close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Правовое обеспечение работ по строительству скважин

код для вставкиСкачать
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Правовое обеспечение работ по
строительству скважин
(земельный и градостроительный аспекты)
______________________
П.П. Гончаров
консультант Lawrence Graham (CIS) LLP,
кандидат юридических наук (г. Москва)
Недропользование играет громадную роль в российской экономике, в основе своей
остающейся сырьевой.
Правовое регулирование сферы пользования недрами осуществляется комплексно. Наряду
с нормами публичного права, отношения по недропользованию регулируются также и
диспозитивно - самими их участниками, действующими автономно и в своей воле.
В процессе публичного регулирования недропользования находят свое применение нормы
земельного, градостроительного, природоохранного законодательства. Для регулирования
отдельных
аспектов
деятельности
по
пользованию
недрами
применяется
узкоспециализированное законодательство, например, нормы, регламентирующие вопросы
пожарной безопасности, нормы о лицензировании отдельных видов деятельности, в ряде
случаев нормы лесного законодательства и т.д.
В тоже время подрядные отношения, связанные с осуществлением изыскательских,
проектировочных, буровых работ, оказанием услуг по проведению геологических
исследований в скважинах, предоставлением супервайзерских услуг, связанных с контролем
за проведением работ на скважинах, регламентируются участниками этих отношений
самостоятельно в соответствии с достигнутыми взаимными договоренностями.
Применительно к строительству скважин (основным производственным объектам,
обеспечивающим достоверное изучение недр и получение дебета углеводородов) наиболее
существенные правовые и, как следствие, экономические и производственные риски
возникают у недропользователей в связи с нарушением императивных норм публичного
права.
Тем не менее, несмотря на чрезвычайную актуальность вопросов соблюдения
нормативного порядка строительства скважин, профильная правовая литература не предлагает
работ, освящающих весь комплекс необходимых мероприятий и процедур, которые должны
быть осуществлены / пройдены недропользователем для устранения возникающих при
строительстве скважин правовых рисков.
В процессе деятельности юристов-практиков ощущается насущная необходимость в
систематизации подобных знаний в связи с чем в настоящей статье будут комплексно
изложены требования, предъявляемые земельным и градостроительным законодательством к
недропользователю, осуществляющему строительство скважин, определен порядок и
особенности соблюдения таких требований, а также указаны последствия несоблюдения или
ненадлежащего соблюдения нормативно установленных требований к осуществлению
строительства скважин.
1
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Перечень таких требований в количественном выражении весьма значителен. Безусловное
соблюдение абсолютно всех требований в условиях обширной нормативной базы и общей
правовой зарегулированности строительной и производственной сферы вряд ли возможно
недропользователем. В этой связи мы рассмотрим наиболее существенные требования
земельного и градостроительного законодательства, неисполнение которых обусловит:
·
невозможность осуществления дальнейшего строительства скважин либо, при
окончании их строительства, невозможность приобретения прав на скважины;
·
риск досрочного прекращения лицензии на право пользования недрами;
·
риск значительного простоя подрядчиков недропользователя.
I. Скважины как объекты недвижимого имущества
Необходимость соблюдения при строительстве скважин требований земельного и
градостроительного законодательства предопределяется правовой природой скважин,
представляющих собой объекты недвижимого имущества.
Отнесение скважин к числу объектов недвижимости подтверждается доктринальным
осмыслением их сущности, положениями нормативных актов, а также сложившейся судебной
практикой.
1) доктринальное понимание
Основным признаком, в соответствии с которым правовая теория выделяет недвижимые
вещи, является их способность к перемещению без повреждения их сущности и уменьшения
ценности.
Применительно к объектам, представляющим собой конструкции, это базовое основание
для деления вещей на движимые и недвижимые можно переформулировать как способность к
перемещению без нарушения конструктивной целостности и хозяйственного назначения, при
условии непричинения вещи ущерба, соразмерного с ее стоимостью.
Исходя из изложенного критерия скважины, безусловно, следует относить к объектам
недвижимого имущества в связи с тем, что:
·
любое перемещение скважины влечет ее утрату как единого технического объекта,
выполняющего определенные геологические и промышленные функции,
·
любое воссоздание скважины на ином месте технически невозможно и с
производственной точки зрения будет означать строительство новой скважины.
2) легальная дефиниция
Легальное определение объектов недвижимого имущества, содержащееся в ст. 130
Гражданского кодекса РФ, в целом созвучно доктринальному пониманию их сути - законом к
недвижимым вещам отнесены объекты, прочно связанные с землей, перемещение которых без
несоразмерного ущерба их назначению невозможно. В числе прочих объектов недвижимости
законодателем указаны здания, сооружения и объекты незавершенного строительства.
На основании изложенной легальной дефиниции скважины должны быть отнесены к
объектам недвижимого имущества как потому, что в отношении скважин выполняется
правило их прочной связи с землей и невозможности перемещения без причинения
несоразмерного ущерба, так и в силу прямого указания закона. Последнее можно
проиллюстрировать на следующем примере:
2
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
·
«Сооружения» нормами ст. 130 Гражданского кодекса РФ прямо названы объектами
недвижимого имущества;
·
Согласно положениям Постановления Госстандарта РФ № 359 от 26.12.1994 г.,
утверждающего Общероссийский классификатор основных фондов, к «сооружениям»
отнесены строительные объекты, назначением которых является создание условий,
необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или
иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда;
·
В указанном классификаторе скважины (нефтяные, газовые, водозаборные,
разведочные, эксплуатационные) отнесены к подразделу «сооружения». Более того, во
вводном разделе этого акта, раскрытие понятие «сооружения» производится не только
через определение, но и на примере «нефтяной скважины».
В ходе попыток нормативно регламентировать особенности инвентаризации и учета
объектов недвижимости нефтегазовой промышленности в соответствующих нормативных
правовых актах скважины были прямо отнесены к объектам недвижимости. В качестве
подобного примера можно привести «Методические рекомендации по технической
инвентаризации и государственному техническому учету объектов недвижимости
нефтегазовой промышленности и составлению технической документации для целей
государственной регистрации прав на них», утвержденные Приказом Госстроя РФ № 90
от 24.05.2002 г., относящие скважины (кусты скважин) к объектам недвижимости.
3) судебная практика
Для юристов существенным и во много предопределяющим деловую практику и
принимаемые решения фактором для классификации тех или иных понятий является судебная
практика. Следует отметить, что в практике арбитражных судов вопрос об отнесении скважин
к сооружениям, а следовательно и к объектам недвижимости можно считать успешно
разрешенным.
Данное утверждение подтверждается как практикой федеральных арбитражных судов
округов (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 17.01.2008 г. по делу № А658031/07, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.02.2008 г. по делу № А421847/2007, Постановление ФАС Уральского округа от 01.07.2008 г. № Ф09-4632/08-С6 по
делу № А50-15724/2007 и др.), так и практикой Высшего арбитражного суда Российской
Федерации (см. Определение ВАС РФ от 10.10.2007 г. № 6799/07 по делу № А47-17143/200518 ГК и Определение ВАС РФ от 15.04.2009 г. № 3633/09 по делу № А67-1800/08).
На основании изложенного можно сделать вывод, что скважины являются одним из
видов объектов недвижимого имущества, а именно сооружениями.
В этой связи правовая природа скважин как объекта недвижимости требует от
недропользователя при строительстве скважин соблюдения порядка и совершения комплекса
действий, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством.
II. Оформление прав на земельные участки, необходимые для строительства
скважин
2.1. Оформление прав на земельный участок, на котором будет осуществлено
строительство скважины
Строительство скважины должно осуществляться на земельном участке, на который
недропользователем получен соответствующий титул, дающий ему право на пользование
таким участком для целей строительства.
3
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Исходя из принятых организационно-правовых форм, в которых осуществляют свою
деятельность недропользователи, таким титулом может выступать право аренды или право
собственности. Другие титулы на земельные участки (право постоянного (бессрочного)
пользования, право безвозмездного срочного пользования) недропользователем, являющимся
коммерческой организацией, приобретаться не могут1.
Как правило, на земельные участки, приобретаемые для целей строительства скважин,
недропользователями оформляется право аренды. Это обстоятельство обусловлено рисковым
характером строительства новых скважин, т.к. любое геологическое прогнозирование может
оказаться ошибочным, а скважины могут не оправдать возложенных на них надежд (оказаться
«сухими», обеспечивать малый дебет углеводородов и т.п.) и их эксплуатация будет
экономический не выгодной, в силу чего недропользователь будет вынужден ликвидировать
скважины и прекратить соответствующие земельные отношения. При высокой степени
доказанности наличия запасов целесообразно изначально приобретать земельные участки в
собственность.
Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в собственности физических и
юридических лиц, организационно проще, однако, как правило, строительство скважин
осуществляется недропользователями на землях, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, а также землях, государственная собственность на которые не
разграничена. Именно эти случаи (как самые актуальные) и будут рассмотрены далее.
В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для
целей строительства осуществляется как без предварительного, так и с предварительным
согласованием места размещения объекта.
С учетом специфики недропользования (определения по результатам сейсморазведки и
других исследований конкретного места для строительства скважин) предоставление
земельных участков недропользователям осуществляется с предварительным согласованием
мест размещения объектов.
Порядок получения прав на земельный участок предусматривает последовательную
реализацию следующих мероприятий:
а) Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании
места размещения объекта
На данном этапе получения прав на земельный участок потенциальный землепользователь
обращается в орган власти, уполномоченный на распоряжение публичными землями, с
заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения
скважин.
Распоряжение публичными землями осуществляется для земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, соотвественно – органами
исполнительной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления. В
соответствии с частью 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение земельными участками,
государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу,
осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных
образований.
1
Указанные виды прав приобретаются специальными субъектами - государственными и муниципальными
учреждениями, казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного
самоуправления.
4
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
В заявлении о выборе земельного участка и предварительном согласовании места
размещения скважины недропользователю следует указать требуемое место расположения
земельного участка, испрашиваемые площадь и вид права.
При определении необходимой площади земельного участка следует
руководствоваться требованиями градостроительного законодательства, а именно
Нормами
отвода земель для нефтяных и газовых скважин (СН 459-74),
утвержденными Постановлением Госстроя СССР от 25.03.1974 г. № 49. Указанный
нормативный акт предусматривает дифференцированные размеры площадей
земельных участков, отводимых под строительство скважин, в зависимости от вида
строящейся скважины, способа ее бурения и используемой при этом буровой установки.
О возможном предоставлении недропользователю земельного участка уполномоченный
орган информирует население, которое вправе принимать участие в разрешении вопроса о
предоставлении земельного участка. Как правило, соответствующая информация публикуется
в местной печати, проводятся общественные слушания в ходе которых оформляется
протокол2.
По результатам рассмотрения заявления недропользователя уполномоченным органом
оформляется акт выбора земельного участка для строительства с приложением к нему схемы
расположения такого участка на кадастровом плане / кадастровой карте соответствующей
территории3.
В дальнейшем акт выбора земельного участка под строительство утверждается решением
о предварительном согласовании места размещения объекта. Указанное решение является
основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для
строительства и действует в течение трех лет4.
б) Выполнение кадастровых работ в отношении земельного участка и его
кадастровый учет
(i) Кадастровые работы
Данный подэтап получения прав на земельный участок реализуется в порядке,
предусмотренном Главой I.1 Земельного кодекса РФ и Федеральным законом от 24.07.2007 г.
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»5 (далее – «Закон о кадастре
недвижимости»).
Существо кадастровых работ, проводимых в отношении земельного участка, составляет
осуществление уполномоченным лицом работ, в результате которых подготавливаются
документы, содержащие необходимые для осуществления кадастрового учета сведения.
В соответствии с Законом о кадастре недвижимости 6 лицами, уполномоченными на
проведение указанных выше кадастровых работ, признаются «кадастровые инженеры» физические
лица,
выдержавшие
квалификационные
экзамены
и
получившие
соответствующие аттестаты.
В период до 1 января 2011 года к проведению кадастровой деятельности, наряду с
кадастровыми инженерами, допускаются лица, обладающие на 1 марта 2008 года
правом на выполнение работ по территориальному землеустройству.
2
Часть 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ.
Часть 5 ст. 31 Земельного кодекса РФ.
4
Части 6 и 8 ст. Земельного кодекса РФ.
5
Федеральный закон № 221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости».
6
Статья 29 Федерального закона № 221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости».
3
5
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
В силу того, что специальных правил по допуску физических и юридических лиц к
проведению
работ
по
территориальному
землеустройству
действующее
законодательство не содержит, то в срок до 1 января 2011 года кадастровые работы
в отношении земельных участков вправе осуществлять любые лица, существовавшие на
1 марта 2008 года и наделенные общей правоспособностью. К правоотношениям с
такими лицами по аналогии применяются регулирующие положения Закона о кадастре
недвижимости.
Проведение кадастровых работ в отношении земельных участков производится на
основании соответствующего гражданско-правового договора, заключаемого по модели
договора подряда с тем лишь отличием, что цена договора на проведение кадастровых работ
должна быть определена путем составления твердой сметы7.
В результате проведения кадастровых работ в отношении земельного участка
подготавливается межевой план, состоящий из графической и текстовой частей, в
совокупности отражающих местоположение границ образуемого земельного участка и иные
сведения, необходимые для проведения его кадастрового учета.
В том случае если формируемый участок имеет смежных землепользователей,
обладающих земельными участками на праве собственности, пожизненного наследуемого
владения, постоянного (бессрочного) пользования и аренды8, в межевом плане приводятся
сведения об осуществленном согласовании местоположения границ земельных участков в
форме специального акта, оформляемого на обороте графической части межевого плана.
Оформление указанного акта преследует своей целью получение документального
подтверждения отсутствия претензий к местоположению границ земельных участков со
стороны смежных землепользователей и в конечном итоге стабильность оборота земельных
участков, обеспечиваемую процессуальной затруднительностью последующего заявления и
доказывания претензий со стороны смежных землепользователей, согласовавших границы
земельного участка9.
(ii) Кадастровый учет земельного участка
Постановка земельного участка на кадастровый учет производится на основании
соответствующего заявления, с которым согласно ст. 20 Закона о кадастре недвижимости
«вправе обратиться собственник земельного участка или любые иные лица». При этом
представляется, что из смысла указанного закона следует, что категория «любых иных лиц»
ограничена любыми заинтересованными в проведении кадастрового учета лицами, каковыми
в рассматриваемых обстоятельствах являются лица, в отношении которых уполномоченным
органом вынесены решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Заявление о постановке на кадастровый учет земельного участка готовится по нормативно
утвержденной форме10 и подается с приложением межевого плана и иных документов,
7
Часть 4 ст. 36 Федерального закона № 221-ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре
недвижимости».
8
О некоторых исключениях из указанного правила см. часть 3 ст. 39 Федерального закона № 221-ФЗ от
24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости».
9
Подробнее о форме и порядке подготовки межевого плана см. Приказ Министерства экономического
развития РФ от 24.11.2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его
подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ
земельных участков».
10
Формы заявлений, представляемых для осуществления кадастрового учета, утверждены Приказом
Минюста РФ от 20.02.2008 г. № 34 «Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете
недвижимого имущества».
6
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
необходимых для кадастрового учета (см. ст. 22 Закона о кадастре недвижимости). Факт
подачи документов на проведение кадастрового учета удостоверяется выдачей заявителю
соответствующей расписки в получении документов с указанием их перечня и даты
получения.
Кадастровый учет осуществляется, по общему правилу, по месту нахождения земельного
участка в соответствующем кадастровом округе в срок, не превышающий 20 (двадцати)
рабочих дней с даты подачи соответствующего заявления. Факт постановки земельного
участка на кадастровый учет подтверждается выдачей заявителю кадастрового паспорта
земельного участка.
в) Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства
Вынесение уполномоченным государственным органом или органом местного
самоуправления распорядительного акта о предоставлении земельного участка для
строительства принимается на основании соответствующего заявления недропользователя,
представленного с приложением к нему кадастрового паспорта земельного участка 11.
Соответствующее решение должно быть принято в срок не позднее двух недель с момента
подачи недропользователем указанного заявления.
Выносимое решение о предоставление земельного участка может содержать
условия и порядок возмещения недропользователем всех убытков, связанных с
изъятием этого земельного участка у землепользователей, землевладельцев,
расторжением или прекращением с ними договоров их аренды, предусматривать
права других лиц, обременяющие предоставляемый земельный участок или
ограничивающие права недропользователя на использование земельного участка в
связи
с
его
расположением
в
охранной,
санитарно-защитной
зоне,
предусматривающие особые условия охраны окружающей среды, условия
строительства (освоения) на земельном участке, обременения в виде обязанности по
строительству, ремонту или содержанию автодороги и иные ограничения,
предусмотренные федеральными законами12.
На основании принятого решения исполнительного органа государственной власти или
органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства с
недропользователем заключается договор аренды земельного участка.
Договор аренды земельного участка может быть заключен как на срок менее года, так и на
более длительный срок. В последнем случае договор подлежит обязательной государственной
регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации 13.
Срок, на который целесообразно заключать договор аренды, определяется прежде всего
геологическими и производственными соображениями недропользователя. Так, например,
если недропользователем планируется строительство поисково-оценочной скважины
сравнительно высока вероятность ее ликвидации после проведения соответствующих
исследований. При этом в случаях, когда администрирование недропользователем процесса
оформления прав на землю и организации работ бурового подрядчика позволяет начать
строительство скважины незамедлительно после получения прав на землю и закончить ее
строительство и испытание в срок до года, недропользователю целесообразно заключать
краткосрочный договор аренды земельного участка, не нуждающийся в государственной
регистрации.
11
Статья 32 Земельного кодекса РФ.
Статья 56 Земельного кодекса РФ.
13
Пункт 3 ст. 433 Гражданского кодекса РФ.
12
7
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
В том случае, если недропользователь осуществляет строительство эксплуатационных
скважин целесообразно заключать договор аренды на срок, сопоставимым со сроком, на
который предоставлена лицензия на пользование недрами.
С момента последовательного осуществления изложенных выше этапов оформления прав
на земельный участок и заключения договора аренды земельного участка (а в необходимых
случаях его государственной регистрации) недропользователь может считаться в
установленном порядке приобретшим право на пользование соответствующим земельным
участком с целью строительства. Неустранимый риск создания на данном земельном участке
самовольной постройки в связи с неотведением земельного участка для целей строительства
скважин не возникает.
1) Положения части 6 ст. 30 Земельного кодекса РФ содержат нормы, в
соответствии с которыми в случае когда земельный участок сформирован, но не
закреплен за юридическим лицом, его предоставление для целей строительства
осуществляется с проведением торгов, если иной порядок не предусмотрен
Земельным кодексом РФ.
Зачастую ссылка органа государственной власти или органа местного
самоуправления на указанную неоднозначную при ее первом прочтении норму является
основанием для воспрепятствования оформления прав недропользователя на
земельный участок для целей строительства во внеконкурсном / внеаукционном
порядке, обратившегося за предоставлением земельного участка для строительства
с предварительным согласованием места размещения объекта и обеспечившим его
формирование своим иждивением.
Подобные действия органов, уполномоченных на распоряжение землями, являются
не правомерными, что подтверждается не только рассмотрением указанной нормы в
ее взаимной связи с иными положениями Земельного кодекса РФ, но материалами
практики арбитражных судов, в соответствии с которыми лицо, обратившееся с
заявлением о выборе земельного участка, не сформированного на момент такого
обращения, и обеспечившее проведение в отношении этого участка кадастровых
работ и учета, приобретает преимущественное право на получение титула на
данный земельный участок. Указанное преимущественное право заявителя не может
быть им реализовано при проведении торгов на право заключения договора аренды
соответствующего земельного участка. Доводы судов раскрываются в ряде судебных
актов (см. например, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от
05.05.2009 г. № А10-439/07-Ф02-1787/09 по делу № А10-439/07, ФАС Волго-Вятского
округа от 22.04.2008 г. по делу № А28-6635/2007-346/30, ФАС Поволжского округа от
01.07.2004 г. № А49-1440/04-204А, ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.05.2003 г.
по делу № А19-14882/02-26-Ф02-1470/03-С1, ФАС Уральского округа от 23.12.2004 г.
по делу № Ф09-4264/04-ГК и от 23.03.2004 г. по делу № Ф09-704/04-ГК и т.д.) в связи с
чем практику толкования рассматриваемой нормы Земельного кодекса РФ можно
считать сложившейся.
2) Следует отметить, что зачастую в ходе реализации проверочных мероприятий
уполномоченными органами вменяется в вину недропользователю ненадлежащее
оформление прав на земельные участки в связи с тем, что у предоставленного для
строительства скважины земельного участка не была соответствующим образом
изменена категория земель.
К сожалению, с ростом коррумпированности аппарата чиновников подобные
аргументы часто используются не для целей реальной защиты прав и интересов
8
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
государства, но и как повод для последующего противозаконного обогащения или
воздействия на компанию-конкурента.
Подобная
ситуация
часто
возникает
применительно
к
землям
сельскохозяйственного назначения, на которых производится строительство
скважин. Мотивировка ненадлежащего в указанных случаях пользования землями
сельскохозяйственного назначения недропользователями сводится к тому, что
использование таких земель должно производиться для целей получения
сельскохозяйственной продукции. Строительство промышленных объектов, не
связанных с сельскохозяйственным производством (к каковым относятся скважины),
на землях данной категории не допускается.
Следует отметить, что какой-либо однозначной судебной практики,
выработанной применительно к действующим редакциям положений Земельного
кодекса РФ и декларирующей обязанность либо отсутствие таковой осуществить в
случае строительства скважин перевод земель сельскохозяйственного назначения в
земли других категорий, не существует.
На наш взгляд необходимость изменения категории земель в указанном случае
присутствует и обосновывается системным прочтением действующих и предыдущих
редакций положений Земельного кодекса РФ.
Так часть 2 ст. 79 Земельного кодекса РФ (в оригинальной редакции от
25.10.2001 г.) предусматривает возможность создания промышленных объектов на
землях рассматриваемой категории в случае их непригодности для ведения
сельскохозяйственного производства либо наличия сельскохозяйственных угодий из
состава таких земель худшего качества по кадастровой стоимости (более низкой
цены). При строительстве отдельных объектов (линий электропередачи, связи,
автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений)
допускается их создание на землях указанной категории, но более высокого качества.
В тоже время из действующей редакции ст. 79 Земельного кодекса РФ
рассмотренная выше норма, разрешающая при определенных условиях строительство
промышленных объектов на землях сельскохозяйственного назначения, была изъята14.
Таким образом, диспозитивные дозволения на создание промышленных объектов на
землях сельскохозяйственного назначения были отменены. Иных норм,
предусматривающих возможность строительства скважин ни Земельный кодекс РФ,
ни иные применимые законы15 не содержат.
В этой связи, на наш взгляд, использование земель сельскохозяйственного
назначения для строительства скважин вне зависимости сроков, на которые
предоставляются земельные участки, должно производиться при условии
соответствующего изменения категории отводимых земель (их перевода в земли
промышленности). Доводы о том, что в ряде случаев пользование земельным
участком будет краткосрочным и в последствии он может быть возвращен в фонд
земель сельскохозяйственного назначения (краткосрочный договор аренды, ликвидация
скважин, как выполнивших свое назначение,
незамедлительно после их
строительства и выполнения геологических исследований (ГИС), взывают к
14
Статья 16 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую».
15
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной
категории в другую», Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения».
9
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
хозяйственной логике, но не отменяют обязанности формального и буквального
исполнения требований закона.
Существует практика квалификации эксплуатационных скважин в качестве линейных
сооружений, строительство которых, в соответствии с частью 2 ст. 78 Земельного
кодекса РФ, не требует перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие
категории. Однако соответствующая судебная практика единична (Постановление ФАС
Поволжского округа от 14.05.2009 г. по делу № А12-14929/2008), а обоснованность
выводов суда о квалификации скважины как линейно-кабельного сооружения
представляется искусственно притянутой. Вероятность системного появления
аналогичных судебных актов, на наш взгляд, невелика.
2.2. Особенности оформления прав на земельный участок, расположенный на землях
лесного фонда, с целью строительства скважины
Многие месторождения углеводородов, содержащие значительные запасы нефти и газа,
залегают на участках недр, расположенных под землями лесного фонда. Существенное
количество всех построенных скважин создано на лесных землях.
Действующее лесное законодательство Российской Федерации устанавливает правила
приобретения прав на земельные участки, расположенные на землях лесного фонда, отличные
от общих правил, предусмотренных Земельным кодексом РФ. Представляется, что порядок
приобретения прав на земли лесного фонда с точки зрения объема организационных действий
существенно проще приобретения аналогичных прав на земли большинства других категорий.
В тоже время использование лесных земель для целей строительства скважин, связано с рядом
дополнительных ограничений. Особенный режим приобретение лесных земель в пользование
для целей строительства скважин обусловлен тем, что лес рассматривается в качестве особого
природного ресурса, нуждающегося в дополнительной правовой и фактической охране.
В данном подпункте мы будем рассматривать лесные участки в землях лесного фонда,
находящиеся в федеральной собственности, лесные участки, расположенные на землях иных
категорий рассматриваться не будут.
В соответствии с принципом обеспечения охраны и защиты лесов, их использование
осуществляется в соответствии с разрешенными видами лесопользования, а предоставление
лесных участков для целей строительства объектов, не связанных с созданием лесной
инфраструктуры (лесных дорог и т.п.) ограничивается. В тоже время статьи 21 и 25 Лесного
кодекса РФ разрешают предоставление лесных участков для осуществления работ по
геологическому изучению недр и разработки полезных ископаемых, а также строительство
объектов, необходимых для ведения соответствующей деятельности.
Использование лесных участков для указанных выше целей разрешается исключительно
на праве аренды16.
Нормы Лесного кодекса РФ, регламентирующие порядок предоставления земельных
участков из состава земель лесного фонда в аренду, носят специальный характер и имеют
приоритет в применении над положениями Земельного кодекса РФ17.
Оформление прав на лесные участки недропользователями осуществляется с учетом
следующих существенных обстоятельств:
16
17
Статья 43 Лесного кодекса РФ.
Часть 2 ст. 71 Лесного кодекса РФ.
10
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
1) Согласно положениям части 11 ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставление
земельного участка из состава лесных земель для целей строительства скважин не
требует предварительного согласования места их размещения;
2) В настоящее время предоставление лесных земельных участков в аренду не требует
обязательного предварительного государственного кадастрового учета таких участков
и может осуществляться при условии соблюдения процедур по проектированию и
государственному учету лесных участков 18. Указанный порядок носит временный
характер и прекращает свое действие с 1 января 2010 года, в связи с чем оставляется за
пределами проводимого правового анализа. Кроме того, проведение кадастрового
учета лесных участков, по нашему субъективному мнению, отнюдь не проще в
организационном и финансовом отношении;
3) Договоры аренды лесных участков заключаются недропользователем на срок до
сорока девяти лет 19, подлежат обязательной государственной регистрации и считаются
заключенными с момента такой регистрации20;
4) Заключение договоров аренды с недропользователями производится без проведения
аукциона21;
5) Недропользователи обязаны разработать и осуществлять деятельность на лесных
участках, приобретенных в аренду, в соответствии с проектом освоения лесов,
содержащим сведения о видах и объемах использования лесов, мероприятия по охране
и защите леса и другую информацию22;
6) Принятие решений о предоставлении лесных участков в аренду, а также заключение
договоров аренды лесных участков производится уполномоченными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации 23.
2.3. Оформление права ограниченного пользования чужими земельными участками
(сервитуты)
При получении права на земельный участок для целей строительства часто оказывается,
что пути подхода и подъезда к участку пролегают исключительно через участки смежных
землепользователей (далее – «смежные участки»). В ряде случаев участок
недропользователя оказывается целиком окруженным другим земельным участком, из
которого он был в свое время выделен. В этом случае для целей подъезда к участку
строительства недропользователем должно быть получено право на ограниченное
пользование участком или участками смежных землепользователей – сервитут.
Зачастую ограниченное пользование смежными участками (особенно в тех случаях, когда
не производится их хозяйственное освоение и они находятся в государственной или
муниципальной собственности, либо относятся к землям, государственная собственность на
которые не разграничена) не оформляется, а их собственником или распорядителем не
заявляются претензии и требования в связи с их использованием недропользователем.
Полагаем, что независимо от указанного выше обстоятельства сервитуты должны быть
оформлены недропользователями для целей минимизации рисков:
18
Статья 4.1 Федерального закона № 201-ФЗ от 04.12.2006 г. «О введении в действие Лесного кодекса РФ».
Часть 3 ст. 72 Лесного кодекса РФ.
20
Статья 609 Гражданского кодекса РФ.
21
Часть 3 ст. 74 Лесного кодекса РФ.
22
Статья 88 Лесного кодекса РФ. Подробней о подготовке проектов освоения лесов смотри «Состав проекта
освоения лесов и порядок его разработки», утв. Приказом МПР РФ от 06.04.2007 г. № 77.
23
Часть 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ.
19
11
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
·
привлечения недропользователей к административной ответственности;
·
предъявления смежными землепользователями имущественных требований к
недропользователю в связи с использованием их участков;
·
воспрепятствования
смежными землепользователями в пользовании их
земельными участками до надлежащего оформления отношений или обязания их
предоставить земельные участки в ограниченное пользование по суду.
Кроме того оформлением сервитутов в установленном порядке устраняется риск
невыполнения недропользователями условий лицензий на пользование недрами, всегда
содержащих общее требование о необходимости оформления земельных отношений.
Получение недропользователем права ограниченного пользования чужим земельным
участком (сервитут) оформляется в следующем порядке:
а) обращение недропользователя в уполномоченный
предоставлении сервитута (факультативный этап)
орган
с
заявлением
о
Данный этап реализуется только в том случае, если смежным землепользователем
являются Российская Федерация ее субъекты или муниципальные образования. В этом случае
заключение договора о сервитуте предваряет обращение недропользователя в
уполномоченные органы государственной власти или органы муниципального
самоуправления с заявлением о предоставлении сервитута, а также принятие
соответствующим органом распорядительного акта о предоставлении права ограниченного
пользования земельным участком и заключении договора о сервитуте.
б) заключение договора о предоставлении сервитута
На данном этапе недропользователем и смежным землепользователем заключается
договор о предоставлении сервитута, который должен содержать в себе следующие
согласованные сторонами условия: указание на конкретный земельный участок или его часть,
предоставляемую в пользование, вид ограниченного пользования участком (в совокупности
определяющие предмет договора).
Помимо этого, стороны вправе не предусматривать срок действия договора (бессрочный
сервитут), либо установить его согласно общему порядку определения сроков ссылками на
календарные даты, временные периоды или события (например, завершение строительства
скважины).
Собственник земельного участка, обременяемого сервитутом, по общему правилу, вправе
потребовать согласовать в договоре соразмерную плату от лица, испрашивающего сервитут24.
в) кадастровый учет части земельного участка,
устанавливается сервитут (факультативный этап)
в
отношении
которой
Во многих случаях стороны договора о предоставлении сервитута заинтересованы в
установлении режима сервитута в отношении части земельного участка (смежный
землепользователь заинтересован в том, чтобы его земельный участок был в минимальной
степени использован недропользователем, поскольку при таком использовании могут
ухудшаться его качественные характеристики (падать плодородие земель и т.п.),
недропользователь - в минимальной компенсации в пользу смежного землепользователя,
основной для исчисления которой является часть земельного участка, представляемая в
24
Пункт 5 ст. 274 Гражданского кодекса РФ и часть 6 ст. 23 Земельного кодекса РФ.
12
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
сервитут). Закон25 допускает установление режима сервитута в отношении части земельного
участка. Однако в этом случае необходимо осуществить ряд в организационном плане
хлопотных мероприятий.
Часть земельного участка является самостоятельным объектом земельных отношений 26 и
любая деятельность по установлению в ее отношении правового режима, особого по
отношению ко всему земельному участку, может и должна быть осуществлена только при
условии проведения кадастрового учета соответствующей части земельного участка 27.
Кадастровый учет части земельного участка проводится после проведения кадастровых
работ, включающих подготовку межевого плана части земельного участка, которую
планируется обременить сервитутом, подачи заявления на проведение кадастрового учета с
комплектом необходимых документов. При этом заявителем, испрашивающим проведение
кадастрового учета, может выступать как сам смежный землепользователь, так и
недропользователь28, как лицо, в пользу которого устанавливается сервитут.
Проведение кадастрового учета части земельного участка подтверждается выдаваемым
регистрационным органом заявителю кадастровым паспортом земельного участка, в котором
отражена информация о сформированной и обособленной части земельного участка,
обременяемой сервитутом.
г) регистрация договора о предоставлении сервитута в Едином реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним
В соответствии с п. 3 ст. 274 Гражданского кодекса РФ и частью 9 ст. 23 Земельного
кодекса РФ сервитут, вне зависимости от срока на который он предоставлен, равно как и
бессрочный, подлежит государственной регистрации.
Для регистрации сервитута, возникшего на основании договора, заявителем (смежным
землепользователем или недропользователем) в регистрирующий орган должен быть
представлен соответствующий договор.
В случае если сервитут распространяется только на часть земельного участка, то в состав
документов, подаваемых для проведения государственной регистрации, заявителем должен
быть включен кадастровый паспорт, на котором отмечена сфера действия сервитута, или
кадастровая выписка о земельном участке, отражающая кадастровый учет его части, на
которую распространяется сфера действия сервитута. В обратном случае (оформления
сервитута на весь земельный участок) представление документов кадастрового учета не
требуется.
С момента государственной регистрации сервитута право ограниченного пользования
земельным участком вступает в силу, а недропользователь получает соответствующее право
пользования земельным участком или его частью29.
Обращает на себя внимание некоторая несогласованность правовых норм,
регламентирующих оформление сервитутов в отношении частей земельных участков.
25
Часть 2 ст. 27 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним».
26
Статья 6 Земельного кодекса РФ.
27
Часть 1 ст. 16 и п. 10 части 2 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости».
28
Часть 4 ст. 20 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости».
29
Статья 27 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним».
13
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Так, в соответствии с требованиями ст. 27 Федерального закона от 21.07.1997 г.
№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» заявителям требуется предоставлять кадастровый план или кадастровую
выписку, отражающие обременения части земельного участка сервитутом.
Между тем, в силу прямого указания того же закона сервитут возникает только с
момента его государственной регистрации в реестре прав на недвижимое имущество и
сделок с ним. Таким образом, возникает ситуация когда представляется документ,
содержащий сведения о несуществующих обременениях части земельного участка.
В тоже время «технически» этот вопрос вполне отрегулирован и не вызывает
споров. В соответствии с Порядком ведения государственного кадастра
недвижимости, утв. Приказом Минюста РФ от 20.02.2008 г. № 35, вносимым в
автоматизированную информационную систему государственного кадастра
недвижимости сведениям о части земельного участка и их обременении сервитутом
присваивается статус «временные», который после поступления в уполномоченный
орган сведений о государственной регистрации сервитута в отношении части
земельного участка изменяется на статус «учтенные». При этом сведения о
сервитутах, установленных в отношении земельных участков, зарегистрированные под
статусом «временных», начинают фактически соответствовать юридическим
реалиям и отражать существующие обременения только с момента государственной
регистрации сервитутов.
2.4. Риски, возникающие у недропользователя в связи с ненадлежащим оформлением
земельных отношений для строительства скважин
В случае если недропользователем не были в установленном порядке к моменту начала
строительства скважины оформлены земельные отношения в отношении участка, на котором
велось строительство, то у него возникают следующие существенные риски:
·
признания скважины самовольной постройкой и невозможности приобретения прав
на нее;
·
ненадлежащего выполнения условий
прекращения указанной лицензии;
·
риск привлечения к административной ответственности недропользователя и его
должностных лиц.
лицензии
на пользование недрами и
а) риск невозможности приобретения права на скважину в связи с ее самовольным
строительством
В соответствии со ст. 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой признается
сооружение, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке,
установленном законом и иными правовыми актами.
Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, в
собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании
которого находится земельный участок, где осуществлена постройка30. При этом, прежняя
редакция норм Гражданского кодекса РФ, действовавшая до 1 сентября 2006 г.,
предусматривала возможность приобретения прав на самовольную постройку, лицом ее
создавшим, если в последствии ему будет предоставлено право на земельный участок под
возведенную постройку.
30
Пункт 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ.
14
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Таким образом, законодатель целенаправленно исключил возможность последующего (за
строительством) оформления земельных отношений на самовольную постройку и, кроме того,
не предусмотрел возможность приобретения прав на самовольную постройку арендатором
земельного участка.
В этой связи, с учетом императивного характера норм, регламентирующих приобретение
прав на самовольные постройки, риск невозможности получения прав на самовольно
построенные скважины является неустранимым. Данный вывод подтверждается также
материалами судебной арбитражной практики за последние три года 31.
б) риск досрочного прекращения права пользованиям недрами
В соответствии со ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее – «Закон
о недрах») нарушение пользователем недр существенных условий лицензии является
основанием досрочного прекращения права пользования недрами.
При этом указанным законом не разъясняется значение термина «существенное
нарушение» и порядок отнесения к указанной категории тех или иных нарушений,
допущенных недропользователем. Существует практика определения в лицензионном
соглашении (неотъемлемой части лицензии) круга нарушений, относящихся к существенным,
но она, во-первых, не повсеместна, а во-вторых, не носит характера нормотворчества,
обязывающего всех участников отношений по пользованию недрами.
В указанной связи следует учитывать, что категория «существенных нарушений условий
пользования недрами» является оценочной и правоприменителем в нее может быть включено
и не надлежащее оформление земельных отношений. В этой связи ненадлежащее оформление
прав на земельные участки под строительство скважин может послужить основанием для
досрочного прекращения соответствующей лицензии на пользование недрами.
в) риск привлечения к административной ответственности
Рассматриваемые риски привлечения к административной ответственности по своим
негативным последствиям минимальны по отношению к иным рискам, раскрытым выше.
Однако вероятность их реализации наиболее высока.
Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке
правоустанавливающих документов на землю влечет привлечение к административной
ответственности по ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях с
применением административного наказания в виде штрафа от 10 до 20 тыс. руб.
III. Соблюдение градостроительных норм и правил при строительстве скважин
В связи с тем, что скважины являются объектом капитального строительства, на
отношения по их созданию распространяется регулирующее действие законодательства о
градостроительной деятельности32. Градостроительный кодекс РФ предусматривает за
недропользователем, приступающим к строительству скважины, ряд обязанностей, которые
тот должен выполнить на этапах проектирования и начала строительства скважин, до момента
начала фактического строительства.
3.1. Государственная и государственная экологическая экспертиза проектной
документации на строительство скважин
31
См. Определение ВАС РФ от 17.12.2008 г. № ВАС-15703/08 по делу № А12-17260/07-С56, Постановления
ФАС Поволжского округа от 16.12.2008 г. по делу № А72-607/08, ФАС Восточно-Сибирского округа от
09.09.2008 г. № А33-15676/07-Ф02-3913/08 по делу № А33-15676/07 и т.д.
32
Статья 4 Градостроительного кодекса РФ.
15
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
Исходными этапами создания объектов капитального строительства (скважин) являются
инженерные изыскания и последующее строительное проектирование скважин.
В ходе проведения инженерных изыскании подготавливаются материалы о природных
условиях, в которых будет осуществляться строительство скважин, исходные материалы,
необходимые для проведения расчетов и принятия тех или иных инженерных решений,
разработки мероприятий по охране окружающей среды, подготовки проектов организации
строительства и т.п.33
Строительное проектирование состоит в подготовке документации, определяющей
конструктивные, функционально-технологические и другие решения, воплощаемые далее при
строительстве скважин 34.
Осуществлять инженерные изыскания и выполнять работы по строительному
проектированию скважин вправе лицо, обладающее выданным саморегулируемой
организацией свидетельством о допуске к таким работам35.
В соответствии с требованиями ст. 49 Градостроительного кодекса РФ результаты
инженерных изысканий и проектная документация на строительство скважин подлежат
обязательной государственной экспертизе, в ходе которой устанавливается их соответствие
нормативным требованиям в области технического регулирования (включая санитарноэпидемиологические, экологические требованиям, требованиям пожарной, промышленной и
иной безопасности и т.д.).
Государственная экспертиза производится отдельно в отношении инженерных изысканий
и проектной документации, при этом допускается их одновременное представление для
проведения государственной экспертизы36.
Порядок организации и проведения государственной экспертизы установлен
Правительством РФ в Постановлении от 05.03.2007 г. № 145 «О порядке организации и
проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий» и предусматривает, что проведение государственной экспертизы проектной
документации на строительство скважин (в связи с их отнесением к особо опасным и
технически сложным объектам, работы в которых ведутся в подземных условиях 37)
производится
государственным
учреждением,
подведомственным
Министерству
регионального развития РФ (в настоящее время Федеральное государственное учреждение
"Главное управление государственной экспертизы" (ФГУ "Главгосэкспертиза России").
По общему правилу, закрепленному частью 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ,
государственная экологическая экспертиза организационно не обосабливается и проводится в
составе государственной экспертизы, неотъемлемой частью которой является оценка
соответствия проектной документации экологическим требованиям.
При этом Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» предусматривает ряд исключений, предопределяющих необходимость
проведения отдельной государственной экологической экспертизы. В том случае если
проектная документация предусматривает строительство скважин на землях особо
охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного
33
Часть 4 ст. 47 Градостроительного кодекса РФ.
Часть 2 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ.
35
Часть 2 ст. 47 и часть 4 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ.
36
Часть 3.2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.
37
Часть 1 ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ.
34
16
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
значения, то она представляется для проведения обособленной государственной
экологической экспертизы38.
Однако и в этом случае недропользователь представляет проектную
документацию только для проведения государственной экспертизы. В свою очередь в
порядке организационного взаимодействия орган, ответственный за проведение
государственной экспертизы, самостоятельно передает проектную документацию
для проведения государственной экологической экспертизы и получения отдельного
экспертного заключения39.
Успешное проведение государственной экспертизы (а в ряде случаев и государственной
экологической экспертизы) является необходимым условием для последующего получения
разрешения на строительство – документа, дающего право приступить к строительству
скважин.
3.2. Получение разрешения на строительство
В соответствии с частью 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство объектов
капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство.
Законом не предусмотрено каких-либо исключений из этого правила для скважин, в связи
с чем их строительство также необходимо осуществлять при наличии указанного разрешения.
Следует отметить, что в настоящее время в связи с внесением изменений в Закон
о недрах в конце 2008 г.40, а также нормотворческой деятельностью Правительства
Российской Федерации41 вопрос об органе, уполномоченном на выдачу разрешений на
строительство скважин, стал носить дискуссионный характер.
1) Так нормы Градостроительного кодекса РФ прямо не определяют органы
государственной власти, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство
объектов капитального строительства. В то же время ст. 25 Закона о недрах
предусматривает положение, в соответствии с которым «разрешение на
строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт
которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, в
соответствии с лицензией на пользование недрами и проектом проведения указанных
работ выдается федеральным органом управления государственным фондом недр или
его территориальным органом». Указанная норма использует понятийный аппарат
Градостроительного кодекса РФ, раскрытый применительно к отношениям
связанным с выдачей разрешения на строительство.
В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утв.
Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 г. № 726 (утратило силу)
указанное министерство являлось федеральным органом управления государственным
фондом недр. В дальнейшем в ходе административной реформы структуры
федеральных органов исполнительной власти нормотворческие, контрольнонадзорные функции, а также функции по управлению государственным имуществом и
38
Часть 7.1 ст. 11 и часть 4.1 ст. 12 Федерального закона от 23.011.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе».
39
Часть 6.2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.
40
Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ.
41
Постановление Правительства РФ от 23.05.2009 г. № 441 «О федеральном органе исполнительной власти,
уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов
капитального строительства».
17
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
оказанию государственных услуг были распределены между преобразованными
министерствами, а также службами и вновь созданными агентствами.
В целом, функции Министерства природных ресурсов РФ как органа управления
государственным фондом недр по результатам административной реформы были
распределены между Министерством природных ресурсов и экологии РФ и
подведомственными агентствам и службам, включая Федеральное агентство по
недропользованию (далее – «Роснедра»), уполномоченное на оказание государственных
услуг по выдаче разрешений на строительство в сфере его деятельности.
В этой связи, несмотря не употребляющуюся более при нормативном
распределении обязанностей между органами государственной власти в сфере
пользования
недрами
терминологию
(«федеральный
орган
управления
государственным фондом недр»), существующее правовое регулирование позволяет
установить правопреемство Роснедр в выполнении функций Министерства
природных ресурсов РФ.
Таким образом, полномочия Роснедр по выдаче разрешений на строительство
основаны на прямом указании в законе РФ и наделяют указанный орган
полномочиями по выдаче разрешений на строительство объектов,
строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в
целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами.
Порядок выдачи разрешений на строительство указанным органом детализируется
Приказом Федерального агентства по недропользованию от 18.03.2009 г. № 287 «О
выдаче разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или
капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с
пользованием недрами».
В тоже время Постановлением Правительства РФ от 23.05.2009 г. № 441 «О
федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений
на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального
строительства» предусматривается, что разрешения на строительство особо
опасных, технически сложных объектов (в том числе скважин), расположенных на
земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного
регламента или для которых градостроительный регламент не устанавливается (за
исключением объектов капитального строительства, в отношении которых
проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) выдача
разрешений на строительство возложены на иные федеральные органы
исполнительной власти) выдаются Министерством регионального развития РФ.
Таким образом, в отношении, скважин расположенных на землях лесного фонда,
землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения, землях запаса, территорий, занятых линейными объектами и других
землях, на которые в соответствии с частями 4 и 6 ст. 36 Градостроительного
кодекса РФ, не устанавливаются или не распространяют свое действие
градостроительные регламенты (а на них расположены подавляющее большинство
скважин) разрешение на строительство надлежит испрашивать в Министерстве
регионального развития РФ, за исключением тех случаев, когда выдача таких
разрешений возложена на другие федеральные органы исполнительной власти. В
отношении получения разрешений на строительство скважин такое исключение
предусмотрено Законом о недрах (нормативным актом превалирующей правовой
силы), наделившим соответствующим правом Роснедра.
18
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
2) Представляется возможным и другое осмысление изложенных выше норм,
дающее основание считать, что выдача разрешений на строительство скважин –
самостоятельный институт законодательства о недрах, не имеющий отношения к
нормам законодательства о градостроительной деятельности.
В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ «разрешение на
строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие
проектной документации требованиям градостроительного плана земельного
участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов
капитального строительства».
В ходе выдачи разрешений на строительство производится сопоставление
технических решений и других параметров, предусмотренных проектной
документацией, условиям, на которых возможно использование земельного участка
для строительства. При этом Градостроительным кодексом РФ не
предусматривается проверка соответствия проектной документации каким-либо
правилам ведения деятельности в недрах.
В тоже время, при выдаче разрешений на строительство скважин Роснедрами
устанавливается необходимость и целесообразность строительства объектов в
соответствии с лицензией на пользование недрами, проектом разработки
(обустройства) месторождений полезных ископаемых или проектом строительства
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых42.
Таким образом, в обобщенном виде можно представить, что строительство
скважин производится в средах, регулируемых различными отраслями
законодательства - на земельных участках и в недрах. В этой связи каждый орган,
выдавая разрешения на строительство, преследует разные цели – регулирование
застройки земельных участков и создание объектов капитального строительства в
недрах, соотвественно.
Косвенным подтверждением обоснованности указанной точки зрения может
служить тот факт, что сроки рассмотрения заявлений на выдачу разрешения на
строительство
Роснедрами43
не
соответствуют
предусмотренным
Градостроительным кодексом РФ срокам принятия решения о выдаче / отказе в
выдаче разрешения на строительство. Кроме того за недропользователем при
получении разрешения на строительство закреплена обязанность по представлению в
Роснедра дополнительных непредусмотренных Градостроительным кодексом РФ
документов. Представляется, что если бы разрешение на строительство скважин
выдавалось Роснедрами именно во исполнении норм Градостроительного кодекса РФ,
таких явных противоречий между нормами кодекса и соответствующего
подзаконного акта Роснедр не было бы.
Обобщая изложенные проблемные вопросы распределения компетенции по выдаче
разрешений на строительство скважин, следует отметить, что возможны
различные толкования сложившейся ситуации. При этом не обязательно, что
доктринальное и формально-юридическое прочтение правовых норм в процессе
42
Пункт 2 Приказа Федерального агентства по недропользованию от 18.03.2009 г. № 287 «О выдаче
разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых
планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами».
43
Пункт 3 и п. 5 Приказа Федерального агентства по недропользованию от 18.03.2009 г. № 287 «О выдаче
разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых
планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами».
19
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
складывающейся правоприменительной практики возобладает над их толкованием,
продиктованным экономическими интересами государства, различных групп
недропользователей, корпоративными интересами конкурирующих в этом вопросе
органов государственной власти.
В реальной практике строительства скважин недропользователям во избежание
рисков, связанных с ненадлежащим получением ими разрешений на строительство
скважин, целесообразно обратиться за получением разрешения на строительство и в
Роснедра и в Министерство регионального развития РФ.
Порядок получения разрешений на строительство, установленный ст. 51
Градостроительного кодекса РФ, а также приказом Роснедр 44 (реализуемый при обращении за
выдачей соответствующего разрешения в Министерство регионального развития РФ или
Роснедра, соотвественно) предусматривают идентичные процедуры получения разрешений на
строительство скважин. В частности, выдача разрешения на строительство скважины
производится по заявлению недропользователя с приложением следующих документов:
- правоустанавливающих документов на земельный участок;
- градостроительного плана земельного участка (документа, содержащего сведения о
границах земельного участка, информацию о его разрешенном использовании,
требования к размещению на нем объекта капитального строительства и т.д.45);
- материалов, содержащихся в проектной документации46.
В случаях обращения за выдачей разрешения на строительство в Роснедра в составе
документов также должно быть представлено согласие недропользователя на застройку
площади принадлежащего ему горного отвода и положительное заключение экспертизы
промышленной безопасности.
В десятидневный срок с момента подачи заявления на выдачу разрешения на
строительство Министерством регионального развития РФ проводится проверка
комплектности и соответствия проектной документации требованиям градостроительного
плана земельного участка и принимается решение о выдаче или мотивированном отказе в
выдаче разрешения на строительство47. Разрешение на строительство выдается без взимания
платы и на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта
капитального строительства.
В течение трех дней с момента выдачи разрешения на строительство его копия
направляется в орган, уполномоченный в области проведения строительного надзора.
В случае выдачи разрешения на строительство Роснедрами срок рассмотрения
соответствующего заявления недропользователя составляет 30 дней. Возмездность выдачи
указанного разрешения не предусматривается.
Распространено мнение об отсутствии необходимости представлять в составе
заявительной документации на получение разрешения на строительство
градостроительный план земельного участка, в том случае если на соответствующие
территории не распространяется действие градостроительных регламентов (к
таким территориям отнесены территории памятников и ансамблей, являющихся
44
Приказом Федерального агентства по недропользованию от 18.03.2009 г. № 287 «О выдаче разрешений на
строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в
целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами»
45
Статья 44 Градостроительного кодекса РФ.
46
Подробнее о составе представляемых материалов см. часть 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
47
Часть 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
20
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
объектами культурного наследия, территорий, занятых линейными объектами и
т.п.), а также в случаях, когда градостроительные регламенты не устанавливаются
(земли лесного фонда, земли сельскохозяйственных угодий в составе земель
сельскохозяйственного назначения, земли запаса и т.д.)48.
Во избежание рисков неполного представления недропользователем документов
на выдачу разрешения на строительства и отказа в его выдаче, указанное мнение
подлежит критическому анализу.
Данная точка зрения представляется необоснованной в силу ее противоречия
требованиям ряда статей Градостроительного кодекса РФ:
·
Положения частей 4 и 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ не содержат
правила, указывающего на случаи, когда подготовка градостроительных
планов земельных участков не производится и говорит о другом виде
документов – градостроительном регламенте;
·
В тоже время, положения ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской
Федерации»49, дозволяющие выдачу разрешений на строительство до
установления формы градостроительного плана земельного участка
Правительство Российской Федерации, утратило силу в связи с
утверждением такой формы50;
·
Статья 51 Градостроительного кодекса РФ устанавливает императивное
требование о необходимости представления градостроительного плана
земельного участка при обращении за разрешением на строительство, каких
либо изъятий из этого правила положениями указанной статьи не
предусмотрено;
·
Нормы части 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, определяя порядок
рассмотрения уполномоченным органом заявления на выдачу разрешения на
строительство, предусматривают обязательную проверку соответствия
проектной документации требованиям градостроительного плана земельного
участка и также не указывают на возможность его отсутствия;
·
Кроме того, положения ст. 44 Градостроительного кодекса РФ
предусматривают, что в составе градостроительного плана земельного
участка указывается информация о градостроительном регламенте в случае,
если на земельный участок распространяется действие градостроительного
регламента, т.е. презюмируют существование в некоторых случаях
градостроительного плана земельного участка без градостроительного
регламента, действующего на территории расположения соответствующего
участка.
Таким образом, в силу указаний Градостроительного кодекса РФ представление
градостроительного плана земельного участка при обращении за выдачей разрешения
на строительство является обязательным.
3.3. Допуск к осуществлению строительства, извещение о начале строительства
48
Подробней об указанных исключениях см. части 4 и 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ.
Пункт 1 части 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации».
50
Постановление Правительства РФ от 29.12.2005 г. № 840 «О форме градостроительного плана земельного
участка».
49
21
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
а) допуск к осуществлению строительства
В соответствии с требованиями ст. 52 Градостроительного кодекса РФ виды работ по
строительству объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на их
безопасность,
должны
выполняться
организациями,
имеющими
выданные
саморегулируемыми организациями свидетельства о допуске к таким работам.
Виды работ, на которые распространяется данное правило, установлены нормативно и
включают работы по строительству скважин (устройству конструкции скважин)51.
В соответствии со ст. 3.2 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О
введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до 1 января
2010 г. деятельность по строительству объектов капитального строительства
может также осуществляться организациями – владельцами лицензий на
строительство зданий и сооружения, выданных в соответствии с Федеральным
законом от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности». В связи с тем, что указанный порядок с 01.01.2010 г. прекращает свое
действие, он не будет рассматриваться в настоящей статье.
Оптимальным для недропользователя является проведение работ по строительству
скважин силами привлеченного бурового подрядчика – члена саморегулируемой организации,
обладающего свидетельством на допуск к работам по «устройству конструкций скважин».
Производство буровых работ самим недропользователем влечет дополнительные затраты
на закупку необходимого оборудования, его сертификацию, привлечение и аттестацию
квалифицированных работников, а также издержки, связанные с необходимостью вступления
в одну из саморегулируемых организаций и соблюдения требований к персоналу и
материальной базе ее членов 52, уплатой денежных средств саморегулируемой организации для
формирования и пополнения ее компенсационного фонда, а также вероятностью уплаты
последующих платежей, заранее неопределимого размера, в случае привлечения
саморегулируемой организации к субсидиарной ответственности за деятельность своих
членов.
б) извещение о начале строительства
Недропользователь обязан не позднее, чем за семь рабочих дней до начала строительства
скважин направить в уполномоченный орган государственного строительного надзора
извещение о начале строительных работ53 (в случае строительства скважин таким органом
является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору54).
Невыполнение указанной обязанности недропользователем может повлечь привлечение
его к административной ответственности по части 2 ст. 9.5 Кодекса РФ об административных
правонарушениях с наложением штрафа в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.
51
Пункт 35 раздела 5 Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной
документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального
строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утв.
Приказом Министерства регионального развития РФ от 09.12.2008 г. № 274.
52
Исходя из того, что свидетельство на допуск выдается без ограничения срока, то указанные требования
следует соблюдать именно недропользователю, а не подрядчику, привлеченному на один проект и попутно
подтвердившему заключенными договорами подряда наличие в распоряжении недропользователя
соответствующего оборудования и персонала.
53
Часть 5 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ.
54
Пункт 2 Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 г. № 54 «О государственном строительном
надзоре в Российской Федерации».
22
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
3.4. Организация строительного контроля
Положения Градостроительного кодекса РФ требуют обязательного проведения
строительного контроля при создании скважины в целях обеспечения соответствия
выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов,
результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного
участка55.
При приемке законченных строительством скважин и выдаче разрешений на ввод скважин
в эксплуатацию уполномоченные органы могут потребовать от недропользователя
документального подтверждения того, что при их строительстве надлежащим образом и
уполномоченным лицом производился строительный контроль. В случае непредставления
такого подтверждения в выдаче разрешений на ввод скважин в эксплуатацию
недропользователям может быть отказано.
