close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Органы местного самоуправления

код для вставкиСкачать
 Курсовая работа на тему: Органы местного самоуправления
(на примере органов местного самоуправления Ставропольского края)
Автор: Белозерова Ю.В. Пятигорск, Россия
Пятигорский Государственный Технологический Университет
Кафедра: Государственного и Муниципального управления
5 курс, группа КГМУ- 11
2005г.
Введение
В курсовой работе рассмотрена тема "Органы местного самоуправления". Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.
С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц.
Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. И среди них следует назвать несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.
Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.
Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия. Исследованию подверглись проблемы совершенствования функциональных и компетенционных аспектов деятельности муниципальных органов, а также предпосылки и условия эффективности местного самоуправления, форм и видов ответственности в механизме местного самоуправления и системы государственных гарантий его осуществления.
Цели исследования состоят, во-первых, в попытке возможно более полного системного анализа правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране. Во-вторых, в исследовании понятия, существенных признаков, функций местного самоуправления, выявлении глубинных связей и опосредований, реально складывающихся между содержанием и функциональными проявлениями местного самоуправления и механизма народовластия. В-третьих, в выявлении особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства в сфере местного самоуправления в условиях становления демократии в Российской Федерации, определении основных направлений дальнейшего совершенствования муниципально-правовых отношений. В-четвертых, в выработке предложений и концептуальных выводов о формировании и функционировании системы местной власти в России. Эти цели предопределили конкретные задачи исследования:
- проанализировать особенности и проблемы реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении в современных условиях;
- исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;
- исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;
- раскрыть многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти;
- исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции органов местного самоуправления;
- выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;
- исследовать правовые основы влияния институтов прямой демократии на процесс реализации компетенции органов местного самоуправления;
- выявить предпосылки и условия эффективности осуществления местного самоуправления.
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.[11,C.529] Теория всегда связана с практикой, и именно потребность практики определяет актуальность теоретических исследований. Недооценка важности продолжения исследований в данном направлении в итоге оборачивается несовершенством действующего законодательства, проблемами в его практическом применении.
Проблемы, посвященные функционированию органов местного самоуправления широко представлены в литературе. Ряд периодических изданий подробно освящают недостатки и перспективы развития органов местного самоуправления ("Законность", "Конституционное и муниципальное право", "Российская юстиция", "Закон", "Государство и право"). Совершенно очевидно, что действующее законодательство об органах местного самоуправления нуждается в существенной ревизии, особенно на уровне специальных законов. Сегодня остро ощущается необходимость в неспешной, вдумчивой работе с привлечением большого числа специалистов, теоретиков и практиков, чтобы провести действительно основательный анализ и обобщение законодательного материала, посвященного органам местного самоуправления.[18,C.27]
Реальное, а не формальное становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Однако общественная ситуация последнего времени позволяет надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного самоуправления: это и активизация научного мира при обсуждении теории вопроса; и значительный рост общественных и политических организаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных требований; и появление многочисленной научной и практической литературы по этому вопросу - и прежде всего в регионах; и рост влияния идей самоуправления среди руководителей органов государственной власти. Все это говорит о том, что реальное становление местного самоуправления становится общественно-значимой задачей. Население активно включается в самоуправление. Местные Уставы давно стали на местах предметом самого пристального внимания, обсуждения населением, приняты и работают во многих муниципальных образованиях России.
1.Место и функции органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации
1.1. Органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации
Осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.
В современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления.
Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.[13,C.93]
Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.
Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.
Этим двум функциям и соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, "сужение" органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.
Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливают, что "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". На практике при формировании структуры органов местного самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления. [15,C.177]
Местное самоуправление в Ставропольском крае осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Ставропольского края, законами Ставропольского края, уставами муниципальных образований.
Законы Ставропольского края, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону, настоящему Закону, а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления, сущность которой заключается в более точном разграничении полномочий между государственной властью и местным самоуправлением и наделении органов местного самоуправления большими правами, продвигается вперёд. Ставропольский край в порядке эксперимента перешел на новые принципы организации местного самоуправления с первого января 2005 года - на год раньше, чем по всей Российской Федерации. Успешное завершение эксперимента будет иметь большое значение для всей страны - оно укажет ориентиры на пути к совершенствованию деятельности органов местного самоуправления. Подготовка к переходу на новую структуру органов местного самоуправления на Ставрополье, вступила в новый этап - началось формирование Советов муниципальных районов.
В настоящее время в крае имеются все условия, необходимые для проведения реформы местного самоуправления. Предстоящие изменения территориальных основ, потребуют образования в крае дополнительно двадцати пяти муниципальных районов и пятнадцати поселений. Органам местного самоуправления постоянно оказывается помощь в развитии территорий. Одна из действенных форм такой помощи - План первоочередных действий Губернатора, который формируется на основании предложений с мест и нацелен на решение наиболее сложных проблем, с которыми в одиночку органам местного самоуправления не справиться.
Согласно закону Ставропольского края "О местном самоуправлении в СК" к органам местного самоуправления относятся следующие органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, настоящим и другими законами Ставропольского края и уставами муниципальных образований:
- выборные органы местного самоуправления
- представительные органы муниципальных образований;
- другие органы местного самоуправления - органы управления муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.[10,C.291]
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Законом с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.[4,C.5]
Органы местного самоуправления муниципального образования обладают:
1) полномочиями по решению вопросов, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления Федеральным законом и настоящим Законом;
2) отдельными государственными полномочиями, которыми они наделены федеральными законами и законами Ставропольского края;
3) отдельными государственными полномочиями, которые переданы им органами государственной власти на основании договора;
4) полномочиями, переданными органами местного самоуправления других муниципальных образований на договорной основе;
5) полномочиями, переданными членами местного сообщества, иными гражданами, а также организациями.
Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что "...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения".[19,C.27]
Таким образом органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Можно сделать вывод, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.
Можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.
1.2. Компетенция органов местного самоуправления
Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.
В компетенции муниципальных органов интегрируются многие сложные и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок реализации компетенции. Объем компетенции местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией), инициативой органов местного самоуправления, уровнем обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется посредством принятия нормативных и иных правовых актов. Анализ юридической силы актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав местных администраций приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм "права вето" и через суд.
Существенное значение для исследования проблем компетенции органов местного самоуправления имеет категория "отдельных государственных полномочий", которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее законодательство позволяет говорить о двух группах государственных полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие Российской Федерации, а во-вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов Федерации. Делегирование части государственных полномочий на уровень местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для субъекта Федерации и всего государства. Это, в частности следующие полномочия: содействие децентрализации государственной власти и развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия народа в осуществлении государственных властных полномочий; повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и ожидания местных сообществ, отдельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и исполнения программных решений, реализации задач местного значения; создание через передаваемые государственные полномочия рычагов для более гибкого реагирования на требования, связанные с характером переходного этапа в стране.
Принцип передачи властных полномочий, закрепленный в Европейской Хартии о местном самоуправлении, находит все большее признание в России. Делегирование полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Самое большое распространение практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании. Опыт зарубежных государств показывает, что такая передача полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой большой проблемы местного самоуправления - финансовой, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов.
В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ пока нет перечня тех государственных полномочий, которые могут передаваться муниципальным органам. Такая позиция имеет как плюсы, так и минусы. С одной стороны, субъекты права делегирования полномочий вправе оставлять за собой свободу действий по определению в каждый конкретный период круга тех полномочий, которыми могут наделяться муниципальные органы. С другой стороны, отсутствие в законе хотя бы примерного перечня таких полномочий лишает субъекты Федерации определенных ориентиров в собственной законотворческой деятельности в этом направлении. К таким полномочиям могут быть отнесены полномочия в сферах: зашиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств; ценовой политики, статистического и бухгалтерского учета; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности; охраны памятников истории и культуры; защиты прав потребителей; занятости и социальной защищенности населения; осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий; административного производства и др.
Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий. Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности) права, обязанности и предметы ведения муниципальных образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.
Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.
Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти Ставропольского края в области местного самоуправления относятся:
1) принятие и изменение законов Ставропольского края о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов Ставропольского края о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности Ставропольского края в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между краевым бюджетом Ставропольского края и местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями Ставропольского края, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие краевых программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Ставропольского края;
13) регулирование законами Ставропольского края в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов Ставропольского края об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.
Приведенный в пункте 3.3. перечень вопросов не является исчерпывающим, так как пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.[4,C.2]
Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения. 5. Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.
В число государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в Ставропольском крае, могут входить:
1) организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения;
2) обеспечение занятости населения;
3) охрана окружающей среды на территории муниципального образования;
4) осуществление государственного архитектурно - строительного контроля;
5) ведение записи актов гражданского состояния;
6) ведение военного учета;
7) организация деятельности по вопросам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;
8) обеспечение санитарно - эпидемиологической безопасности;
9) другие полномочия, предусмотренные законами Ставропольского края.
Можно сделать вывод, что принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.
В результате анализа действующего законодательства можно сделать вывод о неудачной регламентации компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Дело в том, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не могут сами себе устанавливать полномочия, даже если в обшей форме предметы их ведения определены.
Исследование компетенции органов местного самоуправления детерминирует раскрытие сущности муниципального управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Муниципальное управление по сути своей является частью государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства.
В зависимости от выполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные и исполнительные.
2.Органы местного самоуправления как организационная структура местного сообщества
2.1.Структура органов местного самоуправления
В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.
В Конституции РФ нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Наряду с выборными органами местного самоуправления Конституция называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер.
Если в специальных Федеральных Законах, регулирующих отношения в системе органов местного самоуправления ничего не говориться об исполнительных органах, то в нормативных актах субъектов РФ они не только обозначаются, но и наделены широкими полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций.
Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.[12,C.57]
Основными принципами функционирования представительных органов являются:
1. Обязательности представительных органов в системе местного самоуправления. 2. Принцип выборности. Представительные органы формируются на основе всеобщего, равного избирательного права путем тайного голосования.
3. Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования. 4. Принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
5. Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления - т. е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа. 6. Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления. 7. Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления - представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ. 8. Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов. В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления. Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.[10,C.293] В ст. 15 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. 2) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. 3) Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении. 4) Установление местных налогов и сборов. 5) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. 6) Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования. Федеральный Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.[15,C.174]
Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании. Структура или внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно, закрепляется в Уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления. Представительный орган включает следующие структурные звенья:
1. Руководящие органы и должностные лица представительного органа. Это, например, председатель и заместитель председателя представительного органа. Они избираются из числа депутатов на первом заседании представительного органа нового созыва, функции председателя подразделяются на внешние и внутренние. Внешние функции связаны с представлением этого органа перед населением муниципального образования, организациями и органами государственной власти. Председатель принимает меры по учету интересов населения и обеспечению гласности в работе представительного органа. От имени представительного органа председатель заключает договоры. Внутренние функции председателя связаны с координацией деятельности представительного органа и руководством работы аппарата представительного органа, так, председатель созывает заседания представительного органа, руководит подготовкой заседаний, председательствует на заседании, дает поручение депутатским комиссиям и подписывает акты представительного органа. Заместитель председателя представительного органа в отсутствие председателя исполняет его обязанности. Если Уставом муниципального образования предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель и заместитель председателя представительного органа не избираются, их функции выполняет глава муниципального образования. 2. Функционально отраслевые подразделения. Это постоянные и временные комиссии. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением, представительный орган местного самоуправления образует комиссии и комитеты. В состав комиссий и комитетов входят депутаты представительного органа. Представительный орган определяет задачи, полномочия, порядок работы и срок работы комиссий и комитетов. Данные органы подконтрольны и подотчетны представительному органу. Решение комитетов и комиссий носит рекомендательный характер. 3. Депутаты представительного органа могут объединяться в группы, фракции по партийной принадлежности, политическим или иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются представительным органом. Права фракций и групп по партийной принадлежности определяются регламентом представительного органа, а также положениями о депутатских группах и фракциях. Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории организациями и структурными подразделениями местной администрации. Территориальные депутатские группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей и решают иные вопросы. Основной формой деятельности представительного органа является заседание, периодичность созыва которого определяется Уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Заседания представительного органа, как правило, проводятся не реже одного раза в месяц. Одно или несколько последовательных заседаний представительного органа с общей повесткой дня либо определённый период работы представительного органа называется сессией. Существуют следующие виды заседаний:
1. Очередные заседания - созываются главой муниципального образования, либо председателем представительного органа в соответствии с планом работы представительного органа. 2. Внеочередные заседания - созываются по мере необходимости, в силу определенных обстоятельств. Они проводятся по предложению председателя представительного органа по требованию определённой группы депутатов представительного органа, а также по требованию главы муниципального образования. Кроме того, заседания могут быть: открытыми (предполагается присутствие всех заинтересованных участников, а также представителей общественности и СМИ) и закрытыми (закрытые заседания проводятся в особых случаях, например, для обсуждения вопроса об отзыве председателя представительного органа местного самоуправления, о досрочном прекращении полномочий депутатов представительного органа и т. д., помимо депутатов на закрытых заседаниях, могут присутствовать глава муниципального образования и прокурор). Как было сказано выше, органы местного самоуправления имеют исполнительные органы. Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, "могут иметь подотчетные им исполнительные органы".
В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.[11,C.530]
Ст.16 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" закрепила положение о Главе муниципального образования. Так, уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Наименование главы муниципального образования и сроки полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Уставами муниципальных образований Ставропольского края могут быть предусмотрены следующие наименования главы муниципального образования, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции:
глава города (села, поселка и другого населенного пункта);
глава администрации;
председатель исполкома;
атаман;
староста.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.[14,C.58]
Государственную администрацию СК возглавляет глава государственной администрации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Ставропольского края.
Глава государственной администрации СК:
- осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство деятельностью органов, входящих в структуру государственной администрации;
- осуществляет в пределах своей компетенции координацию деятельности территориальных органов краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, как входящих, так и не входящих в структуру государственной администрации;
- запрашивает от территориальных органов краевых и межотраслевых органов исполнительной власти информацию, необходимую для осуществления государственной администрацией установленных задач и функций;
- представляет интересы Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края в пределах своей компетенции;
- заключает договоры с государственными органами и органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями в пределах своей компетенции;
- открывает и закрывает счета в учреждениях банков, подписывает финансовые документы;
-ежегодно представляет Губернатору Ставропольского края и Правительству Ставропольского края отчет о деятельности государственной администрации;
- назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с Губернатором Ставропольского края своих заместителей и управляющего делами государственной администрации;
- назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с руководителями краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти руководителей территориальных органов краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, входящих в структуру государственной администрации, за исключением случаев, установленных правовыми актами Губернатора Ставропольского края;
- самостоятельно принимает на работу и увольняет, назначает на должность и освобождает от должности работников государственной администрации, если это не требует указанного выше согласования;
- образует консультативные и совещательные органы, действующие на общественных началах;
- организует прием граждан, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан;
- осуществляет иные полномочия, обусловленные задачами и функциями государственной администрации и предусмотренные правовыми актами органов государственной власти Ставропольского края.
Глава государственной администрации по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает постановления, распоряжения и приказы.
Губернатор Ставропольского края вправе отменить любой акт главы государственной администрации, противоречащий законодательству Российской Федерации и законодательству Ставропольского края.
Акты, изданные главой государственной администрации, могут быть обжалованы в установленном порядке.
В отсутствие главы государственной администрации по его поручению его обязанности исполняет один из заместителей главы государственной администрации.
В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:
1) формируется представительным органом местного самоуправления;
2) создается главой местного самоуправления самостоятельно;
3) формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;
4) главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные - главой местного самоуправления самостоятельно. Согласно положению о территориальной районной администрации Ставропольского края государственная администрация создается и упраздняется Правительством Ставропольского края. Положение о государственной администрации утверждается Губернатором Ставропольского края. Районная государственная администрация создается и действует на территории, соответствующей территории административного района Ставропольского края.[8]
Территориальная администрация создается в границах административного района и города краевого значения, являющегося краевым центром данного района, для осуществления на данной территории государственных полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и Ставропольского края и непосредственном ведении Ставропольского края.
Порядок организации и деятельности государственной администрации регулируются нормативными и иными правовыми актами Губернатора Ставропольского края, Правительства Ставропольского края.
Государственная администрация подотчетна и подконтрольна Губернатору Ставропольского края и правительству Ставропольского края, а по вопросам, входящим в компетенцию краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, подконтрольна этим органам.
Финансирование деятельности государственной администрации осуществляется из средств бюджета Ставропольского края.
Основными задачами государственной администрации являются:
- осуществление функций государственного управления и контроля на соответствующей территории в пределах своих полномочий;
- обеспечение согласованности в деятельности территориальных органов, краевых, отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, краевых государственных учреждений, иных организаций, находящихся в собственности Ставропольского края и расположенных на подведомственной государственной администрации территории;
- осуществление государственных функций в качестве главного распорядителя средств бюджета Ставропольского края, направляемых в соответствии с законодательством Ставропольского края на осуществление функций государственного управления на соответствующей территории. Функции государственной администрации производны от функций Правительства Ставропольского края и функций, входящих в структуру государственной администрации территориальных органов краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти.
В функции государственной администрации входит:
- организация выполнения краевых программ социально-экономического развития на соответствующей территории;
- управление в установленном порядке имущественными объектами государственной (краевой) собственности, переданными в ведение государственной администрации;
- управление в установленном порядке государственными (краевыми)) земельными, другими природными ресурсами, переданными в ведение государственной администрации;
- содействие взиманию налогов и сборов, предусмотренных законодательством Ставропольского края, на соответствующей территории;
- согласование расчетных объемов доходов и расходов бюджетов муниципальных образований, расположенных на соответствующей территории, с органами местного самоуправления, распределение функциональных видов расходов, финансируемых из краевого и местных бюджетов, при формировании проекта консолидированного бюджета Ставропольского края;
- разработка и согласование с министерством финансов Ставропольского края расчетных объемов доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и краевого бюджета в части средств, направляемых государственной администрацией на осуществление государственных функций на соответствующей территории, при формировании консолидированного бюджета Ставропольского края;
- внесение предложений в Правительство Ставропольского края о ведении региональных налогов и сборов, установлении размеров ставок по ним и предоставлении налоговых льгот;
- направление в министерство финансов Ставропольского края ходатайств о предоставлении налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в краевой бюджет;
- направление средств краевого бюджета на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, в сумме, установленной законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год;
- предоставление министерству финансов Ставропольского края по его запросу материалов, обосновывающих необходимость выделения ссуд из краевого бюджета местным бюджетам муниципальных образований, расположенных на соответствующей территории, на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, и осуществление контроля за соблюдением срока их возврата;
- составление бюджетной росписи по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
- утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
- осуществление контроля за целевым использованием средств краевого бюджета подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств;
- подготовка и представление территориальному органу министерства финансов Ставропольского края отчетов об исполнении краевого бюджета по средствам, определенным ведомственной классификацией расходов краевого бюджета для государственной администрации;
- выступление в судах от имени казны Ставропольского края в части средств, определенных ведомственной классификацией расходов краевого бюджета для государственной администрации, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями соответствующих должностных лиц и органов, находящихся на соответствующей территории, а также по искам подведомственных организаций, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности;
- осуществление выплат по исполнительным листам из средств краевого бюджета, составляющих казну Ставропольского края, определенных ведомственной классификацией расходов краевого бюджета для государственной администрации;
- организация дорожного строительства и содержания автомобильных дорог краевого и районного значения;
- организация территориального транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи;
- организация и координация деятельности расположенных на соответствующей территории образовательных учреждений, учреждений культуры, здравоохранения, социальной защиты населения, труда и занятости населения, находящихся в государственной(краевой) собственности;
- организация и проведение спортивных, физкультурно-оздоровительных мероприятий, осуществление их финансирования;
- контроль выполнения на соответствующей территории законодательства об обеспечении общественного порядка, экономической и общественной безопасности, координация мероприятий по выполнению на соответствующей территории законодательства о всеобщей воинской обязанности;
- осуществление по поручению Губернатора Ставропольского края или правительства Ставропольского края контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления в установленном законом порядке;
- осуществление функций в соответствии с поручениями Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края.
Для организации работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть различные подразделения отраслевого и функционального назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.) и другие структурные подразделения. Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др. Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления. Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению представительным органом местного самоуправления).[17,C.29]
В структуру территориальной районной администрации Ставропольского края входят:
- глава администрации;
- заместитель(первый заместитель, заместители) главы администрации;
- отделы и службы (в соответствии со штатным расписанием), находящиеся в непосредственном подчинении главы администрации;
-территориальные органы краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, являющиеся юридическими лицами. Рис. 1. Структура территориальных органов исполнительной власти администрации Ставропольского края.
Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности (т. е. все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции РФ, законам и другим нормативно-правовым актам Российской Федерации, субъектов РФ, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также на принципах коллегиальности или единоначалия. В законах о местном самоуправлении многих субъектов РФ содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления. Институт прекращения полномочия предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в т.ч. и глав администраций. Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального образования.
Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены:
1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
2) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
3) охрана общественного порядка;
4) комплексное социально-экономическое развитие на своей территории;
5) жилищно-коммунальный комплекс;
6) муниципальное здравоохранение;
7) муниципальное образование;
8) пожарная безопасность;
9) регулирование земельных отношений;
10) охрана окружающей среды;
11) муниципальные дороги и транспорт;
12) муниципальные статистика и архивы;
13) торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;
14) культура, физическая культура и спорт;
15) социальная поддержка населения;
16) муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.
Можно отметить, что структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.
В уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления (администрации, исполкомы, отделы, управления, комитеты) и должностные лица местного самоуправления (заместители выборных должностных лиц, руководители служб), соответственно образуемые и назначаемые для выполнения отдельных исполнительных и распорядительных функций.
Порядок формирования иных органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности этих органов и должностных лиц определяются уставами муниципальных образований.
Названные органы и должностные лица подотчетны и подконтрольны соответствующим представительным органам и выборным должностным лицам и не могут наделяться компетенцией представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Если муниципальное образование имеет в своем составе поселения с небольшим числом жителей, не имеющие статуса муниципальных образований, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может назначить в каждом таком населенном пункте уполномоченного представителя (управляющего, старосту).
Таким образом по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.
Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. [15,C.174]
Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.
Было бы целесообразно ввести в практику оценку результатов деятельности органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, проведение сравнительного анализа состояния качества жизни населения до и после окончания срока полномочий муниципальных органов и их должностных лиц. Для этого потребуется разработать типовые нормативы определения и оценки параметров качества жизни населения. С учетом таких нормативов представительным органам, местной администрации муниципальных образований было бы проще отслеживать процессы, происходящие на данной территории, своевременно реагировать на намечающиеся негативные тенденции в жизнедеятельности граждан, точнее воздействовать на те механизмы самоорганизации населения, которые способствуют повышению уровня правовой культуры, общественной инициативы и активности людей, формированию институтов гражданского общества как необходимого условия утверждения подлинного народовластия.
Существование механизмов ответственности и их реализации в муниципальных отношениях способствует решению на высоком качественном уровне ряда задач местного самоуправления. 2.2.Ответственность органов местного самоуправления
Любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.
Существование механизмов ответственности и их реализации в муниципальных отношениях способствует решению на высоком качественном уровне ряда задач местного самоуправления. Во-первых, обеспечивается зависимость муниципальных органов и их должностных лиц от населения. Тем самым создается в корне отличная от командного, патерналистского управления психологическая модель отношений в территориальном сообществе. Во-вторых, создаются предпосылки для самоорганизации жителей, а также для проецирования ответственности органов местного самоуправления на самих жителей (одним из ключевых моментов в определении, закрепленном в Европейской Хартии о местном самоуправлении, является понятие "решение населением вопросов местной жизни под свою ответственность"). В-третьих, принцип самостоятельности местного самоуправления не перерастает в бесконтрольность муниципальных органов.
В соответствии со статьей 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами. В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия. Однако механизм юридической ответственности содержит явные логические противоречия, суть которых может быть сведена к следующему. Во-первых, неясно, кто и в каких случаях обращается в суд для проверки актов органов местного самоуправления; во-вторых, нет никаких указаний о том, за какой период деятельности органов местного самоуправления анализируются их акты; в-третьих, из нормы закона не следует, каким должно быть конкретное основание для обращения законодательного органа субъекта РФ в соответствующий суд; в-четвертых, неясно, на основании каких процессуальных установлений суд будет оценивать акты органов местного самоуправления, какие критерии следует использовать для установления количества и характера выявленных нарушений. Ну а в том, что меры ответственности применяет не суд, а законодательный орган субъекта Федерации, усматривается попытка подменить юридическую ответственность политической, тем более что заключение суда отнюдь не влечет автоматического прекращения полномочий "проштрафившегося" органа или должностного лица, а лишь может служить основанием для принятия такого решения. [12,C.57] Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные акты, за совершенные неправомерные действия или ненадлежащее исполнение своих полномочий.
Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.
В соответствии со статьей 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает только по одному основанию - в результате "утраты доверия населения". Порядок и условия ответственности в результате утраты доверия населения определяются в соответствии с уставами муниципальных образований. Санкцией, являющейся результатом утраты доверия, служит досрочное прекращение полномочий представительного органа в целом, отдельного депутата или выборного должностного лица местного представительного учреждения власти.
В соответствии со статьями 47 вышеупомянутого закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Ставропольского края несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.[4,C.6]
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Ставропольского края, федеральных законов, законов Ставропольского края, устава муниципального образования.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Ставропольского края, федеральных законов, законов Ставропольского края, устава муниципального образования Государственная Дума Ставропольского края может обратиться в краевой суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Ставропольского края, законам Ставропольского края, уставу муниципального образования.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Ставропольского края, законам Ставропольского края, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения Государственной Думой Ставропольского края вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом Ставропольского края.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами Ставропольского края, уставами муниципальных образований.
Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, законов Ставропольского края и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.[6]
Опротестованный прокурором акт органа или должностного лица местного самоуправления приостанавливает свое действие со дня принесения протеста прокурора до принятия решения по существу протеста.
Таким образом, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования, государству, физическим и юридическим лицам в соответствии с законом. Порядок и условия ответственности в результате утраты доверия населения определяются в соответствии с уставами муниципальных образований. Санкцией, являющейся результатом утраты доверия, служит досрочное прекращение полномочий представительного органа в целом, отдельного депутата или выборного должностного лица местного представительного учреждения власти.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные акты, за совершенные неправомерные действия или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления служит важнейшим средством контроля со стороны населения и государства за деятельностью выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Заключение
Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.
В результате анализа действующего законодательства можно сделать вывод о неудачной регламентации компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Дело в том, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не могут сами себе устанавливать полномочия, даже если в обшей форме предметы их ведения определены.
Закрепляя принципиальные положения делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (наличие закона, передача средств, контроль государства за реализацией полномочий), действующее законодательство практически не определяет механизм правового регулирования отношений, возникающих при реализации этих государственных полномочий. Во-первых, при делегировании полномочий другие органы получают такие правотворческие права и обязанности, которых у них ранее не было; во-вторых, делегирующий полномочия орган не теряет своей компетенции на издание нормативных правовых актов по данному кругу вопросов.
Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.
Исследование компетенции органов местного самоуправления детерминирует раскрытие сущности муниципального управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Муниципальное управление по сути своей является частью государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства.
Было бы целесообразно ввести в практику оценку результатов деятельности органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, проведение сравнительного анализа состояния качества жизни населения до и после окончания срока полномочий муниципальных органов и их должностных лиц. Для этого потребуется разработать типовые нормативы определения и оценки параметров качества жизни населения. С учетом таких нормативов представительным органам, местной администрации муниципальных образований было бы проще отслеживать процессы, происходящие на данной территории, своевременно реагировать на намечающиеся негативные тенденции в жизнедеятельности граждан, точнее воздействовать на те механизмы самоорганизации населения, которые способствуют повышению уровня правовой культуры, общественной инициативы и активности людей, формированию институтов гражданского общества как необходимого условия утверждения подлинного народовластия.
Существование механизмов ответственности и их реализации в муниципальных отношениях способствует решению на высоком качественном уровне ряда задач местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные акты, за совершенные неправомерные действия или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления служит важнейшим средством контроля со стороны населения и государства за деятельностью выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Список литературы:
1. Конституция РФ
2. Гражданский кодекс РФ
3. ФЗ от 11.12.2004г. № 159 "О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ"// Российская газета 2004 15 дек. №227
4. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003г. №131 //Российская газета 2003г. 8 окт. С.1-6
5. Закон СК "О Местном самоуправлении в СК" от 28.07.2000
6. Устав Ставропольского края Принят гос. Думой СК 29 сентября 1994 года
7. Устав муниципального образования город-курорт
Пятигорск
8. Положение о территориальной районной администрации Ставропольского края. Приложение к постановлению губернатора Ставропольского края от 14 мая 2001г. №251
9. Постановление Губернатора Ставропольского края от 05.05.98г. № 313 "О совершенствовании территориального государственного управления в Ставропольском крае"
10. Глазунова Н.И. Система гос. управления. Учебник для вузов. М: ЮНИТИ-ДАНА 2003 - 551с. С.291
11. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2-е изд., прераб. и доп. М: Юристъ 2000 - 552с. С. 529
12. Пикулькин. Система гос. управления. Учебник для вузов, 2-е изд., перераб. и доп. М: ЮНИТИ-ДАНА 2001 -399с. С.57
13. Рой О.М. Система гос. и мун. управления. СПб 2004- 301с. С.93
14. Чиркин В.Е. Гос. управление. М: Юристъ 2001 - 320с. С. 57
15. Соловьев С. Г. "Проблемы функционирования глав муниципальных образований" Право и образование 2003 №2 С.172-177
16. Ильин А.В. "Компетенция органов местного самоуправления" Российский следователь 2004, №1. С.34-36
17. Сергеев А.А. "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов". Конституционное и муниципальное право 2004 №2. С. 27-30
18. Мельников Н.Н. "Реализация закона "Об общих принципах местного самоуправления". Законность 2004, №7. С. 27-30
19. Усков О.Ю. "Проблемы гражданской правосубъектности гос. органов и органов местного самоуправления" Журнал российского права 2003 №5. С.27
20. Соболева Л.Б."К вопросу об особенностях статуса исполнительного органа местного самоуправления". Конституционное и муниципальное право2003, №6. С.15-18
6
Документ
Категория
Муниципальное право России
Просмотров
1 750
Размер файла
303 Кб
Теги
самоуправления, орган, местного
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа