные вклады - денежные вклады, размещаемые в банке на определенный срок, например на 1 год;
По бессрочным вкладам (или вкладам до востребования) банки выплачивают крайне низкие проценты (обычно процентная ставка составляет 0,1% в год) или не выплачивают их вовсе. Некоторые банки, имеющие многовековой опыт традиций и обслуживающие крупных и постоянных клиентов, даже взимают весьма существенную плату за ведение счетов, в этом случае говорят об отрицательной процентной ставке. Низкое значение процентной ставки, отчасти связано с тем, что банки берут на себя работу по ведению платежных операций клиентов. Одновременно существует и другое этому объяснение: вклады до востребования не дают банкам возможности их размещения и использования в течение длительного времени. Кроме того, принимая вклады, банки берут на себя определенные риски: экономические, политические, юридические, инфляционные etc. А также затраты на содержание банковских сотрудников, юристов, налоговые службы etc.
Вторую группу депозитов образуют "срочные вклады" (вклады, которые банки принимают на фиксированный, заранее определенный срок). Такие вклады банки принимают обычно на период не менее 1 года. В этом случае вкладчикам предлагается более высокий банковский процент (процентную ставку), как правило, зависящий от срока вклада и размера вложенных средств. Банки, таким образом, могут распоряжаться этими средствами в течение более длительного времени.
Банковская процентная ставка (банковский процент) также зависит и от валюты вклада. Это связано с тем, что экономики стран - хозяек валют находятся на разных фазах экономического цикла и, соответственно, правительства этих стран могут проводить различную экономическую политику, как по удешевлению денег, так и по их удорожанию.
Следует отметить, что надежные банки, как правило, предоставляют невысокие проценты на депозиты своих клиентов. В 2004 году ведущие банки Лихтенштейна предлагали своим клиентам банковский процент : 1,2 % в USD и 1,55 % в EUR на депозиты от 100'000 EUR. В данном случае, низкая процентная ставка компенсировалась высокой надежностью банка и высоким уровнем сервиса.
В настоящий момент крупнейшие банки, которым можно доверять, предлагают процентную ставку от 1 до 8% годовых на вклад от 50'000 USD или EUR. Это вполне согласуется с инфляцией в развитых странах (2 - 6 % от средневзвешенной стоимости USD/EUR) и рентабельностью легального бизнеса в европейских странах (7,5 - 15%).
Расчет банковской процентной ставки.
В настоящий момент, во всем мире, процентная ставка рассчитывается по единым стандартам. Количество денег (М), которое будет получено клиентом в конце срока вложения, можно рассчитать по следующей формуле:
М = D * (1 + r/100* t/360)
* D - величина вклада, * r - процентная ставка банка, * t - время размещения вклада в банке (в днях), * 360 - число дней в году. В банковском мире обычно считается, что в месяце всегда 30 дней. Например, если разместить 20'000 USD в банк на 6 месяцев под 8% годовых, то в конце срока мы получим:
М = 20'000 $ * (1 + 8%/100 * 180/360) = 20'000 * (1 + 0,08 * 0,5) = 20'000 * 1,04 = 20'800 $
Указанная формула подходят лишь для тех вкладов, процентная ставка по которым начисляются один раз - в конце срока вклада или в конце года. Но существуют и такие вклады, когда на годовой вклад проценты начисляются несколько раз, например, ежемесячно. В этом случае мы имеем дело со сложной банковской процентной ставкой. Если процент начисляется каждые 30 дней, то доход вычисляется по следующей формуле:
M = D * (1 + r/100*30/360)^(360/30),
Например, если разместить те же 20'000 USD в банк на 12 месяцев под 8% годовых с начислением процентов каждый месяц, то в конце срока мы получим:
М = 21'660 $.
Если процентная ставка будет рассчитываться каждую неделю или тем более каждый день, то очевидно итоговая сумма будет еще больше. Таким образом, чем короче срок, по истечению которого банк или другая кредитная организация начисляет проценты на депозит, тем больший доход клиент получит в итоге.
Банки практически никогда не начисляют сложные проценты сроком менее чем на 1 год. Поэтому сложные проценты на банковские депозиты имеет смысл принимать в расчет только в том случае, когда вклады делаются на несколько лет. Банковский процент - одна из наиболее развитых в России форм ссудного процента. Он возникает в том случае, когда одним из субъектов кредитных отношений выступает банк. Банк, как и любое кредитное учреждение, размещает в ссуду прежде всего не собственные, а привлеченные средства. Доля дохода, получаемая банком, представляет собой компенсацию за посредничество, "рисковое объединение" и кредитную оценку. Риск невыполнения обязательств перед банком по его активам превышает риск невыполнений обязательств перед вкладчиком по пассивам. Таким образом, он принимает на себя риск неплатежей по ссудам. Кроме того, вкладчики допускают более низкую процентную ставку по средствам, передаваемый в банк, с тем чтобы не заниматься поиском клиентов и оценкой их кредитоспособности. Уровень банковского процента по пассивным операциям, помимо общих факторов, рассмотренных в §13.2, зависит от: * срока и размера привлекаемых ресурсов; * надежности коммерческого банка; * прочности взаимоотношений с клиентом. Уровень процента на межбанковском денежном рынке при прочих равных условиях, как правило, превышает норму депозитного процента, так как учитывает затраты и интересы кредитного учреждения, предоставляющего ссуду. К частным факторам, лежащим в основе определения уровня процента по активным операциям банка, относятся: * себестоимость ссудного капитала; * кредитоспособность заемщика; * цель ссуды; * характер обеспечения; * срок и объем предоставляемого кредита. Верхняя граница процента за кредит определяется рыночными условиями. Нижний предел складывается с учетом затрат банка по привлечению средств и обеспечению функционирования кредитного учреждения. При расчете нормы процента в каждой конкретной сделке коммерческий банк учитывает: * уровень базовой процентной ставки; * надбавку за риск с учетом условий кредитного договора. Базовая процентная ставка (Пбаз) определяется исходя из ориентировочной себестоимости кредитных вложений и заложенного уровней прибыльности ссудных операций банка на предстоящий период: Пбаз = С 1 +С 2 +П м , где С 1 - средняя реальная цена всех кредитных ресурсов на планируемый период; С 2 - отношение планируемых расходов по обеспечению функционирования банка к ожидаемому объему продуктивно размещенных средств; П м - планируемый уровень прибыльности ссудных операций банка с минимальным риском. Средняя реальная цена кредитных ресурсов ( C 1 ) определяется по формуле средневзвешенной арифметической исходя из цены отдельного вида ресурсов и его удельного веса в общей сумме мобилизуемых банком (платных и бесплатных) средств. Средняя реальная цена отдельных видов ресурсов определяется на основе рыночной номинальной цены указанных ресурсов и корректировки на норму обязательного резерва, депонируемого в Центральном банке РФ. Аналогично определяется средняя реальная цена по другим источникам средств, по которым предусмотрено отчисление средств в фонд обязательных резервов. Надбавка за риск дифференцируется в зависимости от следующих критериев: * кредитоспособности заемщика; * наличия обеспечения по ссуде; * срока кредита; * прочности взаимоотношений клиента с банком. Учитывая, что процент по активным операциям банка играет важную роль в формировании доходов, а плата за привлеченные ресурсы занимает существенное место в составе его расходов, актуальное значение имеет проблема определения процентной маржи (Мфакт), т.е. разницы между средними ставками по активным (Па ) и пассивным операциям банка (Пп ): Мфакт = Па - Пп Основными факторами, влияющими на размер процентной маржи, являются объем и состав кредитных вложений и их источников, сроки платежей, характер применяемых процентных ставок и их движение. При действующей практике кредитования в нашей стране, как правило, применяются фиксированные ставки процента, не подлежащие пересмотру до окончания кредитной сделки. Однако, продвигаясь по пути создания рыночного механизма, нельзя не учитывать опыт западных стран, где одновременно существует набор процентных ставок, которые, в большинстве случаев, пересматриваются в зависимости от рыночной конъюнктуры и приспосабливаются к ней. В этих условиях все активы и пассивы принято делить на четыре категории в соответствии с быстротой регулирования процентных платежей и перехода на новый уровень ставок. Существует следующая классификация: * А. Активы и пассивы, по которым применяется немедленный и полный пересмотр процентных ставок при изменении рыночных условий. * В. Полное регулирование в течение трех месяцев. * С. Активы и пассивы, по которым ставки пересматриваются в период, превышающий три месяца. * D . Активы и пассивы с полностью финансированными ставками. Взаимодействие этих факторов определяется путем сопоставления первых двух категорий активов (А+В) с аналогичными пассивами с учетом сложившейся рыночной ситуации. В период, когда процентные ставки растут, для банка более благоприятно соотношение, когда т.е. число активов с подвижными процентными ставками превышает соответствующую величину пассивов, в связи с чем увеличивается разрыв в ставках по активным и пассивным операциям - растет процентная маржа. Напротив, при падении рыночного уровня процента желательно придерживаться следующего соотношения, когда и подкреплять активы с фиксированными ставками за счет пассивов, характеризующихся срочностью пересмотра платежей по процентам. Для эффективного управления доходом от ссудных операций определяется и анализируется минимальная процентная маржа, характеризующая сложившуюся величину затрат, не покрытых полученными комиссиями и прочими доходами, на каждый рубль продуктивно размещенных средств.
26. Международные финансовые и кредитные институты
Международные финансовые компании и валютно-кредитные организации можно условно назвать международными финансовыми институтами.
Такие институты преследуют следующие цели:
- объединение усилий всего мирового сообщества с целью стабилизации международных финансов и в целом мировой экономики;
- осуществление межгосударственного валютного и кредитно-финансового регулирования;
- совместная разработка и координация стратегии и тактики мировой кредитно-финансовой и валютной политики.
Международные финансовые организации - это объединение финансовых ресурсов стран-участников для решения различных задач в области развития мировой экономики, а именно:
* операции на международном валютном и фондовом рынке для регулирования и стабилизации мировой экономики, а также поддержания и стимулирования всей международной торговли;
* межгосударственные кредиты - финансирование бюджетного дефицита и кредиты на осуществление важных государственных проектов;
* инвестиционная деятельность в области международных проектов (проектов, которые затрагивают интересы нескольких стран);
* инвестиционная деятельность в области "внутренних" проектов (непосредственно затрагивающих интересы одной коммерческой организации-резидента или страны), осуществление которых окажет благоприятное воздействие на международный бизнес;
* финансирование фундаментальных научных исследований;
* благотворительная деятельность (это финансирование программ международной помощи).
Для осуществления своих функций международные финансовые институты используют все современные технологии управления рисками и финансового и инвестиционного анализа. Эффективность их деятельности зависит прежде всего от взаимодействия с правительствами, правительственными орагнизациями стран-участниц.
Основными международными валютно-кредитными и финансовыми организациями можно назвать:
1. Международный Валютный Фонд;
2. Мировой Банк;
3. Европейский Банк Реконструкции и Развития;
4. Международная Финансовая Корпорация;
5. Инвестиционные фонды;
6. Транснациональные корпорации (ТНК).
Все эти организации принимают активное участие в финансировании российских проектов. Кроме того, к ним также относятся международные банки. Международные банки - финансовые предприятия, сосредоточивающие временно свободный мировой капитал и предоставляющие их во временное пользование в виде ссуд (кредитов). В России такими банками являются: Международный Московский Банк и Международный Банк Санкт-Петербурга.
Международные Финансовые Институты
- Всемирный банк и Международный валютный фонд (МВФ) были учреждены в 1944 году на межправительственной конференции в г. Бреттон-Вудз. Обе структуры - специализированные агентстваООН, подотчетные государствам-членам, а не другим органам ООН. Количество голосов зависит от величины доли государства в капитале агентства. Поскольку богатые страны внесли значительно больший вклад в уставной фонд, им принадлежит большее количество голосов. Всемирный банк и его дочерняя структура, Международная ассоциация развития (МАР), учрежденная в 1960 году, являются крупнейшими источниками финансирования программ и проектов по развитию. МВФ преимущественно оказывает крупномасштабную финансовую помощь государствам, которые переживают краткосрочные трудности с валютой и финансами. МВФ также ведет наблюдение за общей экономической стабильностью и развитием государств и регионов мира. Статьи Соглашения Всемирного банка гласят, что при вынесении решения по программе, "рассмотрению подлежат только экономические соображения". Политическое вмешательство в дела государств-членов недопустимо. Статьи Соглашения МВФ не содержат явного запрета на мониторинг прав человека как фактор, рассматриваемый при принятии решений по финансированию, но все же анализ МВФ преимущественно учитывает именно экономические факторы. В последние годы, под давлением состороны правозащитных и экологических организаций оба финансовых института при принятии решений по финансированию стали уделять большее вниманиесоциальным последствиям программ, а также вопросам добросовестного управления. МА сотрудничает с другими неправительственными организациями, накопившими опыт работы в сфере социальных и экономических прав, чтобы подтолкнуть международные финансовые институты к укреплению и защите прав человека в рамках проводимой ими политики и программ. См. также помощь в экономическом развитии, экономические отношения.
27. Организация деятельности современных банковских систем зарубежных стран
Великобритания. Английская банковская система в начале двадцатого века была двухуровневой и включала : на первом уровне банк Англии - Центральный Банк . На втором уровне депозитные банки, кредитные и торговые банки, кредитные посредники, клиринговые дома. Сейчас выделяют следующие виды коммерческих банков. Депозитные банки. К ним относятся наиболее крупные банковские монополии - клиринговые банки. Клиринговые банки принадлежат к числу универсальных предоставляющих широкий выбор банковских операций и услуг. Торговые банки. Действуют в сфере внешней торговли и международных финансово - кредитных операций. Банки содружества. Их насчитывается 7 Британских заграничных банков. Иностранные банки в Англии . Их насчитывается 450. Консорциональные банки. В них участвуют, по крайней мере, две стороны, причем ни одна из них не имеет контрольного пакета акций. Учетные дома. Они выполняют краткосрочные операции, на денежном рынке. В Англии сформировалось девять учетных домов. Что же касается небанковских учреждений кредитного типа , то в их состав входит: страховые компании , учреждения, занимающиеся сберегательными операциями, финансовые компании, кредитные, строительные кооперативы и общества, пенсионные фонды , доверительные паевые фонды и др. Закон предусматривал и исключение, когда организация могла получить статус банка, даже если она не отвечала всем перечисленным требованиям . Речь идет о дисконтных домах, представляющих собой уникальное явление в банковской системе Англии., Банк Англии кредитует коммерческие банки не прямо а через посредников. Однако в 90-е гг. кредитные операции все в большей степени выполняет центральный банк страны . В 1946 г Банк Англии был национализирован путем выкупа его акций. Центральный банк наделен функциями давать коммерческим банкам рекомендации и директивы ,согласованные с министерством финансов. Кроме того он получил право требовать от коммерческих банковских организаций представления необходимой информации с целью проверки их деятельности. Клиринговые банки занимают особое место .Свое название они получили потому, что заключили между собой соглашения о зачете взаимных требований (клиринговые соглашения ).Клиринговые банки активно работают в системе зачетов платежных документов и ценных бумаг, осуществляемых через Лондонскую расчетную палату. Согласно законодательству все расчеты между обычными банками могут производиться только через клиринговые банки. Можно утверждать, что наличие и особые функции клиринговых банков, торговых банков (которые больше занимаются посредничеством и предоставлением рекомендаций по финансовым вопросам),дисконтных домов делают британскую банковскую систему во многом уникальной. Банк Англии кредитует коммерческие банки не прямо, а через посредников. Однако, в 90 - годы кредитные операции все в большей степени выполняет центральный банк страны, что приводит к снижению роли дисконтных домов. Германия. В Германии число кредитных институтов составляет свыше 4 - х тысяч. Они имеют почти 45 тыс. филиалов. Двухуровневая структура банковской системы Германии включает: Центральный федеральный банк, коммерческие банки, сберегательные банки, центральные кооперативные банки, банки специального назначения, почтовые, коммунальные и сберегательные банки, специализированные банки. ЦБ выступает как федеральное юридическое лицо публичного права и на 100% принадлежит федерации. Денежно - кредитная политика центрального банка разрабатывается Советом, члены которого назначается Президентом страны. Через Федеральный банк и его филиалы осуществляется основная масса безналичных денежных расчетов с использованием чеков и векселей внутри страны. Коммерческие банки выполняют операции по приему средств в депозиты, предоставляют ссуды, выполняют финансовые и трастовые услуги, расчетно-кассовое обслуживание клиентов. Все коммерческие банки Германии можно условно разделить на три основные группы: Около 350 частных банков и прочие кредитные банки, частные банки, а так же филиалы иностранных банков выполняют одну треть всех банковских операций страны. Свыше 75 публично - правовых сберегательных касс и земельных банков выполняют 1/ 2 операции всех банков. 3 тыс. кооперативных банков производящих около 1/5 операций банков. Несмотря на то, что частные банки кооперативно - кредитные учреждения и публично - правовые сберегательные кассы имеют различие в проводимой ими политике специализация и "разделения труда" не существует. Основное преимущество универсальной немецкой банковской системы по сравнению с англосаксонской банковской системой с разделением функций заключается в более высокой стабильности на базе эффектов диверсификации и связанное с этим высокой надежности денежных вкладов. В германии существует ряд специализированных банков. Ипотечные банки и другие кредитные учреждения выдают ссуды пол залог недвижимости, банки специального назначения предоставляют ссуды с рассрочкой платежа, кредитные кооперативы выдают ссуды для индивидуального строительства. Параллельно с экономико - политическими банковскими союзами на уровне федерации существует социально - политические союзы кредитных организаций. Основная задача этих союзов повышение заработной платы сотрудников банковской сферы. Деятельность кредитных организаций регламентируется жесткими правовыми нормами. Параллельно с общими предписаниями гражданского права существует так же закон о банковском деле. Япония. Банковский бизнес в Японии возведен в ранг первейшей государственной важности. За послевоенный период в Японии не было отмечено ни одного случая не состоятельности или банкротства банка. Главные элементы банковской системы Японии 11 крупных частных банков, которые называются городскими, 64 частных местных банка, и 3 могущественных частных банка долгосрочного кредитования. Неотъемлемая часть кредитной системы Японии 47 страховых компаний, которые аккумулирует огромные финансовые средства в ценные бумаги. В отличии от других стран мира действующие в Японии законы четко разделяют полномочия между банками и фондовыми компаниями. Японские специалисты обычно используют следующую классификацию кредитных организаций страны: банк Японии ЦБ, коммерческие банки, специализированные кредитные институты, прочие частные фин.компании. Правительственные кредитные учреждения, почтовые сберегательные кассы. Банк Японии, 55% уставного капитала принадлежит правительству, а 45% принадлежит частным компаниям, обладают эмиссионным правом, служит банком "банков", Банкиров правительства Он формирует денежную политику, осуществляет контроль за деятельностью других банков. Коммерческие банки в Японии - основные банки (городские, региональные и иностранные) выполняют широкий круг операций и услуг для своих клиентов (свыше 300 видов) Почтово - сберегательные кассы призваны аккумулировать мелкие сбережения населения, как ни парадоксально они предоставляют индивидуальным клиентам гораздо больший набор услуг, чем частные банки. Швейцария. Швейцария страна банков. Швейцарская банковская система объединяет более 500 банковских организаций. Все швейцарские банки делятся на три основные системы: Крупнейшие национальные банки. Кантональные, местные и сберегательные банки, в основном работающие с местными вкладчиками в своих регионах. Они предоставляют так же ссуды и осуществляют рассчетно - кассовые операции. Частные банки, основной вид деятельности которых управление инвестиционными портфелями. В кредитную систему Швейцарии органично входят так же финансовые компании. Они делятся на: Компании для приемов депозитов, которые обязаны отвечать всем требованиям банковского законодательства. Компании, не принимающие депозиты, но выполняющие другие банковские операции. Они попадают под регулирование лишь некоторых статей данного законодательства. Отличительной чертой Швейцарской банковской системы является строгий контроль за деятельностью банков и инвестиционных компаний. Еще одна черта, определяющая высокий рейтинг швейцарских банков, - банковская секретность. Тайна вкладов защищена в Швейцарии положениями гражданского и уголовного права. К особенностям банковской системы следует отнести так же функционирование Банковского комитета. Банковский комитет - это независимый орган, не подчиняющийся не правительству, ни Национальному банку. Его решения обязательны для выполнения. США. В начале 20 века в США имелось 5 тыс. эмиссионных (национальных) банков который обладал правом выпуска банкнотов на сумму своего основного капитала. Банки находились под контролем департамента Казначейства США . Кредитная система США состоит из следующих основных элементов: банковской системы(Федеральной резервной - ФРС, выполняющий функции ЦБ страны, коммерческих банков, инвестиционных банков, сберегательных банков, ссудно - сберегательных ассоциаций) и не банковских кредитных институт: постовых сберегательных касс, фин.компаний, обще взаимного кредита и пр. Американская банковская система имеет ряд уникальных особенностей. Функции ЦБ банка США выполняет Федеральная резервная система. Целями образования ФРС были: создание здорового экономического климата в стране, поддержка и контроль за деятельность банков. По структуре ФРС представляет собой: Совет управляющих ФРС; Федеральные резервные банки; банки члены ФРС. Сейчас наблюдается тенденция большей централизации ФРС, но это, длительный процесс. Банки члены ФРС - наиболее крупные коммерческие банки, на долю которых приходится свыше 70% всех депозитов кредитной системы США. Для выполнения своей главной задачи - способствовать поддержанию благоприятных экономических условий в стране - ФРС обладает рядом средств воздействия на состояние банковского кредита и денежного обращения. 28. Проблемы интеграции российских банков в мировую банковскую систему
Зарождение интеграции отечественных банков в МФС приходится на вторую половину XIX в. - начала XX в. Это связано с началом процесса глобализации, который проявляется в международной миграции капитала и рабочей силы, научно-технической революции, росте международной торговли, международном разделении труда, увеличении акционерной формы собственности. Глобализация является главным фактором интеграции банка в мировую финансовую систему, что при развитии капиталистических отношений и внешней торговли способствовало формированию новой потребности у хозяйствующего субъекта - потребности в банковском обслуживании внешнеэкономической деятельности. Эту появившуюся потребность банк стремится удовлетворить, то есть предоставить банковскую услугу. Предоставляя банковские услуги, российские банки начали интегрироваться в мировую финансовую систему, устанавливая экономические отношения с ее участниками. По мере развития внешней торговли отечественные банки предоставляют российским предприятиям международные инвестиционные банковские услуги. Это - увеличение уставного капитала за счет средств иностранных инвесторов, размещение облигационных займов на международных финансовых рынках, введение ценных бумаг предприятий в котировку ведущих мировых бирж. Следующим этапом стало предоставление международных банковских услуг иностранным предприятиям, финансовым институтам. Это - международные инвестиционные и информационно-консультационные банковские услуги, связанные с иностранными инвестициями в российские активы. Вместе с тем российские банки активно кредитуются за границей и приобретают инвестиционные и информационно-консультационные банковские услуги иностранных партнеров, становясь с их помощью собственниками зарубежных предприятий и участниками глобальных банковских консорциумов. Оказывая международные банковские услуги отечественным предприятиям, банки сами интегрируются в МФС, вступая в экономические отношения с иностранными партнерами, что, по нашему мнению представляет собой сущность процесса интеграции банка в МФС.
На современном этапе развития мировой финансовой системы и мировой экономики актуальность проблемы интеграции национальных банков в МФС возрастает. На протяжении последних лет отечественные ученые уделяют этому вопросу пристальное внимание. Анализ современных моделей интеграции отечественных банков в мировую финансовую систему позволил выделить пять основных моделей: - модель интеграции российских банков в МФС, которая представляет собой проект развития банковских учреждений, разработанный Всемирным банком совместно с Центральным Банком РФ и Минфином РФ при участии российских и иностранных коммерческих банков;
- модель интеграции российских банков в МФС как выход коммерческого банка на рынок промышленно развитых стран
- модель интеграции в МФС, основанную на развитии зарубежной сети филиалов.
- модель интеграции российских банков в мировую финансовую систему в условиях вступления России во Всемирную торговую организацию. - модель интеграция банков в МФС, основанную на установлении корреспондентских отношений с иностранными банками, получение международных рейтингов и аудиторских заключений ведущих специализированных компаний, выход на международные финансовые рынки, взаимодействие с международными финансовыми организациями В рамках вышеперечисленных моделей были рассмотрены следующие аспекты проблемы интеграции российских банков в мировую финансовую систему: проведен глубокий анализ нормативно-правовой базы интеграции банка в МФС на примере России, США, стран Западной Европы; широко освещена проблема развития зарубежной сети банковских филиалов и представительств в контексте интеграции российских банков в МФС; рассмотрены проблемы банковского сектора при вступлении России в ВТО и предложен ряд конструктивных предложений по вопросу государственной защиты национальной банковской системы; определены этапы интеграции российских банков в МФС; предложен количественный показатель уровня интеграции банков в мировую финансовую систему. Несмотря на широкий круг освещенных вопросов по проблеме интеграции российских банков в МФС, ряд моментов требует дополнительного анализа. В частности, на наш взгляд, целесообразно проанализировать влияние основной тенденции развития мирового хозяйства - глобализации - на процесс интеграции банка в МФС, раскрыть сущность данного процесса, провести анализ банковской услуги как результата интеграции. Современные тенденции развития мировой экономики очертили новые контуры мировой финансовой системы, что требует от руководителей вновь созданных российских коммерческих банков и ученых, занятых изучением проблем внешнеэкономического развития отечественных банков, внимательного изучения современного состояния мировой финансовой системы, ее структуры и тенденций развития основных элементов. В этой связи автором критически проанализированы различные варианты структур мировой финансовой системы и предложена своя структура (рисунок 1), в которой мировая финансовая система рассматривается как совокупность ее элементов (участников и рынков) и связей между ними с позиции банка интегрирующегося в эту систему. Интеграция банка в мировую финансовую систему - это объединение банка в единое целое с участниками этой системы посредством возникающих между ними экономических отношений в процессе предоставления банком банковских услуг своим клиентам. международная интеграционная активность банка - комплекс действий банка, направленных на установление и дальнейшее усиление экономических отношений с участниками мировой финансовой системы в целях предоставление банковских услуг своим клиентам, с помощью которого оценивается деятельность структурных подразделений банка; международные интеграционные банковские структуры - международные организационно-институциональные единицы банка, деятельность которых направлена на предоставление клиенту банковских услуг, связанных с его внешнеэкономической деятельностью, позволяющее структурировать предоставляемые банком услуги; международный интеграционный разрыв - интервал времени с момента прекращения банком экономических отношений с организациями иностранного государства и до момента, когда по возвращении на рынок банковских услуг этого государства банк достигнет прежнего уровня деятельности, характеризующее развитие отношений банка с участниками МФС на территории определенного государства во времени; интеграционная цепь мировой финансовой системы - группа участников мировой финансовой системы, члены которой связаны друг с другом через экономические отношения с третьим членом МФС, которое позволяет определить структуру МФС и взаимосвязи внутри нее; интеграционный банковский коэффициент (Кинтр) - количественный показатель оценки интеграции банка в мировую финансовую систему, представляющий собой суммарный денежный поток от предоставленных банковских услуг международными интеграционными структурами банка (операционное зарубежное банковское подразделение, неоперационное зарубежное банковское подразделение, международный департамент банка).
29. Понятие об электроэнергетической системе.
Полная информация о понятии Единая электроэнергетическая система
Согласно общепринятому определению, Единая электроэнергетическая система (ЕЭС (см. ЕЭС)), объединение двух или многих энергетических систем для энергоснабжения обширных территорий в пределах одной, а иногда и нескольких стран. ЕЭС (см. ЕЭС) производит, распределяет и преобразует главным образом электрическую энергию. Перед отдельными и даже объединёнными энергосистемами ЕЭС (см. ЕЭС) имеет значительные технико-экономические преимущества: увеличивается надёжность работы и бесперебойность энергоснабжения; облегчается создание необходимого резерва мощности; ЕЭС (см. ЕЭС) способствуют комплексному производству различных видов энергии (электрической, тепловой и др.). ЕЭС (см. ЕЭС) является частью общей энергетической системы страны. Большие размеры, сложные межсистемные связи и целенаправленность регулирования ЕЭС (см. ЕЭС) придают ей особые качественные свойства, присущие большим системам и (по мере их автоматизации) системам кибернетического типа. Как часть энергетики ЕЭС (см. ЕЭС) характеризуется зависимостью своего развития от роста потребления электроэнергии и от материальных и трудовых ресурсов; развитие электроэнергетики активно влияет на технический прогресс и на размещение производительных сил и населения в стране. Энергетические системы в ЕЭС (см. ЕЭС) объединены главным образом линиями электропередачи высокого напряжения 220, 500 и 750 кв (на 1971) с переходом на 1000-1200 кв переменного тока и 800-1500 кв постоянного тока. ЕЭС (см. ЕЭС) могут иметь различную структуру в зависимости от вида электростанций, входящих в систему (тепловые, конденсационные, теплофикационные, гидроэлектрические, атомные), и конфигурации электрических сетей, связывающих электростанции с центрами потребления электрической энергии. Создание ЕЭС (см. ЕЭС) способствует снижению затрат на электрификацию промежуточных районов, наилучшему использованию мощности и энергии электростанций, позволяет увеличивать единую мощность их агрегатов (до 500-1000 Мгв), повышать экономичность и надёжность станций и энергосистем в целом, облегчает работу систем при неодинаковых сезонных изменениях нагрузки и ремонтах. Кроме того, объединение энергосистем, расположенных в разных часовых поясах, снижает суммарный совмещенный максимум нагрузки и уменьшает затраты на сооружение пиковых электростанций; при объединении энергосистем, удалённых одна от другой по широте, сокращается потребность в базовой энергии, т. к. продолжительность максимумов нагрузки у разных систем различна. Управление ЕЭС (см. ЕЭС) прежде всего предусматривает введение комплексной автоматизации (включая противоаварийную) отдельных электростанций, электрических сетей, энергосистем и их объединений (см. Автодиспетчер (см. Автодиспетчер), Энергосистема (см. Энергосистема)). При этом основной проблемой становится разработка методов и средств, направленных на достижение безаварийной работы и оптимального управления ЕЭС (см. ЕЭС). Изучение и совершенствование методов управления ведётся на основе физического и математического моделирования с широким применением ЦВМ, работающих как советчики, а затем, по мере совершенствования системы управления, - как управляющие машины. Создаются и развиваются системы автоматического управления, обеспечивающие оптимальное ведение технологических процессов, а также сбор, обработку и передачу всей необходимой информации. Управление ЕЭС (см. ЕЭС) имеет три основных аспекта: оперативное (диспетчерское) управление; хозяйственное управление; управление развитием системы (на периоды до 1-5 лет, длительное на 10-15 лет и прогнозирование на 20-30 лет). Развитие ЕЭС (см. ЕЭС) предусматривает также совершенствование отдельных энергосистем и межсистемных связей, составляющих единое целое. Руководство работой ЕЭС (см. ЕЭС) СССР (см. СССР) осуществляет Государственное диспетчерское управление. Создание ЕЭС (см. ЕЭС) обусловливает дальнейший рост централизации производства электрической энергии; в СССР (см. СССР) к концу 1975 намечается довести централизацию энергоснабжения до 97-98%, а к 1980 - до 99%. Формирование ЕЭС (см. ЕЭС) Европейской части СССР (см. СССР) было начато в 1956 вводом линии электропередачи 400 кв - Волжская ГЭС (см. ГЭС) им. В. И. Ленина - Москва (см. Москва). В 1957 объединённое управление энергосистемами Центра (Московской (см. Московск), Горьковской (см. Гор), Ивановской и Ярославской обл.) было преобразовано в диспетчерское управление ЕЭС (см. ЕЭС). В конце 1957 установленная мощность ЕЭС (см. ЕЭС) достигла 8 Гвт (8 млн. квт), совмещенный максимум - 5,6 Гвт, электропотребление за год - 33,2 млрд. квт ч. В 1970 электроэнергия, выработанная электростанциями, входящими в ЕЭС (см. ЕЭС), составила 71,5% от выработки всех электростанций СССР (см. СССР). ЕЭС (см. ЕЭС) Европейской части СССР (см. СССР), ставшая к 1970 крупнейшей энергосистемой мира, включает объединённые энергетические системы Центра, Северо (см. Север)-Запада, Среднего Поволжья, Урала, Юга, Северного (см. Север) Кавказа (см. Кавказ) и Закавказья, Сибири и Средней Азии и объединяет свыше 550 электрических станций. Общая выработка электроэнергии в энергосистемах СССР (см. СССР) в 1970 составила 740 млрд. квт ч. ЕЭС (см. ЕЭС) СССР (см. СССР) соединена с электроэнергетическими системами стран СЭВ в международную энергосистему "Мир". Отдельные электростанции и энергосистемы Советского Союза связаны также с энергосистемами Финляндии, Норвегии (см. Нор), Ирана (см. Иран). Лит. при ст. Энергосистема (см. Энергосистема).? В. А. Веников.
Электроснабжение, служит для обеспечения электроэнергией всех отраслей хозяйства: промышленности, сельского хозяйства, транспорта, городского хозяйства и т. д. В систему Э. входят источники питания, повышающие и понижающие подстанции электрические, питающие распределительные электрические сети, различные вспомогательные устройства и сооружения. Основная часть вырабатываемой электроэнергии потребляется промышленностью, например в СССР - около 70% (1977). Структура Э. определяется исторически сложившимися особенностями производства и распределения электроэнергии в отдельных странах. Принципы построения систем Э. в промышленно развитых странах являются общими. Некоторая специфика и местные различия в схемах Э. зависят от размеров территории страны, её климатических условий, уровня экономического развития, объёма промышленного производства и плотности размещения электрифицированных объектов и их энергоёмкости.
Источники питания. Основные источники питания электроэнергией - электростанции и питающие сети районных энергетических систем. На промышленных предприятиях и в городах для комбинированного снабжения энергией и теплом используют теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), мощность которых определяется потребностью в тепле для технологических нужд и отопления. Для крупных энергоёмких предприятий, например металлургических заводов с большим теплопотреблением и значительным выходом вторичных энергоресурсов, сооружаются мощные ТЭЦ, на которых устанавливают генераторы, вырабатывающие ток напряжением до 20 кв. Такие электростанции, обычно расположенные за пределами завода на расстоянии до 1-2 км, имеют районное значение и, кроме предприятия, снабжают электрической энергией и теплом близлежащие промышленные и жилые районы. Для разгрузки источников питания в часы пик служат так называемые "потребители-регуляторы", которые без существенного ущерба для технологического процесса допускают перерывы или ограничения в потреблении электроэнергии. К числу таких электроприёмников относится, например, большинство электропечей, обладающих значительной тепловой инерцией, некоторые электролизные установки, которые позволяют выравнивать графики нагрузок в энергетических системах.
30. Проблемы электроснабжения Москвы.
Электростанции Москвы вырабатывают электрическую и тепловую энергию. Их работа организована по так называемому отопительному графику: в тёплое время года избыток электроэнергии передаётся потребителям за пределы Московской области, в холодное время дефицит электроэнергии покрывается в Москве из областных и других более отдалённых источников. Распределение энергии производится главным образом по воздушным ЛЭП напряжением 110 - 750 кВ, которое понижается на подстанциях до 6-10 кВ. Новые подстанции сооружаются по типу закрытых, энергия подводится к ним по кабелю. Распределительные сети среднего (до 10 кВ) и низкого (до 380 В) напряжений выполняются, как правило, также кабельными.
Москва - район с феноменальным ростом энергопотребления. Фактический ввод новых мощностей отстает от требуемого в разы. Денег у Мосэнерго нет.
Основной вывод: мощности в Москве перегружены, ввод новых сетей и генерирующего оборудования не справляется даже с естественным старением оборудования. Стоимость технологического подключения зашкаливает за разумные пределы.
Следовательно для электроснабжения своих объектов надо искать варианты помимо Мосэнерго.
Надежность традиционного электроснабжения в Москве
Факты, говорящие о недостаточной надежности электроснабжения от Мосэнерго:
В Москве горела электроподстанция, без света остались семь зданий (18 января 2008) Cпорткомплекс "Олимпийский" в Москве остался без электричества из-за взрыва на подстанции (11 января 2008) В Москве сбой в электросети оставил без света 70 домов (6 января 2008) Сбой в работе ТЭЦ-5 на востоке Москвы привел к временному отключению от электроснабжения около 70 домов. От электроснабжения временно были отключены 38 строений в районе метро "Авиамоторная" и еще 30 - в районе метро "Новогиреево".
Жители Митина протестуют против строительства ЛЭП (23 декабря 2007) (Жители московского района Митино требуют прекратить строительство высоковольтной линии электропередачи 110-220 кВ, которая пройдет вдоль Пятницкого шоссе, из-за опасений за свое здоровье. По обе стороны Пятницкого шоссе стоят приблизительно 50 человек с плакатами "ЛЭП-убийца", "Здоровье детей важнее денег", "Нас приговорили". По мнению участников пикета, электромагнитное поле ЛЭП негативно скажется на жизни людей.
Эксперты: Москва горит из-за плохой подготовки энергетиков, а не из-за жары (21 апреля 2007) Жара не виновата в пожарах на объектах энергетики в Москве, считают эксперты группы компаний "Городской центр экспертиз" (ГЦЭ).
Более 300 домов на востоке Москвы были обесточены из-за технического сбоя (21 апреля 2007) Отключение от электричества нескольких районов Москвы в пятницу вечером произошло из-за сбоя при плановом ремонте электрооборудования на подстанции 32 "Измайлово", сообщил в субботу "Интерфаксу" исполняющий обязанности руководителя департамента топливно-энергетического хозяйства Москвы Всеволод Плешивцев.
Ростехнадзор нашел 108 нарушений на ТЭЦ "Мосэнерго" (15 марта 2007) Ростехнадзор выявил 108 нарушений норм и правил устройства и эксплуатации энергетического оборудования, производственных зданий и сооружений ТЭЦ-20 ОАО "Мосэнерго", сообщила пресс-служба ведомства по итогам проверки. Среди нарушений, которые приводит в пример федеральная служба, - несоответствие требованиям установленных технологических защит, а также превышение срока службы оборудования. Из-за нарушений начальник планового технического отдела ТЭЦ-20, замначальника по эксплуатации электрического цеха будут привлечены к административной ответственности, а замглавного инженера станции направлен на внеочередную проверку знаний в территориальную комиссию московского управления Ростехнадзора.
В Москве при отсутствии энергии остановились канализационные насосы, что привело к загрязнению Москвы-реки аммонийным азотом (13 ноября 2006) ПРОГРАММА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ЭЛЕКТРОСНАБЖЕНИЯ
ГОРОДА МОСКВЫ НА 2006-2010 ГОДЫ
В течение последних 5-6 лет в Москве и Московской области быстро
восстанавливалось промышленное производство. Одновременно опережающими
темпами росло энергопотребление жилищного фонда и предприятий сферы
обслуживания населения. В 2005 году потребление электроэнергии в
московском регионе на 24 процента превысило уровень 1990 года. В то же
время не только отсутствовал ввод новых мощностей в системе
электроснабжения города Москвы, но и восстановление существующих в
должной мере не производилось.
Правительством Москвы, правлением РАО "ЕЭС России" и руководством
энергетических компаний разработаны Программа комплексного развития
системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и
инвестиционные программы развития и модернизации инфраструктуры
электроснабжения города. Программа направлена на повышение надежности
энергоснабжения потребителей, увеличение пропускной способности сетей,
ликвидацию дефицита мощности в условиях стремительного роста
электропотребления. Реализация Программы началась в соответствии с
соглашением, подписанным Мэром Москвы Ю.М. Лужковым и председателем
правления РАО "ЕЭС России" А.Б. Чубайсом.
В рамках реализации Программы в системе электроснабжения города
Москвы планируется ввести в эксплуатацию свыше 5480 МВт электрической
и 4785 Гкал/ч тепловой мощности.
Строительство намечено финансировать за счет собственных и
привлеченных средств энергетических компаний РАО "ЕЭС России", бюджета
Москвы и внебюджетных источников. Объем инвестиций оценивается более
чем в 200 млрд. рублей.
В период до 2009 года будет введено около 17,6 тыс. МВА
трансформаторной мощности, осуществлено строительство 2600 км линий
электропередачи различных классов напряжения, построено 276 и
реконструировано 320 действующих трансформаторных подстанций,
построено около 100 км кабельных коллекторов различного диаметра.
Суммарные затраты на сетевую часть программы составят более 200 млрд.
рублей.
31. Понятие социальных процессов, их виды и типы.
Социальный процесс - последовательное изменение состояний или элементов социальной системы, и ее подсистем, выражающееся в изменении отношений между людьми и отношений между составными элементами системы.
Понятие социального процесса. В научной литературе часто встречаются
различные определения слова "процесс". В данном случае под процессом
понимается относительно однородная серия явлений, при этом данные
социальные явления возникают вследствие взаимодействия людей в социальном
пространстве, непосредственно в контактной группе или опосредованно через
причастность индивидов к общностям, через социальные организации, социальные
институты.
Например, социализация - это процесс освоения индивидом общественного
опыта. Она представляет собой длинную серию взаимодействий между ребенком,
его воспитателями и общественной средой; серия эта сохраняет свою
идентичность благодаря идентичности формируемой личности; реакции ребенка
на последующие воздействия в определенной степени обусловлены ранее
возникшими явлениями результате складывается определенное состояние его
личности, формируются более или менее устойчивые черты.
Воспитание - также социальный процесс, поскольку оно представляет ряд
явлений, взаимодействий, более, или менее последовательно нацеленных на
формирование воспитуемого в желательном направлении
Поскольку человек - существо не только социальное, но и биологическое, то
социальные процессы тесно переплетаются с биологическими. Полная картина
социализации личности невозможна без учета возрастных периодов человека и их
биологических особенностей (например, акселерации, т.е. ускоренного
биологического созревания индивида). С другой стороны, биологические
характеристики человека, такие, как, скажем, состояние его здоровья, нельзя
понять без учета социальных, экономических, экологических факторов и
переменных.
Социальный процесс совершается в трех возможных формах:
1) объектной, т.е. в форме последовательного изменения состояния
социального объекта;
2) субъектной, или деятельностной, т.е. в форме последовательных действий
субъекта;
3) технологической, т.е. в форме соблюдения, осуществления определенной
технологии.
Структура социального процесса.
Выделим следующие моменты:
1. Структурная составляющая позволяет определить содержание, форму,
участников, направление и масштаб социального процесса.
Если изменения, происходящие в социальной системе, приводят к
исчезновению или обеднению ее составных элементов и существующих между
ними отношений, то такая система теряет свой потенциал, идет к регрессу.
прогрессом.
Масштаб социального процесса - это социальное пространство, на которое
он распространяется. В зависимости от масштаба выделяются локальные и
глобальные процессы. Локальные (ограниченные определенным местом) процессы
охватывают часть социального пространства, глобальные - охватывают все
социальное пространство.
2. Динамическая составляющая в отличие от структурной учитывает фактор
времени, иначе говоря, рассматривает социальный процесс во временном
измерении. С этой целью используются такие характеристики, как фазы (стадии)
социального процесса, его продолжительность, интенсивность, ритм, обратимость.
3. Факторная составляющая обусловлена тем, что социальный процесс, как и
любой другой процесс, детерминирован определенными причинами.
Факторы социального процесса делятся на: положительные или отрицательные, непосредственные и косвенные.
4. Типологическая составляющая заключается в классификации всех
процессов, возникающих в отношениях между людьми. Типологизацию социальных процессов можно проводить и по другим
основаниям (критериям):
• общей направленности (процессы функционирования и процессы развития);
• уровню протекания (локальные, глобальные и т.п.);
• результатам, последствиям (конструктивные, деструктивные);
• продолжительности (длительные, кратковременные);
• сферам распространения (экономические, политические, социально-
культурные, духовные и т.п.), по той роли, которую они выполняют в
социальной системе.
Результат социального процесса - это то, что достигается по его истечении
или истечении его цикла. Результат может быть
1. фактическим (то, что уже достигнуто),
2. ожидаемым (то, что предполагается достигнуть по истечении процесса)
3. и вероятным (то, что предполагается по истечении процесса).
Типология: 1. Специфика масштаб социальной системы (Внутриличностные процессы; Процессы, происходящие в отношениях между двумя индивидами; Процессы изменяющие отношения между двумя группами (общностями); Процессы, изменяющие структуру и организацию общества; Процессы, происходящие на уровне глобальной социальной системы (человеческое общество))
2. Специфика процессов, происходящих в социальной системе (Процессы функционирования ( обеспечивающие воспроизводство качественного состояния данной системы); Процесс изменения (обусловливающее переход социальной системы к качественно новому состоянию (Прогрессивные, Регрессивные, Эволюционные, Революционные)); 3. Изменение организации социальной общности (Дифференциация, Интеграция, Дезорганизация, Реорганизация);
4. Изменение места индивидов или групп в социальном пространстве и социальных структурах (Индивидуальная мобильность; Групповая мобильность; Межпоколенная мобильность; Внутрикомплексная мобильность; Горизонтальная мобильность (Географическая мобильность, Миграция); Вертикальная мобильность (восходящая и нисходящая); Организационная мобильность (добровольная и недобровольная, например раскулачивание); Структурная мобильность);
5. Формы взаимодействия индивидов группы (кооперация, конкуренция, конфликт);
6. Степень управления (стихийный, естественно-исторический, целенаправленный);
7. Временные границы (длительные, кратковременные).
32. Социально-экономические и политические процессы: их свойства, особенности и классификация.
Политический и экономический процесс - это совокупность всех
динамических изменений в поведении отношений субъектов, в исполнении ими
своих социальных ролей, функционировании политических и экономических
институтов, осуществляющихся под воздействием внешних и внутренних
факторов.
Термин "процесс" призван здесь раскрыть динамику. Эволюцию
политических и экономических явлений, конкретное изменение их состояния как
во времени, так и в пространстве.
Для интерпретации понятия экономического и политического процесса
используется термин "изменение", который означает любые модификации
политической и экономической структуры, их функций, институтов и форм,
темпов эволюции и любых других параметров политических и экономических
явлений.
Выделяются следующие особенности экономических и политических
процессов:
А) их ненормативный характер, т.е. происходят не только планируемые
изменения в соответствии с целерациональной деятельностью органов власти, но и
стихийные изменения, которые осуществляются самой жизнью во всей её
сложности и многообразии.
Б) каждый тип экономических и политических изменений обладает своей,
присущей только ему, ритмикой и цикличностью стадий. Так, избирательный
процесс характеризуется повторением стадий в рамках действующего
законодательства и циклов страны.
В) любой экономический и политический процесс включает в своё
содержание определённые технологии и процедуры действий. Применение этих
технологий даёт прогнозируемый эффект при решении тех или иных однородных
задач, возникающих перед субъектами экономических и политических изменений
в ходе их осуществления.
Типология экономических и политических процессов.
Существует несколько классификаций политических и экономических
процессов:
1 классификация подразделяет процессы на внутренние и международные.
Они различаются между собой не только пространственными характеристиками,
но и способами взаимодействия субъектов, способами функционирования
институтов и закономерностями, которые им присущи.
2 - подразделяет процессы на базовые и периферийные. В качестве такого
критерия выступает значимость тех или иных изменений для общества в целом.
Базовые процессы - это те, в ходе которых совершаются изменения основных
фундаментальных систем и институтов; периферийные - при которых изменения
не затрагивают фундаментальных характеристик систем и институтов
(регулирование ЦБ курса национальной валюты).
3 классификация: явные и скрытые процессы. К явным относятся те, в
которых интересы группы граждан систематически объявляются в их публичных
открытых притязаниях и дискуссиях, а поэтому они доступны для общественного
контроля ещё на стадии подготовки, принятия и выполнения политических
решений. Скрытые - основаны на деятельности публично не оформленных
теневых центров и институтов, которые не доступны в основной своей
деятельности для какого-либо общественного контроля.
4 - подразделяет процессы на открытые и закрытые. Закрытые процессы -
это такой тип изменений, который может быть достаточно однозначно оценён в
рамках "лучше - хуже" для тех или иных субъектов, т.е. этот процесс обладает
строго ограниченным количеством факторов, которые будут влиять на его
протекание, следовательно, может быть точно просчитан, спрогнозирован и
хорошо регулирован. Открытый процесс - характеризуется неограниченным
числом факторов, показателей и сил, которые могут воздействовать на его ход, а
значит, является трудно прогнозируемым, а последствия его не могут быть
оценены однозначно в рамках понятия "лучше - хуже", "выгодно - невыгодно".
5 классификация делит процессы на стабильные и переходные. В стабильных
процессах можно проследить чёткую направленность изменений, в них
преобладают определённые типы взаимоотношений между субъектами, и внешне
они характеризуются отсутствием каких-либо серьёзных для общества потрясений
и катаклизмов. В переходных процессах преобладающую направленность выявить
сложно, между субъектами складываются разные типы отношений и при этом
допустимы серьёзные кризисные ситуации в ходе их протекания.
6 - выявляет процессы на цивилизационной основе, в качестве критерия
выделяется тип цивилизации, в рамках которого протекают экономические или
политические изменения. В зависимости от критерия выделяют несколько типов
цивилизаций. В качестве базовых типов по отношению к политике и экономике
выделяют западную и восточную цивилизации.
33. Управление социально-экономическими и политическими процессами в регионе.
Управление социальными процессами как особый вид человеческой деятельности возникает из необходимости организации совместной деятельности людей и порождается, с одной стороны, разделением труда (в основе которого лежит неравенство способностей), а с другой - социально-историческими условиями конкретного общества. При этом управление социальными процессами является деятельностью, охватывающей весь процесс общественной жизни, - политическую, экономическую и духовную сферы. Сущность управления социальными процессами определяет формирование и функционирование этого класса управления как системы.
Система управления социальными процессами включает следующие компоненты: механизм управления, структуру управления, объекты управления, функции управления, кадры управления, процесс управления. Система управления - это форма реализации взаимодействия и развития отношений управления, выраженных прежде всего в законах и принципах управления, а также в целях, функциях, структуре, методах, процессе и механизме управления.
Механизм управления создается и целенаправленно изменяется людьми, которые осуществляют регламентацию всей совокупности функций, форм, методов, рычагов и стимулов управления социальными процессами, чтобы достичь наибольшей его эффективности в данных конкретно-исторических условиях. Общество как сложная, многоцелевая социальная система требует, чтобы механизм управления обеспечивал четкое взаимодействие всех его подсистем и решение стоящих перед ним задач. С эти позиций в общем механизме управления выделяют экономический, организационный и социально-культурный механизмы, основу взаимосвязанного функционирования которых составляют требования системы объективных законов социального развития и управления.
Функции управления - это особые виды деятельности, выражающие направления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на связи и отношения людей в процессе жизнедеятельности общества и управления им. К основным функциям управления социальными процессами относятся планирование и прогнозирование, организация, координация и регулирование, стимулирование и обучение, анализ и контроль.
Структура отражает состав и соподчиненность различных элементов, звеньев и ступеней управления, функционирующих для достижения определенной цели. Функции и структура управления являются двумя сторонами единого целого - организации системы управления социальными процессами и выступают соответственно как содержание и форма процесса управления.
Структура управления может быть малоступенчатой (плоской) и многоступенчатой (высокой), а также относиться к одному из трех основных типов организационных структур - линейной, функциональной или линейно-функциональной (штабной). При этом особенности объекта управления во многом определяют создание соответствующих систем управления. Если, например, какая-либо система имеет выраженное "женское" начало, то стиль управления в ней должен в большей мере носить демократический и коллегиальный характер, а наиболее приемлемыми типами организационной структуры будут функциональный, матричный, штабной. В условиях же социальной системы с преобладанием "мужского" начала стиль управления должен тяготеть к авторитарности и единоначалию, что отражается и на организационной структуре, которая должна быть линейной, линейно-функциональной и т.п.
34. Численность и половая структура населения РФ. Демографическая пирамида.
Население России на 1 января 2007 года составляло 142,2 млн чел. (по данным Росстата). На 1 января 2008 года население России, по данным Росстата, составило 142 008 838 чел. На 27 июля-141,888 млн человек.
Сокращение численности населения происходило из-за естественной убыли населения, которая в январе-октябре 2008 года уменьшилась по сравнению с соответствующим периодом 2007 года на 91.9 тыс. человек. Увеличившийся миграционный прирост на 64% компенсировал численные потери населения.
В январе-октябре 2008 года в России отмечалось увеличение числа родившихся (во всех субъектах РФ, кроме Магаданской, Новгородской областей, Чукотского автономного округа) и числа умерших (в 54 субъектах). Структура населения - это любое распределение индивидов, из которых состоит население, по различным категориям в соответствии с определенными критериями. Чаще всего рассматриваются структуры какого-либо определенного населения, ограниченного территориально, например, населения города или района, населения страны.
Перепись зафиксировала превышение числа пожилых людей над числом детей:
* 18,1 % от численности населения - дети * 61,3 % - население трудоспособного возраста * 20,5 % - старше трудоспособного возраста. Данное обстоятельство имеет негативные социальные последствия с точки зрения возможностей брачного образа жизни для женщин. Соотношение мужчин и женщин в населении России немного ухудшилось в связи с дальнейшим постарением населения и повышенной преждевременной смертностью мужчин. На 1000 мужчин в 2002 году приходилось 1147 женщин, против 1140 в 1989 году. Превышение численности женщин над численностью мужчин отмечается уже с 33-летнего возраста. Среди детского населения доля мальчиков традиционно больше доли девочек (потому, что на 100 родившихся девочек приходится 105-106 родившихся мальчиков).
Половая структура населения складывается под влиянием трех основных факторов: 1) соотношение полов среди новорожденных (биологическая константа); 2) половые различия в смертности; 3) половые различия в интенсивности миграции населения. В среднем мальчиков рождается больше, чем девочек, причем соотношение полов среди новорожденных стабильно 105-106 мальчиков на 100 девочек. Наша страна в XX в. претерпела огромные потери населения в войнах, классовой борьбе, насильственных миграциях. На протяжении всей первой половины века половое соотношение почти неуклонно ухудшалось, удельный вес мужчин в населении сокращался, а женщин - рос. Если в конце прошлого века (по переписи 1897 г.) число женщин в Российской Империи превышало число мужчин всего на 1,1%, то в конце 1926 г. - на 10,8, а к началу 1939 г. - уже на 12,1% (таблица 1). Вторая мировая война, помимо других известных разрушений, произвела громадную деформацию и половой структуры нашего населения. По оценкам Отдела демографии НИИ статистики Госкомстата России через год после окончания войны, в начале 1946 г., число женщин на 1000 мужчин в России составляло 1339, т. е. женщин было на 33,9% больше чем мужчин. Такой половой деформации не знала ни одна страна в мире, а возможно, и в истории. В течении последующего полувека половая структура населения нашей страны постепенно выравнивалась. В первой половине 90-х гг. этот процесс приостановился из-за резкого повышения смертности мужского населения. Однако во второй половине десятилетия смертность мужчин начала снижаться, и, надо полагать, улучшение половой структуры нашего населения будет продолжаться. В целом на Земле мужчин немногим больше, чем женщин - на 1,9% (в середине 1998 г.). В основном превышение числа мужчин над числом женщин наблюдается в ряде развивающихся стран (Китай, Индия, Пакистан, Ирак, Иран, Саудовская Аравия и др.). В одних странах это своеобразие миграционных процессов, в других - пережитки традиционного образа жизни с угнетенным положением женщин, вследствие чего иногда средняя продолжительность их жизни оказывается меньше, чем у мужчин. Однако постепенно вслед за развитием промышленности во всех странах меняется традиционный образ жизни, меняется положение женщин, увеличивается продолжительность их жизни, причем быстрее, чем у мужчин, и соответственно меняется соотношение полов. Это универсальный закон. На соотношение полов влияет и миграция населения в том случае, если среди мигрантов один пол преобладает. Так, в нашей стране долгое время среди мигрантов преобладали мужчины, особенно среди мигрантов, осваивавших новые земли, строивших новые города в необжитых местах и проч. Диспропорция полов в местах новостроек, как правило, имела своим следствием нестабильный образ жизни строителей, высокую социальную патологию, повышенную смертность и отток людей из этих мест. Влияет и половая дифференциация наемного труда. При определенных диспропорциях в размещении промышленности (шахтерские поселки и города, текстильные, "атомные", военные города, полигоны и т. д.) возникают проблемы трудоустройства, связанные с полом. Эти проблемы отражаются на многих сторонах жизни людей, в том числе и на семейной. В последние годы специалисты по планированию размещения промышленных предприятий и новых городов пришли к выводу, что непременным условием оседлости населения в поселениях любого типа является учет среди прочих также и демографического фактора, т. е. создание такой инфраструктуры, при которой возможна была бы и мужская, и женская занятость и благоприятные условия для создания семьи. IV. Анализ половозрастной структуры населения.
Демографические пирамиды - наглядная форма представления данных о населении. Демографическая пирамида России. На схеме показано, сколько мужчин и жен-шин (их численность на горизонтальной оси) разного возраста (на вертикальной оси) проживало в нашей стране в 1995 г. Хорошо видны последствия демографических катастроф, которые пережила Россия в XX столетии: 1 - уменьшение числа россиян примерно 80-летнего возраста (последствия, т. е. снижение рождаемости, Первой мировой и Гражданской войн), 2 - приблизительно 60-летнего возраста (последствия голода и сталинских репрессий), 3 - 50-55-летнего возраста(последствия войны 1941-1945 гг.), 4 - примерно 30-тилетнего возраста (демографическая волна: эхо войны - нерожденные дети неродившихся в ее годы родителей). Половозрастную структуру населения характеризует "демографическая пирамида". Демографическая пирамида показывает количественное распределение населения страны (по результатам переписи населения, либо статистическим расчетам) по половому и возрастному составу на определенный момент времени. Для слаборазвитых стран с высоким приростом и низкой продолжительностью жизни демографическая пирамида имеет форму низкой пирамиды с очень широким основанием (преобладание молодых возрастов). В развивающихся странах (Мексика, Египет) пирамида вытягивается до возрастов 70-75 лет, однако все еще имеет расширенное основание (преобладание молодых и средних возрастов). В высокоразвитых странах (США, Япония) пирамида вытягивается до возрастов 85-90 лет, ее основание предельно сужается, а срединная и верхняя части расширяются (преобладание средних и пожилых возрастов). Заметна диспропорция между мужским и женским населением страны (преобладание женщин старших возрастов в США). Демографическая пирамида России (на 1 января 2001 г.) имеет вид елочки, с многочисленными периодами резкого сокращения населения. 35. Динамика прироста и убыли населения страны и их причины.
За последнее столетие население России сокращается уже в четвертый раз. Но в отличие от первых трех периодов - Первой мировой и Гражданской войны, голода и репрессий 30-х годов, Второй мировой войны, - когда убыль населения была обусловлена недемографическими факторами, в 90-е годы XX века она была предопределена самим ходом демографического развития. В силу своей внутренней обусловленности, эта тенденция устойчива и в ближайшее время, безусловно, сохранится.
Сокращение численности населения происходит в основном из-за его естественной убыли, т.е. превышения числа смертей над числом рождений (с 1992 года оно составило суммарно около 8,2 миллиона), а также из-за эмиграции в страны "дальнего зарубежья" (зарегистрирован выезд более 0,9 миллиона человек). Эти потери частично компенсируются миграционным притоком из стран СНГ и Балтии (совокупный миграционный прирост в обмене населением с этими странами превысил к середине 2002 года 4,3 миллиона человек). Правда, и здесь учтен только зарегистрированный миграционный приток, с учетом нелегальных мигрантов он, вероятно, более значителен, но оценить величину нелегальной миграции очень трудно. Естественная убыль населения России обусловлена тем режимом воспроизводства населения с низкими уровнями смертности и рождаемости, который сложился в России к 60-м годам. В течение некоторого времени естественный прирост еще оставался относительно высоким - в основном из-за особенностей возрастной структуры населения, в которой был "накоплен" определенный потенциал демографического роста. По мере исчерпания этого потенциала естественный прирост начал снижаться. Но все же вплоть до 90-х годов именно он обеспечивал в основном рост населения России. Что касается миграции, то в первые послевоенные десятилетия она противодействовала росту населения, так как преобладал его отток из России в другие бывшие республики СССР. Лишь начиная с 1975 года, миграционный отток сменился миграционным притоком, и с тех пор рост населения шел уже за счет как естественного, так и миграционного прироста, который, как правило, не превышал четверти общего прироста. Однако затем роль миграционного компонента резко изменилась - поначалу увеличился его вклад в рост населения, а с 1992 года, когда началась естественная убыль населения, миграция стала единственным источником роста его численности. Но интенсивность ее даже в пиковый 1994 год была не столь велика, чтобы полностью компенсировать естественную убыль россиян, в последние, же годы она снизилась в несколько раз.
Начавшись в 1992 году, естественная убыль быстро возросла до 0,5-0,6% в 1993-1995 годах, затем несколько снизилась, а с 1999 года вновь стала увеличиваться, постепенно приближаясь к уровню 0,7% в год. При общей тенденции к сокращению после 1994 года миграционный прирост испытывал значительные колебания, что отражалось на динамике общей убыли населения. В 2001 году он составил всего 72,3 тысячи человек, или 0,5 на 1000 населения (в предшествовавшем 2000 году - 213,6 тысячи человек, или 1,5 на 1000 населения). За первое полугодие 2002 года миграционный прирост увеличился в 2,3 раза (50,5 тысячи человек против 21,6 тысячи человек за тот же период 2001 года), но лишь на 10,2% компенсировал потери населения в результате естественной убыли. Не исключено, что сокращение миграционного прироста в 2001 году, по крайней мере, отчасти, обусловлено изменением порядка учета прибытий на территорию России граждан государств-членов СНГ и стран Балтии с октября 2000 года. С этого времени их учет по месту жительства осуществляется только после документирования видом на жительство, что сопряжено с определенными сложностями и растянуто во времени, поэтому существенная часть мигрантов становится "невидимой" для статистики.
36. Города-миллионники страны. Понятие о городском типе расселения населения.
Города-миллионники (города-миллионеры) России - группа городов на территории Российской Федерации, численность населения в административно-территориальных границах которых превышает 1 миллион человек.
Города-миллионники в России являются важнейшими местами сосредоточения и притяжения человеческих, трудовых, промышленных, культурных, экономических ресурсов и центрами социально-экономического развития как для своего региона, так и обычно сразу для нескольких окружающих регионов, а некоторые из них (Москва и расположенные близко к границам) - также для стран СНГ и Азии. Их значимость в этом качестве зависит не только от числа жителей, но и от ряда других факторов, важнейшими из которых являются уровень доходов населения, накопленный экономический и культурный потенциал, а также специфика соседних регионов, для которых миллионники являются центрами транспорта, высшего образования, торговли, логистики, культуры и т. п.
Во времена СССР города-миллионники имели право на обладание метрополитеном и некоторыми другими нормативно распределяемыми ресурсами и общественными благами, однако вероятность и очередность их получения определялась как нормативами Госплана, так и в значительной степени неформальными отношениями глав соответствующих регионов с центральными властями. В постсоветское время города-миллионники так же выделяются особым отношением со стороны правительства (то же включение в госпрограмму метростроения, поддержка развития дорожной инфраструктуры с 2006 года и т. п.) и, являясь крупными рынками собственно и для окружающих территорий, привлекают инвестиции, связанные с производством потребительских товаров, торговлей и сферой услуг (дилерские, сервисные и операторские центры, банковские отделения, пункты федеральных и международных торговых сетей и т. п.)
В настоящее время (2008) на территории России насчитывается (по данным текущего статистического учёта) 11 городов-миллионников: Москва 10443, Спб 4571, Новосибирск 1392, Екатеринбург 1315, Нижний Новгород 1278, Казань 1180, Самара 1139, Омск 1135, Челябинск 1092, Ростов-на-Дону 1052, Уфа 1023.
Таким образом, только два города (Москва и Санкт-Петербург) имеют численность населения более 2 млн. человек и нередко именуются городами-мультимиллионерами, мультимиллионниками.
Ряд крупнейш- Пермь, Волгоград, Красноярск, Саратов, Воронеж, Краснодар, Тольятти - иногда име их городов России, имеющих численность населения более 700 тысяч, но менее 1 миллиона нуются городами-субмиллионниками. Первые два из этих городов, бывшие в своё время миллионниками, а также Красноярск, часто называют миллионниками в публицистике и полуофициально. Большинство из них (кроме Тольятти и отчасти Волгограда, Саратова) также является межрегиональными центрами социально-экономического развития и притяжения, которые, в то же время, существуют и среди городов с меньшей численностью населения (Хабаровск для Дальнего Востока).
Развитие общественного разделения труда привело к образованию двух основных типов поселений: городского и сельского. Соответственно различают городское население (жители городов и поселков городского типа) и сельское (жители населенных пунктов, занятых менее чем на 85% в производстве). Количественное преобладание сельского населения над городским наблюдается в пяти странах ближнего зарубежья: Молдавия(46%), Туркмения (45%), Узбекистан(39%), Киргизия (36%), Таджикистан (28%). Эти страны относят к категории сельского типа. Остальные страны ближнего зарубежья имеют более 50% городского населения. Невиданные темпы и масштабы урбанизации во второй половине ХХ в., получившие название городской революции, усиление её воздействия у нас и за рубежом на трансформацию общества способствовали значительному углублению исследований этого глобального процесса в различных странах мира. В России оно сегодня особенно актуально в связи с постепенным освобождением науки от идеологизированных мифов и излишней схематизации географической реальности. Только за первые 20 лет городской революции (1950-1970) прирост численности горожан в мире был немногим меньше, чем общее число жителей городов, которые образовались за всю историю человечества (83,4%), а за следующие 20 лет (1970-1990) численность городского населения увеличилась ещё на 68,7%. Всего же за 1950-1990 гг. численность городского населения мира выросла почти в 3,1 раза и сохраняет тенденцию к дальнейшему значительному росту в первой четверти XXI в. Мы стали свидетелями ошеломляющего по темпам образования во второй половине ХХ в. единого и вместе с тем весьма дифференцированного городского мира, который утвердился прежде всего в развитых странах (с 50-х гг.), а в начале XXI в. станет преобладающим и в развивающихся странах.
37. Функциональные типы городов страны. Понятие о агломерации.
Город - особая территориально-административная, социально-хозяйственная, социокультурная форма организации жизнедеятельности общества.
Экономика города - это, в целом, индустриальная экономика, хотя ее качественные характеристики во многом зависят от того, что представляет собой город. Существуют различные подходы к классификации городов. По численности населения города и поселки подразделяются на группы.
По характеру функций могут быть выделены населенные пункты, специализирующиеся на промышленном производстве, строительстве и транспорте.
По административно-политическому значению выделяют столичные города, центры краев и областей, автономных республик, центры низовых административных районов.
Три указанных признака лежат в основе функциональной типологии городов. По совокупности этих признаков можно выделить:
1)Многофункциональные столичные города (Москва, Санкт-Петербург). Такие города обычно относятся к крупным или крупнейшим. Наряду с развитием промышленности, транспорта и других сфер для этих городов характерна высокая степень развития административно-политических и культурно-просветительных функций.
2)Многофункциональные центры автономных республик и областные центры. Как правило, это большие и средние города.
3)Индустриальные центры. Они относятся преимущественно к большим и средним городам. Индустриальным центрам присущ наибольший удельный вес занятых в промышленности, строительстве и на транспорте (в основном 70-80 %).
4)Малые города. Для них характерно преимущественное развитие организационно-хозяйственных, торгово-распределительных, административно-культурных функций. Промышленность и транспорт здесь, как правило, имеют местное значение.
Транспортные города. Это преимущественно малые и средние города.
5)Города - оздоровительные центры, где высокий удельный вес занятых в здравоохранении (свыше 10%).
6)Города - научно-экспериментальные центры. Ведущей функцией является научное обслуживание. По численности населения они относятся к группе средних и малых.
Наряду с перечисленными функциональными типами городов возможно выделение и других, промежуточных, типов по отношению к перечисленным, и новых (например, города-спутники, выполняющие функции "жилых филиалов" близлежащего крупного города, агрогорода, города - центры туризма). Приведенная классификация городов не является единственной. Так, например, известны попытки классификации малых городов.
Должны использоваться и другие критерии - экономические.
В этом случае в первую группу входят города с относительно развитой и крупной экономической системой (53 % малых городов России). Промышленные и промышленно-траспортные города составляют в этой, группе около 90 % (из них 30 % - узкоспециализированные промышленные города), а транспортные и транспортно-промышленные центры - около 105 % (их доля особенно велика в Северном, Дальневосточном, Северо-Кавказском, Центрально-Черноземном и Поволжском экономических районах).
Вторую группу составляют города с относительно небольшой экономической базой, так называемые экономические центры. На их долю приходится около 40 % всех малых городов республики. Среди них города:
•с относительно развитыми промышленными, промышленно-транспортными функциями (3%);
•с преобладанием функций по организационно-хозяйственному и социально-культурному обслуживанию прилегающих территорий (30%);
•с выраженными сельскохозяйственными функциями (5%);
•с невыраженными функциями (2%).
В третью группу объединены города всех других функциональных типов, составляющих около 7 % всех малых городов республики (50). Это города-новостройки, центры науки и научного обслуживания, рекреационные центры, прочие города.
Имеют место попытки дифференциации городов и по характеру динамики социально-экономического развития. Малые города можно условно разделить на быстро развивающиеся, слабо развивающиеся, стагнирующие и "умирающие" (22 малых города относятся к быстро развивающимся, 204 города развиваются умеренными темпами, 256 - слабо развиваются, 192 - стагнирующие и 20 - "умирающие" города). Среди малых исторических городов в группы стагнирующих и слабо развивающихся поселений входят более 75 %.
В группу умеренно развивающихся входят 20%, а в группу быстро развивающихся - всего один город (Тутаев). Почти все быстро развивающиеся города расположены в восточных районах.
В группу, условно названную "умирающими" городами, входят 20 малых городов, (из них 8 - исторические). Практически вся эта группа городов расположена в Европейской части России. В течение десятилетий в них наблюдается абсолютное снижение мер к укреплению экономической базы малых городов, и эта тенденция может стать преобладающей.
Надо говорить также о малых городах, которые выполняют функции межрайонных центов. Наиболее развитые межрайонные центры находятся, как правило, в городах с числом жителей более 90 тыс. человек.
АГЛОМЕРАЦИЯ - компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в пространственном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация).
Выделяются: моноцентрические городские агломерации с одним городом-центром, который подчиняет своему воздействию все остальные поселения, расположенные в его пригородной зоне (или в т. н. внешней, периферийной, зоне городской агломерации пригороды, города-спутники и т. п.), и намного превосходит их по своему размеру и экономическому потенциалу; полицентрические городские агломерации с несколькими взаимосвязанными городами-центрами. Критерии объединения:
* массовые трудовые, учебные, бытовые, культурные и рекреационные поездки (маятниковые миграции), * 1,5-часовая доступность по транспортным коридорам (железным дорогам, автодорогам и рекам), * наличие регулярных пригородных электропоездов, автобусов, теплоходов, * нахождение подчиненных поселений в пределах своих административных регионов кроме самых теснопримыкающих, * общность аэропорта, железнодорожного узла-терминала, речного порта-терминала, * плотное расселение по транспортным коридорам, * и т. д. Не учитываются:
* прямое расстояние собственно (без учета других факторов), * близкие подчиненные поселения без прямой связи по транспортным коридорам, * неблизкие самодостаточные города. Агломерации в развитых странах концентрируют значительные массы населения. Рост агломераций отражает территориальную концентрацию промышленного производства и трудовых ресурсов. Стихийный рост агломераций иногда приводит к образованию мегалополиса (суперагломерации или сверхагломерации) - наиболее крупной форме расселения.
Граница городских агломераций определяется по конечным пунктам маятниковых миграций. Различают моноцентрические и полицентрические агломерации
В социальном отношении городская агломерация - ареал, в котором замыкается недельный цикл жизнедеятельности современного горожанина. У агломераций два фундаментальных свойства: сближенность образующих их поселений и взаимодополняемость (комплементарность) последних. С агломерациями связан значительный экономический эффект, обусловленный возможностью замкнуть в пределах территориально ограниченных агломерационных ареалов значительную часть производственных и иных связей. Это особенно важно для стран с большой территорией. В условиях централизованного управления экономикой агломерационный эффект использовался недостаточно: ведомства предпочитали организовывать связи в своих рамках, не обращая внимания на их экономическую нецелесообразность. Положительные свойства агломераций сочетаются с их недостатками. Это объясняется тем, что агломерации как бы аккумулировали в себе разрозненные, плохо согласованные между собой частные решения. Их развитие не регулировалось в соответствии с заранее разработанным общим планом
38. Миграционные процессы на территории страны.
Миграция представляет собой часть современной мировой глобализации. Согласно исследованиям ООН каждый 35-й человек в мире настоящее время является мигрантом. Легальные или нелегальные эмигранты составляют сейчас более 15% населения в более чем 50 странах.
Крупные города и густонаселенные регионы России наводнены мигрантами, что в условиях экономической нестабильности вызывает напряжение, как в социальной инфраструктуре, так и на рынке труда. При официальном уровне безработицы порядка 5,5 миллионов, иностранные трудовые эмигранты по данным Госкомстата занимают порядка 4 миллионов рабочих мест. По прогнозам к 2030 году их число достигнет прочти 20 % от населения страны. Такая "перспектива" развития миграционных процессов в обществе воспринимается крайне негативно. Особой проблемой для многих стран является нелегальная миграция, которая состоит из трех компонентов: нелегальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальная занятость. В России наиболее распространена нелегальная занятость. Из тех, кто работает, разрешение на работу имеют менее 30%, а регистрацию по месту жительства - около 50,% да и те в основном фальшивые. Мигранты трудятся в разных сферах. Например, в Москве у них такое распределение:
43% - на стройках, их удел - должности чернорабочих, каменщиков и бетонщиков; 21% - торгуют на вещевых и продуктовых рынках; 14% - ремонтируют квартиры и всевозможные конторы; 8% - работают слесарями в автосервисе; 6% - трудятся на низовых позициях в ресторанах и кафе; 5% - крутят баранки автобусов и троллейбусов; 3% - окопались в столичных офисах. [2] Часто миграция имеет криминогенный характер, что обостряет и без того сложную криминальную обстановку в стране. По данным Генпрокуратуры 96 тысяч уголовников, объявленных в розыск по СНГ, находятся сегодня в России под видом иммигрантов. За последние 10 лет число преступлений, совершённых иностранными гражданами в России увеличилось в 2,5 раза. Основной поток незаконной миграции около (90%) в Россию идет из стран СНГ, (10%) - из стран дальнего зарубежья, прежде всего, из Юго-Восточной Азии. Численность незаконных мигрантов в регионах России (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Ростов-на-Дону, Ставрополь, Владивосток, Хабаровск и прилегающие области, Республика Бурятия, Омская и Оренбургская области) варьирует от 0,5 до 3% населения, в Москве она составляет более 10%. Безусловно, катализатором притока нелегальных мигрантов в Россию служит упрощенный и безвизовый режим со странами СНГ. Опрос, мигрантов показал, что по гостевым визам в Россию въехали (39%), туристическим (31%) и учебным (11%). Часть респондентов (16%) въехала в Россию без виз, используя безвизовый режим въезда со странами СНГ. Незаконно пересекли границу (3%) [4]. В создавшихся сложных демографических условиях, в условиях депопуляции, миграция становится для России фактором желательным и необходимым. Однако, избыточная бесконтрольная миграция опасна, так как она может изменить культурно-этнографическую карту страны ослабить ее общественно-политическое единство.
Состояние миграционных дел в России показывает неэффективность существующего миграционного законодательства и слабость официальных структур, занимающихся вопросами учета и обеспечения занятости трудовой миграции. По данным Директора Федеральной миграционной службы (ФСМ) К. Ромодановского, только за один год в Россию взъезжает до 20 миллионов мигрантов, и только 15% имеют письменный контракт с работодателем.[8].
Решением президента в конце прошлого года была создана Межведомственная рабочая группа по совершенствованию иммиграционного законодательства, задача которой - выработать продуманную миграционную политику Российской Федерации с учетом международных рекомендаций. В правительстве уже существуют разработки в этом направлении. Один из таких документов - "Концепция демографического развития страны на период до 2015 года". Этот документ выделяет следующие основные задачи в области миграции и расселения: - регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения;
- повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития РФ; - обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного отношения к ним. Что касается совершенствования миграционной политики, то, по словам В.В Путина, приоритетом здесь остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом он считает необходимым все больше стимулировать приток в страну квалифицированных мигрантов: людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям.
Госдумой РФ 17 марта этого года в первом чтении был принят законопроект "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" и поправки к действующему закону "О правовом положении иностранных граждан в РФ". По словам главы думского Комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина, речь идет об общей либерализации режима. Теперь мигрантам не будут вменять в обязанность проходить разрешительную регистрацию в милиции. Облегчить жизнь гастарбайтерам депутаты решили с помощью уведомительного порядка миграционного учета. Мигрантам предоставят и долгожданную свободу передвижения, запрещенную действующим законодательством. Правда, работать в любом регионе страны смогут лишь те иностранцы, у которых есть разрешение на временное проживание. Сам же "мандат" будет выдаваться на льготных условиях иностранцам, прибывшим из тех стран, с которыми у России действует безвизовый режим. А это все государства СНГ, кроме Грузии и Туркмении. Граждане именно этих стран будут получать документ без учета установленных правительством квот. Кроме того, депутаты решили освободить мигрантов от обязанности ежегодной перерегистрации, а при смене места пребывания иностранец сможет известить миграционную службу о переезде по почте. Учитывать же всех мигрантов будут миграционные службы с помощью специального информационно-миграционного банка данных, отметил глава комитета .
Как это часто бывает, по ключевым вопросам общественной жизни мнение парламента и кабинета министров кардинально расходится с мнением простых россиян. Последние опросы общественного мнения однозначно говорят о том, что большинство граждан РФ выступают как раз за ужесточение миграционной политики, а не за ее либерализацию. По данным фонда "Левада-центр", 59% россиян считают необходимым законодательно ограничить приток трудовых мигрантов, и лишь 22% предлагают не возводить на пути гастарбайтеров административных барьеров.
Этот законопроект имеет, как сильную, так и слабую сторону. Сильная сторона - будут легализованы миллионы мигрантов, которые уже находятся в России, среди которых много наших соотечественников из стран СНГ. Гастарбайтеры будут платить налоги из заработной платы, и находиться в системе учета и контроля. Слабая сторона - слишком упрощен порядок пребывания на нашу территорию всех, кто просто этого хочет. Есть опасения, что такой наплыв неквалифицированной рабочей силы может привести к перенасыщению рынка труда, ухудшению социальной и криминогенной обстановки в стране. Нельзя забывать, что у нас у самих безработных около 6 млн. человек. В таких вопросах власть в первую очередь должна учесть интересы своих граждан. Спрашивается, почему не провели всенародное обсуждение этого законопроекта, не учли мнения и пожелания простых людей, ведь именно они буду терпеть все социальные неудобства и лишения связанные с миграционным нашествием.
Нам представляется, что оптимальный путь - квотировать миграцию, как это делают в западных странах, во-первых, это уменьшит поток нелегальной миграции, во-вторых, это даст возможность выбора кадров, ведь нам нужны хорошие специалисты врачи, инженеры, программисты, а не только дворники. Еще для улучшения контроля и трудоустройства мигрантов, необходимо в каждом регионе создать свою биржу труда со своим банком данных. На основе закона установить порядок, когда мигрант с мандатом мог бы получить работу у работодателя только через биржу, при этом ему должны быть гарантированны нормальные условия труда, оплаты и соцпакета. С работодателя должна взиматься госпошлина за каждого гастарбайтера. Без ведома биржи не должен заключаться ни один трудовой договор, при чем все должны исправно платить налоги государству. Необходимо добиться того, чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали позитивным фактором, способствующим развитию экономики, улучшению демографической ситуации и обеспечению безопасности страны. В этой ситуации следует сосредоточить усилия государства на создании условий для въезда в Россию оптимального количества иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности, устранить препятствия на пути скорейшего интегрирования приезжих в российский социум, оказывать всемерную поддержку в инициативах по самообустройству и трудоустройству.
Как показывает статистика: - 62% москвичей считают, что отсутствие жесткого контроля над мигрантами - основная причина высокой вероятности терактов в столице; - 63% уверены, что мигранты повышают уровень преступности и коррупции; - 60% считают, что приезжие отнимают у них рабочие места, соглашаясь на любую работу за гораздо меньшую плату [15] Бесконтрольность миграционных процессов может опасно поменять исторически сложившуюся этнодемографическую карту регионов, привести к межэтнической и межрелигиозной напряженности, обострению криминальной обстановки в стране. Говоря в целом, проблема миграции в России должна рассматриваться в тесной связи с совершенствованием действующего миграционного законодательства и учетом демографического положения. У власти нет достаточно осмысленной специальной программы по упорядочению миграционных процессов и балансировки рынка труда. Правительство пытается что-то делать с миграционными потоками, намериваясь направлять их в опустевшие регионы, но последние естественным образом тянутся к Москве и другим крупным городам. Специальных исследований в этом направлении не проводилось в связи с отсутствием финансирования, а современные статистические данные по незаконной миграции весьма скупы. Государству необходимы обратная связь с мигрантами и координация с организациями по миграции, общинами, диаспорами и группами соотечественников для поддержки указанной деятельности. Миграция содержит в себе как возможности, так таит и опасности. Государству надо научиться управлять не мигрантами, а миграционными процессами. Не загонять их в подвалы и каптерки, а создавать им условия для честного труда при уважении российских законов и общественных устоев. Как сказал Президент В.В Путин: "Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям". [21] Тогда может и местные будут приветливее. Проблема миграции как явление не только социально-экономическое, но и политическое должна решаться при самом пристальном внимании со стороны общества и государства. 39. Миграционная политика России.
Состояние миграционных дел в России показывает неэффективность существующего миграционного законодательства и слабость официальных структур, занимающихся вопросами учета и обеспечения занятости трудовой миграции. По данным Директора Федеральной миграционной службы (ФСМ) К. Ромодановского, только за один год в Россию взъезжает до 20 миллионов мигрантов, и только 15% имеют письменный контракт с работодателем.[8].
Решением президента в конце прошлого года была создана Межведомственная рабочая группа по совершенствованию иммиграционного законодательства, задача которой - выработать продуманную миграционную политику Российской Федерации с учетом международных рекомендаций. В правительстве уже существуют разработки в этом направлении. Один из таких документов - "Концепция демографического развития страны на период до 2015 года". Этот документ выделяет следующие основные задачи в области миграции и расселения: - регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения;
- повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития РФ; - обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного отношения к ним. Что касается совершенствования миграционной политики, то, по словам В.В Путина, приоритетом здесь остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом он считает необходимым все больше стимулировать приток в страну квалифицированных мигрантов: людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям.
Госдумой РФ 17 марта этого года в первом чтении был принят законопроект "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" и поправки к действующему закону "О правовом положении иностранных граждан в РФ". По словам главы думского Комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина, речь идет об общей либерализации режима. Теперь мигрантам не будут вменять в обязанность проходить разрешительную регистрацию в милиции. Облегчить жизнь гастарбайтерам депутаты решили с помощью уведомительного порядка миграционного учета. Мигрантам предоставят и долгожданную свободу передвижения, запрещенную действующим законодательством. Правда, работать в любом регионе страны смогут лишь те иностранцы, у которых есть разрешение на временное проживание. Сам же "мандат" будет выдаваться на льготных условиях иностранцам, прибывшим из тех стран, с которыми у России действует безвизовый режим. А это все государства СНГ, кроме Грузии и Туркмении. Граждане именно этих стран будут получать документ без учета установленных правительством квот. Кроме того, депутаты решили освободить мигрантов от обязанности ежегодной перерегистрации, а при смене места пребывания иностранец сможет известить миграционную службу о переезде по почте. Учитывать же всех мигрантов будут миграционные службы с помощью специального информационно-миграционного банка данных, отметил глава комитета .
Как это часто бывает, по ключевым вопросам общественной жизни мнение парламента и кабинета министров кардинально расходится с мнением простых россиян. Последние опросы общественного мнения однозначно говорят о том, что большинство граждан РФ выступают как раз за ужесточение миграционной политики, а не за ее либерализацию. По данным фонда "Левада-центр", 59% россиян считают необходимым законодательно ограничить приток трудовых мигрантов, и лишь 22% предлагают не возводить на пути гастарбайтеров административных барьеров.
Этот законопроект имеет, как сильную, так и слабую сторону. Сильная сторона - будут легализованы миллионы мигрантов, которые уже находятся в России, среди которых много наших соотечественников из стран СНГ. Гастарбайтеры будут платить налоги из заработной платы, и находиться в системе учета и контроля. Слабая сторона - слишком упрощен порядок пребывания на нашу территорию всех, кто просто этого хочет. Есть опасения, что такой наплыв неквалифицированной рабочей силы может привести к перенасыщению рынка труда, ухудшению социальной и криминогенной обстановки в стране. Нельзя забывать, что у нас у самих безработных около 6 млн. человек. В таких вопросах власть в первую очередь должна учесть интересы своих граждан. Спрашивается, почему не провели всенародное обсуждение этого законопроекта, не учли мнения и пожелания простых людей, ведь именно они буду терпеть все социальные неудобства и лишения связанные с миграционным нашествием.
Нам представляется, что оптимальный путь - квотировать миграцию, как это делают в западных странах, во-первых, это уменьшит поток нелегальной миграции, во-вторых, это даст возможность выбора кадров, ведь нам нужны хорошие специалисты врачи, инженеры, программисты, а не только дворники. Еще для улучшения контроля и трудоустройства мигрантов, необходимо в каждом регионе создать свою биржу труда со своим банком данных. На основе закона установить порядок, когда мигрант с мандатом мог бы получить работу у работодателя только через биржу, при этом ему должны быть гарантированны нормальные условия труда, оплаты и соцпакета. С работодателя должна взиматься госпошлина за каждого гастарбайтера. Без ведома биржи не должен заключаться ни один трудовой договор, при чем все должны исправно платить налоги государству. Необходимо добиться того, чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали позитивным фактором, способствующим развитию экономики, улучшению демографической ситуации и обеспечению безопасности страны. В этой ситуации следует сосредоточить усилия государства на создании условий для въезда в Россию оптимального количества иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности, устранить препятствия на пути скорейшего интегрирования приезжих в российский социум, оказывать всемерную поддержку в инициативах по самообустройству и трудоустройству.
40. Понятие о кооперировании производства.
Кооперирование производства - одна из форм организации производства, тесно связанная со специализацией. Кооперирование производства - это длительные, устойчивые связи между самостоятельными предприятиями в товарном производстве для совместного изготовления одного продукта, годного к самостоятельному потреблению. От простых взаимосвязей между производителями и поставщиками, различными хозяйствующими субъектами рынка кооперирование отличается особым технико-экономическими условиями взаимосвязей, что обусловлено совместным производством определенного продукта. Эта форма связи между самостоятельными субъектами рынка, самостоятельными предприятиями. Кооперирование по экономической сути - это порождение, производная от специализации производства. Специализация производства логично ведет к созданию специализированных предприятий и отраслей как высшее проявлено закона разделения труда. Специализированные предприятия, как отмечалось выше, занимаются изготовлением отдельных предметов, узлов, деталей, производством части, стадии, фазы общей технологии изготовления продукта. Создание же самого готового продукта, годного к самостоятельному потреблению, требует специфических взаимосвязей, объединения общих усилий, позволяющих собрать этот готовый продукт с особым требованиям к его составляющим. Кооперирование, таким образом, развивается в меру развития специализации и за её пределами оно становится не рациональным, а просто ненужной самоцелью. Кооперирование осуществляется в разных формах. В соответствии с формами специализации известны его формы: 1. Предметная. 2. Подетальная (поузловая). 3. Технологическая (постадийная). В соответствии с территориальным расположением кооперирующихся предприятий различают: 1. Внутрирайонное. 2. Межрайонное. Если кооперируются предприятия, расположены в одном экономическом районе, - это внутрирайонная форма кооперирования. В случае же, если эти предприятия размещены в разных экономических районах, то такое кооперирование приобретает межрайонную форму. По отношению к отраслевой принадлежности известны внутриотраслевая и межотраслевая формы кооперирования. Если кооперирующие предприятия относятся к одной и той же отрасли (сахоропесочная, сахорорафинадная и т.п.), то это будет внутриотраслевая форма кооперирования. В случае же кооперирования предприятии разных отраслей оно приобретает межотраслевую форму (мукомольня и макаронная, машиностроительная и электронная и др.) В промышленности известны следующие показатели кооперирования производства. 1. Удельный вес кооперированных поставок в общей себестоимости или стоимости произведенной предприятием продукции. где Ок - объем кооперированных поставок, руб. Оо - себестоимость или стоимость всей товарной продукции, руб. 2. Количество кооперирующихся между собой предприятий. Экономическая эффективность классических форм кооперирования складывается из экономической эффективности специализации. Гораздо дешевле, например, получать кооперированные поставки, комплектующие от самостоятельных предприятий, чем производить их в небольших количествах для собственного потребления каждому предприятию. Инструменты и метизы, например, при кооперированных поставках в несколько раз дешевле, чем их производство на каждом предприятии. Здесь проявляется, безусловно, эффект крупномасштабного специализированного производства, эффект концентрации и специализации производства. Кооперирование производства, как правило, развито в отраслях, производящих конструктивно сложную продукцию или требующих её особую техническую характеристику, параметры. В пищевой промышленности классические формы кооперирования практически отсутствуют. Это опять-таки объясняется конструктивной простотой пищевого продукта и технической несложностью, нетребовательностью продуктов и полуфабрикатов при последовательной обработке сырья (первичное и вторичное виноделие, зерно-мука-хлеб, макароны, печенье и т.д.). Конечно же, признаки классического кооперирования есть и в отраслях пищевой промышленности. Например, особые технические условия, требования предъявляются к виноматериалам для шампанских вин, коньяка; к муке для производства макаронных изделий. Однако экономического значения в промышленном масштабе это не имеет. В пищевой промышленности достаточно обычных взаимосвязей в товарном рынке между самостоятельными хозяйствующими субъектами. В пищевой промышленности впервые появилась особая и весьма эффективная форма кооперирования, основанная на совместном использовании близлежащими пищевыми предприятиями объектов вспомогательного производства и обслуживающих хозяйств с наибольшей полнотой, загрузкой в течении всего года. Эффект и экономическая целесообразность этой специфической формы кооперирования дополняется возможностью смягчения сезонного характера деятельности многих отраслей и усилением взаимосвязи объективно родственно размешенных предприятий в зоне переработки сырья или районе потребления. Если в межсезонье, когда не работает основное производство, не всегда можно использовать технологическое оборудование и площади этих технологических цехов, то объекты вспомогательного производства и обслуживающих хозяйств всегда можно эффективно эксплуатировать другими близлежащими предприятиями. Это - ремонтно-механические мастерские, электрические установки и сети, тепловое хозяйство, склады, подъездные пути, транспортные средства, общие производственные площади, территория, утильхозяйства и др. В сезон всегда рациональнее используется вспомогательное производство и обслуживающее хозяйство, ибо производство осуществляется в более крупном масштабе, а значит дешевле. В этот период, например, близлежащее к свеклосахарному производству пищевое предприятие пар или электроэнергия приобретает от него, в несколько раз дешевле, чем их самостоятельное производство в небольшом объеме. Такая централизация вспомогательного производства и обслуживающего хозяйства получает эффект концентрации производства, преимущества крупномасштабного производства. Впервые проект кооперированного строительства родственных по характеру размещения пищевых предприятий был разработан Краснодарским проектным институтом "Севкавгипропищепром" для двух десятков комплексов, включавших свеклосахарные, винодельческие, мясные, молочные предприятия в зоне сырья (Кубань, Адыгея) и набора соответствующих производств пищевых продуктов на единой промплощадке в районе потребления (Геленджикский комплекс пищевых предприятий, Новосибирский комплекс и др.). Экономический эффект от строительства и совместной эксплуатации таких комплексов составляет по капитальным вложениям 19-20 %, а на эксплуатационных затратах 24-25 %. Такое кооперированное строительство пищевых предприятий было принято в свое время как типовое и обязательное. 41. Понятие о ВВП, понятие о ВРП, понятие о ВНП.
1.1. Валовой продукт
Центральным показателем Системы национальных счетов (СНС) является валовой внутренний продукт (ВВП). В статистике ряда зарубежных стран используется и более ранний макроэкономический показатель - валовой национальный продукт (ВНП). Оба они отражают результаты деятельности в двух сферах народного хозяйства материального производства и услуг. Оба определяют стоимость всего объема конечного производства товаров и услуг в экономике за один год (квартал, месяц). Эти показатели подсчитываются в ценах как текущих (действующих), так постоянных (ценах какого-либо базового года).
Разница между ВНП и ВВП состоит в следующем:
- ВВП подсчитывается по так называемому территориальному признаку. Это совокупная стоимость продукции сфер материального производства и сферы услуг независимо от национальной принадлежности предприятий, расположенных территории данной страны;
- ВНП - это совокупная стоимость всего объема продукции и услуг в обеих сферах национальной экономики независимо от местонахождения национальных предприятий (встране или за рубежом).
Таким образом, ВНП отличается от ВВП на сумму так называемых факторных доходов от использования ресурсов данной страны за рубежом (переведенная в страну прибыль вложенного за рубежом капитала, имеющейся там собственности, заработная плата граждан, работающих за рубежом за минусом аналогичных вывезенных из страны доходов иностранцев.
Обычно, чтобы рассчитать ВНП, к показателю ВВП добавляют разность между прибылями и доходами, полученными предприятиями и физическими лицами данной страны за рубежом, с одной стороны, и прибылями и доходами, полученными иностранными инвесторами и иностранными работниками в данной стране, с другой стороны.
2.7. Определения из словаря предпринимателя:
Валовой национальный продукт (ВНП) (англ. gross national product) - также, как и валовой внутренний продукт (ВВП), является важнейшим макроэкономическим показателем статистики народного хозяйства страны. Включает в себя сумму товаров и услуг, произведенных национальными субъектами (предприятиями, организациями и частными лицами) за год, независимо от их территориального месторасположения. ВНП отличается от ВВП на сальдо (разность между денежными поступлениями и расходами за определенный период) внешнеэкономических операций, включая сальдо экспорта и импорта товаров и услуг, сальдо перевода заработной платы иностранных рабочих и сальдо перевода прибылей от вывезенного за рубеж капитала. ВНП может быть больше или меньше ВВП в зависимости от знака сальдо. Валовой внутренний продукт (ВВП) (англ. gross domestic product) - макроэкономический показатель статистики народного хозяйства, исчисляемый как совокупная стоимость конечной продукции отраслей материального производства и сферы услуг. ВВП может быть исчислен по реальным затратам производителей на производство продукции, т.е. без учета налогов и субсидий. В таких случаях показатель носит название "валовой внутренний продукт по факторной стоимости". С учетом итогового сальдо налогов и субсидий показатель превращается в "валовой внутренний продукт по рыночным ценам" и показывает, во сколько он обошелся потребителям. ВВП рассчитывается тремя способами: 1) по производству - как сумма условно-чистой продукции (или добавленной стоимости) всех отраслей материального производства и сферы услуг; 2) по распределению - как сумма государственного и частного потребления, государственных и частных капиталовложений, прироста или уменьшения всех видов запасов и экспорта; 3) по доходам - как сумма заработной платы наемных работников, всех видов прибыли, рентных доходов, амортизационных отчислений и косвенных налогов. Все три метода подсчета валового продукта в конечном счете должны давать один и тот же результат. Показатель может быть исчислен либо в текущих, либо в постоянных ценах. Для удобства международных сравнений ВВП рассчитывается в единой валюте - в американских долларах. Сопоставимость показателей обеспечивается единой методологией национальных счетов, разработанной статистической службой ООН и принятой в большинстве стран капиталистического мира. Динамика ВВП является одним из важнейших показателей хозяйственнойконъюнктуры в стране. Объем ВВП России за 2007 г. составил в текущих ценах 32988,6 млрд рублей, и составляет 232 тыс рублей на душу населения. Темп роста его реального объема относительно 2006 г. составил 108,1 %. Индекс-дефлятор ВВП за 2007 г. по отношению к ценам 2006 г. составил 113,5 %.
Валовой региональный продукт - обобщающий показатель экономической деятельности региона, характеризующий процесс производства товаров и услуг. Валовой региональный продукт рассчитывается в текущих основных и рыночных ценах (номинальный объем валового регионального продукта), а также в сопоставимых ценах (реальный объем валового регионального продукта). Валовой региональный продукт представляет собой вновь созданную стоимость товаров и услуг, произведенных на территории региона, и определяется как разница между выпуском и промежуточным потреблением. Показатель валового регионального продукта является по своему экономическому содержанию весьма близким к показателю валового внутреннего продукта. Однако между показателями валового внутреннего продукта (на федеральном уровне) и валового регионального продукта (на региональном уровне) есть существенная разница. Сумма валовых региональных продуктов по России не совпадает с ВВП, поскольку не включает добавленную стоимость по нерыночным коллективным услугам (оборона, государственное управление и так далее), оказываемым государственными учреждениями обществу в целом. В настоящий момент подсчёт ВРП субъекта федерации занимает 28 месяцев. Данные по ВРП за 2006 год появились на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики в апреле 2008 года. Существуют методы экспертной оценки валового регионального продукта, позволяющие представлять более быстрый результат (SAC). Также существует методика для ежемесячного мониторинга темпов роста ВРП по субъекту федерации. Как показали последние расчёты ВРП по субьектам федерации, влияние мирового финансового кризиса на темпы прироста ВРП является очевидным SAC. [1]
42. Понятие управленческих решений и проблем. Управленческое решение - это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы менеджмента.
Деятельность любого руководителя связана с разработкой и реализацией решений в рамках выполнения им должностных обязанностей в компании. Управленческие решения связаны с выполнением управленческих функций, в том числе по планированию, организации, координации и контролю каких-либо процессов. Эти решения реализуются
в форме распоряжения, деловой беседы, инструкции и т.д. Решение называется управленческим (УР), если оно, разрабатывается и реализуется для социальной системы и направлено на:
• стратегическое планирование деятельности организации;
• управление управленческой деятельностью;
• управление человеческими ресурсами (активизация знаний, умений, навыков);
• управление производственной и обслуживающей деятельностью;
• формирование системы управления компании (методология, структура, процесс, механизм управления и техническое обеспечение);
• управленческое консультирование;
• управление внутренними или внешними коммуникациями.
Примерами управленческого решения в области стратегического планирования являются: устав и бизнес-план компании, Конституция страны.
Термин "управленческое решение" употребляется в двух основных значениях - как процесс и как явление. Как процесс УР - это выполнение восьми основных процедур: информационная подготовка, разработка вариантов, согласование вариантов, выбор одного варианта, утверждение, реализация, контроль выполнения УР и информирование инициатора решения.
Как явление УР - это набор мероприятий, направленных на разрешение рассматриваемой проблемы в форме постановления, приказа в устном или письменном виде. УР - это творческое, волевое действие субъекта управления на основе знания объективных законов функционирования управляемой системы и анализа информации о ее функционировании. Оно состоит в выборе цели, программы и способов деятельности коллектива по разрешению проблемы или в изменении существующей цели. УР составляет основу процесса управления. Ряд УР может быть представлен набором более мелких, каждое из которых должно внести свой вклад в решение общей проблемы. В рамках предприятия или организации руководителю приходится принимать все типы решений.
УР влияет на экономические, организационные, социальные, правовые и технологические интересы компании. Поэтому разработка и реализация УР требуют от руководителей широкого взгляда на состав решения и возможные результаты.
Экономическая сущность УР состоит в том, что для разработки и реализации любого УР требуются финансовые, материальные и другие ресурсы. Поэтому каждое УР имеет реальную себестоимость. Оно является результатом (продукцией) управленческой деятельности и должно приносить компании прямой или косвенный доход. Посредством
сопоставления затрат и возможной материальной выгоды от разработки и реализации УР можно определить целесообразность проведения этой работы.
Организационная сущность УР состоит в том, что для разработки и реализации УР компания должна иметь соответствующие возможности, в том числе:
• необходимый персонал компании;
• инструкции и положения, регламентирующие полномочия, права, обязанности и ответственность работников;
• все требуемые ресурсы, в том числе информационные;
• техников и технологии;
• систему контроля;
• возможности постоянной координации их работы.
Социальная сущность УР заключается в механизме управления исполнителями с целью достижения взаимодействия всех его участников. В самом УР или в процессе его разработки и реализации должны быть учтены потребности и интересы человека, мотивы и стимулы, установки и ценности, опасения и тревоги. Правовая сущность УР заключается в возможности осуществлять заданные мероприятия в правовом поле, то есть при строгом соблюдении законодательных актов.
Технологическая сущность УР проявляется в возможности обеспечения персонала, участвующего в разработке и реализации УР, необходимыми техническими, информационными средствами и ресурсами.
43. Классификация управленческих решений. Требования, предъявляемые к управленческим решениям. Факторы, используемые при принятии управленческих решений.
Управленческое решение - это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы менеджмента.
10.1. Классификация решений
Для повышения качества решений рекомендуется осуществлять их анализ на основе классификации по следующим признакам:
* стадия жизненного цикла товара (стратегический маркетинг, НИОКР.ОТППидр.); * подсистема системы менеджмента (целевая, обеспечивающая и т.д.); * сфера действия (технические, экономические и др. решения); * цель (коммерческие и некоммерческие решения); * ранг управления (верхний, средний, низший); * масштабность (комплексные и частные решения); * организация выработки (коллективные и личные решения); * продолжительность действия (стратегические, тактические, оперативные решения); * объект воздействия (внешние и внутренние); * методы формализации (текстовые, графические, математические); * формы отражения (план, программа, приказ, распоряжение, указание, просьба); * сложность (стандартные и нестандартные); * способ передачи (вербальные, письменные, электронные). Основными факторами, оказывающими влияние на качество управленческого решения, являются: применение к системе менеджмента научных подходов и принципов, методов моделирования, автоматизация управления, мотивация качественного решения и др.
Обычно в принятии любого решения присутствуют в различной степени три момента: интуиция, суждение и рациональность. Познакомимся с каждым из них в отдельности [4].
При принятии чисто интуитивного решения люди основываются на собственном ощущении того, что их выбор правилен. Здесь присутствует "шестое чувство", своего рода озарение, посещающее, как правило, представителей высшего эшелона власти. Менеджеры среднего звена больше полагаются на получаемую информацию и помощь ЭВМ. Несмотря на то, что интуиция обостряется вместе с приобретением опыта, продолжением которого как раз и является высокая должность, менеджер, ориентирующийся только на нее, становится заложником случайности, и сточки зрения статистики шансы его на правильный выбор не очень высоки.
Решения, основанные на суждении, во многом сходны с интуитивными, вероятно, потому, что на первый взгляд их логика слабо просматривается. Но все же в их основе лежат знания и осмысленный, в отличие от предыдущего случая, опыт прошлого. Используя их и опираясь на здравый смысл, с поправкой на сегодняшний день, выбирается тот вариант, который принес наибольший успех в аналогичной ситуации в прежнее время. Однако здравый смысл у людей встречается редко, поэтому данный способ принятия решений тоже не очень надежен, хотя подкупает своей быстротой и дешевизной.
Другая слабость в том, что суждение невозможно соотнести с ситуацией, которая прежде не имела места, и поэтому опыта ее решения просто нет. Кроме того, руководитель при таком подходе стремится действовать преимущественно в тех направлениях, которые ему хорошо знакомы, в результате чего рискует упустить хороший результат в другой области, сознательно или бессознательно отказываясь от вторжения в нее.
Поскольку решения принимаются людьми, то их характер во многом несет на себе отпечаток личности менеджера, причастного к их появлению на свет. В связи с этим принято различать уравновешенные, импульсивные, инертные, рискованные и осторожные решения.
Уравновешенные решения принимают менеджеры, внимательно и критически относящиеся к своим действиям, выдвигаемым гипотезам и их проверке. Обычно, прежде чем приступить к принятию решения, они имеют сформулированную исходную идею.
Импульсивные решения, авторы которых легко генерируют самые разнообразные идеи в неограниченном количестве, но не в состоянии их как следует проверить, уточнить, оценить. Решения поэтому оказываются недостаточно обоснованными и надежными, принимаются "с наскока", "рывками".
Инертные решения становятся результатом осторожного поиска. В них, наоборот, контрольные и уточняющие действия преобладают над генерированием идей, поэтому в таких решениях трудно обнаружить оригинальность, блеск, новаторство.
Рискованные решения отличаются от импульсивных тем, что их авторы не нуждаются в тщательном обосновании своих гипотез и, если уверены в себе, могут не испугаться любых опасностей.
Осторожные решения характеризуются тщательностью оценки менеджером всех вариантов, сверхкритичным подходом к делу. Они в еще меньшей степени, чем инертные, отличаются новизной и оригинальностью.
Перечисленные виды решений принимаются, в основном, в процессе оперативного управления персоналом. Для стратегического и тактического управления любой подсистемы системы менеджмента принимаются рациональные решения, основанные на методах экономического анализа, обоснования и оптимизации. Эти вопросы будут рассмотрены ниже.
Процесс принятия решения включает в себя следующие операции: подготовка к работе; выявление проблемы и формулирование целей; поиск информации; ее обработка; выявление возможностей ресурсного обеспечения; ранжирование целей; формулирование заданий; оформление необходимых документов; реализация заданий.
Требования, предъявляемые к управленческим решениям
Каждое управленческое решение, принимаемое в системе управления в соответствии с его назначением, должно отвечать следующим требованиям:
* иметь ясную цель (в противном случае принятие обоснованных рациональных решений невозможно);
* быть обоснованным, т.е. содержать количественную, расчетную основу, объясняющую мотив выбора именно данного решения из ряда других возможных;
* иметь адресата и сроки исполнения, т.е. иметь ориентацию на конкретных исполнителей и конкретные даты исполнения решений;
* быть непротиворечивым, т.е. всесторонне согласованным как с внутренними, так и с внешними обстоятельствами, а также с предшествующими и предстоящими решениями;
* быть правомочным, т.е. опираться на требования правовых актов, нормативных документов, указаний и распоряжений руководителей, а также учитывать обязанности и права руководства и подчиненных;
* быть эффективным, т.е. наилучшим из возможных в отношении ожидаемого итога к затратам;
* быть конкретным, т.е. отвечать на вопросы, как, когда и где действовать;
* быть своевременным, т.е. приниматься тогда, когда реализация этого решения еще может привести к поставленной цели;
* обладать достаточной полнотой, краткостью, четкостью, быть понятными исполнителями без каких-либо дополнительных уточнений и разъяснений.
44. Алгоритм разработки управленческого решения. И календарное планирование.
Наиболее встречающаяся основана на следующих предположениях: * может быть собрана вся необходимая информация, причем она является неискаженной; * проблема может быть точно и однозначно определена; * цели независимы и неконфликтны; * может быть создано полное множество альтернатив; * существует точная количественная связь между каждой альтернативой и целями; * может быть выбрано лучшее из имеющихся вариантов в смысле всех поставленных целей.
Рациональные модели принятия решений в зависимости от степени формализации этого процесса делят на решения со слабой (нечеткой) и сильной (четкой) структурой Для формирования решений со слабой структурой, не формализуются цели и ограничения. Кроме того, не описывается влияние на них каждого из вариантов решений. При принятии серьезных, т.е. дорогостоящих, важных, имеющих долгосрочные последствия решений без детальной формализации, как правило, нельзя. Поэтому для такого рода решений существенно детализируется блок "Оценка и выбор". Укрупненный алгоритм выбора решения с четко выраженной структурой: 1. формирование множества переменных и параметров в составе o разрешающих переменных, значения которых свободно выбираются ЛПР (множество, из которого будет осуществляться выбор); o множество внешних или экзогенных переменных, которые не контролируются ЛПР; o множество параметров, значения которых считаются вполне определенными и также не зависят от ЛПР;
2. разработка системы целей (критериев), которые будут учитываться при принятии решений; 3. описание связей целей, переменных и параметров, т.е. формирование модели; 4. в общем случае требуется разработка методов оценки результатов вариантов решений для возможности выбора из них наилучшего.
На смену такому подходу пришла ограниченная рациональность. Так, согласно М. Веберу, проблемы общества происходят из-за того, что решения нерациональны и продиктованы эмоциями. Выход - идеальная бюрократия. Для разработки УР должны быть разработаны специальные правила и процедуры. Власть зависит от уровня иерархии. Информация проходит наверх без задержки и искажений, но правильно отфильтрованная. В результате, исходя из строго определенных целей и с учетом ограничений, могут быть приняты оптимальные решения, хотя и на неполной информации. Соответственно, необходимо знание зависимости значения цели от выбранного варианта. Очевидно, что в выполнение в реальной жизни и этих предположений не вполне обосновано. Известна критика Саймона по этому вопросу, состоящая из трех основных блоков: 1. Проблемы целей - их много, они взаимосвязаны и противоречивы, цели нижних уровней не являются формальной детализацией целей верхнего уровня, существует множество неформализуемых политических целей. Следовательно, в реальной жизни реализуется не объективная, а субъективная рациональность. 2. Проблемы менеджеров - ограниченность времени на принятие решений, ограниченность знаний и способностей менеджеров, необходимость принятия решений в условиях отсутствия и неточности информации, тенденция к избежанию риска. 3. Проблемы организации - ее изменение в процессе разработки и принятия решения, квазиразрешение предыдущих конфликтов, наличие назревающих конфликтов.
"Принятие решений - это не то, что Вы об этом думаете" Г. Минцберг. Отличие предложенных им моделей состоит в том, что надо отказаться от излишней формализации, от идеи, что решение всегда предшествует действию, а также локализовано во времени. Общие черты трех моделей Минцберга: 1. Это модели формирования идеи решения. 2. Дескриптивный подход. 3. Признание трех параллельно существующих моделей формирования идеи решения.
Принятие решений обычно называют процессом. Это происходит, во-первых, потому, что практически каждое УР определяет значительное число последующих решений. С другой стороны, вмешательство реальной жизни приводит к тому, что обычно планируется одно решение, а реализовывается - совершенно другое. И, наконец, о принятии решений принято говорить, как о процессе, вследствие его длительности, сложности и наличия целого ряда самостоятельных этапов. В рамках рациональной модели можно выделить следующие этапы: 1) Диагностика проблемы. Что же такое проблема? Существует два определения, в зависимости от выбора между которыми могут использоваться два совершенно разных вида управления: 1. Проблема - это ситуация, в которой поставленные ранее цели не достигнуты. Т.е. при осуществлении контроля за достигнутыми результатами оказывается, что они значительно хуже запланированных, соответственно, требуется принять определенные меры по исправлению ситуации. Такой, достаточно естественный способ управления называется управлением по рассогласованию. Управление по рассогласованию является эффективным лишь при чисто количественном, заранее хорошо предсказуемом развитии процесса; 2. Проблема - это возникновение потенциальной неиспользуемой возможности. Такое управление называется управлением с упреждением и предназначено для случаев качественного развития системы, например, появления новых элементов, их свойств, связей и т.д. Разумеется, как это всегда бывает при появлении в процессе креативных, творческих моментов, такой подход не только сложнее, но и на порядок дороже.
Сказанное, во-первых, означает, что в начале процесса разработки и принятия решения, исходя из особенностей рассматриваемого объекта и его окружения, необходимо принять решение относительно того, что в данном случае понимается под проблемой. Кроме того, из данных определений понятия "проблема" видно, что они базируются на формулировке целей, которую можно назвать нулевым этапом процесса разработки и принятия решений. Определение, локализация проблемы обычно очень сложны. При анализе практически любого хозяйственного объекта проступает настоящий клубок из них. Требуется найти корневую проблему, приведшую ко всем остальным последствиям. Соответственно, основные меры по преодолению негативных явлений будут направлены именно на ее преодоление. В связи со сложностью диагностика проблемы является процессом, состоящим из ряда этапов: * осознание и установление симптомов затруднений или имеющихся неиспользуемых возможностей (например, низкие прибыли, большие издержки, конфликты и т.д.); * выявление проблемы в общем виде, т.е. причин возникновения проблемы; * сбор и анализ внутренней и внешней информации, привлечение консультантов. Важным требованием становится отбор только релевантной информации, т.е. данных, касающихся только конкретной проблемы, человека, цели или периода времени. Очевидно, что чем меньше объем информации, тем, как правило, хуже качество решений. Однако, рост привлекаемой информации приводит к резкому удорожанию всего процесса разработки и принятия решений. Существуют различные методы поиска корневой проблемы, в частности, метод модераций, который будет рассмотрен в следующей теме. 2) Формулировка ограничений и критериев принятия решений В данном ранее определении УР были выделены основные требования, предъявляемые к ним: реалистичность и эффективность. Для того, чтобы решение было реалистичным, необходимо прежде всего сформулировать имеющиеся ограничения. К ним могут относиться внутренние ресурсы фирмы (трудовые, денежные, технологические и т.д.), полномочия ЛПР, а также внешние ограничения (например, законы, этические соображения, уровень развития науки и техники, конкурентная ситуация на рынке сбыта) и т.д. Для того, чтобы оценить качество принимаемого решения, необходимо разработать систему критериев, по которым оно будет оцениваться. Такие критерии, с одной стороны, отражают имеющуюся систему целей, а с другой, - некоторые собственные характеристики решений, в частности, финансовые - стоимость их подготовки и реализации, время, уровень риска, степень необычности и т.д. 3) Определение альтернатив Формирование набора альтернативных решений выявленной проблемы является процессом в высшей степени сложным и творческим. Частичная формализация этого процесса может быть осуществлена с помощью различных модификаций метода мозгового штурма. При формировании множества альтернатив надо найти компромисс между полнотой этого набора, с одной стороны, и реальностью и обозримостью задачи, с другой. Конечно, чем ближе набор решений к своему наиболее полному варианту, тем больше вероятность нахождения глобального оптимума или приближения к нему. Однако сформировать все альтернативы в реальной ситуации невозможно не только из-за дороговизны и объективных временных ограничений. Поэтому чаще процесс формирования альтернатив оканчивают, как только найдено несколько перспективных вариантов. Понятно, что чем сложнее и дороже процесс их разработке, тем меньше их число, и, наоборот, чем ответственнее принимаемое решение - тем их больше. Методы формирования идей решений в порядке возрастания степени их новизны можно разбить на: * заимствование; * заимствование с адаптацией, т.е. готовое решение несколько корректируется с целью его большего соответствия ситуации. Важным является то, сколько логических переходов или изменений было сделано при их доработке; * аналогий, когда анализируется решение из абсолютно иной сферы деятельности, выявляются его основные принципы и на их основе строится решение в требуемой области; * качественно новые решения. 4) Оценка альтернатив Оценка каждой из альтернатив осуществляется исходя из множества отобранных критериев. В некоторых случаях часть из них может иметь количественный, а часть - качественный характер. 5) Выбор альтернативы Для решений с четкой структурой методы выбора альтернатив содержаться в "Исследовании операций". Одной из наиболее распространенных проблем, возникающих при выборе таких УР, является множество требований, предъявляемых к ним (многокритериальность). Основными способами являются * свертка критериев, т.е. конструирование на базе многих целей одной-единственной, фиктивной, например, с помощью каких-либо арифметических действий. Сложение и умножение используется, если направление частных критериев совпадает с направлением фиктивной цели, а вычитание и деление - в противоположном случае. В случае необходимости при осуществлении свертки могут использоваться веса, показывающие относительную важность каждой составной части; * нахождение Парето-оптимального решения, т.е. определение тех вариантов, у которых улучшение ни одной из характеристик невозможно без ухудшения других.
На окончательный выбор между альтернативами сильнейшее влияние оказывает еще ряд таких количественно трудно формализуемых факторов, как * имеющееся число вариантов и качество их проработки; * длительность использования готовящегося решения и его регулярность; * состав и важность связанных с ним решений; * допустимость активизации решения, например, вследствие его непопулярности. Все предыдущие как формализуемые, так и неформализуемые критерии выбора исходили из интересов объекта управления. Однако нельзя забывать о том, что у самого менеджера тоже есть свои интересы. Поэтому иногда решающее значение на выбор альтернативы имеет то, насколько каждый из вариантов импонирует ЛПР, т.е. какова степень его собственной моральной и материальной удовлетворенности, связанной с этим решением, соображения престижа и т.д. Для решений с нечеткой структурой выбор часто осуществляется на основании неформализованных признаков, без использования специальных методов. Существуют и промежуточные варианты, например, балльный метод, который будет описан в пятой теме. 6) Реализация и контроль выполнения решений Важное условие - признание коллективом. Для этого необходимо убеждать и привлекать людей к принятию решений. Практика показывает, что в случае, если коллектив в какой-то мере участвовал в подготовке варианта, считает его "своим", сопротивление ходу его реализации значительно снижается. Затем начинается следующая фаза рассматриваемого этапа - контроль за ходом реализации, т.е. установление обратной связи для изучения соответствия фактических результатов с ожидавшимися. Примечания: 1. При практическом использовании этапы необязательно проходят в приведенной очередности, возможны срывы, перескакивания, возвраты, сцепления, перекрытия и запараллеливание; 2. Чем сложнее принимаемое решение, тем, как правило, более многоэтапным и индивидуальным оказывается процесс его разработки и принятия; 3. Практика показывает следующие наиболее распространенные ошибки при процессе разработки УР: o исходно предпочтение оказывается одной альтернативе, остальные вне зависимости от их качества встречают сопротивление; o руководители придерживают выбранного решения, даже если процесс реализации показывает их ошибочность; o рискованные решения в основном вызываются нежеланием сбора дополнительной информации и привычкой к чисто интуитивным методам; o наибольшее моральное сопротивление оказывается срочным и точным решениям, особенно, если есть удовлетворительные по своим качествам варианты
45. Методы принятия решений. Платежная матрица. Дерево решений.
Для принятия оптимальных решений применяются следующие методы:
− платежная матрица;
− дерево решений;
− методы прогнозирования.
Платежная матрица - один из методов статистической теории решений, оказывающий помощь руководителю в выборе одного из нескольких вариантов. Особенно полезен в ситуации, когда руководитель должен установить, какая из стратегий в наибольшей мере будет способствовать достижению целей. В самом общем виде матрица означает, что платеж зависит от определенных событий, которые фактически совершаются. Если событие или состояние природы не случается на деле, платеж неизменно будет другим.
В целом платежная матрица полезна, когда:
1. Имеется разумно ограниченное число альтернатив или вариантов стратегии для выбора между ними.
2. То, что может случиться, с полной определенностью неизвестно.
3. Результаты принятого решения зависят от того, какая именно выбрана альтернатива, и какие события в действительности имеют место.
Кроме того, руководитель должен иметь возможность объективно оценить вероятность релевантных событий и рассчитать ожидаемое значение такой вероятности.
Вероятность прямо влияет на определение ожидаемого значения - основного понятия платежной матрицы. Ожидаемое значение альтернативы или варианта - это сумма возможных значений, умноженных на соответствующие вероятности.
Определив ожидаемое значение каждой альтернативы и расположив результаты в виде матрицы, руководитель без труда может выбрать наиболее оптимальный вариант.
Дерево решений - метод науки управления - схематичное представление проблемы принятия решений - используется для выбора наилучшего направления действий из имеющихся вариантов.
Метод дерева решений может применяться как в ситуациях, в которых применяется платежная матрица, так и в более сложных ситуациях, в которых результаты одного решения влияют на последующие решения, т.е. дерево решений - удобный метод для принятия последовательных решений.
46. Прогнозирование. Методы прогнозирования.
Методы прогнозирования. Прогнозирование - метод, в котором используется как накопленный в прошлом опыт, так и текущие допущения насчет будущего с целью его определения. Результат качественного прогнозирования может служить
основой планирования.
Прогнозирование - одна из основных составляющих управленческого процесса. Без прогнозирования, без представления об ожидаемом ходе развития событий невозможно принятие эффективного управленческого решения.
Прогнозирование как наука стало формироваться к середине XX в.
Существуют различные разновидности прогнозов: экономические прогнозы, прогнозы развития технологии, прогнозы развития конкуренции, прогнозы на основе опросов и исследований, социальное прогнозирование.
Все типы прогнозов используют различные методы прогнозирования. Методы прогнозирования включают в себя:
− неформальные методы;
− количественные методы;
− качественные методы.
Неформальные методы включают в себя следующие виды информации:
• Вербальная информация - это наиболее часто используемая информация для анализа внешней среды. Сюда относят информацию из радио- и телепередач, от поставщиков, от потребителей, от конкурентов, на различных совещаниях и конференциях, от юристов, бухгалтеров и консультантов. Данная информация очень легко доступна, затрагивает все
основные факторы внешнего окружения, представляющие интерес для организации. Однако она очень изменчива и нередко неточна.
• Письменная информация - это информация из газет, журналов, информационных бюллетеней, годовых отчетов. Эта информация обладает теми же достоинствами и недостатками, что и вербальная информация.
• Промышленный шпионаж.
Количественные методы прогнозирования используются, когда есть основания считать, что деятельность в прошлом имела определенную тенденцию, которая может продолжиться и в будущем, и когда достаточно информации для выявления таких тенденций.
К количественным методам относятся:
− Анализ временных рядов. Он основан на допущении, согласно которому случившееся в прошлом дает достаточно хорошее приближение к оценке будущего. Проводится с помощью таблицы или графика.
− Причинно-следственное (казуальное) моделирование. Наиболее математически сложный количественный метод прогнозирования. Используется в ситуациях с более чем одной переменной. Качественные методы прогнозирования подразумевает прогнозирование будущего экспертами. Существует четыре наиболее распространенных метода качественного прогнозирования:
1. Мнение жюри - соединение и усреднение мнений экспертов в релевантных сферах. Неформальная разновидность данного метода - "мозговой штурм".
2. Совокупное мнение сбытовиков. Мнение дилеров или предприятий сбыта очень ценно, так как они имеют дело непосредственно с конечными потребителями и знают их потребности.
3. Модель ожидания потребителя - прогноз, основанный на результатах опроса клиентов организации.
4. Метод экспертных оценок. Представляет собой процедуру, позволяющую группу экспертов приходить к согласию. По данному методу эксперты из различных областей заполняют опросник по данной проблеме. Затем им дают опросники, заполненные другими экспертами, и просят пересмотреть свое мнение либо аргументировать первоначальное.
Процедура проходит 3-4 раза, пока в результате не будет выработано общее решение. Причем все опросники анонимны, как и анонимны сами эксперты, т.е. эксперты не знают, кто еще входит в группу.
Рассмотрим следующие виды прогнозирования. Технологическое прогнозирование подразделяется на изыскательное (поисковое) и нормативное.
В основе изыскательного прогнозирования лежит ориентация на представляющиеся возможности, установление тенденций развития ситуации на основании имеющейся при разработке прогноза информации.
Изыскательному прогнозированию соответствует перемещение в пространстве технологий от низкого уровня к более высокому, т.е. от средств и возможностей к потребностям и целям (например, прогнозирование в электронике, т.е. последовательное перемещение технологий из локальной сети во всемирную сеть).
В нормативном прогнозировании характерным является подход к разработке прогноза, исходя из целей и задач, которые ставит перед собой организация в прогнозируемый период.
К числу методов нормативного прогнозирования относится метод горизонтальных матриц решений, когда производится определение первоочередного выполнения поставленных целей. Матрицы используются для определения оптимального распределения ресурсов при заданных ограничениях.
Матрицы позволяют структурировать мышление и четко осмысливать конечное использование результатов деятельности.
Очень важно при разработке прогноза отличать количественную и качественную информацию.
Количественная информация - если достаточно надежна, обладает тем преимуществом, что позволяет использовать точные математические методы и модели и определять тенденции развития ситуации с определенной точностью с возможными погрешностями и т.д. К сожалению, количественная информация не всегда бывает надежной. Но круг проблем, для которых можно применить математические методы и модели гораздо уже, чем ситуации требующие принятия решений.
При разработке прогноза к числу ситуаций, имеющих качественную информацию, относятся данные в виде вербальных (словесных) описаний, когда оценка получена с помощью вербальных или вербально-числовых шкал, и имеется информация
лишь о сравнительных оценках альтернативных вариантов и т.д.
В связи с этим в последние годы получило развитие экспертное прогнозирование, ориентированное на работу не только
с количественной информацией, но и с качественной информацией, получаемой непосредственно от экспертов.
Основные этапы экспертного прогнозирования.
Экспертное прогнозирование представляет реализацию следующих этапов:
1) подготовка к разработке прогнозов;
2) анализ информации, внутренних и внешних условий;
3) определение наиболее вероятных вариантов развития внутренних и внешних условий;
4) проведение экспертизы;
5) разработка альтернативных вариантов;
6) априорная и апостериорная оценка качества прогноза;
7) контроль хода реализации и корректировка прогнозов.__
47. Общая характеристика законотворческого процесса в городе Москве.
Законотворчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям. По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:
1. Создание концепции будущего закона;
2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;
3. Непосредственная работа над текстом проекта;
4. Экспертиза готового законопроекта
Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.
Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.
Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.
Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта. Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона:
1. внесение проекта на обсуждение законотворческого органа,
2. непосредственное обсуждение проекта, 3. принятие закона, 4. его обнародование (опубликование).
Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган. Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании. Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта. Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Конституция РФ четко определила трех основных участников законодательного процесса: это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума. Попытаемся кратко описать каждую из сторон этого треугольника.
Согласно Конституции РФ, право принятия федеральных и федеральных конституционных законов принадлежит исключительно Федеральному Собранию, которое состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.
В Государственной Думе 450 депутатов, из которых 225 имеют мандаты от партий и политических движений и избирались по партийным спискам, а еще 225 проходили в Думу через одномандатные округа. Все депутаты обладают одинаковыми полномочиями.
В Совете Федерации 178 членов; в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ - глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа власти, т.е. вакансии в верхней палате замещаются по должности. В отличие от депутатов Государственной Думы члены Совета Федерации занимаются законотворчеством лишь эпизодически.
Палаты Федерального Собрания имеют общую задачу - принятие законов, хотя круг ведения и полномочия каждой палаты при этом различны.
Что же касается Президента РФ, то за ним Конституция закрепила право подписания и обнародования, принятых двумя палатами законов, тем самым, сделав его полноправным участником законотворческого процесса. Законодательный процесс - это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.
2. Состояние законодательства города Москвы
За годы осуществления реформ, функционирования новой политической системы, действия Конституции Российской Федерации 1993 года в городе удалось создать достаточно прочную и успешно работающую систему законодательства, ядром которой является Устав города Москвы и другие законы, регулирующие важнейшие сферы жизни.
Системное плановое формирование московского законодательства осуществляется с 1994 года. За минувшие годы принято 550 законов города Москвы. В настоящее время число постоянно действующих законов города превышает 160.
Реализуя конституционные положения о правовом и социальном государстве, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, органы государственной власти города Москвы и местного самоуправления предпринимают настойчивые усилия по динамичному развитию законодательства города, своевременно реагируют на требования жизни, новые реалии и тенденции политического и социально-экономического развития, анализируют и учитывают практику применения правовых актов, оперативно вносят необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство.
К настоящему времени в городе практически решены вопросы организации государственной власти. В развитие норм, содержащихся в Уставе города Москвы, приняты законы города Москвы "О Правительстве Москвы", "О статусе депутата Московской городской Думы", "О Московской городской избирательной комиссии", "О Контрольно-счетной палате города Москвы". В 2003 году принят Закон города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы", являющийся первым кодифицированным правовым актом, регулирующим отношения по проведению выборов не только на городском уровне, но и во внутригородских муниципальных образованиях.
В Москве активно формируется законодательство об управлении собственностью города. Создан фундамент городского земельного законодательства. Приняты законы о городском государственном заказе, о промышленной и о торговой деятельности на территории города, о поддержке малого предпринимательства в городе Москве. В целом почти каждый третий действующий закон города Москвы относится к экономической сфере.
Прочные правовые основы бюджетно-финансовых отношений заложил Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". Развитый характер носит налоговое законодательство города, включающее в себя девять самостоятельных законов, посвященных конкретным городским налогам.
На протяжении последних нескольких лет интенсивно формируется социальное законодательство. Развивается законодательство в области образования. В то же время большинство вопросов социальной защиты до сих пор регулируются подзаконными актами. Показательна в этом плане ситуация в области здравоохранения, которое на уровне города до настоящего времени не имеет собственной законодательной базы. Наиболее динамичной отраслью законодательства города является жилищное законодательство Москвы. Оно включает в себя 13 самостоятельных городских законов, которые регулируют практически все аспекты жилищных отношений в городе. В этой сфере приняты законы "Об основах жилищной политики города Москвы", "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве", "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы", "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы", "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения" и т.д.
Аналогичное развитие получило и тесно связанное с жилищным градостроительное законодательство. Одиннадцать городских законов, принятых в области градостроительства, подробнейшим образом регулируют все аспекты градостроительной деятельности. Так, в городе действуют законы "Об основах градостроительства в городе Москве", "О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы", "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы", "О градостроительном зонировании территории города Москвы", "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы" и т.д.
Не столь быстрыми темпами складывается законодательство в сфере городского хозяйства, где приоритет, до недавнего времени, отдавался в основном законам об административной ответственности за правонарушения в различных отраслях городского хозяйства. В этой области была создана значительная законодательная база. Что же касается законодательства о регулировании деятельности в конкретных отраслях городского хозяйства (например, законодательство о транспорте), то оно только формируется.
Москва является одним из лидирующих субъектов Российской Федерации в сфере разработки экологического законодательства. Восемь самостоятельных экологических законов города в основном отражают специфику экологии Москвы как крупнейшего мегаполиса России. В настоящее время приняты законы "Об экологическом мониторинге в городе Москве", "О государственном экологическом контроле в городе Москве", "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы", "О защите зеленых насаждений" и т.д.
Результативно действует система взаимодействия органов государственной власти города с федеральными структурами. Представители Москвы плодотворно и активно участвуют в планировании федерального законодательства, разработке проектов федеральных законов, в обсуждении и проведении их экспертной оценки.
В настоящее время планомерно осуществляется корректировка городского законодательства в соответствии с радикально обновляющимся федеральным законодательством и прежде всего в сферах организации и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, финансово-бюджетных и налоговых, имущественно-земельных, градостроительных, экологических, жилищно-коммунальных отношений, социальной защиты населения, развития инфраструктуры города, науки, образования, культуры, обеспечения безопасности граждан, охраны правопорядка и укрепления законности.
48. Законодательство города Москвы об организации государственной власти.
Законодательство, регламентирующее организацию и осуществление государственной власти и местного самоуправления в столице, определяет в конечном счете эффективность проводимой политики во всех сферах жизнедеятельности города.
Базовую основу столичного законодательства составляет Устав города Москвы, был принят в новой редакции 13 июля 2001 года.
Основной закон столицы определил предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, полномочия и ответственность, основы отношений собственности и земельно-имущественных отношений, вопросы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, установил принципы организации местного самоуправления, формы непосредственной демократии и т.д.
Законом города Москвы от 20.01.1999 г. № 2 "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы". Документ создал правовую основу для внесения изменений и дополнений в Устав города Москвы; определил понятие и форму поправок, технико-юридические требования к предложениям о поправках и тд. Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 39 "О гербе города Москвы" Закон города Москвы от 11.06.2003 г. № 38 "О флаге города Москвы" Законом города Москвы от 14.07.1995 г. № 15-51 "О гимне города Москвы"
Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве". Принципы организации и функционирования законодательной власти столицы, закрепленные Уставом города Москвы, получили дальнейшее развитие и конкретизацию в ряде нормативных правовых актов, важнейшим из которых является Закон города Москвы от 13.07.1994 г. № 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы". Документ установил права, обязанности и ответственность депутата Московской городской Думы, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности. Важным направлением работы Думы является осуществление контроля за соблюдением законности в столице, одной из форм которого является депутатский запрос - специальный вид обращения депутата к государственным органам или должностным лицам с просьбой дать официальное разъяснение по вопросам, имеющим общественное значение, по фактам нарушения городского законодательства. Закон города Москвы от 22.11.1995 г. № 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" Основной задачей Московской городской Думы является регулирование общественных отношений путем принятия законодательных актов города. Отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, определены Законом города Москвы от 14.12.2001 г. № 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы". Документ установил предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, закрепил право законодательной инициативы, регламентировал основные этапы законотворческой работы. Практика применения данного закона, а также необходимость приведения его в соответствие с изменившимся федеральным и городским законодательством обусловили внесение в него соответствующих изменений и дополнений.
Закон города Москвы от 18.10.2000 г. № 34 "О толковании законодательных актов города Москвы" Необходимой составной частью публичных властей является власть исполнительная, принципы организации и функционирования которой в столице также закреплены Уставом города Москвы. Данные принципы были конкретизированы в целом ряде принятых Московской городской Думой нормативных правовых актов.
Статус Мэра и Вице-мэра Москвы установлен Законом города Москвы от 10.06.1996 г. № 17 "О Мэре и Вице-мэре Москвы".
Закон города Москвы от 26.02.1997 г. № 5 "О Правительстве Москвы" Законом города Москвы от 05.07.1995 г. № 13-47 "О территориальном делении города Москвы" определены такие территориальные единицы столицы, как районы, административные округа и другие части территории города, были зафиксированы их наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами. Правовые основы образования и деятельности административных комиссий, иных коллегиальных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами столицы и отнесенных к их полномочиям, определил Закон города Москвы от 18.12.2002 г. № 66 "О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве". Одним из центральных институтов административного права является государственная служба. Закона города Москвы от 29.10.1997 г. № 43 "О государственной службе города Москвы". Закон города Москвы от 20.12.2000 г. № 45 "О порядке согласования при назначении на должность и освобождении от должности отдельных должностных лиц в городе Москве" По мере углубления реформ существенно менялись и задачи, которые приходилось решать органам государственной власти и управления всех уровней, в том числе и в городе Москве. На государственных должностях государственной службы требуются специалисты с высоким уровнем образования и квалификации, способные решать сложные задачи и выполнять управленческие функции в новых условиях. Привлечение на госслужбу высококвалифицированных специалистов связано, в частности, с совершенствованием системы поощрения государственных служащих. Закон города Москвы от 13.09.2000 г. № 29 "О поощрении государственных служащих города Москвы" устанавливает виды и порядок поощрений государственных служащих, регулирует отношения, связанные с их применением. В документе сформулированы более высокие требования, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим в решении управленческих задач, вводится новая практика морального и материального стимулирования служащих.
Для регулирования отношений, возникающих по поводу договоров и соглашений, заключаемых органами власти города Москвы вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, был принят Закон города Москвы от 28.03.2001 г. № 11 "О договорах и соглашениях города Москвы". Он регулирует широкий спектр договорных отношений, за исключением договоров и соглашений по городским государственным заказам и по вопросам местного (районного) значения. Договоры и соглашения столицы являются составной частью правовой системы города и регулируют его межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи. Впоследствии документ корректировался в соответствии с изменившимся федеральным законодательством и новой редакцией Устава.
Заметную роль в решении общественно значимых проблем города играют негосударственные некоммерческие организации. Назревшая необходимость создания правовой системы взаимодействия органов власти столицы с негосударственными некоммерческими организациями в целях реализации их общественно-гражданских инициатив, привлечения к активному участию в социальной политике города послужила причиной принятия Думой Закона города Москвы от 12.04.2000 г. № 8 "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями". Эффективность действующего законодательства зависит от качества правоприменительной системы, важнейшей составляющей которой является судебная система. Закон города Москвы от 31.05.2000 г. № 15 "О мировых судьях в городе Москве". Закон города Москвы от 13.02.2002 г. № 10 "Об Уставном суде города Москвы", 49. Законодательство города Москвы об организации местного самоуправления.
Принципы организации местного самоуправления в столице определены Уставом города Москвы и получили дальнейшее развитие в целом ряде городских нормативных правовых актов.
Так, ряд важнейших понятий - территориального общественного самоуправления в столице, территориальной общины и ее органов и других - определен в Законе города Москвы от 10.07.1996 г. № 26-77 "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве".
В развитие норм данного документа Думой был принят также Закон города Москвы от 28.01.1998 г. № 27 "О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы" с целью повышения эффективности использования городской собственности. Позже в данный документ вносились необходимые изменения.
Дальнейшее организационно-правовое оформление местное самоуправление столицы получило после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и новой редакции Устава города Москвы. В соответствии с этими документами был разработан и принят Закон города Москвы от 06.11.2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Документ установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации. С введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в данный закон были внесены соответствующие изменения.
Формирование в муниципальных образованиях столицы самостоятельных бюджетов, утверждаемых представительными органами местного самоуправления, обусловило необходимость создания эффективной системы контроля за исполнением местных бюджетов как со стороны органов государственной власти, так и со стороны самих органов местного самоуправления. На решение этой проблемы направлен Закон города Москвы от 14.05.2003 г. № 25 "О внесении дополнений в статью 26 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".
Важнейшим элементом правовой системы государства является избирательное право, регулирующее общественные отношения, связанные с выборами в органы государства и местного самоуправления, а также с реализацией форм непосредственной демократии.
Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, организации и проведения на территории столицы выборов и референдумов в соответствии с федеральным и городским законодательствами Законом города Москвы от 23.04.2003 г. № 23 "О Московской городской избирательной комиссии" образована Московская городская избирательная комиссия. Документ установил правовые основы формирования комиссии и ее деятельности.
Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти столицы и выборов в органы местного самоуправления установлен Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 36 "Избирательный кодекс города Москвы". Помимо процедуры выборов депутатов городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и депутатов представительного органа местного самоуправления в данном документе определен порядок организации и проведения выборов главы муниципального образования непосредственно избирателями для тех случаев, когда такие выборы предусмотрены уставом муниципального образования.
Высшим непосредственным выражением власти москвичей наряду со свободными выборами является референдум. В соответствии с принятым Думой Законом города Москвы от 14.02.1996 г. № 4 "О референдуме города Москвы" решение о его проведении вправе принять Московская городская Дума, Мэр Москвы, а также жители города в порядке осуществления гражданской законодательной инициативы. В связи со вступлением в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в некоторые положения данного закона были внесены соответствующие изменения.
Формой непосредственной демократии являются собрания (сходы) и конференции граждан. Закон города Москвы от 04.06.1997 г. № 18 "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве" установил, что собрания (сходы) и конференции граждан по месту жительства являются формой непосредственного участия москвичей в обсуждении и решении вопросов местного значения. В документе определены порядок созыва и проведения собраний и конференций, порядок принятия и изменения их решений, пределы их компетенции.
Институтом непосредственной демократии, реализующим конституционное право граждан на непосредственное участие в городском самоуправлении, восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости, являются обращения граждан. Закон города Москвы от 18.06.1997 г. № 25 "Об обращениях граждан" регулирует рассмотрение обращений граждан в городе Москве, подаваемых в связи с признанием, соблюдением, защитой их прав, свобод и законных интересов. Для устранения противоречий с действующим федеральным законодательством в документ вносились соответствующие изменения.
В целях привлечения населения к управлению делами района и города, выявления мнения жителей о проектах правовых и нормативных актов, учета их интересов по вопросам местной жизни был введен институт консультативного опроса. Закон города Москвы от 25.06.1997 г. № 21 "О консультативном опросе граждан в районе города Москвы" определил основные принципы проведения опроса, а также полномочия комиссий по его проведению.
Для эффективного решения вопросов, входящих в компетенцию органов власти района, Думой принят Закон города Москвы от 25.06.1997 г. № 22 "О местном референдуме в городе Москве". Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются комиссиями по проведению референдума, органами власти города, района открыто и гласно. Вступление в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обусловило внесение ряда изменений в данный документ.
Существенно дополняет формы непосредственной демократии в столице Закон города Москвы от 11.12.2002 г. № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Документ регулирует отношения, связанные с реализацией в Московской городской Думе права гражданской законодательной инициативы. Принятый закон ликвидировал пробел в городском законодательстве и позволил приступить к работе над законодательными инициативами жителей столицы, поступающими в Московскую городскую Думу.
50. Законодательство города Москвы о социальной защите населения.
Многодетным матерям, опекунам, приемным родителям и патронажным воспитателям предоставлено право бесплатного проезда на городском транспорте по "социальной карте москвича", а детям из многодетных семей в возрасте до 18 лет - право на бесплатное лекарственное обеспечение.
Приняты меры по улучшению медицинского обслуживания матерей и детей, повышению качества питания школьников в общеобразовательных учреждениях, увеличено количество бесплатных посещений семьями с детьми учреждений культуры, продолжено внедрение новых образовательных технологий, в т. ч. дистанционного обучения детей-инвалидов, строительство детских дошкольных учреждений, организован отдых родителей с детьми из малообеспеченных семей в санаторно-оздоровительных учреждениях круглогодичного действия.
С 2007 года осуществляется ускоренное поэтапное обеспечение жилой площадью семей, имеющих в своем составе детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Особое внимание уделялось своевременному и в полном объеме предоставлению социальных гарантий гражданам старшего поколения и ветеранам Великой Отечественной войны.
В городе сформирована широкая система различных ежемесячных и единовременных денежных выплат, размеры которых увеличиваются по мере роста стоимости жизни.
году планируется дальнейшее повышение городских доплат к пенсиям с тем, чтобы существенно повысить доходы малообеспеченных пенсионеров.
Существенно возросли объемы адресной помощи остро нуждающимся пенсионерам через учреждения социальной защиты населения, в том числе расходы на оказание материальной помощи, бесплатную выдачу товаров длительного пользования и оплату дорогостоящих операций и лекарств, бесплатные санитарно-гигиенические услуги.
Префектурами административных округов города Москвы, управами районов города Москвы выполнена большая работа по адресной поддержке остро нуждающихся граждан.
Осуществлялись меры социальной поддержки по санаторно-курортному лечению.
Органами исполнительной власти города Москвы постоянно осуществлялся контроль за реализацией социальных гарантий жителей города, оказанием им услуг, вносились предложения и соответствующие законодательные инициативы, направленные на упорядочение механизмов предоставления мер социальной поддержки, в том числе установленных на федеральном уровне.
. Производить финансирование расходов на реализацию мер социальной защиты жителей города Москвы в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города Организовать постоянное информирование москвичей о реализации мер социальной защиты с использованием печатных и электронных средств массовой информации, в ходе личных встреч с населением, своевременно реагировать на возникающие проблемы и вносить предложения по их оперативному решению.
за счет средств бюджета города Москвы предоставление мер социальной поддержки ветеранам, инвалидам и другим льготным категориям с учетом разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их предоставлению, в том числе: Меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы,
Льготный отпуск медикаментов труженикам тыла, реабилитированным лицам и гражданам, признанным пострадавшими от необоснованных политических репрессий, Бесплатное зубопротезирование и слухопротезирование пенсионерам, инвалидам, ветеранам и другим льготным категориям граждан по медицинским показаниям, Бесплатный проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования и железнодорожным транспортом пригородного сообщения в соответствии с Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы". Единовременная компенсационная выплата в связи с рождением ребенка (независимо от среднедушевого дохода семьи): Ежемесячное пособие на детей, предусмотренное Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка": Ежемесячные компенсационные выплаты отдельным категориям семей с детьми: многодетным семьям Департаменту семейной и молодежной политики города Москвы, другим органам исполнительной власти города Москвы, входящим в Комплекс социальной сферы города Москвы, префектурам административных округов города Москвы оказывать содействие в организации оздоровительного отдыха и предоставлении билетов на различные праздничные и общественно значимые мероприятия детям из семей граждан, подвергшихся воздействию радиации.
Осуществлять проведение культурно-досуговых и благотворительных мероприятий в связи с праздничными и знаменательными датами, привлекая общественные и некоммерческие организации, в соответствии с утвержденными программами социально-экономического развития административных округов.
51. Общая характеристика Концепции совершенствования законодательства города Москвы.
Постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы"
Концепция совершенствования законодательства города Москвы
Проводимая в настоящее время реформа федеративных отношений, целью которой является разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и обеспечение их ответственности за исполнение своих обязанностей перед обществом и гражданами, обусловила необходимость существенного реформирования законодательства города Москвы.
1. Общие положения
Концепция разработана на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и других законодательных актов города Москвы в целях успешного осуществления административной реформы и укрепления Российского государства, решения актуальных проблем дальнейшего развития и совершенствования законодательства города.
Основными задачами Концепции являются:
- повышение эффективности и качества правового регулирования общественных отношений в основных сферах деятельности города с учетом осуществляемого разграничения полномочий между различными уровнями власти;
- защита конституционных прав и законных интересов москвичей, обеспечение их безопасности в условиях крупного мегаполиса;
- гармонизация законодательства города с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права;
- обеспечение комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений, более рациональной организации работы по подготовке законопроектов, придание им системного характера,
- создание в городе системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики;
- повышение уровня правовых знаний для широких слоев населения города.
В области законодательства об административной ответственности приоритетом должно стать обеспечение безопасности населения, усиление административной ответственности за нарушение законодательства города, обеспечение единства законодательства об административной ответственности.
Основными направлениями совершенствования законодательства в сфере городского хозяйства признаются развитие конкурентной среды в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством и формирование надлежащей правовой базы деятельности транспортного комплекса столицы.
В социальной сфере наряду с принятием базовых законов в тех областях социального законодательства, в которых таковые законы еще не приняты, планируется кодификация накопленного законодательного материала.
Головными исполнителями по подготовке проектов законодательных актов определены отраслевые или функциональные органы исполнительной власти города Москвы в соответствии с профилем их деятельности.
3. Проблемы развития законодательства и пути их решения
Законодательство города Москвы находится в постоянном развитии. Это обусловлено как необходимостью совершенствования правового регулирования по предметам ведения города Москвы, так и изменениями, происходящими в федеральном законодательстве в сфере совместного ведения.
Однако бурное развитие городского законодательства в эти годы породило и целый ряд острых противоречий, иных существенных недостатков, основными из которых являются:
- значительная неравномерность и несбалансированность урегулирования важнейших сфер жизнедеятельности города;
- наличие большого количества дублирующих, а нередко и противоречащих друг другу правовых актов, изданных в разное время с учетом текущих потребностей;
- декларативность и безадресность многих правовых норм, отсутствие эффективного механизма их реализации. Суть проблемы нередко не в отсутствии правовых актов, а, скорее, в избытке правового материала, который невозможно реализовать на практике. Отсутствие единого правообеспечения на уровне как отдельных правовых актов, так и целых отраслей или институтов права сводит к нулю эффект даже самых нужных и прогрессивных законов;
- перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в рамках административной реформы не всегда подкрепляется рациональным перераспределением законодательных функций от центра к регионам, что ведет к сужению правового поля субъектов Российской Федерации;
- не всегда правильно избирается объем правового регулирования, что ведет к деформации законодательства, решению многих частных вопросов при отсутствии общей стратегии правового регулирования;
- уязвимым местом остается поддержание стабильности законодательства - важнейшего условия его эффективности. Слишком частые и не всегда оправданные жизнью изменения "правил игры" дезориентируют граждан и правоприменителей, вырабатывают неуважение к закону, дестабилизируют правосознание населения, вносят сумятицу в работу;
- отсутствие четкой иерархии правовых актов, единый порядок их опубликования и вступления в силу;
- наличие в законах города большого количества отсылочных норм. Это порождает огромный массив подзаконных актов, в котором сложно порой бывает разобраться специалисту, не говоря уже о рядовом москвиче;
- недостаточное внимание уделяется своевременной отмене актов. В связи с этим назрела необходимость очищения законодательства города от устаревших, малоэффективных актов, повышения социально-правовой обоснованности правовых норм;
- недостаточные доступность и понимание москвичами принимаемых нормативных правовых актов в городе.
Для дальнейшего повышения эффективности городского законодательства в ближайшие годы необходимо:
- последовательно добиваться стабильности, полноты и непротиворечивости актов законодательства города, обеспечивая тем самым систематический подход к решению правовых задач;
- детально определить порядок принятия и вступления в силу различных видов правовых актов и установить четкое иерархическое сопоставление всех правовых актов города. Виды правовых актов города закреплены в Уставе города Москвы (законы города Москвы, решения Уставного суда города Москвы, постановления Московской городской Думы, акты Мэра и Правительства Москвы, акты органов и должностных лиц исполнительной власти). Однако порядок вступления в силу и опубликования городских правовых актов, порядок признания утратившими силу, их характеристики с точки зрения нормативного содержания либо нигде не установлены, либо указываются крайне расплывчато. Даже в области регулирования законотворческой деятельности действует не один, а четыре законодательных акта: "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", "О толковании законодательных актов города Москвы", "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы", "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Решение указанной задачи возможно путем разработки специального консолидированного нормативного акта - закона города Москвы о правовых актах города Москвы;
- создать единый реестр правовых актов города и внутригородских муниципальных образований. Создание такого реестра требуется для формирования непротиворечивой системы законодательства города. Реестр позволит организовать четкий контроль за правотворческой деятельностью в городе Москве;
- постоянно вести работу по систематизации и кодификации законодательства. Систематизация законодательства имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. В первую очередь - это всесторонний анализ законодательных актов с целью определения их взаимосвязей, выявление противоречий, дублирования, пробелов и других недостатков. Логическим завершением является выработка предложений по совершенствованию самих исследуемых правовых актов. Как следствие вместо нескольких отдельных законов необходима разработка комплексного закона в определенной сфере. Собрание действующего законодательства Москвы является основой для такой работы.
Наличие большого количества законов, регулирующих различные отрасли жизни города, обуславливает необходимость более широкого внедрения в практику законодательной деятельности кодификации актов. Первый опыт такого рода получен - принят Избирательный кодекс города Москвы. На сегодняшний день вполне сложились условия для продолжения процесса кодификации правовых актов по таким сферам, как жилищное, градостроительное, экологическое законодательство.
Вместе с тем необходимо учитывать, что кодификация представляет собой самую сложную форму систематизации законодательства, которая предполагает его глубокий анализ и переработку. Кодификация не должна являться самоцелью, здесь уместен принцип избирательности;
- сформировать электронный банк правовой информации на базе Собрания действующего законодательства города Москвы. Существующие на сегодняшний день электронные системы правовой информации не в полной мере охватывают действующее законодательство города Москвы. В процессе подготовки Собрания законодательства выявлены действующие акты города 30-х годов прошлого века. В то время как правовые системы обладают сформированным банком законодательных актов, начиная только с 1990 года. Создание электронного банка как источника систематизированной, непротиворечивой правовой информации необходимо, как для органов исполнительной власти города, так и для населения;
- создать единую городскую систему правового мониторинга. Мониторинг права, как постоянный комплексный анализ правового пространства города Москвы, представляет собой системное наблюдение за реализацией законодательства (конкретного закона) с целью оценки его эффективности и последующей оптимизации. В процессе осуществления мониторинга анализируется динамика достижения определенных результатов в ходе применения законов, накапливается информация, необходимая для оценки эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При этом обеспечивается получение от правоприменителей аналитической информации о состоянии регулируемых в той или иной отрасли отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, недостатках механизмов реализации законов. Все это способствует формированию общей картины о состоянии законодательства и его применении.
Основными формами осуществления правового мониторинга являются введение в практику работы органов исполнительной власти города Москвы подготовки правовых актов о мерах по реализации принятых законов, разработки системы правового мониторинга, изучение судебной практики по делам об обжаловании законов города, проведение социологических опросов населения города о качестве законодательной работы, тесное взаимодействие с Прокуратурой города Москвы, органами юстиции, органами внутренних дел и другими правоохранительными органами по вопросам исполнения законов города Москвы.
Особое внимание следует уделить учету мнения москвичей о реализации законов города Москвы. Важную роль при осуществлении правового мониторинга имеет проведение регулярных социологических опросов населения города Москвы о проблемах, возникающих у граждан при реализации городского законодательства. Также существенное значение при проведении правового мониторинга имеет проведение социологических опросов в отношении проектов законов. Такого рода опросы позволят избежать возможных трудностей в правоприменительной практике;
- разработать и осуществить систему мер по информированию населения о городском законодательстве. Необходимо дальнейшее расширение издания информационных материалов, включая отдельные буклеты, популярные брошюры, комментарии к законам по наиболее актуальным вопросам (социальные, трудовые, жилищные права и др.). При этом следует обеспечить доступность для населения таких изданий путем бесплатного их распространение в государственных и муниципальных органах, а также в библиотеках.
Развитие и применение в настоящее время информационных и коммуникационных технологий обуславливает и развитие правовой информатизации - создание электронных версий нормативных правовых актов, размещение различных изданий по вопросам законодательства в сети Интернет, в том числе их обнародование на официальных сайтах органов государственной власти Москвы, а также помещение информации на электронных носителях;
- постоянно повышать уровень правовой культуры и профессионализма всех управленческих кадров, в первую очередь - вовлеченных в нормотворческий процесс. Реализация законодательства в значительной степени зависит от уровня правовой культуры управленческих кадров. Недостаточность правовых знаний у государственных и муниципальных служащих зачастую служит препятствием для повышения эффективности управленческих решений. Большое значение имеет правовое обучение государственных и муниципальных служащих в рамках курсов профессиональной подготовки и повышения квалификации;
- активизировать работу по правовому просвещению москвичей. В правовом просвещении населения важную роль играют средства массовой информации. Представляется оправданным выпуск регулярных циклов публикаций, теле- и радиопередач о законодательстве и практике его применения. Желательно введение постоянных правовых рубрик во всех окружных и районных газетах. В целом следует иметь в виду, что только комплексный, дифференцированный подход к организации правового воспитания различных категорий москвичей может дать положительные результаты. В уважительном отношении москвичей к законам видится и важное условие эффективности законодательной деятельности.
52. Основные направления развития законодательства города Москвы.
4. Основные направления развития законодательства города Москвы
Роль законов города Москвы в регулировании общественных отношений и их место в общей структуре российского законодательства в значительной степени определяются федеральными законами. В последние несколько лет стал качественно иным механизм разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, как следствие, изменились как круг общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, так и требования, предъявляемые к этим законам.
Поэтому главными задачами в законодательной деятельности на ближайшие годы должно стать более полное закрепление в городских законах полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к непосредственному ведению субъектов Российской Федерации. Особым положением Москвы, как города федерального значения и столицы Российской Федерации, обусловливается необходимость сохранения единства городского хозяйства и установлении, исходя из этого, вопросов местного значения для муниципальных образований Законом города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве".
В связи с этим, представляется оправданным уделить особое внимание совершенствованию городского законодательства в следующих областях:
1. Развитие законодательства в сфере государственного управления предполагает прежде всего постоянный тщательный учет требований соответствующего федерального законодательства, своевременное внесение необходимых изменений и дополнений в базовые системообразующие законы - Устав города Москвы, Закон города Москвы "О Правительстве Москвы", Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве", Избирательный кодекс города Москвы и др.
Кроме того, большое значение имеет создание в данной области единых консолидированных базовых законов. Такой путь способен обеспечить комплексное, единообразное, удобное, непротиворечивое законодательное регулирование целого ряда важных вопросов. Так,