Проведение строительного контроля может осуществляться застройщиком, заказчиком
(выполняющим функции технического заказчика), либо третьим лицом – техническим
заказчиком56. Традиционно недропользователи для осуществления строительного контроля
привлекают на основании договора о возмездном оказании услуг стороннюю организацию, по
обыкновению называемую «супервайзером».
Обращает на себя внимание
Градостроительного кодекса РФ.
следующая
противоречивость
положений
В соответствии с частью 2 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ строительный
контроль может осуществляться лицом, осуществляющем строительство. Термин
«лицо, осуществляющее строительство» раскрывается в частях 2 и 3 ст. 52
Градостроительного кодекса РФ и включает в себя застройщика либо привлекаемое
застройщиком или заказчиком на основании договора лицо, обладающее
свидетельством о допуске к соответствующим видам строительных работ (т.е.
подрядчика).
Таким образом, буквальное прочтение изложенных норм приводит к ситуации
«управленческого абсурда», при которой подрядчик осуществляет контроль за
осуществляемой им же самим деятельностью.
Считаем, что системный анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет
установить, что цель строительного контроля состоит именно в том, чтобы
обеспечить в процессе строительства независимую оценку соблюдения обязательных
строительных требований и проектной документации, которая не может быть
осуществлена подрядчиком, а только лицом, не осуществляющем само фактическое
строительство – застройщиком, заказчиком или привлеченным третьим лицом. На
наличие полномочий заказчика привлечь независимое лицо (технического заказчика) для
осуществления строительного контроля указывает содержание статей 748 и 749
Гражданского кодекса РФ.
Исторически деятельность по проведению технического надзора 57 (строительного
контроля) подлежала, лицензированию.
55
Часть 1 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ.
Термин «технический заказчик» нормативно не определен; при этом он традиционно используется в
распорядительных документах субъектов строительной деятельности, соответствующих договорах; на
практике его значение единым образом понимается всеми вовлеченными в строительную деятельность
лицами, а также судебными инстанциями.
57
Термин «технический надзор», используемый при оформлении лицензии на строительство, по своему
функциональному наполнению предусматривает «осуществление контроля и технического надзора за
56
23
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
В соответствии с п. 1 Положения о лицензировании деятельности по строительству
зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным
стандартом, утв. Постановление Правительства РФ от 21.03.2002 г. № 174, в составе
строительной деятельности лицензированию подлежало, помимо строительно-монтажных
работ, выполнение функций заказчика-застройщика (в состав которых входит технический
надзор на строительством).
Лицензирование строительной деятельности прекращается с 01.01.2010 г. и заменяется
институтом выдачи свидетельств на допуск к строительным работам.
Системный анализ норм Градостроительного кодекса РФ, отражающих порядок работы
указанного института, позволяет сделать вывод, что изначальной целью законодателя было
введение нового порядка контроля за соответствием лиц, осуществляющих строительную
деятельность, определенным требованиям к персоналу и материальной базе. В русле
указанной логики нормотворчества деятельность по осуществлению строительного контроля
(технического надзора), как неотъемлемая часть строительной деятельности, также должна
была бы осуществляться впредь на основании свидетельства о допуске к таким работам.
Однако, в настоящее время согласно нормам Градостроительного кодекса РФ и подзаконных
актов58 необходимость выдачи свидетельства на допуск к работам по строительному
контролю не предусмотрена59.
Тем не менее, указанная ситуация облегчает недропользователю поиск подрядчика на
оказание услуг по строительному надзору (техническому контролю) и позволяет привлекать
для их оказания в соответствии со ст. 749 Гражданского кодекса РФ инженерные организации.
В отсутствии нормативного определения термина «инженерной организации» и императивно
закрепленных требований к ее персоналу и наличию необходимых материальных средств под
категорией «инженерная организация» может пониматься широчайший круг лиц, вплоть до
коммерческих лиц общей правоспособности.
3.5. Риски, возникающие у недропользователя в связи с ненадлежащим соблюдением
требований и процедур, предусмотренных градостроительным законодательством для
получения права на строительство скважин
а) риск невозможности приобретения прав на построенные скважины
В случае если недропользователем не была в установленном порядке подготовлена
проектная документация на строительство скважин, осуществлена ее государственная
экспертиза, получено разрешение на ее строительство, либо строительство скважины
осуществлено лицом, не обладающим свидетельством о допуске к строительным работам,
уполномоченными органами может быть отказано во вводе скважины в эксплуатацию и в
последующей регистрации прав на нее.
строительством, соответствием объема, стоимости и качества выполняемых работ проектам и сметным
расчетам, строительным нормам и правилам на производство и приемку этих работ» (см. пп. 3.1.6 п. 3
«Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и
техническом надзоре», утв. Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г. № 16) и в части проверки
соответствия выполняемых строительных работ требованиям проектной документации, технических
регламентов, результатам инженерных изысканий, идентичен термину «строительный контроль»,
используемому в Градостроительном кодексе РФ.
58
Части 3 и 2 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ и Приказ Министерства регионального развития РФ от
09.12.2008 г. № 274.
59
Считаем, что такая ситуация, с учетом сложности строительной сферы, представляет собой пробел в
праве.
24
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
В указанном случае оформления титула на скважину возможно только в судебном
порядке. При этом в судебном производстве недропользователю предстоит доказать, что
строительство скважин велось с соблюдением градостроительных и строительных норм и
правил. Поскольку строительство скважин осуществляется в подземных условиях, то
проведение необходимых строительных экспертиз, подтверждающих соблюдение порядка и
технологии строительства скважин, крайне затруднительно. С учетом ограниченной
возможности проведения строительных экспертизы подземного объекта в признании факта
соответствия скважины градостроительным и строительным нормам и оформлении прав на
нее судом может быть отказано.
б) риск досрочного прекращения лицензии на пользование недрами
В связи с тем, что скважина, владение которой не может легализовать недропользователь,
не может считаться построенной у недропользователя возникает риск досрочного
прекращения лицензии в связи невыполнением ее условий (в случае если лицензией
предусмотрено прекращении права пользования недрами в отсутствии построенных в
определенный срок скважин60) либо в связи с существенным нарушением условий лицензии61.
3) риск привлечения к административной ответственности
Кроме
того
при
ненадлежащем
выполнении
рассмотренных
требований
градостроительного законодательства недропользователь может быть привлечен к
административной ответственности по ст. 9.5 Кодекса РФ об административных
правонарушениях за нарушение установленного порядка строительства объекта капитального
строительства с применением в качестве мер ответственности:
·
штрафов, накладываемых на недропользователя в размере до 1 млн. рублей,
·
а также административного приостановления деятельности недропользователя на
срок до девяноста суток, влекущего невозможность проведения буровых работ и
простой подрядчика.
Рассмотренные в настоящее статье требования и процедуры, предусмотренные нормами
земельного и градостроительного законодательства, не охватывают весь спектр требований и
процедур, которые обязан выполнить недропользователь перед началом строительства
скважин. Помимо рассмотренных действий недропользователь обязан:
·
обеспечить подготовку проектных технологических документов;
·
осуществить государственную
геологической информации;
·
застраховать ответственность за причинение вреда при эксплуатации опасного
технического объекта62;
·
получить лицензию на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных
объектов;
регистрацию
работ
в
территориальном
фонде
60
Подпункт 3 части 1 ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах».
Подпункт 2 части 2 ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах».
62
Статья 15 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов».
61
25
Lawyers
Lawrence Graham (CIS) LLP
·
обеспечить соблюдение требований пожарной безопасности при строительстве
скважин
и
привлечение
специализированной
службы
противофонтанной
безопасности63;
·
оформить акт выноса местоположения скважины на местность 64;
·
(в необходимых случаях) провести экспертизу и утверждение проекта работ по
геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных
ископаемых,
·
осуществить иные предусмотренные действия.
Только исполнение недропользователем всей совокупности нормативно установленных
требований обусловит надлежащее выполнение им условий лицензии, минимизирует риски
невозможности приобретения и регистрации прав на скважины и устранит возможность
привлечения недропользователя и его должностных лиц к административной
ответственности.
63
Пункт 2.1.4 раздела II Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утв. Постановлением
Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 г. № 56.
64
См. там же.
26
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
567
Размер файла
292 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа