close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Специальный доклад - Уполномоченный по правам человека в

код для вставкиСкачать
 УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
_____________________________________________________________________
ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ В 2010 ГОДУ
Архангельск
январь 2011 года
ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ
ЧЕЛОВЕКА В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ В 2010 ГОДУ
ВВЕДЕНИЕ
Ежегодный доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Архангельской области (далее - Уполномоченный) подготовлен в соответствии со статьей 29 областного закона от 15 июля 1997 года № 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области". Настоящий доклад составлен на основе обобщения и анализа информации о состоянии прав и свобод человека в Архангельской области и фактов их нарушения.
Главной целью доклада является выявление наиболее актуальных проблем в реализации прав и свобод человека на территории Архангельской области, причин нарушения прав, а также привлечение внимания органов законодательной и исполнительной власти всех уровней, должностных лиц и институтов гражданского общества к проблемам соблюдения прав и свобод человека для принятия необходимых мер по их реализации. Доклад содержит информацию об итогах деятельности Уполномоченного за год и является формой реагирования на конкретные факты нарушения прав жителей области, а также включает рекомендации государственным и муниципальным органам, их должностным лицам, и направлен на информирование жителей Архангельской области о ситуации в сфере прав и свобод граждан, возможных формах и инструментах их реализации.
При подготовке доклада использована информация, поступившая из следующих источников: - коллективные и индивидуальные жалобы и обращения граждан;
- сведения, полученные Уполномоченным и сотрудниками аппарата во время личного приема граждан, в т.ч. в ходе "выездных" приемов;
- сведения, полученные Уполномоченным и сотрудниками аппарата в ходе работы телефонных "прямых" линий;
- сведения, полученные в ходе выездных проверок, а также посещения организаций и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, системы исполнения наказаний, детских домов, реабилитационных центров и др.; - информационные материалы, полученные по запросу Уполномоченного от соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления в Архангельской области, общественных организаций и др.; - публикации в средствах массовой информации, интернет-сайтах.
В соответствии со статьей 29 областного закона от 15 июля 1997 года № 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" ежегодный доклад Уполномоченного направляется Архангельскому областному Собранию депутатов, Губернатору Архангельской области, Председателю Архангельского областного суда, Прокурору Архангельской области, Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Также доклад направляется уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в другие заинтересованные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Доклад в полном объеме публикуется в средствах массовой информации, размещается на официальном сайте уполномоченного по правам человека в Архангельской области, а также оформляется в виде отдельной брошюры.
АНАЛИЗ ОБРАЩЕНИЙ, ПОСТУПИВШИХ В АДРЕС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
В качестве основного источника информации о проблемах в реализации законных прав граждан служат их обращения, поступающие в адрес Уполномоченного. При этом обращения поступали к Уполномоченному по различным каналам: почтовая связь, электронная почта, личные приемы Уполномоченного и сотрудников аппарата, "выездные" приемы, посещения учреждений уголовно-исполнительной системы, учреждений образования, здравоохранения и социальной защиты населения, проведение "прямых" телефонных линий.
Для того чтобы возможность обращения к Уполномоченному стала более доступной для населения, в 2010 году, как и в предыдущем, Уполномоченным и сотрудниками аппарата проводились "выездные" приемы граждан в муниципальных образованиях, предприятиях, организациях, учреждениях систем здравоохранения, образования, социальной защиты населения, учреждениях системы исполнения наказаний. В 2010 году в адрес Уполномоченного поступило 6239 обращений, что практически в 2 раза больше чем в предыдущем году, а с момента начала функционирования института уполномоченного по правам человека в Архангельской области - в 7,5 раз. Годы200320052007200920102010 в % к 2009количество обращений, ВСЕГО8401711168532916239190в т.ч. письменные2203644916681007151устные6201347119426235232199 Более наглядно оценить динамику ежегодного роста общего количества поступающих в адрес Уполномоченного обращений позволяет график, приведенный ниже.
Особо следует обратить внимание на устойчивую тенденцию роста количества коллективных обращений.
ГодыКоличество коллективных обращенийКоличество обратившихсяКоличество коллективных обращений
в % к предыдущему году2008 47 ~5000 582009113~20 0002402010153 ~35000135 С учетом этих обращений число обратившихся к Уполномоченному в 2010 году достигло почти 35 тыс. чел. и выросло за последние три года в 7 раз.
К сожалению, форма коллективного обращения свидетельствует в первую очередь о росте нарушений прав граждан, имеющих массовый характер. Но вместе с тем, может рассматриваться и как попытка населения поиска более эффективной формы привлечения внимания со стороны органов власти к существующим проблемам.
Рост количества обращений к Уполномоченному свидетельствует не только об укреплении доверия со стороны населения к институту уполномоченного по правам человека и в определенной степени эффективности его работы, но и, к сожалению, о росте числа нарушений прав граждан, а также о недостаточно результативной деятельности действующих основных институтов защиты их прав.
Следует констатировать, что по-прежнему многие обращения к Уполномоченному обусловлены тем, что различные ведомства и отдельные должностные лица излишне формально подходят к рассмотрению обращений граждан, а результаты их рассмотрения так и не стали критерием оценки эффективности деятельности не только государственных и муниципальных служащих, но и сотрудников государственных и муниципальных учреждений, в обязанности которых входит непосредственное предоставление услуг населению. В значительном количестве обращений содержатся жалобы на невнимательность, грубость в отношении заявителей, а также на невозможность попасть на прием к тому или иному должностному лицу. Это в том числе порождает и крайние формы проявления протеста со стороны граждан. Значительно возросло число обращений граждан, желающих получить юридическую консультацию, квалифицированную юридическую помощь по различным вопросам, касающимся жизнедеятельности населения. Это, прежде всего, связано с тем, что на сегодняшний день уполномоченный по правам человека в Архангельской области является одной из немногих государственных структур, которая оказывает такие услуги бесплатно, систематически и всем без исключения категориям граждан.
Анализ обращений в истекшем году также подтвердил низкий уровень внутриведомственного контроля за рассмотрением устных и письменных обращений граждан. При этом Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании еще раз подчеркнул, что сегодня для всех уровней власти первоочередная задача - добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях гражданина и государства, именно - в каждодневных!
Следует отметить, что существенных сезонных колебаний количества обращений граждан к Уполномоченному в 2010 году практически не наблюдалось. Даже с учетом летне-отпускного периода и праздничных дней снижения количества обращений не произошло. Динамика поступления обращений к Уполномоченному по месяцам приведена ниже.
В 2010 году только Уполномоченным в ходе личных приемов было принято 1139 чел., что более чем в 2 раза превышает аналогичный показатель предыдущего периода. Количество письменных обращений возросло на 51%.
ОбращенияКоличество2009 г.2010 г.2010 г. в % к 2009 г. письменные6681007151принятые Уполномоченным на личном приеме5441139в 2 разапринятые сотрудниками аппарата на устных приемах20794093197ВСЕГО32916239190из них:принятые по телефонной "прямой" линии9531663174принятые по электронной почте2653в 2 разаанонимные843541
В целях расширения возможности обращения к Уполномоченному различных категорий граждан (в том числе работающих; лиц с ограниченными возможностями; проживающих в отдаленных населенных пунктах, других субъектах Российской Федерации; находящихся в специализированных учреждениях) в 2010 году более широко использовались возможности "прямых" телефонных линий - рост составил 174%; а также обращений, поступающих по электронной почте - рост более чем в 2 раза. Это также повысило возможность более оперативного рассмотрения поступавших обращений.
Динамика количества принятых Уполномоченным и сотрудниками аппарата граждан в ходе приемов за 2009-2010 годы наглядно представлена в виде диаграммы, приведенной ниже.
В структуре обратившихся в 2010 году к Уполномоченному, на долю мужчин приходится 45%, на долю женщин - 51%. Таким образом, можно говорить о практически равном гендерном соотношении и одинаковой социальной активности как мужчин, так и женщин. Доля анонимных обращений в 2010 году сократилась с 3% от общего количества обращений до 1%, что в определенной степени свидетельствует о росте доверия со стороны граждан к институту уполномоченного по правам человека в Архангельской области. Анализ поступивших в адрес Уполномоченного жалоб и обращений показал, что чаще всего к Уполномоченному обращаются наиболее незащищенные категории граждан - пенсионеры, ветераны труда и ветераны Великой Отечественной войны (далее - ВОВ), инвалиды, дети-сироты, малоимущие граждане. При этом всем этим категориям граждан оказывалось содействие в защите и восстановлении их законных прав в необходимом объеме.
Необходимо отметить и произошедшие за год изменения в составе обратившихся к Уполномоченному граждан. Так, например, в 2010 году по сравнению с предыдущим периодом в 6 раз увеличилось число обращений, поступивших от ветеранов ВОВ. Главным образом это связано с изменениями, внесенными 09 января 2010 года в Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2008 года № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов". Существенно возросла доля граждан, находящихся в местах лишения свободы, и лиц, содержащихся под стражей, в составе обратившихся к Уполномоченному - с 15,6% в 2009 году до 19,2 % в 2010 году. Динамика обращений жителей Архангельской области в территориальном разрезе представлена ниже.
Города, муниципальные районы, др.Годы200820092010всегов % к 2009Архангельск66714043575в 2,5 разаКоряжма71862731,0Котлас64906774,4Мирный9720в 2,8 разаНоводвинск5389128143,8Северодвинск69197246125,4Вельский район54716490,1Верхнетоемский район4811137,5Вилегодский район269150,0Виноградовский район21132в 2,9 разаКаргопольский район262781в 3 разаКоношский район23442556,8Котласский район46591627,1Красноборский район1823в 2,9 разаЛенский район21833183,3Лешуконский район29555,6Мезенский район31931163,2Няндомский район54583662,1Онежский район92225113,6Пинежский район21735271,2Плесецкий район34948085,1Приморский район83229259113,1Соловецкий район-- Устьянский район41629181,3Холмогорский район16593966,1Шенкурский район19241979,2обращения из ИК, СИЗО, ИВС, спецприемников и др.3355121195в 2,3 разадругие регионы РФ, в т.ч. НАО, зарубежье1151112в 2,2 разаВСЕГО168432916239189,6 Как и в предыдущем периоде в 2010 году наиболее активными были жители города Архангельска (на их долю приходится 57,3 % всех поступивших обращений), а также Приморского района, городов Северодвинска и Новодвинска. Обращает на себя внимание резкий рост поступающих обращений из Каргопольского района - в 3 раза, Красноборского района - в 2,9 раза, Виноградовского района - в 2,9 раза, ЗАТО г. Мирный - в 2,8 раза. Более чем в 2 раза увеличилось количество обращений из других субъектов Российской Федерации и из-за рубежа.
В адрес Уполномоченного поступило значительное количество обращений и жалоб от граждан, проживающих в других регионах России, таких как: Республика Башкортостан, Республика Коми, Приморский край, Краснодарский край, Московская область, города Калуга, Санкт-Петербург, Мурманск, Вологда и т.д., а так же от лиц, проживающих за рубежом. Основными темами обращений, поступивших в 2010 году стали:
Тематика обращений2009 г.2010 г.2010 г.
в % к 2009 г.защита прав и свобод лиц, содержащихся в ИК, СИЗО, ИВС, спецприемниках и др. 5121195в 2,3 разасоблюдение жилищных прав7741627в 2,1 разанарушение прав граждан отдельных территорий при решении вопросов местного значения269483179,6защита прав участников долевого строительства2143в 2 разасоблюдение прав иностранных граждан и лиц без гражданства1166858,6содействие в обеспечении пенсионных прав граждан107112104,7проблемы реализации прав инвалидов22714764,8содействие в обеспечении прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь85287в 3,4 разасоблюдение прав граждан при оказании психиатрической помощи64135в 2,1 разасодействие в обеспечении трудовых прав граждан65840060,8проблемы обеспечения прав детей и несовершеннолетних 93270в 2,9 разасодействие в реализации прав военнослужащих и военнообязанных 4675163,0нарушения прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом5785149,1содействие в обеспечении прав граждан, пострадавших от деятельности организаций, привлекающих денежные средства физических лиц 1197764,7содействие в обеспечении прав граждан, занятых в сфере малого и среднего предпринимательства33824,2вопросы, не вошедшие в перечень1101227в 11,2 разаВСЕГО32916239189,6
При этом тематическая структура обращений в 2010 году сложилась следующим образом: Тематика обращений2010 г.Удельный весВСЕГО6239100,0%соблюдение жилищных прав162726,1%нарушение прав граждан отдельных территорий при решении вопросов местного значения4837,7%защита прав участников долевого строительства430,7%соблюдение прав иностранных граждан и лиц без гражданства681,1%содействие в обеспечении пенсионных прав граждан1121,8%проблемы реализации прав инвалидов1472,4%содействие в обеспечении прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь2874,6%соблюдение прав граждан при оказании психиатрической помощи1352,2%содействие в обеспечении трудовых прав граждан4006,4%проблемы обеспечения прав детей и несовершеннолетних 2704,3%содействие в реализации прав военнослужащих и военнообязанных 751,2%нарушения прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом851,4%содействие в обеспечении прав граждан, пострадавших от деятельности организаций, привлекающих денежные средства физических лиц 771,2%содействие в обеспечении прав граждан, занятых в сфере малого и среднего предпринимательства80,1%защита прав и свобод лиц, содержащихся в ИК, СИЗО, ИВС, спецприемниках и др. 119519,2%вопросы, не вошедшие в перечень122719,7%
Более наглядно изменение основных тем обращений в 2010 году по сравнению с 2009 годом прослеживается на представленной далее диаграмме.
Как и в прошлом году, наибольшее количество жалоб касалось нарушения жилищных прав (26%), существенно увеличилось количество обращений по обеспечению прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (в 3,4 раза), стабильно велико количество обращений в защиту трудовых прав (более 6%). В 1,8 раза увеличилось количество обращений граждан отдельных территорий при решении вопросов местного значения. Данная категория обращений была обозначена условно. Сюда отнесены вопросы водо- и теплоснабжения целых населенных пунктов или домов; проблемы с функционированием канализационных сетей целых жилых районов; закрытие железнодорожных касс; отсутствие транспортного сообщения и вопросы благоустройства территорий; нарушение прав на участие граждан в местном самоуправлении и др.
Более чем в 11 раз увеличилось количество обращений, вошедших в категорию "прочие". В данную категорию вошли, в том числе жалобы на действия адвокатов, а также на несогласие с судебными решениями и приговорами, на нарушение норм процессуального права. Тематикой подобных обращений зачастую становятся, в том числе просьбы граждан о принятии Уполномоченным участия в защите их прав в судебном заседании, в изменении или отмене судебных актов, в правовой оценке обстоятельств судебных дел и направлений соответствующих заключений по ним в вышестоящий суд.
Однако данные вопросы выходят за рамки компетенции Уполномоченного. В подобных ситуациях заявители получают юридическую консультацию о формах и способах защиты своих прав и порядке обжалования действий должностных лиц.
Следует отметить, что количество зарегистрированных служебных писем составило в 2010 году - 9480 (в 2009 году - 6517). С учетом количества обращений, по которым велась переписка с органами государственной власти и местного самоуправления, на каждое обращение приходилось в среднем по 6 (в 2009 году - 4) служебных документов. При этом средняя продолжительность переписки с каждым органом государственного и местного управления по обращению граждан составила 37,5 (в 2009 году - 35) дней. Это серьезно осложняет процесс восстановления прав граждан.
СОДЕЙСТВИЕ ПРАВОВОМУ ПРОСВЕЩЕНИЮ В ОБЛАСТИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
В соответствии со статьей 1 областного закона от 15 июля 1997 года № 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" содействие правовому просвещению в области прав и свобод человека и гражданина входит в перечень основных задач Уполномоченного. В целях реализации задачи по правовому просвещению граждан в 2010 году аппаратом Уполномоченного кроме постоянно проводимых консультаций были подготовлены специальные информационные материалы (в дополнение к ранее имеющимся): "Право на обращение осужденных и лиц, содержащихся под стражей с предложениями, заявлениями и жалобами в органы государственной власти", "Права работников при увольнении", "В помощь собственникам жилья", "На какие меры социальной поддержки имеют право льготные категории граждан?", "Права детей и несовершеннолетних", "Порядок установления инвалидности", "Памятка призывнику", "Конвенция о правах ребенка", "Памятка в помощь гражданам по порядку обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушения их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле", - которые направлялись непосредственно заявителям, а также заинтересованным ведомствам. Также сотрудниками аппарата Уполномоченного разработаны презентационные материалы на дисках и других электронных носителях: "О деятельности уполномоченного по правам человека в Архангельской области", "Для детей "Конвенция о правах ребенка".
Кроме того, на официальном сайте уполномоченного по правам человека в Архангельской области за 2010 год было размещено более 260 консультационно-информационных материалов, способствующих правовому просвещению посетителей сайта, а также разъясняющих способы и порядок защиты прав граждан. Одним из приоритетных направлений работы Уполномоченного в 2010 году была работа с детьми и молодежью. В рамках правового просвещения этой категории граждан Уполномоченный и сотрудники аппарата систематически проводили беседы в ходе посещений детских домов, школ и гимназий, реабилитационного центра Архангельской воспитательной колонии УФСИН России по Архангельской области, отделения временного пребывания несовершеннолетних муниципального учреждения "Центр защиты прав несовершеннолетних", а также принимали активное участие в работе различных конференций, "круглых столов", обучающих семинаров, тематических конкурсов, таких как:
- "Семейное воспитание детей с инвалидностью: проблемы и пути решения"; - "Динамический механизм: сокращение применения мер, связанных с ограничением/лишением свободы, в отношении подростков и молодежи, преступивших закон";
- "Повышение потенциала и укрепление сотрудничества НГО и местных органов власти в сфере ювенальной юстиции на Северо-Западе России";
- областной конкурс творческих работ "Туристический маршрут родного края: история, мифы, легенды" среди учащихся образовательных учреждений Архангельской области;
- Пятый Открытый конгресс "Мир семьи".
Проблемы оказания бесплатной юридической помощи
Конституция Российской Федерации в статье 48 устанавливает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что положение пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящее к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, не препятствует субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование прав человека, однако, такое регулирование должно производиться исключительно в целях защиты прав и свобод, включая установление дополнительных гарантий реализации прав и свобод человека. Роль субъектов Российской Федерации проявляется в конкретизации положений федерального законодательства, направленной на обеспечение правовой определенности в вопросах, касающихся осуществления прав, и способствующей созданию механизма более эффективной реализации прав граждан.
В связи с тем, что в настоящее время на федеральном уровне четко не закреплен порядок оказания бесплатной юридической помощи и контроля за ее организацией на территории субъекта Российской Федерации, на практике форма, данный порядок и механизм его реализации определяется субъектами Российской Федерации.
В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" на адвокатов возложена обязанность оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно при одновременном соблюдении двух условий: гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи, если среднедушевой доход его семьи или его личный доход (в случае одинокого проживания) ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также, если гражданин входит в перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.
Согласно положениям закона Архангельской области от 26 ноября 2008 года № 615-31-ОЗ "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа" оказание гражданам квалифицированной юридической помощи бесплатно организует Адвокатская палата Архангельской области.
Вместе с тем на территории Архангельской области по-прежнему остаются нерешенными вопросы получения бесплатной квалифицированной юридической помощи, качества и порядка оказания такой помощи, особенно для малоимущих категорий населения.
В определенной степени это подтверждается тем, что в соответствии с областным законом от 15 апреля 2009 года № 6-2-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" денежные средства, предусмотренные на оказание бесплатной юридической помощи, в связи с их невостребованностью были перераспределены на другие цели.
Об этом, в том числе свидетельствует и анализ поступивших обращений в адрес Уполномоченного за 2010 год. Уровень правовых знаний различных категорий граждан остается достаточно низким, что служит серьезным препятствием для самостоятельного восстановления и защиты их прав. Это особенно важно с учетом того, что сложившаяся правоприменительная практика предполагает разрешение многих возникающих в сфере защиты прав граждан вопросов исключительно в судебном порядке. Следует отметить также, что в большинстве своем ведомства и учреждения, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, а также выполняющие функции по реализации прав граждан и призванные в силу этого предоставлять необходимую бесплатную консультативную помощь, подходят к данной проблеме излишне формально, что существенно снижает эффективность данной деятельности.
Проблема доступности квалифицированной бесплатной юридической помощи для таких категорий, как инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны, неработающие пенсионеры, малоимущие граждане является достаточно острой. Разрешить ее в определенной степени позволила бы реализация областного закона от 26 ноября 2008 года № 615-31-03 "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа". Тем не менее, нормы указанного областного закона содержат значительные ограничения по составу лиц, которым может предоставляться бесплатная юридическая помощь, а также по перечню рассматриваемых вопросов.
Вместе с тем анализ поступивших к Уполномоченному в 2010 году жалоб и обращений граждан позволяет выделить такие социально незащищенные категории заявителей, как пенсионеры, несовершеннолетние и их представители, инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны. Среди выделенных категорий заявителей от 30% до 40% - это лица, которым должна быть предоставлена бесплатная юридическая помощь в рамках областного закона от 26 ноября 2008 года № 615-31-03 "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа".
При этом тематикой обращений указанных заявителей в 2010 году являлись:
-проблемы обеспечения пенсионных прав граждан и назначения социальных пособий;
-проблемы соблюдения жилищных прав граждан, в том числе ветеранов Великой Отечественной войны;
-нарушения прав несовершеннолетних, в том числе содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
-вопросы, касающиеся судебного порядка взыскания алиментов;
-разъяснения норм действующего законодательства, регулирующего порядок возмещения вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
- вопросы, связанные с реабилитацией лиц, пострадавших от репрессий;
- вопросы реабилитации инвалидов;
- обжалование приговора суда и действий (бездействия) адвокатов.
Практически по всем обращениям данных категорий сотрудниками аппарата Уполномоченного предоставлялись подробные разъяснения и необходимые консультации, в том числе с указанием органов и их юридических адресов, осуществляющих оказание бесплатной юридической помощи на территории Архангельской области в соответствии с областным законом от 26 ноября 2008 года № 615-31-03 "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа". При этом оформление исковых заявлений, заявлений о назначении пенсий и пособий, а также иных документов в случаях, предусмотренных указанным областным законом, не входит в компетенцию Уполномоченного. Данные функции Уполномоченный выполняет в исключительных случаях. Однако, оказывая помощь в составлении указанных документов, Уполномоченный в дальнейшем не предоставляет обратившимся гражданам услуг по представительству в суде и в иных органах.
Таким образом, проблема доступности оказания бесплатной юридической помощи жителям области, в первую очередь, малоимущим категориям граждан, в целях восстановления и защиты их прав, является крайне актуальной и требует своего разрешения.
В целях повышения эффективности организации государственной системы оказания бесплатной юридической помощи, заслуживает внимания опыт создания и работы государственных юридических бюро, подобных уже действующим в 10 субъектах Российской Федерации в рамках создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, которые кроме предоставления консультаций, составления заявлений, жалоб и других документов правового характера вправе поручить адвокату оказать лицу, обратившемуся в государственное юридическое бюро, юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу.
Так, например, в ноябре 2010 года Губернатором Пензенской области принято решение об организации в регионе системы бесплатной юридической помощи за счет бюджетных средств, которая предполагает создание центра юридической поддержки малоимущих граждан, оказывающего не только услуги консультативного характера, но и помощь малообеспеченным гражданам при составлении документов, ведении дел в суде.1
С учетом сложившейся ситуации представляется целесообразным изменить порядок определения организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь (в качестве примера может быть использован опыт Санкт-Петербурга). При этом меры социальной поддержки в виде предоставления бесплатной юридической помощи оказываются организациями, определяемыми на конкурсной основе, в порядке, установленном Правительством субъекта Российской Федерации.
Кроме того, представляется возможным расширить перечень видов услуг бесплатной юридической помощи такими, как:
- оказание бесплатной юридической помощи по вопросам жилищного законодательства;
- оказание бесплатной юридической помощи гражданам, являющимся инвалидами, по вопросам реабилитации.
Также возможно расширить состав лиц, которым предоставляется юридическая помощь бесплатно:
- гражданам Российской Федерации - членам семей, имеющих трех и более детей;
- гражданам Российской Федерации - одиноким матерям, воспитывающим ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида - до восемнадцати лет), другим лицам, воспитывающим указанных детей без матери;
- гражданам Российской Федерации, являющимся опекунами (попечителями) несовершеннолетних детей;
- гражданам Российской Федерации, являющимся выпускниками детских домов, домов-интернатов (детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей), в возрасте до 23 лет.
- ветеранам Великой Отечественной войны - вне зависимости от уровня их дохода.
Одним из факторов, препятствующих доступности бесплатной юридической помощи, является также наличие значительного количества труднодоступных и малонаселенных местностей на территории Архангельской области, где нет адвокатов, либо их количество незначительно для данных муниципальных образований Архангельской области.2 Вместе с тем имеет место недостаточно эффективный механизм организации бесплатной юридической помощи на территории Архангельской области, слабая заинтересованность адвокатов в организации и проведении такой помощи.
При этом следует обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно является одним из вопросов, требующих законодательного регулирования со стороны субъектов Российской Федерации.
Пунктом 5 статьи 5 областного закона от 26 ноября 2008 года № 615-31-03 "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа" предусмотрено определение лишь уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области, обеспечивающего предоставление компенсаций расходов адвокату за оказание юридической помощи бесплатно.
Таким органом, согласно Постановлению Администрации Архангельской области от 16 февраля 2009 года № 44-па/6, стал департамент социальной защиты населения Архангельской области, а в настоящее время министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области. В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 года № 204-пп, подпунктом 55 пункта 8 Положения о министерстве здравоохранения и социального развития Архангельской области, утвержденного указанным Постановлением, министерство здравоохранения социального развития Архангельской области осуществляет функции главного распорядителя средств, предусмотренных в областном бюджете на компенсацию расходов адвокату за оказание бесплатной юридической помощи. Вместе с тем областным законодательством не определен уполномоченный исполнительный орган государственной власти Архангельской области, ответственный собственно за оказание бесплатной юридической помощи на территории Архангельской области, а также осуществляющий координацию и контроль за ее организацией в целом.
При этом необходимо отметить, что при разграничении полномочий в сфере защиты прав и свобод человека между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами следует в первую очередь руководствоваться принципом наиболее полной и эффективной реализации прав человека, а не только стремлением к созданию гарантий исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
Для принятия комплексных мер, направленных на повышение эффективности защиты прав и законных интересов граждан, в том числе и на улучшение качества оказываемой бесплатной юридической помощи жителям Архангельской области, Уполномоченный обратилась в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу и в Архангельское областное Собрание депутатов. В связи с чем, в октябре 2010 года состоялась рабочая встреча в комитете Архангельского областного Собрания депутатов по законодательству и судебно-правовым вопросам на тему "Об актуальных проблемах в сфере оказания бесплатной юридической помощи в Архангельской области". В целях реализации принятых на рабочей встрече решений Уполномоченным направлены предложения по разрешению проблемы качества и результативности предоставления квалифицированной юридической помощи бесплатно на территории Архангельской области в комитет Архангельского областного Собрания депутатов по законодательству и судебно-правовым вопросам, а также заместителю Губернатора Архангельской области - руководителю администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, среди которых в качестве реализации первоочередной меры, направленной на повышение эффективности организации бесплатной юридической помощи на территории Архангельской области, представляется целесообразным определить уполномоченный исполнительный орган государственной власти Архангельской области, ответственный за оказание бесплатной юридической помощи в области, и осуществляющий координацию и контроль за ее организацией в целом.
Вместе с тем в целях обеспечения доступности бесплатной юридической помощи, особенно для граждан, проживающих в сельской местности, особое значение имеют дополнительные механизмы реализации права граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи.
Так, например, в ряде регионов Российской Федерации создается сеть консультационных центров правовой защиты и мониторинга политических и правовых проблем малоимущих и социально незащищенных граждан в сельских поселениях. На базе созданных консультационных центров предлагается проводить мониторинг проблем, с которыми сталкиваются граждане, и посредством проведения совместных круглых столов и выездных мероприятий предполагается наладить диалог между гражданами, органами местного самоуправления и органами государственной власти. Следует отметить, что реализация данных проектов стала возможной в результате исполнения Распоряжения Президента Российской Федерации от 08 мая 2010 года № 300-рп "Об обеспечении в 2010 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества", согласно которому для реализации социально значимых проектов, направленных на развитие институтов гражданского общества, в том числе по таким направлениям деятельности, как защита прав и свобод человека, правовое просвещение населения; поддержка и социальное обслуживание малоимущих и социально незащищенных категорий граждан; охрана здоровья населения и окружающей среды, некоммерческим организациям выделяются гранты из бюджета Российской Федерации.
Серьезно повлиять на сложившуюся ситуацию должна реализация предложения Губернатора Архангельской области о создании в каждом муниципальном образовании центров для консультирования населения по всем жилищно-правовым вопросам, обозначенного в ежегодном Послании Архангельскому областному Собранию депутатов 21 декабря 2010 года.
Перспективным представляется также реализация дополнительных механизмов осуществления права граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи, таких как развитие более широкой системы бесплатной юридической помощи, включающей создание юридических клиник, центров правового консультирования, в том числе в муниципальных образованиях и поселениях Архангельской области, которые предоставляли бы необходимую бесплатную юридическую помощь.
СОДЕЙСТВИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Одной из задач Уполномоченного является содействие совершенствованию законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Исходя из компетенции Уполномоченного данная задача в 2010 году решалась путем подготовки специальных докладов, содержащих рекомендации органам государственной власти и местного самоуправления, непосредственного обращения в министерства Российской Федерации, Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации с предложениями по совершенствованию действующего законодательства.
В течение истекшего года был подготовлен специальный доклад "Массовые нарушения прав недееспособных граждан на предоставление услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях психоневрологического профиля". Подготовка данного доклада была обусловлена необходимостью защиты прав граждан при оказании психиатрической помощи, в том числе обеспечения прав недееспособных граждан на получение услуг социального обслуживания после выписки из стационара. Основанием для написания доклада послужила проверка соблюдения прав граждан в учреждениях психоневрологического профиля Архангельской области, а также обращения пациентов этих учреждений и их родственников. Доклад в соответствии с установленным порядком был направлен Архангельскому областному Собранию депутатов, Губернатору Архангельской области, Председателю Архангельского областного суда, Прокурору Архангельской области, Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также заинтересованным органам государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, Уполномоченным были подготовлены и направлены руководителю Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения о необходимости совершенствования законодательства Российской Федерации в сферах:
- реализации жилищных прав граждан;
- уголовно-исполнительной системы Российской Федерации;
- социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- защиты трудовых прав работников при несостоятельности (банкротстве) предприятий и организаций;
- депортации и выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Вместе с тем, по вопросу законодательного закрепления сроков исполнения постановления суда об административном выдворении вышеуказанных лиц за пределы Российской Федерации и сроков их содержания в специальных учреждениях Уполномоченным также было направлено письмо Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Уполномоченным в 2010 году было направлено обращение Министру юстиции Российской Федерации по вопросам совершенствования уголовно-исполнительного законодательства. Часть предложений была признана обоснованной. При этом министерство подтвердило необходимость внесения ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. Особое внимание в письме министру было обращено на вопрос повышения качества предоставления и доступности государственной услуги по истребованию личных документов с территории иностранных государств и создания благоприятных условий для получателей данной услуги.
Также получило поддержку со стороны Председателя Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний, Президента Некоммерческой организации "Межрегиональный благотворительный фонд помощи заключённым", члена Общественной палаты Российской Федерации М.В. Каннабих предложение Уполномоченного о рассмотрении вопроса нормативно-правового закрепления положения по созданию специализированных подразделений, в которых могут содержаться отбывающие наказания осужденные-инвалиды.
Помимо этого, в 2010 году Уполномоченным было направлено письмо депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.П. Хованской по вопросу применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации к отношениям по использованию бывших общежитий, переданных в ведение органов местного самоуправления. Уполномоченным были направлены обращения Министру экономического развития Российской Федерации, Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также к депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Мальчихину по вопросу подготовки проектов федеральных законов "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников", направленных на защиту прав работников при несостоятельности (банкротстве) работодателя.
В 2010 году Уполномоченный и сотрудники аппарата принимали участие в работе Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, в рамках заседаний которого состоялись встречи с Министром юстиции Российской Федерации, Директором Федеральной службы исполнения наказаний. Предварительно был подготовлен ряд предложений, требующих решения на уровне указанных ведомств. Следует отметить, что неотъемлемое место в общей системе законодательного регулирования в последнее время занял мониторинг правового законодательства и правоприменительной практики, осуществляемый Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, значительное место в котором занимают вопросы состояния и развития регионального законодательства. В 2010 году Уполномоченный приняла активное участие в работе Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики", проводимой Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации. На конференции был обсужден доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", его выводы и рекомендации, вопросы регулирующего воздействия законодательства и эффективности государственного управления на качество жизни, перспективы формирования национальной программы мониторинга законодательства.
В 2010 году Уполномоченным также были подготовлены и направлены Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации письма с предложениями к проекту Федерального закона "О полиции".
СОТРУДНИЧЕСТВО УПОЛНОМОЧЕННОГО В ЦЕЛЯХ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому эффективность работы Уполномоченного напрямую связана с успешным сотрудничеством и взаимодействием с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными органами, общественными организациями, региональными уполномоченными по правам человека.
Одним из действенных инструментов повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного являются соглашения о сотрудничестве, которые заключаются с конкретными структурами и ведомствами.
В 2010 году были заключены соглашения об основных формах взаимодействия и сотрудничества в области соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина:
- со Следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу; - с Государственной инспекцией труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе;
- с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области;
- также заключено дополнительное соглашение с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.
Наличие такой формы взаимодействия с государственными органами позволяет более оперативно решать вопросы восстановления прав граждан, относящиеся к компетенции этих органов, проводить совместные проверки, рассматривать на совместных совещаниях результаты работы по защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем Уполномоченный активно взаимодействует с общественными организациями в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве. Такое взаимодействие предоставляет возможность обмениваться информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, изучать причины нарушений прав граждан, проводить совместные семинары-совещания, "круглые столы", научно-практические конференции по актуальным вопросам защиты и восстановления прав граждан, а также по проблемам применения законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи в 2010 году заключены соглашения об основных формах взаимодействия и сотрудничества в области соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина:
- с Региональной общественной организацией инвалидов "Надежда";
- с Архангельской областной организацией профессионального союза работников лесных отраслей Российской Федерации;
- с Архангельским городским общественным движением "Общество защиты прав потребителей".
Заметное место в практике взаимодействия Уполномоченного с органами государственной власти Архангельской области занимает регулярное приглашение и участие Уполномоченного в заседаниях Правительства Архангельской области, в ходе которых Уполномоченный неоднократно выступала по различным вопросам соблюдения прав человека при принятии региональных нормативных правовых актов. При этом следует отметить, что большинство замечаний Уполномоченного были учтены.
В прошедшем году Уполномоченный вошла в состав и активно участвовала в заседаниях как вновь созданных, так и уже функционирующих:
- антинаркотической комиссии Архангельской области;
- межведомственной комиссии по погашению задолженности по заработной плате в организациях Архангельской области;
- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Главе администрации Архангельской области;
- Координационного совета Архангельской области по контролю качества медицинской помощи.
Взаимодействие Уполномоченного с законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области в 2010 году осуществлялось путем постоянного участия Уполномоченного в работе сессий и проводимых Архангельским областным Собранием депутатов совещаниях. Кроме того, по распоряжению Председателя Архангельского областного Собрания депутатов Уполномоченный стала членом общественного экспертного совета по вопросам женщин, семьи и детей при Архангельском областном Собрании депутатов, который является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях реализации государственной политики, направленной на улучшение положения женщин, поддержку семьи, решение проблем детей, а также в целях организации работы по выработке предложений по совершенствованию законодательства в сфере реализации государственной политики по вопросам женщин, семьи и детей в Архангельской области.
Взаимное сотрудничество и взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными органами, общественными организациями, региональными уполномоченными по правам человека является одним из приоритетных направлений в работе института уполномоченного по правам человека. В этой связи в прошедшем году Уполномоченный и сотрудники аппарата приняли активное участие более чем в 40 заседаниях, рабочих совещаниях, "круглых столах", научно-практических конференциях, проводимых органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, общественными организациями, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В рамках данных мероприятий осуществлялся обмен информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, обсуждались наиболее актуальные вопросы, касающиеся реализации прав граждан, проблем применения законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина и пути их решения.
В соответствии со статьей 36 областного закона от 15 июля 1997 года № 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" создан и действует Экспертный совет по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина при уполномоченном по правам человека в Архангельской области (далее - Экспертный совет при Уполномоченном). В истекшем году Уполномоченный совместно с членами Экспертного совета при Уполномоченном регулярно в рабочем порядке и, как правило, достаточно результативно решали вопросы защиты и восстановления прав граждан. На заседании Экспертного совета при Уполномоченном были рассмотрены вопросы в сфере семейной политики, а также проблемы, связанные с защитой прав несовершеннолетних и молодежи, требующие комплексного рассмотрения и разрешения, такие как: соблюдение права детей на бесплатное дошкольное образование; соблюдение жилищных прав детей-сирот; обеспечение организации детского летнего отдыха на высоком качественном уровне; рост алкоголизации среди несовершеннолетних и молодежи.
Впервые в 2010 году в соответствии со статьями 15, 18 областного закона от 23 сентября 2008 года № 567-29-ОЗ "О наградах в Архангельской области" и Порядком регистрации наград в Архангельской области, утвержденным постановлением Главы администрации Архангельской области от 4 февраля 2009 года № 24, награды уполномоченного по правам человека в Архангельской области включены в Реестр наград в Архангельской области. К ним относятся: Почетная грамота и Благодарность уполномоченного по правам человека в Архангельской области; Дипломы первой, второй и третьей степеней уполномоченного по правам человека в Архангельской области.
Первыми наградами - Почетными грамотами и Благодарностями уполномоченного по правам человека в Архангельской области были отмечены 16 человек - сотрудников государственных и муниципальных органов, представителей общественных организаций за существенный личный вклад в развитие и укрепление защиты прав детей, подростков и молодежи. Свою деятельность Уполномоченный осуществляет на принципах открытости и доступности. Благодаря взаимодействию Уполномоченного со средствами массовой информации обеспечивается информационная поддержка при защите прав и свобод человека. В 2010 году было опубликовано более 40 статей, материалов, комментариев в различных средствах массовой информации. Уполномоченный и сотрудники аппарата также принимали участие в теле - и радиопередачах по вопросам, касающимся соблюдения прав человека в Архангельской области.
СОБЛЮДЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
Согласно статье 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Закрепление в Конституции Российской Федерации права на жилище имеет большое значение, поскольку означает право каждого иметь жилище, иметь возможность быть обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища. Тем самым Конституция Российской Федерации создала конституционные основы стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилья.
Неудовлетворенность населения состоянием жилищного фонда, а также качеством предоставляемых услуг дает основание полагать, что проблема соблюдения прав и законных интересов граждан в данной сфере сохраняет свою актуальность и является одним из приоритетных направлений деятельности Уполномоченного. Тема защиты жилищных прав граждан в 2010 году приобрела особую остроту. Так, в 2010 году по вопросам соблюдения жилищных прав граждан к Уполномоченному поступило 1627 обращений, что в 2,1 раза больше, чем в 2009 году и составляет наибольший удельный вес по сравнению с обращениями граждан по другим вопросам. При этом большинство обращений данной категории поступает от граждан, проживающих на территории муниципального образования "Город Архангельск" (более 500 обращений). На втором месте по количеству обратившихся граждан находится муниципальное образование "Северодвинск", значительное количество обращений поступило от граждан, проживающих в Приморском, Каргопольском, Мезенском и Плесецком районах Архангельской области.
Среди основных проблем в сфере соблюдения жилищных прав граждан анализ обращений позволяет выделить следующие: несоблюдение права граждан на предоставление жилых помещений по договору социального найма вне очереди; проблемы в реализации права на жилье ветеранов Великой Отечественной войны; незаконное выселение граждан, а также возникающие сложности при регистрационном учете. В 2010 году резко возросло количество обращений и жалоб на качество содержания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг, на нарушения законных прав и интересов граждан. При этом, как показал опыт рассмотрения поступивших обращений, зачастую уполномоченные органы государственной и местной власти недостаточно активно используют возможные меры воздействия в целях предупреждения правонарушений в сфере соблюдения жилищных прав граждан.
Нарушение органами местного самоуправления права граждан на предоставление жилых помещений вне очереди По вопросу соблюдения жилищных прав граждан наибольшее количество обращений в адрес Уполномоченного поступило с просьбой оказать содействие в предоставлении им жилья (16,6% от общего количества поступивших обращений в данной сфере).
При этом значительное количество обращений к Уполномоченному по-прежнему было посвящено реализации права на предоставление жилых помещений вне очереди.
По общему правилу, установленному частью 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Очередность означает определенную последовательность обеспечения жильем лиц из числа принятых на учет (в зависимости от времени постановки на учет нуждающихся). Исключение из этого правила существует для граждан, имеющих право на предоставление жилья вне очереди.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.
Одним из оснований получения жилья во внеочередном порядке является проживание в жилом помещении, признанном в установленном порядке непригодным для проживания. Такие жилые помещения должны получить соответствующий статус по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Среди нормативных актов, регулирующих данные вопросы, следует выделить Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции", которое устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, а также многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Согласно пункту 7 указанного Положения уполномоченным органом, к компетенции которого относится признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, является межведомственная комиссия, порядок создания которой урегулирован данной нормой.
Комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в Положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 42 Положения).
Таким образом, решение вопроса о признании жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции действующее законодательство относит к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду.
Однако на практике, как показал опыт оказания Уполномоченным содействия в восстановлении нарушенных прав граждан, возникает проблема длительного бездействия органов местного самоуправления, выражающегося в непринятии своевременных мер к обследованию жилого помещения на предмет его пригодности для проживания. Такое бездействие становится причиной отсутствия оснований для внеочередного предоставления жилья по договору социального найма гражданам, проживающим в непригодных для проживания жилых помещениях.
Характерным примером может служить обращение гражданки П., проживавшей по улице КЛДК в городе Архангельске. В июле 2009 года указанный дом был снесен без расселения жильцов, администрацией Октябрьского округа города Архангельска заявительница была поставлена на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий в порядке общей очереди. В связи с обращением Уполномоченного, прокуратурой Архангельской области мэру города Архангельска было внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства, так как дом не был своевременно обследован в установленном порядке межведомственной комиссией. По результатам рассмотрения указанного представления мэром города Архангельска издано распоряжение, предусматривающее предоставление жилья П. во внеочередном порядке.
Анализ обращений в адрес Уполномоченного показал, что характерной особенностью данных ситуаций является то, что нарушение жилищных прав граждан в реализации их права на внеочередное предоставление жилья происходит уже на начальном этапе: при необследовании дома межведомственной комиссией и несоставлении акта обследования помещения и заключения о пригодности либо непригодности жилого помещения для проживания. Тем самым, граждане, фактически проживающие в аварийных домах, имеющие законные основания на приобретение права на предоставление жилого помещения вне очереди, не могут его реализовать в результате бездействия должностных лиц, к компетенции которых отнесено принятие мер в целях своевременного обследования жилого помещения на предмет его пригодности для проживания. Вместе с тем ситуацию усугубляет то, что Жилищный кодекс Российской Федерации, закрепив за вышеназванными категориями граждан право на получение жилья во внеочередном порядке, не указал сроки предоставления такого жилья. Таким образом, жилье должно предоставляться данным гражданам после их обращения в орган местного самоуправления с целью реализации принадлежащего им права на получение жилья по договору социального найма вне очереди, так как обеспечение жильем данной категории граждан не терпит отлагательства. Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависимости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, и времени принятия их на учет.
На практике же складывается ситуация, при которой в случае признания жилого помещения непригодным для проживания, органы местного самоуправления вместо внеочередного предоставления жилья формируют из лиц указанной категории "очередь внеочередников", что также является грубым нарушением жилищных прав граждан. Об этом свидетельствуют многочисленные обращения граждан к Уполномоченному, однако данная проблема из года в год не находит своего разрешения.
Состояние с исполнением судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, жилые помещения, которые признаны непригодными для проживания
В 2010 году продолжали поступать жалобы граждан на длительное неисполнение решений суда о предоставлении жилых помещений, что свидетельствует о нарушении их конституционного права на судебную защиту, неотъемлемым элементом которого является обязательность исполнения судебных решений. В Российской Федерации право на судебную защиту признается в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью отечественной правовой системы.
Международные соглашения и конвенции закрепляют право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом (статья 8 "Всеобщей декларации прав человека", принятая 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН); право каждого на справедливое судебное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона, а также на эффективные средства правовой защиты (статьи 6, 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года); обязывают государство развивать возможности судебной защиты (пункт 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года).
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Статья 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в качестве задач гражданского судопроизводства называет правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.
Задачами исполнительного производства в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.
Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно высказывал свою правовую позицию по данному вопросу, согласно которой защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется; законодатель обязан предусмотреть эффективный механизм реализации судебных решений и вправе урегулировать порядок принудительного исполнения судебных актов, а также права и обязанности участников исполнительного производства.3 Европейский Суд по правам человека в своей практике также исходит из понимания исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента права на суд и признает, что нарушение этого права может приобрести форму задержки исполнения решения. Актуальность данной проблемы для Архангельской области обусловлена большим количеством исполнительных производств рассматриваемой категории. Так, по данным Управления Федеральной службы судебных приставов по Архангельской области, за 11 месяцев 2010 года в структурных подразделениях Управления Федеральной службы судебных приставов по Архангельской области на исполнении находилось 1160 исполнительных производств о предоставлении жилья гражданам, что на 41,3% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года (827 исполнительных производств). Окончено и прекращено по итогам работы за 11 месяцев 2010 года 261 исполнительное производство, что на 67,5% больше, чем за аналогичный период прошлого года (157 исполнительных производств). Наибольшее количество исполнительных производств находятся на исполнении в структурных подразделениях Управления Федеральной службы судебных приставов по Архангельской области в муниципальном образовании "Город Архангельск" - 689 и в муниципальном образовании "Северодвинск" - 359. Остаток на 1 декабря 2010 года составил 906 исполнительных производств (по состоянию на 1 декабря 2009 года - 354).4 Как видно, количество исполнительных производств рассматриваемой категории из года в год увеличивается.
Законом Архангельской области от 29 октября 2010 года № 206-16-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2010 год" были предусмотрены субсидии на исполнение судебных актов о предоставлении жилых помещений гражданам, с которыми заключены договоры социального найма жилых помещений, признанных непригодными для проживания, в сумме 303 323 тыс. руб.
Постановлением Правительства Архангельской области от 23 ноября 2010 года № 358-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований Архангельской области на исполнение судебных актов о предоставлении жилых помещений гражданам, с которыми заключены договоры социального найма жилых помещений, признанных непригодными для проживания.
Следует отметить, что в 2010 году впервые были предусмотрены средства областного бюджета на исполнение судебных решений указанной категории. Однако с учетом динамики роста неисполненных решений суда выделенных средств для решения проблемы недостаточно. В целях обеспечения прав граждан на судебную защиту представляется необходимым продолжение этой работы в 2011 году.
Состояние прав участников долевого строительства
В 2010 году количество обратившихся к Уполномоченному пострадавших участников долевого строительства возросло в два раза. Так, если в 2009 году поступило 21 обращение, то в 2010-м - уже 43. По информации министерства строительства Архангельской области, на октябрь 2010 года остались неразрешенными проблемы 161 дольщика, финансовые потери которых составляют 143,6 млн. руб. (на конец 2009 года обманутых дольщиков было 79). К пострадавшим в результате недобросовестных действий обанкротившегося общества с ограниченной ответственностью "АОЦОН-Инвест" 37-ми дольщикам и 42-м членам кооператива индивидуальных застройщиков "Надежда", ставших жертвами мошеннических действий общества с ограниченной ответственностью "Архторгсервис", прибавилось 82 обманутых дольщика строительного потребительского кооператива "Соната".5
Таким образом, несмотря на принятие Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", регулирующего отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве, и устанавливающего гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, ситуация с соблюдением их прав остается тревожной и требует вмешательства со стороны органов исполнительной власти Архангельской области.
Несмотря на то, что министерство строительства Архангельской области совместно с инспекцией государственного строительного надзора Архангельской области "держит ситуацию на постоянном контроле", разрешить проблемы участников долевого строительства не удается, вследствие чего число пострадавших граждан не уменьшается, а неуклонно растет. Это, в свою очередь, серьезно подрывает доверие населения к возможности самостоятельного решения жилищных проблем путем участия в долевом строительстве.
Содействие при реализации права на предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны В истекшем году особое внимание было уделено проблемам социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны. По данному направлению от ветеранов войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны в адрес Уполномоченного поступило более 50 обращений и жалоб, что на 76 % больше по сравнению с 2009 годом.
Следует отметить, что приняты изменения в Федеральный закон от 12 января 1995 года №5-ФЗ "О ветеранах", исключившие одно из условий обеспечения жильем этой категории граждан - принятие на учет в качестве нуждающихся до 1 марта 2005 года.
Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2008 года №714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов" предусмотрена обязанность органов власти по обеспечению жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку.
В прошедшем году перед Правительством Архангельской области была поставлена задача обеспечить всех лиц данных категорий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, новым жильем.
Сегодня действуют две формы социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны. Первая - это безвозмездная субсидия на приобретение жилого помещения, в том числе при участии в долевом строительстве, а также для погашения кредита, полученного на приобретение жилья.
Вторая форма социальной поддержки - предоставление в соответствии с жилищным законодательством жилых помещений, построенных (приобретенных) за счет бюджетных ассигнований, по договорам социального найма. По данным министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области,6 всего с 1 января 2010 года в областной регистр граждан, имеющих право на получение субсидии для улучшения жилищных условий, включены на 1 января 2011 года 3146 ветеранов Великой Отечественной войны, из них:
- 2657 ветеранов выбрали меру социальной поддержки в форме безвозмездной субсидий для приобретения жилого помещения;
- 489 ветеранов выбрали меру социальной поддержки в форме предоставления жилых помещений, построенных (приобретенных) за счет бюджетных ассигнований, по договорам социального найма.
Из федерального бюджета в Архангельскую область направлены бюджетные ассигнования в размере 2 824 542 700 руб., в том числе 500 000 000 руб. на строительство жилья; 2 324 542 700 руб. на предоставление гражданам безвозмездных субсидий для приобретения жилого помещения. Всего в 2010 году выданы свидетельства о перечислении средств федерального бюджета на улучшение жилищных условий 2245 ветеранам Великой Отечественной войны. По состоянию на 1 января 2011 года улучшили жилищные условия 1855 ветеранов, из них 186 человек улучшили жилищные условия путем участия в долевом строительстве. Не обеспечен жильем 1291 ветеран, из них 489 ветеранов - выбрали предоставление жилых помещений, построенных по договорам социального найма, 251 ветеран не обеспечен денежными средствами федерального бюджета. Министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области в Министерство регионального развития Российской Федерации направлена заявка на выделение дополнительных средств федерального бюджета в сумме 259 789 тыс. руб.
Министерством регионального развития Российской Федерации утвержден план-график обеспечения жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны до 30 сентября 2011 года. Правительством Архангельской области принято решение о продлении сроков действия свидетельств о предоставлении средств федерального бюджета на улучшение жилищных условий, выданных в 2010 году, на 2011 год. В целях реализации Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" в части обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны жилыми помещениями, учитывая дефицит на первичном и вторичном рынке жилья, министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области 16 сентября 2010 года заключено Соглашение об информационном взаимодействии с некоммерческим партнерством "Объединение риелторов Архангельской области", в соответствии с которым "Объединение риелторов Архангельской области" еженедельно предоставляет министерству здравоохранения и социального развития Архангельской области актуализированный перечень жилых помещений, продаваемых на первичном и вторичном рынке недвижимости на территории Архангельской области. Перечень содержит сведения о жилых помещениях, соответствующих требованиям, установленным Порядком предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов.
Министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области размещает информацию о жилых помещениях, продаваемых на первичном и вторичном рынке недвижимости на территории Архангельской области, на стендах государственных учреждений - отделений социальной защиты населения с целью предоставления информации населению об имеющихся жилых помещениях на рынке недвижимости Архангельской области.
Сотрудничество министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области с некоммерческим партнерством "Объединение риелторов Архангельской области" направлено на оказание содействия ветеранам в подборе жилых помещений, отвечающих требованиям, установленным федеральным законодательством и нормативно-правовыми актами Архангельской области.
В докладе Уполномоченного за 2009 год отмечалась проблема, возникающая при приобретении ветеранами Великой Отечественной войны за счет средств федерального бюджета жилья общей площадью 36 кв.м. По результатам рассмотрения подобных обращений при содействии Уполномоченного, директором департамента социальной защиты населения Архангельской области был направлен запрос в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации о возможной выплате субсидии в случае, когда приобретаемое жилое помещение имеет общую площадь менее установленной нормы. В результате, в марте 2010 года министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области в муниципальные образования были направлены разъяснения по данному вопросу, в частности о том, что ветераны войны могут приобрести благоустроенное жилое помещение общей площадью менее 36 кв.м. При этом в договоре купли-продажи должна быть указана стоимость приобретаемого жилого помещения, рассчитанная исходя из общей площади приобретаемого жилого помещения менее 36 кв.м. и установленной стоимости 1 кв.м. В этом случае согласно договору купли-продажи жилого помещения со счета получателя субсидии на счет продавца жилого помещения будет перечислена сумма денежных средств, равная стоимости жилого помещения, которая указана в договоре, а не размеру субсидии, который указан в свидетельстве.
О согласии приобрести жилое помещение общей площадью менее 36 кв.м. ветераны Великой Отечественной войны должны предоставить письменное заявление, которое направляется в министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области с договором купли-продажи.
Таким образом, казалось бы, вопросы обеспечения жильем лиц указанных категорий разрешены. Однако в текущем году выявился ряд других проблем, требующих немедленного решения. Так, к Уполномоченному поступали обращения с просьбой оказать содействие в постановке ветеранов войны на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилья. Имелись жалобы и по срокам оформления и получения субсидии, оплаты приобретаемого жилья за счет средств субсидии, в том числе ввиду длительного рассмотрения соответствующих документов, предоставляемых гражданином, на каждом этапе оформления и получения субсидии как со стороны отделений социальной защиты населения по месту проживания получателей субсидий, так и со стороны министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области. Актуальной проблемой оставалась постановка на учет ветеранов Великой Отечественной войны. В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления могут приниматься граждане, признанные в установленном порядке нуждающимися и обеспеченные жилой площадью менее учетной нормы. Однако многие ветераны проживают в неблагоустроенных частных домах или квартирах, общая площадь которых на одного члена семьи выходит за пределы учетной нормы, установленной органом местного самоуправления. Таким образом, ветераны, фактически нуждающиеся в улучшении жилищных условий, оказались лишенными права на получение жилья в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2008 года № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов".
Вместе с тем, в письме Министерства регионального развития Российской Федерации от 18 января 2010 года № 809-СК/07 дается разъяснение в части обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, проживающих в неблагоустроенном жилье.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, признаются проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям. Основания для признания жилого помещения непригодным для проживания установлены в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47.
В соответствии с пунктом 12 указанного Положения жилое помещение должно быть обеспечено инженерными системами (электроосвещение, хозяйственно-питьевое и горячее водоснабжение, водоотведение, отопление и вентиляция, а в газифицированных районах также и газоснабжение). В поселениях без централизованных инженерных сетей в одно- и двухэтажных зданиях допускается отсутствие водопровода и канализированных уборных.
Таким образом, такие виды благоустройства как электроосвещение, отопление и вентиляция, а в газифицированных районах также и газоснабжение в поселениях без централизованных инженерных сетей в одно- и двухэтажных зданиях являются обязательными; Положение предусматривает предоставление всех указанных услуг при наличии инженерных сетей, в том числе центрального отопления. Отсутствие необходимых видов благоустройства может служить основанием для признания жилого помещения (жилого дома) непригодным для постоянного проживания.
Так, к Уполномоченному обратилась ветеран Великой Отечественной войны, проживающая в неблагоустроенном жилом помещении, которое в установленном порядке непригодным для проживания признано не было, с жалобой на отказ органа местного самоуправления принять ее на учет нуждающихся в предоставлении жилого помещения. В целях защиты прав ветерана Уполномоченный обратилась в прокуратуру Устьянского района Архангельской области, которая, в свою очередь, выступила в защиту интересов заявительницы в суде с иском об обязании органа местного самоуправления признать ветерана нуждающейся и поставить ее на учет. Решением Устьянского районного суда Архангельской области заявленные прокуратурой исковые требования были удовлетворены. Таким образом, в области имеется положительная практика разрешения проблемы постановки на учет нуждающихся ветеранов, проживающих в неблагоустроенных жилых помещениях, путем признания их жилого помещения непригодным для проживания, что является основанием для признания их нуждающимися.
Содействие ветеранам Великой Отечественной войны в 2010 году оказывалось Уполномоченным и в восстановлении других их законных прав.
Так, например, выявилась еще и проблема своевременного и заслуженного присвоения статуса ветеранам Великой Отечественной войны. К Уполномоченному обратилась гражданка Т. в защиту прав своего отца гражданина Ш. - ветерана, участника Великой Отечественной войны. В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" всю жизнь Ш. получал меры социальной поддержки военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащим, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период. Однако накануне дня Победы, внук Ш. узнал, что часть, в которой воевал его дед, входила в состав действующей армии, таким образом, Ш. является полноправным участником Великой Отечественной войны и имеет право на соответствующие меры социальной поддержки. При обращении Уполномоченного в областной военкомат, информация об этом была подтверждена и участнику войны в оперативном порядке было выдано соответствующее удостоверение ветерана Великой Отечественной войны.
Некачественное предоставление жилищно-коммунальных услуг В истекшем году резко возросло количество поступивших в адрес Уполномоченного обращений и жалоб граждан на качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (8%) и ненадлежащее содержание жилищного фонда (7,4%). Доля обращений в адрес Уполномоченного данных категорий в 2010 году составила 15,4% от общего количества поступивших обращений по вопросам соблюдения жилищных прав граждан. Анализ таких обращений позволяет сделать вывод о том, что в силу сложности проблемы и имеющихся многочисленных аспектов, а порой и простого бездействия, вопросы соблюдения и защиты прав потребителей в сфере предоставления и потребления населением области жилищно-коммунальных услуг по-прежнему остаются во многом неразрешенными со стороны уполномоченных органов государственной и местной власти.
В области, к сожалению, так и не удалось сформировать действенного и эффективного механизма по контролю за реализацией прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
По информации, представленной прокуратурой Архангельской области,7 в результате своевременного прокурорского вмешательства отменены незаконные правовые акты, пресечены факты установления незаконных тарифов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, необоснованного взимания платы за коммунальные услуги, прекращения и ограничения подачи воды и тепла.
Значительное количество обращений граждан к Уполномоченному в 2010 году затрагивало проблему реализации органами местного самоуправления и управляющими организациями своих полномочий в части качественного и устойчивого снабжения населения коммунальными услугами. Коммунальные услуги заключаются в деятельности исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающей комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях, т.е. бесперебойную подачу в жилое помещение коммунальных ресурсов надлежащего качества в объемах, необходимых потребителю; бесперебойное отведение из жилого помещения бытовых стоков; бесперебойное отопление жилого помещения в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха.
Среди данной категории жалоб, поступивших к Уполномоченному за 2010 год, можно выделить такие проблемы, как: - неурегулированность вопроса своевременного предоставления коммунальных услуг населению надлежащего качества и в необходимом объеме;
- несоблюдение графика подключения объектов муниципальных образований к отоплению, а также сезонного отключения горячего водоснабжения, что приводило к нарушению режима обеспечения населения коммунальными услугами; - непредоставление информации жителям области по их законодательно обоснованным запросам управляющими организациями, ТСЖ, КИЗ. По-прежнему актуальными оставались вопросы соблюдения и защиты прав потребителей коммунальных услуг, обусловленные неисполнением органами местного самоуправления и управляющими компаниями полномочий в части организации качественного и бесперебойного снабжения населения коммунальными услугами. Нередко в 2010 году к Уполномоченному поступали коллективные жалобы на бездействие органа местного самоуправления при некачественном предоставлении услуги водоснабжения, в результате чего на протяжении длительного времени без водоснабжения оставались целые районы города Архангельска. В одном из таких случаев жителям улицы Адмирала Кузнецова города Архангельска более двух недель не предоставлялась услуга горячего водоснабжения в связи с разрывом системы подачи горячей воды. Водоснабжение было восстановлено только после оперативного обращения Уполномоченного к главе администрации Соломбальского территориального округа города Архангельска, в МУП "Водоканал" с указанием о недопустимости длительного бездействия в данной ситуации.
В другом случае недостаточное давление в городской сети водопровода, связанное с аварийной ситуацией, привело к тому, что жители улицы Холмогорской города Архангельска на протяжении более трех месяцев жили без водоснабжения. В результате незамедлительного вмешательства Уполномоченного и направления обращений в Государственную жилищную инспекцию Архангельской области, прокуратуру Ломоносовского района города Архангельска, прокуратуру Архангельской области, водоснабжение жилых домов по улице Холмогорская города Архангельска было восстановлено, за период непредоставления жилищно-коммунальных услуг жителям домов выполнен перерасчет. Вместе с тем, Государственной жилищной инспекцией Архангельской области по факту ненормативного давления в системе холодного водоснабжения в одном из домов по улице Холмогорская в отношении МУП "Водоканал" возбуждено дело об административном правонарушении по статье 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами), руководителю предприятия направлено предписание.
В составе коммунальных услуг, в зависимости от степени благоустройства жилого дома, предоставляется и услуга водоотведения. В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №307, содержится понятие водоотведения, согласно которому водоотведение - отвод бытовых стоков из жилого помещения по присоединенной сети.
Анализ поступивших к Уполномоченному обращений за 2010 год позволяет сделать вывод о том, что имели место нарушения в сфере предоставления услуги бесперебойного круглосуточного водоотведения в течение года.
Примером может служить поступившее в адрес Уполномоченного коллективное обращение, связанное с жалобой на бездействие органа местного самоуправления по восстановлению дренажно-ливневой канализации по улице Беломорской в городе Архангельске, в результате чего в межсезонный период происходило подтопление ливневыми стоками целой улицы. При этом работа по восстановлению дренажно-ливневой канализации началась еще 30 лет назад, однако, в результате вмешательства Уполномоченного, была выполнена только в летний период 2010 года. К сожалению, характерной особенностью во всех перечисленных случаях является бездействие уполномоченных органов (Государственной жилищной инспекции Архангельской области, органа местного самоуправления, МУП "Водоканал") на протяжении длительного времени. К тому же, вызывает обеспокоенность тот факт, что такие нарушения представляют собой не единичный случай и затрагивают права не просто отдельного человека, а целые жилые районы. Тем самым нарушения носят массовый и длящийся характер.
Необходимо отметить, что подобные обращения поступают к Уполномоченному систематически. Сложность ситуации заключается в том, что обращения граждан в контрольно-надзорные органы зачастую заканчиваются либо отказом последних в проведении проверок, либо формальными ответами. Права заявителей восстанавливаются только путем длительного взаимодействия Уполномоченного с органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами, что существенно затягивает сроки устранения имеющихся нарушений. Массовый характер имели обращения к Уполномоченному, связанные с сезонным отключением горячей воды в летний период 2010 года и подготовки муниципального образования "Город Архангельск" к отопительному сезону 2010-2011 годов.
В конце мая 2010 года на официальном сайте мэрии города Архангельска была размещена информация о том, что мэрией согласован график отключений потребителей для проведения капитального ремонта тепловых сетей города Архангельска.
Однако сам график отключения подачи горячей воды и информация о нормативных минимальных сроках отключения горячей воды в летний период 2010 года отсутствовали. Данный факт был подтвержден в том числе при устном обращении Уполномоченного в приемную заместителя мэра города Архангельска по городскому хозяйству. При этом в некоторых районах города на тот момент уже произошло "плановое" отключение подачи горячей воды. Соответственно, график отключения горячей воды в летний период 2010 года не соблюдался практически во всех территориальных округах города Архангельска.
Вместе с тем, согласно Приказу Министерства энергетики Российской Федерации от 19 июня 2003 года № 229 "Об утверждении Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации" ремонт тепловых сетей должен производиться в соответствии с утвержденным графиком (планом) работ.
Кроме того, в соответствии с Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 07 апреля 2009 года № 20 "Об утверждении СанПиН 2.1.4.2496-09" в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток.
Также Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 237 "Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением организациями коммунального комплекса стандартов раскрытия информации" установлено, что в целях обеспечения прозрачности деятельности организаций коммунального комплекса, открытости регулирования этой деятельности и защиты интересов потребителей организации коммунального комплекса обязаны обеспечивать свободный доступ к информации о товарах и об услугах, ценах (тарифах), которые подлежат регулированию. Контроль за фактом, достоверностью и полнотой раскрытия информации осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления.
В связи с тем, что длительность отключения потребителей горячего водоснабжения устанавливается местными органами власти, Уполномоченным было направлено обращение в мэрию города Архангельска с просьбой предоставить информацию об утвержденных плановых отключениях систем горячего водоснабжения в летний период 2010 года, а также о причинах несоблюдения утвержденных плановых отключений горячего водоснабжения. В ответ на обращение Уполномоченного заместителем мэра города Архангельска по городскому хозяйству была представлена информация8 о том, что в связи с возникшими дефектами на магистральных и разводящих сетях невозможно точно спрогнозировать сроки их устранения и соответственно соблюдение первоначального графика возобновления горячего водоснабжения населения города Архангельска. При этом было сообщено, что мэрия города постоянно проводит мониторинг ситуации по обеспечению услуги по горячему водоснабжению населения города, принимает все необходимые меры по нормализации положения.
Однако на протяжении всего летнего периода 2010 года к Уполномоченному поступали устные и письменные обращения граждан с жалобами на отсутствие горячего водоснабжения, а также на несоблюдение сроков его отключения. Таким образом, нарушение законных прав граждан в этой сфере стало постоянным и приобрело системный характер.
Аналогичная ситуация повторилась и в связи с началом отопительного сезона 2010-2011 годов. Подготовка к отопительному сезону требует особого внимания. Согласно Постановлению Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 года № 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" начало отопительного сезона устанавливается органами местного самоуправления (пункт 2.6.9). Так, на официальном сайте мэрии города Архангельска была опубликована информация о том, что мэр города подписал распоряжение о начале отопительного сезона на всей территории города с 6 сентября 2010 года. Однако в нарушение статьи 40 Устава муниципального образования "Город Архангельск" полный текст данного документа в официальных периодических изданиях для всеобщего сведения опубликован не был, что вызвало сомнение в его наличии, а также своевременности принятия и опубликования. В этой связи за содействием в разрешении сложившейся ситуации Уполномоченным было направлено обращение в прокуратуру Архангельской области. Однако в ответе прокуратуры области9 содержалась информация о том, что распоряжение мэра города Архангельска о начале отопительного периода 2010-2011 годов не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, в связи с чем оно не подлежало обязательному официальному опубликованию.
Вместе с тем, согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
К тому же, часть 5 статьи 40 Устава муниципального образования "Город Архангельск" прямо устанавливает, что в соответствии с федеральным законодательством не подлежат официальному опубликованию муниципальные правовые акты в части, содержащей сведения, распространение которых ограничено.
По сообщению прокуратуры Архангельской области,10 несмотря на то, что отопительный период в муниципальном образовании "Город Архангельск" должен был начаться с 6 сентября 2010 года, а теплоснабжение объектов социальной сферы - с 1 сентября 2010 года, на 15 сентября 2010 года не были подключены к теплоснабжению 168 жилых домов с центральным отоплением и 8 объектов социальной сферы. Объекты социальной сферы, теплоснабжение которых осуществляется через тепловые сети, проходящие в жилых домах, подключались к отоплению в более поздние сроки при подключении отопления в этих жилых домах. Прокуратурой области 23 сентября 2010 года мэру города Архангельска внесено представление, которое было рассмотрено и удовлетворено.
В соответствии с пунктом 12 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №307, начало отопительного периода устанавливается при среднесуточной температуре наружного воздуха ниже +8°C в течение 5 суток подряд.
Поступающие к Уполномоченному многочисленные обращения граждан о крайне низкой температуре в квартирах в связи с несвоевременным принятием и опубликованием мэром города Архангельска распоряжения о начале отопительного сезона 2010-2011 годов, отсутствием услуги теплоснабжения в жилых домах города при наступлении вышеназванных условий свидетельствовали о нарушении конституционных прав граждан на жилище и на охрану здоровья. Вместе с тем, длительное отсутствие отопления в жилых помещениях оказывало отрицательное влияние на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.
В этой связи Уполномоченным было направлено обращение в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области (далее - Управление Роспотребнадзора) с просьбой проведения проверки соответствия температуры воздуха в квартирах граждан установленным нормативам.
По результатам проведенных измерений параметров микроклимата в квартирах жителей города Управлением Роспотребнадзора выявлены показания температуры воздуха в жилых помещениях ниже установленных нормативов. Однако, по мнению Управления Роспотребнадзора, заключение о соответствии/несоответствии данных параметров в жилых помещениях ГОСТу не может быть выдано, так как в соответствии с пунктами 4.1; 4.2 ГОСТ 30494-96 "Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях" (введен в действие Постановлением Госстроя Российской Федерации от 06 января 1999 года №1) измерение показателей микроклимата в холодный период года следует выполнять при температуре наружного воздуха не выше -5°C; для теплого периода года - не ниже 15°С. В день проведения измерений параметров микроклимата температура атмосферного воздуха составляла +14°С, что не подпадает в установленный интервал до -5°С и выше +15°С.
Ссылка на вышеназванный документ, по мнению Уполномоченного, не обоснована, так как он является стандартом, устанавливающим общие требования к оптимальным и допустимым показателям микроклимата в соответствии с параметрами наружного воздуха в холодный и теплый период года, а соответствие температуры воздуха в жилых помещениях нормативным показателям при отсутствии отопления в межсезонный период данным документом не урегулировано.
Вместе с тем, необходимо отметить, что контроль за соблюдением графика подключения объектов муниципальных образований к отоплению, а также сезонного отключения горячего водоснабжения осуществляется органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ "О теплоснабжении".
Согласно информации заместителя Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству,11 в каждом муниципальном образовании создается комиссия по подготовке к отопительному периоду, которая в период начала отопительного сезона контролирует подключение объектов муниципальных образований к теплоснабжению. В городе Архангельске ежегодно создается штаб по подключению города к отоплению, который организует решение проблемных вопросов ежедневно до полного подключения потребителей города к отоплению. Министерством топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области осуществляется мониторинг подготовки объектов топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства к работе в осенне-зимних условиях и прохождения отопительного периода. Также в период начала отопительного периода осуществляется ежедневный мониторинг подключения систем теплоснабжения городов и районов области к источникам теплоснабжения.
Контроль за соблюдением графиков подключения к теплоснабжению потребителей области ведется прокуратурой Архангельской области. Так, по информации, представленной прокуратурой Архангельской области,12 с начала подготовки к отопительному сезону 2010-2011 годов прокурорами в жилищно-коммунальной сфере выявлено 1368 нарушений закона, принесено 49 протестов, внесено 257 представлений, из которых рассмотрено 132, к дисциплинарной ответственности привлечено 95 лиц, объявлено 86 предостережений, возбуждено 25 дел об административных правонарушениях, в суды направлено 138 заявлений.
Ненадлежащее содержание жилищного фонда В 2010 году проблема неудовлетворительного содержания жилищного фонда, тесно связанная с вышеназванными проблемами, не утратила своей актуальности, о чем свидетельствуют многочисленные обращения граждан к Уполномоченному (7,4% от общего количества обращений в сфере соблюдения жилищных прав граждан). В истекшем году существенно возросло количество обращений, носящих массовый характер, а с началом нового отопительного сезона 2010-2011 годов обращения граждан все чаще стали носить характер коллективных. Устойчивой тенденцией стало поступление не столько индивидуальных обращений граждан, сколько обращений ответственных по подъездам, старост домов, групп старост и т.д. Эти обращения затрагивали вопросы деятельности ТСЖ, КИЗ и управляющих организаций в части неисполнения последними своих обязанностей по надлежащему содержанию жилых многоквартирных домов, расходованию финансовых ресурсов, выделяемых Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на проведение капитального ремонта жилых домов, что, в свою очередь, вызывает необходимость выработки механизма действенного контроля и понятных прозрачных механизмов оценки деятельности ТСЖ, КИЗ, управляющих организаций.
По сообщению агентства по печати и средствам массовой информации Архангельской области,13 по итогам реализации региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов за 2010 год Архангельская область находится на 11 месте из 81 субъекта Российской Федерации, принимавшего участие в программе капитального ремонта домов на средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Всего в Архангельской области отремонтировано 435 многоквартирных домов. Капитальный ремонт многоквартирных домов проведен в 16 муниципальных образованиях области, в том числе в городе Архангельске - в 219 домах, в городе Котласе - в 93 домах, в Холмогорском муниципальном районе - в 35 домах в шести поселениях. Освоено более 770 млн. руб. Согласно представленной заместителем Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству информации,14 контроль за целевым расходованием субсидий по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по условиям адресных программ Архангельской области, возложен и осуществляется министерством топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, являющихся участниками адресных программ. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства осуществляет мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Однако даже в тех случаях, когда выделены средства и поступают отчеты об их использовании на проведение ремонтных работ, участились случаи обращений, в которых граждане информируют Уполномоченного о том, что отчеты управляющих компаний об использовании выделенных средств не соответствуют действительности. Более того, самостоятельно обращаясь в контрольно-надзорные органы, граждане получают отказы в проведении проверок по эффективному и целевому характеру выделенных средств Фонда. Поскольку подобные ситуации становятся достаточно распространенными, представляется необходимым усилить контроль за целевым расходованием финансовых ресурсов, направляемых на капитальный ремонт жилого фонда.
Участились жалобы к Уполномоченному на бездействие практически единственного в современных условиях уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области в сфере государственного контроля за содержанием и ремонтом жилищного фонда и предоставлением гражданам коммунальных услуг - Государственной жилищной инспекции Архангельской области (далее - Инспекция). Нередки жалобы также на непредоставление Инспекцией полной информации о проведенных по обращениям заявителей проверок и на отказ в предоставлении актов проверок, копий предписаний в адрес управляющих компаний, хотя в соответствии с Положением о Государственной жилищной инспекции Архангельской области, утвержденным Постановлением Администрации Архангельской области от 07 июня 2007 года № 110-па, Инспекция обеспечивает защиту сведений, составляющих только государственную тайну и иную информацию ограниченного доступа. Необходимо отметить, что даже по обращениям Уполномоченного указанным органом проверки проводятся не в полном объеме и ненадлежащего качества.
Прокуратурой Архангельской области предоставлена информация,15 в которой подтверждено, что Государственной жилищной инспекцией Архангельской области предоставленные законодательством полномочия осуществляются не в полном объеме. При проведении плановых проверок в отношении управляющих организаций весь жилищный фонд, находящийся под управлением конкретной управляющей организации, проверке не подвергается, возможные нарушения правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами своевременно не выявляются и не устраняются, что в последующем влечет обоснованные обращения жильцов о нарушении их прав в Государственную жилищную инспекцию Архангельской области, органы прокуратуры, к Уполномоченному. Прокуратурой области руководителю Государственной жилищной инспекции Архангельской области внесено представление.
Вместе с тем, по сообщению Государственной жилищной инспекции Архангельской области,16 за 11 месяцев 2010 года в Инспекцию поступило 1433 письменных обращения граждан, в целях рассмотрения которых специалистами было обследовано 2592 жилых дома общей площадью 14 103,8 тыс. кв.м. В ходе проведенных проверок Государственной жилищной инспекцией Архангельской области выявлено 4174 нарушений в жилищной сфере, в том числе: 2252 нарушения в содержании строительных конструкций жилых домов, 1583 нарушения в содержании инженерных сетей и оборудования, 80 нарушений в предоставлении коммунальных услуг гражданам, 44 нарушения правил пользования жилыми помещениями. По результатам проверок оформлено 2882 документа, в том числе: 1117 актов по мероприятиям государственного контроля, 499 актов проверки исполнения предписаний, 55 заключений о техническом состоянии строительных конструкций жилых домов, 331 протокол об административных правонарушениях, 880 предписаний об устранении выявленных нарушений. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафов на общую сумму в 3904,7 тыс. руб., которые в полном объеме поступили в бюджеты муниципальных образований области.
Анализ имеющихся проблем в области соблюдения прав граждан в жилищно-коммунальной сфере свидетельствует о необходимости принятия более конкретных и действенных мер по активизации работы по защите прав и законных интересов населения в этой сфере уполномоченными органами.
Важный фактор работы на этом направлении заключается также и в проверке работы управляющих организаций как при обеспечении благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, так и при их работе с обращениями граждан (сроки рассмотрения обращений, принятые меры). На практике же складывается ситуация, когда управляющие организации, а также уполномоченные органы своевременно не реагируют на обращения заявителей. В ходе проверок подтверждалось и несвоевременное направление ответов, и зачастую просто формальные ответы-"отписки". При этом Уполномоченный неоднократно обращала внимание на то, что неисполнение своих прямых обязанностей недопустимо.
По информации заместителя Губернатора Архангельской области17 по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству, в целях информирования управляющих организаций, до сведения муниципальных образований доведено, что в настоящее время идет процесс создания регионального интернет-портала жилищно-коммунального хозяйства, на котором планируется размещать информацию об управляющих организациях в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами". При этом министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области направило запрос в муниципальные образования области для получения информации об исполнении требований вышеназванного Постановления управляющими организациями.
Привлекая внимание к данным проблемам, следует еще раз отметить то, что Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что качество жилищно-коммунальных услуг должно находиться под постоянным контролем региональных властей и является одной из главных обязанностей руководителей регионов и руководителей муниципальных образований.
Кроме того, уровень состояния жилищно-коммунального хозяйства входит в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренных соответственно Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и Постановлением Главы администрации Архангельской области от 20 февраля 2009 года № 33 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области".
Таким образом, учитывая то обстоятельство, что проблемы своевременного и устойчивого предоставления коммунальных услуг необходимого объема и качества гражданам и надлежащего содержания жилищного фонда являются социально-значимыми и приобретают особую остроту, необходимо сформировать систему действенного контроля со стороны уполномоченных органов государственной власти Архангельской области за деятельностью управляющих организаций, повышением ее эффективности, открытости их информации для жителей области.
Увеличение стоимости коммунальных услуг По информации, представленной заместителем Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству,18 в 2010 году для защиты интересов населения области на покрытие убытков энергоснабжающих организаций, связанных с государственным регулированием тарифов (цен), направлялись средства областного бюджета. Бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, осуществлено предоставление субсидии в объеме 698 543 тыс. руб. Размер субсидии был рассчитан исходя из предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.
Кроме этого, бюджетам муниципальных образований предоставлены межбюджетные трансферты на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования розничных цен на топливо печное бытовое (дрова), реализуемое населению для нужд отопления. Данная сумма составляет 56 893,8 тыс. руб.
Тем не менее, в 2010 году в адрес Уполномоченного поступило большое количество жалоб граждан на значительный и, по их мнению, необоснованный рост платежей за коммунальные услуги. Проводимые проверки, как правило, не давали результатов в силу сложности проблемы и имеющихся многочисленных аспектов в сфере предоставления и потребления населением области жилищно-коммунальных услуг.
По информации прокуратуры Архангельской области,19 в 2010 году допускались нарушения в сфере тарифного регулирования на услуги жилищно-коммунального хозяйства. Агентством по тарифам и ценам Архангельской области допускались нарушения законодательства при установлении тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. В нарушение требований федерального законодательства тарифы для потребителей предусматривались без определения конкретного вида коммунальной услуги, на которую они установлены, без определения вида тарифа (одноставочный либо двухставочный), а также ставки платы за 1 куб.м. отводимых сточных вод и за 1 куб.м. очищенных сточных вод соответственно. Прокуратурой области принесены протесты на десять постановлений агентства по тарифам и ценам Архангельской области, которые удовлетворены. Кроме того, имели место и факты превышения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере тарифного регулирования, нарушения сроков введения в действие правовых актов, регулирующих тарифы, изменения установленной жилищным законодательством структуры платы за услуги в жилищно-коммунальной сфере.
По результатам проведенных по обращениям Уполномоченного в защиту прав граждан проверок районными прокуратурами сообщалось, что управляющие компании ежемесячно передают архивные данные приборов учета тепловой энергии и теплоносителя, установленных в домах, для проведения проверки и выставления счетов в отдел технического аудита ОАО "ТГК-2". Затем управляющая компания передает проверенные ОАО "ТГК-2" данные по общедомовым приборам учета в муниципальное учреждение (МУ) "Информационно-расчетный центр" для начисления платы за отопление жителям домов. В связи с этим, Уполномоченный обратилась в МУ "Информационно-расчетный центр". В ответ на обращение Уполномоченного исполняющий обязанности начальника МУ "Информационно-расчетный центр" предоставила в довольно сжатой форме информацию о том, что начисление и сбор жилищно-коммунальных платежей муниципальное учреждение осуществляет только на основе заключенных договоров, услуги абонентских служб по расчетам и сборам жилищно-коммунальных платежей обязательно включаются в стоимость оплаты жилищно-коммунальных услуг, разъяснен порядок начисления платежей за отопление и горячее водоснабжение. Тем не менее, информации о компетенции в части осуществляемых МУ "Информационно-расчетный центр" функций по контролю, о проводимых проверках, об установлении сборов и стоимости услуг абонентских служб в расчетах жилищно-коммунальных платежей представлено не было.
Вместе с тем, при поставке тепловой энергии и электроэнергии населению возникает ряд вопросов. Тепло- и электроэнергия с экономической точки зрения являются потребительским товаром. В настоящее время основным производителем теплоэнегрии на территории Архангельской области является Главное управление ОАО "ТГК-2" по Архангельской области, которое предоставляет населению услугу (товар) в виде теплоэнергии через обеспечивающие организации. В ходе проверок возникают вопросы по порядку и условиям заключения договорных отношений с обслуживающими компаниями. Из информации, размещенной на официальном сайте www.tgc-2.ru, следует, что типового договора энергоснабжения, а также типовой заявки на заключение такого рода договора, на данный момент не существует, и, следовательно, не представляется возможным проверить должным образом соблюдение таких существенных условий договора, как: наименование, цена, качество и объем услуги. Таким образом, граждане не знают об установленных нормах объема, необходимого качества поставляемых услуг, температурного режима теплоносителя (в случае потребления теплоэнергии). Население как конечный потребитель фактически оплачивает услугу, не зная, за что платит.
При обращении Уполномоченного в связи с поступающими жалобами по увеличению тарифов на потребленную тепловую энергию в различные управляющие организации, предоставляется информация о том, что количество тепловой энергии определяется в зависимости от температуры наружного воздуха. Однако температурный график регулирования отпуска теплоты в зависимости от температуры наружного воздуха не предоставляют.
В то же время, в представленном ответе на обращение Уполномоченного к заместителю генерального директора - управляющему директору Главного управления ОАО "ТГК-2" по Архангельской области, не содержалось необходимой информации по существу заданных вопросов, что свидетельствует о неурегулированности имеющихся проблем. По проблемным вопросам касательно разработки типового договора (сроках, причинах отсутствия в настоящее время), имеющегося температурного графика, учета качества энергии разъяснения вообще отсутствовали. Поскольку Главное управление ОАО "ТГК-2" по Архангельской области является субъектом естественной монополии, включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 % или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, Уполномоченный обратилась с просьбой предоставить информацию о порядке и результатах осуществления контроля в отношении Главного управления ОАО "ТГК-2" по Архангельской области по недопущению с их стороны ущемления интересов потребителей услуг (товаров) к руководителю Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - Управление), которое в соответствии с положениями Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях" наделено полномочиями по регулированию цен и договорных обязательств субъектов естественных монополий, контролю за их сделками, инвестициями; по предупреждению и пресечению фактов монополистической деятельности со стороны субъектов естественных монополий, а также осуществлению контроля за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование.
Однако заместителем руководителя Управления был представлен ответ, из которого следует, что "территориальный орган Федеральной антимонопольной службы не наделен полномочиями по осуществлению контроля за установлением регулирующим органом власти тарифов, ставок, надбавок, а также обоснованностью их размера".20 Подобный ответ позволяет предположить, что фактически контроль со стороны Управления за деятельностью Главного управления ОАО "ТГК-2" по Архангельской области в части недопущения ущемления интересов потребителей услуг (товаров) не проводился.
В связи с созданием при Губернаторе Архангельской области четырехсторонней комиссии, состоящей из представителей Правительства области, жильцов, профсоюзных организаций и поставщиков коммунальных услуг, к компетенции которой отнесен контроль процесса тарифообразования, Уполномоченным в оперативном порядке были направлены обращения граждан в адрес заместителя Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству с целью проведения выездных проверок. По сообщению заместителя Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству,21 в 2010 году было проведено одно заседание данной комиссии. Члены комиссии 8 раз выезжали по жалобам граждан с целью проверки правильности начисления платежей за жилищно-коммунальные услуги; 5 раз осуществлялся прием граждан в администрации Архангельской области.
Однако опыт рассмотрения обращений, поступавших от Уполномоченного, показал недостаточную эффективность деятельности четырехсторонней комиссии по указанным жалобам граждан. В указанных случаях фактически на место выезжали только представители мэрии города Архангельска, нарушений выявлено не было, ответы заявителям предоставлялись заместителем мэра города Архангельска по городскому хозяйству, при этом дублировались его предыдущие ответы.
Таким образом, приходится констатировать, что в настоящее время в области отсутствует реальный действенный механизм контроля и проверки деятельности управляющих компаний, качества предоставления услуг, осуществления необходимых работ, производства перерасчета коммунальных платежей. Подобные жалобы достаточно многочисленны. Особая обеспокоенность заявителей в связи с ростом стоимости услуг, пределом этого роста и прозрачности формирования счетов за услуги жилищно-коммунального хозяйства заставляет обращаться граждан за разъяснениями к государственным органам, в частности к Уполномоченному. Обращаясь к Уполномоченному, граждане надеются решить свои проблемы во внесудебном порядке, что должно стать нормой, особенно с учетом вступления с 1 января 2011 года в силу Федерального закона от 27 июля 2010 года № 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". ПРОБЛЕМЫ ЖИЛЬЦОВ БЫВШИХ ОБЩЕЖИТИЙ В 2010 году оставалась актуальной проблема осуществления жилищных прав жильцами бывших ведомственных общежитий, переданных в ведение органов местного самоуправления. В докладе о деятельности Уполномоченного за 2009 год затрагивалась проблема жильцов дома № 36 по улице Авиационная в городе Архангельске. Указанный дом, в котором проживают 275 человек, принадлежал войсковой части и был передан в ведение муниципального образования "Город Архангельск" 2 октября 2007 года. Однако МУ "Информационно-расчетный центр", выполняющее функции наймодателя, отказалось заключать договоры найма с жильцами и предложило всем проживающим обратиться в суд за признанием права пользования занимаемыми жилыми помещениями. Обратившимся в суд жильцам бывшего общежития в признании права пользования комнатами было отказано, после чего мэрия города начала планомерную работу по выселению граждан без предоставления жилых помещений. В настоящее время в производстве Октябрьского районного суда города Архангельска находятся исковые заявления мэрии города Архангельска к жильцам дома об устранении препятствий в осуществлении правомочий по распоряжению имуществом путем их выселения из незаконно занимаемых жилых помещений. Часть исков рассмотрена, требования мэрии города Архангельска удовлетворены, граждане выселены без предоставления других жилых помещений. Основанием для отказа в признании права на занимаемые жилые помещения, по мнению суда, является то, что договор найма на жилое помещение в общежитии от имени Архангельской КЭЧ подписан командиром войсковой части, которая не наделяла его полномочиями на заключение договоров в данном доме. Уполномоченный, усмотрев в массовых выселениях граждан без предоставления им других жилых помещений нарушение их конституционного права на жилище, обратилась за разъяснением вопроса о правомерности действий органа местного самоуправления муниципального образования "Город Архангельск" к депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.П. Хованской и в региональную общественную организацию "Независимый экспертно-правовой совет".
В экспертном заключении, представленном экспертом РОО "Независимый экспертно-правовой совет", указано со ссылкой на статью 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", что граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, состоят в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, или имеют право состоять на данном учете, не могут быть выселены из указанных жилых помещений без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
Статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" установлено, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
Таким образом, жилищное законодательство Российской Федерации устанавливает правовые основания заключения с жильцами бывшего общежития, расположенного в доме 36 по улице Авиационной в городе Архангельске, договоров социального найма, на отсутствие которых ссылается мэрия города. По мнению эксперта, "есть основания говорить о несоответствии жилищному законодательству позиции мэрии города Архангельска, занятой по данному вопросу. Также присутствуют сомнения в законности и обоснованности вынесенных по искам соответствующих жильцов судебных решений. К примеру, в ряде судебных решений Октябрьского районного суда города Архангельска говорится: "Основанием для заключения соответствующего договора социального найма является решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований Жилищного кодекса Российской Федерации, которого мэрией города Архангельска не принималось".
Таким образом, в судебных решениях презюмируется законность действий субъекта правоотношений, что свидетельствует о нарушении судом пункта 2 статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по правилам которого соответствующие дела рассматривались, что, в свою очередь, в достаточной степени свидетельствует о необходимости обжалования вынесенных судебных решений в соответствии с процедурой обжалования, установленной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Кроме того, учитывая, что бездействием органа муниципальной власти нарушаются права граждан, в том числе основополагающие, такие, как право на жилище, на охрану здоровья, на социальную защиту от безработицы, вполне вероятным является обращение в Европейский суд по правам человека за защитой своих прав в случае отрицательного результата при обжаловании решения суда в кассационной инстанции".22
Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.П. Хованская также отметила, что в данном случае имеет место нарушение жилищных прав граждан, которые десятилетиями живут в общежитиях и для которых общежитие фактически перестало являться местом пребывания, а стало местом их жительства.
По мнению депутата, к отношениям по пользованию изолированными жилыми помещениями в указанных общежитиях должны применяться нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма при условии, что:
1) граждане не имеют иного жилого помещения;
2) занимаемое изолированное жилое помещение в общежитии фактически является для граждан местом их жительства;
3) граждане признаны или могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях;
4) граждане не могут быть в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (Жилищным кодексом РСФСР) быть выселены из общежития без предоставления другого жилого помещения.23
Указанные правовые позиции доведены до жильцов, в отношении которых мэрией города Архангельска предъявлены иски о выселении, с целью оказания содействия в осуществлении ими права на судебную защиту. Вместе с тем, те граждане, в отношении которых решения о выселении еще не приняты, не могут в полной мере осуществить свои конституционные права по причине отсутствия у них регистрации по месту жительства. Это порождает проблему социальной исключенности, так как отсутствие регистрации препятствует гражданам в реализации таких конституционных прав, как право на жилище, на охрану здоровья, на социальную защиту от безработицы и др.
Так, проживающая в указанном доме с малолетним сыном гражданка Е. по истечении срока регистрации по месту пребывания оказалась в трудной жизненной ситуации, так как не могла получить полисы обязательного медицинского страхования на себя и на ребенка; ей также было отказано в признании ее в качестве безработной в ОГУ "Центр занятости населения города Архангельска". Кроме того, из-за отсутствия регистрации по месту жительства ей было отказано в выдаче свидетельства малоимущей семьи, необходимого для постановки на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договору социального найма и для предоставления ребенку социального места в детском саду.
Полисы обязательного медицинского страхования Е. и ее сыну были оформлены только после вмешательства Уполномоченного и ее обращения в министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области.
Что касается установления статуса малоимущей, также после вмешательства Уполномоченного прокуратурой области было внесено представление об устранении нарушений в департамент здравоохранения и социальной политики города Архангельска. Представление удовлетворено не было, и только в результате рассмотрения Октябрьским районным судом города Архангельска иска прокурора в интересах Е. и ее малолетнего сына отдел социальной работы Октябрьского территориального округа города Архангельска обязали принять документы Е. для установления статуса малоимущей. Аналогичная ситуация сложилась при обращении Е. в ОГУ "Центр занятости населения города Архангельска" с заявлением о признании ее в качестве безработной, где ей было также отказано в связи с отсутствием регистрации по месту жительства. Приведенный пример наглядно свидетельствует о том, что часть 3 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", устанавливающая, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации, на практике не работает.
Регистрационный учет как механизм преодоления социальной исключенности
В ситуации полной социальной исключенности наиболее часто оказываются лица без определенного места жительства.
В Архангельской области утвержден и реализуется "План первоочередных мероприятий по профилактике бродяжничества и социальной реабилитации лиц без определенного места жительства на 2008 - 2010 годы". В соответствии с Планом осуществляются мероприятия по обеспечению гарантированных государственных услуг лицам без определенного места жительства и занятий, в том числе государственной услуги полустационарного социального обслуживания лиц без определенного места жительства; содействие в восстановлении утраченных документов, удостоверяющих личность; содействие в реализации прав на пенсионное обслуживание и меры социальной поддержки; проведение регулярных обследований на заболевания, представляющие опасность для окружающих; организация взаимодействия с органами местного самоуправления по вопросам социально-бытовой помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы.
На территории Архангельской области социальную реабилитацию лиц без определенного места жительства и занятий, а также мероприятия по профилактике бродяжничества осуществляет государственное учреждение системы социальной защиты населения "Социальный приют для лиц без определенного места жительства и занятий", рассчитанное на 30 мест. Это учреждение ночного пребывания, предоставляющее ночлег на срок до шести месяцев в году. По информации министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, в 2010 году в ГУ "Социальный приют для лиц без определенного места жительства и занятий" обратилось 466 граждан (413 мужчин и 53 женщины), в том числе из мест лишения свободы - 35 человек.
В отношении обратившихся проведены мероприятия по социальной реабилитации, оказано содействие в оформлении паспорта, регистрации по месту пребывания.24 В соответствии с пунктом 24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. Однако проблема заключается в том, что лица без определенного места жительства и занятий могут быть зарегистрированы только по фактическому месту пребывания, а учреждений социального обслуживания для лиц указанной категории в Архангельской области явно недостаточно.
Вместе с тем проблемы лиц без определенного места жительства в городе Архангельске и в области в целом в последнее время обострились. Участились случаи обращений в адрес Уполномоченного по вопросам, связанным с пребыванием лиц без определенного места жительства в подъездах домов, на лестничных площадках, у дверей квартир, у входных дверей в подъезды. При этом заявители обращают внимание на то, что указанные лица находятся в беспомощном состоянии, зачастую являются инвалидами. Заявители указывают, что их неоднократные обращения в различные уполномоченные органы: к участковым уполномоченным УВД, в службу скорой помощи, в органы социальной защиты населения, не приводят абсолютно ни к каким результатам. При этом представители того или иного уполномоченного органа заявляют, что решение подобных вопросов не входит в их компетенцию.
В этой связи в декабре 2010 года Уполномоченный обратилась к министру здравоохранения и социального развития Архангельской области с просьбой принять комплексные меры по разрешению сложившейся ситуации. Вместе с тем для оказания помощи и реабилитации женщин, попавших в трудную жизненную ситуацию, в феврале 2009 года в ГУ "Центр реабилитации "Родник" создано соответствующее отделение, рассчитанное на 6 мест. Распоряжением департамента социальной защиты населения Архангельской области от 14 августа 2009 года №128-р "Об организации деятельности по реабилитации женщин и матерей с детьми, попавшими в трудную жизненную ситуацию" утверждено Положение об отделении, в котором установлены условия приема в отделение, сроки пребывания и другие вопросы, связанные с реабилитацией. Однако за период работы отделения поступило 5 устных и 1 письменное обращение по вопросам устройства в отделение. Всего было принято 2 женщины. Уполномоченный посетила ГУ "Центр реабилитации "Родник", в том числе созданное в нем отделение реабилитации женщин и матерей с детьми, попавшими в трудную жизненную ситуации. В ходе встречи с директором Центра и представителями министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области был обсужден ряд вопросов, касающихся обеспечения более эффективной деятельности данного отделения. В декабре 2010 года министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области в целях повышения эффективности работы отделения проведено межведомственное рабочее совещание по внесению предложений и изменений в Положение об отделении реабилитации женщин, попавших в трудную жизненную ситуацию. НАРУШЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
ПРИ РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В статье 132 Конституции Российской Федерации дается перечень важнейших вопросов местного значения: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Общие принципы, цели и задачи местного самоуправления обусловлены необходимостью повышения качества жизни населения. Тем не менее, анализ жалоб и обращений за 2010 год свидетельствует о том, что эффективность деятельности местных органов власти в Архангельской области при реализации одной из основных задач местного самоуправления - повышение качества жизни граждан, по-прежнему остается на крайне низком уровне. Так, в прошедшем году в адрес Уполномоченного поступило 483 жалобы и обращения, касающихся неудовлетворительного обеспечения жизнедеятельности населения области, а также бездействия, в первую очередь, органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, которые составляют 7,7 % от общего количества, что почти в 2 раза больше, чем в 2009 году (269).
Право на участие в осуществлении местного самоуправления
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для реализации конституционных прав граждан, прежде всего - права на участие в решении вопросов местного значения и в осуществлении публично-властных функций.
Однако в адрес Уполномоченного в прошедшем году поступали жалобы граждан на действия глав муниципальных образований в Архангельской области, выразившиеся в ограничении прав жителей этих муниципальных образований на участие в местном самоуправлении. Нежелание органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения учитывать мнение граждан зачастую обуславливается нарушением порядка и организации процедур непосредственного осуществления народом своей власти. Такие нарушения, особенно выразившиеся в отсутствии равного доступа граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, можно расценивать как ограничение в праве граждан на получение ими информации по вопросам, затрагивающим их права и существенные интересы. Вместе с тем, "удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью" включена в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607. Так, по результатам рассмотрения обращения гражданина В. с жалобой на действия органов местного самоуправления муниципального образования "Ленский муниципальный район", где публичные слушания в муниципальном районе проводятся исключительно в здании администрации района в селе Яренск, в связи с чем, жители муниципальных образований, расположенных на левом берегу реки Вычегда, ограничены в реализации своего права на участие в публичных слушаниях, Уполномоченный была вынуждена обратиться к заместителю Губернатора Архангельской области по региональной политике с просьбой рассмотреть вопрос о принятии мер, направленных на недопущение нарушений конституционных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления в Архангельской области.
Правительством Архангельской области в адрес главы муниципального района, по итогам рассмотрения жалобы, было подготовлено обращение о необходимости обеспечения органами местного самоуправления муниципального района более полного участия населения в осуществлении местного самоуправления, повышения гарантий населения при организации и проведении публичных слушаний, обеспечения информационной открытости деятельности органов местного самоуправления, а также о необходимости более активно использовать инструменты участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрания и конференции граждан, опросы населения и т.п.). Вместе с тем по итогам проверки, проведенной прокуратурой Архангельской области по обращению Уполномоченного, были выявлены нарушения порядка и организации процедуры публичных слушаний, в связи с чем, органами прокуратуры главе муниципального района внесено представление.
Одновременно, по результатам рассмотрения обращений данной категории Уполномоченным были установлены ограничения прав граждан на участие в местном самоуправлении при подготовке проектов программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в Архангельской области.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 17, пунктом 4 части 9 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (далее - программа развития) является полномочием органов местного самоуправления; принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты планов и программ развития должны выноситься на публичные слушания.
При этом участие исполнительных органов государственной власти Архангельской области определяется распоряжением администрации Архангельской области от 05 мая 2009 года № 154-ра/18 "О взаимодействии исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления Архангельской области при подготовке проектов программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Архангельской области", которым утвержден Порядок согласования, утверждения и реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Архангельской области. С учетом положений названного Порядка, проект программы развития согласовывается с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Архангельской области и выносится на рассмотрение Правительства Архангельской области. После одобрения Правительством Архангельской области проект программы развития утверждается в органах местного самоуправления городских округов, муниципальных районов Архангельской области в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, к проведению публичных слушаний программа развития муниципального образования уже одобрена и согласована с исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем вносимые населением замечания и предложения при проведении публичных слушаний уже не перспективны, так как объем финансирования на реализацию программы уже запланирован и определен.
По результатам проверки, проведенной прокуратурой Архангельской области, нарушений действующего законодательства Российской Федерации при одобрении программы развития муниципального района Правительством Архангельской области до процедуры ее утверждения в установленном порядке, а также при рассмотрении проекта программы развития на заседании Правительства Архангельской области до обсуждения указанного проекта на публичных слушаниях в муниципальном районе не установлено.
Результаты публичных слушаний не являются обязательными для органа местного самоуправления, но, поскольку местное самоуправление в силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением, в том числе и через органы местного самоуправления, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, представляется целесообразным процедуру одобрения и согласования программ развития муниципальных образований исполнительными органами Архангельской области проводить с учетом результатов публичных слушаний по данному вопросу.
Проблема ненадлежащего благоустройства муниципальных образований
Статистика поступивших к Уполномоченному в 2010 году жалоб и обращений позволяет говорить о том, что проблема повышения уровня благоустройства, создание безопасных и комфортных условий для проживания жителей муниципальных образований в Архангельской области нуждается в принятии неотложных мер. Особенную озабоченность вызывает увеличение количества обращений граждан по вопросам ненадлежащего благоустройства областного центра. Чистота на улицах города Архангельска и в общественном транспорте в настоящее время является одной из наиболее актуальных и острых проблем. Основными причинами сложившейся ситуации в городе являются как недостаточно эффективная деятельность органов местного самоуправления по благоустройству городских территорий и неудовлетворительная работа коммунальных служб, так и низкая культура поведения граждан. Тревогу вызывает крайне равнодушное отношение к данной проблеме со стороны органов местного самоуправления.
В обращениях многих жителей города выражена серьезная озабоченность проблемой чистоты областного центра. Разделяя обеспокоенность горожан указанными проблемами, Уполномоченным было направлено обращение мэру города Архангельска с просьбой рассмотреть вопрос относительно возможных мер по разрешению сложившейся ситуации.
Тем не менее, полученный на обращение Уполномоченного ответ заместителя мэра города по городскому хозяйству свидетельствовал о недостаточном внимании со стороны органов местного самоуправления к проблемам благоустройства города и формированию культуры поведения граждан в общественных местах.
Только после обращения Уполномоченного к Председателю Архангельского городского Совета депутатов на 6-й очередной сессии Архангельского городского Совета депутатов были приняты изменения и дополнения в Правила благоустройства и озеленения города Архангельска, которыми уточнены и расширены требования к содержанию территории города, к системе обращения с отходами, а также к созданию и содержанию зеленых насаждений.
Следует отметить, что обеспечение всех условий для поддержания чистоты в городе и работа коммунальных служб не решит проблемы загрязнения города. Необходимо принятие комплексных мер, направленных на формирование бережного отношения архангелогородцев к своему городу и повышение уровня экологической грамотности населения, а также содержащих выработку методов пропаганды бережного отношения к городу, в том числе среди детей и молодежи, увеличение активности в части освещения темы благоустройства и уборки города в средствах массовой информации.
В настоящее время сложилась критическая ситуация, касающаяся неудовлетворительного состояния дворовых территорий города Архангельска. Асфальтобетонные покрытия тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов имеют очень высокий износ, что подтверждается многочисленными жалобами жителей города. Неудовлетворительное состояние пешеходных тротуаров, а зачастую их отсутствие, вынуждают граждан передвигаться по проезжей части автомобильных дорог общего пользования, что представляет непосредственную угрозу для их жизни и здоровья. Данная проблема связана не только с недостаточным финансированием отрасли на протяжении многих лет, но и с отсутствием со стороны органов местного самоуправления комплексного подхода к решению задач улучшения благоустройства дворовых территорий за счет привлечения средств городского бюджета.
В связи со значительным количеством жалоб граждан по вопросам неудовлетворительного состояния пешеходных тротуаров на многих улицах города Уполномоченным было направлено обращение в Архангельский городской Совет депутатов, по результатам рассмотрения которого Уполномоченному представлена информация о том, что мэрией города внесены изменения в долгосрочную целевую программу "Ремонт тротуаров, дворовых и внутриквартирных подъездов муниципального образования "Город Архангельск" на 2010-2011 годы", предусматривающие увеличение общего объема финансирования мероприятий целевой программы из городского бюджета. Право на санитарно-эпидемиологическое благополучие
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Вместе с тем, жалобы жителей Архангельской области свидетельствуют о том, что проблема создания благоприятных условий проживания в регионе существует. Наибольшее влияние на нормальную жизнедеятельность населения оказывает проблема обеспечения питьевой водой. В качестве одного из наиболее типичных примеров может служить ситуация, связанная с прекращением устойчивого обеспечения населения поселка Конвейер города Архангельска холодной водой, возникшая в результате неудовлетворительной организации органами местного самоуправления водоснабжения поселка. В поселке, где преимущественно проживают пенсионеры и ветераны, существовало и существует множество жизненноважных проблем: с медицинским обслуживанием, с транспортным обеспечением, тепло- и водоснабжением. Жители поселка неоднократно обращались в различные органы государственной и местной власти, однако, ситуация с обеспечением водоснабжения поселка продолжала ухудшаться. В сентябре прошедшего года по вопросу обеспечения поселка водоснабжением жители вынуждены были обратиться за помощью к Уполномоченному.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
Статьей 19 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
В связи с тем, что в результате действий (бездействия) должностных лиц муниципального образования "Город Архангельск", а также МУП "Водоканал" на протяжении длительного времени нарушались жилищные права граждан, а также право граждан на санитарно-эпидемиологическое благополучие, Уполномоченным в оперативном порядке был принят комплекс мер, направленных на обеспечение жителей поселка водой и восстановление их права на санитарно-эпидемиологическое благополучие. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в Ломоносовский районный суд города Архангельска было направлено исковое заявление о признании действий МУП "Водоканал" незаконными и обязании обеспечить потребителей поселка Конвейер круглосуточным холодным водоснабжением надлежащего качества.
Одновременно прокуратурой Архангельской области по обращению Уполномоченного была проведена проверка, по результатам которой в целях устранения нарушений прав жителей поселка Конвейер прокурором Соломбальского района города Архангельска подготовлено заявление в суд о признании бездействия мэрии города незаконным и обязании обеспечить поселок холодным водоснабжением надлежащего качества.
Ненадлежащая организация транспортного обслуживания населения
Значительное количество обращений граждан, поступивших в 2010 году, по-прежнему посвящено проблемам транспортного обеспечения. В настоящее время в России реализуется Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, разработанная Министерством транспорта Российской Федерации, в которой большое внимание уделено региональным аспектам. В современных условиях транспорт не только обеспечивает потребность экономики и населения в перевозках, но и служит материальной базой формирования и социально-экономического развития каждого региона России. Распоряжением Правительства Архангельской области от 15 декабря 2009 года № 319-рп утверждена Транспортная стратегия Архангельской области до 2030 года, одним из основных направлений которой является обеспечение потребностей экономики и жителей транспортными услугами необходимого объема и качества.
Тем не менее, проблема обеспечения транспортным сообщением жителей области является одной из актуальных и непосредственно влияет на уровень жизни населения. Одна из наиболее распространенной категорий обращений к Уполномоченному в данной сфере - это отсутствие переправ на островных территориях или через реки области. При этом для жителей отдельных районов Архангельской области внутренний водный транспорт в навигационный период является единственным видом сообщения с областным (окружным) или районными центрами и не имеет альтернативы по перевозке пассажиров. Неустойчивое экономическое состояние многих функционирующих в отрасли хозяйствующих субъектов, занятых перевозочной деятельностью, не позволяет обеспечить эффективность, безопасность и качество данной деятельности, соответствующие современным стандартам. Зачастую переправа пассажиров осуществляется технически неисправными водными средствами под постоянной угрозой жизни людей. Вместе с тем представляется недопустимым наличие платных переправ при отсутствии альтернативного бесплатного сообщения в районах Архангельской области.
Так, при отсутствии бесплатной альтернативной переправы через реку Лодьма в Приморском муниципальном районе ОАО "Севералмаз", собственником понтонной переправы, установлен по ней платный проезд. Бесплатный проезд предоставляется лишь автовладельцам, зарегистрированным по месту жительства или по месту пребывания на территории муниципального образования "Талажское". Гражданам, являющимся собственниками жилых домов (земельных участков) в указанном населенном пункте, данные льготы не предоставляются. При этом на территории поселения осуществляется строительство жилых домов. В связи с отсутствием бесплатного транспортного сообщения граждане вынуждены оплачивать проезд техники и провоз строительных материалов по платной пантонной переправе, что требует значительных дополнительных финансовых затрат.
Вместе с тем согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Конституция Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания, представляющей собой лишь способ учета, и ее наличие или отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
В то же время следует отметить, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, как составная часть компетенции муниципального района, предусмотрено в статье 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Учитывая актуальность проблемы развития сферы индивидуального жилищного строительства в муниципальных районах Архангельской области, Уполномоченный обратилась к главе муниципального образования "Приморский муниципальный район" и к заместителю Губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству с просьбой рассмотреть вопрос о возможности согласования с руководством ОАО "Севералмаз" предоставления бесплатного проезда через пантонную переправу гражданам, являющимся собственникам жилых домов (земельных участков), расположенных в поселении, а также обеспечения на период индивидуального жилищного строительства и ремонта частных жилых домов бесплатного провоза строительных материалов и проезда специализированной техники.
Вместе с тем в целях восстановления прав граждан Уполномоченным также направлено обращение в Приморскую межрайонную прокуратуру с просьбой провести проверку действий администрации ОАО "Севералмаз" по установлению в одностороннем порядке платы за проезд по пантонной переправе и действий органов местного самоуправления, выразившихся в длительном бездействии по обеспечению мер, направленных на создание условий для предоставления транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания населения Приморского района.
Обращение жителей муниципального образования "Талажское" остается на контроле Уполномоченного.
К сожалению, продолжают возникать проблемы и с железнодорожным сообщением в ряде населенных пунктов Архангельской области.
В связи с продолжающейся оптимизацией расходов в 2010 году проблемы по обеспечению доступности услуг железнодорожного транспорта приобрели особую значимость.
Сложная ситуация в области сложилась в связи с отменой с июня 2010 года прямого железнодорожного сообщения поездом "Архангельск - Онега - Малошуйка". При отсутствии регулярного автотранспортного сообщения жители Онежского района не имеют возможности выехать в областной центр. Граждане вынуждены использовать частный автотранспорт и осуществлять проезд по не принятой в эксплуатацию автомобильной дороге, что представляет угрозу их жизни и здоровью.
Серьезную обеспокоенность в данной ситуации вызывает положение граждан, испытывающих проблемы со здоровьем, в связи со значительным затруднением транспортировки тяжелобольных и имеющих показания для обследования в областном центре, в том числе детей и беременных женщин.
Вместе с тем, Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, где одним из приоритетов национальной безопасности Российской Федерации определено повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения.
При этом вопросы жизнеобеспечения населения на территории субъекта Российской Федерации остаются в перечне важнейших приоритетов эффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что подтверждается положениями Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
В интересах жителей области Уполномоченный обратилась в министерство промышленности, транспорта и связи Архангельской области с просьбой принять меры, направленные на обеспечение организации транспортного обслуживания населения железнодорожным или автомобильным транспортом межмуниципального сообщения.
На обращение Уполномоченного министерством промышленности, транспорта и связи Архангельской области предоставлена информация о том, что Губернатором Архангельской области уже были направлены обращения в Правительство Российской Федерации и Министерство транспорта Российской Федерации о сохранении железнодорожного сообщения. Министерством промышленности, транспорта и связи Архангельской области в оперативном порядке принимаются меры по разрешению сложившейся ситуации на федеральном уровне.
К сожалению, проблема восстановления транспортного сообщения между городом Онегой и областным центром пока не решена.
Подавляющая часть пассажиров на территории области (94%) пользуется услугами автомобильного транспорта. Доля автомобильного транспорта в общем пассажирообороте составляет 22 %. На территории Архангельской области к перевозке пассажиров привлекаются порядка 40 тысяч легковых автомобилей и до 5 тысяч автобусов. Городской пассажирский общественный транспорт является важнейшим элементом пассажирской транспортной системы Архангельской области, обеспечивающим ежедневную транспортную подвижность большей части населения.
Однако количество поступивших в адрес Уполномоченного жалоб и обращений граждан по проблемам неудовлетворительного транспортного обеспечения, в том числе безопасности пассажирских перевозок, в 2010 году не уменьшилось. Особенно вызывают озабоченность проблемы организации транспортного обслуживания населения не только в отдаленных районах Архангельской области, но и непосредственно в границах муниципального образования "Город Архангельск".
Необходимо отметить, что согласно статье 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа. Вместе с тем, "доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района)" включена в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607. Тем не менее, анализ обращений и жалоб граждан данной категории, таких как: обращение жителей Лесозавода № 29 на неудовлетворительную работу перевозчика по автобусному маршруту № 180; жалоба жителей Лесозаводов №№ 13,14 на неудовлетворительное транспортное обеспечение и отсутствие возможности выезда в центральную часть города, - свидетельствует о длительности и недостаточной результативности решения данной проблемы органами местного самоуправления, а в ряде случаев просто затягивании их рассмотрения и бездействии должностных лиц. Лишь после обращения Уполномоченного в министерство промышленности, транспорта и связи Архангельской области с просьбой об оказании содействия в разрешении проблем транспортного обслуживания населения города ситуация стала улучшаться. Так, приняты меры для обеспечения своевременного выезда жителей Лесозаводов №№ 13,14 в центр города, в стадии рассмотрения находится вопрос о передаче автобусного маршрута № 180 "площадь Предмостная - 29 Лесозавод" под юрисдикцию Правительства Архангельской области. Выполнены работы по ремонту мостовых переходов через реки Ижма и Рада с целью обеспечения бесперебойной работы автобусного маршрута № 180 и сохранения транспортного сообщения с Кузнечевским промузлом. Для улучшения транспортного обслуживания населения города проведен конкурс на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров по 17 автобусным маршрутам, по результатам которого на городские маршруты введены автобусы большего класса, что снизило транспортную напряженность в областном центре.
В соответствии с нормами Федерального закона 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления всех муниципальных образований должны решать вопросы местного значения самостоятельно. Вместе с тем анализ жалоб и обращений граждан позволяет говорить о том, что с реализацией положений Федерального закона 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возникает немало проблем, вызванных зачастую неготовностью местной власти в муниципальных образованиях самостоятельно выполнять ряд возложенных на нее полномочий и принимать управленческие решения.
Увеличение жалоб и обращений граждан к Уполномоченному, связанных с недостаточно эффективной работой, а зачастую бездействием органов местного самоуправления в Архангельской области при решении вопросов местного значения, требует принятия на уровне Архангельской области комплексных мер по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления.
Проблема развития территорий - это комплексная проблема, затрагивающая все уровни публичной власти - и государственной, и муниципальной.
В этой связи перспективным представляется такое направление региональной политики, как поддержка муниципальных образований, органы местного самоуправления которых смогли эффективно организовать свою работу по решению вопросов местного значения. Необходимо в полной мере реализовать потенциал, заложенный в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", который рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделять гранты (в форме дотаций из бюджета субъекта) городским округам и муниципальным районам для содействия достижению последними наилучших показателей. Выделение грантов муниципальным образованиям может реально содействовать достижению наилучших значений показателей, позволит заинтересовать органы местного самоуправления в повышении эффективности своей работы. СОДЕЙСТВИЕ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области, денежные доходы (в среднем на душу населения области в месяц) среднемесячная заработная плата (номинальная) за 9 месяцев 2010 года по полному кругу предприятий Архангельской области возросла к уровню 9 месяцев 2009 года на 10,3%. Реальная заработная плата за этот же период увеличилась на 2,5%. Из анализа ситуации на рынке труда следует, что по состоянию на 1 октября 2010 года общая численность безработных граждан составила 13 932 человека, что на 14,9% ниже данного показателя на аналогичную дату 2009 года. На конец сентября 2010 года уровень регистрируемой безработицы, исчисленный к численности населения в трудоспособном возрасте, составил 1,8 %. Коэффициент напряженности на рынке труда области (число незанятых граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в расчете на одну вакансию) на конец сентября 2010 года составил 1,3 чел. (2,1 чел. на конец сентября 2009 года).25
В целях осуществления мер, направленных на снижение социально-экономических последствий возможного увольнения работников и предупреждение роста безработицы на территории Архангельской области в 2010 году реализовывались антикризисные программы "О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда Архангельской области и Ненецкого автономного округа в 2010 году" и "О дополнительных мероприятиях по содействию занятости отдельных категорий граждан в Архангельской области в 2010 году".
В рамках программы дополнительных мероприятий, направленных на
снижение напряженности на рынке труда Архангельской области и Ненецкого автономного округа, по состоянию на 30 декабря 2010 года приняли фактическое участие 4395 человек (125,8% от численности по программе). Число участников программы дополнительных мероприятий по содействию занятости отдельных категорий граждан в Архангельской области на 30 декабря 2010 года составило: при оказании содействия развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан - 590 безработных граждан (100% от показателя по программе); при организации стажировок выпускников образовательных учреждений в целях приобретения ими опыта работы - 229 человек (100% от показателя по программе).26
Реализация региональных программ, направленных на снижение напряженности на рынке труда, позволила обеспечить дополнительную занятость безработным и ищущим работу гражданам и сдержать уровень зарегистрированной безработицы. Вместе с тем статистика жалоб и обращений граждан, поступивших к Уполномоченному в 2010 году, показала стабильно высокое число обращений по вопросам нарушений трудового законодательства. Так, в 2010 году в адрес Уполномоченного поступило 400 жалоб и обращений данной категории, что составляет 3,4 % от общего количества. За истекший период 2010 года большинство обращений граждан в сфере нарушений трудовых прав (40%) относились к вопросам несвоевременной выплаты заработной платы.
Значительная часть жалоб и обращений граждан данной категории разрешается путем тесного взаимодействия Уполномоченного с Государственной инспекцией труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе, а также с органами прокуратуры Архангельской области.
По данным Государственной инспекции труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе, за 2010 год инспекцией проведено 940 проверок по вопросам соблюдения трудового законодательства Российской Федерации в части невыплаты заработной платы и выходных пособий. В рамках проведенных проверок соблюдения трудового законодательства Российской Федерации государственными инспекторами труда выдано 126 предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства связанным с невыплатой заработной платы и выходных пособий, наложено 143 административных штрафа на должностных лиц, юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.27
Органами прокуратуры Архангельской области проведено 467 проверок соблюдения трудового законодательства в сфере оплаты труда предприятиями, учреждениями и организациями области. В ходе прокурорских проверок выявлено 6315 нарушений, принесено 86 протестов на незаконные правовые акты, которые удовлетворены, в суд направлено 2537 исков о взыскании задолженности по заработной плате. Внесено 401 представление, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 308 должностных лиц, к административной ответственности привлечено 262 лица, в том числе 17 лиц дисквалифицировано, объявлено 50 предостережений, по материалам прокурорских проверок возбуждено 1 уголовное дело по части 1 статьи 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.28
Безусловно, в сложившейся ситуации вопросы, связанные с несвоевременной выплатой заработной платы, находятся на постоянном контроле Уполномоченного. При этом особую обеспокоенность вызывают обращения несовершеннолетних граждан с просьбой оказать содействие в выплате им задолженности по заработной плате.
Так, к Уполномоченному самостоятельно обратился выпускник 8-го класса средней образовательной школы гражданин Г. с жалобой на невыплату ему и другим несовершеннолетним заработной платы за работу в период летних каникул в ООО "Архинвестстрой". Нарушения были устранены после вмешательства Уполномоченного и его обращения к руководителю данного предприятия. При этом работодателю даны разъяснения об ответственности за нарушения трудовых прав несовершеннолетних и указано на недопущение подобных нарушений впредь.
Как и в предыдущем, в 2010 году по-прежнему острой являлась проблема несвоевременной выплаты заработной платы в муниципальных унитарных предприятиях (МУП) Архангельской области, таких как: МУП "Мезенская МК", МУП "Плесецк-Авто", МУП "Плесецкавтотранс", МУП "Козьминское ЖКХ", МУП "Шангальское", МУП ЖКХ "Васьково", МУП ЖКХ "Бобровское", и др.
При этом следует отметить, что действующее законодательство позволяет говорить об ответственности местной власти на различных этапах функционирования муниципального унитарного предприятия. Это связано с тем, что именно органы местного самоуправления определяют цели и задачи деятельности такого предприятия, принимают решение о его создании, назначают на должность руководителя, осуществляют контроль за использованием имущества, переданного в пользование предприятию, и за эффективностью его работы. В связи с чем, органам местного самоуправления необходимо выработать рекомендации руководителям муниципальных унитарных предприятий относительно возможных мер, направленных на недопущение нарушений прав граждан на вознаграждение за труд.
Задолженность по заработной плате на предприятиях региона возникла в начале 2009 года в условиях экономического кризиса. Пик задолженности пришелся на середину мая 2010 года, когда в организациях Архангельской области показатель долга перед работниками составил 112,184 млн. руб.29
Очевидно, что решение проблемы несвоевременной выплаты заработной платы невозможно без участия органов государственной власти и местного самоуправления.
В целях обеспечения взаимодействия исполнительных органов государственной власти Архангельской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Архангельской области, органов местного самоуправления, организаций, расположенных на территории Архангельской области, по вопросам погашения задолженности по выплате заработной платы образована и действует межведомственная комиссия по погашению задолженности по заработной плате в организациях Архангельской области (далее - Комиссия), членом которой является уполномоченный по правам человека в Архангельской области. К основным полномочиям Комиссии относится выработка мер по обеспечению погашения задолженности по выплате заработной платы и повышению ответственности работодателей за несвоевременную выплату заработной платы.
В течение 2010 года на заседаниях Комиссии рассмотрены вопросы несвоевременной выплаты заработной платы на 19 предприятиях, имеющих задолженность, заслушано 9 руководителей, конкурсных управляющих предприятий-должников по заработной плате, проведены выездные заседания Комиссии в городе Северодвинске, городе Архангельске и в муниципальном образовании "Плесецкий муниципальный район". При этом была активизирована деятельность соответствующих Комиссий в муниципальных образованиях области путем первоначального рассмотрения данными органами вопросов задолженности в организациях, находящихся в соответствующих районах. По каждому предприятию, имеющему задолженность по заработной плате, велся "Паспорт задолженности", включающий в себя общую характеристику предприятия, ситуацию по задолженности, хронологию предпринимаемых органами исполнительной власти, контрольно-надзорными органами мер по снижению долга перед работниками. Следует отметить, что в результате принятых на региональном уровне мер, появилась тенденция к снижению задолженности по заработной плате в Архангельской области и на 21 декабря 2010 года этот показатель составил 50,408 млн. руб.30
Вместе с тем невыплата заработной платы продолжает оставаться одним из самых массовых нарушений конституционных прав граждан при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве. На 21 декабря 2010 года задолженность по заработной плате на предприятиях Архангельской области, находящихся в различных процедурах банкротства, составила 47,331 млн. руб. или 93,9% от всей задолженности по области. Это такие предприятия, как: открытые акционерные общества "Лимендский судостроительно-судоремонтный завод", "Севдормаш", "Авиакомпания "Трансавиа-Гарантия", "ЛХК "Коношалес", "Архангельсксетьремонт"; закрытое акционерное общество "Архангельский завод технических спиртов"; общества с ограниченной ответственностью "Торн", "Северодвинская птицефабрика".31
Своевременную и в полном объеме выплату заработной платы гарантирует работнику статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации. Корреспондирующей обязанностью работодателя является выплата в полном размере причитающейся работникам заработной платы в сроки, установленные законом, коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка организации, трудовыми договорами. Однако в настоящее время механизм реализации конституционного права граждан на вознаграждение за труд в ситуации банкротства работодателя по-прежнему практически отсутствует.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01 сентября 2008 года № 1273-р утвержден План мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008-2010 годы, согласно которому Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации должны были разработать проект федерального закона, направленный на защиту прав работников при несостоятельности (банкротстве) работодателя.
Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации разработана концепция проектов федеральных законов "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" (далее - Концепция). Еще в 2009 году Уполномоченный обратилась в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о возможности ускорения процесса принятия указанных законопроектов, которые, в свою очередь, сообщили, что Концепция и проект технического задания на разработку законопроектов находятся на стадии согласования с федеральными органами исполнительной власти. После завершения согласования с федеральными органами исполнительной власти и получения заключения Министерства юстиции Российской Федерации они будут внесены в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.
В этой связи в 2010 году Уполномоченным вновь были направлены обращения Министру экономического развития Российской Федерации, Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Мальчихину с просьбой предоставить информацию о результатах подготовки и согласования с федеральными органами исполнительной власти указанных проектов федеральных законов, а также о возможных сроках их внесения в Правительство Российской Федерации.
Департаментом корпоративного управления Министерства экономического развития Российской Федерации на обращение Уполномоченного представлена информация о том, что в связи с необходимостью привлечения значительных средств для финансирования системы обязательного государственного гарантирования материальных прав работников на совещании у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации было принято решение о нецелесообразности формирования такой системы в существующих экономических условиях.
По итогам проведения указанного совещания Министерством экономического развития Российской Федерации представлены в Правительство Российской Федерации предложения относительно необходимости дополнительной проработки вопроса о введении системы гарантирования после завершения кризисного периода и стабилизации экономики. По результатам проработки данного вопроса в Правительство Российской Федерации направлен доклад в части необходимости подготовки до конца 2011 года проектов федеральных законов, направленных на введение в Российской Федерации с 2013 года системы обязательного государственного гарантирования материальных прав работников.
Таким образом, вопрос защиты прав работников в условиях несостоятельности (банкротства) работодателя по-прежнему остается нерешенным. Положения статьи 37 Конституции Российской Федерации, обусловливая свободу трудового договора, право работника и работодателя по соглашению решать вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений, предопределяют вместе с тем обязанность государства обеспечивать справедливые условия найма и увольнения, в том числе надлежащую защиту прав и законных интересов работника, как экономически более слабой стороны в трудовом правоотношении, при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, что согласуется с основными целями правового регулирования труда в Российской Федерации как социальном правовом государстве (статья 1, часть 1; статьи 2 и 7 Конституции Российской Федерации).
Тем не менее, обращения по вопросам увольнения с нарушениями установленного законом порядка занимают одно из ведущих мест по количеству обращений к Уполномоченному в сфере трудовых прав и составляют 30% от их общего числа.
Поступившие в адрес Уполномоченного обращения показали, что работодатели нередко используют способ "добровольного увольнения". В случае, если работодателя не устраивает какой-либо работник, с ним зачастую расстаются, убедив его уволиться по собственному желанию. Такие работники вправе обжаловать увольнение в судебном порядке, потребовать восстановить их на работе, однако, в данных случаях работник обязан доказать суду, что написал заявление "по собственному желанию" под принуждением, что очень сложно, поскольку такие предложения со стороны работодателя, как правило, проводятся без свидетелей.
При этом, у граждан нередко отсутствует информация о собственных правах и механизмах их защиты. Юридическая безграмотность граждан позволяет недобросовестным работодателям грубо нарушать трудовое законодательство, не боясь при этом понести какую-либо ответственность.
Решение проблем с незаконным увольнением во многом зависит от того, насколько активную позицию будут занимать работники, в том числе как ими будут использованы гарантии при увольнении, предусмотренные трудовым законодательством. Поэтому необходимо информирование граждан об их правах, а также о способах и средствах их защиты.
В этой связи Уполномоченным в 2010 году подготовлен информационный материал (памятка) "Права работников при увольнении", разъясняющий основные права работников при увольнении, в том числе перечень общих оснований прекращения трудового договора, гарантий и полагающихся выплат работникам при увольнении, а также рекомендации по защите прав при нарушении их работодателем. В памятке также приведен перечень государственных органов и иных организаций, куда можно обратиться за защитой трудовых прав.
В 2010 году получили широкое распространение обращения граждан, в том числе из других субъектов Российской Федерации, к Уполномоченному с просьбой об их трудоустройстве. Несмотря на то, что в компетенцию Уполномоченного не входит деятельность по оказанию содействия в поиске подходящей работы и трудоустройстве, а также предоставление государственных услуг по информированию о положении на рынке труда, по профессиональной ориентации в целях выбора сферы деятельности, Уполномоченный неоднократно обращалась к руководителям предприятий Архангельской области с предложением рассмотреть вопрос о возможном трудоустройстве обратившихся граждан.
В качестве положительного примера можно назвать взаимодействие по данному вопросу Уполномоченного с такими предприятиями, как ОАО "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие" и ОАО "Центр судоремонта "Звездочка".
Серьезную обеспокоенность вызывают нарушения трудового законодательства при приеме граждан на работу, когда работодатель не заключает трудовой договор при фактическом допуске работника к работе.
Согласно статьям 61, 64, 67 Трудового кодекса Российской Федерации трудовой договор вступает в силу со дня его подписания работником и работодателем, запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Если трудовой договор не был оформлен надлежащим образом, но работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, то трудовой договор считается заключенным, и работодатель или его уполномоченный представитель обязан не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения к работе оформить трудовой договор в письменной форме. При отсутствии трудового договора работник может потерять значительные гарантии, предусмотренные законодательством: право на пенсионное обеспечение, налоговые льготы, право на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию при наступлении страхового случая и др.
Следует отметить, что в истекшем году участились случаи обращения граждан в защиту своих законных прав и интересов, грубо нарушенных субъектами малого предпринимательства. Это происходит в условиях, когда действующее законодательство и порядок его применения резко ограничивают возможность проведения проверок данных субъектов, что, в свою очередь, дает им существенные преференции. При этом, введение данных ограничений должно сопровождаться и серьезной ответственностью за несоблюдение действующего законодательства.
Так, только после обращения Уполномоченного в прокуратуру Соломбальского района города Архангельска и принятия мер прокурорского реагирования разрешилась ситуация гражданки К. Заявительница работала в ООО "Завод "ФорКом" по ученическому договору с выплатой стипендии в размере 1 000 рублей, без оформления приказа о приеме на работу, трудовой книжки и трудового договора, что противоречит статье 198 Трудового кодекса Российской Федерации. Не выплатив заработную плату за выполнение должностных обязанностей менеджера по продажам К. и другие выплаты, причитающиеся работнику при прекращении трудовых отношений, а также при расторжении трудовых отношений, не оформив соответствующий приказ, не сделав соответствующей записи в трудовой книжке работника, работодатель нарушил нормы трудового законодательства Российской Федерации, за что был привлечен прокуратурой района к административной ответственности.
К сожалению, в настоящее время подобные ситуации становятся достаточно распространенными при трудоустройстве молодых специалистов. Данные нарушения со стороны работодателей негативно сказываются на ситуации в обеспечении трудоустройства выпускников образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования в Архангельской области. В своем ежегодном Послании Архангельскому областному Собранию депутатов 21 декабря 2010 года Губернатор Архангельской области назвал безработицу самой серьезной молодежной проблемой. Более четверти всех безработных в регионе - молодые люди от 16 до 29 лет.
Вместе с тем, недостаточный уровень взаимодействия исполнительных органов государственной власти Архангельской области, иных субъектов системы трудоустройства выпускников образовательных учреждений профессионального образования, отсутствие необходимой координации их деятельности в этой сфере, а также недостаточная активность данных органов в работе по трудоустройству выпускников приводят к тому, что часть молодых специалистов оказывается после окончания образовательных учреждений профессионального образования нетрудоустроенными. В результате чего, пока не в полной мере обеспечивается квалифицированными кадрами экономика и социальная сфера Архангельской области; не удовлетворяются потребности выпускников в трудовой деятельности; не создаются условия для их творческого и карьерного роста в Архангельской области.
Выпускники, не трудоустроенные по полученному образованию и квалификации, вынуждены находить иную, часто неквалифицированную, работу или становятся безработными, при этом снижается их квалификация. Происходит миграция молодых специалистов за пределы Архангельской области в поисках подходящей работы, в связи с чем, обостряется демографическая ситуация в регионе.
При этом, следует отметить, что "доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений" является одним из показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825.
23 ноября 2010 года распоряжением Правительства Архангельской области 593-рп утверждена новая модель совершенствования системы трудоустройства выпускников образовательных учреждений профессионального образования Архангельской области, которая предполагает индивидуальное сопровождение выпускников учебных заведений профобразования по вопросам трудоустройства. Для этого министерству образования, науки и культуры Архангельской области совместно с министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области и департаментом информационных технологий администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области до 1 марта 2011 года необходимо создать единый автоматизированный банк данных выпускников Архангельской области. Благодаря этой базе специалисты 23 центров занятости региона будут постоянно отслеживать судьбу каждого молодого человека, не нашедшего по каким-то причинам работу, и помогать ему в трудоустройстве. Кроме того, при всех образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования будут созданы центры содействия трудоустройству выпускников. Реализация предлагаемой модели должна обеспечить взаимодействие всех субъектов системы трудоустройства выпускников в целях решения проблемы безработицы среди молодежи. Вместе с тем, учитывая социальную значимость проблемы безработицы среди молодежи, требующей принятия комплекса мер по ее разрешению, необходимо также повысить эффективность работы органов государственной власти Архангельской области, направленной на обеспечение создания новых рабочих мест для трудоустройства молодежи за счет компенсаций из областного бюджета, а также поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места для приема на работу молодых специалистов.
Деятельность, направленная на обеспечение защиты нарушенных трудовых прав граждан, является одной из приоритетных в работе Уполномоченного. В целом 2010 года показал, что проблемы соблюдения трудовых прав граждан продолжают оставаться актуальными. В целях повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина, надзора и контроля за соблюдением и выполнением норм трудового законодательства Российской Федерации, своевременного выявления, устранения, а также предупреждения нарушений в данной сфере в 2010 году Уполномоченным заключены Соглашения о взаимодействии с Государственной инспекцией труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе, а также с Архангельской областной организации профессионального союза работников лесных отраслей Российской Федерации.
СОДЕЙСТВИЕ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ
По данным министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области,32 в течение последних 5 лет в Архангельской области наметилась тенденция к стабилизации демографической ситуации при сохранении регрессивной структуры населения, заключающейся в низком удельном весе детского населения и высоком удельном весе лиц пенсионного возраста. За 10 месяцев 2010 года позитивные изменения в демографическом развитии области несколько замедлились, рождаемость и смертность в сравнении с аналогичным периодом 2009 года остаются практически на одном уровне, но отмечается заметное снижение младенческой смертности. В целом для демографической ситуации Архангельской области характерны низкий уровень рождаемости, высокий уровень смертности и отрицательное значение естественного прироста. Число умерших превышает число родившихся в 1,2 раза. За 10 месяцев 2010 года родилось 12887 человек и показатель рождаемости составил 12,3 на 1000 населения, оставаясь на одном уровне по сравнению с аналогичным периодом 2009 года. За 10 месяцев 2010 года в области умерло 15049 человек и показатель смертности увеличился на 0,7% в сравнении с аналогичным периодом 2009 года, составив 14,4 на 100 000 населения. Естественная убыль за 10 месяцев 2010 года увеличилась с -2,0 до -2,1 за аналогичный период 2009 года.
В структуре общей смертности населения традиционно доминирующее положение по-прежнему занимают болезни системы кровообращения (56,6%), 2-е место - новообразования (14,5%), на долю умерших от несчастных случаев, отравлений и травм приходится 13,6% - это третье место в структуре смертности. В трудоспособном возрасте на первое место вышли болезни системы кровообращения - 36,7%, на втором месте - травмы и отравления (31,4%), на третьем - новообразования (11,2%). Одним из наиболее актуальных показателей является показатель младенческой смертности. В Архангельской области сохраняется тенденция к снижению смертности детей первого года жизни. За 10 месяцев 2010 года младенческая смертность снизилась на 26,2% и составила 6,2‰ против 8,4‰ за такой же период 2009 года. Показатель мертворождаемости за 10 месяцев 2010 года составил 5,6 на 1 тысячу родившихся живыми и мертвыми, оставаясь на одном уровне с аналогичным периодом 2009 года.
За последние 10 лет общая заболеваемость населения области постоянно растет, она увеличилась как в абсолютных показателях (с 2095,7 тысяч случаев в 2000 году до 2302,7 тысяч случаев в 2009 году, т.е. на 9,9%), так и в интенсивных показателях (с 1530,2 случаев на 1000 населения в 2000 году до 1889,2 - в 2009 году, т.е. на 23,5%). В 2009 году отмечается рост общей заболеваемости на 5,6%.
Губернатором и Правительством Архангельской области в последние годы уделяется пристальное внимание вопросам здравоохранения. В 2010 году в Архангельской области в целях развития здравоохранения осуществлялась реализация таких целевых региональных программ, как:
- "Гемодиализная помощь населению на 2009-2011 годы";
- "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2008-2011 годы";
- "Развитие здравоохранения Архангельской области на 2009-2011 годы";
- "Демографическое развитие и здоровое поколение на 2009 - 2010 годы";
- "Мероприятия по совершенствованию медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями на 2009-2010 годы";
- "Мероприятия по совершенствованию оказания медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях на 2009-2010 годы";
- ведомственная целевая программа "Льготные лекарства на 2010 год".
В рамках долгосрочной целевой программы Архангельской области "Развитие здравоохранения в Архангельской области на 2009 - 2011 годы" в 2010 году реализовывалось две подпрограммы: "Повышение качества и доступности оказания медицинской помощи населению Архангельской области, в том числе в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" и "Формирование здорового образа жизни у населения Архангельской области, включая сокращение потребление алкоголя и табака". Из информации, представленной министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области,33 следует, что в рамках подпрограммы "Повышение качества и доступности оказания медицинской помощи населению Архангельской области, в том числе в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" закуплено оборудование для фельдшерско-акушерских пунктов, осуществлена подготовка 43 студентов на компенсационной основе в ГОУ ВПО "Северный государственный медицинский университет". В рамках подпрограммы "Формирование здорового образа жизни у населения Архангельской области, включая сокращение потребления алкоголя и табака" созданы и оснащены медицинским оборудованием 2 детских центра здоровья, подготовлены специалисты для работы в них, а также дооснащены гигиеническими стоматологическими установками 5 действующих центров здоровья, которые начали вести полноценный прием населения с января 2010 года в муниципальных учреждениях здравоохранения: "Городская клиническая больница № 7", "Городская поликлиника № 2", "Северодвинская городская больница № 1", "Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.Ф. Войно-Ясенского)", "Вельская центральная районная больница". За счет средств муниципальных бюджетов осуществлялась подготовка специалистов для центров здоровья. В 2010 году прошли подготовку по вопросам формирования здорового образа жизни 18 специалистов, в том числе для детских центров здоровья подготовлено 4 врача. За 11 месяцев 2010 года в центры здоровья обратилось 7971 человек. В тоже время, в лечебно-профилактических учреждениях Архангельской области работает 24 кабинета медицинской профилактики, 91 Школа для обучения пациентов с сахарным диабетом, бронхиальной астмой, артериальной гипертонией. Ежегодно в Школах обучается более 15 тысяч человек.
Вместе с тем обращения и жалобы граждан, поступившие в адрес Уполномоченного в 2010 году, подтверждают наличие нерешенных проблем в сфере здравоохранения Архангельской области. Всего в 2010 году к Уполномоченному поступило 287 обращений и жалоб данной категории, что в 3,4 раза больше, чем в 2009 году (85) и составляет 4,6 % от общего количества обращений за 2010 год.
В современных условиях достижение достойного уровня качества медицинской помощи является одной из приоритетных задач по обеспечению функционирования системы здравоохранения. В целях осуществления контроля за соблюдением медико-экономических стандартов медицинской помощи, а также лицензирования медицинских услуг в Архангельской области Постановлением Правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 года № 205-пп определен уполномоченный исполнительный орган государственной власти Архангельской области по контролю качества оказываемой медицинской помощи и лицензированию отдельных видов деятельности в сфере охраны здоровья граждан - инспекция контроля качества и лицензирования медицинских услуг в Архангельской области.
Указом Губернатора Архангельской области от 23 августа 2010 года 159-у утвержден административный регламент исполнения инспекцией контроля качества и лицензирования медицинских услуг Архангельской области государственной функции по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения. Предметом контроля при исполнении государственной функции является соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями федеральных стандартов качества оказания медицинской помощи при осуществлении медицинской деятельности (контроль за соответствием оказываемой медицинской помощи требованиям к проведению диагностических, лечебных и иных исследований и мероприятий, а также медикаментозного лечения при конкретных заболеваниях и состояниях, установленных федеральными стандартами медицинской помощи).
Кроме того, для осуществления контроля объемов и качества медицинской помощи Архангельским областным фондом обязательного медицинского страхования совместно со страховыми медицинскими организациями ежемесячно проводятся медико-экономические экспертизы, экспертизы качества медицинской помощи, работа по защите прав застрахованных граждан. Внедрена автоматизированная технология экспертизы качества медицинской помощи в 9 учреждениях здравоохранения области, обучено работе в ней 138 специалистов-экспертов, организована работа представителя страховой медицинской организации в 9 медицинских организациях Архангельской области. Начато формирование и ведение регистра экспертов качества медицинской помощи. В единый регистр экспертов качества медицинской помощи Северо-Западного федерального округа включены 29 внештатных экспертов качества медицинской помощи Архангельской области, направлена заявка на включение еще 21 эксперта качества медицинской помощи.
Вместе с тем, анализ обращений граждан к Уполномоченному по вопросам оказания медицинской помощи свидетельствует о том, что качество медицинской помощи и степень ее доступности часто вызывает критику со стороны населения области. Так, 35% жалоб и обращений граждан данной категории, поступивших в адрес Уполномоченного в 2010 году, касались вопросов предоставления некачественной медицинской помощи, 25% - проблем доступности предоставления бесплатной медицинской помощи.
При этом по данным социологического мониторинга оценки удовлетворенности населения оказываемыми медицинскими услугами на территории Архангельской области, проводимого ГУЗ "Архангельский областной центр медицинской профилактики", уровень удовлетворенности населения санитарно-гигиеническим состоянием стационара лечебно-профилактических учреждений составил 57,5%, поликлиник - 78,2%, уровень удовлетворенности населения качеством медицинской помощи в стационаре составил 83,8%, в поликлинике - 78,4 %.34
В целях получения объективной информации о качестве медицинской помощи для принятия управленческих решений и совершенствования системы здравоохранения в целом на территории Архангельской области проводится также мониторинг удовлетворенности населения оказываемыми медицинскими услугами в системе обязательного медицинского страхования. В 2010 году Архангельским областным фондом обязательного медицинского страхования проведен социологический опрос, в котором приняли участие 15972 респондента, из них: 3311 респондентов, получивших стационарную медицинскую помощь; 11880 респондентов, получивших амбулаторно-поликлиническую помощь; 781 респондент, получивший стационарозамещающую медицинскую помощь.
Результаты мониторинга удовлетворенности качеством медицинской помощи при осуществлении обязательного медицинского страхования показали, что удовлетворены качеством медицинской помощи 42,5% респондентов, в том числе:
- 54,6 % - при получении стационарной медицинской помощи, от числа получивших данный вид помощи;
- 38,7% - при получении амбулаторно-поликлинической помощи, от числа получивших данный вид помощи;
- 50,2% - при получении стационарозамещающей медицинской помощи, от числа получивших данный вид помощи.
Не удовлетворены качеством медицинской помощи 48,3% респондентов, в том числе:
- 38,6% - при получении стационарной медицинской помощи, от числа получивших данный вид помощи;
- 51,3% - при получении амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, от числа получивших данный вид помощи;
- 6,4% - при получении стационарозамещающей медицинской помощи, от числа получивших данный вид помощи.
Затруднились с ответом - 9,2 % респондента.35
С учетом того, что "удовлетворенность населения медицинской помощью" остается в перечне важнейших приоритетов эффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что подтверждается положениями Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", приведенный уровень показателей вызывает обеспокоенность.
Вместе с тем следует отметить, что во исполнение распоряжения администрации Архангельской области от 16 февраля 2009 года № 47- ра/6 "Об утверждении основных направлений создания единой системы управления качеством медицинской помощи на территории Архангельской области на 2009 - 2011 годы и мерах по ее формированию" Архангельским областным фондом обязательного медицинского страхования в течение 2010 года приобретены и установлены 14 рабочих мест автоматизированной технологии экспертизы качества медицинской помощи (далее - программный продукт "АТЭ КМП") в медицинских организациях городов Архангельска и Северодвинска.36
В декабре 2009 года программный продукт "АТЭ КМП" установлен в 5 "пилотных" учреждениях здравоохранения города Архангельска и начата работа по проведению экспертиз. В 2010 году в городе Архангельске проведены тематические экспертизы по оценке исходного состояния качества медицинской помощи пациентам: - с острым нарушением мозгового кровообращения (стационарная помощь); - с артериальной гипертонией (амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь); - с острой пневмонией (амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь); - с плановым грыжесечением; - призывникам по направлению военного комиссариата (амбулаторно-поликлиническая помощь); - дневного стационара.
Итоги проведенных экспертных исследований показали, что надлежащее качество медицинской помощи составляет от 12% до 58%.37
Таким образом, результаты мониторинга удовлетворенности качеством медицинской помощи, проведенного в 2010 году Архангельским областным фондом обязательного медицинского страхования, экспертных исследований, а также значительное увеличение числа обращений и жалоб граждан к Уполномоченному, связанных с некачественным предоставлением медицинской помощи, позволяют говорить о качестве предоставления медицинской помощи на территории Архангельской области, как о серьезной проблеме, требующей принятия комплексных мер по ее разрешению.
В этой связи в декабре 2010 года Уполномоченным в министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области направлены предложения по рассмотрению ряда вопросов, связанных с повышением качества и доступности медицинских услуг на территории Архангельской области, для их внесения в План заседаний Координационного совета Архангельской области по контролю качества медицинской помощи на 2011 год.
Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам возможность получения медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения бесплатно. В целях создания единого механизма реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на территории Архангельской области на получение бесплатной медицинской помощи постановлением Правительства Архангельской области от 13 октября 2009 года № 97-пп утверждена Программа государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области на 2010 год (далее - региональная Программа государственных гарантий).
При этом, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевой норматив финансирования в региональной Программе государственных гарантий, которые непосредственно влияют на качество предоставляемой бесплатной медицинской помощи, по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год (утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года № 81), в 2010 году были занижены. Это в определенной мере привело к массовому нарушению прав граждан, проживающих на территории области, на получение медицинской помощи в соответствии с нормативами, гарантированными федеральной программой для всех граждан Российской Федерации. Вместе с тем, следует отметить, что территориальные программы могут определять лишь дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи, но не снижать их. Правительством Архангельской области в течение года проводилась работа по изысканию дополнительных средств на увеличение размера страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование неработающего населения. С учетом внесенных в течение года изменений в региональную Программу государственных гарантий ее стоимость выросла на 862,3 млн. руб. (10,1%) и составила 9 386,8 млн. руб.38 Вместе с тем с 1 июля по 30 сентября 2010 года (в последствии до конца года) скорректированы тарифы на оказание медицинской помощи в рамках региональной Программы обязательного медицинского страхования в соответствие с утвержденным бюджетом фонда на 2010 год. Тарифы скорректированы в сторону снижения материальных затрат по всем видам медицинской помощи.39
Следует также отметить, что Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год предусмотрено, что в рамках Программы первичная медико-санитарная помощь; скорая, в том числе специализированная (санитарно-авиационная), медицинская помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, оказывается бесплатно.
Однако региональная Программа государственных гарантий на 2010 год содержала положения, предусматривающие возможность предоставления на платной основе по инициативе гражданина первичной медико-санитарной помощи, в том числе неотложной, и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических учреждениях, а также в стационаре, необходимость которой не установлена.
При этом следует подчеркнуть, что платные медицинские услуги населению могут оказываться государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей" лишь сверх установленных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи видов и объемов медицинской помощи. Уполномоченный обратила внимание на недопустимость замещения бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и наличия в региональной Программе государственных гарантий положений, предусматривающих возможность оказания по инициативе граждан платной первичной медико-санитарной помощи, гарантированной государством на бесплатной основе. Постановлением Правительства Архангельской области от 05 октября 2010 года № 284-пп были внесены изменения в региональную Программу государственных гарантий, исключающие из нее указанные положения.
Одним из самых массовых видов медицинской помощи является амбулаторно-поликлиническая помощь. Являясь составной частью первичной медико-санитарной помощи, она должна обладать высокой степенью доступности. По данным министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области,40 за 11 месяцев 2010 года план по амбулаторно-поликлинической помощи выполнен на 93,7 %, при этом в районах области сохраняется высокий процент посещений к среднему медицинскому персоналу. В целях увеличения доступности и улучшения условий реализации Программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области в 19 государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения (24% от общего числа учреждений здравоохранения, осуществляющих прием граждан), осуществляется запись на прием к врачу с использованием сети Интернет. Полноценное внедрение медицинской информационной системы с возможностью ведения электронной медицинской карты осуществлено в 4 учреждениях здравоохранения, количество электронных медицинских карт в базах составляет около 35000 или 2,6% от общей численности населения Архангельской области. Кроме того, разрабатывается портал с рабочим названием "Здравоохранение Архангельской области" с включением информации о медицинских организациях, возможностью удаленной записи к врачу, проверки наличия права на набор социальных услуг, поиск лекарств в аптечных пунктах.
Тем не менее, проблемы в организации амбулаторно-поликлинической помощи, ее качества и доступности на территории Архангельской области по-прежнему остаются актуальными. Об этом свидетельствуют не только обращения граждан к Уполномоченному по данным проблемам, но и приведенные ранее результаты мониторинга удовлетворенности качеством медицинской помощи, проведенного в 2010 году Архангельским областным фондом обязательного медицинского страхования, которые показали, что не удовлетворены медицинской помощью при получении амбулаторно-поликлинических услуг - 51,3 % от опрошенных и получивших данную помощь респондентов.
В связи со значительным количеством поступивших в 2010 году жалоб и обращений граждан на низкую доступность и качество амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, в сентябре 2010 года в целях ознакомления с организацией предоставления амбулаторно-поликлинических медицинских услуг, их качеством и доступностью в муниципальных образованиях "Северодвинск" и "Город Архангельск" Уполномоченный посетила ряд медицинских учреждений этих городов. Посещения осуществлялись совместно с представителями мэрий городов Архангельска и Северодвинска. При этом особое внимание Уполномоченный уделила организации работы детских поликлиник. В ходе посещений нашли подтверждение многочисленные проблемы с информированностью населения о перечне и порядке предоставления гарантированных государством бесплатных медицинских услугах, особенно в городе Архангельске. Во многих поликлиниках города в доступных для посетителей местах отсутствовала полная информация о бесплатных гарантированных медицинских услугах, предусмотренных Программой государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи. Организация записи пациентов, наряду с некоторыми нововведениями, такими как внедрение системы записи на прием к врачу с использованием сети Интернет, по-прежнему имеет ряд недостатков: во многих медицинских учреждениях города Архангельска журналы самозаписи в регистратуре отсутствуют или находятся у регистраторов; запись на прием, к так называемым "узким специалистам", производится в срок от 2 недель до 1 месяца. Сама запись во многих случаях производится лишь в определенный день недели, при этом талоны на посещение врача заканчиваются в течение получаса. Все это затрудняет реализацию права жителей города на своевременную и качественную медицинскую помощь, гарантированную на государственном уровне. В ряде случаев подтвердились факты оказания платных медицинских услуг в рабочее время специалистами муниципальных учреждений здравоохранения, что приводит к существенному ограничению права граждан на получение гарантированной бесплатной медицинской помощи, ее качество и доступность.
В 2010 году продолжали поступать жалобы граждан на отказ в оказании медицинской помощи в связи с отсутствием у них страхового медицинского полиса, что также является серьезным ограничением в реализации прав граждан на доступную бесплатную медицинскую помощь.
Согласно части 4 статьи 1 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Ни названный закон, ни другие федеральные нормативные акты не предусматривают регистрацию граждан по месту жительства или по месту пребывания в качестве условия для их обязательного медицинского страхования и выдачи им страхового полиса. Не предусматривают федеральные нормативные акты и выдачу гражданам полисов временного действия в связи с отсутствием у них регистрации. При этом, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П регистрация по месту пребывания и жительства является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, который не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, при отсутствии регистрации или иного документа, подтверждающего законные основания для проживания по месту фактического жительства, гражданам зачастую отказывают в выдаче страхового медицинского полиса.
Так, гражданка Е. и ее малолетний сын не имели возможности получать бесплатную медицинскую помощь в учреждениях здравоохранения города Архангельска. Отказ в предоставлении медицинской помощи был вызван отсутствием страховых медицинских полисов, в выдаче которых, в свою очередь, было отказано по причине отсутствия регистрации по месту фактического проживания. Полисы обязательного медицинского страхования гражданке Е. и ее сыну были оформлены только после вмешательства Уполномоченного и ее обращения в министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области.
Серьезной проблемой остается отсутствие ясных и конкретных механизмов защиты прав и интересов пациентов при оказании им медицинской помощи, а также определение мер ответственности за объем и качество оказываемой медицинской помощи.
Проблема правовой регламентации медицинской деятельности, защиты прав и законных интересов граждан в сфере охраны здоровья имеет важное социальное значение. Вместе с тем, данная проблема, главной составной частью которой является ненадлежащее оказание медицинской помощи гражданам, включая обусловленную ею юридическую ответственность медицинского персонала, остается одной из наиболее актуальных и наименее разработанных. Главная причина - отсутствие действенных механизмов защиты прав и интересов пациентов при оказании им медицинской помощи, что непосредственно влияет на снижение качества медицинской помощи.
Несовершенство законодательной базы и правоприменительной практики в сфере охраны здоровья граждан зачастую вызывает практически непреодолимые сложности при привлечении к ответственности медицинских работников, допустивших причинение вреда здоровью гражданам.
Так, практически через год после причинения тяжкого вреда здоровью гражданке Ш. (разрыва пищевода и других органов шейного отдела) в ходе проведения фиброгастродуоденоскопии в отношении врача-эндоскописта МУЗ "Первая городская клиническая больница скорой медицинской помощи имени Е.Е. Волосевич" возбуждено уголовное дело по факту преступления, предусмотренного частью 2 статьи 118 Уголовного кодекса Российской Федерации. Органами Управления внутренних дел по городу Архангельску неоднократно принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела, которые в связи с неполнотой проверочных мероприятий отменялись надзирающим прокурором. При непосредственном участии прокуратуры области по обращению Уполномоченного был решен вопрос о проведении судебно-медицинского исследования Архангельским областным бюро судебно-медицинской экспертизы в рамках дополнительной проверки, после чего было возбуждено уголовное дело, назначена и проведена судебно-медицинская экспертиза, подтвердившая наличие причинно-следственной связи между технически неверно выполненной врачом-эндоскопистом фиброгастродуоденоскопией и причинением пациентке телесных повреждений.
Следует отметить, что установить (или опровергнуть) причинно-следственную связь между действиями врача и наступившими последствиями возможно только при проведении соответствующей экспертизы. При этом осуществить ряд необходимых процессуальных действий, в том числе назначить и провести судебно-медицинскую экспертизу, невозможно без возбуждения уголовного дела. Назначаемые исследования в рамках доследственной проверки не могут считаться таковыми, поскольку требуют возбуждения уголовного дела, предупреждения экспертов об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, которое может быть сделано только на этапе предварительного следствия - этапе уголовного дела, иначе значение его ничтожно. Налицо несовершенство положений уголовного законодательства, не предусматривающего возможность назначения и проведения судебно-медицинской экспертизы до возбуждения уголовного дела, что создает неоправданную волокиту при принятии правоохранительными органами решения о возбуждении уголовного дела и привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.
Вместе с тем в соответствии со статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 медицинские работники имеют право на страхование профессиональной ошибки, в результате которой причинен вред или ущерб здоровью гражданина, не связанный с небрежным или халатным выполнением ими профессиональных обязанностей. Под профессиональной ошибкой понимается добросовестное заблуждение медицинского работника при отсутствии прямого или косвенного (халатности, небрежности) умысла, направленного на причинение вреда жизни и здоровью пациента. При этом, введение страхового обеспечения лишь на случай профессиональной ошибки медицинского работника создает ситуацию, при которой пациенту не будет компенсироваться вред, причиненный действиями иных работников медицинской организации, а также вред, причиненный в следствие иных (кроме профессиональной ошибки) причин. В связи с этим, в целях защиты прав пациентов на возмещение вреда, причиненного их жизни или здоровью при получении медицинской помощи в медицинских организациях, в 2010 году Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации разработан проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности медицинских организаций перед пациентами", которым определяются правовые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданской ответственности медицинских организаций перед пациентами.
Законопроект предусматривает обязательное страхование риска гражданской ответственности медицинских организаций, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни или здоровью пациентов в результате дефекта оказания медицинской помощи, в случае смерти пациента или ухудшения его здоровья, повлекшего за собой установление инвалидности I, II или III групп. Основной целью законопроекта является создание эффективного, доступного для населения механизма возмещения вреда, причинённого жизни или здоровью пациента при оказании ему медицинской помощи в любой медицинской организации, независимо от её организационно-правовой формы и формы собственности. Принятие данного проекта Федерального закона должно позволить каждому пациенту, вред здоровью которого причинен при оказании медицинской помощи, получить надлежащее материальное возмещение вне зависимости от вины медицинских работников, что позволит решить проблему правовой регламентации защиты прав и законных интересов граждан в сфере охраны здоровья.
Неудовлетворенность граждан объемом и качеством оказания медицинской помощи нередко является основанием для назначения судебно-медицинской экспертизы, являющейся важнейшим процессуальным действием, которое имеет существенные правовые последствия. Поэтому особое значение при неблагоприятных исходах оказания медицинской помощи должно уделяться проведению объективной и всесторонней медицинской экспертизы.
Тем не менее, нередко в адрес Уполномоченного поступали жалобы граждан, связанные с вопросами некачественного проведения судебно-медицинских экспертиз. Причиной недовольства со стороны граждан являлся формализм при осуществлении судебно-медицинских экспертиз, а также незаинтересованность экспертов государственного учреждения здравоохранения "Архангельское областное бюро судебно-медицинской экспертизы" (далее - ГУЗ "ОБСМЭ") в объективном решении вопросов, касающихся нарушений прав человека и гражданина на качественную медицинскую помощь.
Типичным примером может служить обращение гражданки М. с просьбой оказать содействие в вопросе привлечения к ответственности лиц, виновных в причинении вреда ее здоровью. После проведения М. внутрисуставной инъекции препаратом "Нолтрекс" с целью лечения деформирующего острого артроза 1 степени, у нее возник гнойно-воспалительный процесс. Заявительница перенесла 6 операций, ей установлена 2 группа инвалидности. По мнению М., судебно-медицинская экспертиза для установления причинно-следственной связи между действиями врача, осуществившего инъекцию, и наступившими последствиями в виде причинения заявительнице вреда здоровью экспертами ГУЗ "ОБСМЭ" проведена некачественно. В связи с тем, что эксперты не дали ни одного четкого ответа на поставленные вопросы, Вельским районным судом при рассмотрении дела о взыскании морального и материального вреда была назначена повторная экспертиза в вышестоящей инстанции. К Уполномоченному также поступали жалобы граждан на действия экспертов при производстве судебно-медицинских экспертизы в целях определении степени тяжести вреда здоровью граждан. Так, в результате дорожно-транспортного происшествия пассажиры автобуса, в том числе гражданин П., получили телесные повреждения. Для установления степени тяжести причиненного вреда здоровью была назначена судебно-медицинская экспертиза, которая, по сообщению П., была проведена необъективно, без соблюдения действующих правил судебно-медицинского определения степени телесных повреждений. В этой связи судебно-медицинская экспертиза была назначена повторно. По результатам неоднократно проведенных судебно-медицинских экспертиз в отношении потерпевшего по установлению тяжести причиненного вреда здоровью, а также механизма образования зафиксированных телесных повреждений, их связи с дорожно-транспортным происшествием, водитель автобуса только более чем через год после происшествия был привлечен к административной ответственности.
В связи с увеличением количества поступивших в адрес Уполномоченного жалоб и обращений граждан, связанных с вопросами некачественного производства судебно-медицинских экспертиз и осуществления экспертной деятельности, Уполномоченный обратилась в Управление Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее - Управление Росздравнадзора) с предложением рассмотреть вопрос о возможности повышения контроля за осуществлением судебно-медицинских экспертиз на территории Архангельской области.
Одними из основных направлений реализации в 2010 году на территории Архангельской области приоритетного национального проекта "Здоровье" являются дополнительная диспансеризация граждан, в том числе углубленные медицинские осмотры работников, занятых на работах с вредными и/или опасными производственными факторами, а также диспансеризация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
По данным министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, на 20 декабря 2010 года имеется 39609 законченных случаев дополнительной диспансеризации (96,6% исполнения годового плана). Выдано 34937 паспортов здоровья. По состоянию на 14 декабря 2010 года закончено 3244 случая диспансеризации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что составило 100,5% от годового плана.41
Вместе с тем поступившие в 2010 году в адрес Уполномоченного обращения граждан свидетельствуют о наличии ряда проблем, связанных с недостаточным уровнем организации профилактической работы, и, в частности, проводимой дополнительной диспансеризации работающих граждан.
В рамках мониторинга реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" Управлением Росздравнадзора проведены проверки по контролю за организацией и проведением дополнительной диспансеризации работающего населения и проведением диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Из представленной Управлением Росздравнадзора информации42 следует, что по результатам проведенного анализа 189 (26%) и 81 (41%) медицинских документов по законченным случаям соответственно выявлены нарушения в 122 случаях (64,5%), из которых:
- сокращен объем лабораторных методов исследования - 93 случая (76%);
- заключение терапевта проводится до осмотра всех специалистов - 22 случая (17%);
- нарушение порядка ведения первичной документации - 3 случая (4%);
- не определена группа здоровья, не даны рекомендации - по 1 случаю (3%).
Со стороны руководителей лечебно-профилактических учреждений не на должном уровне осуществляется контроль за качеством проведения дополнительной диспансеризации. В ряде учреждений отсутствует целенаправленная работа по выявлению контингента работающего населения, подлежащего диспансерным осмотрам, и привлечению его к проведению диспансеризации. Нерационально планируется проведение диспансеризации в течение года. В большей части учреждений дополнительная диспансеризация проводиться формально, без последующей работы по оздоровлению пациентов со стороны участковой службы и врачей-специалистов детских стационарных учреждений.
При этом необходимо отметить, что по данным министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, проблемой демографической ситуации в области является рост смертности в трудоспособном возрасте. За 10 месяцев 2010 года в трудоспособном возрасте умерло 4947 человек, показатель составил 754,5 на 100000 населения трудоспособного возраста, превысив на 2,5% уровень соответствующего периода 2009 года (735,7‰). Удельный вес умерших в трудоспособном возрасте составил 32,8% от всех умерших (2009 год - 32,5%). Остается высокой смертность среди мужчин, доля которых среди умерших в трудоспособном возрасте составляет более 80%.43
В определенной мере сложившиеся показатели здоровья и смертности трудоспособного населения в области обуславливаются, в том числе недостаточным уровнем организации профилактической работы и низким качеством проводимой дополнительной диспансеризации граждан. Неотъемлемая и важная часть системы здравоохранения - своевременное, качественное и доступное обеспечение населения лекарственными средствами.
В рамках проводимой государством лекарственной политики с 1 января 2010 года вступил в силу Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года № 2135-р. В него вошли препараты, которые больше всего влияют на снижение заболеваемости и смертности, на препараты из данного Перечня было введено государственное регулирование цен.
С 1 апреля 2010 года постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 26 февраля 2010 года 3-п/4 установлены и введены предельные оптовые и розничные надбавки к ценам на лекарственные средства, включенные в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. Введение механизма государственного регулирования цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты направлено на создание благоприятных условий, направленных на обеспечение доступности лекарственных средств для граждан. Тем не менее, в 2010 году в редких случаях, но к Уполномоченному поступали обращения и жалобы граждан, связанные с ростом цен на лекарственные средства, включенные в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. В связи с поступившими обращениями граждан данной категории Уполномоченный обратилась в Управление Росздравнадзора в целях взаимодействия по устранению нарушений прав граждан в сфере государственного регулирования цен на лекарственные средства, включенные в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств.
В ответ на обращение Уполномоченного представлена информация44 о том, что в 2010 году в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации Управлением Росздравнадзора проводились проверки по контролю за применением цен на лекарственные препараты, внесенные в список жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, в отношении 48 (45%) юридических лиц, осуществляющих фармацевтическую деятельность на территории Архангельской области.
В ходе проверок, проведенных в апреле - мае 2010 года, выявлялись отдельные случаи реализации жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств с незарегистрированной предельной отпускной ценой производителя, что является нарушением действующего законодательства. Материалы проверок направлялись в органы прокуратуры для принятия мер административного воздействия к виновным лицам.
При проведении проверок в отношение двух юридических лиц (ООО "Биокор" и ООО "Здоровье") были выявлены многочисленные факты превышения предельных розничных надбавок, утвержденных постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 26 февраля 2010 года № 3-п/4, а также факты получения незаконной прибыли. Материалы проверок также направлены в прокуратуру. По информации, поступившей из прокуратуры Октябрьского района города Архангельска, ООО "Биокор" и руководитель юридического лица были привлечены к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В отношении ООО "Здоровье" и его руководителя также возбуждено административное производство. Материалы направлены в Арбитражный суд Архангельской области прокуратурой Красноборского района.
Вместе с тем Уполномоченный разделяет обеспокоенность Управления Росздравнадзора, вызванную тем, что до настоящего времени в Архангельской области не определен орган, который в соответствии с полномочиями, возложенными в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", должен осуществлять контроль за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность.
Приведенные в настоящем Докладе проблемы в сфере медицинского обслуживания населения области, безусловно, не являются исчерпывающими. В этой связи в 2011 году предполагается подготовка специального доклада уполномоченного по правам человека в Архангельской области, посвященного проблемам, связанным с нарушениями прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также дальнейшему содействию усиления гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан в данной сфере.
СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ НЕДЕЕСПОСОБНЫХ ГРАЖДАН НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ СТАЦИОНАРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В УЧРЕЖДЕНИЯХ ПСИХОНЕВРОЛОГИЧЕСКОГО ПРОФИЛЯ
Основной проблемой соблюдения прав граждан при оказании психиатрической помощи является обеспечение права недееспособных граждан на получение услуг социального обслуживания после выписки из стационара.
Согласно части 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" все лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании психиатрической помощи имеют право на содержание в психиатрическом стационаре только в течение срока, необходимого для обследования и лечения.
Однако предоставление путевок в дома-интернаты после выписки недееспособных, не нуждающихся в прохождении дальнейшего лечения в стационаре, ограничено в связи с отсутствием мест в интернатных учреждениях психоневрологического профиля. На 1 июня 2010 года в очереди на получение услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях психоневрологического профиля состоят 483 гражданина, которые продолжают оставаться в условиях психиатрического стационара годами.
Таким образом, на протяжении длительного времени нарушаются конституционные права данной незащищенной категории граждан. По данной проблеме в 2010 году подготовлен и опубликован специальный доклад уполномоченного по правам человека в Архангельской области "Массовые нарушения прав недееспособных граждан на предоставление услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях психоневрологического профиля".
Уполномоченным в течение года принимались активные меры по разрешению данной ситуации. В частности, по инициативе Уполномоченного прокуратура Архангельской области провела проверку и сочла предпринимаемые органами государственной власти Архангельской области меры по снижению очередности в стационарные учреждения психоневрологического профиля явно не достаточными в сложившейся ситуации, носящими в большинстве случаев поверхностный характер. В этой связи прокуратурой области было внесено представление заместителю Губернатора области.
27 мая 2010 года состоялось заседание коллегии министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, в ходе которого была обсуждена информация об осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области государственных полномочий по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан, и сделан вывод о том, что организация работы по данному направлению находится лишь в стадии становления.
По итогам рассмотрения коллегией министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области информации о состоянии и мерах по совершенствованию оказания медицинской и социальной помощи лицам с психическими расстройствами в Архангельской области выработан ряд мер, носящих комплексный характер и направленных на совершенствование оказания медицинской и социальной помощи лицам с психическими расстройствами.
Подробно информация о решении коллегии приведена в специальном докладе уполномоченного по правам человека в Архангельской области "Массовые нарушения прав недееспособных граждан на предоставление услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях психоневрологического профиля".
К моменту подготовки настоящего Доклада разработаны мероприятия по дальнейшей реорганизации сети государственных стационарных учреждений социального обслуживания в 2011-2013 годах, предусматривающие увеличение числа мест психоневрологического профиля, которые включены в долгосрочную целевую программу Архангельской области "Развитие социальной помощи населению Архангельской области на 2011-2013 годы", утвержденную постановлением Правительства Архангельской области от 07 сентября 2010 года № 256-пп (с изменениями от 19 октября 2010 года № 313-пп).
По информации заместителя Губернатора Архангельской области по социальным вопросам, в рамках указанной программы предусматривается проведение ремонтных работ в Вельском, Ширшинском, Виноградовском психоневрологических интернатах с объемом финансирования 13100 тыс. руб.; развитие служб профессиональной опеки с объемом финансирования 2400 тыс. руб.; проведение ремонтных работ в ГУ "Коряжемский комплексный центр социального обслуживания" для последующего открытия геронтопсихиатрического отделения на 30 мест с объемом финансирования 11000 тыс. руб.; создание геронтопсихиатрических отделений в Каргопольском и Северодвинском домах-интернатах для престарелых и инвалидов с объемом финансирования 1700 тыс. руб.; приобретение оборудования для оснащения швейной мастерской в Ширшинском психоневрологическом интернате с объемом финансирования 450 тыс. руб.45
На базе ГУ "Областной консультативный центр" уже в 2010 году предполагается организовать постоянно действующие курсы повышения квалификации специалистов отделов опеки и попечительства муниципальных образований. Для оказания методической помощи в муниципальных образованиях будет организована работа консультационных пунктов.
В целях усиления психопрофилактической работы среди несовершеннолетних проводятся семинары-тренинги по мультисемейной работе с привлечением врачей-педиатров, врачей общей практики, медицинских сестер детских поликлиник.
Создана комиссия по спорным вопросам опеки и попечительства в отношении недееспособных граждан; граждан, ограниченных судом в дееспособности; совершеннолетних дееспособных граждан, по состоянию здоровья неспособных самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, над которыми установлен патронаж; граждан, признанных безвестно отсутствующими.
Постановлением Правительства Архангельской области от 31 августа 2010 года № 249-пп внесены изменения в Постановление администрации Архангельской области от 10 июня 2008 года № 128-па/16 "Об утверждении порядков и условий стационарного, полустационарного, срочного, бесплатного и платного социального обслуживания на территории Архангельской области, включая Ненецкий автономный округ". Внесение изменений позволяет предоставлять гражданам нестационарные виды социальных услуг. Кроме того, гражданам, признанным в установленном законом порядке недееспособными, утратившим социальные связи и не имеющим собственного жилья, по решению комиссии министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области стационарное социальное обслуживание может быть предоставлено в первоочередном порядке.
Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 17 ноября 2010 года № 652 принят областной закон "О профессиональной опеке над недееспособными гражданами в Архангельской области". Для реализации закона на 2011 год предусмотрены средства областного бюджета в размере 5164,3 тыс. руб.
Проводятся мероприятия по перепрофилированию государственного стационарного учреждения социального обслуживания "Маймаксанский дом-интернат для престарелых и инвалидов" в геронтопсихиатрический центр.
В апреле-мае 2010 года министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области и Управлением Роспотребнадзора были проведены проверки соблюдения санитарно-эпидемиологического режима в государственных учреждениях здравоохранения и социального обслуживания с круглосуточным пребыванием граждан. Выявленные в ходе проверок нарушения были устранены в установленные сроки.
Укрепление материально-технической базы стационарных учреждений психоневрологического профиля включено в долгосрочную целевую программу Архангельской области "Доступная среда на 2011-2015 годы", утвержденную Постановлением Правительства Архангельской области от 24 августа 2010 года № 237-пп (с изменениями от 19 октября 2010 года № 312-пп).
Для девяти интернатов психоневрологического профиля предусматривается приобретение реабилитационного и специального оборудования для обслуживания больных в отделениях милосердия с объемом финансирования за счет областного и федерального бюджетов 1350 тыс. руб. и 3300 тыс. руб. соответственно.
С целью доступности зданий учреждений социального обслуживания предполагается проведение работ по устройству пандусов и реконструкции входов в здания в Ширшинском, Виноградовском, Вельском, Вычегодском, Трепузовском психоневрологических интернатах с общим объемом финансирования 2100 тыс. руб.
С 1 января 2011 года стационарная психиатрическая помощь будет оказываться на 1325 койках в государственных учреждениях здравоохранения: "Архангельская областная клиническая психиатрическая больница", "Северодвинский психоневрологический диспансер", "Котласский психоневрологический диспансер" и 94 койках в муниципальных учреждениях здравоохранения: "Вельская центральная районная больница", "Няндомская центральная районная больница", "Коряжемская городская больница", "Плесецкая центральная городская больница".
Кроме того, развиваются стационарозамещающие виды помощи: в текущем году открыто дополнительно 5 коек дневного стационара на базе ГУЗ "Архангельский областной психоневрологический диспансер". С 1 января 2011 года данный вид помощи будет оказываться на 53 койках (13 из них в муниципальных учреждениях здравоохранения).
Министерством здравоохранения и социального развития
Архангельской области разработан проект программы модернизации
здравоохранения Архангельской области на 2011-2012 годы. В рамках
реализации программы предусмотрены мероприятия по укреплению
материально-технической базы (проведение капитального и текущего
ремонтов, приобретение медицинского оборудования) государственных
учреждений здравоохранения Архангельской области: "Архангельский
областной психоневрологический диспансер", "Архангельская
областная клиническая психиатрическая больница", "Котласский
психоневрологический диспансер", "Северодвинский психоневрологический диспансер".
Однако предусмотренные коллегией министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области мероприятия по улучшению материально-технической базы, такие, как: финансирование разработки проекта реконструкции (строительства) здания ГУЗ "Архангельская областная клиническая психиатрическая больница" в целях размещения больничных отделений больничного комплекса "Талаги 2"; финансирование проектно-сметной документации и строительства нового здания ГУЗ "Котласский психоневрологический диспансер"; разработка проектно-сметной документации для надстройки четвертого этажа ГУЗ "Архангельский областной психоневрологический диспансер", - не нашли своего развития.
Не были подготовлены предложения по внесению изменений в закон Архангельской области от 29 октября 2008 года № 578-30-ОЗ "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Архангельской области" в части установления нормативной численности работников органов опеки и попечительства.
Полагаю, что вопрос о выполнении в полном объеме и строго в установленные сроки всех разработанных коллегией министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области мер, направленных на совершенствование оказания медицинской и социальной помощи лицам с психическими расстройствами, должен быть взят на особый контроль Правительством Архангельской области.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ИНВАЛИДОВ НА ТЕРРИТОРИИ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
По-прежнему одним из приоритетных направлений в работе Уполномоченного остается соблюдение прав такой социально уязвимой группы населения, как инвалиды. "К инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими". Данное определение содержится в Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей 13 декабря 2006 года и вступившей в силу 3 мая 2008 года. Распоряжением Президента Российской Федерации от 05 августа 2008 года № 450-рп Российская Федерация подписала Конвенцию о правах инвалидов, однако до настоящего времени не ратифицировала ее, несмотря на то, что Президентом Российской Федерации неоднократно отмечалась недопустимость затягивания сроков решения данного вопроса.
Из Конвенции ясно следует, что лица с инвалидностью имеют такие же права, как любой другой человек. За ними закреплены такие же права доступа к основным услугам, таким как здравоохранение и образование, а также такое же право зарабатывать на достойную жизнь и не подвергаться дискриминации в ее любом виде. По информации министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, в федеральном регистре граждан - получателей мер социальной поддержки состоит 102995 инвалидов, в том числе 3996 детей-инвалидов. С 1995 года снижены показатели детской инвалидности, в том числе за счет реализации программы "Раннее вмешательство", предусматривающей мероприятия по абилитации детей раннего возраста, выявлению и своевременному оказанию помощи семьям, имеющим детей, подверженных риску задержки развития или детей с особыми потребностями первых трех лет жизни. С 2001 года за счет реализации ряда социально-медицинских мероприятий в Архангельской области приостановлен рост инвалидизации населения, число повторно освидетельствованных инвалидов и граждан, впервые признаваемых инвалидами в трудоспособном возрасте, сократилось.46
В 2010 году к Уполномоченному поступило 147 обращений инвалидов различной тематики: установление группы инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности (далее - степень ОСТД), предоставления качественного реабилитационного лечения, обеспечения техническими средствами реабилитации, реализации права инвалидов на труд, а также жалобы на отсутствие доступной среды жизнедеятельности для инвалидов. Нередки были и жалобы на решения бюро медико-социальной экспертизы (далее - МСЭ), но их число по сравнению с предыдущими годами значительно уменьшилось. Снижение количества таких обращений, по мнению Уполномоченного, свидетельствует о неэффективности сложившейся системы восстановления прав инвалидов при установлении группы инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности во внесудебном порядке.
Показательна жалоба жительницы города Вельска М., обратившейся в защиту прав несовершеннолетней дочери. По мнению М., у дочери имеются признаки инвалидности в виде нарушения статодинамической функции с ограничением способности к самообслуживанию и передвижению. Однако при первичном освидетельствовании в Вельском бюро МСЭ больная инвалидом не была признана. На обращение Уполномоченного в Федеральное государственное учреждение "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Архангельской области" (далее - главное бюро МСЭ) был направлен ответ, из которого следует, что несовершеннолетняя М. была осмотрена специалистами главного бюро МСЭ. По результатам осмотра проведено расширенное заседание с участием главного эксперта области и руководителей составов главного бюро. Оснований для установления категории "ребенок-инвалид" также выявлено не было. Уполномоченным гражданке М. разъяснен порядок обжалования решения главного бюро МСЭ. К сожалению, практика показывает, что подобные споры разрешаются только в судебном порядке.
По информации, представленной руководителем главного бюро МСЭ, количество обращений граждан в учреждение в 2010 году также снизилось и составило 446, в то время как в 2009 году число обращений составляло 530. Количество отмененных (измененных) решений первичных бюро МСЭ главным бюро МСЭ по Архангельской области в 2010 году составило 85 по сравнению со 137 в 2009 году.47 Приведенные данные косвенно подтверждают необходимость совершенствования системы медико-социальной экспертизы и изменения подходов при освидетельствовании, а также необходимость разработки новых классификаций и критериев. Сложность прохождения процедуры МСЭ, практика назначения инвалидам степени ОСТД, при которой они получают меньше денежных выплат, чем ранее по группе инвалидности, приводят к тому, что инвалиды вынуждены вести такой образ жизни, при котором по существу достигается эффект дезинтеграции. Такая тенденция обусловлена как самими критериями ОСТД, так и практикой их применения, когда инвалидам не назначаются степени ОСТД, и тем самым они лишаются почти всех государственных материальных выплат. Для изменения существующего положения необходимо совершенствование действующего законодательства, касающегося обеспечения прав инвалидов, в первую очередь, установление понятной и эффективной практики измерения тяжести инвалидности группами инвалидности. Это особенно важно в условиях, когда медико-социальная экспертиза, определяя степень утраты способности к трудовой деятельности, как и иные органы власти, не гарантирует инвалиду трудоустройства с получением достаточного дохода.
К сожалению, данная проблема не нашла своего разрешения в 2010 году.
Нередки жалобы граждан на необеспечение техническими средствами реабилитации в необходимом объеме.
Житель поселка Савинский Плесецкого района М. обратился к Уполномоченному с жалобой на непредоставление ему необходимых по имеющейся у него патологии кресла-коляски с электроприводом и ходунками с подмышечной опорой. По инициативе Уполномоченного Управлением Росздравнадзора была проверена полнота проводимых в отношении М. реабилитационных мероприятий. Факт нуждаемости в указанных средствах реабилитации подтвердился, однако бюджетные ассигнования, выделенные Архангельскому региональному отделению Фонда социального страхования на 2010 год на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, были израсходованы на обеспечение заявок инвалидов. В этой связи отделение Фонда обратилось в Фонд социального страхования Российской Федерации с просьбой о выделении дополнительных ассигнований. Управление Росздравнадзора взяло под контроль обеспечение М. необходимыми средствами реабилитации.
Значительное количество обращений к Уполномоченному в 2010 году касалось необходимости создания доступной среды жизнеобеспечения инвалидов. В соответствии с положениями Конвенции о правах инвалидов Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" при оказании услуг должны учитываться потребности людей с инвалидностью. Любая услуга, предоставляемая населению, должна была доступна для инвалидов. Однако множество объектов и многие услуги пока остаются недоступными. Проблема создания доступных условий для инвалидов существовала всегда, но если раньше решение данной проблемы виделось в наиболее полном обеспечении реабилитационных мероприятий для каждого инвалида, то в настоящее время тенденция изменилась в пользу приспособления к инвалидам условий окружающей среды, прежде всего потому, что далеко не всегда можно в достаточной степени реабилитировать инвалида. Создание доступной среды жизнедеятельности является актуальным не только для людей с инвалидностью, так как есть и другие маломобильные категории граждан: пожилые люди, граждане, которые получили временную нетрудоспособность и утратили ту или иную функцию в связи с травмой или болезнью, люди с детскими колясками. Представляется очевидным, что отдельными и разрозненными мероприятиями данную проблему решить невозможно, для этого необходимо принятие комплексных мер как на федеральном, так и на областном уровне.
Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации разработана Государственная программа "Доступная среда 2011-2015 годы". На первом этапе реализации программы в 2011-2012 годах предстоит провести обследование и паспортизацию объектов и услуг для инвалидов в регионах, определить наиболее приоритетные из них в здравоохранении, в сфере культуры и образования, на транспорте и сформировать соответствующую нормативно-правовую базу. На следующем этапе программы (в 2013-2015 годах) запланирована работа по обеспечению доступности наиболее приоритетных объектов и услуг. К первоочередным отнесены мероприятия по формированию безбарьерной школьной среды, субтитрирование программ общероссийских телеканалов, поддержка учреждений спортивной направленности в регионах.
Как показала практика, наиболее действенным механизмом формирования доступной среды для инвалидов на уровне субъекта Российской Федерации, является реализации региональных целевых программ. С 1996 года в городе Архангельске действует целевая программа "Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры", в 2007 году в рамках разработки ведомственной целевой программы "Реабилитация инвалидов на 2008 год" в 11 муниципальных образованиях Архангельской области проведена паспортизация социально-значимых объектов для граждан с ограниченными возможностями.
В городе Архангельске проводится работа по формированию доступной среды жизнедеятельности для граждан с нарушениями здоровья в соответствии с городской целевой программой "Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к муниципальным объектам социальной инфраструктуры". За период с 2004 по 2009 годы оборудованы пандусами 44 подъезда жилых домов, установлены 7 светофоров со звуковой сигнализацией на пешеходных переходах, выполнено оснащение 4 пешеходных тротуаров специальными спусками, в 5 муниципальных учреждениях здравоохранения оборудованы специальные туалеты для инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата.48
В 2011 году в рамках социального проекта "Единая страна" на территории города Архангельска будет организована служба социального такси для предоставления инвалидам и иным маломобильным категориям граждан транспортных услуг.
Постановлением Правительства Архангельской области от 24 августа 2010 года № 237-пп утверждена долгосрочная целевая программа Архангельской области "Доступная среда на 2011 - 2015 годы" (далее - Программа), целью которой является формирование к 2015 году условий для обеспечения равного доступа инвалидов, проживающих в Архангельской области, к физическому окружению, транспорту, информации, объектам и услугам социальной инфраструктуры. Программа разработана в соответствии с Постановлением администрации Архангельской области от 13 февраля 2007 года № 22-па "О Концепции государственной поддержки и реабилитации инвалидов в Архангельской области".
По данным, приведенным в Программе,49 в настоящее время в регионе проживает 100372 инвалида, что составляет почти 8 % от общей численности населения Архангельской области, из них:
- инвалидов с 1 степенью ограничения к трудовой деятельности - 37895 чел.;
- инвалидов со 2 степенью ограничения к трудовой деятельности - 45592 чел.;
- инвалидов с 3 степенью ограничения к трудовой деятельности - 12895 чел. Общая численность детей-инвалидов в возрасте до 18 лет составляет 3,9 тыс. чел. Доля инвалидов I группы - 31%, инвалидов II группы - 50%, инвалидов III группы - 19%.
Наиболее многочисленными по составу и характерным особенностям взаимодействия со средой жизнедеятельности являются три основные группы (категории) инвалидов:
- с поражением опорно-двигательного аппарата, использующие при передвижении вспомогательные средства (костыли, кресла-коляски и т.п.), - около 22 тыс. чел.;
- с дефектами органов зрения, использующие для ориентации трости, собак-проводников, - 7 тыс. чел.;
- с дефектами органов слуха, использующих слуховые аппараты, - около 9,8 тыс. чел.
В городе Архангельске инвалиды имеют беспрепятственный доступ только к 13% объектов социальной инфраструктуры. Обеспечение доступности среды для инвалидов является одной из важнейших социально-экономических проблем, затрагивающей права и потребности тысяч граждан в Архангельской области, необходимость решения которой вытекает из требований законодательства Российской Федерации.
Транспортные средства для перевозки пассажиров, пассажирские терминалы, другие элементы инфраструктуры пассажирского транспорта в подавляющем своем большинстве не имеют специального оборудования и конструктивных особенностей, обеспечивающих их доступность для инвалидов, что является прямым нарушением Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Формирование доступной среды для инвалидов должно обязательно включать мероприятия по обеспечению физической доступности объектов социальной инфраструктуры, в том числе для детей-инвалидов.
В рамках Программы предусмотрена реализация комплекса мероприятий по следующим направлениям: - обеспечение доступности, повышение оперативности и эффективности предоставления реабилитационных услуг в рамках совершенствования системы реабилитации инвалидов;
- создание институциональных основ обеспечения устойчивого формирования доступной среды для инвалидов; - создание условий для развития инклюзивного образования, в том числе для создания безбарьерной школьной среды для детей-инвалидов; - создание инфраструктуры информационно-справочной поддержки по вопросам инвалидности; - формирование доступной среды; - социальная поддержка и реабилитация инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы; - формирование доступной среды для инвалидов в муниципальных районах и городских округах Архангельской области.
Реализация указанных программ должна существенно улучшить качество жизни лиц с ограниченными возможностями в Архангельской области.
Анализ обращений к Уполномоченному позволяет сделать вывод о том, что проблема реализации трудовых прав инвалидов не теряет своей актуальности. Государственные гарантии занятости инвалидов обеспечиваются в соответствии со следующими нормативными правовыми актами: законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", законом Архангельской области от 27 мая 1998 года № 74-16-ОЗ "О гарантиях занятости инвалидов".
Постановлением Правительства Архангельской области от 20 октября 2009 года № 107-пп "О квотах и минимальном количестве специальных рабочих мест для приема на работу инвалидов на 2010 год" установлены квоты рабочих мест для приема на работу инвалидов в муниципальных районах и городских округах Архангельской области общим количеством 7697 рабочих мест, в том числе 697 специальных рабочих мест.
Распоряжением департамента социальной защиты населения Архангельской области от 26 октября 2009 года № 167-р определены "Квоты для приема инвалидов для конкретных организации в муниципальных районах и в городских округах Архангельской области на 2010 год".
В соответствии с Постановлением Правительства Архангельской области от 02 марта 2010 года № 57-пп "О внесении изменений в приложения к постановлению Правительства Архангельской области от 20 октября 2009 года № 107-пп", из перечня конкретных организаций ряд предприятий был исключен, и квота по всем муниципальным образованиям области в настоящее время составляет 6864 рабочих места, в том числе 581 специальное рабочее место.
Контроль за исполнением установленной организациям квоты осуществляется агентством по труду и занятости населения Архангельской области. Во всех центрах занятости населения сформированы реестры предприятий, в которых содержатся: сведения о количестве установленной квоты; информация об ответственных лицах, определенных работодателями за выполнение квоты; перечислены рабочие места, выделенные в счет квоты; информация о вакансиях.
Основной формой контроля центров занятости населения за приемом на работу инвалидов является проверка предоставляемой работодателями информации по выполнению квоты. По сообщению руководителя агентства по труду и занятости населения Архангельской области, локальные правовые акты об исполнении установленной квоты изданы на 468 предприятиях. В целом по области занято инвалидами на предприятиях в счет квоты 2839 рабочих мест, что составляет 41% от числа всех мест, подлежащих квотированию. На специальных рабочих местах, в счет установленной квоты, работает 172 инвалида. Полностью выполняют квоту 129 предприятий.50 Вместе с тем, из-за недостаточности информации об имеющихся квотируемых и специально созданных для инвалидов рабочих мест, как у работодателей, так и у работников, система квотирования рабочих мест используется далеко не в полной мере. Невыполнение организациями Архангельской области квоты для приема на работу инвалидов обусловлено как отсутствием механизма ответственности работодателей за невыполнение установленной квоты, так и несформированной системой стимулов для работодателей в случае обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ДЕТЕЙ И НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Содействие обеспечению и защите прав детей и несовершеннолетних, по-прежнему, оставалось важнейшим приоритетом в работе Уполномоченного.
Конституция Российской Федерации подчеркивает приоритет семьи, материнства и детства и указывает на обязательность их защиты государством. Эта защита должна носить комплексный характер и обеспечиваться путем создания государством надлежащих социально-экономических, правовых и иных условий и гарантий, максимально благоприятных для жизни семьи, поощрения материнства, охраны и защиты прав матери, отца и ребенка.
Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральным и региональным законодательством.
Конвенция о правах ребенка определяет, что государством признается право ребенка на такой уровень жизни, который необходим для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития.
На территории Архангельской области органами государственной власти и органами местного самоуправления проводится серьезная работа по формированию семейной политики, направленной на укрепление института семьи, материнства и детства.
Вместе с тем, в этой сфере имеются вопросы, требующие решения.
За прошлый год к Уполномоченному поступило 270 обращений в защиту прав детей и несовершеннолетних, что в 2,9 раза больше, чем в 2009 году. Поступившие в адрес Уполномоченного обращения в данной сфере касались самых различных аспектов прав детей и несовершеннолетних и семейной политики.
Это и проблемы обеспечения жильем многодетных семей, детей-сирот; вопросы в сфере образования, в том числе дошкольного; проблемы образования детей с ограниченными возможностями здоровья.
Особое место по количеству обращений занимали проблемы, касающиеся сферы семейных правоотношений в части споров, связанных с воспитанием детей и защиты права детей на общение с родственниками (вопросы об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка; об устранении препятствий к общению ребенка с близкими родственниками; о лишении родительских прав; о преимущественном праве родителей на воспитание ребенка).
При этом следует отметить, что в этой категории обращений впервые преобладали обращения от отцов. Серьезной проблемой, по-прежнему, оставались вопросы соблюдения прав детей при определении их в замещающие семьи.
Отдельного внимания заслуживает комплекс вопросов по проблеме ресоциализации подростков, преступивших закон.
Соблюдение прав детей в сфере образования
Право на образование, закрепленное статьей 43 Конституции Российской Федерации, гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего образования.
Детство невозможно без обеспечения государственных гарантий доступности образования. В этой связи современная государственная политика направлена на обеспечение доступного качественного образования.
Часть коллективных обращений, поступивших в адрес Уполномоченного в 2010 году, касалась вопросов предполагаемой реорганизации существующих учреждений образования. По каждому такому вопросу Уполномоченный обращалась к главам муниципальных образований, были инициированы и проведены проверки органами прокуратуры, органами Управления Роспотребнадзора. Проверки проводились в целях выяснения соблюдения требований транспортной доступности, безопасности, организации подвоза учащихся, обеспечения для них горячего питания и медицинского обслуживания. Проведенные проверки фактов нарушений прав детей на доступность образования не выявили.
Проблемы обеспечения права на дошкольное образование
Часть 3 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 10 июля 1992 № 3266-1 "Об образовании" предусматривает государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования: государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного образования.
Однако на практике одна из первых проблем, с которой сталкиваются молодые семьи при рождении ребенка - его устройство в детские дошкольные учреждения. Эта проблема, к сожалению, не теряет совей остроты последние несколько лет. В течение 2010 года в адрес Уполномоченного поступали многочисленные обращения по вопросам устройства детей в детские дошкольные учреждения. Подавляющее большинство этих обращений поступало от жителей города Архангельска.
В Архангельской области работают 499 образовательных учреждений - самостоятельных юридических лиц, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Численность детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения, составляет 59428, что выше предыдущего года на 1280 детей и почти на 5 тыс. чел. больше, чем в 2005 году.
В настоящее время численность детей, ожидающих устройства в детские сады Архангельской области, составляет 27,5 тыс. детей от рождения до 7 лет, что ниже показателей предыдущего учебного года (28,4 тыс. чел.). 51
В городе Архангельске по данным департамента образования мэрии города на 23 декабря 2010 года в очереди было зарегистрировано 11342 ребенка от 0 до 7 лет для предоставления места в дошкольных учреждениях. Количество детей в возрасте до трех лет, зарегистрированных в очереди для дальнейшего предоставления места в дошкольном учреждении, в 2010 году составляет 11219 детей. На 1 сентября 2010 года в муниципальные дошкольные образовательные учреждения города направлено 4910 детей; рост обеспеченности местами, по сравнению с показателями 2009 года, составляет 1110 человек.
Сложившаяся ситуация в городе и отсутствие необходимого количества мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях препятствует 100% зачислению детей раннего возраста.
При всей остроте проблемы с учетом дефицитности городского бюджета, мэрией города Архангельска приняты определенные меры по увеличению количества мест в детских садах, в том числе и по возвращению зданий детских садов в муниципальную собственность. В части развития системы дошкольного образования города Архангельска реализован "План развития системы дошкольного образования в городе Архангельске на 2010 год". С сентября 2010 года в функционирующих муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города дополнительно открыты 43 группы, куда зачислено более 1000 воспитанников. Это равносильно открытию пяти 12-групповых детских садов с наполняемостью по 200 детей в каждом. В том числе открыты и функционируют 10 групп кратковременного пребывания. На 1 сентября 2011 года намечено открытие новых групповых помещений, открытие дополнительных дошкольных групп.
Для обеспечения населения города услугами дошкольного образования в соответствии с законодательством, предусматривающим получение дошкольной услуги для детей от 1,5 до 7 лет, в городе Архангельске выявлена потребность в строительстве тринадцати детских садов на 200 мест в каждом. В настоящее время подготовлен "План развития сети дошкольных образовательных услуг в городе Архангельске на 2011 год". В данном плане обозначены и мероприятия, направленные на увеличение охвата детей дошкольного возраста услугами дошкольного образования, повышение качества образовательных услуг, расширение сети вариативных услуг, обеспечение доступности дошкольного образования для всех слоев населения города, в том числе и за счет привлечения представителей бизнеса, физических и юридических лиц к деятельности по организации вариативных форм дошкольных организаций для оказания услуг по воспитанию, обучению, и развитию, а также присмотру, уходу и оздоровлению детей дошкольного возраста.52
Следует отметить, что дефицит мест в детских дошкольных учреждениях препятствует не только реализации конституционного права на бесплатное дошкольное образование, но и затрудняет реализацию трудовых прав родителей (как правило - матери), так как в соответствии со статьей 256 Трудового кодекса Российской Федерации по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. На период такого отпуска за работником сохраняется место работы (должность). После трех лет отпуска по уходу за ребенком женщина оказывается в ситуации выбора: либо выходить на работу, либо терять место, должность, квалификацию, прерывать трудовой стаж.
При этом необходимо подчеркнуть, что все обращения к Уполномоченному по вопросу устройства детей в детские дошкольные учреждения по достижении ими трехлетнего возраста были положительно разрешены во взаимодействии с департаментом образования мэрии города Архангельска. Однако проблема устройства детей в детские сады по достижении ими трех лет, имеет комплексный характер. Это в свою очередь требует системного подхода к принятию широкого спектра мер как на законодательном уровне, так и на уровне исполнительной власти. При этом должны быть объединены усилия уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления.
По информации прокуратуры Архангельской области, в 2010 году прокурорами городов и районов области предъявлено 15 исков (заявлений), из них рассмотрено и удовлетворено 11; 4 находится на рассмотрении. Для повышения доступности дошкольного образования в Архангельской области приняты следующие меры:
- открыты дополнительные группы на базе функционирующих образовательных учреждений: в 2010 году за счет оптимизации имеющихся площадей, проведения реконструкции и ремонтных работ открыто 1709 дополнительных мест;
- идет возвращение в сферу дошкольного образования зданий детских садов, используемых не по назначению: в 2010 году под размещение дошкольных групп передано 7 зданий в шести муниципальных образованиях; в 2011 году планируется возвратить в сферу дошкольного образования еще 11 зданий в шести муниципальных образованиях;
- строительство и реконструкция дошкольных образовательных учреждений: в 2010 году из областного бюджета выделено 13,7 млн. руб. на завершение реконструкции двух детских садов в двух муниципальных районах; в 2011 году из областного бюджета планируется выделить 46,9 млн. руб. на строительство и реконструкцию четырёх детских садов в четырех муниципальных образованиях;
- рассматривается вопрос строительства быстровозводимых зданий блочно-модулыюго типа в отдаленных населенных пунктах, где существует острая потребность в детских садах для небольшого количества детей;
- осуществляется поддержка негосударственного сектора дошкольного образования.
В настоящее время в Архангельской области принимаются меры по развитию сети частных детских садов, по содействию в развитии негосударственных дошкольных организаций, в том числе посредством выделения средств из областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ дошкольного образования в негосударственных дошкольных учреждениях и для компенсации части родительской платы за посещение детьми негосударственных дошкольных учреждений. Вместе с тем рассматривается вопрос снижения арендной ставки в отношении негосударственных дошкольных организаций за пользование государственным имуществом. В первом полугодии 2011 года вопрос снижения (отмены) арендной ставки в отношении негосударственных дошкольных организаций планируется вынести на рассмотрение Правительства Архангельской области.
Кроме того, приняты меры по привлечению кадров в систему дошкольного образования. В учреждениях высшего и среднего профессионального образования по целевым контрактам обучаются 36 человек. В 18 муниципальных образованиях работникам дошкольных учреждений предоставлено первоочередное право на устройство детей в детские сады. Также предусмотрены льготы для работников дошкольных учреждений по оплате за содержание ребенка в детском саду.
В целях решения проблемы обеспечения услугами дошкольного образования детей из отдаленных территорий планируется создать сеть семейных дошкольных групп и групп кратковременного пребывания детей в качестве структурных подразделений образовательных учреждений. Также предлагается подвоз детей в другие населенные пункты, где на базе образовательных учреждений возможна организация круглосуточных дошкольных групп пятидневного пребывания. 53
Особое место среди обращений граждан по вопросам устройства детей в детские дошкольные учреждения занимали обращения родителей детей с ограниченными возможностями по вопросу их устройства в коррекционные дошкольные учреждения. Наиболее положительный опыт в решении этих вопросов накоплен в городе Архангельске, однако, и здесь существует острая нехватка подобных учреждений.
В этой связи наряду со всем комплексом планируемых мер по разрешению проблемы доступности дошкольного образования необходимо, по мнению Уполномоченного, особое внимание уделить проблеме дошкольного образования и реабилитации детей с ограниченными возможностями. При этом, как подчеркивал Президент Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации необходимо принять специальные программы по обеспечению права детей на дошкольное образование, что существенно повышает эффективность всего комплекса мер.
Проблемы обеспечения права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья
Обеспечение реализации права детей с ограниченными возможностями здоровья на образование рассматривается как одна из важнейших задач государственной политики в области образования. Законодательство Российской Федерации, в соответствии с основополагающими международными документами в области образования, предусматривает принцип равных прав на образование для лиц с ограниченными возможностями здоровья - как взрослых, так и детей. Гарантии права детей с ограниченными возможностями здоровья на получение образования закреплены в:
- Конституции Российской Федерации;
- Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании";
- Федеральных законах от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В целях реализации положений указанных законодательных актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть приняты исчерпывающие меры организационно-правового характера, обеспечивающие решение вопросов организации предоставления образования детям с ограниченными возможностями здоровья, отнесенных к их компетенции. В Архангельской области выявлено 14063 ребенка, которые нуждаются в коррекционной помощи. Для детей дошкольного возраста в области открыто 272 группы в детских садах компенсирующего и комбинированного назначения. Необходимую помощь получают дети с нарушением речи, слуха, зрения, опорно-двигательного аппарата, интеллекта, задержки психического развития, сложным дефектом. Для оказания диагностической и коррекционно-развивающей помощи детям раннего возраста в дошкольных учреждениях созданы группы кратковременного пребывания, консультативные пункты по работе с родителями, школы и клубы для родителей. 54
Важнейшей проблемой является доступность социальной инфраструктуры, создающей возможность внедрения и развития в области инклюзивного образования, вовлекающего детей с ограниченными возможностями в общеобразовательную среду вместе с нормально развивающимися сверстниками. К сожалению, большинство общеобразовательных учебных заведений области не приспособлены для получения образования людьми с ограниченными возможностями здоровья, общественный транспорт не оборудован специальными подъемниками для колясочников, отсутствует служба социального такси для инвалидов, ее формирование только планируется в 2011 году.
При этом необходимо отдельно выделить проблему организации подвоза детей с ограниченными возможностями здоровья. Данная проблема носит комплексный характер. Она вызвана, в том числе как нехваткой средств в бюджетах областного и муниципальных уровней, так и несовершенством законодательства в данной сфере.
Вместе с тем для решения вышеуказанной проблемы некоторые муниципальные образования берут на себя дополнительные расходы, не предусмотренные законодательством. Так, в настоящее время мэрией города Архангельска приобретен школьный автобус для подвоза детей с ограниченными возможностями здоровья. Часть средств была выделена по городской долгосрочной целевой программе "Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к муниципальным объектам социальной инфраструктуры на 2010 - 2012 годы", часть - за счет средств по отрасли "Образование". При этом следует отметить, что транспортному обслуживанию подлежат обучающиеся сельских общеобразовательных учреждений, проживающие на расстоянии свыше 1 км. от учреждения, но не городских общеобразовательных учреждений.55
В Архангельской области действуют четыре дневных отделения по работе с детьми-инвалидами на базе социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних в городах Каргополь и Северодвинск, при ГУ "Ненецкий комплексный центр социального обслуживания", а также отделение реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья, оказывающее консультативные услуги семьям, воспитывающим детей с ограниченными возможностями в городе Новодвинске. Деятельность отделений по работе с детьми-инвалидами при социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних и комплексных центрах социального обслуживания направлена на оказание детям и подросткам с ограниченными возможностями здоровья квалифицированной социально-педагогической, психологической, медицинской помощи, способствующей их социальной интеграции в общество. В настоящее время в городе Котласе ведется строительство реабилитационного центра для детей с ограниченными возможностями, в котором будут созданы условия для успешной реабилитации и социальной адаптации 100 детей с ограниченными возможностями.56
В целях обеспечения доступности образования для детей с ограниченными возможностями здоровья в области в целом приняты следующие меры:
- обеспечено функционирование 16 специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждений, в которых обучаются дети с нарушением интеллекта (14 учреждений), слуха (1 учреждение), опорно-двигательного аппарата (1 учреждение). Для детей с нарушением зрения созданы условия для обучения в МОУ "Средняя общеобразовательная школа № 5" города Архангельска и интернатного проживания в ГООУ АО "Архангельская санаторная школа-интернат № 1". Часть детей с нарушением зрения обучается в Вологодской области на основе договора между региональными министерствами;57
- значительная часть детей обучается в условиях интеграции: в муниципальных школах открыто 195 классов I-VIII видов. Широко распространенной формой оказания коррекционной помощи детям являются логопедические пункты: дошкольные (168), школьные (66); - в городах Архангельске, Северодвинске, Новодвинске, Вельске, Котласе, Нарьян-Маре, а также в Устьянском районе действуют центры для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи. Центры оказывают коррекционную, консультативную, методическую помощь детям с ограниченными возможностями здоровья, их родителям, педагогам;58
- областным законом от 3 апреля 1996 года № 38-22-ОЗ "Об образовании" утверждена методика расчета субвенций на организацию предоставления детям-инвалидам бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования. Субвенция включает расходы на выплату заработной платы педагогам, приобретение необходимых учебных пособий, технических средств обучения. Это позволяет значительной части детей с ограниченными возможностями здоровья получить качественное образование в общеобразовательном учреждении по месту жительства в условиях индивидуальной интеграции или в условиях специальной группы, класса.59
С 2009 года в области реализуется "Дистанционное образование детей-инвалидов" в рамках приоритетного национального проекта "Образование". Целевой группой данного проекта являются дети-инвалиды, которым по медицинским показаниям рекомендовано обучение на дому. В 2009 году на средства федерального бюджета оборудован центр дистанционного образования детей-инвалидов, созданный на базе ГОУ АО "Архангельский институт переподготовки и повышения квалификации работников образования", созданы рабочие места для 6 детей из Архангельска и Северодвинска. В 2010 году участниками проекта стали 30 детей из Вельского, Верхнетоемского, Котласского, Плесецкого, Приморского, Холмогорского районов, Ненецкого автономного округа, городов Северодвинска, Котласа. До 2012 года предполагается включить в проект не менее 90% детей, нуждающихся в услугах подобного рода.
Позитивные изменения произошли в вопросах предоставления образовательных услуг детям с выраженными и сложными нарушениями. В частности, ГООУ АО "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 5" города Новодвинска реализует экспериментальный проект, направленный на определение содержания обучения детей-воспитанников Новодвинского дома-интерната для глубоко умственно отсталых детей. На базе ГООУ АО "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 31" разработан и проходит апробацию вариант учебного плана для детей с выраженными нарушениями интеллекта. Результаты экспериментальной деятельности транслируются в рамках ежегодных областных мероприятий для педагогов коррекционных и общеобразовательных школ.60
Вместе с тем представляется необходимым, по примеру многих субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Ленинградская, Самарская, Ярославская области, г. Москва и другие) разработать комплексные документы концептуального характера, посвященные вопросам развития образования детей с ограниченными возможностями здоровья на областном уровне. Мероприятия, направленные на создание условий для получения образования детьми этой категории, должны быть реализованы в рамках региональных целевых программ развития образования или специально принятых для решения данных вопросов самостоятельных целевых программ.
При этом в качестве основной задачи в области реализации права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья должно рассматриваться создание условий для получения образования всеми детьми указанной категории с учетом их психофизических особенностей.
Приоритетным направлением этой деятельности является выявление недостатков в развитии детей и организация коррекционной работы с детьми, имеющими такие нарушения, на максимально раннем этапе. Своевременное оказание необходимой психолого-медико-педагогической помощи в дошкольном возрасте позволяет обеспечить коррекцию основных недостатков в развитии ребенка к моменту начала обучения на ступени начального общего образования и, таким образом, подготовить его к обучению в общеобразовательном учреждении. В рамках данного направления необходимо обеспечить развитие дифференцированной сети учреждений, осуществляющих деятельность по ранней диагностике и коррекции нарушений развития у детей, оказанию психологической, педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи семьям с детьми, имеющими недостатки в физическом и (или) психическом развитии, по месту жительства, а также информирование населения об этих учреждениях и оказываемых ими услугах.
Кроме того, представляется нежелательным выведение из штатов образовательных учреждений таких педагогических работников, как: педагоги-психологи, учителя-логопеды, учителя-дефектологи и социальные педагоги, - что предлагалось в качестве одной из мер по оптимизации неэффективных расходов в сфере общего образования по отрасли "Образование".
Другое важнейшее направление деятельности по реализации права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья - создание вариативных условий для получения образования детьми, имеющими различные недостатки в физическом и (или) психическом развитии, с учетом численности таких детей, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Как показал анализ обращений к Уполномоченному, во многих муниципальных образованиях области существует необходимость создания специализированных групп дневного обучения для детей-инвалидов с тяжелыми пороками развития в возрасте до 18 лет. В таких группах данная категория детей инвалидов могла бы реализовать свои права на образование и на реабилитацию.
Основной проблемой создания групп дневного пребывания является отсутствие помещений, вследствие чего детям с тяжелыми пороками развития предлагается воспитание и обучение на дому, что в свою очередь, сказывается на качестве их развития, общения, социализации, а также ограничивает реализацию права на труд их родителей.
Следует отметить также и проблему организации бесплатного питания детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в специальных (коррекционных) классах в муниципальных общеобразовательных школах.
Обязанность по организации питания детей указанной категории возложена на муниципальные образования, однако недостаточность средств в местных бюджетах сказывается на качестве питания. Вместе с тем на заседании межведомственной комиссии по охране здоровья граждан при Губернаторе Архангельской области 14 октября 2010 года было принято решение министерству образования, науки и культуры Архангельской области предусмотреть при формировании областного бюджета на 2011 год финансовые средства на обеспечение специальным двухразовым питанием обучающихся в специальных (коррекционных) классах муниципальных общеобразовательных учреждений.61
Однако на данный момент вопрос о софинансировнии данных расходов из средств областного бюджета окончательно так и не был разрешен. Питание осуществляется за счет средств муниципальных бюджетов, в частности города Архангельска. Обеспечение жилищных прав детей-сирот, детей,
оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа
Согласно части 1 статьи 7 Закона Архангельской области от 5 июля 2001 года № 49-7-ОЗ "О дополнительных гарантиях по защите жилищных прав детей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Архангельской области" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются исполнительным органом государственной власти Архангельской области, уполномоченным Правительством Архангельской области, по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Относительно этой обязанности Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 5 февраля 2009 года № 250-О-П указал, что данное полномочие является государственным полномочием субъекта Российской Федерации по месту жительства таких детей и может быть возложено на органы местного самоуправления только с соблюдением установленного федеральным законом порядка наделения их государственными полномочиями.
Так, в соответствии со статьей 49 Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 года № 84-5-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями" органы местного самоуправления Архангельской области осуществляют государственные полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа жилых помещений в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, областным законом от 20 сентября 2005 года № 79-5-ОЗ "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма", иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Архангельской области.
Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
В этой связи Постановлением Правительства Архангельской области от 12 января 2010 года № 1-пп "Об утверждении Порядков предоставления и расходования субвенций из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Архангельской области и Ненецкого автономного округа в сфере образования" утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление государственных полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа.
Следует отметить, что к рассматриваемой категории граждан относятся как дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей (до 18 лет), лица из их числа (от 18 до 23 лет), так и граждане, ранее имевшие данный статус (старше 23 лет).
Несомненно, что в последние годы в Архангельской области делается многое по обеспечению данной категории заявителей жильем, в том числе выделяются значительные бюджетные средства с целью приобретения жилья для лиц из числа детей-сирот и оставшихся без попечения родителей.
По информации прокуратуры Архангельской области,62 в 2010 году на обеспечение жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в региональном бюджете было запланировано и профинансировано более 50 млн. руб., из федерального бюджета профинансировано более 6 млн. руб. Правительством Архангельской области были приняты меры, направленные на увеличение ассигнований из областного бюджета на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по предоставлению жилых помещений сиротам. Так, в октябре 2010 года для обеспечения сирот жильем из областного бюджета дополнительно было выделено 32,2 млн. руб., на 2011 год финансирование на эти цели увеличено до 100 млн. руб., что в 2 раза больше, чем в 2010 году.
Вместе с тем, по сообщению министерства образования, науки и культуры Архангельской области,63 на конец 2010 года неизрасходованными осталось около 19 млн. руб. от выделенных областным бюджетом финансовых средств. За счет средств федерального и областного бюджетов для обеспечения лиц из числа сирот и оставшихся без попечения родителей администрациями муниципальных образований области приобретено 55 жилых помещений. Местными бюджетами в 2010 году средства для приобретения жилья сиротам не предусматривались. Тем не менее, в ряде городов и районов области органы местного самоуправления при наличии свободного жилого фонда продолжают предоставлять жилье сиротам по договорам социального найма (за истекший период 2010 года таким образом было предоставлено 54 жилых помещения).
Однако, несмотря на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления меры, проблема обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа жильем решается медленно, выделенные средства несопоставимы с реальной потребностью в жилье граждан данной категории.
По информации, предоставленной прокуратурой области,64 за 2010 год на внеочередном учете нуждающихся в предоставлении жилья состояло 877 лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 лет и старше. За последние 3 года 1065 сирот вернулись к месту жительства. Из этого числа 571 вселены в закрепленное за ними жилое помещение, 283 - предоставлено жилье во внеочередном порядке, 211 - не обеспечены жилыми помещениями. Причинами длительного необеспечения жильем граждан данной категории является не только недостаточность бюджетных средств для приобретения жилья, но и несвоевременное перечисление денежных средств из областного бюджета, несвоевременное освоение муниципальными образованиями денежных средств, отсутствие свободного жилого фонда на вторичном рынке жилья, а также нежелание граждан данной категории проживать по месту постановки на внеочередной учет.
В адрес Уполномоченного в течение 2010 года поступали многочисленные обращения от лиц указанных категорий. Таких обращений поступило более 270, что в 2,9 раза больше, чем в 2009 году. Анализ указанных обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что данные категории граждан не только не обеспечиваются жильем во внеочередном порядке, но и зачастую не учитываются органами местного самоуправления в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений.
В связи с этим на протяжении 2009-2010 годов участились случаи обращений граждан, которые в силу возраста не подпадают под рассматриваемые категории лиц (имеется даже обращение гражданина 1970 года рождения), права которых теперь возможно восстановить только в судебном порядке.
Например, к Уполномоченному обратился заявитель, проживавший и воспитывавшийся в различных детских домах на территории Архангельской области, не имевший закрепленного за ним жилого помещения. По окончании данных учреждений жилья муниципальным образованием "Шенкурский муниципальный район" ему предоставлено не было. На момент окончания заявителем детских домов и образовательных учреждений действовал Жилищный кодекс РСФСР, который предусматривал его право на получение жилья вне очереди. Однако, имея законное право на предоставление жилого помещения вне очереди по окончании соответствующих учреждений, заявитель не смог его реализовать в результате бездействия должностных лиц, к компетенции которых отнесено соблюдение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В настоящее время данный гражданин в силу возраста не подпадает под категории детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установленных Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Тем не менее, при содействии Уполномоченного прокуратурой Архангельской области было поручено прокурору Шенкурского района Архангельской области подготовить иск в интересах заявителя о возложении на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению ему жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке за счет средств областного бюджета в Шенкурском районе Архангельской области. На протяжении 2010 года Уполномоченным отмечались случаи, когда закрепленное за воспитанниками жилье, находящееся практически в аварийном состоянии, признавалось пригодным для проживания. Средства на ремонт такого жилья в муниципальных образованиях практически не выделяются. Это создает ситуацию, при которой ребенок, формально имея закрепленное жилое помещение, при выпуске из учреждения не имеет реальной возможности жить в нем в связи с необходимостью капитального ремонта, средств на проведение которого у него нет.
В ряде случаев постановка на учет детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется только после прекращения опеки (попечительства) либо пребывания в соответствующем учреждении, что приводит к несвоевременному обеспечению жильем детей этой категории, возникновению очереди из детей-сирот, нуждающихся в жилом помещении. Контроль за сохранностью жилых помещений воспитанников детских домов, школ-интернатов ложится на органы опеки и попечительства и законных представителей детей.
Кроме того, имеются случаи, когда дети-сироты вынуждены возвращаться не только в сохраняемые за ними жилые помещения, в которых отсутствуют надлежащие материально-бытовые условия для проживания, но и в помещения, где проживают лица, совместное проживание с которыми детей-сирот невозможно по объективным причинам. Так, например, по данным прокуратуры города Северодвинска Архангельской области,65 две сестры (1988 и 1989 годов рождения) с малолетним ребенком (2009 года рождения) вынуждены проживать в одной квартире с бывшими родителями и 9 братьями и сестрами, так как не имеют иного жилья. Граждане Г. (1989 года рождения), Ш. (1992 года рождения), С. (1989 года рождения) также проживают в одних помещениях с бывшими родителями, невозможность совместного проживания с которыми ранее установлена судом.
Вместе с тем, по сообщению прокуратуры области,66 в 2010 году в сфере обеспечения жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа прокурорами выявлено 417 нарушений, 15 незаконных правовых актов, принесено 15 протестов, которые рассмотрены и удовлетворены, внесено 81 представление, по результатам рассмотрения которых 63 должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности, объявлено 11 предостережений, предъявлено 119 исков, из них рассмотрено 82, удовлетворено 78, находятся на рассмотрении суда 37, внесено 2 представления Губернатору Архангельской области, о состоянии законности в данной сфере проинформировано областное Собрание депутатов.
Таким образом, наиболее типичными нарушениями в 2010 году в данной сфере стали:
- необеспечение органами местного самоуправления и органами опеки и попечительства сохранности жилых помещений, закрепленных за детьми;
- закрепление жилья, заведомо находящегося в ветхом и непригодном для проживания состоянии, без учета форм собственности жилья (принадлежащего на праве собственности другим лицам, специализированного или служебного) и санитарных норм;
- закрепление за детьми жилых помещений, в которых зарегистрированы и остались проживать родители, лишенные родительских прав, либо другие родственники, создающие неприемлемые условия для проживания;
- несоблюдение требований части 2 статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательном получении опекунами (попечителями) предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделок с недвижимостью детей;
- неисполнение судебных решений о предоставлении детям жилых помещений во внеочередном порядке.
В качестве возможных мер, направленных на улучшение ситуации с жилищными правами детей, можно рассматривать следующие:
- обеспечение единого учета детей, нуждающихся в предоставлении жилья;
- уточнение порядка и условий закрепления жилья за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей;
- совершенствование процедуры приобретения жилья в муниципальных образованиях за счет субвенций из областного бюджета;
- проведение органами опеки и попечительства систематических проверок состояния и использования жилых помещений, закрепленных за детьми в период их нахождения в интернатных учреждениях;
- усиление контроля за внеочередным предоставлением жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не имеющим закрепленных жилых помещений;
- выработка механизма обеспечения жилыми помещениями лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, право которых на жилье не было своевременно обеспечено;
- формирование на областном уровне долгосрочной программы по обеспечению лиц из числа детей-сирот жильем.
Из представленной министерством образования, науки и культуры Архангельской области67 (далее - Министерство) информации следует, что в соответствии с решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе от 24 сентября 2010 года № 23 Правительством Архангельской области приняты меры по организации на региональном уровне единого учета данной категории граждан, не имеющих закрепленного жилого помещения и нуждающихся в предоставлении жилья. Разработана и направлена в муниципальные образования отчетная форма, в соответствии с которой максимально полная информация о количестве сирот, состоящих на учете в качестве нуждающихся во внеочередном предоставлении жилых помещений, два раза в год, начиная с 1 января 2011 года, будет поступать в министерство образования, науки и культуры Архангельской области, исполняющее государственные полномочия по защите прав несовершеннолетних, в том числе жилищных. Кроме того, подготовлена форма, в соответствии с которой также два раза в год будут предоставляться поименные списки лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для создания областного банка данных по сиротам, состоящим на учете.
Необходимо отметить, что одной из проблем в данной сфере является безусловно и то, что действующее федеральное законодательство об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот характеризуется фрагментарностью. В связи с этим в субъектах Российской Федерации существуют разные подходы к формированию механизма обеспечения жильем детей указанной категории, в том числе в части порядка и сроков постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществления контроля за сохранностью жилых помещений, в отношении которых дети-сироты имеют право пользования или право собственности, в период нахождения детей под опекой (попечительством), пребывания в соответствующем учреждении или прохождения военной службы по призыву, форм и сроков предоставления жилья, требований к предоставляемому жилому помещению и др. Отсутствие единого подхода к определению механизма обеспечения жилыми помещениями детей-сирот не позволяет обеспечить защиту их прав и законных интересов в этой области на всей территории Российской Федерации. Поэтому во многом на улучшение жилищных условий должно повлиять и принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", согласно которому детям-сиротам, не являющимся нанимателями (членами семьи нанимателя) жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилого помещения, а также детям-сиротам в случае, если их возвращение в жилые помещения, нанимателями (членами семьи нанимателя) которых по договору социального найма либо собственниками которых они являются, невозможно, по достижении ими возраста 18 лет органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находится место жительства указанных граждан, в установленном законодательством субъектов Российской Федерации порядке должны будут предоставляться однократно благоустроенные жилые помещения по договору найма. При этом, если указанные лица обучаются в образовательном учреждении и проживают в общежитии или проходят военную службу по призыву, т.е. не нуждаются в данный момент в жилом помещении, по их письменному заявлению жилые помещения могут быть предоставлены им по окончании обучения в образовательной организации, либо окончания прохождения военной службы и т.п. Это позволит детям-сиротам, не испытывающим потребности в безотлагательном предоставлении жилья, по их желанию, избежать расходов по оплате коммунальных услуг и содержанию жилого помещения до своего возвращения. Кроме того, законопроектом допускается предоставление жилых помещений детям-сиротам, не достигшим возраста 18 лет, в случае если это предусмотрено законодательством субъектов Российской Федерации. Что особенно важно, законопроектом предполагается создание нового вида специализированного жилищного фонда - специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот. Жилые помещения из указанного фонда предлагается предоставлять детям-сиротам по срочному договору найма, что позволит временно ограничить данное имущество в обороте и предотвратить незаконные сделки, а также иные мошеннические действия, влекущие утрату права детей-сирот на жилые помещения.
Установленный законопроектом пятилетний срок действия договора найма жилого помещения может быть продлен не более одного раза в случаях и в порядке, установленных законодательством субъекта Российской Федерации. Существенным положением законопроекта является то, что в соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. В ряде случаев определить место жительства ребенка не представляется возможным и местом жительства признается учреждение, в которое этот ребенок помещен под надзор, что, как правило, не отвечает его интересам. Законопроект даст возможность субъектам Российской Федерации предоставлять жилые помещения на территории всего субъекта Российской Федерации исходя из интересов несовершеннолетнего и возможностей субъекта Российской Федерации.
По вопросу разрешения данной проблемы к Уполномоченному обращались главы ряда муниципальных образований Архангельской области.
В настоящее время согласно статье 52 Жилищного кодекса Российской Федерации жилыми помещениями по договору социального найма обеспечиваются только лица, вставшие в установленном порядке на учет. Законопроектом предлагается установить иной учет данной категории граждан. В соответствии с законопроектом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны будут вести списки детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, при этом устанавливаются единые для всех субъектов Российской Федерации сроки внесения детей-сирот в указанные списки - достижение несовершеннолетним возраста 15 лет. Введение данной нормы обусловлено необходимостью трехлетнего бюджетного планирования субъектами Российской Федерации своих расходов. На органы опеки и попечительства возлагается осуществление контроля за своевременным внесением детей-сирот в списки лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, и в случае пропуска законными представителями ребенка установленного срока - обязанность принять меры по включению детей-сирот в указанные списки и др. Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания невозможности возвращения детей-сирот в сохраненные за ними жилые помещения. Несомненно, что обеспечение лиц из числа детей-сирот жильем - это важнейшая задача государства. Но правильно будет утверждать, что это общая задача всего общества. Поэтому было бы целесообразным по примеру других субъектов Российской Федерации создание и формирование благотворительного фонда в целях обеспечения жильем детей-сирот, проведение благотворительных акций, направленных на обустройство жилых помещений, предоставленных им из государственного или муниципального жилищного фонда.
Проблемы многодетных семей
Одной из важнейших ценностей в российском обществе всегда являлась семья, как носитель культурных, нравственных, этнических традиций. Одновременно, семья всегда выступала основной здорового общественного развития. Трудно переоценить значение семьи и для ребенка, поскольку именно здесь происходит формирование личности, ее нравственных и человеческих качеств. При этом особое место в жизни общества всегда занимала многодетная семья.
В Архангельской области растет количество многодетных семей: в 2008 году их было 5124, в 2010 - 6053.68
Закон Архангельской области от 22 июня 2005 года № 55-4-ОЗ "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Архангельской области" определяет статус многодетной семьи, устанавливает систему мер социальной поддержки многодетной семьи, в которую входят льготы по приему детей в образовательные учреждения, по оплате коммунальных услуг, ежемесячные выплаты учащимся на проезд, питание, приобретение одежды для детей.
Вместе с тем, как показал анализ обращений к Уполномоченному в 2010 году, в обычной жизни многодетные семьи сталкиваются со значительным количеством проблем, важнейшей из которых является проблема жилья. При этом очень болезненными являются ситуации, когда уполномоченными органами инициировались и принимались решения о выселении семьи с детьми из жилых помещений и снятии их с регистрационного учета по искам собственников жилья. Каждая подобная ситуация рассматривалась особенно тщательно с привлечением всех заинтересованных сторон.
К сожалению, приходится признать, что во многих случаях сложившаяся практика работы уполномоченных органов в сфере защиты прав материнства и детства ориентирована не на оказание профилактической или своевременной помощи семье, оказавшейся в сложной ситуации, в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки. Показательным примером разрешения жилищного вопроса многодетной семьи на уровне органов местного самоуправления стало обращение к Уполномоченному супругов Б. из города Новодвинска, воспитывающих пятерых детей. Эти супруги решили объединить в одну две свои неполные семьи, прежде всего для того, чтобы обеспечить более благоприятные условия для жизни и развития детей, однако, были вынуждены проживать в предоставленной им администрацией муниципального образования "Город Новодвинск" для временного проживания аварийной квартире. При этом, по информации заявителей, представителями уполномоченных муниципальных органов им было предложено определить детей в приют и тем самым разрешить все проблемы. На недопустимость подобных действий Уполномоченный указала мэру города Новодвинска. Вместе с тем после сноса дома семья в полном составе переехала в двухкомнатную квартиру, находящуюся в собственности супруги, так как проживание четверых детей, зарегистрированных по месту жительства их родной матери, лишенной родительских прав, не представлялось возможным. Но поскольку размер жилой площади двухкомнатной квартиры не позволял обеспечить необходимые условия для детей, двоих младших ребят пришлось определить на ночевку в приют, остальное время они проводили в детском саду, в школе и в семье. Уполномоченный, посчитав решение данного вопроса путем определения детей в приют недопустимым, учитывая важность воспитания детей в семье и исключительность ситуации, в которой оказалась многодетная семья, обратилась к главе муниципального образования "Город Новодвинск" с просьбой оказать содействие в решение жилищного вопроса.
Мэр города Новодвинска подтвердил, что семья Б. состоит на учете нуждающихся в предоставлении жилых помещений, но оснований и возможности предоставить семье жилье вне очереди не нашел.
Представляется необходимым вопрос предоставления дополнительных гарантий по обеспечению жилищных прав многодетных семей законодательно урегулировать на региональном уровне.
Президент Российской Федерации отметил, что одной из самых острых проблем для многодетных семей остается проблема жилья, и поручил Правительству Российской Федерации совместно с регионами проработать порядок предоставления бесплатных земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующего ребенка. Президент предложил также внести дополнительные налоговые льготы для семей с тремя и более несовершеннолетними детьми. В частности, по его мнению, нужно увеличить размер налогового вычета до трех тысяч рублей в месяц на каждого ребенка, начиная с третьего. Глава государства отметил, что для многодетных семей должен быть создан режим наибольшего благоприятствования.69
Серьезным шагом по разрешению данной проблемы в области должны стать предложенные в Послании Губернатора Архангельской области Архангельскому областному Собранию депутатов меры по обеспечению жильем многодетных и молодых семей.
Вместе с тем хочется отметить, что в соответствии с законом Архангельской области от 23 сентября 2008 № 567-29-ОЗ "О наградах в Архангельской области" в целях обеспечения признания, глубокой благодарности и высокого уважения учреждена награда - знак отличия "Материнская слава", которым награждаются женщины, родившие (усыновившие (удочерившие), принявшие под опеку (попечительство) или в приемную семью) и достойно воспитывающие пятерых и более детей при достижении последним ребенком возраста одного года. На практике это приводит к тому, что матери, достойно воспитавшие уже часть своих детей, которые достигли совершеннолетия, не могут получить этого статуса. В этой связи Уполномоченный обратилась в адрес министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области.
По информации министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области, в настоящее время Архангельским областным Собранием депутатов рассматривается вопрос о внесении в указанную норму изменений, предусматривающих возможность представления к награждению знаком отличия "Материнская слава" женщин-матерей, которые к моменту представления к награде имеют детей, достигших возраста восемнадцати лет (совершеннолетия).
Соблюдение прав детей, оставшихся без попечения родителей
Возможность детей воспитываться в семье, по-прежнему, остается приоритетом в деятельности государственной власти Архангельской области. Эта возможность и право распространяется на детей, в силу различных причин лишившихся родительской опеки. В этой связи в области успешно реализуются различные формы семейного устройства. По информации министерства образования, науки и культуры Архангельской области на 1 января 2010 года в Архангельской области в 662 приемных семьях воспитывалось 865 детей; на 1 января 2011 года в 787 приемных семьях - 1026 детей70.
Вместе с тем, к сожалению, в 2010 году в адрес Уполномоченного поступали обращения, содержащие просьбы о восстановлении прав детей, нарушенных в связи с неправомерными действиями сотрудников органов опеки и попечительства, в частности, допускались немотивированные отказы в оформлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должным образом не изучались материалы дел, давалась неполная оценка обстоятельствам дела при вынесении заключений, в том числе по защите жилищных прав детей.
Серьезную озабоченность вызывают факты изъятия детей из приемных семей по причине ненадлежащего исполнения приемными родителями своих обязанностей. При этом, как показал анализ обращений к Уполномоченному, в большинстве таких случаев органы опеки и попечительства изначально излишне формально оценивали обстоятельства дела.
Кроме того, указанными органами не обеспечивалось своевременное принятие действенных мер по защите прав детей: не регулярно проводились проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества; несвоевременно выявлялись факты возникновения в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования приемных детей; не во всех случаях направлялась информация в органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для проведения профилактической работы и привлечения таких родителей к административной ответственности.
Таким образом, существует проблема обеспечения надлежащего подбора приемных родителей и качественной их подготовки, в том числе и с учетом их психологической совместимости с приемными детьми. Это в определенной степени связано с недостаточной развитостью инфраструктуры сети специализированных учреждений по подготовке принимающих родителей, организации сопровождения замещающих семей и пр. Из предоставленной министерством образования, науки и культуры Архангельской области информации следует, что на сегодняшний день такие специализированные службы функционируют на базе пяти детских домов.71
С 1 января 2009 года действует Центр профилактики социального сиротства на базе Архангельского областного института переподготовки и повышения квалификации работников образования. Сотрудниками Центра за истекший период подготовлены специалисты для работы по подготовке кандидатов в замещающие родители и сопровождению замещающих семей, а также по подготовке к передаче в семью.
Но решающую роль, по мнению Уполномоченного, имеет несовершенство действующего, и в первую очередь федерального законодательства, носящего так называемый "рамочный" характер. В этой связи Министерством образования и науки Российской Федерации подготовлен законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающим взять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Рассмотрение и принятие законопроекта предполагает и дальнейшее совершенствование регионального законодательства.
Улучшить ситуацию в данной сфере должно также безукоснительное соблюдение Постановления Правительства Российской Федерации № 423 от 18 мая 2009 года "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан". Этому во многом должен способствовать Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, утвержденный Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 24 сентября 2010 года № 957.
Обеспечение прав детей на отдых и оздоровление
В 2010 году изменился порядок финансирования детской летней оздоровительной кампании. Если раньше летним отдыхом юных северян занимался Фонд социального страхования Российской Федерации, то с 2010 года полномочия по обеспечению прав на отдых и оздоровление детей в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" возложены на субъекты Российской Федерации. В Архангельской области уполномоченными исполнительными органами по организации оздоровительной кампании детей стали:
- министерство здравоохранения и социального развития Архангельской области в части, касающейся санаторно-курортного оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- министерство образования, науки и культуры Архангельской области в части, касающейся отдыха и оздоровления детей в оздоровительных лагерях с дневным пребыванием и загородных стационарных детских оздоровительных лагерях.
Координатором по проведению летней оздоровительной кампании является комиссия при Губернаторе Архангельской области по организации отдыха, оздоровления и занятости детей.
Постановление Правительства Архангельской области от 08 декабря 2009 года № 180-пп "О порядке и условиях предоставления и расходования субсидий из областного бюджета на организацию отдыха и оздоровления детей в каникулярный период в 2010 году" предусматривало возможность получения компенсации стоимости путевки из областного бюджета от 50 до 100% в зависимости от категории и доходов семьи. Вместе с тем уже к 1 июня 2010 года предусмотренных областным бюджетом средств оказалось недостаточно для обеспечения полноценного отдыха детей. При расчете суммы средств на летний отдых не было принято во внимание, что с 2010 года расширились категории лиц, имеющих право на компенсацию стоимости путевок за счет средств областного бюджета. Также возраст детей, имеющих право на компенсацию, увеличился до 17 лет включительно. Наиболее неблагоприятная обстановка сложилась в городе Архангельске, где поступившие из областного бюджета субсидии оказались несоразмерны численности детского населения. В связи с этим приоритетными стали малозатратные виды детского отдыха - лагеря с дневным пребыванием, когда дети находятся в тех же школьных помещениях, что является недостаточно эффективной формой отдыха. Для обеспечения полноценного отдыха в конце июня по решению Архангельского областного Собрания депутатов были выделены дополнительные денежные средства для проведения оздоровительной кампании в размере 28 млн. руб. В то же время органы местного самоуправления также не приняли достаточных и своевременных мер по информированию жителей муниципальных образований области об изменениях в сфере организации детского летнего отдыха. В этой связи в апреле-мае 2010 года в адрес Уполномоченного поступали многочисленные обращения граждан с просьбой разъяснить порядок и условия приобретения путевок для детей. В связи с многочисленными жалобами граждан прокуратурой Архангельской области была проведена проверка соблюдения законодательства при организации летней оздоровительной кампании. По результатам проверки прокуратурой области внесены представления Губернатору Архангельской области и мэру города Архангельска, направлена информация о состояния законности в данной сфере главному федеральному инспектору в Архангельской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, в Архангельское областное Собрание депутатов и в Архангельский городской Совет депутатов. В целом летняя оздоровительная кампания выявила ряд проблем в обеспечении летнего детского отдыха, в том числе таких, как: - слабая материально-техническая база оздоровительных лагерей Архангельской области;
- разобщенность ведомств, обеспечивающих летний детский отдых;
-сложности в организации сопровождения групп детей к месту отдыха и обратно и др.
Проверки, проведенные в период летней оздоровительной кампании уполномоченным по правам человека в Архангельской области и сотрудниками аппарата, а также членами Экспертного совета при Уполномоченном выявили ряд нарушений в организации лагерей дневного пребывания для детей. Были проверены летние оздоровительные лагеря дневного пребывания на базе ДЮСШ № 3 "Водник" по гребле на байдарках и каноэ и на базе муниципального образовательного учреждения дополнительного образования ДЮСШ "Парусный центр "Норд" в городе Архангельске, а также оздоровительный лагерь "Чайка" в Котласском районе Архангельской области.
Выявленные нарушения касались, прежде всего, соблюдения санитарных норм и правил, организации воспитательного процесса. По результатам проверок Уполномоченным была направлена информация в Управление Роспотребнадзора, в департамент здравоохранения и социальной политики мэрии города Архангельска и в министерство образования, науки и культуры Архангельской области.
Факты нарушения законодательства о санитарном благополучии человека в ДЮСШ № 3 "Водник" по гребле на байдарках и каноэ, в муниципальном образовательном учреждении дополнительного образования ДЮСШ "Парусный центр "Норд" в городе Архангельске, в оздоровительном лагере "Чайка" в Котласском районе Архангельской области подтвердились, за допущенные нарушения руководители детских лагерей привлечены к административной ответственности.
По информации министра образования, науки и культуры Архангельской области, 8 сентября 2010 года на заседании комиссии при Губернаторе Архангельской области была рассмотрена информация Уполномоченного по организации отдыха, оздоровления и занятости детей. По результатам рассмотрения данной информации было принято решение: рекомендовать мэру города Архангельска разработать меры по подготовке лагерей с дневным пребыванием к приему детей в летний период 2011 года; в случае отсутствия в образовательных учреждениях условий для эффективного отдыха детей, лагеря с дневным пребыванием на их базе не открывать. Данный вопрос остается на контроле министерства образования, науки и культуры Архангельской области.72
В целях обеспечения прав детей на отдых, повышения качества и обеспечения безопасности организации оздоровительной кампании принято распоряжение Правительства Архангельской области от 19 октября 2010 года № 534-рп "Об итогах оздоровительной кампании детей, проживающих на территории Архангельской области и Ненецкого автономного округа, в 2010 году", в котором содержатся рекомендации в адрес уполномоченных органов по организации оздоровительной кампании детей в 2011 году. Проблемы в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" определяет профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как систему социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.
Указанным законом в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних включены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.
Контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних возложен на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ведомственный контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется вышестоящими органами и их должностными лицами. В целях создания благоприятных условий для физического, интеллектуального, психического, духовного и нравственного развития детей, в 2009 году Архангельским областным Собранием депутатов был принят Закон Архангельской области от 15 декабря 2009 года № 113-9-ОЗ "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области", который предусматривает ограничение пребывания несовершеннолетних в местах, предназначенных исключительно для взрослых, а также в общественных местах в ночное время и призван способствовать охране несовершеннолетних от преступных посягательств, вовлечения в совершение преступлений и антиобщественных действий.
По информации прокуратуры Архангельской области, анализ реализации областного закона от 15 декабря 2009 № 113-9-ОЗ "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области" показал, что закон успешно действует на территории области, грубых нарушений, повлекших жалобы граждан и должностных лиц не допущено. Серьезная работа по разъяснению требований закона была проделана органами и учреждениями образования, органами внутренних дел. Однако средства массовой информации слабо привлекались к этой работе, несмотря на то, что это - полномочия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, которые должны доводить до населения практику применения закона, воздействуя на формирование законопослушного поведения граждан.73
В целях реализации положений указанного областного закона, по сообщению Управления внутренних дел по Архангельской области (далее - УВД по Архангельской области),74 проводятся следующие мероприятия: - во всех образовательных учреждениях области сотрудники милиции проводят беседы и лекции для учащихся и педагогов, выступают на родительских собраниях, где информируют присутствующих об основных положениях областного закона; - патрульно-постовыми нарядами милиции при несении службы на маршрутах патрулирования, а также инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних и участковыми уполномоченными милиции в ходе работы на административных участках проводятся мероприятия по отработке жилого сектора, мест концентрации подростков, досуговых объектов в вечернее и ночное время, в результате которых выявляются несовершеннолетние в возрасте до 16 лет, находящиеся в общественных местах в ночное время;
- в целях профилактики совершения на улицах и в других общественных местах правонарушений и преступлений со стороны несовершеннолетних и в отношении их в выходные и праздничные дни проводятся рейды в ночное время в общественных местах, в том числе на объектах (на территориях, помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в сфере досуга и развлечений; - руководителями подразделений по делам несовершеннолетних городских и районных органов внутренних дел области проведены рабочие встречи с мировыми судьями, в ходе которых определены требования и перечень документов, необходимых для приобщения к материалам об административных правонарушениях по статьи 2.7 областного закона от 03 июня 2003 года № 172-22-03 "Об административных правонарушениях";
- во всех муниципальных образованиях Архангельской области при местных администрациях сформированы экспертные комиссии для оценки предложений об определении мест, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, общественных мест, в которых в ночное время не допускается нахождение детей без сопровождения родителей.
Из представленной прокуратурой Архангельской области информации следует, что согласно анализу рассмотренных экспертными комиссиями предложений и принятых нормативных правовых актов при определении мест, где запрещено или ограничено в ночное время пребывание несовершеннолетних, в разных муниципальных образованиях принимаются различные решения. Например, в ряде территорий несовершеннолетним в соответствии со статьей 5 областного закона от 15 декабря 2009 № 113-9-ОЗ "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области" запрещен доступ в лотерейные и игровые клубы (ЗАТО города Мирный, Вилегодский район), в других муниципальных образованиях пребывание в таких организациях ограничено только в ночное время (Шенкурский, Каргопольский, Плесецкий районы). Аналогичная ситуация по объектам незавершенного строительства. 75
Как правило, в соответствии со статьей 5 областного закона от 15 декабря 2009 № 113-9-ОЗ "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области" к местам, где не допускается нахождение несовершеннолетних, органами местного самоуправления отнесены лотерейные и игровые клубы, здания и сооружения, не введенные в эксплуатацию, строительные площадки, бесхозные и аварийные здания, объекты жилищно-коммунального хозяйства (тепловые сети, крыши томов, насосные станции, очистные сооружения, трансформаторные подстанции и т.п.).
В соответствии со статьей 6 указанного областного закона к общественным местам, где не допускается нахождение детей в возрасте до 16 лет в ночное время без сопровождения взрослых, отнесены подъезды, подвальные и чердачные помещения многоквартирных жилых домов, гаражные зоны и кооперативы, железнодорожные и автомобильные мосты, автобусные остановки, территории образовательных, физкультурно-спортивных сооружений, медицинский организаций, учреждений культуры, а также прилегающие к жилым домам и учреждениям, детские и спортивные площадки, кафе, в том числе летние, закусочные, клубы, дома культуры, дискотеки, кинотеатры, вокзалы, территории рынков, магазины, павильоны автомобильные дороги в пределах населенных пунктов, водоемы, реки и прилегающие к ним территории, пляж и купальни, лесопарковые зоны, все виды общественного транспорта.
Следует отметить, что за 11 месяцев 2010 года сотрудниками милиции было выявлено 1243 нарушения областного закона от 03 июня 2003 года №172-22-03 "Об административных правонарушениях" в части допущения нахождения детей в возрасте до 16 лет на улицах и в иных общественных местах в ночное время без сопровождения родителей и иных законных представителей. Сотрудниками милиции было составлено 105 протоколов об административном правонарушении за допущение нахождения детей в ночное время в общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, совершенных повторно в течение одного года. 76
Успешная реализация данного областного закона заключается в повышении ответственности родителей за жизнь и здоровье своих детей, которые не должны оставаться без разумного контроля, особенно в ночное время. Привлечение к ответственности виновных в отсутствии заботы о детях - лишь мера необходимая для обеспечения действия закона.
По сообщению Управления внутренних дел по Архангельской области, в результате принимаемых мер по запрету на нахождение несовершеннолетних вне дома в ночное время, за 11 месяцев 2010 года количество подростков в возрасте 14-15 лет, совершивших преступления в период с 22 час. до 06 час., сократилось на 13,1%. 77
Вместе с тем, обеспокоенность вызывает тот факт, что доля несовершеннолетних в возрасте 16-17 лет, совершивших преступления за 11 месяцев 2010 года, составила 85% от общего числа несовершеннолетних участников преступлений. Следует отметить, что, по-прежнему, жертвами преступлений и несчастных случаев в ночное время становятся подростки особенно 16-17 лет. 78
Например, в Холмогорском районе 16-летний воспитанник ГОУ "Шенкурская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат", находясь на каникулах у матери, в вечернее время ушел к отцу, проживающему отдельно, однако по дороге встретил знакомого, с которым распивал спиртные напитки, после чего, около 03.00 час. они напали на гражданина К., у которого похитили мобильный телефон.
В Октябрьском округе города Архангельска 17-летний подросток с 20.00 час. 05 марта 2010 года находился в компьютерном клубе "Пионер", где в период с 5.00 час. до 6.00 час. совершил грабеж мобильного телефона и денежных средств у гражданина Н. В городе Северодвинске 17-летний подросток, в 22.00 час. возвращаясь из гостей, стал жертвой преступления, на подростка напали трое неизвестных и похитили мобильный телефон.
Нередко подростки становятся жертвами несчастных случаев в ночное время. Так, в Устьянском районе 14 апреля 2010 года 17-летний А. после распития спиртных напитков с братом и другом, достигшими совершеннолетия, на мотоцикле повез друга домой за реку Солица, однако, в связи с неисправностью мотоцикла на обратном пути подросток направился в деревни Красный бор пешком (расстояние между населенными пунктами 15 км.). Но домой не вернулся, его труп обнаружен в 6 км. от деревни Красный бор, причина смерти - переохлаждение.
Таким образом, несовершеннолетние в возрасте от 16 до 18 лет, пребывая в досуговых учреждениях или на улице в ночное время без сопровождения взрослых лиц, по-прежнему незащищены от преступных посягательств со стороны как своих сверстников, так и взрослых лиц, не способны оценить степень угрозы природных явлений (холодное время года), физического состояния (нахождение в состоянии опьянения).
В связи с этим, а также с учетом высокой криминальной активности данной возрастной группы подростков актуальным является повышение с 16 до 18 лет возраста подростков, на которых распространяются ограничения при пребывании в общественных местах в ночное время без сопровождения взрослых, путем внесения в статью 6 областного закона от 15 декабря 2009 № 113-9-ОЗ "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области" изменений в части установления запрета для всех несовершеннолетних.
По сообщению прокуратуры Архангельской области, за 9 месяцев 2010 года прокурорами городов и районов было выявлено 985 нарушений в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.79
При этом следует отметить, что имеет место недостаточность принимаемых органами системы профилактики мер, направленных на предупреждение подростковой преступности, допускаются нарушения закона при организации и проведении с несовершеннолетними и их родителями профилактической работы.
Так, в результате проверок, проведенных органами прокуратуры, установлено, что комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в нарушение статей 5, 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" не обеспечена координация других органов и учреждений системы профилактики. Недостаточные меры принимаются по защите и восстановлению прав несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности детей, подростковой преступности. Проверки соблюдения условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних в учреждениях системы профилактики проводятся формально, представления об устранении нарушений не вносятся.
Органами социальной защиты населения нерегулярно проводится профилактическая работа с семьями, состоящими на учете. Зафиксированы случаи непринятия мер по предупреждению социального неблагополучия, оздоровления обстановки в семьях, несвоевременного выявления и учета социально неблагополучных семей, что способствует безнадзорности и противоправному поведению детей и подростков, не налажена профилактическая работа с подростками, склонными к совершению правонарушений. Слабо организована работа по профилактике правонарушений в образовательных учреждениях. Не обеспечен 100% охват учащихся программами превентивного обучения, образовательными курсами, профилактическими программами, ориентированными на формирование здорового образа жизни, законопослушного и безопасного поведения. Разработанные методики формирования законопослушного поведения применяются формально, причины и условия, совершения антиобщественных действий не выясняются. Образовательными учреждениями не принимаются меры по выявлению учащихся и семей, находящихся в социально опасном положении, по профилактике пьянства, самовольных уходов воспитанников интернатных учреждений.80
Учреждения здравоохранения, выявляя факты неисполнения родителями обязанностей по воспитанию и содержанию детей, в нарушение статей 9, 18 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" не всегда информируют об этом органы системы профилактики. Вопреки статье 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 допускаются случаи неинформирования лечебными учреждениями органы внутренних дел о фактах, указывающих на преступные посягательства на половую неприкосновенность детей и подростков, особенно не достигших 16 лет. Не налажено оказание специализированной медицинской помощи несовершеннолетним, злоупотребляющим спиртными напитками, наркотическими средствами и одурманивающими веществами, отмечается острая нехватка врачей специалистов, обеспеченность психиатрами-наркологами на 39% ниже, чем в среднем по России.
В подразделениях по делам несовершеннолетних допускается несвоевременная постановка на учет подростков и родителей, отрицательно влияющих на детей, при наличии оснований не всегда принимаются меры к привлечению виновных лиц к административной ответственности по статьям 5.35, 6.10, 20.20, 20.21 20.22, 14.2, 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Должным образом не организовано выявление фактов вовлечения несовершеннолетних в антиобщественную деятельность, в том числе в распитие спиртных напитков. Формально проводится работа по предупреждению повторной преступности, профилактическая работа с группами антиобщественной направленности, меры по разобщению и переориентации групп принимается недостаточные.81
Таким образом, органы и учреждения системы профилактики проводят определенную работу по предупреждению детской безнадзорности, подростковой преступности и защите прав несовершеннолетних, однако надлежащее исполнение требований Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в полном объеме не обеспечено.
С целью принятия соответствующих мер по организации органами государственной власти и местного самоуправления реализации требований закона Правительством Архангельской области была создана оперативная межведомственная рабочая группа для разрешения возникающих при применении закона сложных проблем, требующих принятия управленческих и организационных решений.
Прокуратурой области был подготовлен и внесен на рассмотрение Архангельского областного Собрания депутатов законопроект "О внесении дополнений в областной закон "Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области", который был принят в первом чтении. 82
Данным законопроектом предлагается: - установить нормативы распространения печатной, аудио-, видео и иной продукции, не рекомендуемой для пользования несовершеннолетним в связи с содержанием эротического и порнографического характера, актов насилия, жестокости, вандализма, нецензурных и оскорбительных слов и выражений, призывов к насилию, антиобщественному поведению, проявлениям национализма, пропаганде безвредности курения, потребления алкогольной продукции, наркотиков и иных психоактивных веществ;
- дополнить областной закон "Об административных правонарушениях" статьей, устанавливающей административную ответственность за нарушения нормативов распространения продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18 лет. При этом административную ответственность предлагается установить и виде предупреждения или административного штрафа на физических лиц в размере от 100 руб. до 500 руб., на должностных лиц - от 500 руб. до 3 тыс. руб., на юридических лиц - от 3 тыс. руб. до 5 тыс. руб.
Кроме того, следует отметить, что в целях совершенствования и дальнейшего развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Архангельской области Постановлением Правительства Архангельской области от 21 сентября 2010 года № 270-пп утверждена долгосрочная целевая программа Архангельской области "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Архангельской области на 2011 - 2013 годы", мероприятия которой направлены на решение следующих задач: повышение эффективности работы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; укрепление материально-технической базы государственных учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; развитие информационно-методического обеспечения работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; совершенствование подготовки и повышения квалификации кадров, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Проблемы ресоциализации несовершеннолетних, вступивших в конфликт с законом Конвенция о правах ребенка устанавливает приоритет интересов детей во всех сферах жизни общества. Этот принцип распространяется и на обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних правонарушителей. Статья 40 Конвенции устанавливает: государства - участники признают право каждого ребенка, который, как считается, нарушил уголовное законодательство, обвиняется или признается виновным в его нарушении, на такое обращение, которое способствует развитию у ребенка чувства достоинства и значимости, укрепляет в нем уважение к правам человека и основным свободам других и при котором учитывается возраст ребенка и желательность содействия его реинтеграции и выполнению им полезной роли в обществе.
К сожалению, практика показала, что действия органов, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних, разобщены, во многом ориентированы на формальный учет и контроль либо на карательные санкции. Между тем, социальная реабилитация несовершеннолетних, вступивших в конфликт с законом, представляет собой сложный, многогранный процесс, состоящий из ряда взаимосвязанных этапов. Успех этой деятельности зависит от того, насколько согласованным и комплексным будет воздействие органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних на лиц, совершивших уголовное преступление, в целях обеспечения максимально возможной социальной адаптации их после освобождения к условиям жизни на свободе, а также социального контроля за их поведением.
По своей сути процесс ресоциализации аналогичен процессу социализации личности. Ресоциализация представляет собой восстановление, повторное усвоение десоциализированной личностью позитивных социальных норм, ценностей, образцов поведения, изменение системы отношений личности к основным социальным ценностям, формирование уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития, что по уголовно-исполнительному законодательству определяется как исправление.
Так, статья 9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации понимает под исправлением осужденных формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения. При этом основными средствами исправления осужденных являются: установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), воспитательная работа, общественно полезный труд, получение общего образования, профессиональная подготовка и общественное воздействие. Средства исправления осужденных применяются с учетом вида наказания, характера и степени общественной опасности совершенного преступления, личности осужденных и их поведения.
Необходимо отметить, что ресоциализационные мероприятия с несовершеннолетними правонарушителями осуществляются на протяжении всего периода их пребывания в колонии (воспитательная, психологическая, педагогическая работа), но основной акцент ставится на заключительном этапе отбывания наказания, связанном с непосредственной подготовкой осужденного к освобождению. В соответствии со статьей 180 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации не позднее чем за два месяца до истечения срока ареста либо за шесть месяцев до истечения срока лишения свободы, а в отношении осужденных к лишению свободы на срок до шести месяцев - после вступления приговора в законную силу администрация учреждения, исполняющего наказание, уведомляет органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении, наличии у него жилья, его трудоспособности и имеющихся специальностях. С осужденным проводится воспитательная работа в целях подготовки его к освобождению, разъясняются его права и обязанности.
Однако проверка, проведенная Уполномоченным по вопросам социальной защиты осужденных, отбывающих наказание в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области"; (далее - АВК) показала, что работа по реализации жилищных прав указанных лиц ограничивается запросами о наличии и состоянии жилья. Однако в случаях, если данное жилье признано непригодным для проживания, дальнейших действий ни сотрудниками АВК, ни, что особенно важно, органами местного самоуправления, не предпринимается. А с учетом практически полного бездействия в данных вопросах территориальных комиссий по делам несовершеннолетних указанные проблемы не решаются.
Об этом свидетельствуют и многочисленные обращения в защиту жилищных прав, поступившие в адрес Уполномоченного от лиц, отбывающих наказание. Только в 2010 году количество таких обращений превысило два десятка.
В соответствии со статьей 182 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденные, освобождаемые от ареста или лишения свободы, имеют право на трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи. Однако практика показывает, что отбывшие наказание несовершеннолетние оказываются неприспособленными к реалиям повседневной жизни и испытывают значительные трудности при решении вопросов трудоустройства, получения социальной помощи, реализации иных прав.
Как показала проверка, на вопросы о трудовом устройстве осужденных, освобождающихся из АВК, из органов службы занятости поступают ответы, которые носят во многом формальный характер. Также необходимо отметить, что отсутствие эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления приводит к тому, что работа по восстановлению родственных связей в случаях, когда родственники осужденного не желают принять его после отбывания наказания, практически не ведется или не дает результатов.
Контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, выходит за рамки отношений, регулируемых нормами уголовно-исполнительного права. Законодательство возлагает контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, на органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые обязаны проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении таких несовершеннолетних. В соответствии со статьей 13 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденного Указом Президиума ВС РСФСР от 03 июня 1967 года, территориальные комиссии по делам несовершеннолетних совместно с органами внутренних дел осуществляют наблюдение за поведением несовершеннолетних, подвергнутых мерам воспитательного или административного воздействия, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, условно осужденных и досрочно освобожденных от отбывания наказания, за поведением несовершеннолетних, возвратившихся из специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений или отбывших наказание в воспитательно-трудовых колониях, контроля за поведением осужденных, в отношении которых исполнением приговора к лишению свободы отсрочено, а также ведут учет этих несовершеннолетних. Комиссии в случаях необходимости принимают меры к трудоустройству несовершеннолетних или направлению их в учебные заведения.
Вместе с тем следует отметить отсутствие преемственности между двумя взаимосвязанными этапами ресоциализации осужденного - пенитенциарным и постпенитенциарным, значение которой трудно переоценить, так как преемственность между различными этапами ресоциализации способствует более эффективному закреплению результатов, достигнутых в исправительном учреждении, и их дальнейшему развитию после освобождения. Важным условием ресоциализации является и ее комплексность. Вся восстановительная работа должна учитывать уже реализованные мероприятия, быть согласованной между различными структурами и направленной на предупреждение совершения несовершеннолетними повторных преступлений.
Не менее значимая проблема - социальная адаптация лиц, осужденных за совершение преступлений в несовершеннолетнем возрасте, но к моменту освобождения достигших совершеннолетия. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по закону уже не обязаны ими заниматься. Представляется целесообразным определение уполномоченного органа на уровне Архангельской области, осуществляющего ресоциализацию лиц, отбывших наказание: как тех, кто освободился в несовершеннолетнем возрасте, так и тех, кто совершил преступление в несовершеннолетнем возрасте, но на момент освобождения достиг совершеннолетия. Процесс ресоциализации осужденного не должен заканчиваться его освобождением из мест лишения свободы. Вместе тем, по информации прокуратуры Архангельской области, органами социальной зашиты населения и социально-реабилитационными учреждениями профилактическая работа с подростками, склонными к совершению правонарушений, организована недостаточно эффективно. Данный контингент несовершеннолетних, требующий особого внимания и помощи специалистов в социализации, остается без должного внимания социальных служб.
Сеть государственных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, развивается медленно. В области действует 10 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних и 6 социальных приютов при комплексных центрах социального обслуживания. Однако специализированные учреждения для несовершеннолетних, вернувшихся из исправительных учреждений, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами, отсутствуют.83
В существующей системе учреждений социального обслуживания семей и детей преобладают учреждения социальной реабилитации несовершеннолетних, а не комплексного содействия семье в воспитании детей. В сферу социального обслуживания преимущественно включены социально неблагополучные семьи, однако превентивно-профилактическая работа с семьями в целом развита слабо.
Таким образом, к проблемам, связанным с ресоциализацией несовершеннолетних, преступивших закон, следует отнести: отсутствие эффективного межведомственного взаимодействия органов системы профилактики и правонарушений несовершеннолетних; отсутствие преемственности между пенитенциарным и постпенитенциарным этапами ресоциализации осужденных; отсутствие учреждений комплексного содействия семье в воспитании детей; слабую профилактическую работу с семьями. СОДЕЙСТВИЕ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН, НАХОДЯЩИХСЯ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ, И ЛИЦ, СОДЕРЖАЩИХСЯ ПОД СТРАЖЕЙ
В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина гарантированы в соответствии с общепризнанным принципами и нормами международного права и Конституцией Российской Федерации. Частями 1, 3 статьи 17, частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено, что осуществление прав и свобод гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и что они могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Такие ограничения могут быть связаны, в том числе с применением уголовно-процессуального законодательства в отношении лиц, подозреваемых, обвиняемых в совершении преступления, с применением уголовного наказания в виде лишения, ограничения свободы к лицам, совершившим преступления и осужденным за это. Так, Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденными Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 ноября 2005 года № 205, Правилами внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы, утвержденными Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 06 октября 2006 года № 311, Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 октября 2005 года № 189, и другими законами и подзаконными актами установлены права и обязанности осужденных, подозреваемых, обвиняемых в совершении преступления. Вместе с тем лицам, оказавшимся под стражей, в местах лишения свободы, должны быть предоставлены достойные условия содержания и обеспечены основные гражданские и социальные права.
Однако анализ поступивших к Уполномоченному в 2010 году жалоб, заявлений, обращений от подозреваемых, обвиняемых, осужденных, а также от их родственников свидетельствует о том, что нарушения прав указанных лиц имеют место, но доля их по сравнению с 2009 годом возросла с 15,6% до 19,2%. В текущем году от лиц, содержащихся в учреждениях Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Архангельской области (далее - УФСИН России по Архангельской области), а также в учреждениях Управления внутренних дел по Архангельской области (далее - УВД по Архангельской области) поступило 1195 жалоб, заявлений и обращений, что в 2,3 раза больше чем в 2009 году. При этом следует отметить, что доминирующее число таких обращений было связано с обжалованием действий (решений) суда (162 обращения), действий правоохранительных органов (237 обращений).
Особое место занимали жалобы на действия администраций учреждений УФСИН России по Архангельской области в связи с неоказанием необходимой медицинской помощи своевременно и качественно (207 обращений).
В число обращений от лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области, а также в учреждениях УВД по Архангельской области входили, в том числе: жалобы на условия содержания, несоблюдение администрациями учреждений сроков и порядка отправления (получения) корреспонденции, необоснованное наложение администрациями учреждений взысканий, несоблюдение прав на самостоятельное обращение в бюро медико-социальной экспертизы и нарушения пенсионных прав, нарушения трудовых прав, а также прав на социальное обеспечение; действия (бездействие) адвокатов и др.
В разрезе учреждений УФСИН России по Архангельской области наибольшее количество письменных обращений поступило из исправительных колоний (далее - ИК) №1 (27,5%), №21 (11%), №4 (9,17%), №5 (7,3%), №29 (7,3%). Из четырех следственных изоляторов, находящихся на территории Архангельской области, наибольшее количество обращений поступило из следственных изоляторов №1 (53%), №4 (19,8%).
В течение 2010 года Уполномоченный и сотрудники его аппарата выезжали более 20 раз с проверками в учреждения УФСИН России по Архангельской области и учреждения УВД по Архангельской области в соответствии с утвержденным графиком, а также по поступившим жалобам.
В ходе посещений Уполномоченным и сотрудниками аппарата особое внимание было уделено условиям содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в том числе материально-бытовому, медицинскому обеспечению, соблюдению администрациями учреждений прав указанных лиц. При этом Уполномоченным, сотрудниками аппарата были проведены личные приемы, в ходе которых обратившимся лицам, содержащимся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области, в учреждениях УВД по Архангельской области были даны соответствующие разъяснения, приняты к рассмотрению жалобы и обращения.
Частью 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 года, ратифицированной Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ, предусмотрено право каждого при предъявлении ему любого уголовного обвинения на справедливое разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 46 гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.
Вместе с тем в течение 2010 года в адрес Уполномоченного от осужденных поступило значительное количество обращений, связанных с осуществлением права на справедливое судебное разбирательство. Как правило, заявители просили оказать содействие в обжаловании действий (решений) судов, участии Уполномоченного в качестве защитника в судах. Однако в силу установленной областным законом от 15 июля 1997 года № 34-10-03 "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" компетенции, Уполномоченный не наделен правом на проведение проверки законности и обжалования судебных актов, действий (бездействия) судебных органов, а также не наделен правом отменять, пересматривать судебные акты, приносить на них протест или приостанавливать их, производить переоценку доказательств, а также рассматривать жалобы на действия судей при осуществлении правосудия. По таким обращениям Уполномоченный вынуждена давать соответствующие разъяснения, в том числе порядка обжалования судебных решений в судах вышестоящей инстанции. Следует отметить, что в текущем году в адрес Уполномоченного поступил ряд обращений от осужденных по вопросу компенсации за вред, причиненный решением суда. Имели место случаи, когда гражданин приговором суда был осужден к определенному сроку отбывания наказания в местах лишения свободы, но в вышестоящей инстанции приговор суда первой инстанции был изменен в части снижения срока отбывания наказания в виде лишения свободы. Однако к моменту вынесения постановления судом надзорной инстанции осужденный полностью отбыл назначенный судом первой инстанции срок наказания в местах лишения свободы. Обращаясь в связи с этим в суд первой инстанции, вынесший приговор, с исковым заявлением о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда гражданин получил отказ. С таким обращением в адрес Уполномоченного обратился гражданин Ю., ранее отбывавший наказание в одном их учреждений УФСИН России по Архангельской области. В данном случае отказ был мотивирован отсутствием вины в действиях судьи выносившего приговор, а также было указано, что вопрос о виновности судьи в судебном порядке не решался, в связи с чем, говорить о компенсации не приходится. Вместе с тем в решении суда надзорной инстанции четко указано основание изменения приговора суда первой инстанции - "...неправильное применение судом уголовного закона при постановке приговора, что в силу требований части 1 статьи 409, пункта 3 части 1 статьи 379 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к его изменению в надзорном порядке...". Подобные обращения не являются единичными и подтверждают сложность получения гражданами компенсации морального и материального вреда, несмотря на имеющиеся судебные решения о снижении срока отбывания наказания в местах лишения свободы. Следует констатировать факт, что действенный механизм реализации права граждан на компенсацию в связи с неправомерным решением суда, в том числе отбытием в местах лишения свободы большего срока, до сих пор не выработан.
В настоящее время по данной проблеме Уполномоченным подготовлены обращения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Центр мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в текущем году значительно возросло количество обращений по вопросу обжалования действий, а в большей степени бездействия, адвоката при осуществлении защиты доверителей. С целью реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в уголовном судопроизводстве федеральным законодательством предусмотрено право подозреваемого, обвиняемого пользоваться помощью защитника.
В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - УПК РФ) подозреваемый, обвиняемый вправе пользоваться помощью защитника, который приглашается самим подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого, причем последние вправе пригласить несколько защитников. Вступив в дело, адвокат вправе иметь с подзащитным свидания в соответствии с пунктом 3 части четвертой статьи 46 и пунктом 9 части четвертой статьи 47 УПК РФ; собирать и представлять доказательства, необходимые для оказания юридической помощи, в порядке, установленном частью третьей статьи 86 данного Кодекса; присутствовать при предъявлении обвинения; участвовать в допросе, а также в иных следственных действиях, производимых с участием подзащитного; использовать любые не запрещенные уголовно-процессуальным законом средства и способы защиты.
Вместе с тем на практике по информации заявителей имеют место случаи, когда адвокаты не предоставляют соответствующей квалифицированной помощи своим доверителям или предоставляют ее не в полном объеме. В жалобах, заявители часто просят разъяснить порядок обжалования действий адвокатов, о том, какие меры ответственности адвокатов предусмотрены действующим законодательством, а также просят оказать помощь в процедуре обжалования действий адвокатов. В связи с этим, на каждое такое обращение Уполномоченным предоставляется исчерпывающая информация о порядке обжалования в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу - орган, осуществляющий контроль и надзор в сфере адвокатуры, а также в Адвокатскую палату Архангельской области, суд. С учетом значительного увеличения числа жалоб на действия (бездействие) адвокатов, данная проблема взята Уполномоченным на постоянный контроль.
Необходимо отметить, что в 2010 году увеличилось количество обращений подозреваемых, обвиняемых, осужденных, поступивших в адрес Уполномоченного на действия администраций учреждений УФСИН России по Архангельской области в части нарушения прав заявителей на отправление и получение корреспонденции. В большинстве жалоб заявители указывали, что их корреспонденция для отправления либо в течение длительного времени не регистрировалась, либо не регистрировалась и не отправлялась вовсе. При этом следует отметить, что имеют место нарушения со стороны администраций учреждений УФСИН России по Архангельской области сроков и порядка отправления корреспонденции подозреваемых, обвиняемых, осужденных в адрес Уполномоченного. Согласно пункту 17 Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 383 от 26 декабря 2006 года, обращения, адресованные прокурору, в суд или иные органы государственной власти, осуществляющие контроль за местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также за деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в Европейский Суд по правам человека, цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи обращения или ходатайства рабочего дня направляются адресату в запечатанном пакете. Вместе с тем анализ поступивших к Уполномоченному обращений показал, что даже письма в адрес Уполномоченного направляются администрациями учреждений уголовно-исполнительной системы с существенным нарушением установленного срока для отправки корреспонденции.
Несмотря на многочисленные обращения Уполномоченного в адрес начальника УФСИН России по Архангельской области с просьбой о принятии соответствующих мер, направленных на устранение нарушений прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области, данная проблема должным образом не решалась.
Так, например, в сентябре 2010 года к Уполномоченному поступили жалобы от лиц, содержащихся в следственном изоляторе №4, а также от осужденного, отбывающего наказание в исправительной колонии №26, датированные маем, августом текущего года. Максимальный срок, в течение которого шли жалобы заявителей, составил 3 месяца.
Таким образом, подобные нарушения в учреждениях УФСИН России по Архангельской области имеют системный и длящийся характер. А действенных мер по недопущению таких нарушений не принимается.
В соответствии с международными соглашениями в Российской Федерации гражданину, оказавшемуся под стражей, в местах лишения свободы, должны быть предоставлены достойные условия содержания. Тем не менее, в 2010 году из исправительных учреждений УФСИН России по Архангельской области, из изоляторов временного содержания УВД по Архангельской области от подозреваемых, обвиняемых, осужденных поступило значительное количество жалоб на условия содержания, в том числе не отвечающие санитарно-гигиеническим требованиям. Как правило, заявители жаловались на отсутствие в камерах скамеек, санузла, условий для соблюдения личной гигиены, наличие так называемой "шубы" на стенах (в основном в камерах изоляторов временного содержания), плохую вентиляцию (отсутствие форточек на окнах) и плохое освещение, нарушение правил обеспечения питанием и питьевой водой и т.д.
По таким жалобам Уполномоченным были направлены обращения в УФСИН России по Архангельской области, УВД по Архангельской области, органы прокуратуры с просьбами о проведении проверок и принятии соответствующих мер. При этом в большинстве случаев доводы заявителей, изложенные в жалобах, нашли свое подтверждение.
Особую обеспокоенность вызывают условия содержания граждан в изоляторах временного содержания органов внутренних дел (далее - ИВС ОВД) Архангельской области. Так, в изоляторе временного содержания ЗАТО города Мирный вообще отсутствуют санузлы, несмотря на то, что пунктом 45 Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденных Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22 ноября 2005 года № 950, установлено требование об оборудовании камер изолятора, в том числе санитарными узлами с соблюдением необходимых требований приватности. В ответ на обращения Уполномоченного по данному факту органами прокуратуры была предоставлена информация о том, что прокуратурой ЗАТО города Мирный еще в 2008 году вносилось представление в адрес начальника ОВД ЗАТО города Мирный, однако устранить нарушение на настоящий момент не представляется возможным в виду особенностей постройки здания (изолятор построен по типовому проекту 1973 года). Вместе с тем указанное нарушение будет устранено при строительстве нового здания изолятора временного содержания согласно "Проекту строительства и расширения границ ЗАТО города Мирный до 2014 года".
Имели место существенные нарушения условий содержания граждан в ИВС ОВД по Пинежскому району Архангельской области. В адрес Уполномоченного в 2010 году обращался гражданин Т., находившийся в указанном изоляторе временного содержания, с жалобой на условия содержания в данном учреждении, в связи с чем Уполномоченный обратилась в органы прокуратуры. По информации прокуратуры Пинежского района Архангельской области, в ходе проведенной прокуратурой проверки было установлено, что администрация изолятора временного содержания не выполняет санитарно-гигиенические требования, обеспечивающие охрану здоровья подозреваемых и обвиняемых, после чего информация о результатах проверки была направлена в "Центр государственного санитарно-эпидемиолгического надзора" федерального государственного учреждения "Медико-санитарная часть Управления внутренних дел по Архангельской области". В результате в июле 2010 года главным санитарным врачом УВД по Архангельской области было проведено обследование ИВС ОВД по Пинежскому району Архангельской области, в ходе которого были установлены такие нарушения, как: отсутствие бактерицидного облучателя для защиты личного состава и лиц, содержащихся в указанном учреждении, от распространения инфекционных заболеваний, в том числе туберкулеза; отсутствие системы вентиляции с искусственным побуждением; отсутствие санпропускника с дезинфекционной камерой и душевыми кабинками; не организована помывка лиц, содержащихся в указанном учреждении, камерная обработка личных вещей на дезинфекционной камере.
В связи с указанными нарушениями требований законодательства прокурором Пинежского района Архангельской области в адрес начальника ОВД по Пинежскому району Архангельской области было внесено представление об устранении нарушений, а также в порядке статьи 45 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации в Пинежский районный суд было направлено соответствующее исковое заявление. Исковые требования прокурора к ОВД по Пинежскому району Архангельской области были удовлетворены в полном объеме.
По информации Общественной наблюдательной комиссии по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания в Архангельской области, не соблюдаются установленные законодательством требования к условиям содержания граждан, в том числе в ИВС ОВД города Онега Архангельской области. В частности было установлено нарушение требований законодательства об оборудовании в камерах индивидуальных нар - имеет место единая конструкция, находящаяся выше уровня пола, на которые укладываются в ряд матрасы; отсутствуют скамейки, шкафы для хранения индивидуальных принадлежностей и продуктов; требования приватности санузла не соблюдены.
Сложной также является ситуация в ИВС ОВД по Коношскому району Архангельской области, износ которого в настоящее время составляет 100%. В нарушение требований статей 16, 17, 23, 24 Федерального закона от 15 июля 1995 года №103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологческом благополучии населения" лицам, содержащимся в ИВС ОВД по Коношскому району Архангельской области не созданы надлежащие бытовые условия, отвечающие требованиям гигиены и санитарии, камеры изолятора не оборудованы санитарным узлом, краном с водопроводной водой, столом и скамейками по лимиту мест в камере, шкафом для хранения индивидуальных принадлежностей и продуктов, полкой для туалетных принадлежностей, соответствующим освещением, приточной или вытяжной вентиляцией.
Согласно представленной в адрес Уполномоченного прокуратурой Архангельской области информации, здание изолятора построено в 1972 году, при этом в проектно - сметной документации не была предусмотрена установка санузлов, кранов с водопроводной водой, душа, вентиляции камер. Кроме того, согласно данной документации стены изолятора обработаны под "шубу". В связи с выявленными нарушениями прокурором района в адрес начальника ОВД по Коношскому району Архангельской области было внесено представление. После чего для лиц, содержащихся в ИВС ОВД по Коношскому району Архангельской области, были изготовлены вешалки для верхней одежды, полки для личного имущества и туалетных принадлежностей, проведен косметический ремонт всех камер. Вместе с тем, по сообщению прокуратуры, проведение реконструкции и капитального ремонта не представляется возможным ввиду отсутствия финансирования.
Тем не менее, необходимо еще раз обратить внимание на наличие у подозреваемых, обвиняемых права на достойные условия содержания. В связи с чем помещения, непригодные для содержания указанных лиц, не должны использоваться для этих целей.
В результате проведенных в учреждениях УФСИН России по Архангельской области органами прокуратуры проверок были выявлены факты несоблюдения требований законодательства к условиям содержания осужденных. Так, в ИК №28 норма жилой площади составляет менее 2 кв.м. на человека; в ИК №23 ряд осужденных в нарушение требований закона постоянно проживают на производственных объектах, там же употребляют пищу, указанные осужденные не обеспечены спальными местами в общежитии колонии; на производственном объекте спальные места находятся в антисанитарном состоянии, выявлены факты отсутствия постельных принадлежностей. В ряде учреждений в общежитиях отсутствуют необходимые помещения; учреждения в недостаточном количестве укомплектованы мебелью и другим инвентарем.
В связи с выявленными нарушениями начальникам соответствующих учреждений УФСИН России по Архангельской области органами прокуратуры были внесены представления об устранении нарушений.
В ходе посещений Уполномоченным и сотрудниками его аппарата следственных изоляторов Архангельской области были выявлены нарушения условий содержания граждан в следственных изоляторах №1, №4 УФСИН России по Архангельской области, к которым следует отнести: несоблюдение прав некурящих на раздельное содержание от курящих, при этом, в следственном изоляторе №4 УФСИН России по Архангельской области был отмечен факт размещения беременной женщины в одной камере с курящими; несоблюдение в следственном изоляторе №1 УФСИН России по Архангельской области установленных законом нормативов площади (4 кв.м.) на одного человека; в нарушение пункта 126 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 октября 2005 года № 189, имело место содержание в одних камерах следственного изолятора №1 УФСИН России по Архангельской области лиц, больных туберкулезом, с лицами, не прошедшими полного медицинского обследования, в камерах указанного изолятора имелись оцинкованные баки для питьевой воды, на момент посещения в некоторых камерах питьевая вода в баках отсутствовала; в нарушение пункта 42 указанных Правил во всех камерах следственного изолятора №1 УФСИН России по Архангельской области установлены трехъярусные кровати; в следственном изоляторе №4 УФСИН России по Архангельской области был отмечен факт размещения беременной женщины в камере, которая оборудована исключительно двухъярусными кроватями; не во всех камерах следственного изолятора №4 УФСИН России по Архангельской области соблюдался температурный режим, во многих камерах отсутствовали телевизоры, а также иное оборудование, предусмотренное указанными выше Правилами.
В связи с этим в адрес начальника УФСИН России по Архангельской области Уполномоченным было направлено заключение по результатам посещений следственных изоляторов №1, №4, содержащее требование об устранении выявленных нарушений и дополнительные рекомендации по улучшению соблюдения и восстановления прав и свобод граждан. 28 декабря 2010 года УФСИН России по Архангельской области совместно с Уполномоченным было проведено оперативное совещание, по итогам которого выработан ряд предложений по улучшению ситуации в следственных изоляторах УФСИН России по Архангельской области, а также по дальнейшему взаимодействию.
Вместе с тем следует отметить, что в учреждениях УФСИН России по Архангельской области содержится 425 лиц, имеющих инвалидность. В соответствии с частью 6 статьи 99 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденным, являющимся инвалидами первой или второй группы, создаются улучшенные материально-бытовые условия. Однако как показывает практика посещений учреждений УФСИН России по Архангельской области, такие условия в данных учреждениях практически не созданы.
Вопрос о нормативно-правовом закреплении положений по созданию специализированных подразделений, в которых могут содержаться осужденные-инвалиды, в особенности те, которые имеют ограниченные возможности и не могут обслуживать себя самостоятельно, нуждаются в дополнительном уходе, поднимался Уполномоченным на состоявшейся 6 апреля 2010 года встрече Министра юстиции Российской Федерации с региональными уполномоченными по правам человека. По информации УФСИН России по Архангельской области, осужденные-инвалиды, отбывающие наказание в исправительных учреждениях, содержатся в отдельных отрядах, отдельных жилых секциях отрядов, расположенных на первых этажах зданий, камерах-палатах; а осужденные, имеющие I группу инвалидности и нуждающиеся в постороннем уходе, содержатся в стационарах медицинских частей учреждений или в ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области".84 Вместе с тем только после обращения Уполномоченного, руководством УФСИН России по Архангельской области в целях реализации части 6 статьи 99 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей создание улучшенных жилищно-бытовых условий для осужденных инвалидов, письмом начальника УФСИН России по Архангельской области от 29 апреля 2010 года исх. №29/14-3321 были установлены требования к начальникам исправительных учреждений, в том числе: - в каждой исправительной колонии, следственном изоляторе приказом начальника в зависимости от численности инвалидов определить отряд, секции отряда, камеры, в которых будут содержаться осужденные-инвалиды. Выделенные помещения должны быть размещены на первых этажах зданий и быть максимально приближенными к помещениям медицинских частей;
- в жилых помещениях создать улучшенные жилищно-бытовые условия для содержания осужденных-инвалидов.
Однако практика посещений учреждений УФСИН России по Архангельской области показывает, что говорить о создании подобных условий в данных учреждениях преждевременно. В исправительных учреждениях УФСИН России по Архангельской области осужденные, имеющие инвалидность, действительно содержатся в отдельных отрядах. При этом в данных отрядах также содержатся и иные категории осужденных, а улучшенные материально-бытовые условия их содержания в данных отрядах созданы далеко не везде.
В ходе посещений Уполномоченным исправительных учреждений было установлено, что осужденных-инвалидов располагают на первых этажах отрядов, однако в ряде учреждений в так называемых "инвалидных отрядах" сохраняется расположение спальных мест в 2 яруса; в части помещений в течение длительного времени не проводился ремонт; в одном из учреждений помещение отряда подтоплялось канализационными стоками и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что в исправительных учреждениях УФСИН России по Архангельской области содержатся, в том числе осужденные-инвалиды I группы, имеющие серьезные физические дефекты, нуждающиеся в посторонней помощи, однако, вопросы предоставления таким осужденным необходимых условий содержания остаются нерешенными в полном объеме. В первую очередь, по мнению Уполномоченного, это связано с недостаточной регламентацией данных вопросов на нормативно-правовом уровне. Само по себе понятие "улучшенные материально-бытовые условия" никак не определено, а значит, может трактоваться очень свободно. При этом следует отметить, что в отношении лиц, имеющих инвалидность, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, действующее законодательство не предусматривает ограничений по вопросам социальной защиты, социального обслуживания.
В связи с тем, что проблема содержания осужденных-инвалидов в учреждениях уголовно-исполнительной системы требует разрешения, в первую очередь на нормативно-правовом уровне, а также в целях возможного совместного взаимодействия для решения сложившейся проблемы Уполномоченным было направлено обращение к Председателю Общественного совета при ФСИН России, члену Общественной палаты Российской Федерации М.В. Каннабих. Важной проблемой по прежнему остается соблюдение прав осужденных на самостоятельное обращение в бюро медико-социальной экспертизы по вопросу установления инвалидности. Как показал анализ рассмотрения поступивших в адрес Уполномоченного жалоб от осужденных, в настоящее время сложилась практика, когда осуждённый обращается к администрации исправительного учреждения по поводу предоставления необходимых документов в бюро медико-социальной экспертизы для решения вопроса об установлении ему группы инвалидности в связи с имеющимися заболеваниями. После проведения осужденному ряда обследований врачебная комиссия ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" выносит решение об отказе в направлении документов в бюро медико-социальной экспертизы в связи с отсутствием показаний для установления инвалидности. Вместе с тем, согласно Правилам признания лица инвалидом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 95 от 20 февраля 2006 года, признание лица инвалидом осуществляется по его заявлению федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы. При этом гражданин направляется на медико-социальную экспертизу организацией, оказывающей лечебно-профилактическую помощь. В случае, если организация, оказывающая лечебно-профилактическую помощь, отказала лицу в направлении на медико-социальную экспертизу, ему выдаётся справка, на основании которой гражданин имеет право обратиться в бюро самостоятельно. В нарушение требований законодательства администрациями исправительных учреждений при отказе в направлении на медико-социальную экспертизу какие-либо документы осужденным не выдаются. Таким образом, осужденные лишаются возможности реализовать право на самостоятельное обращение в бюро медико-социальной экспертизы, и, как следствие, возможности получения государственного пенсионного обеспечения по инвалидности. Поскольку УФСИН России по Архангельской области не принимало мер, направленных на реализацию права осужденных на самостоятельное обращение в бюро медико-социальной экспертизы, Уполномоченный вынуждена была обращаться в прокуратуру Архангельской области с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования в целях соблюдения и восстановления прав осужденных. В ряде случаев Уполномоченный напрямую обращалась в ФГУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Архангельской области" в интересах осужденных, с просьбой о рассмотрении вопроса о проведении в отношении заявителей медико-социальной экспертизы. Так, к Уполномоченному в ходе личного приема, организованного при посещении ИК №1, обратился осужденный, у которого возникли проблемы по установлению ему инвалидности. Осужденный сообщил, что в результате обморожения ему была проведена операция по ампутации части стоп обеих ног. При поступлении в исправительное учреждение по имеющимся заболеваниям он был взят на диспансерный учет. Однако по заключению медицинской комиссии ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" медицинских показаний для вынесения группы инвалидности установлено не было.
В связи с этим, Уполномоченный обратилась в интересах осужденного в ФГУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Архангельской области" с просьбой о рассмотрении вопроса о проведении в отношении заявителя медико-социальной экспертизы. По результатам рассмотрения данного обращения ФГУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Архангельской области" предоставило информацию о том, что специалистам филиала №4 ФГУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Архангельской области" поручено проведение осмотра осужденного и по его результатам будет рассмотрен вопрос о наличии или отсутствии у него ограничений жизнедеятельности.
Особое место среди проблем, по которым обращаются заявители, занимают недостатки в сфере медицинского обеспечения осужденных и лиц, заключенных под стражу. Почти каждая шестая жалоба касается ненадлежащего медицинского обслуживания. Вместе с тем, право на получение медицинской помощи осужденными; лицами, содержащимися под стражей, гарантируется статьей 29 Основ законодательства Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5487-1 "Об охране здоровья граждан", частью 6 статьи 12, 72, 101, 170 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Обязанность реализации этого права возлагается на администрацию учреждения или органа, где содержатся указанные лица.
Важным аспектом при оказании медицинской помощи является соблюдение требований статьи 17 Федерального закона от 08 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающей, что медицинская деятельность в Российской Федерации подлежит лицензированию. Согласно Положению о лицензировании медицинской деятельности, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 июля 2002 года № 499, каждый вид медицинской деятельности, указанный в номенклатуре работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи, подлежит лицензированию. При этом оказание медицинской помощи без лицензии является незаконным и влечет применение мер административной ответственности.
Вместе с тем в ходе проведения проверок по жалобам граждан, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области, на непредоставление необходимой медицинской помощи было установлено, что ряд учреждений УФСИН России по Архангельской области не соблюдают установленные законом требования к лицензированию медицинской деятельности. Так, например, в адрес Уполномоченного от лица, содержащегося в следственном изоляторе №1 УФСИН России по Архангельской области, а также от его родственников неоднократно поступали обращения на неоказание ему в данном учреждении, а также в ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" необходимой медицинской помощи. В связи с этим Уполномоченным было направлено обращение в Управление Росздравнадзора с просьбой о проведении проверки на предмет качества оказания данному лицу медицинской помощи в учреждениях УФСИН России по Архангельской области.
В результате проведенной Управлением Росздравнадзора внеплановой проверки документации по контролю за организацией оказания медицинской помощи, были выявлены нарушения в части осуществления следственным изолятором №1 УФСИН России по Архангельской области медицинской деятельности без лицензии - медицинская помощь заявителю оказывалась после окончания срока действия лицензии. Кроме того, в ходе проверки были выявлены замечания по ведению медицинской документации: в записи врача не описывается объективный статус на момент осмотра пациента; не указывается дозировка назначаемого лекарственного средства; не отменяется ранее назначенное лечение при замене лекарственных средств; отказы от медицинского вмешательства оформлены записью в медицинской документации без указания возможных последствий и не подписаны гражданином.
По итогам проверки следственному изолятору №1 УФСИН России по Архангельской области было вручено предписание об устранении выявленных нарушений и составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении указанного юридического лица.
Следует отметить, что у лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы широкое распространение имеют такие социально-значимые заболевания, как: туберкулез (926 человек), ВИЧ-инфекция (459 человек), венерические заболевания (50 человек).85 Кроме того, в учреждениях УФСИН России по Архангельской области содержится значительное количество лиц, страдающих онкологическими заболеваниями, заболеваниями эндокринной системы.
Такие лица в особенности нуждаются в квалифицированной медицинской помощи. Вместе с тем, до 2010 года реализация прав осужденных на специализированную медицинскую помощь представлялась затруднительной.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 августа 2006 года № 263 "Об утверждении перечня лечебно-профилактических и лечебно-исправительных учреждений уголовно-исправительной системы для оказания медицинской помощи осужденным", приложение №1 (примечания) установлено, что онкологическая помощь осужденным (в том числе женщинам и несовершеннолетним) оказывается по месту отбывания ими наказания. При этом онкологическая помощь осужденным до 2010 года оказывалась врачами ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области", однако данное учреждение не имело лицензии на оказание онкологической помощи больным данной патологией. Кроме того, у данного учреждения отсутствовала лицензия и на оказание специализированной помощи лицам, страдающим заболеваниями эндокринной системы.
Только после вмешательства Уполномоченного, в декабре 2009 года - январе 2010 года были заключены договоры между ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" и ГУЗ "Архангельский областной клинический онкологический диспансер" на оказание консультативной, диагностической и лечебной (хирургической) помощи по онкологическим заболеваниям, между ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" и МУЗ "Первая городская клиническая больница скорой медицинской помощи имени Е.Е.Волосевич" - на оказание консультативной, диагностической и лечебной эндокринологической помощи спецконтингенту. Кроме того, между ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" и ГУЗ "Архангельская областная клиническая офтальмологическая больница" был заключен договор по консультативной, диагностической и лечебной (хирургической) помощи по офтальмологическим заболеваниям.
По сообщению УФСИН России по Архангельской области, в 2010 году на реализацию заключенных договоров между ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" и учреждениями здравоохранения города Архангельска для обследования осужденных было израсходовано более 300 тыс. руб.86
От лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области, в адрес Уполномоченного неоднократно поступали жалобы на несвоевременное, некачественное предоставление медицинской помощи, на отказ медицинских работников учреждений УФСИН России по Архангельской области в предоставлении медицинской помощи, на отказ в направлении в ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" для прохождения обследования и лечения, на непроведение должного обследования и лечения. При поступлении таких жалоб Уполномоченным направлялись запросы и обращения в УФСИН России по Архангельской области, в органы прокуратуры, а также Уполномоченный и сотрудники его аппарата выезжали в учреждения УФСИН России по Архангельской области. В ряде случаев доводы заявителей находили свое подтверждение. Следует отметить, что ответы, поступающие из УФСИН России по Архангельской области по данной проблеме, носили исключительно формальный характер либо необходимые меры принимались только после обращения Уполномоченного.
Вместе с тем в ходе проведенных только Онежской прокуратурой по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях проверок по соблюдению прав осужденных на получение квалифицированной медицинской помощи были выявлены следующие нарушения: штаты исправительных колоний не полностью укомплектованы врачами и средним медперсоналом; в медицинской части ИК №28 вакантна должность врача-психиатра, в лечебно-исправительном учреждении №8 УФСИН России по Архангельской области (далее - ЛИУ №8) - врача-рентгенолога, в ИК №21 - врача стоматолога-ортопеда; в медицинских частях колоний-поселений, где штат медицинских работников небольшой, неукомплектованы должности фельдшеров (в исправительных учреждениях №22, №25); в ИК №25 медпомощь оказывается лишь медицинской сестрой. Кроме того, в нарушение закона, ряд врачей и средний медперсонал не имеют сертификата специалиста.
В нарушение требований Федерального закона от 09 января 1996 года № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", в исправительных колониях №21, №28, ЛИУ №8 проводится флюорографическое и рентгенологическое обследование, в то время как лицензии на использование источников ионизирующего излучения администрации учреждений не имеют.
По результатам проведенных проверок и выявленным нарушениям руководителям исправительных колоний внесены представления об устранении нарушений закона; исполняющему обязанности начальника объединения исправительных учреждений № 2 с особыми условиями хозяйственной деятельности объявлено предостережение о недопустимости нарушений закона впредь, вынесено два постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении юридических лиц - исправительных учреждений.
В 2010 году продолжали поступать жалобы на лекарственное обеспечение лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области. В большинстве случаев, лица, содержащиеся в данных учреждениях, указывали на то, что необходимые им медицинские препараты либо отсутствуют, либо заменяются на другие, применение которых, по их мнению, не эффективно. Только в ходе посещения ИК №1 каждый второй из обратившихся к Уполномоченному жаловался на непредоставление ему качественной, своевременной медицинской помощи, в том числе необеспечение соответствующими лекарственными препаратами.
Таким образом, приходится констатировать, что в настоящее время отсутствует реальный механизм контроля за обеспечением квалифицированной и своевременной медицинской помощи, в том числе необходимыми лекарственными средствами лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН России по Архангельской области. В этой ситуации, по мнению Уполномоченного, необходимо ускорить выведение медицинской службы из состава уголовно-исполнительной системы.
Особую социальную значимость имеет проблема заболевания осужденных туберкулезом, степень его распространенности и качество лечения. В 2010 году Уполномоченный впервые столкнулась с проблемой заболевания туберкулезом среди несовершеннолетних осужденных. В адрес Уполномоченного с жалобой в защиту прав на охрану здоровья обратился гражданин Г. Заявитель указывал, что в ноябре 2007 года для отбывания наказания он был этапирован в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области"; в сентябре 2008 года - был этапирован в ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области" с подозрением на "туберкулез легких", где и было выявлено указанное заболевание. На обращение Уполномоченного УФСИН России по Архангельской области предоставило ответ, из которого следует, что первое флюорографическое обследование после поступления заявителя в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" было проведено ему лишь в начале февраля 2008 года, при этом патологии выявлено не было. При проведении в августе 2008 года очередного флюорографического обследования у заявителя были выявлены рентгенологические изменения в легочной ткани, в связи с чем, в середине сентября 2008 года он был госпитализирован в туберкулезное отделение ФБУ "Областная больница УФСИН России по Архангельской области", где ему был поставлен соответствующий диагноз.
Необходимо отметить, что в ответе УФСИН России по Архангельской области содержалась информация о том, что данный случай заболевания осужденного туберкулезом в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" единичный, при этом заражение заявителя указанным заболеванием воздушно-капельным путем представляется сомнительным. Вместе с тем, из данного ответа было не ясно, при каких условиях произошло заражение заявителя туберкулезом; каким образом в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" осуществляется медицинский контроль при поступлении осужденных для отбывания наказания, а также какие мероприятия проводятся в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" в целях профилактики туберкулеза.
В связи с этим Уполномоченный обратилась в Управление Росздравнадзора с просьбой о проведении соответствующих проверок, по результатам которых Управление предоставило информацию о том, что в период с 26 октября 2007 года по 14 сентября 2008 года в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" не проводилась ежегодная туберкулинодиагностика, предусмотренная пунктом 221 раздела VII Порядка организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации от 17 октября 2005 года №640/190. В период с 2007 года по 2010 года ежегодная туберкулинодиагностика с целью ранней диагностики туберкулеза осужденным в ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" также не проводилась. На момент проведения Управлением проверки туберкулин не выявлен.
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" является учреждением закрытого типа, где отбывают наказание лица, не достигшие совершеннолетия. Обеспокоенность вызывают условия содержания осужденных, а также соблюдение руководством учреждения требований санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации.
В связи с имеющимися вопросами, касающимися соблюдения ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" норм санитарно-эпидемиологического законодательства, Уполномоченным было направлено обращение главному санитарному врачу УФСИН России по Архангельской области, однако, ответ на данное обращение до настоящего времени не поступил. Также было направлено обращение в Филиал "Центр гигиены и эпидемиологии ФСИН России по Северо-Западному федеральному округу в Архангельской области", который ответил, что "по данным статистической отчетности в 2007 году и с сентября 2008 года по настоящее время случаи туберкулеза в воспитательной колонии не регистрировались".87
С учетом сложившейся ситуации и фактическим бездействием соответствующих уполномоченных органов Уполномоченный была вынуждена подготовить обращение в адрес главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
Следует отметить, что значительное количество проблем связано с применением положений Постановления Правительства Российской Федерации от 06 февраля 2004 года № 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью". На практике имеют место случаи, когда осужденные при наличии тяжелых заболеваний, подпадающих под перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания, не могут быть освидетельствованы, так как заболевания осужденными получены до осуждения, а не во время отбывания наказания. Еще одной проблемой является то, что положения указанного Постановления не распространяются на лиц, содержащихся в следственных изоляторах, имеющих те же тяжелые заболевания. При этом зачастую указанная категория лиц содержится в следственных изоляторах длительное время.
В целях необходимости защиты и восстановления прав человека в адрес Министра юстиции Российской Федерации Уполномоченным было направлено обращение, содержащее, в том числе предложения о внесении в указанное Постановление соответствующих дополнений для урегулирования вопроса об освобождении осужденных, имеющих хронические заболевания, подпадающие под перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания, а также вопроса содержания подозреваемых, обвиняемых, имеющих такие заболевания, в следственных изоляторах.
В связи с этим, Министерство юстиции Российской Федерации предоставило разъяснения о том, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 февраля 2004 года № 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью" не указывается временной фактор начала болезни осужденного, таким образом, освобождению от отбывания наказания подлежат осужденные, подверженные заболеванию, входящему в перечень, независимо от того, когда это заболевание было получено - до вступления приговора суда в силу или в период отбывания наказания в виде лишения свободы.
Кроме того, Министерством юстиции Российской Федерации предоставлена информация о том, что в связи с отсутствием в законодательстве Российской Федерации конкретных оснований для изменения меры пресечения на более мягкую, учитывая ухудшение состояния здоровья подозреваемого или обвиняемого, вызванного тяжелым заболеванием, Министерством юстиции Российской Федерации был подготовлен и направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы государственной власти законопроект о внесении в статью 110 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации изменения, предусматривающего рассмотрение судом вопроса об изменении меры пресечения в виде заключения под стражу при выявлении у подозреваемого или обвиняемого тяжелого заболевания, удостоверенного медицинским заключением, вынесенным на основании медицинского обследования, препятствующего его содержанию под стражей.
Об этом Уполномоченный проинформировала руководство УФСИН России по Архангельской области. При этом необходимо отметить, что в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 06 февраля 2004 года № 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью" приказами УФСИН России по Архангельской области в августе 2010 года и в ноябре 2010 года были созданы специальная медицинская комиссия УФСИН России по Архангельской области и комиссия врачей-психиатров УФСИН России по Архангельской области соответственно. Вместе с тем для обеспечения защиты прав и законных интересов осужденных, страдающих заболеваниями, препятствующими отбыванию наказания, упорядочения работы и обеспечения единообразия деятельности медицинских комиссий по освидетельствованию осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью, а также повышения эффективности контроля за качеством проведения таких освидетельствований, УФСИН России по Архангельской области в октябре 2010 года в адрес министра здравоохранения и социального развития Архангельской области было направлено предложение о рассмотрении вопроса о привлечении специалистов ведущих учреждений здравоохранения Архангельской области к работе данных комиссий. Также следует отметить, что Министерство юстиции Российской Федерации согласилось с предложением Уполномоченного о необходимости внесения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации такого дополнения, как: законодательно закрепить обязанность администрации исправительного учреждения предоставлять в суд заключение психолога о целесообразности применения условно-досрочного освобождения от отбывания наказания в отношении осужденного.
Уполномоченным также было внесено предложение о дополнении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 октября 2005 года № 189, нормой, устанавливающей необходимость оборудования в следственном изоляторе помещений для сушки одежды (белья), соответствующего оборудования камер следственного изолятора приспособлениями для сушки личных вещей, поскольку в соответствии с пунктом 42 указанных Правил камеры следственных изоляторов оборудуются, в том числе, тазами для стирки одежды, однако, нигде не закреплено отведение в следственных изоляторах помещений для сушки одежды (белья), не установлены требования к оборудованию камер таким образом, чтобы лица, содержащиеся в следственных изоляторах, могли после стирки высушить одежду (белье). С необходимостью внесения данного дополнения в Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерство юстиции Российской Федерации также согласилось. Следует отметить, что в ряде следственных изоляторов УФСИН России по Архангельской области это требование уже выполнено.
Необходимо отметить, что в 2010 году увеличилось количество жалоб от осужденных, а особенно от лиц, содержащихся под стражей, на применение физической силы и спецсредств, психического воздействия, грубое обращение, необоснованное наложение администрациями учреждений УФСИН России по Архангельской области взысканий, в том числе водворение в штрафной изолятор (карцер), признание злостными нарушителями установленного порядка содержания и др.
Так, в ходе проведенной по просьбе Уполномоченного Архангельской прокуратурой по надзору в исправительных учреждениях проверки по жалобе осужденного о необоснованном помещении его в штрафной изолятор при поступлении в исправительное учреждение, доводы заявителя нашли подтверждение. В связи с выявленным нарушением требований части 2 статьи 79 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации прокуратурой в адрес руководства учреждения было внесено представление об устранении нарушений.
Ряд нарушений нашли свое подтверждение и в ходе посещений Уполномоченным следственных изоляторов №1, №4 УФСИН России по Архангельской области. В частности это относится к организации и проведению сотрудниками изоляторов полного личного обыска.
В целях соблюдения и восстановления прав лиц, содержащихся в следственных изоляторах, Уполномоченным было направлено обращение в адрес начальника УФСИН России по Архангельской области, с требованием о принятии мер направленных на недопущение нарушений прав лиц, содержащихся в следственных изоляторах УФСИН России по Архангельской области, в том числе было указано на необходимость применения сотрудниками следственных изоляторов исключительно предусмотренных законодательством методов и приемов, в том числе при проведении личного обыска; на своевременное реагирование сотрудниками администраций следственных изоляторов на устные обращения лиц об оказании им содействия в решении той или иной проблемы; недопущения грубости со стороны сотрудников следственных изоляторов.
Часть обращений, по-прежнему, касалась вопросов соблюдения администрациями исправительных учреждений УФСИН России по Архангельской области трудового законодательства Российской Федерации в отношении осужденных.
Статья 103 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации устанавливает обязанность каждого осужденного к лишению свободы трудиться, что соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права (пункту 2 статьи 71 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными от 30 августа 1955 года; пункта 3 статьи 8 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года). Места и виды работ, на которых осужденные к лишению свободы обязаны трудиться, определяются администрацией исправительных учреждений. При этом имеющаяся специальность и желание осужденного заниматься тем или иным видом трудовой деятельности учитываются при наличии соответствующих производственных возможностей.
Как показывает анализ обращений и жалоб от осужденных, сохраняется проблема их трудоустройства в исправительных учреждениях. В настоящее время в исправительных учреждениях трудоустроено около 5 тыс. осужденных.
По данной проблеме в адрес Уполномоченного поступали обращения из разных учреждений УФСИН России по Архангельской области, в том числе и из ИК №29, которая в 2009 году была перепрофилирована из ЛИУ №8.
В связи с перепрофилированием в колонии отсутствуют производительные мощности, которые могли бы обеспечить значительное количество рабочих мест. Вместе с тем, по сообщению УФСИН России по Архангельской области, руководством учреждения проводятся мероприятия, нацеленные на обеспечение осужденных рабочими местами. Тем не менее, ситуация с трудоустройством осужденных остается затруднительной. По сообщению УФСИН России по Архангельской области, основные проблемы трудоустройства осужденных связаны с:
- оптимизацией производственной деятельности, повлекшей организационно-штатные изменения, а именно сокращение штатной численности рабочих из числа осужденных с повременной оплатой труда с целью сохранения безубыточности производства и рентабельности выпускаемой продукции;
- падением спроса на продукцию учреждений и, как следствие, снижением объемов ее выпуска;
- недостатком вакантных мест на производстве и в хозяйственно-лагерной обслуге;
- отсутствием возможности в трудоустройстве по медицинским и оперативно-режимным соображениям;
- передислокацией осужденных в соответствии с требованиями статьи 80 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Так, осужденные, обученные на швейном производстве, были переведены в подразделения лесопромышленного комплекса и наоборот.
Вместе с тем с целью увеличения трудовой занятости осужденных решаются вопросы освоения новых видов продукции и организации новых альтернативных производств.88
Наряду с проблемой трудоустройства осужденных имеет место ряд проблем, связанных с нарушениями администрациями исправительных учреждений прав осужденных, к которым относятся, в том числе неоплата осужденным листков нетрудоспособности, и, как следствие, нарушение прав на получение пособия по временной нетрудоспособности. Так, например, еще в 2009 году ЛИУ №8 в течение определенного периода не принимало мер, направленных на получение лицензии на осуществление медицинской деятельности. В связи с этим, Онежским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в суд было направлено исковое заявление o понуждении ЛИУ №8 к получению лицензии на осуществление медицинской деятельности. После чего лицензия учреждением была получена. Однако в результате несвоевременного получения ЛИУ №8 лицензии имели место такие последствия, как нарушения прав осужденных на получения пособия по временной нетрудоспособности.
В истекшем году в адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области обратился ранее отбывавший наказание в ЛИУ №8 гражданин И., который не мог реализовать свое право на получение пособия по временной нетрудоспособности за период прохождения лечения в ЛИУ №8, поскольку ему не был закрыт листок нетрудоспособности. Неоднократные обращения по данному вопросу в адрес администрации ЛИУ №8 не принесли никакого результата. Заявитель каждый раз получал ответы о том, что оформление листка нетрудоспособности невозможно в связи с отсутствием у учреждения лицензии на проведение экспертизы временной нетрудоспособности.
После обращения Уполномоченного в органы прокуратуры Онежским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях было подготовлено заявление в суд в защиту прав гражданина И. на пособие по временной нетрудоспособности за период лечения в ЛИУ №8.
Имели место жалобы от осужденных на действия администраций исправительных учреждений в части необоснованного привлечения к работам не связанным с благоустройством территории учреждения, привлечения к работам без оплаты труда, неоплаты труда за отработанный период, нарушении сроков выплаты всех причитающихся осужденным сумм при увольнении с работы и др. По таким жалобам Уполномоченным были направлены обращения в УФСИН России по Архангельской области, прокуратуру Архангельской области. В большей части жалоб нарушения законодательства были выявлены, права осужденных восстановлены, а виновные в нарушениях прав осужденных должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем следует отметить, что в 2010 году, к сожалению, не сократилось количество обращений от осужденных по вопросу соблюдения администрациями исправительных учреждений права на социальное обеспечение. В большинстве случаев заявители сталкивались с проблемой незаконного удержания денежных средств из их доходов, как правило, из пенсий. С такой проблемой к Уполномоченному обратился бывший воспитанник ФБУ "Архангельская воспитательная колония УФСИН России по Архангельской области" с жалобой на действия указанного учреждения, выразившиеся в необоснованном произведении удержаний из его пенсии по потере кормильца в счет погашения задолженности по исполнительному листу, несмотря на то, что данная обязанность была возложена до достижения совершеннолетия осужденного на его законного представителя. По обращению Уполномоченного УФСИН России по Архангельской области была проведена проверка, в ходе которой факты незаконного удержания денежных средств подтвердились, в связи с чем, незаконно удержанные денежные средства были перечислены заявителю.
В адрес Уполномоченного также поступали обращения, в которых осужденные просили оказать содействие в проведении проверки правильности производимых исправительными учреждениями переводов денежных средств по исполнительным листам осужденных взыскателю, поскольку, обращаясь в адрес администраций по вопросу о предоставлении информации о произведенных операциях, осужденные либо получали противоречащие друг другу ответы, либо не получали ответы вообще.
По таким жалобам Уполномоченным направлялись обращения в УФСИН России по Архангельской области с просьбой о проведении соответствующих проверок. В ряде случаев в ходе таких проверок факты нарушений администрациями учреждений Федерального закона от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" были выявлены.
Следует отметить, что на действия администраций исправительных учреждений УФСИН России по Архангельской области Уполномоченному жаловались граждане, уже освободившиеся из мест лишения свободы. Заявители указывали на нарушения администрациями исправительных учреждений норм Инструкции об оказании содействия в трудовом бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождающимся от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 13 января 2006 года №2, в части непредоставления им соответствующей помощи при освобождении из мест лишения свободы, на невыдачу администрациями учреждений личных вещей освобождающимися и др. При этом факты, указанные заявителями, находили свое подтверждение в ходе проведенных по обращениям Уполномоченного УФСИН России по Архангельской области проверок, в том числе и служебных. Так, после проведения проверки, гражданину П., из денежных средств, которого необоснованно было произведено удержание, денежные средства в полном объеме были направлены по месту его жительства. Гражданину О., которому при освобождении из мест лишения свободы не были выданы его личные вещи (мобильный телефон, зарядное устройство и др.) данные вещи были направлены из исправительного учреждения, в котором он ранее отбывал наказание, по месту его жительства. Виновные в нарушениях должностные лица были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Особое внимание следует обратить на проблему ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
В целях государственной поддержки развития системы постпенитенциарной социальной реабилитации в Архангельской области Постановлением Правительства Архангельской области от 16 июня 2009 года № 1-пп была утверждена Концепция постпенитенциарной социальной реабилитации в Архангельской области, однако, до настоящего времени положения Концепции в полной мере не реализованы.
На территории Архангельской области отсутствуют учреждения, выполняющие функцию социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест отбывания лишения свободы. Не разработана и соответствующая нормативная правовая основа - до настоящего времени не принят областной закон, предусматривающий механизм социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Концепцией постпенитенциарной социальной реабилитации в Архангельской области была определена необходимость рассмотрения Департаментом строительства Администрации Архангельской области возможности включения в областную адресную программу на 2010 - 2011 годы мероприятий по реконструкции зданий в поселке Лесная Речка Исакогорского округа Архангельской области для создания реабилитационного центра для лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Однако данные мероприятия в адресную инвестиционную программу так и не были включены, в связи с чем, денежные средства на изготовление проектно-сметной документации и на реконструкцию центра выделены не были. При этом следует отметить, что каждый год из исправительных учреждений УФСИН России по Архангельской области освобождается от 3000 до 5000 чел. (в 2008 году - 3662 чел., за 10 месяцев 2009 года - 3437, в 2010 году - 5111 чел.). При этом большинство из них остаются на территории области и сталкиваются со значительным количеством проблем, связанных с трудоустройством, пенсионным обеспечением, отсутствием жилья, получением квалифицированной медицинской и юридической помощи и др. Только в 2010 году из учреждений УФСИН России по Архангельской области было освобождено 1044 чел., нуждающихся в трудовом и бытовом устройстве; 56 чел., являющихся престарелыми и инвалидами; 70 чел. нуждались в предоставлении жилья.89 Необходимо обратить внимание на то, что ситуации, когда освобождающиеся не могут разрешить свои проблемы и найти помощь в их разрешении, приводят к социальной исключенности таких лиц и создают условия, провоцирующие их на совершение новых преступлений.
СОДЕЙСТВИЕ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
Отдельную категорию обращений к Уполномоченному составили жалобы на действия (бездействие) сотрудников правоохранительных органов. По данному направлению в 2010 году от граждан, в том числе от находящихся в местах принудительного содержания, в адрес Уполномоченного поступило 237 обращений и жалоб.
Как правило, заявители жалуются на необоснованные процессуальные решения следователей, дознавателей, в том числе необоснованное обвинение в совершении преступления, превышение сроков содержания под стражей, непринятие заявлений о совершенном правонарушении или преступлении, отказ в возбуждении уголовного дела, волокиту и неполучение информации о ходе расследования заявлений, необоснованное применение физической силы и спецсредств, проведение следственных действий по уголовным делам, возбужденным в отношении несовершеннолетних, в отсутствие законных представителей, педагогов, психологов и т.д. По таким жалобам Уполномоченный обращалась в прокуратуру Архангельской области, УВД по Архангельской области, Следственное управление Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.
Имели место случаи приостановления предварительного расследования по уголовным делам, возбужденным по заявлениям граждан о совершенных в отношении них преступлениях. Вместе с тем вмешательство Уполномоченного и проведение по ее просьбе дополнительных проверок в отдельных случаях привело к признанию ранее вынесенных постановлений необоснованными. В результате чего, компетентными органами были вынесены постановления об отмене ранее вынесенных постановлений и направлении дел для проведения дополнительных проверок. Так, например, по результатам проведенной по обращению Уполномоченного проверки заместителем прокурора города Новодвинска из-за неполноты расследования и нарушений уголовно-процессуального законодательства было отменено постановление o приостановлении предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному по заявлению супругов М. по факту хулиганских действий в отношении них. Дело было изъято прокурором у органа дознания и передано в следственный отдел при отделе внутренних дел по городу Новодвинску. В 2010 году имели место отдельные обращения граждан, содержащие жалобы на отказ в ознакомлении с материалами проверок по их заявлениям.
Только после обращения Уполномоченного в УВД по Архангельской области, а в ряде случаев в прокуратуру Архангельской области в целях обеспечения прав граждан на ознакомление с материалами проверок по их заявлениям, гражданам предоставлялась такая возможность. Примером тому может служить обращение к Уполномоченному гражданки Л. с просьбой оказать содействие в решении вопроса об ознакомлении ее сотрудниками органов внутренних дел с материалами проверки по ее заявлению, поскольку ее неоднократные обращения, в том числе и письменные, направленные в УВД города Архангельска, оставались без рассмотрения.
В ходе проведенной по просьбе Уполномоченного прокуратурой Архангельской области проверки было установлено, что поступившее в УВД по городу Архангельску от заявительницы письменное обращение рассмотрено не было, в связи с чем, возможности ознакомления с материалами проверки гражданке Л. не предоставлено. В результате выявленные нарушения были устранены, заявительница была ознакомлена с материалами проверки в полном объеме, с предоставлением ей возможности копирования необходимых документов.
В соответствии с частью 1 статьи 134 УПК РФ суд в приговоре, определении, постановлении, а следователь, дознаватель в постановлении признают за оправданным либо лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Вместе с тем практика показывает, что имеют место случаи, когда уполномоченными должностными лицами не принимаются своевременно меры, направленные на реабилитацию оправданных лиц либо лиц, в отношении которых прекращено уголовное преследование.
С такой проблемой к Уполномоченному по правам человека в Архангельской области обратился гражданин П. Несмотря на то, что следователем в отношении него уголовное преследование было прекращено, в нарушение требований части 1 статьи 134 УПК РФ право на реабилитацию за гражданином П. не было признано.
Это послужило поводом для обращения гражданина П. в прокуратуру Ломоносовского района города Архангельска с заявлением о признании за ним права на реабилитацию. Данное заявление в тот же день было направлено в следственный отдел милиции №1 УВД города Архангельска для разрешения в порядке статей 133-134 УПК РФ и устранения нарушений уголовно-процессуального закона. Однако заявление гражданина П. было оставлено без рассмотрения, его право на реабилитацию не было восстановлено. В этой связи Уполномоченный обратилась в прокуратуру Архангельской области с просьбой о проведении проверки по существу изложенных в обращении заявителя доводов. По результатам проверки прокуратурой области начальнику следственного управления при УВД по Архангельской области было внесено требование об устранении нарушений федерального законодательства, в результате чего, выявленные нарушения закона были устранены. Кроме того, сотрудники, нарушившие право гражданина П. на реабилитацию, были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Особого внимания заслуживают вопросы, касающиеся действий сотрудников правоохранительных органов при расследовании уголовных дел, возбужденных в отношении несовершеннолетних, в том числе соблюдения правил проведения допроса несовершеннолетнего.
В соответствии со статьей 425 УПК РФ при допросе несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого обязательно должен участвовать защитник. Кроме того, в данной статье предусмотрено обязательное участие при допросе несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого, не достигшего возраста шестнадцати лет либо достигшего этого возраста, но страдающего психическим расстройством или отстающего в психическом развитии, педагога или психолога.
При этом следователь, дознаватель должны обеспечить участие педагога или психолога в допросе несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого по ходатайству защитника либо по собственной инициативе. Вместе с тем на практике указанные правила проведения допроса несовершеннолетнего не всегда соблюдаются. В адрес Уполномоченного от родителей несовершеннолетних обвиняемых поступали жалобы на нарушения прав несовершеннолетних при производстве предварительного следствия. По результатам проверок, проведенных прокуратурой области по обращениям Уполномоченного, в ряде случаев нарушения в действиях органов предварительного следствия были установлены.
Так, например, по результатам проведенной по обращению Уполномоченного прокуратурой Архангельской области проверки по жалобе родителей обвиняемого Б., были установлены нарушения требований части 3 статьи 425 УПК РФ в части допроса несовершеннолетнего Б., не достигшего шестнадцатилетнего возраста, без участия педагога или психолога. При этом, следует отметить, что полученные в ходе такого допроса доказательства могут быть признаны в порядке статьи 75 УПК РФ недопустимыми.
В связи с выявленным нарушением, прокуратурой области в адрес руководителя следственного органа было направлено указание об устранении нарушений закона.
СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
В 2010 году к Уполномоченному по прежнему продолжали поступать обращения и жалобы граждан по вопросам миграционных прав, анализ которых показал наличие ряда проблем, связанных с нарушениями прав граждан.
Согласно частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует всем равенство в правах и свободах, в том числе независимо от места жительства. Следовательно, установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции Российской Федерации. Все состоявшие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство. Такие лица продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов. Даная позиция подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 мая 1996 года № 12-П.
Вместе с тем в отдельных случаях территориальные отделения Управления Федеральной миграционной службы по Архангельской области (далее - УФМС России по Архангельской области) отказывают гражданам в оформлении (обмене) паспортов граждан Российской Федерации при решении вопроса о наличии российского гражданства, либо не разъясняют гражданам возможность оформления паспортов при признании их гражданами Российской Федерации по рождению на основании статьи 5 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", с применением Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 года № 12-П.
При этом имели место случаи, когда территориальные отделения УФМС России по Архангельской области отказывали в документировании паспортом граждан Российской Федерации, выехавшим на территорию другого государства, но не оформившим гражданство этих государств, в последствии вернувшихся в Россию.
Так, только после обращения Уполномоченного в УФМС России по Архангельской области разрешилась проблема признания заявителя П. гражданином Российской Федерации, который в 1995 году был снят с регистрационного учета по месту жительства в Коношском районе Архангельской области в связи с тем, что находился в Республике Беларусь и намеревался оформить гражданство данного государства. Однако гражданство Республики Беларусь он не оформил. После окончания срока отбывания наказания в Республики Беларусь, он был выдворен на территорию Российской Федерации, после чего с целью документирования паспортом Российской Федерации он обратился в отделение УФМС России по Архангельской области в Коношском районе, где ему было в этом отказано в связи с отсутствием гражданства Российской Федерации.
По результатам рассмотрения обращения Уполномоченного УФМС России по Архангельской области было принято заключение о признании заявителя гражданином Российской Федерации по рождению по пункту "а" статьи 5 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", с применением Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 года № 12-П.
По-прежнему сохранилась проблема легализации граждан бывшего СССР, прибывших в Россию на постоянное место жительство, но по разным причинам не получивших гражданство в период действия Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1984-1 "О гражданстве Российской Федерации".
Причин, по которым у иностранных граждан и лиц без гражданства, переселившихся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, возникают проблемы с оформлением гражданства России, много. Это отсутствие регистрации по месту жительства у граждан, проживающих в России до 1 июля 2002 года; несвоевременное обращение граждан, переселяющихся на постоянное место жительство в Российскую Федерацию, в соответствующие органы; правовая неграмотность; имеющее место разночтение фамилии, имени или отчества в различных документах, в связи с чем, у части граждан не принимают документы для оформления гражданства Российской Федерации.
Во всех перечисленных случаях Уполномоченным и сотрудниками аппарата Уполномоченного предоставлялись разъяснения заявителям порядка приобретения гражданства Российской Федерации, а также возможность решения проблемы легализации данной категории граждан путем установления в судебном порядке факта проживания на территории Российской Федерации в случае отсутствия регистрации на территории России.
Для бывших граждан СССР, приехавших в Россию после февраля 1992 года, основной проблемой остается предоставление требуемых законодательством документов, в том числе документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина, или справки об отсутствии гражданства. Для подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации необходимо предъявить действительный документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина, либо справку об отсутствии гражданства, получить которую самостоятельно из посольств и консульств стран СНГ достаточно затруднительно. В большинстве случаев обращения, связанные с проблемами оформления документов, поступали в адрес Уполномоченного от малообеспеченных граждан. Для получения справки об отсутствии гражданства дипломатические представительства стран СНГ зачастую предлагают гражданам лично обратиться в посольство или консульства, которые в основном расположены в городе Москва, что практически невозможно в связи с немалыми финансовыми затратами.
В этой связи, при поступлении обращений данной категории, Уполномоченным оказывалось содействие в получении справок об отсутствии у заявителей гражданства стран СНГ путем взаимодействия с Представительством Министерства иностранных дел Российской Федерации в городе Архангельске.
Вместе с тем практика деятельности Уполномоченного по оказанию гражданам содействия в получении документов, в том числе необходимых для приобретения гражданства Российской Федерации, показала, что значительная часть проблем в данной сфере возникает в связи с недостаточными полнотой и качеством предоставляемых населению государственных услуг, механизм реализации которых зачастую вызывает нарекания у граждан. Нередко обращения граждан касались вопросов несвоевременного предоставления различного рода государственных услуг, а также длительного непредоставления ответов на обращения граждан государственными органами, их должностными лицами.
Одним из наиболее ярких примеров является обращение гражданина П., который практически год не мог получить повторное свидетельство о рождении из города Кишинева Республики Молдова, необходимое для приобретения гражданства Российской Федерации. В феврале 2009 года заявитель направил в территориальный отдел ЗАГС по месту жительства заявление о выдаче повторного свидетельства о его рождении. И только 01 июня 2009 года Министерство юстиции Российской Федерации сообщило заявителю о направлении запроса об истребовании повторного свидетельства о рождении заявителя в Службу гражданского состояния Министерства информационного развития Республики Молдова. Тем не менее, в декабре 2009 года повторное свидетельство о рождении заявителем было не получено. После обращения Уполномоченного к директору Центра по правам человека в Молдове господину А. Мунтяну, удалось выяснить, что Службой гражданского состояния Министерства информационного развития Республики Молдова повторное свидетельство о рождении заявителя направлено в Министерство юстиции Российской Федерации 15 июля 2009 года, которое поступило в Минюст России 05 августа 2009 года. Однако данный документ из Министерства юстиции Российской Федерации заявителю направлен не был.
Лишь по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в Министерстве юстиции Российской Федерации свидетельство о рождении гражданина П. было получено им в январе 2010 года. Таким образом, почти 6 месяцев долгожданный документ находился в Департаменте Министерства юстиции Российской Федерации. В результате гражданин П. при отсутствии истребуемого документа был ограничен в реализации многих своих прав на протяжении длительного времени.
В целях повышения качества государственной услуги по истребованию и пересылке личных документов граждан с территории иностранных государств Уполномоченным направлено письмо в Министерство юстиции Российской Федерации с предложениями о принятии мер по недопущению необоснованного затягивания процедур истребования документов из иностранных государств Министерством юстиции Российской Федерации, а также об усилении контроля за соблюдением последовательности действий, определенных административными процедурами по предоставлению данной государственной услуги, принятием решений должностными лицами Департамента Министерства юстиции Российской Федерации.
На обращение Уполномоченного из Министерства юстиции Российской Федерации поступил ответ о том, что длительные сроки исполнения указанной государственной услуги обусловлены огромным объемом поступающей корреспонденции (в отдельные дни более 500 документов в день). По результатам обобщения и анализа деятельности центрального аппарата и центральных органов Министерства юстиции Российской Федерации в сфере исполнения обязательств и реализации прав, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам за 2009 год, Департамент международного права и сотрудничества обратился к руководству Министерства юстиции Российской Федерации с просьбой относительно увеличения штатной численности отдела.
Кроме того, в целях качественного и оперативного исполнения документов и повышения качества государственной услуги по истребованию и пересылке личных документов граждан с территории иностранных государств и соблюдения сроков оказания услуги данного вида в рамках исполнения административного регламента по предоставлению данного вида услуг проведено оперативное совещание сотрудников отдела международной правовой помощи Департамента международного права и сотрудничества Министерства юстиции Российской Федерации, на котором указано на недопустимость нарушения сроков и предложено принять меры по исключению таких нарушений.
Вместе с тем повышение качества и уровня жизни граждан определяется как основная стратегическая цель государственной политики Российской Федерации. Данная цель и пути ее достижения ежегодно отмечаются в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Особое внимание в рамках реализации стратегической позиции государства уделяется повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года Президентом Российской Федерации в качестве одной из первоочередных мер, направленных на модернизацию стандартов деятельности органов государственного управления и оказания публичных услуг, определена необходимость достижения прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина, где деятельность всех должностных лиц не должна дискредитировать государство. Учитывая, что в настоящее время особую актуальность приобретают вопросы оптимизации системы оказания государственных и муниципальных услуг, представляется необходимым усилить ведомственный контроль и повысить ответственность должностных лиц за нарушение сроков и несоблюдение предусмотренных соответствующими административными регламентами процедур оказания государственных услуг, в том числе и государственной услуги по истребованию личных документов граждан с территории иностранных государств.
Проблемы административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации
Следует отметить, что в 2010 году в адрес Уполномоченного от иностранных граждан, лиц без гражданства, содержавшихся в специальном приемнике для лиц, арестованных в административном порядке УВД по городу Архангельску (далее - спецприемник), а также их родственников неоднократно поступали жалобы на длительные сроки и условия их содержания в данном спецприемнике, на неоправданную волокиту при оформлении документов заявителей, необходимых для их выдворения за пределы Российской Федерации, а также с просьбой об оказании содействия в решении вопроса о выдворении их за пределы Российской Федерации. В 2009 году в адрес Уполномоченного обращались граждане Грузии, содержавшиеся на тот период времени в спецприемнике, с просьбой об оказании содействия в ускорении процедуры выдворения их за пределы Российской Федерации, поскольку срок содержания их в данном учреждении на момент обращения к Уполномоченному превышал три месяца. Только после вмешательства в данную проблему Уполномоченного вопросы выдворения граждан Грузии были урегулированы и данные лица были выдворены за пределы Российской Федерации.
Вместе с тем в ходе посещения в феврале 2010 года спецприемника было установлено, что в данном учреждении в течение длительного времени содержались 6 иностранных граждан. По заявлению указанных лиц, срок содержания некоторых из них в спецприемнике также превышал 3 месяца.
В ответ на обращение Уполномоченного с просьбой о предоставлении информации о находящихся в спецприемнике иностранных гражданах, а также о принятии мер, направленных на ускорение процесса выдворения указанных лиц из Российской Федерации, УВД по Архангельской области сообщило о том, что необходимый для выдворения иностранных граждан пакет документов подготовлен и направлен органами внутренних дел в УФМС России по Архангельской области для получения документов на выдворение за пределы Российской Федерации. При этом указывалось, что процесс выдворения осложняется отсутствием документов, удостоверяющих личность вышеуказанных граждан, а также длительным временем предоставления необходимой для выдворения документации.
В связи с указанным ответом УВД по Архангельской области Уполномоченным в марте 2010 года было направлено обращение в УФМС России по Архангельской области с просьбой о предоставлении информации о принятых в отношении иностранных граждан, содержащихся в спецприемнике, мерах, направленных на их выдворение из Российской Федерации. Из полученного ответа следовало, что в нарушение положений, предусмотренных пунктом 50 Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 октября 2009 года № 758, Федеральной миграционной службы №240 "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства" (далее - Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы № 758/240 от 12 октября 2009 года), запросов органов внутренних дел об оказании помощи в оформлении документов на возвращение иностранных граждан в государство их принадлежности в УФМС России по Архангельской области не поступало. Только в январе 2010 года представителям УФМС России по Архангельской области отделом охраны общественного порядка УВД по Архангельской области был передан список иностранных граждан, содержащихся в спецприемниках города Архангельска и города Котласа. После чего УФМС России по Архангельской области совместно с отделом охраны общественного порядка УВД по Архангельской области была проведена работа по сбору документов, необходимых для оформления свидетельств на возвращение, и направлению их в дипломатические представительства.
Вместе с тем следует отметить, что в адрес Уполномоченного продолжали поступать обращения от лиц, содержащихся в спецприемнике, а также от их родственников. Так, в интересах бывшего мужа Т.Л. к Уполномоченному обратилась гражданка Т.Н. с просьбой об оказании содействия в решении вопроса о его выдворении за пределы Российской Федерации, а также с жалобой на длительное содержание Т.Л. в спецприемнике (с февраля 2010 года). Нормами Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы № 758/240 от 12 октября 2009 года предусмотрено, что:
- исполнение вступившего в законную силу постановления суда об административном выдворении осуществляется органом внутренних дел, ответственным за исполнение постановления об административном выдворении, во взаимодействии с соответствующим территориальным органом Федеральной миграционной службы (пункт 39);
- информация о вступлении в законную силу постановления суда об административном выдворении иностранного гражданина безотлагательно направляется органом внутренних дел, ответственным за исполнение постановления об административном выдворении, в Министерство иностранных дел Российской Федерации с целью доведения ее до сведения дипломатического представительства или консульского учреждения государства гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания иностранного гражданина (пункт 45);
- при вынесении судом постановления о содержании иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, в специальном учреждении орган внутренних дел, ответственный за исполнение постановления об административном выдворении, направляет данную информацию в Министерство иностранных дел Российской Федерации с целью доведения ее до сведения дипломатического представительства или консульского учреждения государства гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания иностранного гражданина безотлагательно с момента вынесения указанного постановления (пункт 47);
- при отсутствии у подлежащего административному выдворению иностранного гражданина документов, удостоверяющих его личность, либо если срок действия данных документов истек, орган внутренних дел, ответственный за исполнение постановления об административном выдворении, во взаимодействии с соответствующим территориальным органом Федеральной миграционной службы оформляет в дипломатическом представительстве или консульском учреждении государства гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания данного иностранного гражданина свидетельство о его возвращении в государство гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания (пункт 50).
Тем не менее, по сообщению Представительства Министерства иностранных дел Российской Федерации в городе Архангельске, только в апреле 2010 года в его адрес из УФМС России по Архангельской области поступила информация о дате вступления в законную силу постановления суда о выдворении Т.Л. за пределы Российской Федерации, а также просьба об оказании содействия в определении страны выезда для указанного лица.
При этом Представительством Министерства иностранных дел Российской Федерации в городе Архангельске было отказано в определении страны выезда Т.Л. в связи с тем, что он является лицом без гражданства и, не имея документов, удостоверяющих его личность, не может в обычном порядке быть принят какой-либо страной. В июне 2010 года УФМС России по Архангельской области в Посольство Литовской Республики в Российской Федерации был направлен запрос об оформлении свидетельства о возвращении в Литовскую Республику Т.Л. Однако Посольством Литовской Республики в Российской Федерации (июль 2010 года) было отказано в выдаче свидетельства на возвращение на том основании, что он декларировал убытие из Литовской Республики в октябре 1998 года в Российскую Федерацию. В августе 2010 года УФМС России по Архангельской области было направлено обращение в Посольство Российской Федерации в Литовской Республике с просьбой оказания содействия в оформлении необходимых документов Т.Л. для возвращения в Литовскую Республику; в сентябре 2010 года УФМС России по Архангельской области был направлен запрос в Посольство Республики Беларусь в Российской Федерации о возможности оформления документов лицу без гражданства Т.Л. и его выезда в Республику Беларусь, уроженцем которой он является.
Таким образом, без оформления необходимых документов, выдворить Т.Л. за пределы Российской Федерации не представлялось возможным, в связи с чем, он более 10 месяцев находится в спецприемнике, не имея при этом статуса арестованного. Согласно пункту 5 статьи 34 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
Данные учреждения на территории Архангельской области не созданы, поэтому лица, подлежащие выдворению за пределы Российской Федерации, содержатся в условиях спецприемников, для лиц арестованных в административном порядке города Архангельска и города Котласа. При этом на данных лиц распространяются требования к условиям содержания в спецприемниках, регламентированные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 года № 627 "Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административные правонарушения, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц". В связи с чем, лица, подлежащие выдворению за пределы Российской Федерации, вынуждены содержаться в условиях и подчиняться правилам, установленным для лиц, арестованных в административном порядке и содержащихся там по судебному решению, что существенно нарушает их права. Следует также отметить, что нормами Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законодатель не определил точный промежуток времени, в течение которого иностранный гражданин или лицо без гражданства должен быть выдворен за пределы Российской Федерации. Однако в соответствии со статьей 22 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1); арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (часть 2).
По смыслу данной статьи, установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке.
В этой связи задержание лица без гражданства на срок, необходимый для его выдворения, не должно рассматриваться как основание для его задержания на неопределенный срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении лица без гражданства может затянуться в силу того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо. В противном случае задержание, как необходимая мера по обеспечению выполнения решения о выдворении, превращалось бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством Российской Федерации и противоречащий нормам Конституции Российской Федерации. Данный вывод подтверждается позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года № 6-П.
Таким образом, несанкционированное судом многомесячное содержание в режиме изоляции иностранных граждан или лиц без гражданства в спецприемнике для лиц, арестованных в административном порядке, является наказанием, которое не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации и нарушает права этих лиц, предусмотренные статьей 22 Конституции Российской Федерации.
При этом непринятие своевременно органами внутренних дел, ответственными за исполнение постановления об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, мер, направленных на оформление документов, необходимых для выдворения указанных лиц за пределы Российской Федерации, допущение волокиты при оформлении документов только усугубляет положение иностранных граждан, лиц без гражданства, которые до выдворения за пределы Российской Федерации должны содержаться в спецприемниках. Вместе с тем отсутствие в действующем законодательстве Российской Федерации сроков содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях, не отменяет обязанность органов, осуществляющих исполнение вступившего в законную силу постановления суда об административном выдворении, по принятию мер для разрешения сложившейся ситуации, а также для организации выезда подлежащего административному выдворению иностранного гражданина (лица без гражданства) за пределы Российской Федерации в сроки, определенные Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации № 758, Федеральной миграционной службы № 240 от 12 октября 2009 года "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства".
Учитывая, что проблема реализации процедуры выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства) и систематическое нарушение их прав на территории Архангельской области приобретает массовый и повторяющийся характер, в связи с чем, требует незамедлительного принятия мер, направленных на ее разрешение, Уполномоченным направлено обращение к заместителю директора Федеральной миграционной службы с просьбой рассмотреть вопрос о возможных вариантах решения обозначенных проблем в целях восстановления прав иностранных граждан и лиц без гражданства.
Вместе с тем, по мнению Уполномоченного, имеет место необходимость в решении вопроса о законодательном закреплении сроков исполнения постановлений суда об административном выдворении указанных лиц за пределы Российской Федерации и сроков их содержания в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
В целях необходимости решения данного вопроса в декабре 2010 года Уполномоченным направлены письма Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также руководителю Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
СОДЕЙСТВИЕ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ВОЕННООБЯЗАННЫХ
Анализ обращений и жалоб граждан за 2010 год показал, что практически в 2 раза по сравнению с 2009 годом увеличилось число обращений граждан, связанных с нарушениями прав военнослужащих и военнообязанных.
Положения статьи 59 Конституции Российской Федерации устанавливают, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Одной из основных форм реализации гражданами воинской обязанности является призыв на военную службу.
В своей деятельности Уполномоченный уделяет значительное внимание проблеме защиты прав граждан, призываемых на военную службу. С 2009 года Уполномоченный и сотрудники аппарата Уполномоченного являются членами областной призывной комиссии для проведения призыва граждан на военную службу и направления граждан на альтернативную гражданскую службу, председателем которой является Губернатор Архангельской области.
Из всех обращений в сфере защиты прав военнослужащих и военнообязанных, поступивших к Уполномоченному в 2010 году, 80% составляют устные обращения по вопросам организации призыва граждан на военную службу, воинского учета граждан, медицинского освидетельствования, освобождения и отсрочки от призыва, а также порядка обжалования решения призывной комиссии. По всем поступившим обращениям данной категории сотрудниками аппарата Уполномоченного предоставлялись соответствующие разъяснения и консультации.
В связи со значительным количеством обращений данной категории Уполномоченным в 2010 году подготовлен информационный материал "Памятка призывнику", разъясняющий основные права и обязанности граждан, подлежащих призыву на военную службу, в том числе при медицинском освидетельствовании, где представлены нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие вопросы организации воинского учета граждан, призыва на военную службу, освобождения и отсрочки от призыва, а также порядка обжалования решения призывной комиссии. В справочнике приведен также перечень государственных органов и иных организаций, куда можно обратиться за защитой прав военнослужащих.
Согласно статье 25 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан военнослужащие имеют право на медицинское освидетельствование для определения годности к военной службе и досрочное увольнение с военной службы на основании заключения военно-врачебной комиссии. Военнослужащие, граждане, подлежащие призыву на военную службу и поступающие на военную службу по контракту, имеют право на получение медицинской помощи в учреждениях государственной системы здравоохранения. В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий подлежит увольнению с военной службы по состоянию здоровья в связи с признанием его военно-врачебной комиссией негодным к военной службе, т.е. только после факта признания военнослужащего военно-врачебной комиссией негодным к военной службе.
Вместе с тем статьей 31 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан закреплено право каждого гражданина в доступной для него форме получить имеющуюся информацию о состоянии своего здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, его диагнозе и прогнозе, методах лечения, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, их последствиях и результатах проведенного лечения.
Однако в 2010 году к Уполномоченному поступали обращения, касающиеся нарушений прав военнослужащих на информацию о состоянии своего здоровья при оказании им медицинской помощи и проведении освидетельствования военно-врачебной комиссией.
Так, при медицинском освидетельствовании призывник Щ. был признан годным к военной службе. Однако уже в течение первой недели военной службы в связи с резким ухудшением состояния здоровья он был госпитализирован в Федеральное государственное учреждение "442 Окружной военный клинический госпиталь Ленинградского военного округа" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГУ "442 Окружной военный клинический госпиталь Ленинградского военного округа"). В связи с тем, что в течение двух месяцев ни сам Щ., ни его родственники не могли получить информацию о состоянии здоровья Щ. и результатах его освидетельствования, последние обратились к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в предоставлении указанной информации. Несмотря на неоднократные запросы к начальнику ФГУ "442 Окружной военный клинический госпиталь Ленинградского военного округа", на протяжении длительного времени информация о состоянии здоровья и результатах проведения освидетельствования жителя Архангельской области Щ. Уполномоченному предоставлена не была. Лишь после обращения в военную прокуратуру Ленинградского военного округа призывник Щ. был освидетельствован военно-врачебной комиссией и по итогам освидетельствования уволен с военной службы по состоянию здоровья.
По-прежнему актуальными остаются вопросы социального и материального обеспечения военнослужащих. К сожалению, проблема выплаты, так называемых "боевых", военнослужащим, участвующим в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказкого региона Российской Федерации, а также исполнения судебных решений, удовлетворивших исковые требования данной категории лиц, вступивших в законную силу, иногда решается годами.
Статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Право на судебную защиту предполагает, как неотъемлемый элемент, обязательность исполнения судебных решений. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Тем не менее, решение суда о взыскании денежной выплаты в счет возмещения "боевых" в пользу гражданина Г., который скончался в 2009 году, не исполнялось с 2005 года. Вдова военнослужащего на протяжении пяти лет не могла получить принадлежащие ее мужу денежные средства. Неоднократные обращения Уполномоченного и заявительницы в военную прокуратуру Северо-Кавказского военного округа, к военному прокурору Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операции на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, в военную прокуратуру Архангельского гарнизона, в финансово-экономическое управление Северо-Кавказского военного округа результата не принесли. Денежные средства вдове были перечислены в ноябре 2010 года лишь после обращения Уполномоченного в Главную военную прокуратуру Российской Федерации. Таким образом, вдова военнослужащего для реализации своего законного права вынуждена была проходить одни и те же инстанции не один раз, что искусственно затягивало исполнение судебного решения. Вместе с тем, вынужденная и длительная переписка с различными военными органами и ведомствами создала неоправданную волокиту при решении вопроса о восстановлении прав заявительницы. При этом следует обратить внимание на то, что неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступившего законную силу решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению является основанием для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (статья 315 Уголовного кодекса Российской Федерации).
СОДЕЙСТВИЕ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ГРАЖДАН, ПОСТРАДАВШИХ ОТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРИВЛЕКАЮЩИХ ДЕНЕЖНЫЕ СРЕДСТВА ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ
В 2010 году в адрес Уполномоченного продолжали поступать обращения жителей Архангельской области с просьбой оказать помощь в возврате им своих сбережений, предоставленных в пользование различным юридическим лицам, осуществляющим привлечение денежных средств физических лиц. Уполномоченным была продолжена работа по взаимодействию с органами прокуратуры и органами внутренних дел Архангельской области в целях оказания гражданам содействия в возврате денежных средств, переданных потребительскому обществу "Беломорье", компании "Социум Групп", потребительскому обществу "Гарант-Кредит", кредитному потребительскому кооперативу граждан "Компания Кредит-Траст".
В январе 2010 года, после ряда обращений Уполномоченного в целях защиты прав обманутых вкладчиков - кредиторов из Архангельска, Северодвинска, Новодвинска в прокуратуру Архангельской области и в прокуратуру города Северодвинска, в отношении руководителей потребительского общества "Поморье" возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 1 статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации (мошенничество).
По итогам дополнительной проверки, проведенной по обращению Уполномоченного, в апреле 2010 года по факту хищения в 2006-2007 годах из кассы некоммерческой организации "Кредитный потребительский кооператив граждан Архангельской области "Содействие" возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного пунктом "б" части 4 статьи 158 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем, следует отметить, что при направлении значительной части обращений Уполномоченного в органы прокуратуры и внутренних дел Архангельской области последними установлены факты ненадлежащей организации расследования уголовных дел данной категории, несвоевременность и неполнота проведения следственных действий, производство которых возможно. При этом должностными лицами органов внутренних дел Архангельской области принимались, зачастую неоднократно, решения об отказе в возбуждении уголовного дела, которые в связи с неполнотой проверочных мероприятий отменялись надзирающими прокурорами. 90
Данные нарушения свидетельствуют о наличии неоправданной волокиты при принятии правоохранительными органами решения о возбуждении уголовного дела и привлечении виновных лиц к уголовной ответственности по обращениям граждан данной категории. В целях исключения указанных нарушений представляется целесообразным в ведомственном порядке усилить систему контроля и прокурорского надзора за соблюдением порядка и сроков возбуждения уголовного дела, а также повысить ответственность за допущенные нарушения при принятии необоснованного решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
Уполномоченный по правам человека
в Архангельской области
Л.В. Анисимова
31 января 2011 года
СОДЕРЖАНИЕ
1. Введение..................................................................................12. Анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области..................................
23. Содействие правовому просвещению в области прав
и свобод человека и гражданина.......................................................
12 Проблемы оказания бесплатной юридической помощи....................134. Содействие совершенствованию законодательства.........................195. Сотрудничество Уполномоченного в целях
защиты прав граждан..................................................................
226. Соблюдение жилищных прав граждан..........................................25Нарушение органами местного самоуправления права граждан на предоставление жилых помещений вне очереди............................
26Состояние с исполнением судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания..... ............................................
29Состояние прав участников долевого строительства........................................................................
31Содействие при реализации права на предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны.............................................................
32Некачественное предоставление жилищно-коммунальных услуг...................................................................................
37Ненадлежащее содержание жилищного фонда..................................................................................
43Увеличение стоимости коммунальных услуг.................................477. Проблемы жильцов бывших общежитий.......................................51Регистрационный учет как механизм преодоления социальной исключенности.....................................................................
548. Нарушения прав граждан отдельных территорий при решении вопросов местного значения..........................................................
56Право на участие в осуществлении местного самоуправления...........57Проблема ненадлежащего благоустройства муниципальных образований............................................................................
60Право на санитарно-эпидемиологическое благополучие..................61Ненадлежащая организация транспортного обслуживания населения.............................................................................
629. Содействие в обеспечении трудовых прав граждан.........................6710. Содействие в обеспечении прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь...................................................................
7611. Соблюдение прав недееспособных граждан на предоставление услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях психоневрологического профиля....................................................
93
12. Проблемы реализации прав инвалидов на территории Архангельской области.................................................................
9713. Проблемы обеспечения прав детей и несовершеннолетних.....................................................................
104Соблюдение прав детей в сфере образования.................................105Проблемы обеспечения права на дошкольное образование...............105Проблемы обеспечения права на образование детей с ограниченными возможностями здоровья..........................................................
109Обеспечение жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.......................................
114Проблемы многодетных семей.......................................................
Соблюдение прав детей, оставшихся без попечения родителей..........
Обеспечение прав детей на отдых и оздоровление.........................121
124
125Проблемы в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних..............................................................
Проблемы ресоциализации несовершеннолетних, вступивших в конфликт с законом................... .............................................
128
13514. Содействие в реализации прав граждан, находящихся в местах лишения свободы, и лиц, содержащихся под стражей.........................
13915. Содействие в реализации прав граждан при взаимодействии с правоохранительными органами...........................
16216. Соблюдение прав иностранных граждан и лиц без гражданства......165Проблемы административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации............................................................
16917. Содействие в реализации прав военнослужащих
и военнообязанных......................................................................
17518. Содействие в обеспечении прав граждан, пострадавших от деятельности организаций, привлекающих денежные средства физических лиц...........................................................................
178 1 Официальный сайт Правительства Пензенской области www.penza.ru.
2 Информационно-аналитический доклад Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу о проблемах реализации прав граждан на получение бесплатной юридической помощи в Архангельской области и Ненецком автономном округе (письмо от 12.11.2010 г. исх. № 04-10/6578).
3 Постановления Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 г. №13-П, от 15.01.2002 г. №1-П, от 14.07.2005 г. № 8-П.
4 Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 11/03-20722.
5 Письмо министерства строительства Архангельской области от 04.10.2010 г. исх. № 201/1940.
6 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. №01-14/А2364.
7 Письмо прокуратуры Архангельской области от 23.12.2010 г. исх. № 7-17-2010/1124.
8 Письмо мэрии города Архангельска от 16.06.2010 г. исх. № 004-06/796.
9 Письмо прокуратуры Архангельской области от 08.11.2010 г. исх. № 7-912-2010.
10 Письмо прокуратуры Архангельской области от 23.12.2010 г. исх. № 7-17-2010/1124.
11 Письмо Правительства Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 02-27/1.
12 Письмо прокуратуры Архангельской области от 23.12.2010 г. исх. № 7-17-2010/1124.
13 Пресс-релиз агентства по печати и средствам массовой информации Архангельской области от 11.01.2011г.
14 Письмо Правительства Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 02-27/1.
15 Письмо прокуратуры Архангельской области от 23.12.2010 г. исх. № 7-17-2010/1124.
16 Письмо Государственной жилищной инспекции Архангельской области от 28.12.2010 г. исх. № 3-03/130.
17 Письмо Правительства Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 02-27/1.
18 Письмо правительства Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 02-27/1.
19 Письмо прокуратуры Архангельской области от 23.12.2010 г. исх. № 7-17-2010/1124.
20 Письмо Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 02.04.2010 г. исх. № 02-11/1468.
21 Письмо Правительства Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 02-27/1.
22 Письмо РОО "Независимый экспертно-правовой совет" от 16.11.2010 г. исх. № 117/10.
23 Письмо депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.П. Хованской от 12.10.2010 г. исх. № ХГП-орг/2113.
24Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
25 Официальный сайт Правительства Архангельской области - www.dvinaland.ru.
26 Письмо агентства по труду и занятости населения Архангельской области от 12.01.2011 г. № 305/02-9.
27 Письмо Государственной инспекции труда в Архангельской области и Ненецком автономном округе от 31.12. 2010 г. исх. № 10-7728-10-ИСХ.
28 Письмо прокуратуры Архангельской области от 20.01.2011 г. исх. № 7-15-2011.
29 Письмо агентства по труду и занятости населения Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 305/02-9.
30Письмо агентства по труду и занятости населения Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 305/02-9.
31 Письмо агентства по труду и занятости населения Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 305/02-9.
32 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
33 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
34 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
35 Письмо Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования от 30.12.2010 г. исх. № 3371/01-17/3.
36 Письмо Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования от 30.12.2010 г. исх. № 3371/01-17/3.
37 Из решения Координационного совета Архангельской области по контролю качества медицинской помощи от 11.11.2010 г. № 3.
38 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
39 Письмо Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования от 30.12.2010 г. исх. № 3371/01-17/3.
40 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
41 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
42 Письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 28.12.2010 г. исх. № 03/1982.
43 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 01-14/а2352.
44 Письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 28.12.2010 г. исх. № 03/1982.
45 Письмо заместителя Губернатора Архангельской области по социальным вопросам от 08.12.2010 г. исх. № 06-44/203.
46 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
47 Письмо ФГУ "Главное бюро МСЭ по Архангельской области" от 29.12.2010 г. исх. № 6713.
48Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
49Долгосрочная целевая программа Архангельской области "Доступная среда на 2011-2015 годы", утвержденная Постановлением Правительства Архангельской области от 24.08.2010 г. № 237-пп.
50 Письмо агентства по труду и занятости населения Архангельской области от 12.01.2011 г. исх. № 305/02-9.
51 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
52 Письмо департамента образования мэрии города Архангельска от 24.12.2010 г. исх. № 032-18/2908.
53 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
54 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
55 Письмо департамента образования мэрии города Архангельска от 24.12.2010 г. исх. № 032-18/2908.
56 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
57 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
58 Письмо министерства здравоохранения и социального развития Архангельской области от 25.12.2010 г. исх. № 01-14/а2364.
59 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
60 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
61 Письмо департамента образования мэрии города Архангельска от 24.12.2010 г. исх. № 032-18/2908.
62 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
63 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-ОЗ/4829.
64 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
65 Письмо прокуратуры города Северодвинска Архангельской области от 30.12.2010 г. исх. № 20-14-2010.
66 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
67 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-ОЗ/4829.
68 Послание Губернатора Архангельской области Архангельскому областному Собранию депутатов от 21.12.2010 г.
69 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2010 г.
70 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
71 Письмо министерства образования, науки и культуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 209-03/4829.
72 Письмо министра образования, науки и культуры Архангельской области от 30.09.2010 г. исх. № 209-03/3458.
73 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
74 Письмо Управления внутренних дел по Архангельской области от 22.12.2010 г. исх. № 5/2-2771.
75 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
76 Письмо Управления внутренних дел по Архангельской области от 22.12.2010 г. исх. № 5/2-2771.
77 Письмо Управления внутренних дел по Архангельской области от 22.12.2010 г. исх. № 5/2-2771.
78 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
79 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
80 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
81 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
82 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
83 Письмо прокуратуры Архангельской области от 27.12.2010 г. исх. № 21-01-10.
84 Письмо УФСИН России по Архангельской области от 21.04.2010 г. исх. № 29/30-3077.
85 Письмо УФСИН России по Архангельской области от 29.12.2010 г. исх. № 29/14-8842.
86 Письмо УФСИН России по Архангельской области от 29.12.2010 г. исх. № 29/14-8842.
87 Письмо Филиала "Центр гигиены и эпидемиологии ФСИН России по Северо-Западному федеральному округу в Архангельской области" от 22.11.2010 г. исх. № 10/29-218.
88 Письмо УФСИН России по Архангельской области от 29.12.2010 г. исх. № 29/14-8842.
89 Письмо УФСИН России по Архангельской области от 29.12.2010 г. исх. № 29/14-8842.
90 Письма прокуратуры Архангельской области от 26.03.2010 г. исх. № 15-81-08, 15-769-09, от 28.06.2010 г. исх. № 15-767-2009.
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
11
181
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
334
Размер файла
1 432 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа