close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Конституционноправовые аспекты муниципальной реформы в России и Украине. Сравнительно-правовой а ...

код для вставкиСкачать
 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ
ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ХМАО
Сургутский Государственный Университет
Юридический факультет
Кафедра государственного и муниципального права
(Очное отделение)
Допустить к защите
Зав. кафедрой Государственного
и муниципального права
________________ В.К.Нехайчик 2005г.
"___" __________________2005г.
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: "Конституционно-правовые аспекты муниципальной реформы в России и Украине: сравнительно-правовой анализ"
Выполнила: Зваричук Л. А. ,
студентка 5 курса, группа 401
Научный руководитель: К.полит. наук, доцент Филиппова Наталья Алексеевна
Сургут, 2005
Содержание
Введение.......................................................................................................3
Глава I. Конституционные основы местного самоуправления и местного государственного управления в России и на Украине.
§1.Понятие и конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и на Украине.................................................................................6
§2.Местное государственное управление: понятие и проблема конституционности.......29
Глава II. Территориальные и организационные основы местного самоуправления (местного государственного управления) на Украине и в России.
§1.Изменение территориальных основ местного самоуправления в России...................41
§2.Территориальные основы местного самоуправления на Украине...........................59
§3.Система (структура) органов местного самоуправления на Украине и в России.........67
Глава III. Полномочия органов местного самоуправления.
§1.Новая модель разграничения "уровней" полномочий в Российской Федерации.........80
§2.Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине..............................................................................89
Заключение.............................................................................................106
Список использованной литературы...............................................................114
Приложения...............................................................................................122
Введение
Реформа местного самоуправления, осуществляемая в России и в Украине, в настоящее время, меняет правовое регулирование местного самоуправления в некоторых случаях принципиально. Новый Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Нынешняя редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. (далее по тексту ФЗ № 131) призван упорядочить отношения в указанной области, вывести их на качественно новый уровень развития, реализовать конституционное право граждан России на местное самоуправление. По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Фундаментальный характер имеет и муниципальная реформа в Украинском государстве, - изменение основ местного самоуправления происходит на конституционном уровне. Целью данной работы является рассмотрение конституционно-правовых аспектов муниципальной реформы в России и в Украине. Изменения такой важной основы жизни общества как местное самоуправление должны непременно быть конституционными. Поэтому в работе ставится цель анализа тех изменений, что несет в себе муниципальная реформа в рассматриваемых государствах. Н. А. Богданова выделяет четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений: место в обществе и государстве, роль и назначение субъекта права; общая правоспособность; права и обязанности; гарантии устойчивости и реальности правового состояния.1 Цель данной работы автор реализует путем выведения понятия местного самоуправления, существующих подходов к юридическо-правовой природе местного самоуправления в рамках международных стандартов (Хартия местного самоуправления) и соответствие им проходящей в нашем государстве реформы (ФЗ № 131), выяснение конституционной проблематики муниципальной реформы в России и в Украине. Следует учесть, что работа выполняется в промежуточное время, когда реформа началась и еще не завершилась. Например, границы муниципальных образований в России подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года. В процессе работы над дипломным исследованием нами были изучены работы различных как российских, так и украинских специалистов в рассматриваемой области. Среди российских авторов это:, Илья Захаров, Александр Широков, Светлана Юркова, Савва Шипов, а также О. Е. Кутафин, С.Г. Соловьев, А.Н. Писарев, Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, А.С. Прудников, С.Н. Бочаров, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, А.М. Никитин и др. Среди украинских - Б.П. Андресюк., Л.А. Велихов, М.И. Корниенко., О.Ф. Фрицький, И.К. Дробуш и многие другие. Исследованы материалы конференций ("Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления" (Круглый стол)), работы научных центров - Российский научный центр Государственного и муниципального управления. Также исследована судебная практика Конституционных судов Российской Федерации и Украины.
К основным задачам исследования следует отнести:
- рассмотрение понятия и конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации и на Украине;
- определение проблемы конституционности местного государственного управления;
- исследовать изменение территориальных основ местного самоуправления в России, проследить основные "правила нарезки" муниципальных образований, тенденции сегодняшнего закона о местном самоуправлении;
- рассмотрение территориальных основ местного самоуправления на Украине;
- исследование новой модели разграничения "уровней" полномочий в Российской Федерации;
- изучение механизма разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине;
- определение концепции взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы - диалектический метод познания, формально-логический, метод прогнозирования, так и частно-научные - исторический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, социологический, моделирования и др. Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Глава I. Конституционные основы местного самоуправления и местного государственного управления в России и на Украине.
§ 1. Понятие и конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и на Украине.
Понятие "местное самоуправление" отражает сложное и многообразное явление. Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин "selbstverwaltung" - самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, - "self government" - самоуправление, "local government" - местное управление, "self administration" - местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, - префекты, супрефекты. Но термин "самоуправление" не используется и ему соответствует понятие "decentralisation" - децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий. Право на местное самоуправление (как право местного коллектива) - конституционное право граждан соответствующей территории (населения) на самоорганизацию - самостоятельное и под свою ответственность решение значительной части публичных дел, вопросов местного значения в своих интересах населением непосредственно и (или) через подотчетные ему органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Данное определение является комплексным и закрепляется в ст.2 и 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 г., а также в преамбуле и в ст.1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках содружества (СНГ) от 29.10.1994 г. В науке конституционного права сформировались два подхода к пониманию правовой природы местного самоуправления - это гуманитарная и административная теории. Согласно гуманитарной теории, местное самоуправление, будучи институтом публичной власти, является в то же время институтом гражданского общества (самоорганизацией граждан). Право на местное самоуправление рассматривается как неотъемлемое право граждан (осознающих себя местным коллективом (сообществом)), обеспечивающее определенную автономию от государства. Это понятие, предложенное в 19 веке Дж. Ст. Миллем и развитое немецкой гуманитарной юриспруденцией, считается эталоном правопонимания института местного самоуправления в США, Канаде, Великобритании, Швейцарии, Бельгии, Германии и в ряде других европейских стран. Согласно "административной теории" местное самоуправление (управление), как публичный институт, - это форма децентрализации административного управления, организационно обособленный элемент системы публичного управления. Такое понятие в полном объеме и впервые предложил Р. Драго в 1982 г. в своем фундаментальном труде "Административная наука". Именно на таком понимании природы местного самоуправления (местного управления) построена система муниципалитетов Франции и ряда других европейских и латиноамериканских государств. Конституция РФ представляет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ч. 1 ст. 130)1. Самостоятельное решение этих вопросов "осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" № 131, устанавливает, что местное самоуправление в России - "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" (ст. 1). XI раздел Конституции Украины начинается констатацией: "Местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины" (ст. 140)2.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа муниципальной реформы;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").
В любом обществе гарантиями принято считать те объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей. 1 С другой точки зрения, гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне, включая сферу местного самоуправления.2 Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические,политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии.3 Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые оказывают влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации полномочий органов местного самоуправления.1 Специально-юридические гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и создания благоприятных условий для наиболее полной реализации функций.2 Общие гарантии делятся на: Экономические:
- государство устанавливает и обеспечивает гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Конституция РФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8). В п. 2 ст. 49 ФЗ № 131 закреплено: "муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности". Конституция Украины содержит косвенное указание на финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления - "расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством" (ч.3 ст.142), "государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом" (ч. 3 ст. 13). самостоятельность местных бюджетов: Конституция Украины "скупа" в этом вопросе, - регламентирована гарантия утверждения бюджета и контроль за его исполнением.
- возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ и ст. 13 Конституции Украины); - самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ, а также в под. 3 п. 1 ст. 14 ФЗ № 131). Данная гарантия отсутствует в тексте Конституции Украины;
- статья 132 Конституции РФ предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом. В ФЗ № 131 в ст. 19 определенно, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. При этом рамки ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий установлены в ст. 20.: "в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств". Ст. 133 Конституции РФ гарантирует компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Гарантии компенсации расходов органам местного самоуправления, вследствие решений органов государственной власти, а также финансирование осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету отдельных общегосударственных налогов, передачи органам местного самоуправления соответствующих объектов государственной собственности закреплен в ст.142, 143 Конституции Украины. Ст. 4 Закона Украины "О местном самоуправлении" содержит принцип правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в пределах его полномочий. Особое значение Бюджетного кодекса Украины состоит, прежде всего, в признании государством права местного самоуправления на самостоятельное управление частью финансовых ресурсов. Документ также содержит требование компенсации местным бюджетам потерь от решений государственных органов. В связи с внедрением разветвленной системы местных бюджетов была создана основа для ликвидации чрезмерной бюджетной зависимости городов от областных советов и государственных администраций, внесло ясность в общенациональную схему распределения регулируемых налогов, заинтересовало органы местного самоуправления в развитии своей налоговой базы, создало объективную основу для выявления инициативы и самостоятельного решения местных проблем.1 - самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ ст. 143 Конституции Украины).
Данная гарантия закреплена в ФЗ № 131 в ст. 14, где говорится, что к вопросам местного значения поселения относятся формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета, а также в Бюджетном кодексе РФ, в частности в ст. 92.: органы местного самоуправления осуществляют такие бюджетные полномочия, как "установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом". В ФЗ РФ № 131 в ст. 18 определено, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Изменилось отношение к финансовой обеспеченности; и основной принцип межбюджетных отношений, закрепленный в Бюджетном кодексе гласит, что бюджетная обеспеченность определяется объемом средств для выполнения первостепенных задач, чем несомненно сужаются права местного самоуправления. Конституция Украины "скупа" в этом вопросе, - регламентирована гарантия утверждения бюджета и контроль за его исполнением. Но Бюджетный кодекс Украины позволяет в полной мере реализовать принцип самостоятельности местных бюджетов. Это достигается, благодаря закреплению за каждым бюджетом его доходной части, определению расходной части и четкому распределению обязанностей и делегированных полномочий между бюджетами разных уровней. Именно этим обеспечивается наличие реальных финансовых ресурсов в местных бюджетах для исполнения функций, присущих местному самоуправлению. А на исполнение общегосударственных функций местные бюджеты будут получать средства из государственного бюджета. Кодексом вводится ответственность местных бюджетов за исполнение общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов, реально предоставленных им государством. Принцип самостоятельности местных бюджетов реализуется в бюджетном кодексе благодаря тому, что в нем предусмотрено, что ни один местный бюджет не несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, не дожидаясь принятия государственного. Такая норма позволяет своевременно спланировать бюджет, исходя из потребностей конкретной территории. Важным нововведением Бюджетного кодекса Украины является также новая система предоставления дотации выравнивания, призванная стимулировать местные бюджеты к получению дополнительных доходов1. Если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источником муниципального образования.2
- право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ и ст. 143 Конституции Украины). ФЗ № 131 относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения (ст. 14, 57). В связи с принятием нового федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ, в соответствии с которым значительно сократились местные налоги (налог на имущество физических лиц, земельный налог), что также является "сужением" самостоятельности местного самоуправления. - право на дотации и субвенции (ст. ст. 60 - 63 и др. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Причем из Бюджетного кодекса исчезла такая форма финансовой помощи, как бюджетные ссуды, ужесточились условия предоставления финансовой помощи;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ и 133 Конституции Украины);
Политические:
- принцип разделения властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. ст. 10, 12 Конституции РФ и ст. 5 Конституции Украины);
- природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника - народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти: Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130-133 и др.). Подобные нормы содержаться и в Конституции Украины (ст.7,6,) Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя и в Украине и в России, является одним из главных принципов организации и осуществления управления страной, который также закреплен в п. 1 ст. 1 ФЗ РФ № 131. В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Конституции РФ.
Организационные:
- исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), данная гарантия также воспроизводится в п. 4 ст. 34 ФЗ № 131. В Конституции Украины данный принцип не имеет такого категорического характера.
- принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). И вот здесь возникают проблемы, так как старый Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержал правовую норму, в соответствии с которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (п. 3 ст. 17). Нынешний действующий закон пренебрег данной гарантией органов местного самоуправления в п. 2 ст. 34 "наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным", а п. 4 данной статьи допускает изъятия (отступления) от рассматриваемой гарантии, установленной Конституцией: "участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона". Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы, предоставляя местным органам власти возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление, также подчеркивает, что они должны делать это "не нарушая более общих законодательных положений" (часть 1 статьи 6). Из чего мы делаем вывод о несоответствии действующего федерального закона Конституции РФ и ратифицированному Россией международного акта, т. е. нормам международного права. Тем не менее, воспринятая Конституцией РФ "общественная теория" природы МСУ, не всем специалистам в области теории муниципального права представляется "правильной", в отличие от нее ныне действующего закона ФЗ РФ № 131 закрепившего "административную теорию" правопонимания природы МСУ1. Конституция Украины закрепляет структуру органов местного самоуправления, так и сроки полномочий (4 года) и делает ссылку с закону;
- принцип учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ), что получило отражение в действующем ФЗ № 131: изменение границ муниципальных районов и поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов (ст. 12). Объединение двух и более поселений, разделение поселения может быть реализовано также лишь при условии согласия населения каждого из существующих или образуемых вновь поселений (ч. 3, 5 ст. 13). Вопрос о наделении городского поселения статусом городского округа, как и о лишении этого статуса, решается с согласия населения соответствующего городского поселения и с согласия населения муниципального района, из которого выделяется или в состав которого включается соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13). Согласие населения имеет решающее значение: без него не могут быть проведены ни изменение границ, ни преобразование. Процедура голосования по вопросу об изменении границ (преобразование) сходна с процедурой проведения местного референдума, однако имеет некоторые особенности, установленные Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 24). Только разделение и объединение муниципальных районов производится с учетом мнения населения, выраженного районным представительным органом (либо представительными органами каждого из объединяющихся муниципальных районов) (ч. 4, 6 ст. 13).;
Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства, безусловно, требует определения конституционно - правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование формулирует и Европейская Хартия местного самоуправления, в соответствии со ст. 2 которой, "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".
В Конституции РФ впервые местное самоуправление было определено как основа конституционного строя России. Ст.12 устанавливала, что "в российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление". Более подробно конституционно - правовой статус местного самоуправления был определён в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".1
Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:
1.Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных в Конституциях РФ и Украины и в их законодательстве. Следует вспомнить, что в Заключительных и переходных положениях к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусматривалась подготовка законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление.
2. Обязательность решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решение органов и должностных лиц местного самоуправления местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признанными недействительными по решению суда.
Неисполнение или ненадлежащие исполнение решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечёт ответственность в соответствии с законами: как правило, наиболее часто встречается практика наложения административных взысканий.
3.Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.
Особое внимание законодательство России уделяет обращениям представительных органов местного самоуправления (представительные) органы субъекта РФ в порядке законодательной инициативы. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия местных интересов и государственных.
4.Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. Органы местного самоуправления - как написано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, - должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения, закреплённых конституцией законодательством страны принципов местного самоуправления".
В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено европейской Хартией. Судебная защита гарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д. Учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130 - 133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ). Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". В этом постановлении указаны основания прямого применения норм Конституции РФ.1
В практике судебной защиты местного самоуправления участвует Конституционный Суд РФ. После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 3 ст. 112 Устава области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. "н" ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью Устава Читинской области "не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1)". Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 Устава, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. (п. 2 ст. 6) в ФЗ № 131 это ст. 20 также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Поэтому оспариваемая ст. 118 Устава Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ. Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130)1. Регулирование и защита такого рода прав согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России, а их защита в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 - в совместном ведении России и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом. Тем более, что эти предписания включены в раздел второй "Заключительные и переходные положения" и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого Закона. Они не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, поэтому Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы закона (п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59) не противоречащими Конституции РФ. По данному делу есть особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М.Аметистова, который справедливо полагает, что в Конституции отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет прийти к выводу о том, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм.
Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (статья 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133); осуществление республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 76).
Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3); о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).
В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1 были признаны не соответствующими Конституции РФ положения: предусматривающие образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики; закрепляющие назначение "управляющих сельсоветами и поселками"; исключающие создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики; не предусматривающие учета мнения местного населения при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц; о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение п. "к" ст. 13 о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики; в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (ч. 1 ст. 2); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики. Это постановление имеет большое значение для становления системы местного самоуправления на всей территории России. В сущности, нормы этого и других постановлений высшей судебной инстанции по защите Конституции РФ являются источником конституционного права. Их применение обязательно на всей территории России. Интересным на наш взгляд является "Краснодарское дело"1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления (пункт 5 статьи 18, статья 48). Данная норма предусмотрена и в Федеральном законе 2003 г. В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения. Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48). Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения. Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства - любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления. Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации. Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства. Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Согласно статье 10 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу. Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип, предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов. Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (статьи 5 и 6 Закона Красноярского края). В связи с выше изложенным Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что: не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке. Хочется отметить, что в ФЗ 2003 г. (гл. 5), наряду с уже существующими формами прямой демократии - местный референдум, муниципальные выборы, отзыв выборного лица местного самоуправления, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан, правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления - названы и регламентированы, такие формы как публичные слушания, конференцию (собрание делегатов), опрос граждан, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований. Существует интересное дело по Ивановской области, в котором затрагиваются аспект муниципальной службы при сравнении закона области применительно к Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи Европейской Хартии местного самоуправления1. 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"2 определяет что народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (статьи 3; 12; 32, часть 2; 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, обеспечивающих в том числе гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность. Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт "н" части 1), 73 и 130 Конституции Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 года. К юридическим гарантиям права на местное самоуправление можно также отнести запрет на ограничение прав муниципальных образований, предоставленных Конституцией РФ и Федеральными Законами (ст. 133 Конституции РФ);3
В статье 145 Конституции Украины непосредственно закреплено, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке.
В ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов. На рассмотрении Верховного Совета Украины находится одновременно два альтернативных проекта Административного процессуального кодекса Украины, один из которых разработан рабочей группой Кабинета Министров Украины, а другой - народными депутатами Украины. Указанными проектами кодексов предлагается определить механизмы судебной защиты прав граждан в публично-правовой сфере. В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение административно-правовых споров с участием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.2 Практика Конституционного судопроизводства на Украине имела место в решениях Конституционного суда Украины Решения Конституционного Суда Украины (№ 12-рп от 20.05.2004, № 7-рп от 06.07.1999, № 10-рп от14.12.1999, № 1-рп от 09.02.2000, № 4-рп от 19.04.2001, № 11-рп от 13.07.2001, № 21-рп от 25.12.2003). Конституционным судом Украины также даются разъяснения, в частности при рассмотрении Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" и главы 31-А ГПК Украины, по поводу актов органов местного самоуправления и порядка их обжалования, Комитет Верховной Рады по местному самоуправлению в рамках своей компетенции, предусмотренных частью третьей статьи 14 Закона Украины "О комитетах Верховной Рады Украины", дает следующие разъяснения: Согласно требованиям статьи 55 Конституции Украины, права и свободы гражданина защищаются судом. Часть вторая статьи 55 Конституции Украины гарантирует каждому гражданину право на обжалование в суде решений, действий либо бездействия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Согласно требованиям статьи 144 Конституции Украины, органы местного самоуправления в рамках своих полномочий принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на подотчетной им территории. Порядок судебного обжалования решений, действий либо бездействия органов местного самоуправления и их должностных лиц установлен главою 31-А Гражданского процессуального кодекса Украины. Данная глава, как разъяснил Конституционный Суд Украины в своем Решении № 6-рп/2001 от 23.05.2002 г., регулирует: право граждан на обращение с обжалованием в суд; предмет обжалования; порядок обращения граждан с обжалованием решений, действий либо бездействия должностных лиц, органов местного самоуправления и государственных органов в сфере управленческой деятельности как отдельной группы административно-правовых отношений.
§2. Местное государственное управление: понятие и проблемы конституционности
Органы местного самоуправления создаются, прежде всего, в связи с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией. 1
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по: - механизму делегирования полномочий; - качеству делегированных полномочий; - количеству делегированных полномочий. Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий органам местного самоуправления. Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно. Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).1 Особенности муниципального управления как вида деятельности определяются его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.).2 В литературе на этот счет имеются различные подходы, но в своей основе они разнятся лишь соотношением местного самоуправления и государственной власти. Из всего многообразия можно выделить две противоположные позиции в отношении сущности местного самоуправления, которые упоминались автором в 1 парграфе данной главы: а) общественную, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственную, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления на местном уровне его реализации. Не противоречит ли последняя позиция Конституции РФ, в особенности ее ст. 12? При ответе на этот вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 о том, что "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей "по вертикали" (в отличие от ст. 10, которая закрепляет разделение властей "по горизонтали"). Но этим еще не предопределяются сама природа (сущность) местного самоуправления, объем и соотношение его предметов ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и сам характер, природа самоуправленческих полномочий.
Определение местного государственного управления не существует в федеральном законодательстве. Однако ряд республик в составе Российской Федерации содержат данное определение в своем законодательстве. Так, в ст. 1 закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" местное государственное управление определенно как деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.1
Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления, тем более если речь идет о государстве с недавним тоталитарным прошлым. Признанием тесного единства государственных и самоуправленческих начал в организации публичной власти отдельных субъектов Российской Федерации является рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"1. В процессе рассмотрения этого дела Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - органами государственной власти или органами местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, указанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагало необходимость преодоления формальных, организационно - управленческих оценок местного самоуправления. Сама постановка проблемы требует анализа, прежде всего сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - юридических характеристик данного явления. Очевидно, что определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения. Такой подход, был воспринят Конституционным Судом при разрешении соответствующего дела. В основе данного подхода лежит понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление1. При этом в указанном Постановлении КС РФ отмечено, что указание в конституции, уставе субъекта Федерации на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Государственная власть (осуществляемая, в частности, на уровне субъектов Федерации) и местное самоуправление находятся не только в тесном взаимодействии, но и в органическом единстве. Объяснение этому следует искать в самой природе соответствующих явлений, в том, что государственная власть и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы народовластия, т.е. самоуправления народа. "Статья 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти",- считает В.А. Сивицкий (Руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ, канд. юрид. Наук), "возникла по тонким политико-психологическим соображениям, чтобы дать понять, что местное самоуправление - это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя все прекрасно понимали, что это на самом деле это государственная власть. Но для того, чтобы лишний раз субъекты Федерации не довлели, эта статья была нужна, и тем более для этого нужна она сейчас. Сейчас эту идею нужно продолжать культивировать, оставаясь в рамках концепции публичной власти, состоящей из государственной власти и власти муниципальной, но, тем не менее, особой муниципальной власти. Хотя это - неправда, но эта неправда для местного самоуправления объективно нужна"1.
Согласно части 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это позволяет говорить о так называемой демократии малых пространств, представляющей собой политическую форму реализации муниципальной власти как особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия. При всем том, что принадлежность всей полноты власти народу (ст. 3 Конституции РФ) являет собой интегральную основу единства муниципальной и государственной власти, следует учитывать не только общие характеристики этих двух форм публичной власти, но и их особенности. Так, муниципальная власть, обладая, как и государственная, функциональным характером, представляет собой специфическую социальную функцию по налаживанию совместной деятельности населения по месту жительства. В этом плане, во-первых, носителем муниципальной власти является местное сообщество. Во-вторых, предметы ведения и полномочия муниципальной власти носят локально-территориальный характер (пределы их осуществления ограничены территорией соответствующего муниципального образования). В-третьих, в организационном плане муниципальная власть воплощается в системе институтов местного самоуправления, что, в конечном счете, означает, что муниципальная власть есть власть местного самоуправления. В поиске наиболее оптимальных направлений реформы власти на местах важно учитывать, что местное самоуправление не самоцель, а средство для решения вопросов, связанных с созданием на местном уровне нормальной среды проживания, гарантированием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в каждом населенном пункте. Поэтому явно недостаточными, неполными являются представления о местном самоуправлении лишь как об организационном звене, одной из форм в системе политического властвования, если даже она (власть) реализуется через механизм народовластия (ст. 3 Конституции РФ). 1
Если анализировать новый Федеральный закон РФ № 131, то можно сделать вывод, что он "делает шаг" в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания угрозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства.
Заложенный в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года принцип недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14) уже не находит своего закрепления в новом Законе. При этом справедливо смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности - в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (как это и предлагается в ч. 3 ст. 3 Закона). Предусматривается участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), а также устанавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
В то же время нельзя сказать, что основания и порядок государственного вмешательства в осуществление местного самоуправления до конца продуманы. Немало вопросов вызывает процедура введения решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации временной финансовой администрации на срок до одного года, "если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году", при условии исполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед местным бюджетом (п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75). Что же касается применения иных форм контроля и надзора за законностью местного самоуправления, этот вопрос пока не получил своего разрешения в российском законодательстве.
"Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправлении" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований. Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.). Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т. п.). Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход. Организационно-структурная характеристика государственного управления определенной мерой отличается от местного самоуправления и имеет инструментальное значение для определения их соотношения. Концептуально соотношение государственного управления и местного самоуправления должны определяться в общей управленческой лексике, теории и практике социального управления, общегосударственного (управленческого центра и его органов на местах) и местного управления. Украина в этом отношении определяется как унитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, который отвечает содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Это - разные за своей юридической природой системы местной власти, прежде всего за функциями и полномочиями. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Местное самоуправление в Украине действует соответственно Конституции и состоит в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопросы местной жизни, а в установленных законом случаях - полномочия местных государственных администраций. Это означает, что, согласно украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. Органы местного самоуправления является формой привлечения граждан Украины к участию в решении вопросов местного значения. К сожалению, наука еще глубоко не выучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, а преимущественно как политический срок, как определенное отражение политической жизни государства. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления есть судебное разбирательство дел из данного привода. Конституция и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга. К сожалению, судебная практика компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления еще не обобщена и надлежащим образом не изучена. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует о том, что и в условиях Украины правовые, судейско-правовые методы размежевания функций и полномочий органов власти на местах возможны, а их расширение перспективно. Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. И Конституция России, и Конституция Украины содержит дефиницию местного самоуправления, в целом соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление это "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". В ст. 140 Конституции Украины также закреплено, что местное самоуправление есть право территориальной общины - "жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины" 1. 2. Конституционные гарантии местного самоуправления в России являются наиболее обширными и более четко сформулированными, чем в Конституции Украины. Обе Конституции содержат экономические, политические, организационные и юридические гарантии реализации права на местное самоуправление, что позволяет говорить о сформулированном в Конституциях гуманитарном подходе к пониманию природы местного самоуправления. Однако практика законодательной конкретизации гарантий местного самоуправления как в Украине, так и в России, указывает на то, что в большей степени реализуется административный подход. Это особенно заметно в Украине, где местное самоуправление рассматривается скорее как часть административного права. Подобно Франции, В Украине, местное самоуправление (управление) представлено как публичный институт - форма децентрализации административного управления, организационно обособленный элемент системы публичного управления. С принятием ФЗ РФ № 131 эти тенденции также стали более заметными и в России. Ход муниципальной реформы в Российской Федерации несет в себе значительное сужение прав местного самоуправления - (действующий ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131, и принятые ФЗ, внесшие изменение в финансовые и др. основы местного самоуправления) закрепила административный подход к пониманию юридической природы местного самоуправления как самоограничение государственной власти, передача части полномочий государственного управления на места. В Украине, наоборот, реформирование местного самоуправления приближает организацию данной ветви власти к международным стандартам, в частности: если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источников муниципального образования; если в России. Таким образом, муниципальная реформа в России, если так можно сказать "приблизилась" к муниципальной политике Украины в плане ухода к администрированию муниципальной власти. Ход же муниципальной реформы на Украине "приблизился" к муниципальной политике в России. Существуют и некоторые различия в установленных российскими и украинскими законами гарантиях местного самоуправления:
а) экономические: Если Конституция РФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8), то Конституция Украины содержит косвенное указание - "государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом" (ч. 3 ст. 13). Ст. ст. 130, 132 Конституции РФ, а также в под. 3 п. 1 ст. 14 ФЗ № 131 гарантируют самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данная гарантия отсутствует в тексте Конституции Украины.
б) организационные: Ст. 12 Конституции РФ гарантирует исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Данная гарантия также воспроизводится в п. 4 ст. 34 ФЗ № 131. В Конституции Украины данный принцип не имеет такого категорического характера.
в) юридические: Конституция РФ содержит более широкую трактовку данной гарантии, нежили сама Хартия местного самоуправления - судебная защита гарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Конституция Украины лаконична: "права местного самоуправления защищаются в судебном порядке" (ст. 140).
В целом совпадают политические гарантии прав на местное самоуправление.
3. К сожалению, законодательство обоих государств детально регулирует структуру органов местного самоуправления, что, на наш взгляд, противоречит Хартии о местном самоуправлении.
Но, вместе с тем, и в Российской Федерации, и в Украине, гарантирована судебная защита прав местных сообществ. В Российской Федерации такую судебную защиту осуществляет Конституционный Суд РФ, Уставные Суды Субъектов РФ, суды общей юрисдикции. В Украине это также Конституционный Суд (подробнее об этом смотрите Приложение 2 к данной работе) и суды общей юрисдикции. Важным арбитром в рассматриваемых государствах, в области обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления при проведении муниципальных реформ, выступает Конституционный Суд. В статье 145 Конституции Украины непосредственно закреплено, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке. В ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов.
На рассмотрении Верховного Совета Украины находится одновременно два альтернативных проекта Административного процессуального кодекса Украины, один из которых разработан рабочей группой Кабинета Министров Украины, а другой - народными депутатами Украины. Указанными проектами кодексов предлагается определить механизмы судебной защиты прав граждан в публично-правовой сфере. В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение административно-правовых споров с участием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.1
4. Если анализировать новый Федеральный закон Российской Федерации, то можно сделать вывод, что он "делает шаг" в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания угрозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства. Смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности - в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
5. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Согласно украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. 6. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
7. Заложенный в Федеральном законе РФ о местном самоуправлении 1995 года принцип недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14) уже не находит своего закрепления в новом Законе. При этом справедливо смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности - в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (как это и предлагается в ч. 3 ст. 3 Закона). Предусматривается участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), а также устанавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
Глава II. Территориальные и организационные основы местного самоуправления (местного государственного управления) на Украине и в России.
§1. Изменение территориальных основ местного самоуправления в России.
Анализ действующей Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие аспекты соотношения ее норм и правового регулирования территориальных основ:
1) конституционные нормы закрепляют общие принципы государственного устройства, организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, которые должны соблюдаться и получать реализацию в процессе дальнейшего правого регулирования государственно-правовых отношений
2) конституционные нормы непосредственно регулируют отдельные вопросы административно-территориального устройства;
3) конституционные нормы лежат в основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
К нормам, закрепляющим общие принципы организации публичной власти, в том числе ее территориальной составляющей, относятся положения Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве и демократическом политическом режиме российского государства, равноправии проживающих в нем народов, территориальной целостности и едином экономическом пространстве страны, признании и гарантиях местного самоуправления, правах и свободах человека и гражданина1. Характерно, что некоторые из них были непосредственно применены в практике конституционного судопроизводства. Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.97 №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" было определено, что само право субъектов Российской Федерации иметь и регулировать собственное территориальное устройство обусловлено федеративной природой российской государственности в том виде, как она закреплена, в частности, в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Рассматривая вопрос об изменении законом Удмуртской Республики уровня территориальной организации местного самоуправления, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данное изменение, произведенное без предварительного выявления мнения населения территорий, в которых существуют действующие выборные органы местного самоуправления, и влекущее досрочное прекращение срока полномочий указанных органов, нарушает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2) 1. Приведенные примеры показывают, насколько тесно взаимодействует правовое регулирование территориальных основ Российской Федерации с более общими правовыми институтами. Действующая Конституция Российской Федерации в отличии от Конституции Украины не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Безусловно, приведенные лаконичные формулировки положений Конституции Российской Федерации не дают законченной, исчерпывающим образом определенной конструкции территориальной организации местного самоуправления. Необходимо согласиться с теми авторами, которые указывают на незавершенность конституционного регулирования территориальных основ местного самоуправления, в большей степени порождающую вопросы в данной сфере, нежели дающую ответы на них2. Другой существенный пробел конституционного регулирования вопроса территориальных основ - отсутствие в Конституции Российской Федерации норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления. Необходимо указать и на более общую проблему: реализованный в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т.д.). Отсутствие в Конституции Российской Федерации самого понятия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта Российской Федерации, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция определяет поселения как базовый уровень организации местного самоуправления. Европейской Хартией местного самоуправления, являющейся составной частью российской правовой системы, установлено, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Как известно, Конституцией Российской Федераций установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 131).1
Федеральным законом № 154- ФЗ установление и изменение границ и наименований муниципальных образований, установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13). Кроме того, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ должны были установить законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13). Практика реализации приведенных норм прежней редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала, что в значительной части субъектов Федерации региональные законы о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований и о гарантиях учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не были приняты. В Брянской области, например, отсутствие необходимой законодательной базы позволило в нарушение федерального законодательства осуществить упразднение почти всех внутрирайонных муниципальных образований. Общий подход в отношении существующих на момент вступления в силу главы "Заключительные и переходные положения" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" состоит в том, что они сохраняются в прежних границах, а изменение их границ и преобразование допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным указанным Федеральным законом. В частности, изменение границ и преобразование муниципальных образований (в том числе наделение городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу настоящей статьи, статусом городских округов) производятся по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти при реализации процедур учета мнения населения (голосование, сходы граждан, решения представительных органов муниципальных образований). При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями, требования о численности населения, об установлении размеров территории в соответствии с численностью населения не применяются. Наделение городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских, сельских поселений не является изменением границ, преобразованием указанного района.1
В результате такого положения, которое противоречит Конституции Российской Федерации, население лишено главных достоинств местной власти - приближенности и доступности. С другой стороны, при использовании в 13 субъектах России только поселенческого принципа резко снижается качество и эффективность решения общих (межмуниципальных) задач. Кроме того, наличие на одной территории разнотипных муниципальных образований с одинаковыми полномочиями, а также использование в разных субъектах Российской Федерации только одного из двух принципов территориальной организации местного самоуправления не позволяет сформировать эффективную систему межбюджетных отношений. В Федеральном законе № 131- ФЗ предлагается все территории субъектов Российской Федерации разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, из групп поселений сформировать муниципальные районы и установить отдельные перечни вопросов местного значения для поселений и для муниципальных районов. Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из различного назначения поселений и муниципальных районов: органы местного самоуправления поселения решают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления муниципального района решают задачи межпоселенческого характера. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований, наделяются статусом городского округа, исполняя одновременно полномочия как поселения, так и муниципального района. Предполагается, что отдельные государственные полномочия будут передаваться в основном муниципальным районам и городским округам. Таким образом, в законе заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных установлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах учреждать местное государственное управление (постановления КС РФ по "Удмуртскому делу", по "Курскому делу").
Частью 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ определены требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований: 1) территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями; 6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения; 8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; 10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения; 11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях; 12) границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта; 13) территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 16) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. Статья 11 не содержит жестких директив, субъектам Федерации предлагаются ориентиры для определения границ территорий муниципальных образований каждого типа с наделением их определенным статусом. Главные условия при этом - доступность власти населению и возможность самостоятельного решения каждым муниципальным образованием установленных для него законом вопросов местного значения Законом субъекта Российской Федерации с учетом требований статьи 11 могут быть сохранены прежние границы действовавшего на 8 октября 2003 года муниципального образования и установлен соответствующий прежнему статус, но также могут быть изменены и границы, и статус. В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 84 изменение границ и преобразование муниципальных образований, действовавших на 8 октября 2003 года, в период с 8 октября 2003 года до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным Переходными положениями. Это означает, что, если муниципальные образования "вписываются" в требования статьи 11, их границы не могут быть изменены, они не могут быть преобразованы до 1 января 2006 года. Согласно абзацу 1 части 3 статьи 84 в отношении городских и сельских поселений, являвшихся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, при установлении границ не применяются требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, то есть в данном случае не действуют требования, связанные с численностью населения муниципальных образований. В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 при установлении границ сельского поселения должен быть учтен фактор пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это означает, что данный фактор должен быть выявлен и учтен, наряду с другими обстоятельствами, при принятии решения об установлении границ сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов. Данный критерий установлен Федеральным законом № 131-ФЗ с целью воспрепятствования необоснованному увеличению территорий сельских поселений и, соответственно, отдалению органов местного самоуправления от жителей поселений. Традиционно скорость пешехода принимается равной 3 - 4 км/ч. Таким образом, расстояние каждого населенного пункта от административного центра поселения не должно превышать 12 - 16 км. Вместе с тем, если в действующем муниципальном образовании расстояние от населенного пункта до административного центра несколько больше, но налажено ежедневное транспортное сообщение с административным центром, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут принять решение о сохранении прежних границ муниципального образования. В случае если жители сельского поселения сочтут, что требование доступности административного центра не соблюдается, они вправе инициировать процедуру изменения границ или преобразования поселения, в том числе отстаивая свои права в судебном порядке. Таким образом, городские и сельские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, должны быть преобразованы или их границы должны быть изменены в случаях, если их территории не удовлетворяют требованиям пунктов 5, 11, 13 части 1 статьи 11 ФЗ РФ № 131, то есть: • если в границах городского поселения находятся два (или более) города или город и один или несколько поселков; • если не соблюдается требование учета фактора пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения; • если территория поселения находится внутри территории другого поселения (пример: город Юбилейный внутри города Королева). Во всех остальных случаях органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить прежние границы указанных муниципальных образований и наделить их статусом городских или сельских поселений. В случае если в границах городского поселения находятся два (или более) города, необходимо осуществить преобразование имеющегося муниципального образования с соблюдением требований статьи 13, то есть с согласия населения каждого из городов. Если население хотя бы одного из городов проголосует против разделения поселения, органы государственной власти не вправе издавать закон о преобразовании муниципального образования. Но и установление законом границы городского поселения, внутри которой будут расположены два (или более) города, будет противоречить требованию пункта 5 части 1 статьи 11. Изменение границ сельского поселения, в котором не соблюдается требование учета фактора пешеходной доступности административного центра для всех жителей, с целью уменьшения его территории не может повлечь увеличение численности его избирателей, значит, такое поселение сохраняется. При разделении такого муниципального образования формирование органов местного самоуправления новых поселений осуществляется в порядке, установленном статьей 85. В случае если территория поселения находится внутри территории другого поселения, можно увеличить территорию "внутреннего" муниципального образования таким образом, чтобы часть его новой границы совпала с частью прежней границы "внешнего" муниципального образования. Таким образом, может быть удовлетворено требование пункта 13 части 1 статьи 11. Однако такое изменение границ может привести к увеличению численности избирателей "внутреннего" муниципального образования более чем на 10 процентов, что потребует формирования его органов местного самоуправления "с нуля" (см. раздел "Формирование и деятельность органов местного самоуправления"). Другой вариант решения данной задачи - преобразование обоих муниципальных образований. Поскольку действующие муниципальные образования - районы создавались в границах административно-территориальных единиц районов, они, очевидно, удовлетворяют требованию пункта 15 части 1 статьи 11: в них существуют условия для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления переданных государственных полномочий. В случае, если территория муниципального образования - района, действовавшего на 8 октября 2003 года, не удовлетворяет требованию пункта 11 части 1 статьи 11, то есть не соблюдается требование транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района, такой район может быть преобразован или его границы могут быть изменены. Однако в большинстве случаев более целесообразно наладить транспортное, сообщение внутри района. Требование пункта 11 части 1 статьи 11 может не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 84 изменение границ и преобразование муниципальных образований, действовавших на 8 октября 2003 года, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13, то есть с соблюдением определенных процедур выявления и учета мнения населения. В случае, если для изменения границ или преобразования муниципального образования требуется согласие населения, а оно не получено в ходе выявления мнения населения, органы государственной власти не вправе осуществлять изменение границ или статуса соответствующего муниципального образования и обязаны закрепить имеющиеся границы или статус, что будет противоречить требованиям статьи 11. Согласно абзацу 4 части 3 статьи 84 городские поселения, являвшиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона № 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 не установлено иное. Положение абзаца 4 части 3 статьи 84 определяет порядок установления статуса самостоятельных муниципальных образований - городов или поселков городского типа (пример: п.гт. Палана - административный центр Корякского автономного округа), действовавших на 8 октября 2003 года, не входивших на 30 апреля 2003 года в состав муниципальных образований - районов, или формально входивших в состав районов (в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но в отношении которых на 30 апреля 2003 года законами субъектов Российской Федерации не были разграничены предметы ведения. Для наделения указанного в абзаце 4 части 3 статьи 84 города или поселка городского типа статусом городского поселения, входящего в состав муниципального района, то есть для лишения его статуса городского округа, должны быть соблюдены требования части 7 статьи 13: необходимо согласие населения городского поселения, а также согласие населения муниципального района, в состав которого включается городское поселение, выявленные путем голосования. В случае если согласие населения городского поселения или согласие населения муниципального района не получено, такое муниципальное образование должно быть наделено законом субъекта Российской Федерации статусом городского округа. После того как будут определены в соответствии с требованиями Переходных положений границы муниципальных образований, действовавших на 6 октября 2003 года, можно приступить к разграничению оставшейся территории субъекта Российской Федерации на территории муниципальных районов и поселений с соблюдением требований Федерального закона №131-ФЗ, в том числе Переходных положений, об учете мнения населения соответствующих территорий. Статьями 12, 13 Закона установлен порядок учета мнения населения при изменении границ и преобразовании действующих муниципальных образований. В соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 84 Переходных положений наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося на 8 октября 2003 года муниципальным образованием, статусом вновь создаваемых городских, сельских поселений не рассматривается как изменение границ, преобразование указанного района и осуществляется без выявления и учета мнения населения. В соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 84 наделение законом субъекта Российской Федерации городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося на 8 октября 2003 года муниципальным образованием, статусом вновь создаваемых городских округов является преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, то есть с согласия населения и городских населенных пунктов и района, выявленного путем голосования. Переходные положения умалчивают о том, требуется ли учет мнения населения (и в какой форме) при создании нового муниципального района на территории субъекта Российской Федерации или нового поселения на территории нового муниципального района. Поскольку в данном случае происходит учреждение нового муниципального образования, не влекущее изменения границ или преобразования действующих муниципальных образований, можно сделать вывод, что выявление и учет мнения населения в такой ситуации не требуется. Представляется, что наиболее разумным было бы начать создание новых муниципальных образований с деления территории субъекта Российской Федерации на муниципальные районы, установив их границы по границам административно-территориальных образований - районов, которые изначально создавались для решения задач межпоселенческого характера. Разумеется, при этом должно быть соблюдено требование пункта 16 части 1 статьи 11: границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. При определении территорий вновь создаваемых муниципальных образований - поселений следует руководствоваться требованиями части 1 статьи 11. В границах городского или сельского поселения могут находиться один или несколько населенных пунктов. В границах сельского поселения могут находиться: • один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек); • несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью на- селения - менее 3000 человек каждый); • один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения, но с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории сельского населенного пункта он может быть наделен статусом сельского поселения. Территория сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, не должна быть слишком большой: для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, как правило, должна быть обеспечена пешеходная доступность до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня. В границах городского поселения могут находиться: • один город; • один поселок с прилегающей территорией; • один город и один или несколько сельских населенных пунктов; • один поселок с прилегающей территорией и один или несколько сельских населенных пунктов. Приведенные критерии дают возможность поделить территории районов на территории городских и сельских поселений и, соответственно, установить их границы и статус. Вопрос установления статуса городского поселения - войдет оно в состав муниципального района или станет городским округом - решается органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом сложившегося статуса города: • статус города районного подчинения" соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района; • статус города "областного подчинения" соответствует статусу городского округа. Для наделения города или поселка городского типа статусом городского округа должны быть соблюдены требования части 2 статьи 11: • наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; • наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Для наделения вновь созданного муниципального образования- городского поселения, входящего в состав вновь созданного муниципального образования - муниципального района, статусом городского округа не требуется выявление и учет мнения населения соответствующих территорий. Наделение вновь созданного муниципального образования - городского поселения, входящего в состав действовавшего на 8 октября 2003 года муниципального образования - района, в соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 84 расценивается как преобразование района и осуществляется с согласия населения и городского поселения, и района, выявленного путем голосования, проводимого по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В обоих случаях органы государственной власти самостоятельно принимают решение о наделении или отказе от наделения вновь созданного муниципального образования статусом городского округа и население соответствующих территорий (в том числе через представительные органы местного самоуправления) до 1 января 2006 года не вправе выдвигать инициативу об изменении данного статуса. Реализация нового статуса всех муниципальных образований Российской Федерации начнется с 1 января 2006 года. Законом установлены критерии отнесения территорий субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой плотностью населения и к территориям с высокой плотностью населения: это территории, в которых плотность населения сельских поселений более чем в 3 раза ниже (выше) средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов, которые относятся к территориям с низкой плотностью населения и к территориям с высокой плотностью населения утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (части 3, 4 статьи 11). Согласно части 2 статьи 15 на межселенных территориях и в указанных сельских населенных пунктах, не наделенных статусом поселения, все полномочия органов местного самоуправления поселения осуществляют органы местного самоуправления муниципального района. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации на территориях с низкой плотностью населения должны сначала установить границы поселений с учетом вышеприведенных критериев. При определении границ муниципальных районов на малонаселенных территориях должны все малонаселенные территории без остатка (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения) включить в состав муниципальных районов. Особое внимание следует обратить на то, чтобы не оставалось территорий, не включенных в состав муниципальных районов, поскольку иное будет противоречить требованию части 1 статьи 10 об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года. До 1 января 2007 года допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания (абзац 2 части 3 статьи 85). 1
В соответствии с п.11 ст.5, п. 3 ст.6 и п.3 ст. 13 нового федерального закона субъекты РФ должны принять законодательные акты, устанавливающие границы муниципальных образований, либо определяющие порядок установления таких границ, а также закрепляющие условия разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, территории которых совпадают. Срок принятия этих законодательных актов определен до 1 февраля 2005г., т.к. с этого момента, например, полномочия по установлению границ муниципальных образований перейдут к уполномоченному Правительством РФ федеральному органу. Однако, как оказалось на практике, все перечисленные вопросы имеют обширное проблемное поле, где сталкиваются интересы многих субъектов взаимодействия, следовательно, законотворческий процесс идет очень медленно.2 Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: укрупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или утраты управляемости территориями. К 1 января 2006 года в Ханты-Мансийском автономном округе будет создано 113 муниципальных образований. Их основу составят 22 раннее действовавших муниципалитета в новом статусе "городских округов" или "муниципальных районов". Остальные муниципалитеты - городские и сельские поселения, будут образованы в составе муниципальных районов в соответствии с нормами федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Городские и сельские поселения будут иметь свои выборные органы власти, бюджет и самостоятельность в решении вопросов местного значения. "Мы не ошиблись, сохранив в основе то, что до сегодняшнего дня эффективно действовало и не стали трогать границы районов, существующих сейчас. Также мы предоставили статус городских округов тем городам, которые являлись муниципальными образованиями на момент принятия законов", - прокомментировал ход административной реформы начальник Управления по вопросам местного самоуправления Алексей Крылов. По его словам, новая система местного самоуправления направлена на улучшение жизни людей, что возможно при условии четкого разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнем власти. Одной из главных проблем реформы местного самоуправления Алексей Крылов назвал отсутствие кадрового потенциала для работы на уровне поселений. Новый ФЗ, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное установление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
По мнению А.В. Кынева реализация нового Федерального закона 2003 г. в части изменения статуса уже существующих муниципальных образований, "создает "остроконфликтные ситуации и ведет к дестабилизации сложившейся во многих регионах системы управления". Во многих регионах муниципальная реформа "по Козаку" уже стала приводить к хаосу, породив внутрирегиональный сепаратизм. Один из таких конфликтов разгорелся в столице Республики Коми - городе Сыктывкар".1
Получается, что у городов "областного подчинения" два выбора - или оставаясь городским округом, отделять все поселки в новообразованный район (это означает, как минимум возникновение множества проблем по землепользованию, регистрации предприятий и т.д. - редкий район при каком-либо городе имеет "безоблачные" отношения с городом), либо превращаться в город "районного подчинения", а прежней городской администрации придется "почковаться" - на собственно городскую и районную (объединяющую город и его бывшие составляющие). И все из-за того, что по закону внутри городского округа не может быть иных муниципальных образований - в результате множество конфликтов, утрата многими городами прежнего статуса, умножение числа прежних городских администраций.
Можно сделать вывод, что несомненно, и до настоящего времени в РФ существовала неоднозначная система местного самоуправления, когда в одних регионах она была одноуровневой (в регион напрямую входили города и районы), других двухуровневой (когда уже внутри районов были муниципальные образования на уровне поселений - к примеру Красноярский край), были и регионы (Курская область), где она была поселенческой, когда муниципальных образований на уровне районов просто не было и поселения напрямую подчинялись властям субъекта РФ. А некоторых регионах, например в Калмыкии, где районами одно время руководили назначаемые представители президента Калмыкии, местного самоуправления вообще практически не было. Неопределенность статуса (формально система должна была быть одноуровневой, но разные субъекты РФ ссылались на разные нормы разных федеральных законов) вела к тому, когда например в Московской области ряд поселений судились с областной администрацией, которая не давала им права стать муниципальными образованиями (в частности нашумевшее дело Ситне-Щелкановского сельского округа Ступинского района), а в других - Эвенкийский автономный округ - власти региона решили упразднить районы и напрямую подчинить муниципальные образования поселений округу (так глава упраздненной администрации Илимпийского района Н.Супряга судился с губернатором Б.Золотаревым). Спорная ситуацию возникала и вокруг возможного изменения границ Нижневартовска и Нижневартовского района. 2
Множество конфликтов было в Корякском автономном округе, где по факту существовала двухуровневая система местного самоуправления, когда округ состоит из четырех муниципальных образований районов, внутри которых в свои очередь существуют муниципальные образования сел. Кроме того, закон, устанавливая основы территориального устройства, не учитывает особенностей организации местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации. В частности, в Красноярском крае, Якутии и т.д., существуют отдельные труднодоступные малонаселенные территории, которые нецелесообразно признавать муниципальными районами. При этом закон устанавливает понятие малонаселенных территорий, но не определяет правового значения и механизма применения данного понятия. Все это может привести к неэффективной системе местного самоуправления на территории многих субъектов РФ. На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1.Действующая Конституция Российской Федерации, в отличии от Конституции Украины, не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление.
2. Реализованный, в отличии от Украины, в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном.
3. Городские и сельские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, должны быть преобразованы или их границы должны быть изменены в случаях, если их территории не удовлетворяют требованиям пунктов 5, 11, 13 части 1 статьи 11 ФЗ РФ № 131, то есть: • если в границах городского поселения находятся два (или более) города или город и один или несколько поселков; • если не соблюдается требование учета фактора пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения; • если территория поселения находится внутри территории другого поселения (пример: город Юбилейный внутри города Королева). Во всех остальных случаях органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить прежние границы указанных муниципальных образований и наделить их статусом городских или сельских поселений.
4. Новый ФЗ, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное установление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
5.Муниципальная реформа заложила идею формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных установлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах учреждать местное государственное управление (постановления КС РФ по "Удмуртскому делу", по "Курскому делу").
6. Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: укрупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или утраты управляемости территориями. §2. Территориальные основы местного самоуправления в Украине
В конституции Украины как и в других унитарных государствах (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Румыния и др.), содержатся нормы, закрепляющие систему территориальной организации государства. Данный подход, предполагающий комплексное регулирование территориальной организации, реализован и в конституциях многих государств, ранее входивших в состав СССР (Украины, Узбекистана, Армении и др.). Так, статьей 133 Конституции Украины установлено, что административно-территориальное устройство Украины включает в себя автономную республику Крым, области, районы, города, районы в городах, сельские поселения. При этом предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на уровне городов, районов в городах, сельских поселений. 1
Система местного самоуправления на Украине строится в соответствии административно-территориальным делением, который входит в компетенцию центральной власти. Как известно, на Украине конституционно установлена трехуровневая система административно-территориального деления. Административно-территориальные единицы являются территориальной основой самоуправления и создаются государством для улучшения управления на местах.
Таким образом, территориальной основой местного самоуправления на Украине являются село, посёлок, город. Области и районы представляют общие интересы территориальных громад сёл, посёлков, городов 2.
Рассмотрим эти территориальные единицы более подробно.
Итак, как отмечалось выше в составе самоуправляющихся территорий выделяются следующие. 1. Основные: а) города. Различаются города районного значения, города республиканского, областного значения и города, которые имеют специальный статус.
К категории городов районного значения принадлежат города, на территории которых размещенны промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, жилой фонд, сеть социально-культурных учреждений и предприятий с количеством населения свыше 10 тысяч жителей, преобладающая часть которого занято в промышленности или социально-культурной сфере.
К категории городов республиканского (Автономной Республики Крым), областного значения согласно закону относят города с количеством населения свыше 50 тысяч жителей, которые являются экономическими и культурными центрами, имеют развитую промышленность, коммунальное хозяйство, значительный жилой фонд.
К категории городов республиканского (Автономной Республики Крым), областного значения принадлежат также населенные пункты с количеством населения меньше чем 50 тысяч жителей, если они имеют важное промышленное, социально-культурное, историческое, оборонительное значение, перспективу экономического развития, или населенные пункты, которые включены к курортным зонам и на их территории расположенные санатории, стационарные лечебные и оздоровительные учреждения, туристические базы, другие учреждения отдыха.
Городами, которые имеют специальный статус, соответственно Конституции Украины (ст. 133), является города Киев и Севастополь 1. Особенности их статуса определен в законе Украины "О столице Украины - город-герой Киев" 2, а также в проекте закона "О городе-герое Севастополь".
Официальное толкование терминов "район", "район в городе", а также полномочий городских советов относительно самостоятельного образования и ликвидации районов в городе дал Конституционный Суд Украины 3.26 июня Конституционный Суд Украины обнародовал решение по делу о конституционном представлении 45 народных депутатов Украины об официальном толковании положений части 1 статьи 140 Конституции Украины (дело об объединении территориальных общин). Например, в городах с количеством населения не менее чем 300 тысяч жителей могут создаваться административно-территориальные единицы - районы в городах.
В свою очередь территория города, поселка, села может делиться на отдельные микрорайоны и прочие микроструктуры (улицы, кварталы, участки, жилые массивы и др.), что есть соответственно Конституции и законам Украины территориальной основой для создания органов самоорганизации население.
В соответствии с этого выделяют:
- город с районным делением самоуправляющейся территории (как правило, республиканского или регионального значения) столица Украины - Киев и город Севастополь, также наибольшие промышленные и культурные центры с населением свыше миллиона постоянных жителей (территориальных коллективов) типа мега-полисов - Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков; - город с районным делением территорий, которая есть частью самоуправляющейся территории города, который является экономическим и культурным центром с развитой промышленностью и местным хозяйством; - город (без районного деления), как правило, имеет промышленные предприятия, самостоятельное местное хозяйство (основанное не только на коммунальной собственности), достаточную для обслуживания населения социальную и культурную инфраструктуру; б) поселок городского типа - населенный пункт, расположенный при промышленных предприятиях, строительствах, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, предприятиях из производства и переработки сельскохозяйственной продукции, а также населенный пункт, на территории которого расположенные высшие и средние учебные учреждения, научно-исследовательские учреждения, санатории и прочие стационарные лечебные и оздоровительные учреждения; в) село - самоуправляющаяся территория населенного пункта или нескольких населенных пунктов с единым органом местного самоуправления и сельскохозяйственной производственной ориентацией, которая не относится к другим видам территорий, а также близлежащая к населенному пункту (пунктам) территория хуторской застройки, земель и вод сельскохозяйственного назначения 1;
Народные депутаты Украины обращают внимание на то, что "конституционное положение о праве жителей села или добровольного объединения в сельскую общину нескольких сел, поселка, города по-разному толкуется в практике законотворчества". В частности, в положениях статей 1, 6 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" речь идет о возможности только территориальных общин соседних сел добровольно объединяться в одну территориальную общину, создавать единые органы местного самоуправления и избирать сельского председателя. К тому же народные депутаты отмечают, что не каждое село, поселок, город на практике является самостоятельной административно-территориальной единицей, а его жители - самостоятельной территориальной общиной.
Конституционный Суд Украины решил, что положение части 1 статьи 140 Конституции Украины в аспекте указанных в конституционном представлении вопросов необходимо понимать так, что эти положения дают определения:
- местного самоуправления как права территориальной общины решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины;
- территориальной общины как жителей села, поселка, города или добровольного объединения жителей нескольких сел в сельскую общину.
Указанные положения не устанавливают порядка объединения или разъединения самих территориальных общин. Вопросы организации местного самоуправления, которые не урегулированы Конституцией Украины, в том числе условия и порядок объединения или разъединения территориальных общин сел, поселков, городов, должны определяться законом (статья 146 Конституции Украины).
2. Факультативные: а) область - исторически образованная составная часть региона, в территориальном коллективе которой преобладает многонациональное население с упроченными общими традициями, монолингвистическим составом и менталитетом или компактно представленные нации, этносы или эффективно действующая хозяйственная спецификация; б) район - территориальная единица, в состав которой входит часть территории области преимущественно с агропромышленным характером экономики, транспортной, информационной и другой социальной инфраструктурой, направленной на обеспечение связей между населенными пунктами, расположенными на его территории 1.
В свою очередь, районы состоят из сел, поселков, городов районного значения.
В этих территориальных единицах создаются органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.
В свою очередь сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и иные структуры самоорганизации населения и наделять их частью своей компетенции, предоставлять финансы и имущество. Среди "иных" органов местной самоорганизации населения Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" 2, кроме домовых, уличных, квартальных, называет также формы непосредственного волеизъявления народа - местные референдумы, общие собрания граждан, общественные слушания. Органы местного самоуправления села, поселка, города для более активного осуществления своих прав и реализации обязанностей могут также объединяться в ассоциации, другие формы добровольных объединений 3.
К органам местного самоуправления, представляющим общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, Конституция Украины (ст. 140) и Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" относят районные и областные советы. Вопрос организации управления районами в городах отнесен к компетенции городских советов.
Отдельной административно-территориальной единицей является Автономная Республика Крым (АРК) 1. Органами местных властей в АРК Закон Украины "Об Автономной Республике Крым" 2 называет сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы.
Избрания теоретической ориентации соотношения государственного управления и местного самоуправления зависит от государственного устройства (формы правления: президентской, парламентарной, смешанной, которые определяют структуру центральной власти, но не могут влиять на ее отношение к местному управлению, на соотношение государственного управления и местного самоуправления), и, в особенности, от государственного устройства (унитаризм, федерализм и т.д.). Обязательным условием поисков целесообразного решения рассматриваемого вопроса является отказ от отождествления административно-территориального и государственного устройства, исходя из того, что последний представляет территориальную в государственных границах организацию государства, которое определяет не только пространственную границу действия государственной власти, но и отношения между территориальными единицами, самоуправляющимися территориями, центральной и местной государственной администрацией, государственными структурами и местным самоуправлением из конституирования и управления территориями, между публичной властью (государственной и публично-самоуправляющейся) и населением 3. Украина в этом отношении определяется как унитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, которое отвечает содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины. Общими принципами такого устройства можно считать: - стойкость, неотчужденность суверенитета Республики в сфере государственного устройства и возможность трансформации суверенных прав Республики в самоуправляющиеся права самоуправляющихся территорий (деконцентрация управления); - делегирования прав центральной администрации местным ее органам (децентрализация управления); - единство, неделимость, незыблемость и целостность государственной территории; - конституционность и законность образования (реорганизации) и отмена составных частей государственного устройства; - конституционная определенная предельность децентрализации территории государства, которая обусловлена общегосударственными интересами и потребностями, управляемостью страны как единого политического, социально-экономического, экологического и правового пространства; - обеспеченность наций, национальностей, коренных народов, этносов и исторически составленных территориальных коллективов с преимуществом многонационального населения и монолингвистическим составом, упроченными общими (интернациональными, вненациональными) традициями и менталитетом - правом на национальную и территориально-культурную автономию; - единство региональной политики - государственный регионализм, ориентированное на гражданскую согласованность и внутреннюю безопасность страны; - обеспечения нормотворительной и исполнительно-распорядительной деятельности на региональном уровне - на принципе деления властей, на местном уровне - вне деления власти, но с гарантированным государством самоуправлением и самостоятельной правосубъектностью территориальной общины; - территориальное представительство в высшем представительном органе страны 1. Действие этих принципов приведет в теоретическом отношении к преодолению трактовки местного самоуправления как феномена, который противостоит государственности, на практике - к минимизации вертикальных связей, выделению в качестве самостоятельной подсистемы публичной власти местных самоуправляющихся органов, которые решают все вопросы, которые относятся к местным интересам и потребностям населения, действия подсистемы органов местной государственной администрации на территории через местные государственные органы (синтез "общественной" и "государственной" теорий местного самоуправления). Следует заметить, что в Украине в ближайшее время будет проведенная новая административная реформа, которая существенно изменит территориальное устройство республики. Уже готова Концепция такой реформы.
В Концепции определены пять направлений осуществления административной реформы: 1) создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине; 2) формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления; 3) кадровое обеспечение новой системы государственного управления; 4) укрепление и формирование новых финансово-экономических основ обеспечения системы государственного управления; 5) научное и информационное обеспечение системы государственного управления, формирование механизмов научного информационного мониторинга ее функционирования 1.
Осуществление указанных направлений рассчитано на относительно продолжительный период и включает в себя три этапа. Первый, подготовительный этап имеет целью разработку и официальное одобрение Концепции и Программы осуществления административной реформы, решение первоочередных вопросов, связанных с текущим усовершенствованием элементов существующей системы государственного управления. Второй этап связывается с внедрением организационно-правовых основ реформирования ключевых элементов системы государственного управления. Третий этап предусматривает углубление трансформационных процессов, формирование новых институтов, организационных структур и инструментов государственного управления. Меры по законодательному, кадровому, научному и информационному обеспечению реформы, укреплению и обновлению финансово-экономических основ государственного управления предполагается провести 2. Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. "О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине" (с изменениями и дополнениями) 3 предусмотрено, что Государственная комиссия по проведению в Украине административной реформы будет продолжать работу по разработке концептуальных положений проведения административной реформы. Для решения проблем территориальной основы местного самоуправления предлагается:
- законодательно ввести принцип всеобщности местного самоуправления, которое осуществлялось бы на всей территории Украины без любых ограничений;
- разработать и внедрить систему мероприятий по предоставлению статуса самостоятельных административно-территориальных единиц тем населенным пунктам, которые находятся сегодня в границах административно-территориальных границ других населенных пунктов.
С нашей точки зрения, указанная проблема может быть решена путем:
а) обеспечения территориальности местного самоуправления, которое предусматривает потерю населенным пунктом, который находится в границах границ другого населенного пункта, статуса самостоятельной административно-территориальной единицы;
б) выделения такой единицы в отдельную.
В первом случае органы местного самоуправления ликвидируются, во втором - формируются собственные.
И, наконец, хотелось бы отметить последние изменения к Конституции Украины, которые касаются местного самоуправления. Согласно Закону "О внесении изменений в Конституцию Украины" список административно-территориальных единиц Украины был пополнен наименьшими институтами - общинами (сельскими, поселковыми, городскими). Община определяется административно-территориальной единицой, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы 1.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. В территориальной организации местного самоуправления в Украине заложена поселенческая модель, так как основными самоуправляющимися территориями является города, поселки и села.
2. Несколько сел могут быть объединены, по решению жителей соответствующих территорий, в единую сельскую общину.
3. Согласно последним изменениям в законодательстве Украины, понятие общины используется как универсальное, - Община - административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы. Таким образом, могут быть не только сельские, но и поселковые, и городские общины.
4. Район и область являются факультативными территориальными единицами; - на их уровне формируются только представительные органы местного самоуправления, - районные и областные советы. Поскольку соответствующие (районные и областные) администрации являются органами государственной местной власти, территориальную модель организации местного самоуправления нельзя рассматривать как двухуровневую. § 3. Система (структура) органов местного самоуправления на Украине и в России.
Если Федеральный Закон РФ от 28 августа 1995 года обязательным фиксировал только выборный (представительный) орган, то п. 1 ст. 34 ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 года указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Обязательными указанный закон выделяет представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Из указанного правила Закон делает исключения, указывая, что структура органов местного самоуправления в определенных случаях определяется населением на референдуме либо сходе (если в муниципальном образовании насчитывается менее ста человек) самостоятельно либо представительным органом муниципального образования. К таким случаям относятся:
• образование на межселенных территориях (территориях, находящихся вне границ поселений) нового муниципального образования;
• преобразование существующего муниципального образования.
В данной ситуации следует оговориться, что ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 года содержит ненадлежащую определение, так как называет всю совокупность органов местного самоуправления структурой. Структурой является внутренняя организация каждого отдельного органа. По мнению Н.В. Колосова, слова понятие "структура органов местного самоуправления" означает внутренние подразделения местных представительных (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительных органов власти (например, отделы, департаменты, управления)1.Совокупность же органов, действующих в муниципальном образовании, называется системой. Подобной точки зрения придерживался Конституционный суд Российской Федерации, выражая правовую позицию по вопросам толкования Российской Конституции в части системы федеральных органов государственной власти и системы органов исполнительной власти. Думается, что эту позицию можно смело "переносить" и на вопросы организации муниципальной власти.1 Закон "О местном самоуправлении Украины", в отличие от российского законодательства, использует на наш взгляд, надлежащие определение, раскрывая систему органов местного самоуправление в статье 5. Система местного самоуправления, согласно данной статье включает: территориальную общину; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского председателя; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; органы самоорганизации населения. В городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета соответственно этому Закону могут образовываться районные в городе советы. Районные в городах советы образуют свои исполнительные органы и избирают председателя совета, который одновременно есть и председатель его исполнительного комитета. Некоторые новеллы внес ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 года в организацию и самих органов местного самоуправления.
Так, если до принятия указанного Закона общепринятым было название "представительный орган местного самоуправления", то теперь такой орган будет называться представительным органом муниципального образования. На наш взгляд, разница не очень существенная, поскольку местное самоуправление может осуществляться только в муниципальном образовании. Суть же самого органа остается прежней: он призван представлять интересы местного сообщества. Новое название органа подчеркивает, что в населенном пункте, не являющемся муниципальным образованием, представительного органа создаваться не должно, поскольку так или иначе все населенные пункты неизбежно будут "входить" в муниципальное образование.
Весьма существенным новшеством российской муниципальной реформы является особый порядок формирования представительного органа в муниципальном районе. Уже общеизвестным фактом является то обстоятельство, что муниципальный район в обязательном порядке будет состоять из поселений (городских либо сельских). Если представительный орган любого поселения (в том числе и городского округа) будет состоять из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, то с формированием представительного органа муниципального района складывается иная ситуация.
Представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами.
Первый способ (общий). Если специального способа не установлено уставом муниципального района, то его представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа.
Второй способ (специальный). Если в течение одного года после выдвижения предложения представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, поддержат такое предложение, то представительный орган муниципального района будет состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Норму представительства будут определять представительные органы поселений. Однако такой способ формирования возможен только по отношению к представительному органу муниципального района второго созыва, поскольку данный порядок закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
Тем самым ФЗ от 6 октября 2003 года устанавливает так называемые "косвенные" выборы депутатов представительного органа муниципального района.1
Также следует особо отметить, что ФЗ от 6 октября 2003 года уходит от вопроса двойственности при определении понятия и сущности представительного органа местного самоуправления.
ФЗ от 28 августа 1995 года в ст. 1 называет указанный орган представительным. Статья 15 того же закона говорит об обязательности выборного органа местного самоуправления. Подобная различная терминология создает некоторые затруднения и разное понимание одного термина. Законодатель, конечно же, имеет в виду, что на местах обязателен именно представительный орган, поскольку и суть его сводится именно к представительскому характеру. Статья 1 ФЗ от 28 августа 1995 года дает следующее определение представительного органа. Под ним понимается выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Таким образом, законодатель отождествляет понятия "представительный" и "выборный". Поэтому более предпочтительным представляется наименование "представительный орган". Указанную позицию занял и ФЗ от 6 октября 2003 года.
Очень интересным представляется правовой статус главы муниципального образования. ФЗ от 6 октября 2003 года в ст. 34 включает главу муниципального образования в "структуру" органов местного самоуправления.
Неизменным остается положение о том, что глава муниципального образования может быть только избран и не может назначаться. Избирается он либо населением на выборах, либо представительным органом из своего состава.
В соответствии с п. 3 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 года глава муниципального образования, избранный населением, уставом муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Не обошел проверку соответствия указанного положения Российской Конституции Конституционный суд Российской Федерации. 21 февраля 2002 года им было вынесено определение "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1.
По мнению заявителя, указанная норма противоречит ст. 32 (ч. 1 и 2) и 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, поскольку препятствует реализации гражданами избирательных прав - права избирать главу муниципального образования и депутата представительного органа местного самоуправления, наделенных каждый своей компетенцией, и быть избранными в качестве таковых; права на осуществление местного самоуправления через своих представителей - депутата представительного органа местного самоуправления и главу муниципального образования, каждый из которых наделен собственными полномочиями. Заявитель указывает, что вхождение согласно уставу муниципального образования главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления (с правом решающего голоса и правом председательствовать на заседаниях) фактически означает его руководство представительным органом местного самоуправления, что не согласуется с сущностью местного самоуправления.
Конституционный суд РФ отметил следующее. Пункт 3 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 года, предусматривая возможность наделения избранного населением главы муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, устанавливает одну из конкретных гарантий самостоятельности местного самоуправления. Эта норма не носит императивного характера, не обязывает решать данный вопрос именно так, как это ею предусмотрено, а оставляет выбор варианта его регулирования в уставах муниципальных образований на усмотрение самих местных сообществ. Тем самым подтверждается самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и право на осуществление гражданами местного самоуправления через выборные органы, а также на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. Возможность наделения главы муниципального образования правом вхождения в состав представительного органа местного самоуправления не противоречит этим конституционным принципам, поскольку по своей конституционно-правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.
В то же время устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах..." о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют диспозитивный характер. Основываясь на изложенной правовой позиции Конституционного суда РФ., можно сделать вывод о том, что ФЗ от 6 октября 2003 года более четко закрепил положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Если глава муниципального образования был избран населением, то ему предстоит выбрать: либо он будет входить в представительный орган с правом решающего голоса и одновременно являться его председателем, либо одновременно с полномочиями главы муниципального образования будет осуществлять полномочия главы местной администрации. Ни в коем случае глава муниципального образования не может одновременно быть председателем представительного органа и главой местной администрации. Естественно, что какой-то из вариантов будет изначально заложен в уставе муниципального образования.
Кем бы ни был избран глава, он в любом случае будет подконтролен и подотчетен как населению муниципального образования, так и представительному органу.
В том случае, если поселение будет состоять из менее чем 1000 человек, глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.
По мнению заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы, профессора, к.ю.н. А. А. Торшенко "в новом федеральном законе слишком гипертрофирован статус главы муниципального образования. Мало того, что эта должность (орган), как и местная администрация, являются обязательными в структуре муниципального образования (что противоречит ч.2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления), главе муниципального образования в то же время предоставлено право фактически руководить представительным органом местного самоуправления. В то же время этот орган подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления."
Интересна позиция С. Г. Соловьева, изложенная в статье "Должностное лицо местного самоуправления:вопросы теории и практики": Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" разграничивает понятия "муниципальная должность" и "муниципальный служащий", закрепляя в ч. 2 ст. 2 норму о том, что "статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается". Таким образом, главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.1
Что касается местной администрации, то в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 года она становится обязательным органом в муниципальном образовании. Закон, не давая поводов для творчества муниципальным образованиям, называет местную администрацию исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Глава местной администрации будет руководить данным органом на принципах единоначалия. Структуру местной администрации будет определять представительный орган муниципального образования. Если главой местной администрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контракту представительным органом.
Факультативным органом местного самоуправления ФЗ РФ от 6 октября 2003 года называет контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетную палату либо ревизионную комиссию), предполагая, что данный орган будет действовать только в том случае, если он предусмотрен уставом муниципального образования. Указанный орган будет контролировать исполнение местного бюджета, порядка распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Полагаю, что, реализуя принцип гласности и "прозрачности" осуществления местного самоуправления, уставы практически всех муниципальных образований будут содержать положение о контрольном органе. Интересным моментом является то, что данный орган может быть сформирован на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. И еще одним органом, находящимся "рядом" с системой органов местного самоуправления, является избирательная комиссия муниципального образования. ФЗ РФ от 6 октября 2003 года, перечисляя органы местного самоуправления, не включил в их число избирательную комиссию, однако уделил ей место в гл. 6 под названием "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления". Естественно, что избирательную комиссию сложно назвать органом местного самоуправления, но и неоспорим тот факт, что без ее участия не будет сформирован ни один выборный орган и ни одно выборное должностное лицо местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что ФЗ от 6 октября 2003 года совершенно по-новому подошел к вопросу организации местной власти. Система органов местного самоуправления и органов местной государственной власти в Украине изначально отличалась от российской системы.
В 1994 году в Украине на уровне села, поселка, города были проведены выборы нового состава местных рад, тогда же, всеобщим голосованием местного населения были избраны председатели местных рад, которые возглавляли местные рады и исполкомы одновременно. На уровне района, области действовали районные рады и областные рады, не имеющие своих исполнительных органов, и одновременно действовали районные и областные государственные администрации. Фактически исполнительные функции местного самоуправления по закону делегировались соответствующим районным или областным администрациям.
Таким образом была построена структура местного самоуправления в 1992 - 1997 годах. За это время местные органы самоуправления в селе, поселке, городе приобрели очень серьезный опыт осуществления местного самоуправления, за это время выросли квалифицированные кадры муниципальных работников, чиновников исполнительных органов, появился ряд ярких личностей среди мэров городов (председателей городских рад), которые сегодня все больше и больше влияют на законодательный процесс в сфере местного самоуправления. Появились различные ассоциации органов местного самоуправления. Среди них наиболее значительная - это Ассоциация городов Украины, которая сегодня объединяет около 160 городов Украины и имеет очень сильную исполнительную дирекцию, лоббирующую интересы украинских городов в правительстве. Что касается самоуправления на районном и областном уровне, то к нему отношение неоднозначное. В законе Украины о местном самоуправлении, содержатся статьи об областных и районных радах как органах, которые избираются всем населением на основе всеобщего равного избирательного права, хотя по представлению Президента и Ассоциации городов Украины эти рады должны были быть сформированы путем делегирования своих представителей соответствующими сельскими, поселковыми, городскими районного подчинения и районными городского подчинения радами и областными радами. Сначала Президент наложил вето на закон о местном самоуправлении, но при повторном рассмотрении закона Президент подписал закон в таком виде, в каком приняла Верховная Рада. Субъектами местного самоуправления и по старому, и по новому законам являются территориальные рады села, поселка, города; на районном и областном уровне действуют районные и областные рады. Все они - сельские, поселковые, районные и областные - избираются прямым голосованием при всеобщем равном избирательном праве граждан. Точно так же избираются председатели рад сел, поселков, городов, которые председательствуют на заседаниях соответствующих рад и возглавляют соответствующие исполкомы. На районном и областном уровне председатели районных и областных рад избираются депутатами соответствующих рад. Районные и областные администрации формируются их главами, которых назначает непосредственно Президент.
В новом законе несколько ослаблена роль председателей сел, поселков и городов. В прежнем законе у них были очень сильные рычаги воздействия на весь ход осуществления местного самоуправления. Так, только председатель мог созвать сессию, или только председатель мог поставить на голосование тот или иной вопрос. Только председатель мог подписать то или иное решение. Никто не мог лишить председателя полномочий досрочно, иначе, как по постановлению суда о его вине в совершении преступлений, и после того, как он был лишен депутатских полномочий депутатами местной рады. Сегодня полномочия украинских мэров сильно урезаны: если председатель рады отказывается созвать сессию, рада созывается его заместителем, если и он отказывается созывать сессию, рада созывается по инициативе одной трети депутатов рады. Если председатель и заместитель отказываются вести сессию, то ее ведет депутат, которому это поручено. Если те или иные должностные лица отказываются подписать принятое решение, решение подписывается депутатом, который по поручению депутатов ведет сессию. В предыдущем законе мэры самостоятельно утверждали состав исполнительного комитета, сегодня снова вернулись к тому, что состав исполнительного комитета утверждает рада по представлению мэра по каждой кандидатуре отдельно. Все это усиливает представительную власть на Украине.
Имеются специалисты, которые считают, что такая система взаимодействия мэра и совета может внести определенную конфронтацию: закладывается принцип "сильный мэр и сильная рада". Многое будет зависеть от того, кто будет мэром, и кто будет выполнять функции секретаря (заместитель мэра - по новому закону). Секретаря, однако, могут выбрать без разрешения мэра и без его постановления, так что очень трудно предсказать, насколько усиление представительной власти приведет к ожидаемым результатам, все будет зависеть от своеобразия, особенностей территорий и от тех людей, которые будут взаимодействовать как должностные лица: председатель рады (мэр) и секретарь (его заместитель).1
По проблеме "дуализма" местной власти высказывался и А. Кынев "...на Украине происходит хаос конституционных реформ"2. Согласно конституции Украины, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. При этом в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. На всех уровнях - областном, городском, районном, сельском - избираются местные представительные органы - советы, при этом они влияют на формирование органов исполнительной власти только в городах. Положение о назначение президентом Украины глав областных и районных государственных администраций находится в определенном противоречии со ст.5 Конституции Украины, в которой сказано, что "народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления", в соответствии с частью 4 статьи 140 конституции районные и областные советы относятся к органам местного самоуправления, которое в свою очередь признается и гарантируется на основании ст.7 конституции. Таким образом, осуществление исполнительной власти в областях и районах должны были бы осуществлять не структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации), а исполнительные структуры самих органов местного самоуправления, поскольку последние формируются непосредственно народом. А право определять свои административные (исполнительные) структуры - один из основных принципов местного самоуправления, закрепленных во Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года. Забавно, что статья 44 закона "О местном самоуправлении в Украине" прямо обязывает районные и областные советы делегировать соответствующим местным государственным администрациям все те свои основные полномочия, которые им предоставлены конституцией. То есть конституция дает органам местного самоуправления определенные права, а закон обязывает делегировать их значительную часть органам государственной власти. Фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления косвенно свидетельствует о том, что власти Украины просто боятся отдать региональную власть в руки населения, опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов. Фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.). 1
При этом советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям, поскольку не имеют своих исполнительных органов. Действующее законодательство о местных государственных администрациях и местном самоуправлении в части определения функций практически дублирует их, что приводит к ослаблению государственного и общественного контроля за результатами их деятельности, возникновению напряженности в отношениях между администрациями и советами.1
Проведенные исследования показывают, что необходимо формировать новую систему взаимоотношений между центральными и местными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления на основе децентрализации и четкого разграничения властных полномочий между ними.
Два города, Киев и Севастополь, имеют особый статус, позволяющий объединять функции региональной и местной администрации. Их департаменты взаимодействуют с соответствующими центральными министерствами. Мэр Киева, например, избирается гражданами для управления городом, но также назначается государством для выполнения государственных функций на этой территории.
Наиболее сложная обстановка складывается в Автономной республике Крым. При том что Верховная Рада Крыма избирается непосредственно населением и ее председатель является высшим должностным лицом республики, совет министров АРК фактически находится в двойном подчинении и несет ответственность не только перед Верховной Радой автономии, но и перед президентом Украины, и именно последний назначает районные государственные администрации. Неудивительно, что такая система управления дает постоянные сбои, порождая конфликты, которые подрывают внутрикрымское единство и негативно сказываются на общей ситуации в стране. 2
Постоянным явлением стали конфликты между администрациями и советами, и эти конфликты, полагает В. Кравченко, "будут нарастать, пока у нас сохраняется дуализм власти". Валерий Асадчев подчеркнул, что ударом по самоуправлению явилось закрепление в Конституции положений о государственных администрациях, которые стали фактически играть роль исполнительных органов местных советов - "что является нонсенсом".3 На основании вышеизложенного автор сделал следующие выводы:
В результате реформирования организационных основ местного самоуправления общим в системе (структуре) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти в России и на Украине можно назвать:
1. Более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном уровне системы (структуры) органов местного самоуправления. Возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.
2. Обязательным является представительный орган на уровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 устанавливает возможность так называемых "косвенных" выборы депутатов представительного органа муниципального района.
3. Должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, он может быть избран представительным органом из своего состава.
4. Законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.
Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, а также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муниципального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией на принципах единоначалия, а структуру определяет представительный орган муниципального образования. Если главой местной администрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контракту представительным органом. Глава III Полномочия органов местного самоуправления.
§1 Новая модель разграничения "уровней" полномочий в Российской Федерации.
Одной из важнейших задач нового Закона является разграничение полномочий в сфере правового регулирования организации местного самоуправления между тремя уровнями - Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Поскольку определение "общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), Российская Федерация изначально обладала широким кругом законодательных полномочий в данной сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделялись отдельными государственными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определялась Федерацией, в том числе по целому ряду направлений без какого-либо участия субъектов Российской Федерации. В то же время в России утвердилась концепция местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти, а это в свою очередь предопределило особый подход к правотворческой деятельности муниципальных образований, передачу на муниципальный уровень правового регулирования ряда вопросов законодательного характера. Опыт функционирования системы разграничения регулятивных полномочий в сфере организации местного самоуправления в Российской Федерации по Федеральному закону 1995 года показал, что закрепленное в нем разграничение не было оптимальным и нуждалось в корректировке. По вопросу о путях совершенствования российской модели разграничения правотворческих функций в указанной сфере высказывалось немало суждений. Федеральный же закон выдвинул иную модель разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления, которая, однако, представляется достаточно спорной с точки зрения последовательной реализации принципов федерализма в России.1
Наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации (как, например, при регулировании вопросов муниципальной службы, статуса выборных лиц местного самоуправления, порядка отзыва выборного лица местного самоуправления, порядка проведения местного референдума, организации и осуществления территориального общественного самоуправления, порядка регистрации уставов муниципальных образований, порядка проведения муниципально-территориальных преобразований и др.).
Хотя вопросы местного значения поселений, районов, городских округов имеют преимущественно исполнительный, управленческий характер, новый Федеральный закон существенно расширяет правотворческие полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты не только не избавляются от не свойственных им законодательных функций, а, напротив, получают дополнительные возможности для восполнения тех пробелов, которые им оставляет Федеральный закон. Так, в уставе муниципального образования предлагается регулировать основания и процедуру отзыва выборного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24), порядок реализации правотворческой инициативы (абз. 1 ч. 1 ст. 26), организации и осуществления территориального общественного самоуправления (ч. 11 ст. 27), организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28); назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан (ч. 5 ст. 29, ч. 2 ст. 30, ч. 4 ст. 31) и многие другие вопросы также полностью передаются на муниципальный уровень правового регулирования и вовсе исключаются из сферы законодательной компетенции субъектов Федерации.
Сужение сферы законодательного регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации не представляется оправданным ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Законодательная компетенция субъектов Российской Федерации в вопросах организации местного самоуправления вытекает из конституционной природы предметов совместного ведения, к которым относится в том числе установление общих принципов организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). В процессе регулирования вопросов организации муниципальной власти, когда особое значение приобретает учет региональной специфики, роль субъектов Российской Федерации трудно переоценить. За восемь лет, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении 1995 года, в регионах сложилась и достаточно стабильно функционирует обширная законодательная база, регулирующая различные вопросы организации муниципальной власти7. Бесспорно, она нуждается в совершенствовании, но не в коренном переустройстве.
Кроме того, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью его предметов ведения.
Тем не менее, несомненным достижением закона можно признать то, что он рационализировал систему разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Закон предполагает установление четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. Это такие вопросы как обеспечение населения социальным жильем, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской полмощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, транспортное обслуживание и т.д. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны будут устанавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. На примере сферы образования, в законе это решение выглядит следующим образом: за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением; органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям, устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат; органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования, неся коммунальные расходы, а также расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, в которых размещаются образовательные учреждения. Таким образом, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
За каждым из видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) закреплен соответствующий перечень предметов ведения и полномочия по их решению. При этом перечень предметов ведения муниципального района и поселения неодинаков. Городской округ объединяет предметы ведения и поселения, и муниципального района. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Например, поселение осуществляет содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов и организацию в границах поселения транспортного обслуживания населения общественным пассажирским транспортом; муниципальный район осуществляет строительство и содержание межмуниципальных автомобильных дорог и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального района межмуниципальным общественным пассажирским транспортом. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двухуровневого местного самоуправления и трех типов муниципальных образований. Подобная модель была реализована в Германии после объединения ГДР и ФРГ в 1990 году.1 После многолетних дискуссий наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой максимально эффективно и удобно для жителей именно двухуровневое местное самоуправление. Это предпочтение объясняется принципом субсидиарности, предусматривающим, что вопросы местного значения должны решаться на наиболее низком уровне из тех, которые могут их эффективно реализовать. Распределение полномочий в законодательстве Германии закреплено достаточно четко. Те задачи, которые могут быть решены как можно более близко к гражданам, решаются на уровне поселений. Задачи, которые поселениям решить не под силу, поскольку они требуют более значительных затрат или могут более эффективно реализовываться на большей территории, передаются на уровень районов. Нужно отметить, что в германском законодательстве вопросы передачи полномочий с одного уровня на другой решаются более гибко, в то время как российский законодатель более жестко закрепил вопросы местного значения для поселений и муниципальных районов в соответствующих перечнях. В Германии как при разграничении полномочий во время административной реформы 1960-1970-х годов, так и во время объединения в 1990 году при определении размеров муниципальных образований исходили из компромисса двух принципов: эффективности управления и демократичности (т.е. степени близости местной власти к населению). При этом, поскольку право решения вопросов, связанных с организацией местного самоуправления, в Германии отдано федеральным землям, разные земли по-разному выстроили такую систему. Российский законодатель также учитывает плотность населения - в статье 11 новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Понятно, что поскольку ситуация в разных субъектах Федерации и различных районах внутри одного субъекта весьма различна, приходится учитывать этот и другие факторы. С этой точки зрения нет ничего удивительного в том, что в России возникают сомнения: а так ли уж необходима двухуровневая система самоуправления в наиболее отдаленных регионах. Необходимо обратить внимание еще на одну сторону Закона. Перечень компетенций как муниципалитетов, так и муниципальных районов аналогичен перечню, установленному прежним Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и разделяет все его особенности, тянущиеся еще из советских времен.
Самой неясной в Законе является тема, связанная с природой муниципального района - "второго этажа" предлагаемой системы местного самоуправления, - и взаимоотношениями муниципального района и собственно поселений. Для прояснения этих вопросов проще всего обратиться к организации местного самоуправления ФРГ, где в рамках земель (т.е. субъектов Федерации) действуют два уровня самоуправляющихся сообществ: первый уровень - коммуны (общины) и города, второй - "крайзы" (районы) и города, приравненные к районам (в качестве конкретного примера авторы используют законодательство Баварии).
При внешнем сходстве этой системы с предлагаемой в Законе между ними существуют и глубокие различия. Район ФРГ сочетает в себе свойства нескольких структур:
во-первых, "район" - это нижний уровень государственной администрации, существующий в ФРГ, глава "района" "ландрат" выполняет функции представителя государства на территории;
во-вторых, "район" является самоуправляющимся коммунальным коллективом, если раньше "ландрат" назначался, то теперь он избирается населением, кроме того, на уровне "района" существует представительный орган, избираемый жителями.
Именно четкое понимание разницы между общиной (коммуной) и районом - коммунальным коллективом - предусматривает и совершенно иное распределение полномочий между ними, нежели предложенное в Законе. Действительно, многие дела решаются на уровне района, в рамках его бюджета происходит перераспределение средств в пользу более слабых в экономическом отношении общин; район осуществляет сам или надзирает за осуществлением коммунами многих полномочий. Однако территория района достаточно велика, а численность его жителей достигает сотен тысяч человек, что лишает его преимуществ, имеющихся у общины, - близости к жителям, возможности для них активно и непосредственно участвовать в решении местных проблем. Поэтому система построения местного самоуправления в ФРГ основана не на жестком "распределении полномочий", а на принципе субсидиарности: все местные вопросы решаются общинами, и только в том случае, когда их возможности недостаточны, осуществляются на уровне района. Более того, район не относится законодательством к муниципалитетам или муниципальным образованиям, поэтому Закон об общинах Баварии вообще ничего не говорит об устройстве и полномочиях района - эта тема обсуждается в ином законодательстве.
У общин в ФРГ существуют как собственная сфера деятельности, так и возложенная на них государством или другими публично-правовыми корпорациями, однако никакого исчерпывающего перечня собственной сферы деятельности нет: "Общинам надлежит выполнять на их территории все общественные задачи. Исключения допустимы только на основании закона... Собственная сфера деятельности общин охватывает все дела местного сообщества. В делах собственной сферы деятельности общины действуют по собственному усмотрению. Они обязаны только соблюдать законодательные предписания" Существуют и так называемые обязательные задачи самоуправления, предписанные законом, например, обязанность гарантировать снабжение граждан водой и энергией, однако способ, каким община должна выполнять эту обязанность, - ее дело. Община может иметь свою водопроводную станцию или получать воду из другого места.1
В целом идея "разностатусности" муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения - поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) - представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. Это значит, что именно данный уровень управления имеет приоритет при распределении властных полномочий: все остальные уровни "включаются" лишь тогда, когда задача передана непосредственно им с учетом ее объема и характера, а также исходя из требований эффективности управления и экономии средств (абз. 1-3 ст. 4 Хартии). Отсюда вытекает невозможность установления исчерпывающего перечня предметов ведения и полномочий низового звена местного самоуправления. Причем границы компетенции муниципалитетов не являются жесткими, могут изменяться. Не существует раз и навсегда данной сферы муниципальных задач, возможно перераспределение полномочий между различными уровнями власти в связи с изменением экономических и социальных условий и исходя из требований обеспечения общественных интересов.
Российский же вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Используемая в Законе формула о том, что "органы местного самоуправления как поселений, так и районов вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств", никоим образом не снимает указанное противоречие и вряд ли может быть рассмотрена как интерпретация принципа субсидиарности.
Серьезные изменения вносит новый ФЗ в регулирование отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дается четкое определение понятия государственного полномочия, передаваемого органам местного самоуправления; санкционируются в качестве государственных те полномочия, которые перешли автоматически к органам местного самоуправления от прежних местных Советов и их исполкомов; передача отдельных государственных полномочий должна осуществляться исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ соответственно; достаточно четко прописан механизм финансово-материального обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также государственный контроль за их осуществлением.
В целом, сохранив конституционную конструкцию местного самоуправления, установленную в РФ, отдельные положения нового ФЗ все же могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, например, касающиеся возможности временного использования органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, в том числе - введение временной финансовой администрации и т.п.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.
2. Несомненным достижением закона является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Установлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.
3. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двухуровневого местного самоуправления и трех типов муниципальных образований. В целом идея "разностатусности" муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения - поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) - представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.
4. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
§2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине
В результате реформирования государственной власти на местном уровне на Украине действуют две разные по своей природе системы органов. Это - система органов местного самоуправления, которые являются органами территориальных общин и представляют их интересы, и система органов исполнительной государственной власти, которая обеспечивает государственное управление на местах. Они являются разными по своей юридической природе, в первую очередь, чем функции и полномочия системы властных органов. Однако абсолютное распределение, полное обособление властных государственных структур от самоуправляющихся является невозможным, поскольку в них единый источник власти и в конечном итоге почти единая цель деятельности.
Закон Украины "О местном самоуправлении", который определяет систему и гарантии местного самоуправления на Украине, организацию и деятельность, правовой статус и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, к сожалению, обошел вниманием вопрос относительно разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и исполнительных органов местных советов. Это является определенным недостатком, который мешает дальнейшему развитию института местного самоуправления. Вопрос относительно разграничения функций местных госадминистраций и органов местного самоуправления возникают потому, что нередко между этими субъектами возникают конфликтные ситуации именно через разное понимание границ осуществления ими их функций и полномочий. Причиной этого является то, что в законодательстве Украины остается еще один "рудимент советского типа власти - полная тождественность функций и полномочий органов разного уровня"1.
Данная проблема является препятствием на пути реального осуществления местного самоуправления, эффективного функционирования его представительных органов. Неслучайно разработкой теоретических и практических проблем разграничения функций и полномочий этих органов занимаются ведущие украинские ученые-юристы, специалисты разных областей права. Следует отметить, что разрабатывать такую теорию необходимо на основе принципов верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов, путем проведения административной и муниципальной реформ. Установить отличие между функциями органов местного самоуправления и органов государственной власти необходимо, но и не так просто. Ведь местное самоуправление и государственная власть на Украине тесно связанные между собой, в них заключается единый источник - власть народа. Органы самоуправления не входят в систему государственной власти, однако они не существуют изолировано от органов, которые ее осуществляют на принципах объединения местных и государственных интересов. Масштабы и эффективность местного самоуправления, а затем и взнос, который оно может сделать в благосостояние общины, региона и государства, в значительной мере зависят от характера отношений между разными уровнями власти. С одной стороны, государственная власть может через законы, нормативные акты и постановления исполнительных органов вводить определенные ограничения относительно полномочий местных органов власти. С другой, - при условиях местной автономии органы самоуправления должны иметь широкую свободу в управлении подведомственной им территории 2.
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления на Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границу такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для его обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее муниципальная политика исполнительной власти может базироваться на правовых основах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления разнообразнейшие - экономические, социальные, культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и прочие. Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает разные вопросы относительно установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенционных споров и т.п.. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении на Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.
Одним из первоочередных шагов Украинского государства стало размежевания власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления. Вопрос разграничения функций и полномочий остро диктовался на протяжении всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 гг.). В особенности актуальным был вопрос о двоевластии на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.д. Дело же состояло в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались враждебно. По сути проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, присущую демократическому, социальному и правовому государству. Требуется время, а главное - создания предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры 3. Вопрос о разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой через разное понимание границы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами; между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами. Выяснить особенности функций органов самоуправление и их отличие от функций органов исполнительной государственной власти можно, лишь тщательно проанализировав специфику, особую природу двух разных систем органов власти на местах. Прежде всего, необходимо установить соотношение таких понятий, как государственное управление и управление в сфере местного самоуправления. Управление, прежде всего, предусматривает влияние на поведение людей, покорения воли одних воли других для получения определенных результатов, наличие особого механизма его реализации. Управления как организационная деятельность - это процесс реализации, функционирования власти. В свою очередь, власть - это не просто средство управления, а его необходимое условие1. Без власти нет управления. Таким образом, если мы используем дефиницию "местное самоуправление", то необходимо говорить и про местную (муниципальную) власть. Известный российский ученый профессор Г.В.Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных государств, определил местное самоуправление как "власть местного населения в делах местного значения, которая осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти" 2; местное самоуправление - самостоятельный уровень осуществления народом надлежащей нему власти. Муниципальная власть является наиболее близкой к гражданам и занятая в первую очередь решением повседневных, неотложных проблем. Она прямо заинтересованная в сильной в правовом отношении государственной власти, которая способная обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и прекращать своеволие региональной власти. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним принадлежат: четко выраженный институализированный характер (местное самоуправление является общеобязательным институтом, с решениями которого не может не считаться население территории, в границах которого оно осуществляется); наличие специфического аппарата, который осуществляет эту власть; универсальность, всеобщность; установления и сбор налогов и др. Государствоведы отмечали, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления прибавит к их реальной слабости еще и слабость правовую 3. В то же время территория местных общин есть государственной, местные жители являются гражданами государства. Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: местные дела решаются самостоятельно, однако в русле единой государственной политики; решения органов самоуправление обязательны для выполнения на их территории всеми, кому они адресованы; органы самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; в них есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможное управление; они не имеют "компетенции устанавливать свою компетенцию", то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, в отличие от государства, поскольку местное сообщество не наделенное суверенитетом. Данные органы не имеют законодательной власти. Отсутствие права выдавать законы из тех или других вопросов для данной местности, заменяя законы общие, является достаточно важным критерием, который отличает местное самоуправление 1. Органы самоуправления, наделенные нормативнотворительной функцией, выдают нормативные акты, но они не имеют силы законов, по своей природе являются подзаконными и локальными.
Для объяснения негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся такие аргументы: в их системе отсутствующая четкая иерархия; они действуют не от лица государства; вопрос местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; они имеют тесную связь с населением, чем государственные органы; меньший объем политических функций и др.
На основе этого можно сделать вывод, что муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, действует в границах территориальной общины, реализуется от ее имени органами самоуправление и основанная на нормах права. Анализ природы местной власти разрешает сделать вывод, что в ней одновременно объединяются общественный и государственный аспекты. Об этом отмечали еще государствоведы прошлого. Так, В.Матвеев писал, что относительная зависимость органов самоуправление имеет двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых непосредственно получали свои полномочия, то есть от избирателей, а с другой, - правительство, передавая часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а вследствие этого - и ввело разные способы влияния на местные органы 2.
Поэтому необходимо отметить, что несмотря на такую природу муниципальной власти, существующее сегодня конституционное деление государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельных властных системы имеет под собой практическую основу. Каждая из этих систем имеет специфические, надлежащие лишь ей признаки. Л.Велихов отмечал, что "при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, которые ему присущие и отличают его от центральной исполнительной власти". Главное различие в характере власти. Центральная исполнительная власть является властью суверенной, верховной, которая может самая по себе реформироваться; а органы местного самоуправления - власть подзаконная, что действует в порядке и в границах, указанных верховной властью 1.
Деятельность местного самоуправления и государства имеет публичный, правовой характер, но уровень и масштабы этой деятельности очень разные 2. Для местного самоуправления характерное совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного управления - нет, а иногда и противопоставления субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления является не государственные органы или должностные лица, которые назначаются сверху, а выборные представители местных общин. Происходит преобразования местной общины из участника управления у его первичного субъекта. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное влияние управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, то происходит влияние управляющей системы на самую себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляющаяся. Именно в контексте ст. 5 Конституции и Закона Украины "О местном самоуправлении" она теряет признаки структурного элемента государства, имеет ярко выраженный негосударственный характер, хотя является производной от государства, создаваемой им, функции органов самоуправления являются производными от функций государства 3.
Итак, государство является основным, но не единым средством реализации политической власти. Общество, в рамках которого функционирует государство, принимает участие в разработке и принятии государственных решений путем создания органов самоуправления. Они выполняют двойную функцию: оказывают содействие определению интересов населения административной единицы; оказывают содействие реализации права населения на самоуправление, то есть решения вопросов местного характера.
Особенности функций этих органов обусловленные теми способами, с помощью которых эти функции реализуются, то есть спецификой деятельности субъектов, на которые положено их осуществление. Так, реализация функций государства осуществляется через специальный аппарат органов государственной власти и управление, которые имеют определенный порядок формирования, организации и деятельности. Большинство функций органов местного самоуправления имеют негосударственную природу, поскольку данные органы образованы территориальными общинами, являются максимально приближенными к ним и несут ответственность перед ними. В эволюции от функций государства, государственного управления, местных органов государственной власти к функциям органов самоуправления лежит один критерий - ориентация на объект управленческого влияния. Но если государственное управление, в границах которого преимущественно реализуются функции государства и его органов, - это организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием определенных областей экономики, культуры, других сфер государственной жизни, которая основывается на принципах централизации и иерархизации, имеет вертикальный и односторонний характер, то самоуправление олицетворяет преимущественно совсем другую центробежную тенденцию, которая получает проявление в процессах дифференциации, децентрализации и деконцентрации государственной власти 1. Поэтому функции органов самоуправления, в отличие от функций государственных органов, имеют децентрализованный характер, происходит перенесения части государственной исполнительной власти на уровень населения соответствующих административно-территориальных единиц. Функции этих органов обусловленные самой природой местной демократии, ее целями и задачами. Ведь советы, как представительные органы, являются прежде всего средством реализации функций территориальных общин, они являются "формой проявления и аккумуляцией воли и интересов своих избирателей". Органы самоуправления полностью опекаются гражданами (территориальными общинами), а государство, государственные органы, хотя и поддерживают самоуправление, прежде всего проводят государственную политику и выступают арбитром баланса интересов человека, общества, окружающей среды и государства.
Функции органов самоуправления следует определять как основные, то есть наиболее общие и постоянные направления и виды муниципальной деятельности, которые выражают волю и интересы соответствующих территориальных общин и обеспечивают осуществление ими взаимоотношений с юридическими лицами, расположенными на их территории, с государственными органами, общественными объединениями и гражданами в границах полномочий, предоставленных действующим законодательством Украины. Для того чтобы определить отличие функций органов самоуправления от функций органов государственной власти (местных госадминистраций), необходимо дать определения функций последних. Закон Украины "О местных государственных администрациях" определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1. Исходя из этого их функции можно определить как основные направления и виды их деятельности по выполнению задач центральной власти на локально-региональном уровне, которые имеют государственный характер, а также осуществления делегированных органами местного самоуправления полномочий в границах действующего законодательства. Хотя комплекс отдельных проблем этих субъектов иногда почти не отличается от вопросов местного значения, которые возникают перед территориальными общинами, юридическая природа субъектов, которые созданные для решения этих вопросов, их функции и полномочия иные. Местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. По форме их функции - это виды управленческой деятельности, которые реализуются в границах государственного управления и направленные на реализацию предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий. В данном случае речь идёт не столько о децентрализации самой исполнительной власти, сколько о деконцентрации её функций.
Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
На наш взгляд, оптимальное разграничение функций этих органов возможно путем четкого определения в законодательстве объектов локальной деятельности этих органов. Самое четкое разграничение интереса государства с локальным интересом, который возможен лишь при определении дефиниций таких локальных вопросов, автоматически приведет к структуризации и разграничению компетенции органов самоуправление и государства, исключения из практики их функционирования и взаимодействия двойственности, дублирования и коллизий компетенционных полномочий 2. Кроме того, первоочередной задачей законодателя является решения вопросов относительно форм собственности, а именно: органы государственной исполнительной власти должны владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, которое является государственной собственностью, а органы самоуправления должны иметь все права относительно коммунальной. Народный депутат Украины Б.Андресюк отмечает, что причина конфликта между этими органами состоит в противоречии имущественных интересов старой номенклатуры, бюрократии, которая в дальнейшем хотела бы контролировать и распоряжаться собственностью территориальных общин, которые становятся новыми субъектами собственности имущества 1. Такое деление собственности никак не может стать границей, не будет мешать использованию эффективных способов объединения государственного управления с управлением, которое осуществляется на самоуправляющейся основе. Однако органы самоуправления фактически лишенные возможности распоряжаться надлежащей им собственностью через ее неопределенный статус.
Закон лишь в общих чертах устанавливает некоторые полномочия относительно правового регулирования коммунальной собственности. В частности, в п. 10 раздела V Закона Украины "О местном самоуправлении" определяется, что имущество, которое к принятию Конституции переданное государством к коммунальной собственности и приобретенное на других законных основаниях, кроме отчужденного в установленному законом порядке, является коммунальной собственностью соответствующих территориальных общин, сел, поселков, городов 2. Имущество, переданное в коммунальную собственность областей и районов, является общей собственностью этих общин, управление которым осуществляют районные и областные советы. Отчуждения указанного имущества осуществляется лишь по решению собственника или уполномоченного им органа. По предложению сельских, поселковых, городских советов, районные, областные советы должны принимать решение о передаче к коммунальной собственности соответствующих территориальных общин отдельных объектов общей собственности, которые находятся на их территории и удовлетворяют коллективные потребности исключительно этих общин. В этой же норме предполагается, что правовой режим имущества общей собственности определяется отдельным законом. Но соответствующий закон о коммунальной собственности до сих пор не принят, а также не определена норма относительно полномочий областных и районных советов, которые оставляют возможность для своеволия со стороны соответствующих органов в решении вопросов передачи определенных объектов к коммунальной собственности.
Круг объектов остается чрезвычайно узким, это в основном движимое и недвижимое имущество. До этого времени отсутствующая коммунальная форма собственности на такие объекты, как земля, естественные ресурсы, леса, что не разрешает создать надежные финансово-экономические основы самоуправления. Неурегулированными остаются особенности реализации права коммунальной собственности 1. В частности, не определен перечень объектов права коммунальной собственности исключительно общественного пользования, которое не подлежит приватизации, продаже, или отчуждению в любой другой форме; фактически не реализованным остается право коммунальной собственности на финансовые ресурсы, поскольку государство каждый год вмешивается в процесс формирования доходов, перераспределяет их финансовые ресурсы фактически на свое усмотрение; не полностью определенным остается порядок изъятия (выкупа) объектов и имущества этой собственности органами государственной власти. По мнению судьи Конституционного Суда Украины профессора М.Корниенка, такой порядок может предусматривать следующее: ее объекты и имущество не могут быть изъяты без согласия территориальных общин или их представительных органов. Отчуждения объектов коммунальной собственности, которые имеют особенно важное значение для территориальной общины, должно осуществляться лишь по решению местного референдума. Перечень таких объектов утверждается решением совета или в уставе территориальной общины. Объекты и имущество, которые за решениями совета передаются для обеспечения деятельности государственных органов, переходят к государственной собственности на безвозмездной основе. Органы государственной власти в таких случаях компенсируют дополнительные расходы органов самоуправления в связи с передачей таких объектов 2.
Таким образом, вопрос собственности остаётся недостаточно урегулированным, а это в свою очередь приводит к возникновению конфликтов между разными системами местной власти по поводу собственности на тот или другой объект.
Совершенствуя распределение функций органов местного самоуправления и органов государственной исполнительной власти, нужно исходить из того, что основным назначением местных госадминистраций является обеспечения выполнения Конституции и законов Украины на соответствующей территории и осуществления контрольно-надзорных полномочий за соблюдением органами самоуправления действующего законодательства. Осуществления контроля должно происходить лишь на основании, в границах полномочий и в способов, которые предусмотрены законодательством. Акты местных государственных администраций, которые противоречат Конституции Украины, решениям Конституционного Суда, актам Президента и Кабинета Министров Украины или интересам территориальных общин, могут быть обжалованы в органах исполнительной власти высшего уровня или в суде. Следует отметить, что в большинстве западных демократических стран суды имеют неопровержимый конституционный статус арбитров между разными уровнями власти. В Украине судебная практика таких споров еще не обобщенна и надлежащим образом не изучена 1.
Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Госадминистрации, их должностные лица не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев, предусмотренных законом. Такой контроль следует ограничить лишь проверкой их решений. Поэтому принципом институциональной организации власти и управления может стать принцип субсидиарности, основная идея которого состоит в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех границах, при которых общество и его составные группы несостоятельные удовлетворить разнообразные потребности. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия в решении вопросов, наиболее приближенных к гражданину, а принцип субсидиарности предусматривает, что решения принимается по возможности ближе к гражданину. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышей уровень власти. При нем ответственность органов самоуправление может определяться с учетом экономических, финансовых и других возможностей.
Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность выработать эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий госадминистраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль отыгрывала политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. Прежде всего, путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций. Выход на преимущественно правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах желательный и возможный, но в условиях недостаточного понимания роли права в общественной мысли, еще низкой правовой культуры государственных и муниципальных служащих, является довольно сложным. Поэтому не следует ожидать быстрых и высоких результатов от внедрения действующим законодательством новой системы разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает разные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и т.д. 1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, ведь Конституция и определяет принципиальные границы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушения конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические следствия, определенные Конституцией и законами.
2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине являются законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, прежде всего в части функций и полномочий двух ветвей местной власти. Это было сделано. Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, которая при определенных условиях может стать препятствием на пути перехода исполнительной власти к функциональным основам управления. Отраслевую компетенцию можно поделить на три вида 1: а) исключительную компетенцию местных государственных администраций (например, государственный контроль); б) сопредельную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной области общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые позарез требуют разграничения как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации; в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов, например, управления коммунальной собственностью). Фактически законодатель, разграничивая функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечить условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой сопредельной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирования, а соответственно и вмешательства одних органов у дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого размежевания объектов управления. Возможно это связан с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности. 3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях, приспосабливая структуры местных органов исполнительной власти к новым потребностям государственного управления. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничение функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., порождать и новые вопросы в этой сфере. В целом нормативно-правовые методы разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления являются эффективными, когда речь идет о типичных явлениях. В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который возник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и т.д. 1.
4. Самое совершенное законодательство не исключает компетенционных споров между органами. Поэтому компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к естественным явлениям: их надо понимать и использовать для общественного блага. Компетенционные споры нельзя рассматривать как зло, которого следует избегать. Они могут быть важным стимулом прогресса в правовом регулировании общественного отношения. Если спор не связанный с амбициями или другими субъективными факторами в деятельности, например, чиновников, то он свидетельствует относительно возникновения какой-то новой общественной реальности, которая требует урегулирования с учетом действующего законодательства, его принципов и т.д. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Конституция (ст. 145) и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга 1. 5. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе относительно конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования относительно конфликтной ситуации. На практике существуют также другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений относительно общей деятельности в соответствующих областях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать соответственно закону их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно также решать компетенционные споры между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но, учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет надлежащее место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах Компетенционные споры можно также согласовывать на разных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Такие внеправовые методы решения компетенционных споров являются временами более эффективные, чем правовые. Но одно второму не противоречит, если язык относительно решения таких вопросов будет идти в границах Конституции и законов Украины. Если же такое решение компетенционных споров выходит за пределы законодательства, то это может быть основанием для привлечения к юридической ответственности виновных в нарушении законности. Следует обратить внимание на то, что в связи с принятием Закона Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины" в 2006 году администрации на районном и поселковом уровнях ликвидируются вообще. Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы жителей общин, остаются районные и областные советы, их исполнительные органы, полномочия которых определены законом. Вопросы организации управления районами в городах относятся к компетенции городских советов. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления устанавливаются законом 4. В связи с этим предполагается упорядочение полномочий государственных и местных органов власти.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного управления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные управления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных услуг на государственном, региональном и местном уровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного управления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции. 2. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1, т. е. местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
2. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границу такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления. 3. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий.
4. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения
5. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые упорядочивают полномочия государственных и местных органов власти.
Заключение
1. И Конституция России, и Конституция Украины содержит дефиницию местного самоуправления, в целом соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление это "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". В ст. 140 Конституции Украины также закреплено, что местное самоуправление есть право территориальной общины - "жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины" 1. 2. Конституционные гарантии местного самоуправления в России являются наиболее обширными и более четко сформулированными, чем в Конституции Украины. Обе Конституции содержат экономические, политические, организационные и юридические гарантии реализации права на местное самоуправление, что позволяет говорить о сформулированном в Конституциях гуманитарном подходе к пониманию природы местного самоуправления. Однако практика законодательной конкретизации гарантий местного самоуправления как в Украине, так и в России, указывает на то, что в большей степени реализуется административный подход. Это особенно заметно в Украине, где местное самоуправление рассматривается скорее как часть административного права. Подобно Франции, В Украине, местное самоуправление (управление) представлено как публичный институт - форма децентрализации административного управления, организационно обособленный элемент системы публичного управления. С принятием ФЗ РФ № 131 эти тенденции также стали более заметными и в России. 3. В Российской Федерации, и в Украине, гарантирована судебная защита прав местных сообществ. В Российской Федерации такую судебную защиту осуществляет Конституционный Суд РФ, Уставные Суды Субъектов РФ, суды общей юрисдикции. В Украине это также Конституционный Суд (подробнее об этом смотрите Приложение 2 к данной работе) и суды общей юрисдикции. Важным арбитром в рассматриваемых государствах, в области обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления при проведении муниципальных реформ, выступает Конституционный Суд. В Украине, в ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов. В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение административно-правовых споров с участием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.1
4. Если анализировать новый Федеральный закон Российской Федерации, то можно сделать вывод, что он "делает шаг" в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти, тем самым "приближаясь" к системе местного самоуправления В Украине. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания угрозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства. Смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности - в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Предусматривается участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), а также устанавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
5. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Согласно украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. 6. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
7.Действующая Конституция Российской Федерации, в отличии от Конституции Украины, не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление.
8. Реализованный, в отличии от Украины, в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном.
9. Новый ФЗ РФ № 131, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное установление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
10.Муниципальная реформа в России заложила идею формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных установлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах учреждать местное государственное управление (постановления КС РФ по "Удмуртскому делу", по "Курскому делу"). В Украине район и область являются факультативными территориальными единицами; - на их уровне формируются только представительные органы местного самоуправления, - районные и областные советы. Поскольку соответствующие (районные и областные) администрации являются органами государственной местной власти, территориальную модель организации местного самоуправления нельзя рассматривать как двухуровневую. 11. Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: укрупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или утраты управляемости территориями. 12.В территориальной организации местного самоуправления в Украине заложена поселенческая модель, так как основными самоуправляющимися территориями является города, поселки и села. Несколько сел могут быть объединены, по решению жителей соответствующих территорий, в единую сельскую общину. Согласно последним изменениям в законодательстве Украины, понятие общины используется как универсальное, - община - административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы. Таким образом, могут быть не только сельские, но и поселковые, и городские общины.
13.В результате реформирования организационных основ местного самоуправления системы (структуры) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти общим для России и Украины стало:
-более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном уровне системы (структуры) органов местного самоуправления.
-возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.
-обязательным является представительный орган на уровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 устанавливает возможность так называемых "косвенных" выборы депутатов представительного органа муниципального района.
-должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, он может быть избран представительным органом из своего состава.
-законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.
14. Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, а также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муниципального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией на принципах единоначалия, а структуру определяет представительный орган муниципального образования. Если главой местной администрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контракту представительным органом. 15.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления России наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.
16. Несомненным достижением реформирования муниципальной власти в России является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Установлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.
17. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двухуровневого местного самоуправления и трех типов муниципальных образований. В целом идея "разностатусности" муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения - поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) - представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.
18. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
19. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного управления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные управления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных услуг на государственном, региональном и местном уровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики Украины, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного управления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции. 20. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом1, т. е. местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
21. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. 22. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения
23. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые упорядочивают полномочия государственных и местных органов власти.
25. Ход муниципальной реформы в Российской Федерации несет в себе значительное сужение прав местного самоуправления - (действующий ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131, и принятые ФЗ, внесшие изменение в финансовые и др. основы местного самоуправления) закрепила административный подход к пониманию юридической природы местного самоуправления как самоограничение государственной власти, передача части полномочий государственного управления на места. В Украине, наоборот, реформирование местного самоуправления приближает организацию данной ветви власти к международным стандартам, в частности: если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источников муниципального образования; если в России. Таким образом, реформирование муниципальной власти, в рассматриваемых государств, начавшись практически параллельно, взяло противоположные вектора. Муниципальная реформа в России, если так можно сказать "приблизилась" к муниципальной политике Украины в плане ухода к администрированию муниципальной власти. Ход же муниципальной реформы на Украине "приблизился" к муниципальной политике в России. Не надо забывать о том, что реформа еще продолжается. И возможно на каком то завершающем этапе, разные по своей направленности вектора муниципальной Украины и России встретятся, и государства прейдут к "единому взгляду" на местное самоуправление.
Список использованной литературы
Международно-правовые акты
1. Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г.// Международное право. -.М.: ПРОР. - 2000.С 63-67.
Нормативно-правовые акты
2.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ.- 1993. - 25 декабря. - 9 с.
3. Конституція України. // Київ : Юрінком. - 1996. - 85 с.
4.Украинская Республика. Законы. Про внесення змін до Конституції України : закон України від 8 грудня 2004 р. // Офіційний вісник України. - 2004. - № 49. - Ст. 3201. 5.Украинская Республика. Законы. Об Конституцїіном Судi України: закон України. [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http://www.ccu.gov.ua/pls/wccu/P000?lang=0 - Загл. с экрана. 6.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ // Рос. газ. - 1995. - 1 сентября. - 12 с.
7.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Рос. газ. - 2003. - 8 октября. - 9 с.
8.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ. // СЗ РФ. - 2004. - № 26. - Ст. 3176
9.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2003. - № 27. - Ст. 2709
10.Украинская Республика. Законы. Про столицю України - місто-герой Київ : закон України від 15 січня 1999 p. ". - Київ : Парлам. вид-во, 1999. - 20 с.
11.Украинская Республика. Законы. О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
12.Украинская Республика. Законы. Об органах самоорганизации населения : закон Украины от 11 июля 2001 г. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 48. - Ст. 254.
13.Украинская Республика. Законы. Об Автономной Республике Крым : закон Украины от 17 марта 1995 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 11. - Ст. 69.
14. Украинская Республика. Законы. Про місцеві державні адміністрації : закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20/21. - Ст. 190.
15.Украинская Республика. Законы. О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации с изменениями, внесенными в соответствии с Законами № 133-XIV [133-14] от 30.09.98, ВВР, 1998, № 45, ст.271; № 207-IV [207-15] от 24.10.2002 // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 48. - Ст. 361.
16.Украинская республика. Президент. ( 1999 - ; Кучма). О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине": указ Президента Украины от 22 июля 1998 г. // Офіційний вісник України. - 1999. - № 21. - Ст. 943.
17. Концепція адміністративної реформи в Україні. - Київ, 1999. - 43 с. Правовые акты судов
18.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) : постановление Конституционного суда РФ от 30 мая 1996 года // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497. 19.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева : постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля 2002 года // СЗ РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2432
20.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" : постановление Конституционного суда РФ от
10 июня 1998 года// СЗ РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 3424
21.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" : постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года // СЗ РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 70.
22.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституционного суда РФ от
15 декабря 2003 года.
23.Российская Федерация. Конституционный Суд. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации /Определение Конституционного суда РФ от 21.02.2002.// Вестник Конституционного суда Российской Федерации. - 2002. - № 4.
24.Российская Федерация. Конституционный Суд.По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации / Постановление Конституционного суда РФ от 27.01.1999 // Рос. газ. - 1999. - 8 февраля. - С. 5 25.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України , статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" : рішення Конституційного Суду України від 06.07.1999 № 7-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang=0&rej=0&pf5511=33787&htext=%20самоврядування%20самоврядування - Загл. с экрана. 26.Украинская Республика. Конституционный Суд. Щодо офіційного тлумачення окремих положень статті 10 Конституції України стосовно обов'язковості застосування державної мови органами державної влади і місцевого самоврядування, їх посадовими особами, а також у навчальному процесі в державних навчальних закладах України : рішення Конституційного Суду України від 14.12.1999 № 10-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 27.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч.5 ст.6, ч.1 ст.11, ч.4 ст.16, пунктів 3,5,6,9,10,16 ч.1 ст.26, ч.3 і ч.4 ст.41, ч.6 ст.42, статей 51,52,53,54, ч.4ст.61, ч.1 ст.62, частин першої, шостої, сьомої ст.63, частин четвертої, п'ятої, шостої ст.78, частин третьої, п'ятої, сьомої ст.79, абз.3 п.2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" : рішення Конституційного Суду України від. 09.02.2000 № 1-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 28.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) : рішення Конституційного Суду України від 19.04.2001 № 4-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 29.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа за відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п'ятого статті 248-3 Цивільного процесуального кодексу України та щодо офіційного тлумачення положення абзацу четвертого статті 248-3 ЦПК України : рішення Конституційного Суду України від 23.05.2001 № 6-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 30.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації райлнів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) : рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 № 11-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 31.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої , другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", статей 12, 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", статей 8, 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) : рішення Конституційного Суду України від 25.12.2003 № 21-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. 32.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим(справа щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим) : рішення Конституційного Суду України від 20.05.2004 № 12-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування - Загл. с экрана. Периодика
33.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления / ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН) // Государство и право. - № 5. - 1997. - С. 33-45.
10. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня. -1992. - №1. - С. 26.
34.Батанов, О. В. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права // Право України. - 1998. - № 8. - С. 23.
35.Богдан, А. Ф. Комментарий к Конституции Украины // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 1996. - № 3/4. - С. 18-23.
36.Богданова, Д. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. - 2002. - Сер.11 - № 3. - С.11-13.
37.Васильев, В. И. Местное самоуправление : закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - № 1 - С. 5-14.
38.Васильев, В. И. Муниципальная география // Российская Федерация. - 1999. - №16. - С. 27. 39.Дарден Кейт, А. Шантаж как орудие государственного господства : Украина при Кучме // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 2001. - № 3. - С. 39-42.
40.Дробуш, І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - № 10. - С. 21.
41.Захаров, И. Система органов местного самоуправления в свете реорганизации власти на местах /Муниципальная власть.2004.№ 3. С 39-48 42.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: комментарии к Переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Муниципальная власть. - 2004. - .№ 1. - С. 8-16.
43.Кружков, А. В. Местное самоуправление в России : несбывающийся поект // ПОЛИС. - 2004. - № 6. - С. 55-61.
44.Куденеев, С. Местное самоуправление - пробелы регулирования // Законность. - 2005. - № 4. - С. 2-5.
45.Кузьмин, М. А. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 29-32.
46.Курманов, М. М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. - 2004. - № 11. - С. 22-29.
47.Курочкин, А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // ПОЛИС. - 2003. - № 3. - С. 89-97.
48.Кынев, А. В. Хотели как лучше, а получилось как всегда непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму // Муниципальная власть. - 2004. - № 4. - С. 45-48.
49.Кынев, А. Украина: уроки несбывшихся реформ. 07.10.2004 [Электрон. ресурс] /А. Кынев. - Режим доступа: : http: // apn.ru
50.Лапкин, В. В. Восприятие западных институтов и ценностей в постсоветском пространстве : опыт Украины и России / В. В. Лапкин, В. И. Пантин // ПОЛИС. - 2004. - № 1. - С. 74-88.
51.Манжула, А. А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 12. - С. 63-65.
52.Мельников, Н. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Законность. - 2004. - № 7. - С. 27-30.
53.Мелентьев, А. Муниципальные правовые акты // Законность. - 2005. - № 1. - С. 40.
54.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления ("Круглый стол") // Государство и право. - 2004 г. - № 3. - С. 36-40.
55.Пятков, Д. В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 50-56.
56.Рекомендации по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Муниципальная власть. - 2004. - № 1. - С. 56-63.
57.Российский научный центр Государственного и муниципального управления : рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть. - 2004. - № 1. - С. 46-56.
58.Савва Шипов руководитель юридической службы Центра правовой поддержки местного самоуправления : зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть 2004. - № 1.- С. 104-102.
59.Соболевський, И. В. Органи місцевого самоврядування : питання визначення цивільно-правової суб'єктності // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2004. - № 8. - С. 109-110.
60.Соловьев, С. Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. - 2004. - № 3. - С. 32-35.
С. Г. Соловьев: Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики//Журнал российского права 2004. № 8.С. 34-38.
61.Субсидиарность и демократичность - два основных принципа реформы местной власти. Франц-Людвиг Кнемайнер профессор, руководитель научного центра муниципального права университета города Вюрцбурга (Федеративная Республика Германия) // Муниципальная власть. - 2004. - № 2. - С. 96-98.
62.Шувалов, И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 3-10.
Книги
63.Авакьян, С. Л. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. - М., 1994. - С. 47. 64.Административное право Украины / под ред. Ю. П. Битяка. - Харьков : Право, 2003, - 576 с. 65.Андресюк, Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні : проблеми і перспективи. - Київ : Генеза, 1997. - 180 с. 66.Баймуратов, М. Законодавство України про місцеве самоврядування : актуальні питання реалізації : збірник наукових праць Академії державного управління. - Київ, 1999. - С. 302. 67.Борденюк, В. І. Деякі проблеми законодавчого визначення повноважень місцевого самоврядування в Україні // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність. - Київ, 1997. - С. 23-24.
68.Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995. - 234 с. 69.Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - 480 с.
70.Гневко, В. А. Государственное и муниципальное управление : менеджмент территорий и отраслей. - СПб : Изд-во "Бизнес-Центр". - 2001. - 350 с.
71.Демидова, А. К. Пособие по русскому языку : научный стиль : оформление научной работы. - М. : Русский язык, 1991. - 245 с.
72.Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. - Ростов н/ Д : Изд. центр "МарТ", 2000. - 448 с. 73.Зотов, В. Б. Муниципальное управление : [учеб. для вузов]. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 279 с.
74.Ківалов, С. В. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник / С. В. Кiвалов, Л. Р. Біла - Одеса : Юридична література, 2002. - 312 с. - С. 123.
75.Кнорринг, В. И. Основы государственного и муниципального управления : учеб. для вузов. - М. : Изд-во "Экзамен", 2004. - 416 с.
76.Конституційне право України / за ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. - Київ : Ін Юре, 2002. - 544 с.
77.Копотилов, А. Ф. Местное самоуправление : сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области / А. Ф. Копотилов [и др.]. - Тюмень : Изд-во ТГУ, 2000. - 788 с.
78.Корнієнко, М. І. Концептуальні основи місцевого самоврядування України : місцеве і регіональне самоврядування. - Київ, 1992. - Вип. 2. - С. 12-13.
79.Корнієнко, M. I. Муніципальне право України. - Київ : Право, 2000. - 321 с. 80.Краснов, М. А. Введение в муниципальное право / М. А. Краснов. - М., 1993. - 345 с.
81.Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / ред. В. И. Фадеев. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - 559 с.
82.Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М. : "Формула права", 2003. - 528 с.
83.Любченко, П. Н. Местное самоуправление в городском районе // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука : короткі тези доповідей та наукових повідомлень наук. конфер. молодих учених / за ред. М. I. Панова. - Харкiв : Національна юридична академія України, 1998. - С. 21-22.
84.Масловская, Т. С. Местное самоуправление в России : монография / Т. С. Масловская, В. Д. Плесовских. - Сургут : Сургутский ун-т, 2000. - 180 с.
85.Масловская, Т. С. Правотворчество в области местного самоуправления : монография. - М. : Компания Спутник+, 2004. - 339 с.
86.Мартынов, М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России : монография. - Сургут : Изд-во СурГУ, 2003. - 198 с.
87.Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Закон и право, 2003. - 559 с.
88.Никитин, А. М. Муниципальное право / А. М. Никитин., С. Н. Бочаров, А.С. Прудников - М., 2000. - 265 с.
89.Писарев, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А. Н. Писарев. - М., 2000. - 395 с. 90.Правознавство / за ред. В. Ф. Опришка, Ф. П.Шульженка. - Київ : КНЕУ, 2003. - 767 с.
91.Рой, О. М. Система государственного и муниципального управления : учеб. пособие. - СПб : Питер, 2003. - 301 с.
92.Соловьев, С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - СПб. : Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. - 328 с.19.
93.Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации : сб. решений федеральных судов. - М., 1997. - С. 123-132. 94.Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург). - М. : Прогресс, 2003. -267 с.
95.Теория и методология муниципального управления // Муниципальное управление. - М., 2002. - С. 128. - (Энциклопедия управленческих знаний). 96.Тихомиров, Ю. А. Как готовить законы : науч-практ. пособие / Ю. А. Тихомиров [и др.].- М. : Известия, 1993. - 59 с.
97.Фрицький, О. Ф. Конституційне право України / О. Ф. Фрицький. - Київ : Юрінком Інтер, 2004. - 510 с. 98.Шугрина Е. С. Муниципальное право. - М : Юристь, 1999. - С. 15. 99.Юридическая энциклопедия / под общ. ред. Б. Н. Топорнина. - М. : Юристъ, 2001. - 1272 с.
Стандарты
100.ГОСТ 7.1-2003. Библиографическая запись. Библиографическое описание. Общие требования и правила составления. - Введ. 01-07-2004. - М. : Изд-во стандартов, 2004. - 67 с.
101.ГОСТ 7.80-2000. Библиографическая запись. Заголовок. Общие требования и правила составления. - Введ. 01-07-2001. - М. : Изд-во стандартов, 2000. - 9 с.
102.ГОСТ 7.82-2001. Библиографическая запись. Библиографическое описание электронных ресурсов. - Введ. 01-07-2002. - М. : Изд-во стандартов, 2001. - 23 с.
Электронные ресурсы
103.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" [ Электрон. ресурс] / Режим доступа: http://www.vibori.ru/Publikat/steno51103.htm
104.Морозов, С. От местного самоуправства к местному самоупралению через устав городской громады. [Электрон. ресурс] / С. Мороз. - Режим доступа: http: //www. dgki. ru / doc / ldf. htm. - Загл. с экрана.
105.Правовые основы установления и измененения административно-территориального устройства [Электрон. ресурс] - Режим доступа: http://kalinin.aktsya.ru/publish/pub15.htm - Загл. с экрана. 106.Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России (октябрь 2003 - август 2004) Инициатор реформы Президент Российской Федерации [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id= 197&mat_id =216&page_id=3860&from=theme - Загл. с экрана. 107.Белов, О. "Муниципальная реформа - границы нарежут по бюджетным соображениям" 17.06.2004 [Электрон. ресурс] / Белов Олег. - Режим доступа: http://www.nakanune.ru/articles/- Загл. с экрана. 108.Централизованная и быстро развивающаяся система: региональные и местные органы власти на Украине [Электрон. ресурс] - Режим доступа: http://www.kazanfed.ru /authors/abdrakhmanov/publ9/ - Загл. с экрана. 109.Колосов, Н. В. О некоторых гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления. [Электрон. ресурс] / Н. Колосов - Режим доступа: http://www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/20023/kolosov.html - Загл. с экрана.
110.Болтенко, Ю. Cамоуправление: Имею ли право? [Электрон. ресурс] /Ю. Болтенко- Режим доступа: http://kapital.zrpress.ru/partners/2002/1201.asp - Загл. с экрана.
111.Мамонова, В. Баланс интересов всех субъектов экономики [Электрон. ресурс] /В. Мамонова- Режим доступа: http://transeconom.boom.ru/articles/html/pr_mamonova.html - Загл. с экрана.: 112.Лубенский, А. Развитию местного самоупраления на Украине помешала ... Конституция [Электрон. ресурс] / А. Лубенский - Режим доступа: http: // Pravda.RU/ doc / 47. htm - Загл. с экрана.
Приложение 1
Закон Украины
"О местном самоуправлении в Украине"Закон України
"Про місцеве самоврядування в Україні"
территориальная община - жители, объединенные постоянным проживанием в границах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, которые имеют единственный административный центр територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр
административно-территориальная единица -
область, район, город, район в городе, поселок, село
адміністративно-територіальна одиниця - область, район, місто, район у місті, селище, село
представительский орган
местного самоуправления - выборный орган (рада), который состоит из депутатов и соответственно закону наделяется правом представлять интересы территориальной общины и принимать от ее имени решение представницький орган
місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення
районные и областные советы - органы местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов
районні та обласні ради -
органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та містисполнительные органы советов-
органы, которые соответственно Конституции Украины и этого Закона создаются сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления в границах, определенных этим и другими законами
виконавчі органи рад -
органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами
органы самоорганизации населения -
представительские органы, которые создаются частью жителей, которые временно или постоянно проживают на соответствующей территории в пределах села, поселка, города органи самоорганізації населення-
представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста
делегированные полномочия -
полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям по решению районных, областных советовделеговані повноваження -
повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районих,
обласних рад
Местное самоуправление в Украине -
это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселки, города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городовМісцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст
Приложение 2 . Постановления Конституционного Суда Украины по вопросам местного самоуправления
Решения Конституционного Суда УкраиныПеревод автора с украинского на русский языкПримечания по Закону Украины "О местном самоуправлении в Украине"№ 7-рп від 06.07.1999
Справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови
за конституційним поданням 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради
Справа щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України , статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 7-рп от 06.07.1999
Дело о совмещении должности городского председателя с мандатом народного депутата
по рассмотрению конституционного запроса 49 народных депутатов Украины и исполнительного комитета Винницкого местного совета
Об официальном толковании положений статей 38, 78 Конституции Украины статей 1, 10, 12, части второй статьи 49 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" Ст. 12. (извлечения)
...Сельский, поселковый, городской председатель не может быть депутатом другого совета, совмещать свою служебную деятельность с другой должностью, в том числе на общественных началах (кроме преподавательской, научной и творческой работы во внерабочее время), заниматься предпринимательской деятельностью, получать от этого прибыль. Ст. 42. (извлечения)
...3. Сельский, поселковый, городской председатель: ...
...20) издает распоряжения в границах своих полномочий. ... ...Сельский, поселковый, городской председатель несет персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. ...При осуществлении предоставленных полномочий сельский, поселковый, городской председатель является подотчетным, подконтрольным и ответственным перед территориальной общиной, ответственным - перед соответствующим советом, а по вопросам осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти - также подконтрольным соответствующим органам исполнительной власти. № 10-рп від 14.12.1999
Справа застосування української мови
за конституційними поданнями 51 народного депутата України
Справа про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її у навчальному процесі в навчальних закладах України № 10-рп от 14.12.1999
Дело по применению украинского языка
по рассмотрению конституционного запроса 51 народного депутата Украины
Об официальном толковании положений статьи 10 Конституции Украины в части употребления государственного языка органами государственной власти, органами местного самоуправления и использования его в образовательном процессе в образовательных основах Украины № 1-рп від. 09.02.2000
за конституційним поданням 46 народних депутатів України
Справа щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч.5 ст.6, ч.1 ст.11, ч.4 ст.16, пунктів 3,5,6,9,10,16 ч.1 ст.26, ч.3 і ч.4 ст.41, ч.6 ст.42, статей 51,52,53,54, ч.4ст.61, ч.1 ст.62, частин першої, шостої, сьомої ст.63, частин четвертої, п'ятої, шостої ст.78, частин третьої, п'ятої, сьомої ст.79, абз.3 п.2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"
№ 1-рп от 09.02.2000
по конституционному запросу46 народных депутатов Украины
По делу о проверке конституционности положений ч.5 ст.6, ч.1 ст.11, ч.4 ст.16, пунктів 3,5,6,9,10,16 ч.1 ст.26, ч.3 и ч.4 ст.41, ч.6 ст.42, статей 51,52,53,54, ч.4ст.61, ч.1 ст.62, частей первой, шестой, седьмой ст. 78, части третьей, пятой, седбмой ст. 79 абз.3 п.2 раздела "Окончательные и переходные положения" Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" Ст. 26(извлечения)
...Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются такие вопросы: ...
...41) принятие решений по вопросам административно-территориального устройства в границах и порядке, определенном этим и другими законами; Ст. 79. (извлечения)
...3. Полномочие сельского, поселкового, городского председателя при наличии оснований, предусмотренных частью второй этой статьи, и в других случаях могут быть прекращены досрочно по решению местного референдума или по решению соответствующего совета, принятым путем тайного голосования не менее как двумя третями голосов депутатов от общего состава совета. Порядок проведения местного референдума относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского председателя определяется законом о местных референдумах
Примечание автора
положение части третьей статьи 79 относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского председателя по решению соответствующего совета "в других случаях", то есть из оснований, не предусмотренных частью второй статьи 79, признано таким, что не отвечает Конституции Украины № 4-рп від 19.04.2001
Справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання
за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України
Справа щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій № 4-рп от 19.04.2001
Дело о своевременном оповещении о мирных собраниях
по конституционному запросу Министерства Внутренних дел Украины
Об официальном толковании положений части первой статьи 39 Конституции Украины о своевременном уведомлении исполнительных органов власти или органов местного самоуправления о проведении сборов, митингов, походов и демонстраций № 6-рп від 23.05.2001
Справа щодо конституційності статті 248-3 ЦПК України
конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та за конституційним зверненням громадян Будинської Світлани Олександрівни і Ковриги Сергія Володимировича
Справа за відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п'ятого статті 248-3 Цивільного процесуального кодексу України та щодо офіційного тлумачення положення абзацу четвертого статті 248-3 ЦПК України№ 6-рп от 23.05.2001
Дело о конституционности статьи 248-3 ГПК Украины
по конституционному запросу Уполномоченного по правам человека и запросам граждан Будинской Светланы Александровны и Ковриги Сергея Владимировича
По делу о проверке конституционности положений абзацев 3,4,5 статьи 248-3 Гражданского процессуального кодекса Украины и об официальном толковании положения абзаца четвертого ст. 248-3 ГПК УкраиныПримечание автора
Глава 31-А Гражданского процессуального кодекса Украины,-разъяснил Конституционный Суд Украины, - регулирует: право граждан на обращение с обжалованием в суд; предмет обжалования; порядок обращения граждан с обжалованием решений, действий либо бездействия должностных лиц, органов местного самоуправления и государственных органов в сфере управленческой деятельности как отдельной группы административно-правовых отношений.
№ 11-рп від 13.07.2001
Справа про адміністративно-територіальний устрій
за конституційним поданням народних депутатів України
Справа щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації райлнів у місті № 11-рп от 13.07.2001
Дело об административно - территориальном устройстве
по конституционному запросу народных депутатов Украины
Об официальном толковании терминов "район" и "район города", которые обозначены в п. 29 части первой ст. 85, части 5 ст. 140 Конституции Украины и понятия "организация управления районами в городах", которое обозначено в ч. 5 ст. 140 Конституции Украины и в ч. 1 ст. 11 Закона Украины "О столице Украины- городе-герое Киев", а также официальном толковании положений п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины, п. 41 ч. 1 ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" касательно полномочий местных советов самостоятельно решать вопросы создания и ликвидации районов города Ст. 1 административно-территориальная единица - область, район, город, район в городе, поселок, село; Примечание автора
Народные депутаты Украины обращают внимание на то, что "конституционное положение о праве жителей села или добровольного объединения в сельскую общину нескольких сел, поселка, города по-разному толкуется в практике законотворчества". В частности, в положениях статей 1, 6 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" речь идет о возможности только территориальных общин соседних сел добровольно объединяться в одну территориальную общину, создавать единые органы местного самоуправления и избирать сельского председателя. К тому же народные депутаты отмечают, что не каждое село, поселок, город на практике является самостоятельной административно-территориальной единицей, а его жители - самостоятельной территориальной общиной. Конституционный Суд Украины решил, что положение части 1 статьи 140 Конституции Украины в аспекте указанных в конституционном представлении вопросов необходимо понимать так, что эти положения дают определения: - местного самоуправления как права территориальной общины решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины; - территориальной общины как жителей села, поселка, города или добровольного объединения жителей нескольких сел в сельскую общину. Указанные положения не устанавливают порядка объединения или разъединения самих территориальных общин. Вопросы организации местного самоуправления, которые не урегулированы Конституцией Украины, в том числе условия и порядок объединения или разъединения территориальных общин сел, поселков, городов, должны определяться законом (статья 146 Конституции Украины).№ 21-рп від 25.12.2003
Справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у міст.і Києві)
за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України
Справі про офіційне тлумачення положень частин першої , другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", статей 12, 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", статей 8, 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування № 21-рп от 25.12.2003
Дело об особенностях организации деятельности исполнительной власти и местного самоуправления в городе Киеве
по конституционному запросу Президента Украины и 56 народных депутатов
Об официальном толковании положений ч. 1,2,3,4 ст. 118, ч.3 ст. 133, ч. 1,2,3 ст. 140, ч.2 ст. 141 Конституции Украины, ст. 23, п. 3 ч. 1 ст. 30 Закона Украины "О государственной службе", ст. 12, 79 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", ст. 10, 13, 16, п. 2 раздела "Окончательные положения" Закона Украины Закона Украины "О столице Украины- городе-герое Киев", статей 8, 10 Закона Украины "О местных государственных администрациях", ст. 18 Закона Украины "О службе в органах местного самоуправления"
№ 12-рп від 20.05.2004
Справа щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим
за конституційним поданням 50 народних депутатів України
Справа про офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим
№ 12-рп от 20.05.2004
Дело о совмещении должности сельского, поселкового, городского председателя с мандатом депутата Верховной Рады Автономной республики Крым
по конституционному запросу 50 народных депутатов
Об официальном толковании положений ч. 4 ст 12 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" касательно совмещении должности сельского, поселкового, городского председателя с мандатом депутата Верховной Рады Автономной республики Крым
1 Богданова, Д. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. - 2002. - Сер. 11- №3. - С. 11.
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ.- 1993. - 25 декабря.
2 Конституция Украини// Київ : Юрист. - 1996.
1 Никитин, А. М. Муниципальное право / А. М. Никитин., С. Н. Бочаров, А. С. Прудников - М., 2000. - С. 315.
2 Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондарь, - М., 2002. - С. 401.
3 Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / ред. В. И. Фадеев. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - С. 235.
1 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов М., 2003. - С. 34.
2 Писарев, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А. Н. Писарев. - М., 2000. - С. 95. 1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург) 2 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федер. закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ 1 Подробнее об этом см.: Централизованная и быстро развивающаяся система: региональные и местные органы власти на Украине [Электрон. ресурс] - Режим доступа: http://www.kazanfed.ru/authors/abdrakhmanov/publ9 - Загл. с экрана
2 В настоящие время министром финансов РФ А. Кудриным высказано предложение об увеличении количества местных налогов
1 См., например,: "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" [ Электрон. ресурс] / Режим доступа: http://www.vibori.ru/Publikat/steno51103.htm - Загл. с экрана.
1 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления / ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН) // Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 33-45. 1 Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации : сб. решений федер. судов. - М., 1997. - С. 123-132. 1По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) : постановление Конституционного суда РФ от 30 мая 1996 года // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497. 1 По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" : постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года // СЗ РФ. - 1996. - № 7. - С. 70.
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева : постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля 2002 года. 1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституционного суда РФ от
15 декабря 2003 года
2 Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" : постановление Конституционного суда РФ от
10 июня 1998 года
3 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - С. 46.
2 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург) 1 Морозов, С. От местного самоуправства к местному самоупралению через устав городской громады. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http: //www. dgki. ru / doc / ldf. htm. - Загл. с экрана.
1 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - С. 245.
2 Теория и методология муниципального управления // Муниципальное управление. - М., 2002. - С. 128. - (Энциклопедия управленческих знаний) 1 Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. N 148-II О местном государственном управлении в Республике Казахстан (с изменениями, внесенными в соответствии с Законами РК от 25.04.01 г. N 179-II; от 24.12.01 г. N 276-II; 21.05.02 г. N 324-II)
1 Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления ("Круглый стол") // Государство и право. - 2004 г. - № 3. - С. 36-40.
1 Бондарь, Н.С. Муниципальное право Российской Федерации / Н. С. Бондарь [и др.]. - 2002. - С. 345.
1 Конституция Украини. - Київ : Юрiнком. - 1996. 1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург). - М. : Прогресс, 2003. -267 с.
1 "Правовые основы установления и измененения административно-территориального устройства" [Электрон. ресурс] - Режим доступа: http://kalinin.aktsya.ru/publish/pub15.htm - Загл. с экрана. 1 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. - 1997. - № 1. - С. 34.
2 См., напр.: Васильев, В. И. Муниципальная география // Российская Федерация. - 1999. - №16. - С. 27. 1 Рекомендации по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Муниципальная власть 2004. - № 1. - С. 56-63.
1 Российский научный центр Государственного и муниципального управления : рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть 2004. - № 1. - С. 46-56.
1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : коммент. к Переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. // Муниципальная власть - 2004. - .№ 1. - С. 8-16.
2 Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России (октябрь 2003 - август 2004) Инициатор реформы Президент Российской Федерации [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=197&mat_id=216&page_id=3860&from=theme. - Загл. с экрана.
1 Кынев, А. В. Хотели как лучше, а получилось как всегда непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму // Муниципальная власть. - 2004. - № 4. - С. 45-48.
2 Белов, О. "Муниципальная реформа - границы нарежут по бюджетным соображениям" 17.06.2004 [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.nakanune.ru/articles/. - Загл. с экрана.
1 "Правовые основы установления и измененения административно-территориального устройства" [Электрон. ресурс] - Режим доступа: http://kalinin.aktsya.ru/publish/pub15.htm - Загл. с экрана. 2 Фрицький, О.Ф. Конституційне право України. - Київ : Юрінком Інтер, 2004. - 510 с. - С. 265.
1 Конституція України. - Киев : Юрінком, 1996. - С. 64-65.
2 Закон України від 15 січня 1999 p. "Про столицю України - місто-герой Київ". - Київ : Парлам. вид-во, 1999. - 20с.
3 Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. №11-рп/2001. Справа №1-39/2001 // Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997-2001. - Кн. 2. - С. 488-494.
1 Конституційне право України / за ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. - Київ : Ін Юре, 2002. - С. 54.
1 Фрицький, О.Ф. Конституційне право України / О. Ф. Фрицький. - Київ.: Юрінком Інтер, 2004. - С. 86.
2 О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - С. 170.
3 Об органах самоорганизации населения : закон Украины от 11 июля 2001 г. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 48. - С. 254.
1 Правознавство / за ред. В. Ф. Опришка, Ф. П. Шульженка. - Київ : КНЕУ, 2003. - С. 123.
2 Об Автономной Республике Крым : закон Украины от 17 марта 1995 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 11. - С. 69.
3 Ківалов С. В., Біла Л. P. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник. - Одеса : Юридична література, 2002. - С. 123.
1 Конституційне право України / за ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. - Київ : Ін Юре, 2002. - С. 482-483.
1 Концепція адміністративної реформи в Україні. - Київ, 1999. - С. 8.
2 Административное право Украины / под ред. Ю. П. Битяка. - Харьков : Право, 2003. - С. 19.
3 О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине : указ Президента Украины от 22 июля 1998 г. // Офіційний вісник України. - 1999. - № 21. - С. 943.
1 Про внесення змін до Конституції України : закон України від 8 грудня 2004 р. // Офіційний вісник України. - 2004. - № 49. - С. 3201.
1 Колосов, Н. В. О некоторых гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления. [Электрон. ресурс] / Н. Колосов - Режим доступа: http://www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/20023/kolosov.html - Загл. с экрана.
1 По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1), 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации/ Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999// Российская газета.1999.8 февраля.
1 Илья Захаров, к.ю.н.,заместитель директора Института юстиции Уральской государственной юридической академии. Система органов местного самоуправления в свете реорганизации власти на местах//Муниципальная власть.2004.№ 3. С 39-48
1 Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации /Определение Конституционного суда РФ от 21.02.2002.// Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2002. № 4.+
1 С. Г. Соловьев: Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики//Журнал российского права 2004. № 8.С. 34-38.
1 Пархоменко, В. Организация местного самоуправления на Украине музыкантов [Электрон. ресурс] /В. Пархоменко. - Режим доступа: http://www.strategy-pb.ru/index.php?do=biblio&doc=242&find_bbk= &find polis=&find_pub=1&time_orde =DESC&offset=0&find_title=&find_type=&find_create_date_from=&find_create_date_to=&find_body=&find=1&find_last_from=&find_last_to=&find_proj=&find_prog=&YYYY=&Mmm=&find_own. - Загл. с экрана.
2 Кынев, А. Украина: уроки несбывшихся реформ. 07.10.2004 [Электрон. ресурс] /А. Кынев. - Режим доступа: : http: // apn.ru
1 Один из самых скандальных примеров такого рода - отстранение от должности в 1998 г. мэра Одессы Э.Гурвица.
1 Мамонова, В. Баланс интересов всех субъектов экономики [Электрон. ресурс] /В. Мамонова- Режим доступа: http://transeconom.boom.ru/articles/html/pr_mamonova.html - Загл. с экрана.: 2 Кынев, А. Эффекты "майдана": политическая система Украины после кризиса 2004г.// ПОЛИС (Политические исследования). - 2005. - № 1 - С. 63-72.
3 Лубенский, А. Развитию местного самоупраления на Украине помешала ... Конституция [Электрон. ресурс] / А. Лубенский - Режим доступа: http: // Pravda.RU/ doc / 47. htm - Загл. с экрана.
1 Е. В. Гриценко. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении в свете реформы публичной власти в России 1 Субсидиарность и демократичность - два основных принципа реформы местной власти. Франц-Людвиг Кнемайнер профессор, руководитель научного центра муниципального права университета города Вюрцбурга (Федеративная Республика Германия) // Муниципальная власть 2004.- № 2. - С. 96-98.
1 Савва Шипов руководитель юридической службы Центра правовой поддержки местного самоуправления : зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть 2004.- № 1.- С. 104-102.
1 Краснов М. А. Введение в муниципальное право. - М., 1993. - С. 11.
1Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - № 10. - С. 20.
1 Ківалов, С. В., Біла, Л. P. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник. - Одеса : Юридична література, 2002. - С. 126.
1Шугрина, Е. С. Муниципальное право. - М. : Юристь, 1999. - С. 15. 2Барабашев, Г. В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня. - 1992. - № 1. - С. 25.
3Авакьян, С. Л. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. - М., 1994. - С. 47. 1Корнієнко, М. І. Концептуальні основи місцевого самоврядування України / Місцеве і регіональне самоврядування. - Київ, 1992. - Вип. 2. - С. 12-13.
2Шугрина, Е. С. Муниципальное право. - М. : Юристь, 1999. - С. 16.
1Дробуш, І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - № 10. - С. 21.
2Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995. - С. 114.
3 Борденюк, В. І. Деякі проблеми законодавчого визначення повноважень місцевого самоврядування в Україні // Ідеологія державотворення в Україні : історія і сучасність. - Київ, 1997. - С. 23-24.
1Батанов, О. В. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права // Право України. - № 8. - 1998. - С. 23.
1 Про місцеві державні адміністрації : закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20/21. - С. 190. 2 Баймуратов, М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // Збірник наукових праць Академії державного управління. - Київ, 1999. - С. 302.
1 Андресюк, Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні : проблеми і перспективи. - Київ : Генеза, 1997. - С. 10.
2 О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
1 Соболевський, И. В. Органи місцевого самоврядування : питання визначення цивільно-правової суб'єктності // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2004. - № 8. - С. 109-110.
2 Корнієнко, M. I. Муніципальне право України. - Київ : Право, 2000. - С. 78-79.
1 Дробуш, І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. - 2001. - № 10. - С. 23.
1 Манжула, А. А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 12. - С. 63-65.
1 Любченко, П. Н. Местное самоуправление в городском районе // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука : короткі тези доповідей та наукових повідомлень наук. конфер. молодих учених / за ред. М. I. Панова. - Харкiв : Національна юридична академія України, 1998. - С. 21-22.
1 Конституція України. - Київ : Юрінком, 1996. - С. 72.
1 О внесении изменений в Конституцию Украины : закон Украины от 8 декабря 2004 г. // Офіційний вісник України. - 2004. - № 49. - Ст. 3201.
1 Про місцеві державні адміністрації : закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20/21. - С. 190. 1 Конституция Украини. - Київ : Юрист, 1996. - 80 с.
1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург) 1 Про місцеві державні адміністрації : закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20/21. - С. 190. ---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
2
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа