close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ТОРГОВЛИ РФ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ - ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
УДКУТВЕРЖДАЮ№ госрегистрации
Инв. №
Проректор
Государственного университета-
Высшей школы экономики__________А.А. Яковлев
"___"________ 2007 г.
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
"Разработка механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями, в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении"
шифр темы 2106-05-07
Руководитель работ,
Проректор,
Директор Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ_______________ А.В. Клименко
Москва, 2007 СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
Руководитель темы,
Директор ИПГМУ ГУ-ВШЭ, к.э.н. А.В. Клименко
Исполнители:
Научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ В.Ф. Елисеенко
Научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ К.И. Головщинский
Научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ А.Б. Жулин
Научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Е.А. Семионова
Научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ И.К. Суворова
От соисполнителя (ЗАО "Ланит")
Руководитель проекта С. А. Белкин Руководитель проекта В. Ю. Серебряков Ведущий специалист А. Б. Биктаиров Бизнес-аналитик Е. В. Наумов Бизнес-аналитик Т.А. Батарова
РЕФЕРАТ
Общий объем отчета - 384 страницы, рисунков - 7, таблиц - 5, использованных источников - 57.
Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА, АУТСОРСИНГ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ, ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ИТ-ИНФРАСТРУКТУРА .
Научно-исследовательская работа "Разработка механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями, в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении", шифр темы 2106-05-07 (далее - НИР) выполнялась специалистами Института проблем государственного и муниципального управления Государственного Университета - Высшая Школа Экономики (ГУ-ВШЭ). НИР выполнялась в период с 10 мая по 25 сентября 2007 г. в рамках выполнения государственного контракта № 6524-АШ/Д05 от 2007 г.
Целью НИР являлись:
* разработка методической базы механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями;
* организационная, методическая и правовая подготовка пилотных проектов по осуществлению аутсорсинга для различных типов объектов.
Задачами НИР являлись:
1. Разработка концепции и методики проведения аутсорсинга функций ОГВ. Разработка нормативных правовых актов, реализующих положения концепции.
2. Разработка комплекта методических рекомендаций, регламентов и документов, позволяющих проводить аутсорсинг и осуществлять контроль за ходом его выполнения.
3. Выбор пилотных функций и процессов органов государственной власти с целью осуществления их пилотного перевода на аутсорсинг.
В процессе выполнения НИР поставленные задачи исследования выполнены полностью. Подготовленный по результатам проведенных исследований отчет о научно-исследовательской работе включает: реферат, список исполнителей, перечень принятых сокращений, введение, 5 разделов, заключение, список литературы и 5 приложений.
Материалы отчета могут быть использованы в практической деятельности федеральных органов государственной власти при реализации Концепции административной реформы, осуществлении ведомственных программ оптимизации функций и внутренней деятельности, специальных ведомственных программ применения аутсорсинга.
СОДЕРЖАНИЕ
СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ2
РЕФЕРАТ4
СОДЕРЖАНИЕ6
ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ8
ВВЕДЕНИЕ9
РАЗДЕЛ I. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОТЧЁТ "АНАЛИЗ МИРОВОГО И РОССИЙСКОГО ОПЫТА АУТСОРСИНГА АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ".10
1.1. АНАЛИЗ ПРИМЕНИМОСТИ МОДЕЛЕЙ АУТСОРСИНГА (В ТОМ ЧИСЛЕ В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ), РЕАЛИЗОВАННЫХ В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ.10
1.2. ОЦЕНКА ХАРАКТЕРИСТИК И ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ, РЕАЛИЗОВАННЫХ В РАМКАХ ПЕРВОГО ЭТАПА ВЫПОЛНЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2006 ГОД).45
РАЗДЕЛ II. КОНЦЕПЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ АУТСОРСИНГА АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ.70
2.1. ПРИНЦИПЫ ИДЕНТИФИКАЦИИ ФУНКЦИЙ, ПРИ ИСПОЛНЕНИИ КОТОРЫХ ИСПОЛЬЗУЕТСЯ ИТ-ПОДДЕРЖКА;72
2.2. ПРИНЦИПЫ ОПИСАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИТ-ПРИЛОЖЕНИЙ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ОКАЗАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ;81
РАЗДЕЛ III. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ЦЕЛЬЮ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПЕРЕЧНЯ ПРОЦЕССОВ И ФУНКЦИЙ, ПОДЛЕЖАЩИХ АУТСОРСИНГУ.87
3.1. ПЕРЕЧЕНЬ ТИПОВЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР, ПОДЛЕЖАЩИХ АУТСОРСИНГУ.87
3.2. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕЕСТРА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ, КОТОРЫЕ НЕ МОГУТ БЫТЬ ПЕРЕДАНЫ НА АУТСОРСИНГ.98
3.3. РЕЗУЛЬТАТЫ ИДЕНТИФИКАЦИИ ФУНКЦИЙ И ОТДЕЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР, ПРИ ИСПОЛНЕНИИ КОТОРЫХ ИСПОЛЬЗУЕТСЯ ИТ-ПОДДЕРЖКА.102
3.4. ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ОПИСАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР, ВКЛЮЧАЮЩЕЕ ОПИСАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИТ-ПРИЛОЖЕНИЙ (ДЛЯ 1-2 ИДЕНТИФИЦИРОВАННЫХ ФУНКЦИЙ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР).107
РАЗДЕЛ IV. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ, РАСЧЁТЫ, РЕГЛАМЕНТЫ, ШАБЛОНЫ И ПРОЕКТЫ ДОКУМЕНТОВ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ АУТСОРСИНГА И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ХОДОМ ЕГО ВЫПОЛНЕНИЯ.108
4.1. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ВОЗМОЖНОСТЕЙ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПРЕДОСТАВИТЬ КАЧЕСТВЕННЫЕ УСЛУГИ ПО ИСПОЛНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ В РАМКАХ АУТСОРСИНГА.108
4.2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВИДАМ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПРИ АУТСОРСИНГЕ, ВКЛЮЧАЯ ВОЗМОЖНЫЕ СХЕМЫ ОПЛАТЫ И СОДЕРЖАНИЮ КОНТРАКТОВ И ТЕХНИЧЕСКИХ ЗАДАНИЙ.123
4.3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПЕРЕВОДА АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ НА АУТСОРСИНГ И КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ.134
4.3.1. ФОРМАТ ОПИСАНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО КАЧЕСТВУ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИТ-ПРИЛОЖЕНИЙ147
4.3.2. ТИПОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ И МОНИТОРИНГА КАЧЕСТВА ИТ-ПОДДЕРЖКИ152
4.4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАСЧЕТУ ПОЛНОЙ СТОИМОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПЕРЕДАЧЕ НА АУТСОРСИНГ.160
РАЗДЕЛ V. ПОДГОТОВКА ПИЛОТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ЦЕЛЬЮ ПЕРЕВОДА НА АУТСОРСИНГ (В ТОМ ЧИСЛЕ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ).161
5.1. ОТЧЁТ, СОДЕРЖАЩИЙ ОБОСНОВАНИЕ ВЫБОРА И ОПИСАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ДЛЯ ПЕРЕДАЧИ НА АУТСОРСИНГ.161
5.2. КОМПЛЕКТ ДОКУМЕНТАЦИИ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ПИЛОТНЫХ ПРОЕКТОВ ПО ПЕРЕВОДУ ВЫБРАННЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ НА АУТСОРСИНГ.184
5.2.1. РАСЧЁТ СТОИМОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИТ-ПРИЛОЖЕНИЙ189
5.2.2. РАЗРАБОТКА ТРЕБОВАНИЙ ПО КАЧЕСТВУ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИТ-ПРИЛОЖЕНИЙ И ТРЕБОВАНИЙ К ПОДДЕРЖКЕ ФУНКЦИИ МОНИТОРИНГА КАЧЕСТВА ИТ-ПОДДЕРЖКИ202
ЗАКЛЮЧЕНИЕ203
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ204
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ........................................................................................................................ 210
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ........................................................................................................................ 229
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ........................................................................................................................ 245
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ........................................................................................................................ 281
ПРИЛОЖЕНИЕ 5. ........................................................................................................................ 292
ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
АУП - административно-управленческий процессОИВ - орган(ы) исполнительной властиРФ - Российская ФедерацияМФЦ - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг ITIL - Information Technologies Infrastructure Library ITSM - Information Technology Service Management SLA - Service Level Agreement ВВЕДЕНИЕ
В российской практике государственного управления уже сложился достаточно широкий набор прецедентов "квазиаутсорсинга", то есть, прецедентов, в которых организации бюджетного сектора (или даже отдельные физические лица) участвуют в реализации государственных функций, не будучи связанными открытыми (явными) контрактами. Выбор данных организаций зачастую не сопровождается конкурсными процедурами, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". При выборе организации также не проводится финансово-экономическое обоснование эффективности выведения данных административных процессов за рамки органа власти; процедура ценообразования в отношении подобных услуг крайне непрозрачна. Внедрение практик аутсорсинга призвано упорядочить взаимоотношения органов власти и организаций-контрагентов в указанных выше случаях, что приведёт к большей прозрачности исполнения функций, оптимизации расходов на их исполнение, возможности контроля качества отдельных административных процессов. РАЗДЕЛ I. Аналитический отчёт "АНАЛИЗ МИРОВОГО И РОССИЙСКОГО ОПЫТА АУТСОРСИНГА АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ".
1.1. Анализ применимости моделей аутсорсинга (в том числе в области информационной инфраструктуры органов власти), реализованных в мировой практике.
Повышению эффективности административно-управленческих процессов, таких как обеспечение внедрения новых технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, управление кадрами, услуги связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки ОИВ на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов. Мировая практика свидетельствует, что аутсорсинг позволяет внедрить наилучшую практику осуществления административно-управленческих процессов, эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала.
Анализ зарубежного опыта показывает, что технология аутсорсинга активно применяется как в бизнесе, так и в секторе государственного управления. В первом случае аутсорсинг подразумевает передачу стороннему подрядчику некоторых бизнес-функций или частей бизнес-процесса компании, а во втором - передачу сторонней организации части функций органов исполнительной власти.
Перед тем, как начать рассмотрение конкретных моделей аутсорсинга административно-управленческих процессов (далее АУП) в ходе реализации административной реформы, необходимо остановиться на истории данной технологии и базовых терминологических особенностях.
Понятие "аутсорсинг" в бизнес-практиках
Термин "аутсорсинг" заимствован из английского языка (от англ. "outsourcing" - поиск ресурсов во внешней среде организации). В соответствии с этим стержневым элементом аутсорсинга является организационное решение, состоящее в передаче стороннему подрядчику некоторых бизнес-функций или бизнес-процессов фирмы (некоммерческой организации). Иными словами, аутсорсинг - это передача на договорной основе непрофильных функций (процессов, направлений деятельности) сторонним организациям, которые обладают соответствующими техническими средствами и/или управленческими знаниями в какой-либо конкретной области (сфере компетенций). Аутсорсинг быстро превратился в одну из форм организации бизнеса в частных компаниях, помогающей решить проблемы функционирования и развития путем сокращения издержек, увеличения адаптивной способности к условиям внешней среды, улучшения качества продукции и услуг, эффективного распределения рисков. Основная ценность аутсорсинга с позиций бизнес-сообщества заключается в том, что данная технология позволяет оптимизировать функционирование организации за счет сосредоточения деятельности на главном, базовом направлении.
Использование аутсорсинга в органах государственной власти и в государственном секторе экономики зарубежных государств
Законодательство и методические документы разных стран по-разному трактуют понятие аутсорсинга. В Соединенных Штатах, например, принята децентрализованная модель управления аутсорсингом в органах исполнительной власти, вследствие чего:
* некоторые органы власти используют термин "аутсорсинг" в том случае, когда компания из частного сектора выполняет работу, которую делали однажды сотрудники государственного органа. * другие органы включают в понятие аутсорсинга новую работу, которую потенциально могли выполнять сотрудники государственного органа.
* некоторые органы власти используют термин "аутсорсинг" даже в случае самообслуживания граждан при получении государственных услуг (например, при самостоятельной подаче документов или самостоятельном заключении договора с экспертной организацией, если это по умолчанию является обязанностью органа власти).
Правительства других стран проводят четкое различие между так называемым подписанием контракта и аутсорсингом. Они могут подписывать контракты на краткосрочные задания или специфические проекты, но термин "аутсорсинг" они используют для обозначения многолетних контрактов на постоянное (не разовое) выполнение целого процесса или функций. Такой подход характерен, например, для Великобритании и Австралии. Также следует отметить, что мировая методология и практика аутсорсинга не даёт однозначного ответа на вопрос "Должен ли любой переход сотрудников государственных органов в частную компанию (в процессе передачи деятельности) квалифицироваться как аутсорсинг?", поскольку термин "аутсорсинг" используется, независимо от того, назначается ли сотрудник на другую должность, увольняется, переводится к поставщику услуг или вообще не проводится никаких действий в отношении персонала.
Итак, учитывая перечисленные выше особенности в определении аутсорсинга в разных странах, в рамках данной НИР аутсорсинг в государственных органах будет пониматься как подписание органом власти контракта с компанией из частного сектора для выполнения вида деятельности, функции или процесса, контроль за которыми остается за государственным органом. Это определение получено исключительно из мирового опыта, поэтому является предварительным и будет уточняться в порядке включения в нормативные и методические документы.
Анализ зарубежного опыта использования аутсорсинга в органах государственной власти позволяет выделить несколько основных подходов к организации этого процесса. В соответствии с кластерным подходом государственные органы объединяются в кластеры для организации совместных действий по аутсорсингу. В этом случае управление кластерами должны взять на себя отдельные органы (похожие на специализированные федеральные или региональные агентства), причем таких органов бывает столько, сколько кластеров будет организовано (например, финансы, ИКТ, кадровая политика и т.д.). Данный подход бывает эффективен в том случае, если одновременно у нескольких государственных органов возникла необходимость в аутсорсинге схожих функций (процессов), т.е. по сути, подразумевается использование одной и той же методологии. В этом случае возникает эффект масштаба. Однако вследствие значительного укрупнения проекта возникает проблема управления процессами как внутренними, так и внешними. Централизованный подход подразумевает управление всей политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации, по структуре деятельности аналогичной имеющимся в структуре администраций субъектов РФ комитетам и управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг (государственных закупок). Соответственно: через эту организацию проходят все аутсорсинговые инициативы; данной организацией осуществляется централизованное руководство, поддержка и установление методологии и стандартов в области аутсорсинга. К преимуществам централизованного подхода можно отнести единую политику аутсорсинга, результатом которой являются общепринятые стандарты. В соответствии с этими стандартами проводится оценка эффективности и результативности аутсорсинговых проектов. К недостаткам можно отнести отсутствие индивидуального подхода и гибкости, которые, в свою очередь, зачастую являются главными факторами эффективности аутсорсинга. Децентрализованный подход предполагает независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа исполнительной власти, а также прецедентное/экспериментальное изменение законодательства и/или пользование положительной судебной практикой в случае наличие конфликтов с нормами действующего законодательства о государственных закупках.
Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от многих факторов: от целей аутсорсинга, условий, затрат и т.д. Применительно к России, учитывая тот факт, что в органах исполнительной власти практически отсутствует опыт использования аутсорсинга, то на этапе проведения административной реформы оправдано централизованное управление всей политикой аутсорсинга на федеральном уровне или на уровне субъекта федерации, при этом независимая политика проведения аутсорсинговых экспериментов в различных федеральных органах исполнительной власти и в различных субъектах РФ должна компенсировать упомянутые выше недостатки централизованного подхода. Мировая практика свидетельствует, что аутсорсинг позволяет достигать множества целей, таких как внедрение лучшей практики осуществления административно-управленческих процессов, эффективный контроль издержек деятельности, расширение возможности внедрения новых услуг, сокращение числа административного и управленческого персонала. Внедрение процесса аутсорсинга также в большинстве случаев приводит к конкуренции государственных органов и их подразделений между собой, что стимулирует осуществлять деятельность эффективно. Мировой опыт показывает, что внедрение механизма аутсорсинга, путем увеличения конкуренции в секторе заказов, потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств. Несмотря на то, что наиболее эффективным конечно же следует признать комплексное достижение указанных выше целей, в результате анализа мировой практики можно выделить два основных направления (обстоятельства) использования аутсорсинга в органах исполнительной власти: повышение качества исполнения функций и снижение издержек на исполнение функций.
Направление "повышение качества исполнения функций" подразумевает четкие цели с высокой потенциальной значимостью. Страны, выбирающие данную траекторию, используют аутсорсинг в качестве инструмента для достижения стратегических целей, находясь под влиянием бюджетного ограничения или требований граждан, а также будучи ограниченными во времени. Страны, использующие данную траекторию, имеют опыт в решении проблем, которые возникают в более сложных проектах. Например, Соединенное Королевство имеет большой опыт в использовании аутсорсинга (от проектов, связанных с инфраструктурой, до аутсорсинга бизнес-процессов) показало свою эффективность в решении таких сложных задач, как перевод сотрудников. Канада, Австралия и Соединенные Штаты также продемонстрировали опыт в этих областях. Направление "снижение издержек на исполнение функций" связано в первую очередь с сокращением издержек и повышением продуктивности. Страны, которые выбирают траекторию эффективности, фокусируются на технологической инфраструктуре и аутсорсинге бизнес-приложений как средствах сокращения издержек и перевода капитала в выполнение основных функции. Ряд таких стран достигли позитивных результатов, используя данный подход, и в то же время они не заинтересованы в других формах аутсорсинга. Лидирующие позиции здесь занимают Сингапур, Япония и Гонконг, где четко продуманная методология привела к значительным улучшениям в области эффективности и затрат. Критический анализ международного опыта использования аутсорсинга в органах исполнительной власти и организациях государственного сектора (Griffith & Figgis, 1997; Grimshaw, Vincent & Willmott, 2002; ACCENTURE, 2003) показывает, что в среднем органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении "повышение качества исполнения функций", были более успешны в достижении своих целей, чем те, кто рассчитывал на значительное сокращение издержек на исполнение своих функций, хотя в половине случаев данный критерий тоже свидетельствовал об успешности аутсорсинговых инициатив.
Изложенные выше обстоятельства следует принимать во внимание при определении приоритетов использования технологий аутсорсинга в рамках мероприятий административной реформы, так как в самой Концепции нет определенности по данным приоритетам (есть и цель "снижение издержек на выполнение функций" и цель "повышение эффективности государственных органов").
Место аутсорсинга административно-управленческих процессов1 в системе аутсорсинговых практик
Основной акцент (в рамках проведения административной реформы) сделан на внедрении технологий, методической и нормативной основы для проведения эффективного аутсорсинга административно-управленческих процессов. Ответ на вопрос о месте данного типа аутсорсинга в системе аутсорсинговых практик, применяемых органами власти, поможет дать "Пирамида аутсорсинговых инициатив" (см. рис. 1), представляющая все возможные виды взаимодействия государства и внешних поставщиков при реализации функций органов исполнительной власти. На данной схеме в качестве "аутсорсинга" рассматривается любое взаимодействие органа власти с внешним поставщиком по поводу выполнения каких-либо работ (услуг), вязанных с реализацией его внутренней деятельности.
На верхней ступени данной пирамиды находится передача отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции. То есть, в условиях грамотно проведенного функционального анализа и оптимизации функций органов исполнительной власти, "функция органа власти" (целиком) НЕ может быть предметом аутсорсинга административно-управленческих процессов.
Рис.1. Пирамида аутсорсинговых инициатив.
На двух нижних ступенях пирамиды аутсорсинговых инициатив находятся разовый аутсорсинг (простые контракты) и аутсорсинг ресурсов. Данные виды аутсорсинга традиционно используются органами исполнительной власти. Взаимодействие в рамках разового аутсорсинга подразумевает передачу выполнения проекта (перечня работ), ограниченного бюджетом и сроками, внешнему исполнителю. При этом работу контролирует непосредственно исполнитель, он же несет полную ответственность за реализацию проекта. Таким образом, любая государственная закупка товаров и услуг, проведенная для внутренних нужд органов исполнительной власти, может быть (согласно пирамиде аутсорсинговых инициатив) квалифицирована как разовый аутсорсинг. В рамках проведения административной реформы предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд, однако предметом специального рассмотрения с точки зрения технологии аутсорсинга данный вид не является. Аутсорсинг ресурсов является следующей стадией развития этого вида отношений. Он менее распространён в России, однако в мире используется также очень давно и применяется очень широко. Наиболее часто органы власти осуществляют аутсорсинг человеческих ресурсов (например, для проведения социальных мероприятий или реализации государственного маркетинга), пользуясь услугами крупных HR-компаний. Распространен также аутсорсинг офисных и иных помещений2. Наиболее современным проявлением аутсорсинга ресурсов является аутсорсинг элементов ИТ-инфраструктуры. Аутсорсинг ресурсов не заявлен в качестве наиболее приоритетной технологии в рамках проведения административной реформы, однако имеет безусловное самостоятельное значение для оптимизации деятельности органов исполнительной власти.
Таким образом, аутсорсинг административно-управленческих процессов находится в середине "пирамиды аутсорсинговых инициатив". Аутсорсинг АУП отличается от верхнего уровня пирамиды тем, что предметом данного аутсорсинга не может являться функция целиком, но может являться достаточно большая совокупность административных процессов, исполняемых в ходе реализации данной функции. Тем не менее, в реальной практике внедрения аутсорсинга АУП в органах исполнительной власти постановка задачи может включать и осуществление аутсорсинга функций целиком. Это является следствием неверно проведенного (или вообще не проводившегося ранее) функционального анализа. В этом случае под видом функций в регламентирующих документах органов исполнительной власти продолжают находиться описания ряда процессов, осуществляемых органами исполнительной власти в рамках внутренней деятельности по реализации внешних по отношению к данным органам власти функций.
В любом случае, между аутсорсингом функций целиком (то есть их ликвидацией с передачей саморегулируемым институтам рынка) и аутсорсингом отдельных совокупностей административно-управленческих процессов существует много общностей в принципах и методологии. Например, функции органов исполнительной власти, предлагаемые к ликвидации и передаче саморегулируемым организациям, должны анализироваться с точки зрения:
возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);
анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;
восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;
возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;
анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.
Эти же принципы в целом характерны и для аутсорсинга административно-управленческих процессов.
Аутсорсинг АУП отличается от нижних уровней пирамиды тем, что предметом аутсорсинга в данном случае являются процессы, тесно связанные с реализацией государственных полномочий, а цепочка процессов передаётся не только для администрирования, но и для управления, что рождает независимость поставщика и, как следствие, отдельную проблему выстраивания специфических контрактных отношений. По мнению специалистов Института аутсорсинга (Outsourcing Institute3, США), аутсорсинг бизнес-процессов является необычайно динамично развивающимся видом оптимизации деятельности. Исследование 600 организации, в том числе и госсектора, проведенное в 2004 г. Американской ассоциацией менеджмента, показало, что уже к тому моменту 1/5 часть опрошенных передала на аутсорсинг хотя бы некоторую часть финансовых и бухгалтерских операций, а 4/5 - часть административных функций. [5]
Причины использования аутсорсинга и его преимущества
Можно назвать множество причин, по которым органы исполнительной власти используют аутсорсинг. В большей степени они используют аутсорсинг для того, чтобы разрешить вопрос наиболее выгодного использования бюджетных средств для предоставления существующих и дополнительных услуг гражданам, а также компенсировать нехватку опыта и технологий. По результатам обзора международной практики аутсорсинга в государственном секторе выделяют следующие основные причины аутсорсинга:
* необходимость сокращения и контроля операционных расходов (издержек на исполнение государственных функций и оказание государственных услуг);
* необходимость фокусирования на основной деятельности;
* необходимость получения доступа к ресурсам, которые не доступны внутри организации;
* возможность получения доступа к новым (инновационным) ресурсам и технологиям;
* возможность высвобождения внутренних ресурсов для других целей;
* возможность ускорения ре-инжиниринговых процессов;
* сложность управления функциями, контроль за которыми ограничен;
* возможность высвобождения дополнительного капитала;
* возможность разделения рисков.
* возможность получить в готовом виде и внедрить лучшую практику в определенных процессах;
* возможность повышения качества и расширения возможностей оказания новых услуг.
* развитие экспертного и аналитического потенциала органа исполнительной власти. В методологии аутсорсинга существует ещё и такое понятие как "совокупность ресурсов аутсорсинга", в наиболее общем виде описывающих отличие специфику аутсорсера-поставщика от заказчика:
* наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности)4; * наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика); * наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).
Недостатки (предпосылки неэффективности) аутсорсинга
Аутсорсинг административно-управленческих процессов обладает и потенциальными недостатками, а точнее возможными проблемами при внедрении и функционировании аутсорсинговых систем. Недостатки аутсорсинга АУП включают:
* возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (вследствие отсутствия и невозможности построения адекватной системы контроля за выполнением административных процессов внешним подрядчиком);
* возможную потерю конфиденциальности информации, используемой при исполнении функции или оказании услуги;
* возможные проблемы неэффективности процесса заключения аутсорсинговых контрактов;
* вероятная неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга аутсорсинговых контрактов;
* возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества.
* слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая неэффективность для государственного органа.
Ключевые параметры успешного аутсорсинга в государственных органах.
Перечисленные выше недостатки могут быть преодолены или сведены к минимуму при соблюдении определенных условий, касающихся процедуры построения системы аутсорсинга в на федеральном, региональном уровне или на уровне отдельного органа власти.
Если говорить коротко, то условиями успешного внедрения процедур аутсорсинга в деятельность органов исполнительной власти являются:
* Проведение регулярного анализа деятельности органов исполнительной власти с целью выявления процессов и видов деятельности, подлежащих аутсорсингу, в том числе проведение анализа соотношения затрат и выгод; * Наличие закрепленного списка функций и видов деятельности по природе своей являющихся исключительно государственными и не подлежащими аутсорсингу;
* Внедрение механизма мониторинга и прогнозирования потребностей органов исполнительной власти в товарах и услугах административного и управленческого характера;
* Создание эффективной системы государственных закупок и заключения контрактов;
* Развитие конкуренции на рынке услуг, подлежащих аутсорсингу;
* Проведение последующего аудита эффективности и выполнения заключенных контрактов;
* Создание системы пропаганды и стимулирования активного использования процедур аутсорсинга;
* Разработка и регламентация процедур увольнения или перевода на другую работу служащих в результате реструктуризации и сокращения рабочих мест;
* Создание механизма разрешения конфликтных ситуаций, а также служебных и трудовых споров с увольняемыми и переходящими на другую работу служащими.
Анализ лучшей практики аутсорсинга в органах власти и организациях бюджетного сектора позволяет рассмотреть вопрос условий успешного аутсорсинга более подробно, выделив две ключевые области управления, обеспечивающие успешность аутсорсинга:
В области формирования взаимоотношений с сотрудниками и руководителями структурных подразделений органа исполнительной власти:
a. Вовлечение. Перед началом любой аутсорсинговой инициативы государственный орган или подразделение, ответственное за проведение аутсорсинга, должны поставить в известность руководителей и всех заинтересованных лиц, определить степень их участия в процессе подготовки, заключения и мониторинга аутсорсингового контракта и предупредить о возможных угрозах и перспективах. Необходимо также четко сформулировать, каковы перспективы дальнейшей занятости существуют в отношении заинтересованных лиц.
b. Эффективное решение вопросов, касающихся высвобождения и перевода служащих. Для эффективного решения вопросов высвобождения государственных служащих необходимо определить ключевые, наиболее значимые в данном конкретном случае факторы, способствующие оппортунистическому поведению государственных служащих (потеря работы, потеря социальных привилегий, нежелаемое изменение профиля или места деятельности) и спланировать стратегию преодоления каждого из факторов. Анализ международного опыта показывает, что эффективное решение вопросов, касающихся рабочей силы, - это признак опытности в аутсорсинге. При этом эффективное решение данных вопросов не всегда подразумевает наличие специальной процедуры высвобождения и/или перевода сотрудников с участием двух сторон (органа власти и компании-аутсорсера). Например, в австралийской модели построения аутсорсинговых систем государственные органы вообще не вовлекают во взаимоотношения с поставщиком услуг своих сотрудников. То есть, сотрудники прекращают свою деятельность в государственных органах, им выдаются выходные пособия (при увольнении по сокращению штата), и в отдельном порядке они могут быть наняты на работу в аутсорсинговую компанию. c. Выбор разумного темпа для перевода персонала. Руководители должны уделить какое-то количество времени для общения с людьми, которые будут вовлечены в процесс перевода или высвобождения. Однако растягивание этого болезненного процесса также не является эффективным. Чем длиннее этот процесс, тем больше вероятность того, что более квалифицированные кадры начнут искать работу в других местах. Руководители должны тратить время на планирование перевода, но не должны затягивать его. В области взаимоотношений между компанией-аутсорсером и органом исполнительной власти - заказчиком работ:
a. Фокусирование на показателях эффективности более высоких уровней. Обязательным элементом предконтрактной стадии аутсорсинга является определение четких и достижимых целевых показателей результативности. Как правило, положения относительно формулировок и целевых значений количественных и качесвтвенных показателей содержатся в отдельной части аутсорсингового контракта, называемой (модельно) Соглашением об уровне обслуживания (service level agreement). Следует понимать, что управленческий контроль за административными процессами, переданными на аутсорсинг, не должен переходить к поставщику услуг. Если государственный орган остается ответственным за функцию, он должен проводить необходимую экспертизу для понимания того, как данная функция должна выполняться. Но практика управления по результатам говорит о том, что в соглашении об уровне обслуживания могут использоваться показатели различных уровней. Наиболее простым решением является использование процессных показателей (так как предметом аутсорсинга в данном случае являются именно административно-управленческие ПРОЦЕССЫ). Однако наиболее эффективным является использование показателей непосредственного результата для контроля и вознаграждения поставщика услуг, так как это подразумевает предоставление свободы по модификации и введению инноваций в исполнение внутренних процессов, что как раз и является одной из самых значимых целей аутсорсинга.
b. Преодоление недостатков неполного контракта. Аутсорсинговый контракт является неполным, так как заключается по поводу активов высокой специфичности, а зачастую вдобавок и в условиях неопределенной внешней среды. Поэтому, как и для любого другого неполного контракта в бизнесе или государственном управлении, управление строго в рамках положений (пунктов) контракта не всегда является возможным и/или оптимальным в эффективных аутсорсинговых проектах. Здесь должен быть применен гибкий подход, основанный на эффективном взаимодействии с поставщиками услуг, включающий соблюдение следующих принципов:
o Взаимосвязь решений по аутсорсингу со стратегией государственного органа. Формирование аутсорсинговых инициатив в процессе комплексного и системного среднесрочного планирования деятельности органа власти. Государственные органы должны начать с видения всего процесса и того, чего они хотят достичь. Перед проведением конкурса следует собрать необходимую информацию, включающую также предыдущий опыт, и проанализировать все условия. Сбор и анализ информации помогает органу власти предотвратить возникновение запредельных издержек на этапе мониторинга аутсорсингового контракта. На следующем этапе, этапе планирования деятельности, орган власти должен проанализировать факторы, которые могут повлиять на решения об изменении существенных условий контракта в будущем, включая процедуру расторжения контракта в том случае, когда условия изменились настолько, что выгоднее прекратить взаимоотношения. Многие аутсорсинговые инициативы оказались неуспешными именно из-за того, что не предусматривали внесения изменений и долгосрочного планирования. Для вовлечения потенциальных поставщиков аутсорсинговых услуг в процесс планирования можно использовать практику открытых информационных меморандумов (запросов), включающих описание деятельности в части государственной функции или услуги и отдельных её административно-управленческих процессов, а также описание существующих проблем и требований к качеству деятельности. Такой меморандум является предложением помочь в разработке потенциальной конструкции и существа аутсорсингового контракта.
o Включение в аутсорсинговый контракт целей и задач исполнения функции в целом или предоставления услуги в целом. Контракт должен содержать не только соглашение об уровне обслуживания, но и базовые положения, характеризующие общий результат от взаимоотношений органа-власти и компании-аутсорсера. Данные положения нельзя считать контрактными ограничениями (существенными условиями контракта), но они отражают обязательство перед обществом в том, что и государственный орган, и частная компания будут работать вместе для достижения взаимовыгодного и выгодного клиентам органов власти результата.
c. Эффективное ведение переговоров и заключение выгодного контракта. Иногда государственные органы делегируют процесс ведения переговоров по аутсорсинговому контракту специалистам в конкретных административных процессах, которые станут затем предметом аутсорсинга. В данном случае, безусловно, необходимо принимать во внимание советы специалистов и подключать их на предконтрактной стадии, но вести переговоры должны только руководители/заместители руководителей органов власти или крупных структурных подразделений. Только таким образом можно быть уверенным в том, что формируются правильные (способствующие эффективности и инновациям) цели и задачи контракта. Ключевым фактором для заключения эффективного аутсорсингового контракта является также обеспечение ценности аутсорсингового контракта для обеих сторон. Это означает, что при формировании условий контракта орган исполнительной власти должен просчитывать совокупность выгод компании-аутсорсера, чтобы убедиться, что предлагаемый предмет условия контракта действительно может заинтересовать контрагентов. Это необходимо для исключения или минимизации вероятности прихода на конкурс недобросовестных поставщиков. Известно много случаев, когда органы исполнительной власти, находясь под давлением лиц, заинтересованных исключительно в снижении издержек на осуществление государственных функций, назначали слишком низкую стоимость аутсорсинга, делая подписание контракта невыгодным для реальных поставщиков услуг данного типа, и способствуя приходу на рынок недобросовестных компаний.
d. Построение взаимоотношений на постоянной основе. Для повышения эффективности аутсорсинга руководители с обеих сторон должны стремиться к эффективному управлению взаимоотношениями. Это подразумевает, например, обмен информацией о структуре затрат для укрепления доверия между сторонами, проведение регулярных встреч для обсуждения текущих вопросов. Важным для обеих сторон является осознание того, что отношения будут результативными, если существует взаимная выгода. В свою очередь, соблюдение принципа долгосрочности отношений поставщика и получателя аутсорсинговых услуг может конфликтовать с действующим законодательством, регламентирующим процесс осуществления стандартных государственных закупок, что потребует модификации некоторых положений данного законодательства.
Экономическо-управленческое обоснование построения системы аутсорсинга административно-управленческих процессов.
Базовой, имплицитной целью аутсорсинга является эффективное и экономное расходование общественных фондов, в частности бюджетных средств. Система аутсорсинга подразумевает использование бюджетных средств наилучшим образом, т.е. посредством предоставления и закупки наиболее качественных услуг, а также при схожем качестве - наименее затратных их эквивалентов. Основным итогом развития данного направления является достижение эффективности государственных расходов на административно-управленческие процессы посредством создания оптимальной организационной структуры.
Для достижения максимального положительного эффекта от оптимизации организационной структуры государственные закупки аутсорсинговых услуг должны основываться на следующих процессах и принципах:
1) на конкурентном механизме: покупка по минимальной стоимости при требуемом качестве
2) на мониторинге и экспертной post-оценке: обеспечивалось ли после заключения контракта соответствующее качество, достаточно ли такого уровня предоставления услуг/товаров, продлевать ли контракт с поставщиком или устраивать новый (дорогостоящий) конкурс. 3) на выявлении перечня процессов (услуг, действий, процедур), подлежащих аутсорсингу: прежде чем осуществлять закупки услуг, которые предоставляются самими госорганами, необходимо провести подробный анализ на предмет того, какие из услуг могут быть делегированы внешним поставщикам, а какие необходимо в любом случае выполнять именно госоргану; здесь уже необходимо рассмотреть не только экономический, но и политический аспект. Внедрение процесса аутсорсинга приводит к конкуренции государственных подразделений между собой, что способствует желанию самих организаций наращивать эффективность деятельности, таким образом аутсорсинг - это и система инициирования и усиления высокорезультативных, эффективных и эффектных организаций в федеральном правительстве. Мировой опыт использования аутсорсинга в области информационной инфраструктуры органов власти
В условиях значительного увеличения сложности информационно-технологической инфраструктуры, обеспечивающей работу органов государственной власти, в мире все большее развитие получает аутсорсинг в сфере информационных технологий. Аутсорсинг информационных технологий (далее - IT-аутсорсинг) - это практика передачи компании-аутсорсеру всех или части IT-функций организации. Практика использования IT-аутсорсинга для выполнения бизнес-процессов в государственных органах и организациях получила активное развитие в 1980-х годах, а в конце 1980-х начале 1990-х рынок приобрела еще большую поддержку, поскольку многие национальные правительства стали поощрять государственные органы и организации перенимать эффективные технологии из частного сектора. Рост интереса и востребованности IT-аутсорсинга со стороны органов государственной власти был связан со значительным улучшением их IT-оснащенности. В первую очередь эти тенденции затронули ряд крупных федеральных органов государственной власти и государственных организаций экономического блока, а так же организаций, выполняющих фискальные и контрольно-счетные функции.
Аналитики компании Accenture [1] говорят о том, что в IT-аутсорсинге выделяются следующие основные направления:
1. аутсорсинг IT-инфраструктуры
2. аутсорсинг бизнес-приложений
3. аутсорсинг бизнес-процессов
4. трансформационный аутсорсинг
Аутсорсинг IT-инфраструктуры включает в себя услуги по: * техническому обслуживанию и мониторингу состояния серверного и активного сетевого оборудования,
* периферийных устройств и копировально-множительного оборудования;
* администрированию сети, сетевых операционных и почтовых систем;
* обеспечению резервного копирования и восстановления данных;
* обеспечению информационной безопасности, в т.ч. антивирусной защиты;
* обслуживанию и администрированию средств телефонии, телекоммуникационного оборудования и каналов связи. Аутсорсинг IT-инфраструктуры часто связывают с таким понятием как аутсорсинг бизнес-приложений.[1] Некоторые исследователи объединяют эти виды аутсорсинга, а некоторые их разделяют. Тем не менее, говоря об аутсорсинге бизнес-приложений, будем иметь в виду предоставление сторонними организациями услуг по обслуживание ИТ- инфраструктуры на базе модели ASP (Application Service Provider) - поставщики он-лайновых приложений, которая заключается в аренде ресурсов информационной инфраструктуры ASP-провайдера. Исполнитель обеспечивает размещение на своей территории серверов и сетевого оборудования, устанавливает различные программные средства (системы, приложения) и организует доступ к ним своих клиентов. Аутсорсинг бизнес приложений подразумевает следующие виды услуг:
* персональные приложения или пакеты приложений, подобные MS Office, образовательное программное обеспечение и т.д.; * совместные приложения, средства коммуникации и взаимодействия (электронная почта, ПО для телеконференций); * Сервис Деск (Service Desk), call-центры, Help Desk; * Компоненты ERP-систем (расчет заработных плат, бухгалтерский учет и т.д.); * аналитические приложения; * предоставление услуг хостинга (это услуга по размещению сторонних веб-сайта на собственном веб-сервере)
На настоящий момент такие услуги, как создание call-центров и Service Desk, приобрели наибольшую популярность. В русском языке существуют различные эквиваленты этого названия- "Служба поддержки пользователей" или "Центр технической поддержки пользователей"; "Служба поддержки корпоративных приложений"; "Служба гарантийного обслуживания и сервисной поддержки"; "Служба поддержки инфраструктуры компании" в зависимости от способа организации и решаемым задачам.
Самая распространенная реализация ServiceDesk- это служба поддержки пользователей или центр технической поддержки пользователей. Основной целью ServiceDesk становится организация управляемой среды для поддержки и предоставления услуг, а основной задачей - организация интерфейса между потребителями IT-услуг (пользователями) и IT-подразделениями, предоставляющими эти услуги. С точки зрения библиотеки ITIL (библиотека, описывающая лучшие из применяемых на практике способов организации работы ИТ - подразделений или ИТ - компаний) такой ServiceDesk предназначен для автоматизации процессов управления инцидентами и проблемами, и частично - для процессов управления конфигурациями, изменениями и предоставления сервисов.
ServiceDesk находящийся на аутсорсинге, начинает восприниматься как один из участников процесса, выполняющий необходимые действия в общем потоке работ. Если соблюдаются указанные методы, то есть ServiceDesk используется (воспринимается) и как функция, объединяющая начало всех IT-процессов (ITIL-подход), и как центр принятия и контроля решений, управляющий IT-процессами и IT-ресурсами, и как средство для контроллинга эффективности IT-подразделения, то появляется возможность прогрессивного, сбалансированного подхода к применению аутсорсингового ServiceDesk При этом, на этапе подготовки договорных документов составляется Соглашение об Уровне Сервиса (SLA), содержащее измеряемые параметры качества сервиса (например: время ответа на запросы заказчика, сроки устранения неисправностей, уровень качества оказываемых услуг согласно действующему в Компании регламенту качества сервисных услуг и др.). Наличие такого Соглашения позволяет заказчику выбирать необходимый уровень и качество сервиса, а также осуществлять его мониторинг.
Использование аутсорсинга при организации Service Desk в настоящее время находит все больше последователей. Основной задачей при этом является построение согласованных процессов между компанией и аутсорсером и регламентация параметров оказываемых сервисов с помощью SLA. [8]
Кроме того, распространение получили и так называемые call-центры. Call-центр представляет собой систему обеспечения и обработки большого количества телефонных вызовов. Сall-центры не только решают проблему занятой телефонной линии, позволяя не пропускать звонки. Самая популярная услуга Call-центров - телемаркетинг и горячие линии. В мировой практике 80% call-центров - аутсорсинговые, среди которых 45% - занимают call-центры государственного сектора - это call-центры электронного правительства. (Например, в США служба 1 800 FED INFO). В Европе и США call-центры распределены по всей территории, и чаще в регионах. А последняя мировая тенденция - переносить call-центры в страны третьего мира, это на порядок снижает затраты на аренду и зарплаты операторам.
Но все же, госсектор предпочитает строить свои собственные call-центры. Это объясняется и известным консерватизмом, а также считается, что эта услуга не сможет обеспечить нужную степень конфиденциальности. Кроме того, сотрудников, которые работают внутри организации в своем собственном call-центре, проинформировать о каких-то изменениях гораздо быстрее, чем аутсорсеров. [9]
Help Desk служит для управление, координация и разрешение инцидентов максимально быстро и недопущение того, чтобы запросы терялись, забывались или игнорировались.
При этом по данным исследования Ассоциации информационных технологий США, применение таких услуг (Service Desk, call-центр, Help Desk) дает положительный экономический эффект. Внедрение системы на предприятии непременно ведет к увеличению постоянных расходов, связанных с ее сопровождением и развитием. В то время как данные услуги позволяют предприятиям получать гарантированный доступ к их функционалу, не привлекая ресурсов для их поддержки. Кроме того, таким образом обеспечивается высокая надежность сохранности информации компании-заказчика. [3]
Пример 1
Агентство национальной безопасности США заключило контракт стоимостью 2 миллиарда долларов с корпорацией Computer Sciences Corporation (CSC), чтобы модернизировать ИТ-инфраструктуру разведывательной службы. 10-летний контракт, названный проектом Groundbreaker, предполагал передачу корпорации ответственности за осуществление ИТ-поддержки, обеспечение безопасности и управление компьютерными сетями. Цель проекта заключается в предоставлении агентству доступа к новейшим информационным технологиям, что в свою очередь позволило бы агентству сконцентрироваться на своей основной деятельности и осуществлять ее более эффективно.[4]
Еще одним вариантом аутсорсинга является аутсорсинг бизнес-процессов в области ИТ-обеспечения.
Аутсорсинг IT -процессов в этом случае является вспомогательной частью основного процесса, то есть, например, при передаче на аутсорсинг бухгалтерских функций также передается поддержание работоспособности бухгалтерской информационной системы. Типичный контракт на аутсорсинг бизнес-процессов включает IT-услуги по определенным проектам, текущие услуги по управлению IT-ресурсами и общее управление процессами (Gartner) [3]
Пример 2
Компания Siemens Business Services подписала новый контракт с Департаментом Труда и Пенсий Правительства Великобритании. Объем контракта составил 85 миллионов евро, предполагаемая дата завершения - 2010 год. В ходе проекта будет создана Главная Платежная Система, которая автоматизирует процессы Департамента Труда и Пенсий - ведение бухгалтерии и расчет платежей. Сегодня Департамент рассчитывает ежегодные денежные пособия, пенсии и льготы общим объемом в 160 миллиардов евро для 17 миллионов граждан. Как ведущий поставщик ИТ-услуг для Правительства Великобритании, Siemens Business Services будет отвечать за разработку ИТ-системы, управление ее работой и ИТ-поддержку. Главная платежная система будет объединена с существующими приложениями Департамента, что позволит обслуживать граждан быстрее, точнее рассчитывать платежи и лучше контролировать выплаты. [6]
Трансформационный аутсорсинг объединяет аутсорсинг отдела информационных технологий со всесторонней реорганизацией. Организация приглашает поставщика услуг, который полностью реорганизует работу подразделения, разрабатывая новые системы и создавая надежную базу знаний и навыков, которую затем передает клиенту. Трансформационный аутсорсинг отличается от других видов аутсорсинга тем, что переход сотрудников и активов не окончателен - по завершении проекта клиент вновь обретает полный контроль и вступает в свои обязанности. При трансформационном аутсорсинге поставщик обычно действует достаточно независимо от персонала клиента. Поэтому неудивительно, что существует лишь небольшое число реальных примеров трансформационного аутсорсинга, а в государственном секторе таких примеров насчитываются лишь единицы. IT-аутсорсинг в этом случае рассматривается, как одна из оставляющих комплексного проекта. [7]
Пример 3
Министерство по делам семьи и ребенка Норвегии- государственное учреждение, призванное обеспечить социальное благополучие и защиту родителей и детей. Целью проекта являлось упрощение процессов в сотни региональных подразделений, а также формирование единой IT-инфраструктуры и запуск ее в действие. Сокращение затрат не было главным фактором. Для выполнения работ была выбрана компания Ementor. Выбор в пользу Ementor был сделан благодаря комплексности предложения. Ementor предоставила команду инноваторов и деловых стратегов, чтобы определить потребности и удовлетворить их с помощью информационных технологий (решение по управлению проектами Министерства, управлению тестированием, консалтинг, безопасность, управление локальной и глобальной сетью, техническое обслуживание и т.д.) [3]
В таблице 1 представлены проекты по передачи на аутсорсинг функций информационной структуры органов государственной власти в ряде стран [1]
Таблица 1. Мировой опыт стран в передаче функций управления ИТ-инфраструктурой на аутсорсинг.
Страна Описание Австралия Австралия накопила огромный опыт во многих аспектах аутсорсинга, так как в восьмидесятых годах XX века активно использовала аутсорсинг широкого спектра услуг различного уровня сложности. Тем не менее, центральное правительство недавно кардинально изменило подход к аутсорсингу IT инфраструктуры, что может существенно повлиять на характер предоставления данного вида услуг. До сих пор правительство использовало унифицированный подход, пытаясь посредством объединения государственных агентств в укрупненные структуры достичь экономии за счет эффекта масштаба. Ожидаемых результатов получить не удалось, вследствие того, что отдельные агентства не желали заниматься аутсорсингом по принуждению, созданные структуры оказались громоздкими, а ожидаемая экономия за счет эффекта масштаба была сведена на нет из-за непредвиденных расходов на управление сложной организационной структурой. В данный момент центральное правительство сделало шаг назад и пытается внедрить схему "аутсорсинга второго поколения". Неудачный опыт, полученный на первой стадии, а также большая автономия в принятии решений аутсорсинга IT может замедлить продвижения центрального правительства в области широкомасштабного использования аутсорсинга. Бразилия Большинство существующих проектов в области аутсорсинга IT являются незначительными проектами для решения прикладных управленческих задач, тем не менее, последние тенденции указывают на то, что разрабатываются более серьезные программы и практики аутсорсинга. С одной стороны, решения об аутсорсинге принимаются крайне децентрализовано, а с другой стороны, закон о госзаказе охватывает все стадии процесса и предоставляет возможность централизованного контроля и регулирования исполнения контрактов. Не смотря на возрастающую роль частного сектора, государственные предприятия до сих пор вносят существенный вклад в аутсорсинг IT услуг для правительства Бразилии. Например, компания SERPO, одна из государственных организаций, предоставляющих услуги аутсорсинга IT для центрального правительства, предоставляет полный спектр услуг аутсорсинга IT для правительства, но, в свою очередь, привлекает ряд частных структур для выполнения заказов. Китай Государственное снабжение в основном осуществляется на местном уровне, данные о заказах аутсорсинга IT являются крайне скудными. Небольшое количество контрактов национального масштаба подпадает более под категорию закупок IT, нежели непосредственно под чистый аутсорсинг. В то время как аутсорсинг в Китае только зарождается, правительство открыто говорит о необходимости развития данной сферы, что обусловлено целями привлечения прямых иностранных инвестиций, соответствия новым международным стандартам (International Standard)5 и продвижения экономических реформ. Финляндия Основная цель аутсорсинга IT заключается в получении доступа к техническим знаниям, необходимым для адекватной реакции на расширение правительства. Финляндия использует полностью децентрализованный подход к аутсорсингу IT. Общее руководство осуществляется Министерством финансов, а также применяются базовые руководящие принципы Европейского Союза. Не смотря на то, что правительство достаточно долго использовало аутсорсинг, контрактов было заключено не так много. Те же из них, которые были реализованы, не являлись комплексными и, в основном, касались управления инфраструктурой и прикладными задачами, лишь ряд из них был связан с аутсорсингом бизнес процессов. Оптимальное соотношение цены и качества является основной целью правительства и радикальных перемен в этом сегменте не предвидится. Франция Развитие аутсорсинга IT существенно сдерживается правительственным регулированием. По закону, контракты не могут быть заключены на срок более трех лет и платежи с отсрочкой запрещены. Эти ограничения создали культуру того, что контракты заключаются на краткосрочной основе под конкретные задачи. Помимо этого, сильные государственные объединения усложняют передачу правительственных функций в частный сектор. Тем не менее, ситуация может измениться, так как не так давно созданная правительственная рабочая группа планирует внести изменения в законодательство для того, чтобы внедрить новые форматы и подходы к заключению сделок. Япония Несмотря на попытку разработать и сохранить IT знания внутри государственной системы, которая была предпринята еще в конце шестидесятых годов XX века, в данный момент наблюдается рост аутсорсинга IT - особенно в сфере полнообъемного аутсорсинга потребностей Японского правительства. Сильное финансовое давление, являющееся результатом рекордного дефицита бюджета, акцента на сокращении количества министерств с 23 до 12, а также "Плана возрождения Японии", который был разработан в 2000 и основан на ключевой роли IT, оказывает существенное влияние на эволюцию IT аутсорсинга в Японии. Цель заключается не только лишь в увеличении объемов IT аутсорсинга, но и в обеспечении иностранным компаниям возможности предоставлять услуги информационных технологий. Инициатива центрального правительства, при поддержке Премьер-министра и его кабинета, также подтверждает приверженность правительства к идеям IT аутсорсинга. Малайзия Ряд министерств Малайзийского правительства рассматривают возможность использования аутсорсинга IT, но в целом, процессы передачи на аутсорсинг еще не дошли до стадии тендеров. Небольшое количество существующих проектов относятся к сфере управления инфраструктурой и прикладными задачами. Каждый государственный заказ должен быть одобрен Министерством финансов, которое курирует вопросы управления проектом, а также следит за внедрением и достигнутыми результатами. Министерство финансов также может наложить вето на любые решения в области аутсорсинга Сингапур Аутсорсинг IT является очень важным для правительства Сингапура. Аутсорсинг развит и распространен как в области инфраструктуры, так и в области решения прикладных задач. В данный момент, аутсорсинг бизнес процессов распространен не очень широко, но в будущем правительство планирует предать ряд функций в частный сектор. Основная цель использования аутсорсинга правительством Сингапура заключается в том, чтобы предоставить возможность представителям власти сконцентрироваться на выполнении ключевых функций. Южная Африка Правительство Южной Африки в данный момент сфокусировало аутсорсинг IT на прикладных задачах - в особенности на финансовых системах и Интернет порталах. Южная Африка имеет хороший опыт в использовании аутсорсинга, некоторые проекты были запущены в середине восьмидесятых годов XX века, но структурированный подход стал применяться лишь недавно. В 2000 году было создано "Подразделение частно-государственного партнерства", которое эффективно курирует вопросы аутсорсинга как на национальном, так и на местном уровне. Не смотря на централизованный надзор и единую политику, аутсорсинг в Южной Африке является децентрализованным, так как каждый департамент отвечает за реализацию собственных контрактов. Великобритания За счет реализации продуманных и комплексных решений аутсорсинга IT, Великобритания по праву закрепила за собой звание самого искушенного в вопросах аутсорсинга государства. Достижения Великобритании по заслугам оценены руководством правительств многих стран, имеющих опыт аутсорсинга. Основным локомотивом использования аутсорсинга выступает концепция эффективности, то есть снижения затрат за счет аутсорсинга. Национальный департамент аудита непосредственно занимается оценкой эффективности вложений в крупные контракты аутсорсинга, в то время как Департамент государственной коммерции с этой же целью выступает катализатором процессов оптимизации заявок, полученных от индивидуальных агентств-аутсорсеров. США В данный момент проекты по аутсорсингу IT в правительстве США серьезно сфокусированы вокруг технологической инфраструктуры. Правительство позитивно относится к аутсорсингу, что стимулируется желанием высшего руководства, включая Президента, повысить эффективность, снизить правительственные издержки и увеличить качество предоставляемых продуктов и услуг. Политика аутсорсинга существенно децентрализована. Многочисленные правительственные агентства осуществляют общий надзор, но отдельные департаменты сами вправе принимать решения о необходимости аутсорсинга. Централизованный надзор также ограничен, так как руководства создаются и спускаются сверху, но департаменты могут сами их интерпретировать и принимать решение об их исполнении. Циркуляр A-76 Департамента менеджмента и бюджетирования предоставляет руководства, в каком случае деятельность может передаваться по контракту коммерческим структурам, а когда должна осуществляться в рамках правительства, с привлечением собственных ресурсов и персонала. Несмотря на проблемы внедрения, мировой опыт свидетельствует о наличии ряда преимуществ при использовании аутсорсинга, таких как [2]:
* Передача функций поддержки информационной системы внешнему исполнителю избавляет от расходов на содержание собственного штата IT-специалистови экономии бюджетных средств. А в масштабе органов государственной власти с территориально разветвленной структурой, их сокращение может составить существенную экономию. Если стоимость услуг аутсорсинга не превышает затраты на осуществление указанных функций своими силами, есть все причины к нему прибегнуть. * Передача работ на IT-аутсорсинг позволяет создавать и поддерживать масштабные распределенные IT-системы. В этом случае компания, осуществляющая аутсорсинг, не только полностью создает такую систему, но и обеспечивает поддержку ее дальнейшей работы, в том числе - обучение и консультирование сотрудников органа государственной власти, работающих с этой IT-системой. * Аутсорсинг обслуживания IT-систем и ресурсов позволяет полностью перейти к контролю за качеством услуг и планированию развития IT-обеспечения в целом. В данном варианте организация-аутсорсер предоставляет государству готовое решение и согласовывает формы обслуживания, установив плату за оказываемые услуги. Для госсектора это удобно, так как исполнитель отвечает за осуществление всех работ. * Преодоление разобщенности ведомств. Ряд услуг в части информационной инфраструктуры выносятся в отдельную службу, единую для всех ведомств.
Однако, несмотря на то, что отдельные составляющие аутсорсинга IT для госсектора реализуются в мировой практике, начиная с 80-х годов ( Service Desk (Help Desk), заказное ПО, Call-центры), тенденцией развития рынка эта модель еще не стала. При этом анализ данных всевозможных исследования подтверждает, что участники рынка уже сделали первый шаг на пути обсуждения возможностей реализации аутсорсинговой стратегии развития IT составляющей, чему свидетельствует высокая оценка таких факторов, как "отсутствие финансовых моделей расчета эффективности", "отсутствие опыта у поставщиков IT-аутсорсинга", "потеря контроля над IT-системами предприятия и данными" и "наличие SLA".
В мире еще не произошло формирования единой стратегии развития IT аутсорсинга, существуют лишь разрозненные примеры в области применения аутсорсинга IT инфраструктуры. Но многие государства уделяют повышенное внимание этому вопросу и активно развивают политику в области аутсорсинга информационных технологий.
Выводы из анализа мирового опыта использования аутсорсинга
Анализ зарубежного опыта демонстрирует, что аутсорсинг является эффективным, стратегическим инструментом и позволяет не только снизить издержки на выполнение непрофильных функций, но и, что более важно, повысить эффективность деятельности организации. Это относится и к бизнес-организациям, и к органам исполнительной власти, и к организациям бюджетного сектора.. Международный опыт использования аутсорсинга в государственных органах свидетельствует о смещении акцентов в целях аутсорсинга. Все больше и больше государственные органы используют аутсорсинг для повышения эффективности и ценности, для получения доступа к экспертным знаниям, нежели для сокращения издержек.
В России органы исполнительной власти в недостаточной степени используют аутсорсинг. Однако ситуация может измениться в ближайшее время, чему будет способствовать административная реформа, в которой этому процессу уделяется значительное внимание. В рамках административной реформы особое внимание уделено аутсорсингу административно-управленческих процессов; данный вид аутсорсинга может быть информационно и методически поддержан реализацией принципов управления по результатам и регламентации функций органов исполнительной власти.
1.2. Оценка характеристик и эффективности проектов, реализованных в рамках первого этапа выполнения мероприятий Концепции административной реформы в Российской федерации (2006 год)6.
Общая характеристика компонента "Аутсорсинг административно-управленческих процессов" в рамках реализации Концепции административной реформы
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (далее - Концепция), в качестве одного из направлений указано "внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти". Данное направление рассматривается в указанной Концепции в качестве одного из элементов оптимизации функций органов исполнительной власти и понимается как "механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе".
В контексте проведения административной реформы технология аутсорсинга тесно взаимосвязана, во-первых, с направлением "управление по результатам", а во-вторых, с направлением "стандартизация и регламентация". В рамках направления "управление по результатам" в соответствии с Концепцией предполагается поэтапное внедрение методов управления производительностью, планирования деятельности и анализа ее результативности, позволяющих объективно оценивать работу органов исполнительной власти, их подразделений и отдельно взятых служащих. По мере выработки методов планирования и оценки результативности предполагается обеспечить частичное замещение сметного финансирования государственного управления программно-целевым, что в целом должно способствовать развитию контрактных отношений, и в частности - развитию процедуры аутсорсинга многочисленных видов деятельности, не имеющих политического характера.
В рамках направления "стандартизация и регламентация" осуществляется детальное рассмотрение функций на уровне входящих в них административных (административно-управленческих) процессов и процедур, что создаёт базу для выявления процессов, потенциально являющихся предметом аутсорсинга, а также для расчёта издержек и определения стоимости аутсорсингового контракта.
Основными факторами, обусловливающими необходимость применения аутсорсинга в органах исполнительной власти, в Концепции считаются:
* возможность повышения эффективности осуществления административно-управленческих процессов;
* возможность более эффективно контролировать издержки деятельности;
* возможность фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности и повышать качество государственных услуг;
* повышение доступности новых технологий;
* возможность сокращения капитальных затрат;
* возможность сокращения числа административного и управленческого персонала. В Концепции указан следующий порядок внедрения аутсорсинговых практик:
* разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для установления механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов (2006 год);
* пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов (2007 год);
* внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти и на региональном уровне (2008 год).
В качестве общих требований к созданию нормативной и методической базы аутсорсинга АУП в Концепции установлены следующие:
* разработка критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу;
* создание перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу;
* разработка и внедрение комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями (Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга и определить целесообразность продолжения их выполнения);
* разработка типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга;
* разработка процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов;
* разработка и реализация механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.
Реализация компонента "Аутсорсинг административно-управленческих процессов" в 2006 году
Согласно порядку внедрения аутсорсинговых практик, обозначенному в Концепции, задачами 2006 года по этому направлению были разработка и принятие нормативных правовых актов и методической базы для установления механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов.
Однако единая методическая и правовая база создана не была, в связи с чем федеральные органы исполнительной власти и субъекты РФ, заявившие на 2006 год проекты аутсорсинга, вынуждены были действовать самостоятельно по одному из двух направлений:
* Создавать собственную правовую базу для аутсорсинга и на её основе начинать пробное внедрение механизмов аутсорсинга (этап формализованного выбора объектов аутсорсинга в системе деятельности органов исполнительной власти);
* Отрабатывать элементы аутсорсинга на одном или нескольких конкретных объектах;
Следует дополнительно отметить нерациональные примеры понимания принципов и объекта аутсорсинга, которые не нашли поддержки ещё на этапе распределения средств первого транша финансирования.
* Выявление избыточных функций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти и передача на аутсорсинг (целевое значение определено в % от общего количества функций, что оправдано только в условиях наличия чётких критериев эффективности аутсорсинга, которые не были определены на момент проведения конкурса проектов)
* Передача на аутсорсинг стоматологических услуг (нет административных процессов);
В результате конкурсного отбора федеральную поддержку и софинансирование получили следующие проекты:
* Федеральные органы исполнительной власти:
* ФАС России (разработка методологии и сквозной анализ процессов)
* Минтранс России (анализ процессов в сфере документооборота)
* Росздравнадзор (разработка методологии)
* Субъекты РФ:
* Липецкая область (Развитие механизмов публичного обсуждения и аутсорсинг исполнения государственной функции заключения внешнеэкономических соглашений);
* Тверская область (Разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти);
* Республика Чувашия (Разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти);
* Саратовская область (Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в министерстве сельского хозяйства).
Основные результаты, достигнутые по направлению "аутсорсинг" в рамках деятельности федеральных органов исполнительной власти.
ФАС России
В процессе реализации проекта службой были разосланы информационные запросы во все федеральные органы исполнительной власти о практике аутсорсинга в этих органах, однако рациональность подобного мероприятия находится под большим вопросом, так как ФАС является одним из немногих органов власти, осуществляющих пилотные проекты в этой области и владеющий (как победитель конкурса) наиболее качественной технологией. Вместо отчёта органа власти по данному проекту представлен отчёт непосредственного исполнителя (Автономная некоммерческая организация "Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства"), что не позволяет сделать какие-либо выводы о том, насколько результаты используются заказчиком.
В качестве образца лучшей практики можно отметить классификацию административно-управленческих процессов в соответствии с типами Управлений ФАС России и характером полномочий ФАС России:
1) Процессы, связанные с реализацией ФАС России законодательных полномочий и принятием нормативно-правовых актов в своей сфере деятельности.
2) Процессы, связанные с реализацией полномочий по правоприменению, в том числе реализацией: * контрольно-надзорных полномочий, то есть полномочий по контролю за соблюдением всеми субъектами рынка (в том числе государственными органами власти) законодательства о конкуренции;
* полномочий по толкованию нормативно-правовых актов, которые предполагают разъяснение субъектам рынка требований законодательства о конкуренции и тех решений, которые принимаются ФАС России; * полномочий по согласованию действий субъектов рынка.
3) Обеспечивающие процессы, связанные с реализацией распорядительно-организационных полномочий. К этой же группе относятся процессы по обеспечению взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов ФАС России. Данная классификация должна лечь в основу формирования различных подходов к организации аутсорсинга разных типов административных процессов.
Достаточно интересным является анализ "Соглашения об уровне услуг" как базового документа аутсорсингового контракта. Однако для получения конечных выводов необходимо ознакомиться с Соглашениями об уровне услуг, разработанными для пилотных процессов ФАС, выводимых на аутсорсинг.
Несомненную ценность представляет графическая реализация ряда рекомендаций по построению системы аутсорсинга в ФАС:
* Схема факторов, учитываемых при принятии решения о передаче отдельных процессов на аутсорсинг;
* Схема реализации аутсорсинг-проекта в ФАС России;
* Схема уровней управления отношениями аутсорсинга.
По итогам реализации проекта в 2006 году был подготовлен проект ведомственного Приказа "Об организации открытых конкурсов по отдельным направлениям для обеспечения основной деятельности Федеральной антимонопольной службы":
* оказание транспортных услуг;
* выполнение работ по техническому обслуживанию копировально-множительной техники;
* выполнение работ по текущему ремонту служебных помещений;
* оказание услуг по обслуживанию эксплуатационных систем здания и нежилых служебных помещений службы;
* оказание услуг местной телефонной связи;
* предоставление услуг мобильной радиотелефонной связи;
* выполнение работ по техническому обслуживанию системы кондиционирования воздуха в помещениях службы;
* поставка авиационных и железнодорожных билетов.
Минтранс России
Согласно "Отчету Министерства транспорта Российской Федерации о проделанной работе в рамках реализации административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах" все работы находятся на стадии реализации и никаких результатов кроме заключения контрактов с непосредственными исполнителями не представлено.
Росздравнадзор Согласно отчёту, определены следующие административные процессы Росздравнадзора, подлежащие аутсорсингу:
* подбор персонала;
* организация обучения и тренинг персонала; * организация и ведение управленческого учета.
Механизм отбора из отчёта не ясен. Приложения не представлены.
В текстовой части отчёта описание работ и результатов проекта "Развитие системы аутсорсинга некоторых административно-управленческих процессов Росздравнадзора" отсутствует.
Основные результаты, достигнутые по направлению "аутсорсинг" в рамках деятельности субъектов РФ.
Липецкая область
Объектом для аутсорсинга выбрана совокупность административных процессов по реализации функции "Заключение внешнеэкономических соглашений", в связи с этим был разработан и утвержден административный регламент исполнения государственной функции по заключению соглашений Липецкой области об осуществлении внешнеэкономических связей по схемам: субъект РФ - субъект иностранных федеративных государств, субъект РФ - административно-территориальное образование иностранного государства, субъект РФ - орган государственной власти иностранного государства с согласия Правительства РФ, а также соглашений об осуществлении межрегиональных экономических связей по схеме: субъект РФ - субъект РФ.
Принято Постановление Правительства Липецкой области №201 от 29.12.2006 "Об утверждении регламента применения аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности". Данным постановлением был утвержден "Регламент применения аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности". Регламент содержит общую конструкцию системы аутсорсинга на уровне субъекта РФ с разделением полномочий "отраслевых" и "специализированного органа".
Однако данный регламент обладает рядом значимых недостатков, не позволяющих рекомендовать его в качестве типового:
* Отсутствие детализированного описание административных процедур (текст регламента - 3 страницы; описание управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности - 1 абзац);
* Эффективность аутсорсинга понимается как "объем финансовых средств, сэкономленных при передаче видов деятельности на аутсорсинг или изменение уровня удовлетворенности заявителей предоставлением переданной на аутсорсинг услуги (исполнением функции)". Это понимание явно не охватывает всей совокупности целей аутсорсинга, изложенной в этом же регламенте. Более того, данное понимание нуждается в инструментализации, в средствах измерения, в уточнении механизма расчёта издержек и выгод.
* В качестве объекта для аутсорсинга указан "вид деятельности - деятельность, осуществляемая штатными работниками исполнительных органов государственной власти, и направленная на организационное техническое обеспечение административно-управленческих процессов (например, обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, финансовый учет)". Такое понимание сужает возможности применения технологий аутсорсинга в области административных процессов, имеющих ключевое значение для реализации функций (экспертиза, аналитическая деятельность, работа с заявителями).
* Не указан орган, уполномоченный на оценку предложений о применении аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области.
Сведения о том, был ли регламент аутсорсинга в пилотном режиме апробирован на заявленной в проекте функции, областью непредставлены.
Республика Чувашия
Потенциальными объектами для аутсорсинга были выбраны административные процедуры, осуществляемые при реализации следующих функций и услуг:
* Государственная услуга по организации компенсационных выплат
* Государственная функция по подготовке информации о потребности в кадрах
* Государственная функция по организации отраслевых выставок, ярмарок.
Основной решаемой проблемой в данном проекте стала процедура и методология расчета стоимости совокупности административных процессов, отдаваемых на аутсорсинг.
На заседании Комиссии по проведению административной реформы от 4 августа 2006 г. утверждена Методика по определению себестоимости государственных и муниципальных услуг (функций), критериев их качества и полезности.
Несмотря на наличие недоработок (см. ниже), данная методика обладает значительным потенциалом для выбора её в качестве типовой, так как:
1. содержит чёткое и достаточно детальное описание этапов проведения аутсорсинга:
a. первый этап: определение целесообразности и возможности передачи функции (процессов, видов деятельности) подрядчику (исполнителю);
b. второй этап: выработка условий государственного контракта на поставку услуг в рамках аутсорсинга;
c. третий этап: организация и проведение конкурса по закупке услуг в рамках аутсорсинга в соответствии с процедурами, установленными Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
d. четвертый этап: управление государственным контрактом, предусматривающее постоянный мониторинг и оценку исполнения государственного контракта.
2. содержит детализированное описание порядка и методов расчета стоимости функций (включая формы для расчёта).
Среди недостатков методики, устранение которых необходимо при доработке до состояния типовой, можно отметить:
* оперирование понятием "Деловой процесс", что создаёт ненужную путаницу в объектах оценки себестоимости);
* несоответствие названия методики её содержанию, так как, к примеру, "организация разработки и внедрения системы аутсорсинга административно-управленческих процессов" не лежит в плоскости "определения себестоимости услуг и функций" Следует также особо отметить, что в отчёте Республики Чувашия содержится полный комплект материалов по заявленным пилотным услугам и функциям, включающий оценку наличия рынка, расчёт себестоимости, комплект конкурсной документации и т.д.
Саратовская область
Потенциальным объектом аутсорсинга была выбрана совокупность функций и административно-управленческих процессов Министерства сельского хозяйства Саратовской области.
Материалы отчёта в основном посвящены не технологии аутсорсинга, а практике реализации самой услуги по поддержке товаропроизводителей.
Из мероприятий, имеющих отношение непосредственно к аутсорсингу, согласно отчёту области:
o Определены передаваемые функции по контролю и юридические нормы разрешения процедур.
o Определена экономическая целесообразность внедрения системы аутсорсинга в Министерстве сельского хозяйства Саратовской области.
o Выявлено содержание функций, их соответствие нормативно-законодательной базе, возможности передачи на аутсорсинг.
Наиболее значимым результатом (согласно отчёту) стала организация деятельности информационно-консультационных центров для поддержки сельхозтоваропроизводителей области в рамках федерального конкурсного проекта по аутсорсингу государственных услуг, комплектацию их необходимым оборудованием и штатом сотрудников, привлечение высококвалифицированных специалистов, оказывающих содействие сельхозтоваропроизводителям в решении производственных и социальных задач.
Однако какие-либо подтверждающие документы в отчёте отсутствуют, что не позволяет оценить качество и тиражируемость полученных результатов.
Тамбовская область
Разработка механизма передачи государственных функций или их частей в аутсорсинг осуществлялась без федерального софинансирования и не на проектной основе, то есть как часть плана по проведению Административной реформы в Тамбовской области в 2006-2008 гг.
Согласно Докладу в области подготовлены проекты постановлений администрации области "О механизме аутсорсинга в деятельности исполнительных органов государственной власти области", "О передаче административно - управленческих процессов и видов деятельности органов исполнительной власти области на аутсорсинг", методические рекомендации "Методика определения целесообразности передачи государственной функции на внешнее исполнение". В настоящее время, согласно информации в Докладе Тамбовской области, исполнительные органы государственной власти области определяют государственные функции или отдельные их части для передачи в аутсорсинг, а на конец I квартала 2007 года планируется первичный мониторинг эффективности передачи в аутсорсинг части функции по лицензированию образовательной деятельности. Более детальную оценку полученным результатам дать невозможно вследствие непредоставления более полного комплекта подтверждающих документов.
Тверская область
В Тверской области в рамках проекта по применению технологий аутсорсинга был проведён эксперимент по передаче на аутсорсинг пилотного административно-управленческого процесса "Обслуживание информационных сетей и компьютерного парка аппарата Губернатора Тверской области"
Представленный в приложении к отчёту "План проведения эксперимента по передаче на аутсорсинг пилотного административно-управленческого процесса" предполагает проведение эксперимента в январе 2007 года, в связи с чем нельзя провести оценку полученных результатов (не представлены документы).
В рамках проекта был разработан проект Постановления администрации Тверской области "Об аутсорсинге административно-управленческих процессов, осуществляемых исполнительными органами государственной власти Тверской области". Данный проект содержит описание достаточно комплексной и цельной системы аутсорсинга:
o Порядок оценки целесообразности передачи на аутсорсинг исполнения отдельных административно-управленческих процессов:
* разработка и согласование модифицированной схемы исполнения АУП;
* формирование плана мероприятий по доведению текущего исполнения АУП до разработанной модифицированной схемы;
* определение экономической целесообразности передачи исполнения АУП на аутсорсинг;
o Порядок осуществления мониторинга административно-управленческих процессов, исполнение которых передано на аутсорсинг
Основными преимуществами данного проекта Постановления являются:
* Взаимосвязь аутсорсинга и оптимизации административно-управленческих процессов;
* Детализированное описание порядка оценки целесообразности передачи на аутсорсинг.
К недостаткам проекта Постановления можно отнести следующее:
* Под административно-управленческим процессом (далее - АУП) понимается комплекс взаимосвязанных операций (функций), направленный на обеспечение (обслуживание) деятельности одного или нескольких исполнительных органов государственной власти Тверской области, напрямую не связанный с реализацией государственных функций. Это значительно сужает область аутсорсинга, заявленную в Концепции, так как данное ограничение там отсутствует. * В структуре проекта Постановления присутствует Методика определения рыночной цены исполнения административно-управленческого процесса; данный компонент внутренне противоречив, так как рыночная цена определяется не по методике, а рынком;
* "Порядок осуществления мониторинга административно-управленческих процессов, исполнение которых передано на аутсорсинг" прописан не детально.
Анализ состояния ИТ-аутсорсинга в России, в том числе места ИТ-аутсорсинга в проектах административной реформы7
Был проведён анализ состояния и перспектив ИТ-аутсорсинга и с позиции организации, участвующей в предоставлении аутсорсинговых услуг и оценивающих данный вид бизнеса с точки зрения рыночных перспектив, и с позиции организации, передающей часть своих функций на аутосорсинг.
Текущее состояние дел и особенности ИТ-аутсорсинга в России
Текущее состояние дел в области ИТ-аутсорсинга в России в целом и в сегменте ОГИВ в частности, характеризуется, прежде всего, различным пониманием самого понятия "аутсорсинга", что приводит к неоднозначности как в оценке реализованных услуг, так и перспектив развития аутсорсинга. Основные расхождения связаны с пониманием того, какая именно деятельность может передаваться на аутсорсинг (основная, неосновная, второстепенная и пр., что связано с различными видами аутсорсинга) и следует ли понимать под аусорсингом выполнение разовых услуг внешними организациями в соответствии с заключенным контрактом (или проектную деятельность). Мы в дальнейшем будем использовать понятие "аутсорсинг" в самом общем случае, а именно как способ оптимизации деятельности ОГИВ за счет сосредоточения на основной деятельности, определяемой соответствующей нормативно-правовой базой, и передачей непрофильных функций внешним специализированным компаниям. В связи с тем, что аутсорсинг можно рассматривать как определенную схему оказания услуг, при которой внешней компании передается процесс, постоянно присутствующий в ОГИВ, то отношения аутсорсинга характеризуются длительным характером, а контракт заключаются, как правило, на несколько лет (в условиях развитого рынка аутсорсинговых услуг).
Соответственно, ИТ-аутсорсинг связан с передачей внешней организации всех или части ИТ-функций, которые почти всегда можно считать непрофильными для ОГИВ. При этом речь идет не о разовом оказании услуг, а о непрерывном предоставлении заранее специфицированного, в том числе и на качественном уровне, ИТ-сервиса.
Особенностью для России является тот факт, что в советское время многие министерства располагали хорошо оснащенными вычислительными центрами, которые перешли "по наследству" новым министерствам и ведомствам. Решение о модели их дальнейшего использования, наиболее эффективного для самих министерств и ОГИВ в целом, впереди.
В отношении оценки объема ИТ-аутсорсинговых услуг и темпов их роста также имеется определенное расхождение. Так, по многократно цитируемой в российской прессе оценке [например, 2], компания IDC оценивает российский аутсорсинг всего в 2% общего объема ИТ-рынка, но прогнозирует, что до 2008 года рынок ИТ-аутсорсинга будет расти в среднем на 41 % ежегодно. Вместе с тем многие российские специалисты не так оптимистичны и ожидают существенный рост аутсорсинговых проектов только через два-три года.
Соответственно, на долю ИТ-аусорсинга для ОГИВ приходится совсем малая часть рынка, что позволяет говорить лишь о зарождении такого рода ИТ-услуг. Вместе с тем проекты по передаче на аутсорсинг как административно-управленческих процессов, так ИТ-процессов, обеспечивающих их исполнение, активно поддерживается на государственном уровне, например, в рамках Концепции административной реформы в РФ.
Следует отметить, что отсутствие на сегодняшний день устоявшейся модели ИТ-аутсорсинга, равно как и набора стандартных услуг, связано с тем, что уровень зрелости АУП в различных ОГИВ сильно различаются. Формирование, регламентация и рассмотрение путей реализации АУП, в том числе с использование ИТ-технологий, только начинает приобретать целенаправленный характер в рамках реализуемой административной реформы. Поэтому важнейший для аутсорсинга вопрос выделения, формализации и оценки стоимости предоставляемых государственных услуг и используемых для их поддержки ИТ-технологий, в настоящее время только начинает "обкатываться" на практике. Вместе с тем следует отметить, что наряду с экономической эффективностью для ОГИВ при рассмотрении вопросов о передаче функций на ИТ-аутсорсинг не меньшее значение имеет критерий эффективности предоставления государственных услуг (за счет использования более эффективных и отвечающих современному уровню развития ИТ-технологий).
Важной тенденцией является то, что ИТ-аутсорсинг начинают рассматривать не просто как способ сократить затраты, но как возможность более эффективно этими затратами управлять, изменять их структуру, гарантировать стабильно высокое качество предоставления государственных услуг и сервисов, снизить риски сбоев в IТ-системе. Соответственно, растут и требования к качеству предоставления услуг со стороны внешних исполнителей. В этом как раз и проявляется основное отличие аутсорсинга от проектной деятельности, которое заключается в высокой степени организации бизнес-процессов аутсорсера. Процессы аутсорсера должны быть настолько хорошо выстроены, чтобы иметь возможность постоянно предоставлять высокое качество услуг, всем существующим на текущий момент клиентам (в особенности это актуально для ОГИВ, имеющим важную социальную составляющую своей деятельности). Кроме этого, эффективная организация бизнес-процессов аутсорсера является и залогом снижения общих затрат аутсорсера, что в свою очередь определяет темпы дальнейшего роста сектора вообще и ИТ-аутсорсинга для ОГИВ в частности.
Поскольку рынок ИТ-аутсорсинга для ОГИВ находится в самом начале своего формирования (как по спросу на услуги, так и по их предложению со стороны ИТ компаний), то на текущий момент можно лишь обозначить возможные направления его развития. В зависимости от поставленных целей, ОГИВ могут использовать одну из трех основных моделей аутсорсинга:
* полный аутсорсинг, предполагающий наличие контракта с единственным внешним поставщиком услуг;
* мультисорсинг, состоящий в аутсорсинге избранных ИТ-функций или бизнес-процессов, и предполагающий наличие контракта с несколькими поставщиками услуг;
* инсорсинг, сводящийся к выделению ИТ-департамента в отдельную организационную единицу с автономным управленческим и финансовым учетом.
Все модели взаимосвязаны и имеют свои плюсы и минусы. Так, например, в числе минусов мультисорсинга - увеличение издержек на заключение соглашений с несколькими компаниями и возможные трудности с интеграцией различных аспектов ИТ-инфраструктуры. Плюсом является получение качественного сервиса по каждому из аутсорсинговых направлений. Достаточно вероятным является сценарий, при котором ОГИВ заключает первичный контракт на ИТ-аутсорсинг одной из своих ИТ-функций, например, поддержки серверного оборудования, а далее по его результатам за год и в соответствии с возможностями поставщика услуг рассматривает вопрос о расширении контракта (при наличии соответствующей нормативно-правовой базы), либо о привлечении нового поставщика, например для поддержки сетевой инфраструктуры. Следует отметить, что инсорсинг, также рассматривается рядом отечественных специалистов как возможный сценарий постепенного перехода ОГИВ к полному ИТ-аутсорсингу. При этом важную роль может сыграть наличие ряда ведомственных ВЦ, а также существующая практика формирования федеральных и региональных информационных центров.
Необходимо отметить еще один важный момент, а именно готовность ОГИВ к передаче части своих ИТ-функций на аутсорсинг. Здесь, в определенной степени можно говорить о разделении ответственности между заказчиком и исполнителем (аутсорсером), поскольку аутсорсинг подразумевает передачу "на сторону" определенного ИТ-процесса, напрямую влияющего на эффективность поддержки основной деятельности ОГИВ. В связи с этим от заказчика, несомненно, потребуется определенные усилия по управлению и контролю деятельности аутсорсера в соответствии с согласованным между контрагентами уровнем предоставления услуг.
Также, готовность ОГИВ к передаче части своих ИТ-функций на аутосорсинг определяется степенью формализации АУП, для поддержки которых должны использоваться ИТ-технологии, и степенью формализации самих ИТ-процессов, что позволяет четко описать требуемые ИТ-сервисы, провести полный учет всех расходов, сравнить их с затратами при передаче процессов на аутсорсинг и определить целесообразность их дальнейшего выполнения.
В случае оценки собственных усилий на поддержку ИТ-процессов, основная опасность лежит в правильности расчетов. Нужно помнить, что прямые затраты являются лишь частью от общей стоимости решения, и значительная часть приходится на косвенные факторы. Для корректного расчета АУП должны быть четко выстроены и формализованы, а кроме того, должен иметься опыт реализации подобных расчетов и их подтверждение практикой.
Как тенденция, аутсорсинг действительно позволяет снизить затраты. Но это будет возможно только при условии предоставления аутсорсером большого объема стандартизованных услуг или др. словами - при определенной степени зрелости рынка услуг ИТ-аутсорсинга. Как уже отмечалось выше, аутсорсинг следует рассматривать не просто как способ сократить затраты, а в более широком смысле, в первую очередь, как инструмент управления ценой и качеством ИТ-услуг, обеспечивающих эффективную поддержку исполнения административно-управляющих процессов ОГИВ.
Ниже приводится краткий анализ достигнутых результатов по некоторым региональным и федеральным ОГИВ. Основной вывод заключается в том, что в ОГИВ проведена необходимая работа по решению перечисленных выше задач, что привело к лучшему пониманию аутсорсинга и путей его реализации, однако в части ИТ-аутсорсинга значимых практических результатов пока достигнуто не было. Тем не менее, данный этап следует рассматривать как необходимый и важный этап в формировании российского рынка ИТ-аутосорсинга.
Тверская область
Основной вывод, который можно сделать по итогам данного эксперимента: если услуги, передаваемые на аутсорсинг и требования к качеству их выполнения специфицированы недостаточно четко, то полученные предложения могут не соответствовать ожиданиям заказчика (в частности, предложения, поступившие от ИТ-компаний имеют большой разброс цен).
Вместе с тем тверской эксперимент по передаче ИТ-функций ОГИВ на аутсорсинг является чуть ли не единственным, который доведен до данной стадии и который предполагается завершить в конце 2007г. проведением конкурса на выбор ИТ-аутсорсера (на 2008г.).
Липецкая область
Следует отметить, что среди утвержденного перечня административно-управленческих процессов, которые планировалось передать на аутсорсинг в I полугодии 2007 года, ИТ-процессы отсутствуют. Тем не менее, с точки зрения ИТ-аутсорсинга представляет определенный интерес общий контекст рассмотрения проблемы и предложенные решения, которые могут быть использованы на практике при рассмотрении вопросов о передаче на аутсорсинг ИТ-функций ОГИВ.
Чувашия
В соответствии с материалами проекта, аутсорсингу подлежат в первую очередь функции (государственные услуги, процессы, виды деятельности), если: * функции (услуги, процессы, виды деятельности) не являются исключительно государственными (например, все обеспечивающие услуги); * существует рынок (в том числе существует единственная организация, за исключением органа исполнительной власти, предоставляющая подобные услуги) * стоимость осуществления функций (оказания услуг) органом исполнительной власти выше или аналогична стоимости осуществления данных функций сторонней организацией. В отдельных случаях допустимым является ситуация передачи на аутсорсинг функций (услуг, процессов, видов деятельности), стоимость осуществления которых в рамках органа исполнительной власти ниже, чем у потенциальных иных поставщиков. Таким образом, обеспечивается презумпция рыночного предоставления услуг. Следует отметить, что данное определение цели аутсорсинга в данном проекте, соответствует текущему представлению об ИТ-аутсорсинге российского ИТ-сообщества. В условиях неразвитости рынка ИТ-аутсорсинга акцент на обеспечение качества предоставления государственных услуг (посредстовм внедрения современных ИТ-технологий) является наиболее продуктивным. Важным (с точки зрения ИТ-аутсорсинга) является и перечень факторов, влияющих на принятие решения о передаче процессов исполнения государственных функций на аутсорсинг:
* фактор значимости функции: относится ли данная функция (процесс) к стратегическим (основным) функциям органа исполнительной власти или к не основным или вспомогательным функциям (процессам);
* ресурсные факторы: перераспределение ресурсных возможностей органа исполнительной власти в направлении реализации наиболее значимых целевых программ;
* стоимостной фактор: уменьшение затрат на осуществление процессов и исполнения государственных функций;
* временной фактор: сокращение времени осуществления процессов и исполнения государственных функций;
* фактор качества: выявление государственных функций, качество исполнения которых органом исполнительной власти требует улучшения, или исполнение которых с требуемым уровнем качества силами сотрудников органа исполнительной власти является невозможным; Расчет стоимости функции (услуг) в соответствии с разработанной методикой предлагается осуществлять в несколько этапов:
* Определение функции (услуги), подлежащей аутсорсингу и входящих в нее деловых процессов (видов деятельности, операций); * Определение прямых затрат на осуществление функции (оказание услуги, осуществления вида деятельности, операции), подлежащей аутсорсингу;
* Определение накладных затрат; * Определение базы распределения накладных затрат; * Отнесение накладных затрат на функции (услуги);
* Определение полной стоимости выполнения функции (оказания услуги);
Данный подход в целом может быть рассмотрен и при расчете услуг на ИТ_аутсорсинг, поскольку базируется на общем подходе к расчету стоимости услуг (для ИТ-услуг обычно используется термин "общая стоимость владения" тем или иным ИТ-процессом).
Для возможности выделения и описания ИТ-процессов они должны быть проанализированы и описаны с точки зрения общего подхода на уровне сервисов. Для этого целесообразно использовать сложившиеся и хорошо зарекомендовавшие себя практики, такие как, например, ITSM/ITIL, в которых деятельность подразделения ИТ рассматривается с точки зрения предоставления услуг.
ФАС России
Практика использования ИТ-аутосрсинга в ФАС России состоит в основном в передаче на аутсорсинг поддержки и сопровождения приложения ведомственной электронной почты и вэб-сайта Службы. При этом Компания "Гарант" осуществляет разработку и наполнение специального раздела сайта - "Законодательство и документы".
В настоящее время территориальных органах ФАС России прослеживается явная нехватка системных администраторов, поэтому обслуживание ИТ-инфраструктуры зачастую осуществляется путем найма консультантов, периодически осуществляющих данные функции, однако обслуживание ИТ-инфраструктуры во многих территориальных органах все еще находится на низком уровне. Вследствие этого в центральном аппарате прорабатывается возможность передачи функций по поддержке ИТ-инфраструктуры ЦА и всех территориальных органов одной организации-аутсорсеру. Это позволит следить за качеством поставляемых услуг, ставить единую задачу поставщику услуг, что значительно сократит издержки на взаимодействие с каждым органом. Кроме того, организация-аутсорсер может проводить удаленное администрирование и мониторинг данных сетей. Следует отметить, что в отчетных материалах по проекту отсутствуют предложения по методике расчета услуг по аутсорсингу, а кроме того, часть функций, относимых к ИТ-аутсорсингу, в соответствии с общепринятым пониманием, к нему не относятся, например, периодические заказные разработки ПО. Данные работы не прописаны в рамках функциональных обязанностей ИТ-подразделения и выполняются обычно в рамках разовых проектных работ, передаваемых ИТ-компаниям на основе проведенных конкурсов (тендеров), в том числе и в рамках ФЦП программы "Электронная Россия".
РАЗДЕЛ II. КОНЦЕПЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ АУТСОРСИНГА АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ.
Концепция проведения аутсорсинга административных процессов в органах государственной власти (с целью соблюдения сплошного характера текста) вынесена в Приложение 1 к данному отчёту.
В итоговую версию Концепции вошли разделы:
1. Необходимость и предпосылки внедрения механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов в деятельность органов исполнительной власти.
2. Место аутсорсинга в системе мероприятий по реализации административной реформы и иных мероприятий в рамках повышения качества государственного управления
3. Цели и основные направления оптимизации при использовании аутсорсинга в деятельности органов власти
4. Принципы и методические рекомендации по обоснованию целесообразности и эффективности аутсорсинга для анализируемых административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти
5. Система организационных мероприятий по построению и развитию целостной системы аутсорсинга АУП
6. Порядок и механизмы финансирования аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Некоторые подготовленные согласно техническому заданию компоненты (см. список ниже) в итоге стали элементами проекта Постановления Правительства РФ "О применении аутсорсинга административно-управленческих процессов в государственных органах исполнительной власти", приведённого в Приложении 2 к данному отчёту:
* Предложения по категоризации функций и административно-управленческих процессов в зависимости от специфики технологии и принципов их аутсорсинга. В том числе для реализации аутсорсинга административных процедур, реализуемых с использованием ИКТ:
* Принципы построения организационной структуры управления аутсорсинговыми инициативами в системе органов исполнительной власти, а также в рамках отдельного органа исполнительной власти
* Описание совокупности статусов и полномочий типовых участников процесса аутсорсинга (на основании фиксации ответственности за правовую, экономическую, управленческую, социологическую, финансовую составляющие).
Проекты нормативных правовых и ведомственных актов, позволяющих внедрить механизмы аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, в частности:
Типовая программа внедрения аутсорсинга административно-управленческих процессов в деятельность федерального органа исполнительной власти на 2008-2010 годы.
Проект нормативного правового акта [наименование субъекта Российской Федерации] "О применении аутсорсинга административно-управленческих процессов в государственных органах исполнительной власти [наименование субъекта Российской Федерации]",
представлены в Приложении 3 к данному отчёту.
Ещё два заявленных элемента Концепции ("принципы идентификации функций, при исполнении которых используется ИТ-поддержка", а также "принципы описания использования ИТ-приложений при реализации государственных функций и оказании государственных услуг") не вошли в итоговый текст соответствующего документа (из-за общесистемного, а не отраслевого характера последнего) и приведены ниже в данном разделе отчёта.
2.1. Принципы идентификации функций, при исполнении которых используется ИТ-поддержка;
В качестве одного из способов идентификации функции органов государственной власти, при исполнении которых используется ИТ - поддержка (процессов управления информационными технологиями), можно рассматривать предложенную компанией Accenture классификацию типов процессов, для которых подтверждена целесообразность их передачи на аутсорсинг .Данная классификация находит отражение в "пирамиде аутсорсинга", упомянутой ранее, при исследовании мирового опыта в рамках настоящей научно-исследовательской работы. Эту "пирамиду" мы будем рассматривать в информационно- технологическом срезе для органов государственной власти (ОГВ) (см. рис. 2)
Рисунок 2. "Пирамида аутсорсинга" компании Accenture в ИТ срезе для ОГВ
1) На нижнем уровне этой "пирамиды" находятся основные компоненты информационно технологической инфраструктуры (ИТ-инфраструктуры) ОГВ - это компьютерное, телекоммуникационное, технологического оборудования и системное программное обеспечение. В качестве основных процессов, передаваемых на аутсорсинг можно выделить:
* техническое обслуживание и мониторинг состояния серверного и активного сетевого оборудования, периферийных устройств и копировально-множительного оборудования;
* администрирование сети, сетевых операционных и почтовых систем;
* обеспечение резервного копирования и восстановления данных;
* обеспечение информационной безопасности, в т.ч. антивирусной защиты;
* обслуживание и администрирование средств телефонии, телекоммуникационного оборудования и каналов связи. Далее необходимо провести инвентаризацию и формализацию текущих характеристик выбранных элементов ИТ-инфраструктуры в части структуризации следующей информации:
* конфигурация оборудования или программ (точные спецификации); * ключевые даты заказа, поставки, инсталляции; * точное местонахождение элементов ИТ-инфраструктуры; * периоды наибольшей и наименьшей нагрузки; * степень зависимости основных процессов от работоспособности оборудования или программного обеспечения в периоды с разной нагрузкой; * оценка потерь качества при исполнении основных функций административных регламентов ОГВ в случае неработоспособности оборудования или системного программного обеспечения в периоды с разной нагрузкой. Если оборудование или системное программное обеспечение, которое предполагается отдать на внешнее обслуживание, напрямую влияет на работоспособность других элементов ИТ-инфраструктуры, то необходимо по этим элементам предоставить список взаимосвязанного оборудования или системного программного обеспечения.
2) Средний уровень представлен специализированным и прикладным программным обеспечением - так называемыми ИТ - приложениями, обеспечивающие возможность коллективной работы пользователей в рамках предоставляемых функциональных возможностей (электронная почта, документооборот, нормативно-справочная информация и т.п.). самостоятельно либо в рамках административного регламента. Основные процессы, передаваемые на аутсорсинг на этом уровне, можно разделить на два основных направления:
* Разработка и внедрение новых ИТ - приложений:
o решения на базе тиражируемых ИТ-приложений
o "готовые" ИТ-приложения и ERP-системы
o уникальные ИТ-приложения или решения на основе готовых компонентов, предназначенных для конкретной предметной области
* Поддержка работоспособности существующих в ОГВ ИТ-приложений
o персональные приложения или пакеты приложений, подобные MS Office, образовательное программное обеспечение и т.д.; o приложения для совместной работы пользователей, средства коммуникации и взаимодействия (приложения баз данных, электронная почта, программное обеспечение для телеконференций); o компоненты ERP-систем (расчет заработных плат, бухгалтерский учет и т.д.); o аналитические приложения; o системы электронного документооборота; o call- центры, Сервис Деск (Service Desk) или Help Desk;
o веб-приложения (порталы органов государственной власти, сайты) o и т.д.
Если на аутсорсинг будут передаваться разработка ИТ-приложений, то для выполнения работ необходимо предоставить техническое задание в соответствие с требованиями ГОСТ 34 или 19 серии.
Если на аутсорсинг передается поддержка работоспособности существующих ИТ-приложений, то для выполнения работ необходимо предоставить полную проектную документацию на передаваемое ИТ-приложение, включая документы, характеризующие:
* Время доступности приложения, допустимое время приостановки работоспособности при проведении профилактических и ремонтных работ (режимы функционирования)
* Регламенты обслуживания и параметры доступа для администрирования системы
Если ИТ-приложение(-я), которое предполагается отдать на внешнее обслуживание, напрямую связано с работоспособность каких-либо элементов ИТ-инфраструктуры, то необходимы также следующие сведения:
* список взаимосвязанного оборудования или ПО; * конфигурация оборудования или программ (точные спецификации); * параметры взаимодействия между компонентами (производительность персонального компьютера,производительность сервера, производительность ЛВС)
* точное местонахождение элементов ИТ-инфраструктуры; * периоды наибольшей и наименьшей нагрузки;
* степень зависимости основных процессов от работоспособности оборудования или программного обеспечения в периоды с разной нагрузкой оценка потерь качества при исполнении основных
Выше приведенная информация также может быть получена из проектной документации на ИТ-приложение.
3) На верхнем уровне находятся ИТ-процессы, которые рассматриваются как последовательности работ, в которой множество ИТ-объектов, составляющих данный ИТ-процесс, хранятся в логически едином и согласованном хранилище данных. Или, другими словами, взаимосвязанный набор программно-аппаратных средств, реализующих интеграционную технологию и представляющий собой среду электронного взаимодействия его участников, порядок взаимодействия которых в органах государственной власти определяет административными регламентами.
Этот уровень базируется на двух предыдущих по возможным типам услуг, объединяет и расширяет услуги предыдущих уровней, передаваемых на аутсорсинг. Он представлен технической поддержкой оборудования и сопровождением приложений (включая системные приложения класса интеграционных платформ), мониторингом работоспособности компонент и процесса в целом:
* телекоммуникационная инфраструктура,
* различные информационные системы ОГВ или набор приложений, связанных единой интеграционной платформой
* вычислительная инфраструктура,
* инфраструктура хранения данных,
* система обеспечения информационной и технической безопасности, * каналы связи и сетями передачи данных
* и т.д.
Так как все выше перечисленные ИТ-процессы состоят из последовательности работ, выполняемых в рамках взаимосвязанных ИТ-объектов, то при принятии решения о передачи их стороннему исполнителю, необходимо иметь исчерпывающие сведения о каждом из них, то есть предоставляемая информация будет аккумулировать в себе все данные, необходимые при передачи на аутсорсинг ИТ- приложений и ИТ- инфраструктуры, а также потребует дополнительных сведений об интеграционных платформах (ИП), позволяющей осуществлять совместную работу всех приложений в части
* регламентов обслуживания и параметры доступа для администрирования системы;
* проектной документации по ИП.
При принятии решения о передачи на аутсорсинг каких-либо процессов управления информационными технологиями ОГВ, относящимися к одному из уровней "Пирамиды аутсорсинговых инициатив", важно также учитывать уровень зрелости ИТ - инфраструктуры ОГВ. Как отмечено в "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" на настоящий момент уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В ФЦП "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" также говорится о недостаточном уровне развитие ИКТ в области государственного управления и неготовность органов государственной власти к применению эффективных технологий управления и организации взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами. Отсутствует целостная информационная инфраструктура и эффективная информационная поддержка рынков товаров и услуг, в том числе в сфере электронной торговли и уровень подготовки кадров в области создания и использования ИКТ остается крайне низким.
Следовательно, для того чтобы передавать процессы, находящиеся на верхних уровнях "Пирамиды" органы государственной власти должны обладать формализованными сведениями о существующих информационных технологиях базового уровня (элементах ИТ- инфраструктуры). В своих исследованиях Gartner приводит характеристики уровней зрелости ИТ- инфраструктуры (Infrastructure Maturity Model) (см рис. 3), согласно которой можно оценить на сколько она отвечает потребностям обеспечения основных процессов и возможностям передавать на аутсорсинг более сложные процессы. Рисунок 3. Gartner Infrastructure Maturity Model (модель уровней зрелости ИТ-инфраструктуры)
* Базовый уровень (Basic) ИТ- инфраструктура базового уровня зрелости характеризуется наличием большого количества процессов, выполняемых вручную, минимальной централизацией управления, отсутствием (или непродуманностью) стандартов и политик безопасности, резервного копирования, управления образами систем, а также несоблюдением других стандартов ИТ. Нет четкого понимания деталей существующей инфраструктуры и знания того, какая тактика ее модернизации даст наибольший эффект.
Работоспособность приложений и служб в целом неизвестна из-за отсутствия подходящих инструментов и ресурсов. Механизма обмена накопленными знаниями между отделами нет. Находясь на базовым уровне развития ИТ- инфраструктуры, крайне сложно управлять своими средами, их расходы на управление персональными компьютерами и серверами чрезвычайно высоки, они легко уязвимы перед любыми угрозами безопасности, а основные процессы получают от ИТ очень малую выгоду. Любые обновления или развертывание новых приложений/ служб требуют больших усилий и затрат. На аутсорсинг возможно передавать только процессы управления ИТ- инфраструктурой.
* Стандартный уровень (Standardized) При переходе на стандартный уровень инфраструктуры появляются четко начальные разработки стандартов и политик в области ИТ, а также стратегии их применения, политикам безопасности и управлению доступом. Организации с инфраструктурой уровня Standardized эффективно используют преимущества базовых стандартов и политик, но все еще реагируют на проблемы, только когда они уже явно проявились. Обновления или развертывание новых приложений/служб требуют обычно умеренных усилий и затрат. Однако в органах государственной власти на таком уровне уже присутствует достаточно внятная база инвентарной информации об аппаратно-программном обеспечении. Защита от внешних угроз усиливается благодаря блокированию периметра сети, но внутренняя безопасность пока оставляет желать лучшего. Находясь на данном уровне появляется возможность передавать на аутсорсинг ИТ-приложения, а также некоторый ИТ-процессы, структура которых не является слишком сложной
* Рациональный уровень (Rationalized) На этом уровне зрелости ИТ-инфраструктуры существует полное понимание стратегической ценности этой инфраструктур. В защите основное внимание уделяется профилактическим мерам, и на любые угрозы безопасности организация реагирует быстро и предсказуемо. Существует база данных с исчерпывающей информацией об аппаратно-программном обеспечении, поэтому процесс передачи на аутсорсинг функций из любого уровня "Пирамиды" становится эффективным. Органы государственной власти становятся также способными к внедрению новых или альтернативных технологий, необходимых для решения новых задач или целей, выигрыш от достижения которых значительно перевешивает дополнительные расходы.
Последовательное перемещение по данным уровням помогает понять и впоследствии улучшить состояние ИТ- инфраструктуры, а также получить представление о том, как перейти от управления отдельными информационными ресурсами к управлению услугами, конфигурациями, изменениями и выработать единую система контроля качества ИТ. На рисунке 4 представлена зависимость передачи на аутсорсинг различных процессов в области информационных технологий от уровня развития ИТ- инфраструктуры.
Рисунок 4. Зависимость передачи на аутсорсинг различных процессов в области информационных технологий от уровня развития ИТ- инфраструктуры
То есть, только после того, как появится хотя бы начальное понимание стратегической ценности ИТ - инфраструктуры, ее характеристик, требуемые затрат на ее поддержку, уровня безопасности и гибкости в эксплуатации, только после этого можно говорить о передаче сторонним исполнителям более сложных функций высших уровней "Пирамиды". 2.2. Принципы описания использования ИТ-приложений при реализации государственных функций и оказании государственных услуг;
Формировании принципов описание использования ИТ-приложений при реализации государственных функций и оказании государственных услуг складывается из двух основных этапов: 1) Инвентаризация всех используемых в органах государственной власти ИТ-приложений. Для этого воспользуемся разработанной Мининформсвязи России "Анкетой по перечню сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти". Согласно данной анкете, в части описания ИТ-приложений необходимо заполнить ниже следующую таблицу. Указываемые денные потребуются для проведения аудита использования ИТ-приложений в деятельности ОГВ. Анкета построена по принципу выделения основных видов ИТ-приложений, как то:
o персональные приложения или пакеты приложений, подобные MS Office, образовательное программное обеспечение и т.д.; o многопользовательские приложения:
* приложения для совместной работы пользователей, средства коммуникации и взаимодействия (приложения баз данных, электронная почта, программное обеспечение для телеконференций); * компоненты ERP-систем (расчет заработных плат, бухгалтерский учет и т.д.); * аналитические приложения; * системы электронного документооборота; * веб-приложения (порталы органов государственной власти, сайты) * и т.д.
Таблица 2. Анкета Мининформсвязи России по перечню сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.
По центральному аппарату федерального органа государственной власти: Операционные системы: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Системы управления базами данных: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Стандартные офисные пакеты прикладного программного обеспечения: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Системы обмена сообщениями электронной почты и организации совместной (коллективной) работы: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Продукты антивирусной защиты: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Другие используемы программные продукты: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций По территориальным подразделениям федерального органа государственной власти: Операционные системы: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Системы управления базами данных: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Стандартные офисные пакеты прикладного программного обеспечения: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Системы обмена сообщениями электронной почты и организации совместной (коллективной) работы: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Продукты антивирусной защиты: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Другие используемы программные продукты: Наименование используемого программного обеспечения Количество инсталляций Сведения об информационных системах, обеспечивающих поддержку выполнения функций, закрепленных за федеральным органом государственной власти (по каждой системе отдельно)
Поддерживаемая информационной системой функция Наименование системы Основные задачи, решаемые информационной системой Основание - соответствующий нормативный акт - для создания и использования информационной системы Год внедрения информационной системы Наименования программных продуктов, используемых для реализации информационной системы Исполнитель проекта по созданию информационной системы Количество пользователей информационной системы за год, предшествующий представлению сведений Название структурного подразделения - основного пользователя информационной системы Содержание формируемого в рамках информационной системы информационного ресурса Сведения о сайтах федерального органа государственной власти в сети Интернет (веб-приложения)
№ Адрес сайта в сети Интернет Среднее количество ежедневных обращений Наличие системы публикации информации на сайте Регулярность обновления информации Наличие механизмов авторизации и персонализации пользователей Перечень предоставляемых через сайт услуг пользователям ежечасно/
ежедневно/
еженедельно/
ежемесячно/
ежегодно да/нет Сведения об используемых средствах обеспечения информационной безопасности:
Перечень программных средств разграничения доступа Производитель Наименование средства Количество Перечень программных средств шифрования при хранении данных Производитель Наименование средства Количество Наличие других программных средств, применяемых в целях защиты информации Производитель Наименование средства Количество 2) Описание функциональности многопользовательских ИТ- приложений также должно дополняться в соответствие с "Матрицей приложений".
подразделение функциональность Функциональность заполняется исходя из проектной документации в части описания информационной системы. По каждой из функций указывается ответственное за ее реализацию подразделение. Например, кадровая информационная система - функция учета кадров - ведется заместителем начальника отдела кадров.
РАЗДЕЛ III. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ЦЕЛЬЮ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПЕРЕЧНЯ ПРОЦЕССОВ И ФУНКЦИЙ, ПОДЛЕЖАЩИХ АУТСОРСИНГУ.
3.1. Перечень типовых административных процедур, подлежащих аутсорсингу.
Первоначально исполнителям проекта была поставлена задача по созданию (составлению) списка типовых процессов в рамках внутренней деятельности (по блокам: основные процессы, материально-техническое обеспечение, кадровые вопросы, финансы и бухгалтерия, юридическая поддержка, имущественный блок, ИТ-инфраструктура и т.д.) в максимальной степени детализации. При этом источниками информации были Положения о структурных подразделениях ФОИВ и органов власти субъектов РФ. В качестве дополнительной информации использовались данные о структуре "обеспечивающих" подразделений бизнес-организаций. Необходимость данного перечня была связана с проблемой определения приоритетных зон использования аутсорсинга АУП.
В результате был выявлен перечень типовых процессов8, состоящий из следующих основных блоков:
* основная деятельность ОИВ;
* кадровые вопросы;
* имущественный блок;
* юридический блок;
* материально-технический блок;
* блок ИТ-инфраструктуры.
В итоге в упомянутый перечень попали: В рамках основной деятельности ОИВ:
1. прием, регистрация, проверка комплектности входящих документов заявителей; 2. выдача решений (документов) заявителям;
3. формирование и контроль графика исполнения функции (управление очередью при получении государственной услуги);
4. проведение консультации специалиста-эксперта;
5. проведение экспертного исследования;
6. информирование о правовых актах в соответствующей сфере ведения (области) и консультирование по вопросам, входящим в компетенцию органа власти, в том числе связанным с оказанием государственных услуг;
7. ведение реестров и выдача информации, содержащейся в реестре (выдача выписок); 8. экспертная поддержка решений и функций органов власти в части методической и нормативной работы;
9. ведение сводно-аналитической работы;
10. управление целевыми программами и отдельными проектами (в том числе в отраслях социальной сферы);
Кадровые вопросы:
1. подготовка и внесение на рассмотрение руководства предложений по назначению, освобождению и перемещению работников ОИВ, оформление необходимых кадровых документов;
2. формирование резерва кадрового состава для замещения должностей гражданской службы в ОИВ;
3. формирование личных дел гражданских служащих и иную деятельность по обработке персональных данных и учету гражданских служащих;
4. ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих ОИВ, а также руководителей подведомственных ОИВ учреждений, их надлежащий учет и хранение;
5. ведение в соответствии с действующим законодательством реестра гражданских служащих ОИВ;
6. подготовка документов, необходимых для назначения пенсий гражданским служащим ОИВ, и представление их в соответствующие органы;
7. подготовка и распространение методических материалов по вопросам работы с персоналом для оказания помощи и консультирования руководителей структурных подразделений и гражданских служащих ОИВ;
8. оформление служебных командировок гражданских служащих ОИВ;
9. проведение конкурсов на замещение должностей гражданской службы;
10. вопросы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировок гражданских служащих ОИВ;
11. организация и обеспечение проведения аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих ОИВ;
12. предложения по вопросам утверждения штатного расписания ОИВ и внесения в него изменений;
13. составление графика отпусков сотрудников ОИВ;
14. оформление служебных командировок сотрудников ОИВ;
15. подготовка и оформление документов о временной нетрудоспособности, поощрений и наложений дисциплинарных взысканий;
16. осуществление подсчета стажа государственной службы и формирование соответствующих документов на установление надбавки к должностному окладу за выслугу лет работникам ОИВ;
17. подготовка и выдача сотрудникам ОИВ справок о трудовой деятельности;
18. подготовка материалов по заключению служебных контрактов или трудовых договоров;
19. создание списка должностей, обладающих той или иной степенью допуска к секретным документам и объектам;
20. оформление допуска к той или иной категории документов или объектов;
21. проверка сведений о соблюдении гражданскими служащими ограничений и запретов, установленных федеральными законами или другими нормативно-правовыми актами;
22. осуществление контроля над соблюдением трудового законодательства РФ и законодательства РФ о государственной гражданской службе в ОИВ;
23. оформление и выдача служебных удостоверений сотрудникам ОИВ;
24. подготовка предложений по учреждению и оформлению ведомственных наград;
25. подготовка необходимых документов по награждению государственными наградами для представления в Правительство РФ и Президенту РФ;
26. работа по совершенствованию структуры ОИВ, составлению штатных расписаний структурных подразделений ОИВ;
27. подготовка предложений по оплате и стимулированию труда сотрудников ОИВ, в том числе по установлению размеров должностных окладов, надбавок, ежемесячного денежного поощрения, предусмотренных системой оплаты труда, материальной помощи, премий;
28. проведение анализа текучести кадров и вопросов соблюдения трудовой дисциплины;
29. организация проверки сведений, сообщенных гражданами при поступлении на государственную гражданскую службу в ОИВ;
30. проверка соблюдения ограничений лицами, замещающими соответствующие должности в ОИВ. Имущественный блок
1. реализация на основе действующего законодательства РФ нормативных правовых актов в области управления государственным имуществом, закрепленным за ОИВ;
2. использование служебного автотранспорта для обеспечения деятельности руководителей и сотрудников ОИВ;
3. планирование и контроль использования служебного автотранспорта; 4. обеспечение взаимодействия с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом по вопросам учета, распоряжения и использования государственного имущества, закрепленного за ОИВ;
5. осуществление контроля эффективного использованием по назначению и сохранности государственного имущества, переданного в оперативное управление ОИВ, а также иного имущества, переданного ОИВ во временное безвозмездное пользование, в аренду иными юридическими лицами; 6. оформление необходимых документов для урегулирования в соответствии с действующим законодательством РФ имущественных и арендных отношений по зданиям, находящимся на балансе ОИВ, а также по земельным участкам, закрепленным за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования;
7. организация работы по проведению текущего и капитального ремонтов, а также, при необходимости, реконструкции в административных зданиях ОИВ;
8. Решение в установленном порядке вопросов обеспечения жильем работников ОИВ, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
9. Организация и координация работы по содержанию и текущему ремонту зданий и сооружений, находящихся на балансе ОИВ, 10. эксплуатация инженерно-технических систем административных зданий ОИВ;
11. выполнение работ по санитарно-коммунальному обслуживанию зданий и сооружений, переданных в оперативное управление или аренду ОИВ;
12. проведение планово-предупредительных и профилактических работ инженерно-технических систем административных зданий ОИВ;
13. обеспечение хранения, ведения, внесения в установленном порядке изменений и дополнений в техническую, эксплуатационную и иную документацию на административные здания, сооружения и инженерно-технические системы; 14. проведение организационных и технических мероприятий пожарной безопасности административных зданий и сооружений ОИВ;
15. обоснованию потребности капитальных вложений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов административного и социально-бытового назначения и иных зданий и сооружений;
16. осуществление в установленном порядке контроля за ходом строительства и капитального ремонта административных зданий и сооружений ОИВ;
17. подготовка предложений по отводу земельных участков под строительство административных зданий и прочих инженерных сооружений, необходимых для функционирования ОИВ;
18. проведение проверок и осмотров технического состояния основных фондов ОИВ и подведомственных организаций.
Юридический блок
1. Разработка либо участие в разработке проектов нормативных правовых актов различного уровня по вопросам, находящимся в ведении ОИВ;
2. Осуществление юридической экспертизы:
- нормативно-правовых актов ОИВ и подведомственных органов на предмет соответствия действующему законодательству;
- проектов приказов, инструкций, положений, правил, регламентов и других нормативных правовых актов ОИВ;
- договоров и государственных контрактов, заключаемых ОИВ; 3. Представление интересов ОИВ в различных судебных, правоохранительных и иных организациях по вопросам, находящимся в компетенции ОИВ;
4. Подготовка заключений по поступающим в ОИВ нормативно-правовым актам;
5. Подготовка решений об отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов ОИВ;
6. подготовка и проверка правильности оформления ОИВ и находящимися в его ведении органами материалов, представляемых на рассмотрение вышестоящим органам; 7. Осуществление в пределах своей компетенции учета, систематизации и хранения нормативно-правовых актов РФ и ОИВ; 8. Подготовка справочных материалов юридического характера для сотрудников и руководителей ОИВ; 9. Подготовка сборников нормативно-правовых актов по вопросам, находящимся в компетенции ОИВ;
10. Обобщение практики применения законодательства РФ и разработка предложений по его совершенствованию; 11. Регистрация договоров и государственных контрактов, заключаемых ОИВ;
12. Разработка и осуществление методического руководства правовой работой сотрудников и руководителей ОИВ и органов, находящихся в их подчинении;
13. Оказание правового содействия по вопросам, относящимся к компетенции ОИВ;
14. Отбор и направление нормативно-правовых актов ОИВ и подведомственных ему органов на регистрацию в Министерство юстиции РФ;
15. Осуществление или участие в работе по приему обращений граждан, различных организаций и других ОИВ и подготовке ответов заявителям;
16. Разработка и внедрение нормативных и методических документов, обеспечивающих единый порядок делопроизводства и документооборота в ОИВ;
17. Участие в разработке нормативных и методических документов по вопросам формирования учетной политики, ведения бухгалтерского учета и составления отчетности ОИВ и учреждениями, находящимися в его ведении;
18. Разработка и подготовка предложений по вопросам утверждения служебного распорядка, административных, должностных и других регламентов ОИВ;
19. Осуществление по поручению руководства ОИВ визовой поддержки работников ОИВ и представителей иностранных государств при осуществлении взаимодействия с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере.
Материально-технический блок
1. своевременный прием, регистрация, сканирование и доставку корреспонденции, поступающей в ОИВ; 2. подготовка, регистрация, сканирование и отправка исходящей корреспонденции находящимся в ведении ОИВ органам;
3. обеспечение организационно-технических мероприятий по проведению различных заседаний, собраний и других мероприятий ОИВ;
4. сканирование нормативно-правовых актов ОИВ и их дальнейшее размещение на сайте ОИВ;
5. материальный учет, распределение и обслуживание вычислительной и оргтехники;
6. оснащение ОИВ современными телекоммуникационными средствами и программными продуктами;
7. выполнение копировально-множительных работ по поручению руководства ОИВ и заявкам структурных подразделений ОИВ;
8. осуществление работ по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности ОИВ;
9. хранение и использование гербовых печатей и прочих атрибутов государственной власти;
10. обеспечение ОИВ средствами для хранения, размножения и ознакомления с информацией, представляющей государственную тайну, секретными документами, документами для служебного пользования;
11. организация работы по использованию служебного автотранспорта для обеспечения деятельности руководителей и работников ОИВ, планирование и контроль использования служебного автотранспорта;
12. организация протокольно-организационное обеспечение международных мероприятий, проводимых ОИВ;
13. обеспечение информационно-справочной работы по документам ОИВ;
14. участие в разработке государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, необходимых для функционирования ОИВ;
15. обеспечение условий для надлежащего хранения и учета материальных ценностей и расходных материалов, предназначенных для обеспечения деятельности работников ОИВ;
16. контроль за своевременностью и непосредственным проведение инвентаризации материально-технических средств и оформлением актов их списания;
17. размещение работников ОИВ и оснащения их рабочих мест необходимыми средствами и оргтехникой;
18. проведение мероприятий по материально-техническому обеспечению сотрудников ОИВ форменной одеждой;
19. осуществление социально-бытового обслуживания сотрудников ОИВ;
20. организация и проведение конкурсов на закупки продукции для обеспечения деятельности ОИВ и подведомственных организаций;
21. обеспечение установленного пропускного режима в административных зданиях ОИВ; 22. обеспечения работников ОИВ средствами мобильной связи, авиационными и железнодорожными билетами согласно штатному расписанию.
Блок IT-инфраструктуры
1. техническое обслуживание и мониторинг состояния серверного и активного сетевого оборудования, периферийных устройств и копировально-множительного оборудования;
2. администрирование сети, сетевых операционных и почтовых систем;
3. обеспечение резервного копирования и восстановления данных;
4. обеспечение информационной безопасности, в т.ч. антивирусной защиты;
5. обслуживание и администрирование средств телефонии, телекоммуникационного оборудования и каналов связи; 6. разработка и внедрение "новых" 9ИТ - приложений;
7. поддержка работоспособности "существующих" в ОИВ ИТ-приложений в том числе:
a. персональные приложения или пакеты приложений, подобные MS Office, образовательное программное обеспечение и т.д.; b. приложения для совместной работы пользователей, средства коммуникации и взаимодействия (приложения баз данных, электронная почта, программное обеспечение для телеконференций); c. компоненты ERP-систем (расчет заработных плат, бухгалтерский учет и т.д.); d. аналитические приложения; e. системы электронного документооборота; f. call- центры, Сервис Деск (Service Desk) или Help Desk;
g. веб-приложения (порталы органов государственной власти, сайты) 8. управление телекоммуникационной инфраструктурой;
9. управление различными информационными системами ОИВ или набор приложений, связанных единой интеграционной платформой;
10. обеспечение функционирования вычислительной инфраструктурой;
11. управление инфраструктурой хранения данных;
12. система обеспечения информационной и технической безопасности; 13. управление каналами связи и сетями передачи данных.
В соответствии с ограничениями по возможности категоризации (см. текст Концепции проведения аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах государственной власти), данный список трансформировался в узкий перечень характеристик приоритетных процессов, отражённый в проекте Постановления Правительства РФ "О применении аутсорсинга административно-управленческих процессов в государственных органах исполнительной власти" (Приложение 2 к данному отчёту). 3.2. Принципы формирования Реестра административных процессов, которые не могут быть переданы на аутсорсинг.
В соответствии с итоговым проектом Постановления Правительства "О применении аутсорсинга административно-управленческих процессов в государственных органах исполнительной власти" решение о нецелесообразности передачи АУП на аутсорсинг принимается индивидуально для каждого конкретного АУП и органа власти.
То есть, использование как позитивного, так и негативного (запретительного) перечня признано неоптимальным. Тем не менее, в правовом регулировании ряда зарубежных стан установлены те виды деятельности и процедуры, которые являются "исконно государственными", и обеспечивается, чтобы их исполнение не производилось частными подрядчиками.
Например, в США такие положения применяется в качестве ограничений к предмету контрактов, заключаемых органами власти в связи с реализацией государственных функций и услуг. Стоит отметить, что данные ограничения не распространяются на услуги по контрактам, заключённым высшими органами власти (в частности, и исполнительным, и законодательным). В число "функций, считающихся исконно государственными, или тех, которые должны рассматриваться как таковые" в США попали:
(1) непосредственное проведение уголовных расследований. (2) контроль за исполнением наказаний и осуществление функций, не связанных с арбитражем, а также других методов альтернативного разрешения споров. (3) командование вооруженными силами, особенно руководство военнослужащими, которые являются участниками вооружённых действий, групп поддержки или групп боевого и вспомогательного обеспечения.
(4) поддержание внешних связей и определение внешней политики. (5) установление направления политики агентств, например определение содержания и применимости правил и прочее.
(6) определение приоритетных направлений федеральных программ.
(7) руководство государственными служащими и контроль за их деятельностью.
(8) руководство и контроль за разведывательной и контрразведывательной деятельностью.
(9) утверждение должностных инструкций и норм производительности для федеральных служащих. (10) Определение государственной собственности, которая подлежит приватизации и условий, на которых она будет осуществляться. (11) В закупочной деятельности:
(i) Определение товаров или услуг, которые должны быть приобретены правительством; (ii) участие в голосовании любых советов по вопросу выбора источника закупок; (iii) утверждение любых контрактных документов, включая документы, определяющие требования, систему вознаграждений, а также критерии оценки; (iv) управление контрактами (в том числе внесение изменений в исполнение контракта и объёмы поставок, принятие мер на основе оценки работы подрядчика, и одобрение или отклонение продуктов или услуг); (vi) заключение и расторжение договоров; (vii) определение, является ли стоимость контракта разумной, распределяемой и допустимой; (viii) участие в голосовании советов по оценке производительности.
(12) Проверка и подтверждение информации, предоставленной агентствами на запросы, поданные согласно Закону о свободном доступе к информации (помимо рутинных запросов, которые в силу законов, правил, или политики учреждений не требуют серьёзного разбирательства); и рассмотрение ответов агентств на досудебное обжалование отказов предоставить информацию.
(13) проведение административных слушаний для определения годности лица для получения уровня доступа к информации. (14) утверждение Федеральных процедур лицензирования и проверок.
(15) определение бюджетной политики, руководства и стратегии.
(16) сбор, контроль и распределение взносов, отчислений, пошлин, штрафов, налогов и прочих государственных средств, если они не рассматриваются отдельным законом, как например 31 U.S.C. 952 (касающийся частных подрядчиков по сбору) и 31 U.S.C. 3718 (в отношении частных атторнеев, осуществляющих сборы), но не включая - (i) Сбор взносов, штрафов, пеней, расходов или других сборов от посетителей столовых, национальных парков и других аналогичных организаций или мероприятий, или у других лиц, если сумма, подлежащая сбору, легко рассчитывается или заранее определена, а собранные средства можно легко контролировать с помощью стандартных методов управления;
(ii). Повседневная проверка расписок и инвойсов
(17)контроль за счетами казначейства.
(18) управление государственными фондами. (19)Составление докладов Конгресса, ведение корреспонденции Конгресса, подготовка ответов агентств на доклады о ревизиях от Генерального инспектора, Управления подотчетности правительства, или иных федеральных проверочных организаций. Определенные услуги и действия, которые не считаются исконно государственными функциями, могут фактически попадать в эту категорию из-за характера функции, из-за поведения подрядчика при выполнении контракта, или особенностей того, как правительство управляет деятельностью подрядчика:
(а) Услуги, связанные с подготовкой бюджета, в том числе моделирование объёмов работ, поиск фактов, исследования эффективности, анализ затрат и т.д.
(б) Услуги, связанные с реорганизацией и планированием.
(в) Услуги, связанные с анализом, технико-экономическими обоснования, и вариантами стратегий, которые будут использоваться учреждениями при выработке политики.
(г) Услуги, связанные с разработкой регламентов.
(д) Услуги, связанные с оценкой деятельности другого подрядчика.
(е) Услуги, обеспечивающие планирование аквизиций.
(ж) Оказываемая подрядчиками помощь в контроле и регулировании исполнения контракта (например, когда подрядчик может повлиять на официальные оценки других подрядчиков).
(з) Предоставление подрядчиком технической оценки контракта.
(и) Осуществление подрядчиком поддержки в создании описания объёмов работ.
(к) Осуществление подрядчиком поддержки в подготовке ответов на запросы, поданные согласно Закону о свободном доступе к информации.
(л) Работа подрядчиков в любой ситуации, которая позволяет или может позволить им получить доступ к конфиденциальной коммерческой информации и / или любой другой конфиденциальной информации (кроме ситуаций, предусмотренных в Национальной программе промышленной безопасности, описанной в пункте 4.402 (b)).
(м) Предоставление подрядчиком информации о стратегии и постановлениях учреждения, например участие в конференции от имени агентства, проведение кампаний по связи с местным сообществом, или проведение учебных курсов агентства.
(н) Участие подрядчиков в любой ситуации, где можно было бы предположить, что они сотрудники или представители агентства.
(о) Обеспечение подрядчиками проведения инспекций.
(п) Предоставление подрядчиками юридических консультаций и толкования правил и законов для государственных чиновников.
(р) Осуществление подрядчиками специальных не правоохранительных и охранных функций, которые прямо не касаются уголовных расследований. К ним относятся: заключение под стражу, обеспечение безопасности транспорта и невоенной национальной безопасности.
3.3. Результаты идентификации функций и отдельных административных процедур, при исполнении которых используется ИТ-поддержка.
С учётом принципов идентификации и описания использования ИТ-приложений при реализации государственных функций и предоставлении государственных услуг, задача по идентификации функций фактически потеряла свою необходимость. Совершенно очевидно, что какой-либо уровень ИТ-поддержки присутствует в реализации абсолютного большинства функций и услуг. Это делает результаты идентификации абсолютно неприменимыми при формировании перечня приоритетных для передачи на аутсорсинг услуг и функций. Однако тем острее стоит вопрос об учёте (в процессе передачи на аутсорсинг административно-управленческих процессов, при исполнении которых используется ИТ-поддержка) следующих основных критериев целесообразности, специфичных именно для передачи соответствующего процесса ИТ-поддержки на исполнение сторонним исполнителям:
1. имеющиеся прецеденты и, соответственно, опыт передачи на аутсорсинг данного процесса
2. наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса и квалификацию персонала исполнителя и опыт оказания им услуг в данном направлении
3. подтверждение целесообразности передачи на аутсорсинг с учетом как прямых, так и косвенных расходов, а также достигаемого качества поддержки процесса 4. риски в сфере информационной безопасности
1) Имеющиеся прецеденты и, соответственно, опыт передачи на аутсорсинг данного процесса
По оценке Gartner Group, аутсорсинг в IT-сфере развивается нарастающими темпами, и в ближайшей перспективе его ежегодный прирост в мире достигнет 50%. Лидирующее положение на этом рынке занимают США и страны Западной Европы, в которых, по прогнозам, данный вид услуг в 2008г. будет оцениваться, соответственно, в 160 и 72 млрд. долл.
Не отстают и страны Азиатско-Тихоокеанского региона: рост спроса на IT-аутсорсинг здесь вызван стремительным расширением использования информационных систем, а также чрезвычайным прогрессом Интернета и электронной коммерции.
Стремительное развитие рынка IT-аутсорсинга обусловлено прежде всего тем, что аутсорсинг в сфере IT позволяет организациям снизить косвенные затраты (по данным Gartner Group, их сокращение достигает в среднем 30%). Вторая причина - высокое качество обслуживания, обеспечиваемое аутсорсинговыми компаниями.
В мировой практике спектр IT функций в ОГВ, передаваемых на аутсорсинг, чрезвычайно широк - от разработки и внедрения корпоративных информационных систем (КИС), обучения и поддержки пользователей до разработки IT-стратегии и аутсорсинга всей информационной инфраструктуры компании. К наиболее четко определенным и распространенным видам IT-аутсорсинга для них разные авторы и с разной степенью частоты упоминания относят следующие типы, изображенные на рисунке 5:
Рисунок 5. Основные направления развития ИТ-аутсорсинга на 2007-2008 год (Gartner)
Российская структура спроса IT-аутсорсинга практически копирует мировую, отличаясь разве что масштабами финансирования данного рода услуг и числом IT-аутсорсеров. Качественных критериев оценки выбора компании аутсрсера
2) Наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса и квалификацию персонала исполнителя и опыт оказания им услуг в данном направлении
При передачи на аутсорсинг процессов управления информационными технологиями необходимо оценить возможности предложения, способен ли частный сектор к оказанию данной услуги, а главное существует ли на рынке данной услуги конкуренция среди потенциальных компаний- аутсорсеров. Необходимо собрать информацию об услугах, предлагаемых аутсорсинговыми компаниями, и лидерах рынка IT-аутсорсинга, воспользовавшись сведениями общедоступных источников (Интернет, периодические печатные издания, рекламные проспекты фирм)
При оценке этого параметра желательно учитывать, чтобы негосударственная организация, с которой заключается контракт на оказание услуги (выполнение работы), имела опыт оказания данной услуги как минимум негосударственным потребителям. Этим обеспечивается высокое качество за счет совершенствования технологии оказания услуги на заказах негосударственных потребителей. 3) Подтверждение целесообразности передачи на аутсорсинг с учетом как прямых, так и косвенных расходов
Для оценки целесообразности передачи IT-функции на аутсорсинг рекомендуется сначала обратиться с запросом в аутсорсинговые компании о стоимости предоставляемых ими услуг на ту IT-функцию, которые, возможно, будет передана на аутсорсинг. При этом в запросе необходимо сформулировать минимальный необходимый набор требований к исполнителю. Для принятия того или иного решения полученные данные о стоимости услуг следует сопоставить с оценкой стоимости выполнения соответствующих работ внутри органа государственной власти Она складывается из трех основных составляющих:
* зарплаты IT-специалистов; * стоимости покупки или аренды оборудования и ПО; * общехозяйственных расходов (например, аренда и содержание помещений).
Но, следует иметь в виду, что применительно к ОГВ оценка расходов не будет решающим показателем, так как, как известно, объемы работы информационно-технических служб госструктур возрастают несоизмеримо с их штатной численностью. С введением электронных административных регламентов формализация рабочих процессов станет более детальной и потребует более обширных знаний. То есть штат ИТ- департамента недоукомплектован и при передачи на аутсорсинг стоит скорее руководствоваться критериями повышения исполнения тех же самых процессов, но уже силами сторонних исполнителей, стоимостная оценка будет лишь дополняющей к общей картине.
4) Риски в сфере информационной безопасности
Допуск к административным процессам органа государственной власти третьих лиц создает существенные риски в сфере информационной безопасности. Эти риски связаны как с возможностью потери информации, так и с возможностью ее разглашения по вине сотрудников провайдера услуг аутсорисинга. Это очень важный фактор, так как даже подписание специального соглашения об ответственности партнера по аутсорсингу за нарушение целостности или конфиденциальности информации органа государственной власти не является гарантией того, что этого не случится. Следующие за этим судебные разбирательства, и даже их успешное завершение, не могут компенсировать потери. В том числе и по этой причине органы государственной власти сегодня весьма настороженно относятся к возможности обработки своей внутренней информации третьими лицами.
Также следует отметить наличие таких рисков, как:
* Увеличение издержек при передачи второстепенных функций
* Снижение качества при недобросовестности аутсорсера
* Сопротивление собственного персонала
* Зависимость от одного поставщика.
3.4. Предварительное описание административных процедур, включающее описание использования ИТ-приложений (для 1-2 идентифицированных функций и административных процедур).
Предварительные описания составлялись по ходу работ для ряда потенциальных пилотных процессов и использовались при обсуждении с функциональным заказчиком.
В результате данные предварительные описания вошли в состав отчёта, содержащего обоснование выбора и описание функций и административно-управленческих процессов для передачи на аутсорсинг (раздел 5 данного отчёта).
РАЗДЕЛ IV. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ, РАСЧЁТЫ, РЕГЛАМЕНТЫ, ШАБЛОНЫ И ПРОЕКТЫ ДОКУМЕНТОВ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ АУТСОРСИНГА И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ХОДОМ ЕГО ВЫПОЛНЕНИЯ.
4.1. Методика оценки возможностей негосударственных организаций предоставить качественные услуги по исполнению административной процедуры в рамках аутсорсинга.
Методика оценки возможностей негосударственных организаций предоставить качественные услуги по исполнению АУП в рамках аутсорсинга предназначена для использования в рамках процедуры доказательства целесообразности передачи АУП на аутсорсинг.
1. Методология и принципы процесса выявления рынка услуг частных компаний по аутсорсингу административно-управленческих процессов в органах государственной власти
Потенциальная возможность передачи на аутсорсинг государственных функций и административно-управленческих процессов в первую очередь зависит от наличия, или возможности создания и поддержания, конкуренции среди значительного количества компаний-аутсорсеров, пожелавших предоставлять услуги аналогичного или лучшего качества с меньшими затратами в сочетании с жестким государственным мониторингом выполнения условий заключенного контракта.
Трудность процесса аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах государственной власти заключается в том, что на рынке может не оказаться частных компаний готовых к оказанию данных функций или услуг. А также существует риск того, что их количества будет недостаточно для поддержания необходимого уровня конкуренции, или же объем оказываемых ими услуг не будет соответствовать тому, который предполагается передать на аутсорсинг.
Поэтому начальным этапом создания концепции аутсорсинга административно-управленческих процессов является проведение маркетинговых исследований. Данные исследования позволят ответить на ряд основополагающих вопросов, и создадут своеобразный фундамент, на котором в дальнейшем будут строиться все остальные этапы исследования.
Методика выявления рынка услуг частных компаний по аутсорсингу административно-управленческих процессов в органах государственной власти необходима для оценки и анализа потенциальных возможностей рынка по оказанию государственных услуг или функций, а также для оценки уровня конкуренции и возможностей по снижению затрат и увеличению качества услуг для населения.
Целью маркетингового исследования является разработка предварительного списка компаний соответствующей квалификации, которые смогут принять участие в конкурсе на аутсорсинг. Проведение данного анализа позволяет уменьшить время, затрачиваемое на последующих этапах оценки целесообразности аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах государственной власти. В целях дальнейшего исследования под понятием рынка услуг по аутсорсингу понимается круг потенциальных поставщиков услуг.
Основными целями данной методики являются:
а. Оптимизация процессов анализа и оценки размеров рынка услуг по аутсорсингу, в том числе определение количества потенциальных компаний-аутсорсеров, а также оценка уровня развития рынка и его стабильности;
б. Определение уровня интенсивности конкуренции на рынке и возможностей для организации и проведения конкурса на право заключения контракта по оказанию государственных услуг населению частными компаниями;
в. Оценка технологических возможностей частных компаний к оказанию услуги, уровень ноу-хау, представляемый участниками рынка;
г. Разработка примерного перечня функций и административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг, на основе проведения сравнительного анализа объема и качества предоставляемых услуг в органах государственной власти и частных компаниях;
д. Определение предварительных требований, предъявляемых к частным компаниям при проведении конкурсов, в том числе относительно уровня качества услуг, уровня цен, соблюдения сроков и способность партнеров по аутсорсингу приспособиться к специфическим требованиям заказчика.
Исследование рынка услуг по аутсорсингу в целом проводится аналогично исследованиям других рынков. Однако необходимо учитывать ряд особенностей, определяемых как самой спецификой рынка аутсорсинговых услуг, так и особенностями данного процесса в государственном секторе.
2. Основные этапы исследования рынка услуг частных компаний по аутсорсингу административно-управленческих процессов в органах государственной власти
2.1. Выявление проблем и формулирование целей исследования
Первый этап состоит в определении основных целей и задач, предполагаемого исследования. Данный этап также можно назвать подготовительным, так как в его рамках разрабатывается теоретическая и методическая база последующей практической части работы.
Во-первых, исходным пунктом исследования рынка должно быть точное определение набора (совокупности) административно-управленческих процессов, для которых будут подыскиваться исполнители. Следует четко описать перечень административно-управленческих процессов, которые предполагается передать на исполнение частным компаниям, в том числе: состав административных действий (укрупненно), включаемых в административный процесс; определение юридического факта начала административного действия.
Во-вторых, необходимо обоснование передачи определенных государственных функций и услуг на аутсорсинг в соответствии с целями проводимой органами государственной власти политики, следует четко описать основные процедуры, в рамках которых проводиться аутсорсинг, на достижение каких целей он направлен.
Данная работа по описанию функций и административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг, а также согласованность с основными целями государственной политики, позволит сформировать теоретическую и методическую базу в виде программы исследования. В рамках этой программы нужно чётко определить объект, предмет и цель исследования, достижению которой должны быть подчинены все последующие действия.
Следует четко определить объект исследования. Основным объектом исследования должны стать предприятия (организации) и индивидуальные предприниматели, занимающиеся оказанием подобных услуг или имеющие потенциальную возможность взять на себя обязанности по её оказанию. Помимо частных компаний объектом исследования должны стать государственные предприятия, учреждения и прочие подразделения органов государственной власти, принимающие непосредственное участие в оказании государственной услуги или функции, в частности, осуществляющие анализируемый административно-управленческий процесс. Также следует разработать и описать основные характеристики объекта исходя из характеристик функций, передаваемых на аутсорсинг, объема и количества административно-управленческих процессов, и требований предъявляемых к ним со стороны потребителей.
В общем случае предметом исследования является потенциальная возможность частных компаний к оказанию государственных услуг, однако в каждом конкретном случае предмет исследования определяется исходя из целей и задач.
При проведении анализа рынка выделяют поисковые цели (помогающие выявить и конкретизировать проблему, выработать гипотезу или варианты решения проблемы); описательные цели (предполагающие уяснение и оценку ситуации, отдельных маркетинговых факторов и их комплексов); экспериментальные цели (предусматривающие проверку гипотез, предложенных вариантов решения проблем). Предполагается, что в целях получения более обоснованного исследования следует определить как поисковые, так описательные и экспериментальные цели исследования.
Далее необходимо определить задачи исследования, последовательное решение которых позволило бы достичь поставленной цели. В рамках проводимого анализа необходимо дать ответы на следующие вопросы:
1. Могут ли передаваемые на аутсорсинг административно-управленческие процессы быть доступны (уже доступны) для частного сектора.
2. Существует ли достаточное количество (более одного) поставщиков, способных и заинтересованных в организации данных административно-управленческих процессов, чтобы гарантировать конкуренцию на рынке.
3. Возможна ли четкая спецификация целей и конечного результата исполнения совокупности административно-управленческих процессов.
4. Возможно ли формирование системы показателей оценки качества исполнения административно-управленческих процессов для проведения мониторинга результативности.
5. Является ли экономичное предоставление организации передаваемых на аутсорсинг административно-управленческих процессов более оправданным, чем проведение контроля и организация отчетности.
6. Есть ли у частного сектора возможность быстрого внедрения процесса исполнения административно-управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу.
7. Существуют ли у государственных агентств и служб достаточные ресурсы и возможности для организации системы управления, контроля и мониторинга за контрактом.
Кроме того, в рамках подготовительного этапа исследования необходимо сформировать рабочие гипотезы. В данном случае рабочие гипотезы имеют вид предположений (версий) о том, какая ситуация сложилась на рынке поставщиков государственной услуги, возможна ли передача исполнения функции частным компаниям и другие гипотезы. Конкретные рабочие гипотезы формируются в зависимости от характера передаваемой на аутсорсинг совокупности АУП и прочих условий.
Наличие рабочих гипотез облегчает интерпретацию и систематизацию полученной в ходе исследования информации. То есть полученные данные группируются вокруг выдвинутых гипотез и способствуют либо их подтверждению, либо опровержению и формированию на их месте новых.
2.2. Предварительный системный анализ объекта исследования
Результатом данного этапа является ответ на вопрос, существует ли на рынке частные компании, обладающие необходимыми возможностями по оказанию функций и административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг.
На данном этапе необходимо преступить к непосредственному анализу рынка или маркетинговому исследованию.
Маркетинговые исследования - это систематический сбор и объективная запись, классификация, анализ и представление данных, относящихся к поведению, потребностям, отношениям, мнениям, мотивациям и т. д. отдельных личностей, предприятий, государственных учреждений в контексте их предпринимательской, экономической, общественной, каждодневной деятельности.
Основными этапами любого стандартного маркетингового исследования являются:
1. Выявление проблем и формулирование целей исследования;
2. Отбор источников информации;
3. Сбор данных;
4. Анализ собранной информации;
5. Представление полученных результатов в виде аналитических обзоров, таблиц, графиков, прогнозов, моделей принятия решений, рекомендаций и т.п.
На этапе предварительного системного анализа цели исследования должны носить поисковый или описательный характер. Поисковые цели могут предусматривать сбор каких-то предварительных данных, проливающих свет на проблему, а возможно, и помогающих выработать гипотезу. Описательные цели предусматривают описание определенных явлений, характеристик или закономерностей.
После разработки целей необходимо определить вид интересующей информации и пути ее наиболее эффективного сбора. Исследователь может собирать вторичные или первичные данные или те и другие одновременно.
Вторичные данные ― информация, которая уже где-то существует, будучи собранной ранее для других целей. Первичные данные ¾ информация, собранная впервые для какой-либо конкретной цели.
Как правило, исследования начинаются со сбора вторичных данных. Поэтому на данном этапе наиболее подходящим будет проведение систематизации и анализа вторичной информации об исследуемых предприятиях. Необходимо провести сбор общей информации о том, какие предприятия на данный момент занимаются оказанием услуги для населения, в том числе частные компании, определить соотношение долей государственного и частного секторов на рынке.
Первоначально следует собрать полную информацию о государственных предприятиях, учреждениях, службах или органах власти, непосредственно участвующих в оказании услуги или функции, передаваемой на аутсорсинг. Полезной будет любая внутренняя информация, начиная от размеров госструктуры, оснащенности необходимыми техническими средствами, сметы доходов и расходов и кончая - возможными отчетами о предыдущих маркетинговых исследованиях, если таковые проводились. Важным является определение того, сколько государственных предприятий (структурных единиц) участвует в оказании услуги, это повлияет на возможность их участия в конкурсе.
Кроме того, в рамках предварительного системного исследования следует провести сбор вторичных данных относительно опыта других департаментов или государственных служб, ранее осуществлявших аутсорсинг государственных функций или административно-управленческих процессов. Это необходимо для последующего обращения в данные органы государственной власти с целью проведения более глубокого исследования, анализа положительного опыта, выявления возможных ошибок и причин их появления. Данные исследования также позволят сконструировать точную картину процесса и технологии оказания услуги в органах государственной власти, что в последующем послужит базой для разработки требований к частным компаниям-аутсорсерам.
Во-вторых, следует определить потенциальных партнеров по аутсорсингу, то есть провести сбор вторичных данных относительно существования на рынке частных компаний. Источником информации относительно участников рынка могут быть каталоги фирм, профессиональная пресса, реклама, Интернет-ресурсы, предложения по аутсорсингу, возможно данные органов государственной власти о состоянии рынка, результаты проведенных ими маркетинговых исследований.
Собранная на данном этапе информация подлежит систематизации и анализу, предполагается извлечение из совокупности полученных данных наиболее важных сведений и результатов.
Главным итогом данного исследования должен быть ответ на вопрос о существовании на рынке потенциальных компаний-аутсорсеров и возможно составление списка предприятий, оказывающих данную государственную услугу или функцию на стороне.
Кроме того, предварительный системный анализ необходим для последующей адаптации инструментария исследования (опросного листа) относительно будущих респондентов, а также для соответствующей информационной и психологической подготовки интервьюеров к проведению эффективных (с точки зрения получения необходимой информации) бесед с респондентами.
Вторичные данные служат отправной точкой исследования. Они выгодно отличаются тем, что обходятся дешевле и более доступны. Однако нужных исследователю сведений может просто не быть либо существующие данные могут оказаться устаревшими, неточными, неполными или ненадежными. В этом случае придется с гораздо большими затратами средств и времени собрать первичные данные, которые, вероятно, окажутся и более актуальными и более точными.
2.3. Отбор источников информации и сбор данных для проведения более углубленного анализа рынка аутсорсинговых услуг
Следующим этапом данного исследования является отбор источников информации и сбор данных с целью проведения более углубленного анализа рынка услуг частных компаний по аутсорсингу административно-управленческих процессов в органах государственной власти.
Результатом данного этапа должно быть формирование необходимой информационной базы, позволяющей на основе её анализа судить об основных характеристиках рынка частных поставщиков, в том числе об уровне конкуренции на рынке.
Следует отметить, что необходимость реализации данного этапа исследования определяется результатами предыдущего предварительного системного анализа объекта исследования. В случае, получения отрицательных результатов относительно существования рынка частных компаний, дальнейшие исследования не проводятся.
Основным источником информации служит сбор первичных данных. Система сбора первичной информации предусматривает проведение специальных маркетинговых исследований. Их целью является получение дополнительных данных, связанных с решением конкретных маркетинговых задач.
Большинство маркетинговых исследований предполагает сбор первичных данных. К сожалению, в некоторых случаях сбор первичных данных сводится к разработке нескольких вопросов и отысканию ряда лиц, у которых можно взять интервью. На самом деле данные, собранные подобным образом, могут оказаться бесполезными или вводящими в заблуждение. Поэтому для сбора первичных данных следует разработать специальный план, с указанием методов исследования, орудий исследования, ареала, способов и субъектов сбора информации.
С учётом общей цели и задач, определяемых спецификой разрабатываемой методики, в качестве базового метода проведения маркетингового исследования предлагается использовать опрос.
В практике маркетинга применяются две основные формы опроса: анкетирование и интервьюирование.
При анкетировании опрашиваемый сам письменно отвечает на вопросы в присутствии анкетера или без него. По форме проведения оно может быть индивидуальным или групповым, очным и заочным (по почте).
Интервьюирование как форма опроса предполагает личное общение с опрашиваемым, при котором интервьюер сам задает вопросы и фиксирует ответы. По форме проведения оно может быть прямым (личным) и опосредованным (например, по телефону).
Точность результатов опроса, проводимого в любой форме, в значительной степени зависит от качества инструментария (анкеты или бланки интервью).
Анкета (или опросный лист) - это объединенная единым исследовательским замыслом система вопросов, направленных на выявление количественно-качественных характеристик объекта и предмета исследования. На первой странице анкеты - вводная часть. В ней указывается кто проводит опрос; с какой целью; дается инструкция заполнения анкеты. Далее в анкете располагаются контактные вопросы. Их задача - заинтересовать собеседника, ввести в курс изучаемых проблем.
Каждой поставленной задаче должен соответствовать блок основных вопросов, которые можно подразделить на закрытые и открытые. Закрытые вопросы предполагают выбор ответов из полного набора вариантов, проводимых в анкете. Открытые вопросы, в отличие от закрытых, не содержат подсказок, а рассчитаны на получение неформализованных ответов. Завершают анкету заключительные вопросы. Их цель - снятие психологического напряжения у респондента.
Для повышения качества анкет и успешного проведения с их помощью сбора данных маркетинга сформулирован ряд рекомендаций, которые могут быть весьма полезными при получении первичной маркетинговой информации.
Соблюдение принципиальных требований к формулированию вопроса:
1. вопросы должны быть простыми и понятными;
2. вопросы должны быть однозначными;
3. вопросы должны быть нейтральными (не поправлять ответ в определенную сторону).
Соблюдение принципов построения анкет:
1. порядок вопросов: от простых - к сложным, от общих - к специальным, от необязывающих - к деликатным;
2. сначала вопросы, устанавливающие доверие, затем вопросы по существу, затем, возможно, контрольные вопросы, в конце вопросы о личности.
Таким образом, опрос как метод получения первичной маркетинговой информации может быть проведен в различных формах и разновидностях, выбор которых определяется конкретными задачами и условиями исследования.
Кроме того, необходимо составить план выборки, который предполагает определение категории опрашиваемых, их количества и того, каким образом следует отбирать членов выборки. В рамках данного исследования основными целевыми группами являются частные компании и государственные предприятия и службы, предоставляющих интересующий набор услуг для населения. По мере возможности в состав выборки следует включить всех потенциальных партнеров по аутсорсингу (сплошной опрос), особенно если доля частного сектора не очень большая.
Логика данного этапа исследования аналогична предыдущему, с той лишь разницей, что предполагается более углубленное исследование. Первоначально необходимо сделать запросы в органы государственной власти, занимающиеся предоставлением услуги, с целью получения полного представления о процессе и технологии предоставления услуги. На основании этой информации формируются критерии, которым должны соответствовать частные компании, при их отборе на право участия в конкурсе.
Затем следует провести опрос представителей частных компаний. Результатом данного опроса будет формирование массива информации, анализ которой позволит судить о наличии у них необходимых возможностей и опыта для осуществления функций и полномочий, аналогичных тем, что предполагается вынести на аутсорсинг.
В ходе исследования следует обратить внимание на размеры компаний, время работы на рынке, объем и уровень услуг, предлагаемых потенциальными партнерами. Анализ данной информации позволит исключить те компании, которые не способны освоить требуемый объем работ. К примеру, если планируется передать на аутсорсинг работы, стоимость которых составляет миллион рублей, нецелесообразно обращаться к компаниям, годовая выручка которых меньше этой суммы.
Этап отбора источников информации и сбор данных является не менее важным. Создается первичный, необработанный информационный материал, из которого впоследствии будут сформированы аналитические данные, необходимые для принятия эффективных управленческих решений.
2.4. Обработка и анализ полученной в ходе исследования информации
Следующий этап маркетингового исследования ― извлечение из совокупности полученных данных наиболее важных сведений и результатов. Анализ собранной информации предполагает выявление средних значений интересующих переменных, распределения частотности событий; определение коэффициентов корреляции факторов, событий; определение динамики и тенденций изменения интересующих факторов и т.д.
Результатом данного этапа исследования является формирование заключительных выводов относительно существования рынка частных компаний, занимающихся оказанием интересующего объема услуг, наличия достаточного уровня конкуренции, необходимого для проведения конкурса, выявление желания у частных компаний принять участие в данном конкурсе. Итогом является составление так называемого "короткого" списка потенциальных партнеров, среди которых и выбирают кандидатов для переговоров.
Не менее важным является анализ возможностей потенциальных компаний-аутсорсеров, который предполагает четкое определение того, какие функции и административно-управленческие процессы способен оказывать организации частного сектора. Возможны как технологические, так и законодательные барьеры, а также несовпадение экономических интересов различных групп. В силу того, что ключевым моментом в принятии решения о введении системы аутсорсинга государственных услуг является наличие конкуренции среди частных компаний, необходимо более подробно остановиться на вопросах анализа и оценки емкости и конкурентной среды рынка. Производственный потенциал рынка (емкость рынка с точки зрения предложения) - это предлагаемое на нем количество товаров или услуг в течение определенного периода времени. Исследование емкости рынка связано с определением долей, принадлежащих отдельным компаниям, в том числе и государству. Такая доля рассчитывается как отношение объема продаж отдельного предприятия (в физически единицах или денежном выражении) к общей емкости рынка. Информация о распределении долей рынка позволяет оценить конкурентные позиции отдельных предприятий и общую конкурентную среду, характеризующуюся интенсивностью конкуренции. Интенсивность и конкретные формы конкурентной борьбы зависят от особенностей ситуации на рынке, возникающей в результате действий конкурентов и их реальной рыночной силы. Конкурентную среду невозможно оценить, не зная емкости рынка, состава конкурентов и размера их рыночных долей.
2.5. Определение емкости рынка и долей предприятий.
Емкость определяется как сумма реализации товара на исследуемом рынке услуг всеми продавцами. Необходимо отметить, что данный показатель рассчитывается как до введения системы аутсорсинга, так и после, в целях проведения сравнительного анализа. Это позволяет избежать ситуации возникновения монополии на данном рынке услуг со стороны частной компании. Показатель емкости рынка позволяет вычислить доли компаний на рынке и определить тип их конкурентной структуры.
Di =100%, где Di - доля каждого предприятия на рынке;
Qi - объем предложения каждого предприятия;
V - общая ёмкость рынка.
Для оценки конкурентной среды рынка целесообразно использовать такие статистические методы, как расчет коэффициентов концентрации рынков и индекс Гиршмана-Герфиндаля, которые характеризуют степень преобладания той или иной фирмы на рынке. Коэффициент концентрации рынка представляет собой процентное отношение всех продаж товаров и услуг компанией, имеющими самые значительные доли на рынке к общему объему продаж и рассчитывается по формуле:
CR =,
где CR - концентрации рынка,
Qk - объем продаж крупного k-го предприятия,
Qj - объем продаж менее крупного j-го предприятия,
m - число самых крупных по доле на рынке предприятий,
n - число менее крупных по доле на рынке предприятий.
Индекс Гришмана-Герфиндаля определяется как сумма квадратов долей каждой крупной фирмы:
HHI = ,
где HHI - индекс Гришмана-Герфиндаля,
Dk - доля k-го крупного предприятия на рынке,
m - число крупных предприятий.
Индекс Гришмана-Герфиндаля трактуется как наиболее адекватная характеристика интенсивности конкуренции. Чем выше значение HHI, тем влиятельнее крупнейшие предприятия. Этот показатель предполагается использовать в сочетании с коэффициентом концентрации, рассчитанного для трех крупных по доле предприятий (m = 3). При этом если окажется, что величина CR(m = 3) превышает 70 %, а величина индекса Гришмана-Герфиндаля - 2000, то можно говорить о высокой степени концентрации рынка и о слабом развитии конкурентной среды. Если CR(m = 3) больше 45 %, но меньше 70 %, а HHI меньше 2000, то наблюдается умеренная степень концентрации рынка. Когда же CR(m = 3) меньше 45 %, а индекса Гришмана-Герфиндаля меньше 1000, рынок характеризуется слабой степенью концентрации, с нормальным уровнем конкуренции.
В результате проведенной работы будут получены все необходимые данные о существующем рыночном предложении, на основании которых принимается решение о передачи государственных услуг на аутсорсинг.
4.2. Предложения по видам договорных отношений, используемых при аутсорсинге, включая возможные схемы оплаты и содержанию контрактов и технических заданий.
Правовое регулирование договора об аутсорсинге административно-управленческих процессов
Российское законодательство такого правового института, как "аутсорсинг", не содержит, однако этот факт не является препятствием для его использования, поскольку одним из основополагающих принципов гражданского права служит свобода договора, то есть право заключать договоры, не предусмотренные Гражданским кодексом. Отсутствие специального правового регулирования этого института означает, что в общем случае договор об аутсорсинге должен быть детально проработан с точки зрения административных, гражданско-правовых и налоговых последствий сторонами договора, либо требования к договору об аутсорсинге административно-управленческих процессов следует устанавливать в сответствующем нормативно-правовом акте.
Аутсорсинг в узком смысле есть услуга по предоставлению персонала для выполнения им определенной деятельности в пользу организации-заказчика, поэтому в общем случае для оформления отношений по аутсорсингу используется конструкция гражданско-правового договора возмездного оказания услуг (глава 39 Гражданского кодекса РФ). В некоторых случаях договорное оформление отношений по аутсорсингу имеет черты прямого представительского договора, поэтому следует использовать конструкцию представительских договоров (договора поручения, договора комиссии, агентского договора), в соответствии с условиями которых специализированная организация действует от имени собственника вещи или обладателя имущественного права.
Агентский договор является разновидностью договора оказания услуг. В основном услуги по агентскому договору относятся к числу юридических, однако в отличие от договоров поручения и комиссии, которыми опосредствуется предоставление только юридических услуг, агентский договор будет иметь более широкую сферу применения, поскольку в рамках этого договора могут предоставляться и другие услуги. В большинстве случаев агентский договор используется в сфере предпринимательской деятельности, тем не менее он может применяться и для получения или оказания услуг, не связанных с предпринимательской деятельностью. Агентский договор может строиться или по модели договора поручения, или по модели договора комиссии. И в том, и в другом случае агент обязуется совершать определенные действия по поручению другой стороны (принципала) и за его счет. Однако в одном случае агент совершает действия, например сделки, от своего имени, как по договору комиссии. В другом случае, напротив, - от имени принципала, как по договору поручения. Если сделка совершена агентом от своего имени, то стороной в этой сделке выступает сам агент с последующей передачей прав и обязанностей принципалу. Если сделка совершена агентом от имени принципала, стороной сделки является принципал, которому с самого начала принадлежат права и обязанности. Не следует, однако, упускать из виду, что независимо от того, действует ли агент по схеме договора поручения или по схеме договора комиссии, его действия могут выходить за рамки и того, и другого договоров, поскольку содержание агентского договора может быть шире любого из них.
Полномочия агента могут быть определены договором конкретно, путем перечисления поручаемых ему действий, либо в общем виде, с передачей агенту общих полномочий на совершение сделок от имени принципала. В этом случае агент может совершать любые сделки, которые мог бы совершить сам принципал, если их совершение не противоречит существу агентского договора. Договор с передачей общих полномочий должен быть заключен в письменной форме.
Примеры договорных отношений близких к отношениям, закрепленным договором об аутсорсинге административно-управленческих процессов, уже содержатся в действующем законодательстве и применяются на практике, хотя они таким образом не поименованы.
В целях передачи функций по проведению конкурса заказчиком конкурса организатору обычно заключаются договоры возмездного оказания услуг, причем даже в том случае, когда организатору передаются все функции по проведению торгов, указанные в ГК РФ, поскольку иногда это вполне оправданно. Например, в соответствии с Законом о размещении заказов от имени заказчика специализированная организация может совершать сделки и иные юридические действия, например, извещать о проведении конкурса, подписывать протокол о результатах конкурса, а также может совершать иные действия, включая разработку конкурсной документации. Однако, во-первых, при проведении конкурса организатор действует всегда в интересах заказчика конкурса; во-вторых, если конкурс проводился на право заключения договора, данное право на заключение договора с победителем возникает непосредственно у заказчика конкурса (обладателя имущественного права или собственника вещи), а не у организатора конкурса. Такой договор между заказчиком и специализированной организацией будет договором, отличным от договора между заказчиком и организатором конкурса в смысле п. 2 ст. 447 ГК РФ, поскольку в соответствии с ГК РФ частично передать полномочия по проведению конкурса специализированной организации заказчик конкурса не вправе. Если организатор конкурса действует от собственного имени, между заказчиком конкурса и организатором может быть заключен агентский договор. Даже если по агентскому договору агент действует от собственного имени, право на заключение договора с победителем конкурса возникнет непосредственно у принципала. Данный вывод напрашивается исходя из толкования ст. 128 и п. 1 ст. 996 ГК РФ. "Если сделка купли-продажи заключается посредством специализированной организации, то ее правовое положение применительно к тому, кто является стороной соответствующего договора, зависит, от чьего имени выступает специализированная организация. Если - от имени доверителя (принципала), то она не становится стороной имущественных отношений; продавцом в данном случае будет являться лицо, непосредственно приобретающее все права и обязанности по совершенной в его интересах сделки. Если от своего - то, несмотря на то что она формально является стороной договора, ее положение, в случае возникновения каких-либо спорных ситуаций в суде, остается нейтральным". В отношении фактических действий как предмета агентского договора ГК РФ дает агенту возможность привлечь для их осуществления третьих лиц, если только такая возможность заранее не исключена договором. Именно потому, что такие действия в силу своего характера не влекут юридического эффекта непосредственно для принципала, их осуществление третьим лицом допустимо в соответствии с общими нормами обязательственного права (п. 1 ст. 313 ГК РФ). Поэтому, например, при заключении договора о публикации извещения о проведении конкурса с издательством организатору торгов необязательно действовать от имени заказчика торгов, главное, в извещении указать, что договор будет заключен с заказчиком. Поэтому при выступлении организатора от своего имени он должен быть признан контрагентом в договоре, поэтому в том случае, когда проводятся обычные торги и протокол о результатах конкурса имеет силу договора, очевидно, что организатор торгов, действовавший от своего имени и подписавший протокол, будет признан стороной в договоре. Во всех остальных случаях эту роль выполняет собственник или носитель соответствующего права независимо от того, будут ли организаторами торгов они сами или выступающее от их имени лицо. Иными словами, если же предметом торгов является только право на заключение договора, организатор торгов вполне может действовать от своего имени, например, на основании агентского договора, так как правом на заключение договора с победителем будет обладать заказчик торгов.
В соответствии с п. 3 ст. 6 Закона о размещении заказов специализированная организация осуществляет функции от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом права и обязанности возникают у заказчика или уполномоченного органа. Однако на основании п. 4 ст. 6 Закона о размещении заказов заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом на основе договора и связанных с размещением заказа, при осуществлении ею функций от имени заказчика или уполномоченного органа. Поэтому договор, заключаемый со специализированной организацией в случае, когда специализированной организации поручается совершение от имени заказчика сделок, является договором, отличным от договора поручения (агентского договора) в связи с установлением солидарной ответственности. В том случае, когда специализированная организация действует от имени собственника вещи или обладателя имущественного права, отношения между заказчиком конкурса и специализированной организацией не могут быть сведены к традиционному договору поручения (агентскому договору) ввиду того, что в соответствии с ГК РФ ответственность перед участниками конкурса несет специализированная организация, а не заказчик конкурса, а в Законе о размещении заказов предусмотрена солидарная ответственность заказчика и специализированной организации за вред, причиненный третьим лицам. Следовательно, если специализированная организация действует от собственного имени, между заказчиком конкурса и организатором может быть заключен агентский договор.
В целом следует отметить, что мониторинг выполнения административно-управленческих процессов, переданных в порядке эксперимента на аутсорсинг, позволит оценить исчерпывающий перечень условий договора об аутсорсинге административно-управленческих процессов, которые должны устанавливаться нормативно. Возможно, что в зависимости от разновидности административно-управленческих процессов потребуется установление соответствующего количества перечней существенных условий договора об аутсорсинге административно-управленческих процессов.
В общем случае в договоре об аутсорсинге административно-управленческих процессов следует включать следующие условия, а именно:
* максимально конкретно сформулированный предмет договора;
* как можно более конкретно очерченный круг передаваемых привлеченному персоналу обязанностей и круг передаваемых на выполнение административно-управленческих процессов;
* требования к квалификации и персональному опыту привлекаемого персонала;
* порядок выполнения административно-управленческих процессов, то есть последовательность и сроки;
* переходный период для передачи документов и ввода в "курс дела", включая определение должностного лица государственного органа исполнительной власти, назначенного ответственным за эти мероприятия, а также круг его полномочий по координации всех действий;
* порядок работы с персональными данными должностных лиц, потребителей административно-управленческих процессов и требования по организации документооборота;
* порядок ознакомление с процедурой доступа и порядок работы с конфиденциальной информацией, установленной у заказчика - государственного органа исполнительной власти.
* закрепление гарантий конфиденциальности, т.е. соблюдения служебной тайны заказчика, а также персональных данных должностных лиц и потребителей административно-управленческих процессов, которые могут стать известными привлеченному сотруднику аутсорсера.
* порядок оплаты;
* периодический контроль;
* меры ответственности, в том числе компенсации аутсорсером возможных потерь, понесенных вследствие некачественной работы привлеченного со стороны аутсорсера персонала, так ответственность может быть предусмотрена как в виде возмещения ущерба, включая упущенную выгоду, так и в виде штрафов, например, при нарушении трудовой дисциплины.
* запрет одностороннего отказа исполнителем выполнения административно-управленческих процессов.
* порядок досрочного прекращения (отзыва) договора.
Экономическое обоснование специальных компонентов договора об аутсорсинге административно-управленческих процессов
Необходимо учитывать, что аутсорсинг может применяться в совершенно различных ситуациях, характеризующихся особенными параметрами и принципами контрактации. В связи с этим наполнение договора, его компоненты будут находиться в прямой зависимости от следующих параметров:
1. Отношения в области прав собственности. Организация-аутсорсер может привлекаться не только на условиях использования собственных основных средств, но и на условиях аренды/управления имуществом, уже используемым органов власти для осуществления соответствующих административных процессов.
2. Способы расчёта себестоимости и оплаты деятельности аутсорсера. После рассмотрения характеристик, отражающих влияние внутренней и внешней среды компании-аутсорсера, необходимо принять ключевое решение о том, какие методы финансирования будут использоваться для финансирования реализации данного АУП. В мировой практике известны три базовых метода финансирования деятельности организаций, привлекаемых государством в качестве сторонних исполнителей в рамках реализации своих функций (все они в той или иной степени используются и в России):
* "грантовый" (нормативный) метод, в соответствии с которым поставщик услуги финансируется в соответствии со стандартами (нормативами) финансирования единицы услуги (рассчитанными или только в терминах издержек, или с применением системы индикаторов качества);
* "проектный" метод, в соответствии с которым финансируется набор уникальных мероприятий, направленных на достижение количественных и качественных непосредственных результатов и конечных эффектов;
* "сметный" метод, в соответствии с которым объем финансирования определяется исходя из необходимости поддержания активов, существующих в распоряжении организации.
Использование "сметного" метода при аутсорсинге не оправдано, так как не позволяет предоставить компании-аутсорсеру достаточную свободу в распоряжении ресурсами и, следовательно, нивелирует разницу между передачей на аутсорсинг и выполнением АУП силами самого органа власти. Выбор в пользу одного из двух первых методов определяется степенью стандартизованности осуществляемого административно-управленческого процесса и масштабом/стабильностью потока запросов на реализацию данного АУП со стороны органа власти и/или непосредственных клиентов аутсорсера (например, заявителей в рамках предоставления государственной услуги). Если 3. Отношения в области использования аутсорсером активов сторонней организации. При выведении на аутсорсинг какой-либо совокупности АУП очень часто оказывается, что в процессе реализации данной совокупности АУП самим органом власти использовались специфические активы сторонней организации (если говорить о сфере информационных технологий, то примерами является использование какой-либо программы/базы данных или использование сотрудниками органа власти услуг удостоверяющего центра и электронной цифровой подписи). Очевидно, что в этом случае для успешной реализации функции органа власти в целом следует формализовать отношения между двумя поставщиками, разными способами участвующими в реализации данной функции.
4. Возможности органа власти по косвенному мониторингу деятельности аутсорсера. Хотя АУП, выводимые на аутсорсинг, не связаны напрямую с реализацией властных полномочий, их исполнение всё же оказывает значительное влияние на исполнение органом власти своих функций. В связи с этим обстоятельством особый характер приобретает проблема соотношения процессного (регулятивного) и результативного характера аутсорсингового контракта. В мировой практике выделяются две модели контрактов: контракты, ориентированные на процесс, и контракты, ориентированные на результат. В целом изначально более выгодно заключение контракта, в котором предусмотрена сумма выплат и заранее оговорены результаты деятельности, по которым происходит финансирование. Но проблема заключается в том, что "каждый контракт представляет собой распределение риска и ответственности между контрагентами10". Контракт, ориентированный на результаты, несёт в себе гораздо больший элемент риска для исполнителя контракта, поэтому (считая исполнителя не склонным к риску) очевидно ожидать, что он потребует внесения в цену услуги премии за риск. Кроме того, клиенты (граждане) также рискуют в случае заключения "контракта по результатам": во-первых, заплатить высокую цену, а во-вторых, столкнуться с невозможностью мониторинга качества исполняемых аутсорсером административно-управленческих процессов. Кроме того, контракты никогда не бывают полными. Всегда найдутся тонкости, которые не могут быть заранее опознаны и зафиксированы. Поэтому важнейшей задачей процесса контрактации является обеспечение того, что все возникающие проявления неполноты могут быть разрешены в процессе управления контрактом. В случае возникновения разногласий стороны редко прибегают к судебному разбирательству, так как это очень дорого во всех смыслах, в частности, это серьёзно подрывает основу хороших взаимоотношений между контрагентами. Таким образом, решающее значение приобретает наличие в контракте механизмов влияния клиента и/или заказчика на действия поставщика в случае вариации первоначальных условий контракта. Очень часто такие механизмы позволяют фундаментально изменять виды и способы проведения работ. В этой связи принято выделять контракты с санкциями и трастовые контракты. При прочих равных, в случае заключения аутсорсинговых контрактов выгоднее включать туда трастовые элементы11. Итак, для обеспечения возможности органа власти по косвенному мониторингу деятельности аутсорсера необходимо:
* зафиксировать в договоре (контракте) показатели реализации функции или услуги в целом (отклонение целевых значений которых будет условием, при котором орган власти имеет право на пересмотр параметров договора);
* зафиксировать в договоре обязанность аутсорсера участвовать в процедурах бенчмаркинга качества исполнения административно-управленческих процессов.
5. Создание контрактной системы, подразумевающей участие потребителя. Кроме конкурсных форм выбора поставщика, государство использовать механизм выбора аутсорсера самими гражданами в порядке получения государственных услуг. В этом случае возникает подобие ваучерной системы, согласно которой государство выдаёт гражданам определенного рода сертификаты, подтверждающие обязательства (офертного типа) государства по финансированию контракта, который непосредственный потребитель заключит с поставщиком. При этом государственными органами унифицируется форма возможного контракта и искусственно сужается круг возможных контрагентов. Использование ваучеров имеет свои недостатки, в частности, оно не предполагает качественного и автоматического решения проблемы асимметрии информации между клиентом и "поставщиком" в отношении качества реализуемых административно-управленческих процессов, но в большинстве случаев ваучерная система позволяет преодолеть самый главный недостаток "частно-государственных" контрактов - "сговор во время конкурса" (collusive tendering).
В этой же системе эффективно решается проблема взимания платы с потребителей услуг за реализацию переданной на аутсорсинг совокупности АУП.
6. Отделение "контракта на модернизацию системы АУП" от "контракта на поддержание системы АУП".
В случае отложенного принятия решения об аутсорсинге в течение переходного периода может действовать отдельный контракт, предполагающий выполнение мероприятий, связанных с более детальным описанием, оптимизацией, мониторингом административных процессов, предполагаемых к передаче на аутсорсинг.
4.3. Методические рекомендации по организации перевода административно-управленческих процессов на аутсорсинг и контроля за исполнением обязательств.
В процессе реализации проекта был выработан следующий порядок передачи на аутсорсинг административных процессов: Этап 1. Определение целесообразности передачи процессов на аутсорсинг.
Этап 2. Детальный, углубленный анализ рынка процессов и услуг, предполагаемых к получению по аутсорсингу.
Этап 3. Оценка влияния перехода на аутсорсинг процессов и функций на деятельность органа исполнительной власти.
Этап 4. Разработка описания, количественных и качественных требований к услугам (процессам, функциям), намеченным для получения по аутсорсингу. Составление технических заданий.
Этап 5. Разработка требований к подрядчику.
Этап 6. Проведение конкурса по отбору подрядчика и заключение с подрядчиком государственного договора - соглашения об уровне предоставляемых услуг.
Этап 7. Разработка и внедрение организационно-структурных, кадровых и иных административных решений, связанных с передачей процессов на аутсорсинг.
Этап 8. Разработка и внедрение системы и мониторинга и контроля качества услуг, получаемых по аутсорсингу.
На основании упомянутого выше общего порядке был разработан механизм проведения эксперимента по реализации аутсорсинга в государственном органе исполнительной власти:
Шаг 1. Формирование системы управления экспериментом в органе власти
Лицом, ответственным за проведение эксперимента, назначается должностное лицо, занимающее должность не ниже заместителя руководителя органа власти. Лицо, ответственное за проведение эксперимента, вправе:
* запрашивать любую информацию, необходимую для проведения эксперимента, у должностных лиц органа власти;
* требовать присутствия на мероприятиях, требуемых для проведения эксперимента, должностных лиц органа власти и инициировать служебное расследование в случае невыполнения должностными лицами своих обязанностей, связанных с проведением эксперимента; * определить структурные подразделения органа власти, которые примут участие в эксперименте. Лицо, ответственное за проведение эксперимента, обязано:
* составлять планы проведения эксперимента и контролировать их исполнение;
* обеспечить создание необходимых организационных, методических и материальных условий проведение эксперимента;
* сформировать систему показателей результативности проведения эксперимента с указанием информационной базы;
* организовать взаимодействие между структурными подразделениями органа власти, участвующими в эксперименте.
В каждом федеральном органе исполнительной власти должна быть создана рабочая группа, основными задачами которой являются:
* Разработка и рассмотрение предложений по выбору административно-управленческих процессов для реализации экспериментальных проектов;
* Организация эффективного взаимодействия подразделений ____________, в рамках реализации экспериментов;
* Рассмотрение результатов мониторинга проведения эксперимента и формирование предложений по корректировке хода экспериментального проекта.
Шаг 2. Формирование перечня проектов
В рамках деятельности рабочих групп в федеральных органах исполнительной власти разрабатываются ведомственные Программы внедрения аутсорсинга административно-управленческих процессов (на 2008-2010 годы) и отдельные экспериментальные проекты. С целью программно-целевого финансирования обозначаемых мероприятий руководитель органа исполнительной власти может принимать решение о разработке соответствующей ведомственной целевой программы.
Экспериментальные проекты должны включать совокупность мероприятий, связанных с организационной, методической, правовой подготовкой к передаче на аутсорсинг конкретной совокупности административно-управленческих процессов, реализуемых или планируемых (в соответствии с разрабатываемыми, готовящимися к принятию, вступающими в силу нормативными актами) к реализации силами самого органа власти. При формировании перечня экспериментальных проектов следует соблюдать баланс между первично вводимыми и действующими административно-управленческими процессами.
При формировании экспериментальных проектов следует исходить из того, что орган государственной власти вправе:
* изменять порядок денежного вознаграждения должностных лиц;
* изменять режим функционирования органа государственной власти, систему управления органом государственной власти;
* получать денежное поощрение из фонда проведения экспериментов.
Для каждого из экспериментальных проектов органом власти формируется План проведения эксперимента.
План проведения эксперимента должен включать в себя следующие сведения:
* наименование и место нахождения органа государственной власти - экспериментальной площадки;
* основания, цели и задачи проведения эксперимента;
* обоснование актуальности и практического значения данного эксперимента для реализации Ведомственной программы внедрения аутсорсинга административно-управленческих процессов, а также для реформирования государственного управления в Российской Федерации;
* описание экспериментальной гипотезы;
* сроки, метод и форму проведения эксперимента;
* указание на статьи нормативных правовых актов, действие которых необходимо временно приостановить в целях эффективного проведения экспериментов с обоснованием требуемых исключений;
* этапы проведения эксперимента и ожидаемые результаты каждого из таких этапов;
* необходимые условия проведения эксперимента;
* средства контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента;
* формы отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов в отдельности;
* предложения по возможному использованию ожидаемых результатов по окончании эксперимента;
* предварительные расчеты по кадровому, экономическому, материально-техническому и научному обеспечению эксперимента;
* источники финансирования эксперимента;
* лицо, ответственное за проведение эксперимента.
Для каждого экспериментальных проектов органом власти готовится Обоснование потенциальной эффективности внедрения аутсорсинга административно-управленческих процессов в рамках данного экспериментального проекта. Данное Обоснование должно строиться на "Принципах обоснования целесообразности и эффективности аутсорсинга для анализируемых административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти", отражённых в Концепции проведения аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Тем не менее, с целью недопущения чрезмерного разрастания затрат на подготовку экспериментального проекта, на данном этапе стоит ограничиваться экспертными оценками. Проведение каких-либо специальных мероприятий, направленных на анализ потенциального объекта аутсорсинга, является нецелесообразным.
Шаг 3. Отбор проектов
Критериями отбора выступают:
* комплексность передаваемого объекта;
* величина социально экономического эффекта (степень оптимизации процессов, величина экономии бюджетных средств).
* наличие мероприятий, направленных на развитие рынка и укрепление конкуренции По итогам отбора экспериментальных проектов орган власти формирует сводный план проведения эксперимента:
В соответствие со сводным планом проведения эксперимента органом власти формируется проект дополнений в перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год, (в виде приложения к федеральному бюджету на очередной финансовый год). К проекту дополнений в перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год прилагается обоснование необходимости приостановления по каждой статье, отдельному пункту статьи, подпункту, абзацу нормативного правового акта. Обоснование содержит:
* причины, обусловившие необходимость приостановления данной статьи нормативного правового акта;
* доказательства того, что приостановление действия нормативного правового акта не приведет к нарушению прав и свобод, а также законных интересов граждан;
* указание срока временного приостановления действия нормативного правового акта и его обоснование.
В случае, если сводный план проведения экспериментов предполагает проведение экспериментов, связанных с изменением порядка финансирования федерального органа исполнительной власти, орган соответствующие органы власти при определении бюджетных расходов на очередной финансовый год учитывает:
* отмену (приостановление) действия ряда законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев) в отношении данного органа исполнительной власти на очередной финансовый год;
* изменение порядка финансирования органа власти в очередном финансовом году.
В случае проведения экспериментов, не требующих модификации законодательства, может использоваться упрощённая схема, при которой сводный план является только формой отчётности, контроля и мониторинга.
Шаг 4. Начало реализации экспериментальных проектов
Для экспериментальных проектов, внесённых в сводный план проведения эксперимента, готовится расширенное обоснование, которое должно полностью соответствовать принципам и алгоритмам обоснования целесообразности и эффективности аутсорсинга для анализируемых административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти", отражённых в Концепции проведения аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
С целью предотвращения рисков невыполнения административных функций и процессов, переданных на аутсорсинг, а также предотвращения выхода на рынок низкоквалифицированных и недобросовестных поставщиков, особое внимание на данном этапе необходимо уделять оценке возможностей негосударственных организаций предоставить качественные услуги по исполнению административной процедуры в рамках аутсорсинга.
Важнейшим и неотъемлемым элементом обоснования эффективности аутсорсинга административно-управленческих процессов, является максимально полная оценка себестоимости исполнения административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг.
Ключевым параметром любого аутсорсингового контракта является цена контракта (стоимость государственной услуги, функции или совокупности административно-управленческих процессов). Для определения себестоимости государственной услуги/функции/совокупности административных процессов необходимо рассчитать общие расходы органа власти, приходящиеся на выполнение государственной функции или услуги.
В процессе расчёта необходимо использовать (и прилагать к расчёту в качестве первичных материалов) данные бюджетного и бухгалтерского учета - сметы расходов; оборотно-сальдовые ведомости; своды начислений, удержаний, выплат по месяцам за ХХХХ год; ведомости инвентаризации помещений, компьютерной и оргтехники, средств связи; штатное расписание с указанием должностей, должностных окладов; информацию об объемах социальных выплат; данные учета рабочего времени (фонд рабочего времени по каждому сотруднику); другие документы. Для получения дополнительной информации, необходимой для более качественного расчёта, предполагается активное взаимодействие со специалистами соответствующих структурных подразделений федерального органа исполнительной власти.
Шаг 5. Планирование и организация сопутствующих преобразований
Передача административно-управленческих процессов на аутсорсинг может оказать влияние на осуществление других административно-управленческих, производственных или вспомогательных процессов органа исполнительной власти, т.е. на деятельность органа исполнительной власти в целом. Построение взаимоотношений с подрядчиком, оказывающим услуги по аутсорсингу, может потребовать определенных организационных изменений в деятельности органа исполнительной власти (например, введение новых должностных обязанностей для сотрудников органа исполнительной власти по управлению взаимодействием с подрядчиком, по контролю за качеством предоставляемых услуг в случае аутсорсинга вспомогательных процессов и т.п.). Таким образом, следует оценить последствия и возможную трансформацию процессов органа исполнительной власти при передаче отдельных процессов и функций на аутсорсинг. Для этого следует идентифицировать характер процессов, передаваемых на аутсорсинг, их взаимосвязи с другими процессами и характер взаимодействия с подрядчиком. При оценке последствий перехода на аутсорсинг, разработке условий соглашения с подрядчиком (исполнителем) об уровне предоставляемых в рамках аутсорсинга услуг и планировании будущей деятельности органа исполнительной власти с учетом передачи процессов на аутсорсинг следует учитывать следующие вопросы и проблемы:
* в какой мере подрядчик будет использовать имеющиеся ресурсы и активы органа исполнительной власти. * каких ресурсов потребует процесс управления аутсорсингом;
* какие ресурсы окажутся невостребованными при переходе на аутсорсинг и могут быть перенаправлены на решение других задач, выполнение программ и функций;
* куда направить высвобождающиеся ресурсы;
* на какие процессы и функции окажет влияние переход на аутсорсинг;
* потребуется ли провести трансформацию этих процессов;
* какие потребуются организационно-структурные, кадровые и иные административные решения, связанные с предполагаемой передачей процессов (видов деятельности) подрядчику на аутсорсинг;
* каковы могут быть дополнительные финансовые затраты при передаче функций и процессов на аутсорсинг;
* какие изменения в планы бюджетов и работ органа исполнительной власти следует внести в связи с переходом на аутсорсинг;
* каковы риски передачи органом исполнительной власти процессов и функций на аутсорсинг и каковы должны быть действия органа исполнительной власти в случае возникновения непредвиденных обстоятельств в процессе получения услуг по аутсорсингу (план восстановления работоспособности органа государственной власти).
Передача административно-управленческих процессов на аутсорсинг, как правило, влечет за собой необходимость в определенных организационно-структурных, кадровых и иных изменениях в органе исполнительной власти. Как правило, управление договорами по аутсорсингу носит многоуровневый характер и предполагает со стороны наличие ответственного (менеджера) по управлению взаимоотношениями с подрядчиком и нескольких ответственных (менеджеров) за операции и решение технологических вопросов Соответственно необходимо разработать документы, регламентирующие деятельность сотрудников органа исполнительной власти, делегированных на данные роли. В качестве ответственного (менеджера) по управлению взаимоотношениями с подрядчиком может быть назначен сотрудник органа исполнительной власти, ответственный за исполнение процесса (функции), передаваемого на аутсорсинг. Возможно, также потребуется образование новых подразделений в органе исполнительной власти и соответствующие кадровые перемещения. Ответственность за подготовку и проведение данных преобразований возлагается на должностное лицо, координирующее деятельность Рабочей группы, и должностные лица органа исполнительной власти, отвечающих за работу подразделений в которых должны быть произведены изменения.
Ответственный за управление взаимоотношениями с подрядчиком после своего назначения инициирует и возглавляет разработку и внедрение порядка взаимодействия с подрядчиком и системы управления проектом по аутсорсингу на стороне органа исполнительной власти.
В результате работ по данному этапу должны быть:
* разработан план организационно-структурных, кадровых и иных административных изменений и решений, связанных с передачей процессов (функций) на аутсорсинг;
* назначены ответственные по взаимодействию с подрядчиками;
* назначены ответственные за операции и решение технологических вопросов в рамках реализации Соглашения об оказании услуг;
* организованы в случае необходимости новые подразделения и осуществлено их обеспечение кадрами;
* произвести изменения в административно-управленческих и производственных процессах, которые требует переход на аутсорсинг;
* внести изменения в планы бюджетов на последующий период и/или изменения (в случае необходимости) кодов бюджетной классификации в связи с переходом на аутсорсинг;
* разработан и внедрен порядок взаимодействия с подрядчиком;
* разработана и внедрена система управления со стороны органа исполнительной власти исполнением обязательств сторон по договору с подрядчиком. Освободившиеся и невостребованные при переходе на аутсорсинг ресурсы органа исполнительной власти могут быть перенаправлены на решение других задач, выполнение программ и функций органа исполнительной власти. Необходимо, определить куда могут быть направлены высвобождающиеся ресурсы.
Шаг 6. Подготовка конкурсной документации и установление механизмов мониторинга
В случае положительного характера расширенного обоснования и по итогам планирования сопутствующих преобразований, Рабочая группа приступает к подготовке конкурсной документации для передачи на аутсорсинг анализируемой (экспериментальной) совокупности административно-управленческих процессов.
При подготовке конкурсной документации для передачи на аутсорсинг совокупности административно-управленческих процессов необходимо, прежде всего, проработать принципы и механизмы управления аутсорсинговым контрактом.
Контракт об аутсорсинге должен предоставлять реальные полномочия поставщику, непосредственно отвечающему за выполнение конкретных административно-управленческих процессов. Для этого в контракте определяются:
* критерии измерения производительности, согласованные обеими сторонами в процессе обсуждения условий контракта;
* формы и периодичность отчетности, предоставляемой исполнителем;
* рабочие группы, управляющие процессами, как со стороны заказчика, так и со стороны исполнителя;
* периодичность рабочих встреч специалистов исполнителя и ответственных за управление контрактом со стороны заказчика.
Назначаемые в рамках контракта об аутсорсинге ответственные за управление и координацию утверждают все необходимые изменения, дополнения к контракту, а также условия прекращения его действия по каким-либо причинам. Конкурсная документации к открытому конкурсу на право заключения государственного контракта на исполнение административных процессов должна включать:
* описание обязательств в отношении объемов и качества предоставления государственной услуги (исполнения государственной функции);
* описание обязательств в отношении соблюдения отдельных административных процедур;
* обязательства в отношении условий и сроков предоставления результатов реализации административно-управленческих процессов;
* описание обязательств в отношении ведения приема заявителей (для государственной услуги);
* описание обязательств в области консультирования граждан (для государственной услуги);
* описание требований к удобству и комфорту мест предоставления (для государственной услуги);
* описание системы мониторинга и контроля качества административных процессов, передаваемых на аутсорсинг.
В процессе осуществления экспериментального проекта может быть признана необходимость отсрочки реализации конкурсных процедур. В случае отсутствия накопленной практики анализа и оценки качественных индикаторов административных процессов реализация аутсорсинга может быть отложена на срок до одного года (до 2-х лет). В рамках данного периода аккумулируется информация о текущих показателях качестве исполнения административных процессов силами структурного подразделения органа власти.
Шаг 7. Формирование и предоставление отчётности о ходе и результатах реализации экспериментальных проектов
Лица, ответственные за управление аутсорсинговыми контрактами в рамках экспериментальных проектов:
* осуществляют контроль выполнения параметров качества исполнения административно-управленческих процессов, в том числе соответствия уровня обслуживания потребностям клиентов;
* при необходимости оперативной корректировки утверждают все необходимые изменения в мероприятиях, предусмотренных контрактом.
Координатор эксперимента (Министерство экономического развития и торговли РФ) формирует систему мониторинга аутсорсинговых контрактов, направленной на выявление несоответствия условий и результатов выполнения контрактов требованиям по повышению качества административно-управленческих процессов и снижения издержек на их реализацию.
Приведённый выше механизм организации и контроля аутсорсинговых проектов в доработанном виде вошел в проект Постановления Правительства РФ "О применении аутсорсинга административно-управленческих процессов в государственных органах исполнительной власти", а также в пакет проектов нормативных правовых и ведомственных актов, позволяющих внедрить механизмы аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти (соответственно, Приложения 2 и 3 к данному отчёту)
4.3.1. Формат описания требований по качеству функционирования ИТ-приложений
Хорошо известен тот факт, что сами информационные технологии, на которые опирается организация в повседневной работе, постоянно усложняются, ИТ-инфраструктура растет и требует значительных усилий для поддержания в работоспособном состоянии. При этом подразделения основной деятельности организации хотят, чтобы ИТ-механизмы работали как часы, обслуживая их с надлежащим качеством и при оптимальных общих затратах (на организацию). То есть на настоящий момент происходит тесная интеграция между ИТ-процессами и основными процессами организации, в части тесной увязки последних с ИТ-приложениями, техническими ресурсами и деятельностью персонала ИТ-отделов. В связи с этим эффективность функционирования ИТ-отделов оказывается одним из решающих факторов эффективности реализации управленческих процессов организации в целом. Это приводит к тому, что возникает ряд целей, направленных на то, чтобы ИТ-отдел перестал быть вспомогательным элементом для основной деятельности компании, ответственный только за работу отдельных серверов, сетей и приложений, "где-то и как-то" используемых в организации. Отдел становится полноправным участником управленческих процессов организации, выступая в роли поставщика ИТ-услуг для основных подразделений, а отношения между ними формализуются как отношения "поставщик услуг - потребитель услуг". Основная деятельность организации диктует свои требования к необходимому спектру услуг и их качеству, руководство определяет объем финансирования для выполнения этих требований, а ИТ-подразделения должны поддерживать и развивать информационную инфраструктуру организации таким образом, чтобы обеспечить запрошенную услугу с требуемым уровнем качеством. Мировой и отечественный опыт рекомендует для достижения этих целей переходить от управления отдельными информационными ресурсами организации к управлению ИТ-услугами, которые на этих ресурсах базируются, повышая качество предоставления услуг за счет:
* формализации процессов функционирования информационных технологий; * четкой ответственности сотрудников ИТ-отдела за определенный круг задач; * технологической инфраструктуры обеспечения качества услуг на основе специализированных информационных технологий, таких как, служба поддержки пользователей, служба управления конфигурациями и изменениями, система контроля услуг, служба тестирования и внедрения новых услуг и т.д.
Данный подход, предлагает новый взгляд на организацию функционирования ИТ-подразделений и порядок управления ими, ориентированный прежде всего на достижение требуемого уровня качества ИТ-услуг на основе общепринятого подхода к организации их предоставления на основе концепции ITSM (Information Technology Service Management) - ITSM. Такая модель взаимодействия предполагает, что организация (основные подразделения) формулирует свои потребности в ИТ-услугах, заключает с ИТ-подразделением (или внешним аутсосрером) соглашение о предоставлении этих услуг и выделяет адекватное им финансирование. Потребности в ИТ-услугах формулируются в рамках т.н. Соглашений об уровне услуг (Service Level Agreement, SLA), которые являются одним из наиболее важных компонентов контрактов на аутсорсинг и мощным инструментом управления взаимоотношениями клиента и поставщика услуг, включая контроль качества предоставляемых услуг.
Основным предметом Соглашения об уровне услуг является описание предоставляемых услуг, а также набора показателей, характеризующих качественные и количественные условия предоставления услуг - так называемых метрик услуги, таких как часы доступности, уровень доступности (в процентах) (то есть доля времени, в течении которого услуга должна быть физически доступна в сравнении с максимально возможным временем доступности), время реакции на обращение, время устранения инцидентов, связанных с этим сервисом, и т. д. При этом под уровнем качества услуги подразумевается набор согласованных значений всех метрик. Заключая SLA с подразделениями основной деятельности организации, ИТ-отдел (или внешний аутсорсер) гарантирует предоставление услуги с уровнем качества не ниже согласованного. На сегодняшний день, ввиду многообразия предоставляемых ИТ-услуг, требований к ним со стороны заказчика, а также различных подходов к их формированию (единая услуга, декомпозиция связанных услуг и т.п.) сложно выделить единую универсальную модель соглашения. Тем не менее, исходя из анализа существующей практики заключения подобных соглашений, можно предложить следующую структуру, которую целесообразно использовать в качестве базовой при описании ИТ-услуг и требований к их качеству:
1. Общая часть
* Наименование услуги (сервиса)
* Код и тип сервиса (для идентификации сервиса)
* Место предоставления сервиса (для уточнения местоположения пользователей, обслуживаемого оборудования и т.п.)
* Пользователи сервиса (категории пользователей сервиса)
* Дата начала и завершения предоставления сервиса (в соответствии с контрактом)
* Время предоставления сервиса (временной период, когда услуга будет предоставляться - дни и часы)
2. Описание функциональности сервиса
* Назначение сервиса
* Полный перечень функциональности по поддержке/обслуживанию, предоставляемой в рамках данного сервиса
* Спецификация оборудования и программного обеспечения, входящего в состав сервиса (на какое конкретное оборудование и ПО распространяются услуги по данному сервису, их количество)
* Необходимые уточнения, пояснения, ограничения по функциональности, предоставляемой в рамках данного сервиса
3. Уровень сервиса
Данный раздел Соглашения описывает основные параметры, имеющие отношения к качеству предоставления сервиса и его количественным показателям.
* Определение уровней серьезности инцидентов
* Определение матрицы реагирования (с указанием времени реакции)
* Определение матрицы разрешения инцидентов (с указанием времени решения)
* Определение матрицы запросов на обслуживание (с указанием видов обслуживания и временных параметров реагирования)
* Описание нештатных ситуаций (включая показатели непредвиденных обстоятельств)
* Описание параметров производительности, включая определение частоты и типа встреч по вопросам производительности (например, средняя пропускная способность, максимальное время отклика для пользователя, минимальная доступность для каждого пользователя)
* Таблица зависимости (связей) предоставляемого сервиса от зависимых услуг, предоставляемых исполнителем или его контрагентами (включая процедуры разрешения споров между поставщиками зависимых сервисов относительно причин неудач обслуживания)
4. Безопасность, резервирование, восстановление, непрерывность
Данный раздел Соглашения описывает необходимые параметры в части непрерывности предоставления сервиса, восстановления информации, обеспечения информационной безопасности, включая планы восстановления в чрезвычайных обстоятельствах.
5. Требования к заказчику
Данный раздел Соглашения описывает состав пользователей сервиса, требований по владению информационными технологиями, ограничений по самостоятельному обновлению ПО, исправлению ошибок и пр., которые могут влиять на предоставление услуг исполнителем (аутсорсером), правила обращений по вопросам поддержки через Службу поддержки пользователей в соответсвии с требованиями соответствующих регламентов и положений.
6. Процедуры, включают (но не ограничиваются):
* Процедура согласования Соглашения об уровне услуг * Процедура подписания Соглашения
* Процедура изменения Соглашения
* Процедура инициации поставки сервиса
* Процедура приемки сервиса
При составлении Соглашения об уровне услуг должно происходить тесное взаимодействие между заказчиком услуг и их поставщиком. При необходимости заказчик должен предоставить информацию о своих стратегических целях исполнителю, чтобы у последнего сложилось четкое понимание того, как необходимо реагировать и какие меры необходимо предпринимать при возникновении проблем.
Таким образом, описание ИТ-инфраструктуры организации (включая ИТ-приложения) с точки зрения ее технического обслуживания и поддержки строится на основе описания ИТ-услуг в соответствии с приведенным выше форматом Соглашения об уровне услуг.
Данный формат Соглашения может быть уточнен и/или дополнен для конкретных услуг и ОГВ (в зависимости от специфики их требований к техническому обслуживанию и ИТ-поддержке).
Общие требования по организации поддержки ИТ-услуг и мониторингу качества их предоставления будут сформулированы ниже. В рамках описания пилотного проекта данные требования будут уточнены для конкретного состава ИТ-услуг и требований по организации их предоставления для конкретного ОГВ.
4.3.2. Типовые требования к реализации функции организации и мониторинга качества ИТ-поддержки
Мониторинг качества предоставления ИТ-услуг должен строиться на основе современной организации ИТ-поддержки в соответствии с концепцией ITSM. Данный подход обеспечивает необходимый уровень предоставления ИТ-услуг, а также методические наработки (библиотека ITIL) и инструментальные средства, позволяющие контролировать качество предоставляемых услуг на систематической основе.
ITSM-решения обеспечивают автоматизацию основных процессов управления ИТ-сервисами, помогают контролировать параметры качества сервисов, необходимых для соблюдения заключенных Соглашений об уровне услуг, генерируют всю необходимую отчетность. Цели внедрения ITSM - сделать информационную структуру удобным и надежным инструментом, позволяющим на основе процессного подхода обеспечивать заданное качество ИТ-услуг.
Традиционно выделяются две группы процессов - процессы сопровождения услуг и процессы предоставления услуг. Первая группа относится к операционному уровню и обеспечивает повседневную (то есть операционную) деятельность автоматизируемых подразделений организации. Процессы предоставления услуг обеспечивают постановку целей, задач и метрик для процессов операционного уровня и относятся к тактическому уровню.
Процессы сопровождения услуг осуществляют доступ пользователей к ИТ- услугам, необходимым для выполнения функций основной деятельности (АУП ОГВ).
В этой группе процессов выделяются следующие процессы (см. рис. 6):
* управление инцидентами; * управление проблемами; * управление изменениями; * управление релизами; * управление конфигурациями. Управление инцидентами обеспечивает скорейшее восстановление ИТ- услуги в случае возникновения любого события, не являющегося частью нормального функционирования услуги, которое приводит или может привести к перерыву в обслуживании или снижению его качества.
Процесс управления инцидентами включает следующие операции:
* обнаружение и регистрация инцидента в базе данных
* классификация и начальная поддержка - определение вида инцидента, его приоритета по важности и срочности * если инцидент является запросом на обслуживание, то осуществляется процедура обработки запроса на обслуживание * изучение и диагностика инцидента * разрешение инцидента и восстановление ИТ-услуги
* закрытие инцидента - подтверждение восстановления ИТ-услуги и соответствующее обновление записи инцидента * владение инцидентом, его мониторинг, отслеживание и коммуникация Рисунок 6. Классификация процессов сопровождения услуг.
Управление проблемами обеспечивает выявление и устранение ошибок в инфраструктуре ИТ, что снижает количество инцидентов и повышает надежность инфраструктуры ИТ. Под проблемой в понимается невыясненная корневая причина одного или нескольких инцидентов. Цель управления проблемами - установить корневую причину и найти обходной путь, или, в терминах модели, превратить проблему в известную ошибку. Известная ошибка затем разрешается посредством запроса на изменение и его реализации.
Управление конфигурациями решает следующие задачи:
* учет всех активов ИТ в организации; * предоставление точной информации по оборудованию, ПО и документации на них для поддержки других процессов; * обеспечение выполнения процессов управления инцидентами, проблемами, изменениями и релизами; * сравнение записей конфигурации с инфраструктурой ИТ и исправление ошибок. Элемент конфигурации - это единица оборудования, ПО, документации или объект (например, запросы на изменения), связанный с инфраструктурой ИТ. Управление изменениями обеспечивает применение стандартизованных процедур и методов для эффективной и быстрой обработки всех изменений для снижения их негативного влияния на качество ИТ-услуги. Состояние изменения описывается в документе, который называется запросом на изменение. В данном процессе можно выделить три основных вида деятельности:
* регистрация изменений - регистрация запросов на изменения, с одной стороны, и фактически выполненных изменений - с другой * авторизация изменений - разрешение или запрещение изменений, запрошенных бизнес-заказчиками; * реализация изменений - действия по реализации изменений, согласованные друг с другом, а также с иными работами, выполняемыми ИС; Регистрация изменений обеспечивает единство процесса обработки изменений, Авторизация изменений позволяет всесторонне рассмотреть изменения, корректно сопоставить получаемые выгоды и требования к ресурсам с участием всех заинтересованных сторон и принимать решения на должном уровне полномочий. Для реализации срочных изменений предусматривается упрощенная процедура авторизации. Наконец, реализация изменений дает возможность согласовать изменения по времени и ресурсам между собой и с другими работами службы ИС.
Управление релизами обеспечивает целостный взгляд на изменение, гарантирующий, что все аспекты релиза (технические и нетехнические) будут рассматриваться во взаимосвязи. Релиз - это набор новых и измененных элементов конфигурации, которые тестируются и внедряются совместно.
Процессы предоставления ИТ-услуг рассматривают требования бизнеса к услугам ИТ для обеспечения адекватной поддержки бизнес-заказчика.
В этой области выделяются следующие процессы:
* управление уровнем ИТ-услуг; * управление финансами; * управление мощностями; * управление доступностью; * управление непрерывностью ИТ-услуг. Ключевым моментом в этом направлении является управление уровнем услуг, которое обеспечивает сопровождение и повышение качества ИТ-услуг посредством непрерывного цикла заключения и/или корректировки соглашения об уровне услуг (сервиса), отслеживания и отчетности о реализации ИТ-услуг и разработке действий по улучшению ИТ-услуг с точки зрения управленческих задач или материальных затрат.
Управление уровнем услуг осуществляется на основе соглашение об уровне ИТ-услуг (Service Level Agreement, SLA), описывающее требования по качеству функционирования компонент ИТ-инфраструктуры (в т.ч. ИТ-приложений) заказчика с одной стороны, и самих ИТ-услуг, сформированных для поддержки этих компонентов с другой. SLA представляет собой формальный договор между потребителем ИТ-услуги (подразделениями основной деятельности организации) и ее поставщиком (ИТ-отделом организации или внешним аутсорсером), содержащий описание услуги, права и обязанности сторон и, самое главное, согласованный уровень качества предоставления данной услуги (см. выше).
Таким образом, при формировании SLA соглашений осуществляется качественный переход от управления отдельными элементами ИТ-инфраструктуры к управлению услугами, связанными с набором этих компонент (сервисная основа), с формированием необходимых требований по качеству оказываемых услуг.
В управлении финансами можно выделить три вида деятельности:
* бюджетирование - процесс предсказания и контроля расходов организации, реализуемый посредством цикла переговоров и последующего мониторинга; * управленческий учет * набор процессов, позволяющих ИС проводить контроль за направлениями расходования средств; тарификация и выставление счетов - политика определения цен на услуги и выставления счетов клиентам Особенность управления финансами - расчет затрат, бюджета и расценок в разрезе ИТ-услуг. Распределение элементов затрат по ИТ-услугам выполняется методом прямых затрат.
Цель управления мощностями - своевременное и экономически эффективное обеспечение соответствия мощностей инфраструктуры ИТ изменяющимся потребностям бизнеса. В данном случае мощности - это совокупность технических параметров инфраструктуры ИТ, обеспечивающих производительность ИТ-услуг.
Цель управления доступностью - оптимизация инфраструктуры ИТ, услуг и организаций технической поддержки для достижения экономически эффективного и устойчивого уровня доступности, удовлетворяющего требованиям бизнеса. Доступность - это способность ИТ-услуги или компонента ИТ выполнять свою функцию в определенный момент или в определенный период времени.
В процессе управления доступностью достигается такой баланс между затратами на обеспечение доступности и потерями от простоя ИТ-услуг, который приводит к экономически эффективному выполнению требований SLA.
Наконец, цель управления непрерывностью ИТ-услуг - поддержка управления непрерывностью бизнеса посредством обеспечения восстановления требуемого технического и обслуживающего оборудования (компьютеры, сети, приложения, связь).
Для проведения мониторинга качества оказываемых услуг должна использоваться служба Service Desk. Служба Service Desk (SD), или служба технической поддержки, которая является единой точкой контакта при всех обращениях пользователей, связанных с ИТ-услугами. Данная служба строится на основе т.н. сall-центров, обрабатывающих и регистрирующих большой объем входных заявок в виде телефонных звонков, электронных почтовых сообщений, факсов и пр. Именно с данной службы начинается контроль качества предоставляемых услуг и фиксируются события, по которым в дальнейшем можно будет оценивать предоставление услуг с точки зрения выполнения заключенных Соглашений об уровне услуг (включая временные параметры).
При реализации подобных служб обычно выделяются следующие взаимосвязанные уровни поддержки:
* Help Desk управление запросами на сервис , * Call-центр - управление обращениями
* Управление отслеживанием уровня предоставляемых сервисов на основе SLA
Практика показывает, что организация такой единой входной точки (единый телефон, e-mail, факс и т. д.), является фактором, повышающим психологическую удовлетворенность сотрудников организации и качество ИТ -услуги, соответственно.
Основной целью Службы Service Desk является поддержка услуг, предоставляемых ИТ-отделом (или внешним аутсорсером) на основе достигнутых с заказчиком договоренностей (путем выполнения ряда взаимосвязанных процессов (процессная модель).
При использовании SD мониторинг качества выполнения услуг должен базироваться на основе процесса управления инцидентами - то есть различными ситуациями, возникающими в ходе исполнения услуг, несвоевременное разрешение которых может привести к потере качества оказания услуг. При управлении инцидентами различают регистрацию инцидента, организацию его разрешения, мониторинг, отслеживание и коммуникацию - поддержание контакта с пользователем и специалистами ИТ -службы в ходе разрешения инцидента.
Исходной информация для отслеживания и определения того, насколько качественно оказаны услуги будут данные из SLA:
* Доступность ИТ-сервисов - оценивается период времени, в течение которого ИТ-сервис доступен пользователям.
* Время ответа на инцидент - оценивается время, необходимое ИТ-специалистам на распознавание и подтверждение инцидента.
* Время разрешения инцидентов - оценивается время, нужное ИТ-специалистам на выявление причины инцидента и устранение его последствий.
* Своевременность пересмотра Соглашения об уровне обслуживания - оценивается степень готовности ИТ-службы идти навстречу пожеланиям клиентов в части изменения сервисов и уровня их предоставления.
* Качество отчетности об анализе причин инцидентов - оценивается удовлетворенность клиентов представляемыми им отчетами о причинах инцидентов.
* Качество отчетности об уровне обслуживания - оценивается удовлетворенность клиентов представляемыми им отчетами об уровне обслуживания
Удовлетворенность заказчика или пользователя является основным показателем
эффективности работы Службы ServiceDesk. Примерами Ключевых параметров эффективности могут быть:
* скорость ответа на телефонные звонки (например, на 90% телефонных звонков отвечают в течение X секунд);
* скорость перенаправления звонков на вторую линию поддержки в течение X минут (если звонок нельзя разрешить на уровне ServiceDesk).
* восстановление сервиса в течение допустимого времени и в соответствии с условиями Соглашения об Уровне Услуг (SLA);
* своевременное информирование пользователей о текущих и будущих изменениях и ошибках.
Все показатели эффективности согласуются с Заказчиком, при этом определяются метрики, по которым происходит их измерение в системе.
Итоговые отчеты могут служить основой для оценки качества предоставления ИТ-услуг и, сооответственно, приемки сервиса Заказчиком.
Таким образом, мониторинг качества предоставляемых услуг в области информационных технологий обеспечивается, в основном, за счет использования технологии и инструментария ServiceDesk как основного средства управления обращениями пользователей и инцидентами, обеспечивающего наиболее полное удовлетворение потребностей заказчика. 4.4. Методические рекомендации по расчету полной стоимости административно-управленческих процессов, подлежащих передаче на аутсорсинг.
Методические рекомендации по расчету полной стоимости административно-управленческих процессов, подлежащих передаче на аутсорсинг, вынесены в Приложение 4 к данному отчёту.
РАЗДЕЛ V. ПОДГОТОВКА ПИЛОТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ЦЕЛЬЮ ПЕРЕВОДА НА АУТСОРСИНГ (В ТОМ ЧИСЛЕ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ).
5.1. Отчёт, содержащий обоснование выбора и описание административно-управленческих процессов для передачи на аутсорсинг.
Объект 1. Совокупность АУП в области управления информационной инфраструктурой органов государственной власти.
Наименование выбранного пилотного проекта: Мониторинг и техническое обслуживание серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержки ИТ-приложений.
Место пилотирования: Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.
Описание АУП:
Выбранный пилотный процесс определяется функцией поддержки ИТ-инфраструктуры и ИТ-приложений, исполняемой ИТ-отделом организации на регламентной основе. Данный процесс находится в группе процессов "ИТ-инфраструктура" и "ИТ-приложения" согласно "Пирамиде аутсорсинговых инициатив". На настоящий момент рынок накопил достаточно опыта в реализации подобных проектов, существует ряд компаний-аутсорсеров, готовых предоставлять подобные услуги, экономическая эффективность передачи подобного рода процессов подтверждена мировой практикой. Кроме того, данный процесс не содержит таких важных для государственного сектора моментов, как непосредственная работа аутсорсера с содержанием информации, включая, вопросы, касающиеся функциональных рабочих процессов обработки этой информации, которые должны реализовываться непосредственно специальными службами внутри госорганов и могут подпадать под разряд государственной тайны или другого уровня конфиденциальности информации.
Описание процесса состоит из схемы технологической инфраструктуры (включая ИТ-приложения) и состава типичных работ, выполняемых в ходе мониторинга и технической поддержки объектов ИТ-инфраструктуры.
Типовая схема технологической инфраструктуры территориально распределенной организации с выделением основных ИТ-объектов процесса изображена на рисунке 7.
Рисунок 7. Схема типовых объектов ИТ-инфраструктуры для территориально распределенных организаций.
Основными ИТ-объектами являются:
1. рабочие станции - компьютеры, включающие системный блок, монитор, периферийные устройства (принтер, модем, сканер, источник бесперебойного питания- UPS, сетевой фильтр), общесистемное, офисное и специализированное программное обеспечение;
2. сервера - компьютеры, включающие программную систему, предоставляющие удаленный доступ к своим службам или ресурсам с целью обмена информацией (веб-сервер, сервер приложений, базы данных и т.д.)
3. сетевое оборудование:
a) активное сетевое оборудование (маршрутизаторы, коммутаторы, концентраторы);
b) пассивное сетевое оборудование (коммутационные шкафы, кроссовые панели, кабельная система сети); сетевые карты рабочих станций.
4. ИТ-приложения организации, функционирующие в двух- или многозвенной архитектуре.
Основной задачей в рамках описываемого процесса является управления выше определенными ИТ-объектами организаций в части поддержки их работоспособности, устранения системных сбоев, проведение профилактических работ и работ по мониторингу состояния оборудования и программного обеспечения.
К типовым работам, исполняемым в рамках мониторинга и технического обслуживания серверов, рабочих станций и сетевого оборудования, относятся:
* инсталляция настройка и обновление системного ПО на рабочих станциях, серверах и сетевом оборудовании;
* мониторинг оборудования: проверка системы безопасности; проверка файловой системы и других систем сервера;
* тестирование и оптимизация оборудования;
* организация антивирусной защиты (внутренняя проверка сервера, а также проверка почты, файлов на разделяемых ресурсах) и установка обновлений антивирусных пакетов;
* техническое обслуживание компьютерной сети: техническое обслуживание активного и пассивного сетевого оборудования, сетевых карт рабочих станций сети;
* профилактические работы, диагностика и разрешение накопившихся ошибок
К типовым работам, исполняемым в рамках поддержки ИТ-приложений относится широкий спектр работ, который может варьироваться в зависисмости от специфики приложения, степени его использования в организации, критичности ИТ-приложения по отношению к основным АУП, архитектуры рприложения.
Процесс поддержки ИТ-приложения обычно включает:
- в части обеспечения функционирования ИТ-приложения:
* установка и настройка ИТ-приложения на сервер и рабочие места пользователей, конфигурирование основных параметров и сервисов;
* текущий контроль за функционированием ИТ-приложения и обеспечение/инициирование мер по поддержанию его эксплуатационных характеристик на согласованном уровне.
- в части взаимодействия с пользователями ИТ-приложения:
* настройка прав доступа пользователей в соответствии с заявками;
* предоставление пользователям информации об изменениях в ИТ_приложении
* обучение и консультирование пользователей по вопросам работы с ИТ-приложением;
* установка и тестирование новых релизов
- в части обеспечения информационной безопасности:
* обеспечение функционирования и поддержания работоспособности средств и систем защиты информации ИТ_приложения (в т.ч. средств работы с электронной цифровой подписью);
* настройка, установление и изменение уровня доступа пользователя к информационным объектам определенной категории;
* консультирование и обучение пользователей ИТ-приложения правилам работы со средствами защиты информации.
Пилотный проект планируется осуществить в Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации (ФАС России). Деятельность в области информационных технологий находится в ведении Административного управления ЦА ФАС России (далее - Управление) и состоит из следующих функций:
* закупка и облуживание аппаратного обеспечения (далее - АО);
* внедрение и поддержка программного обеспечения (далее - ПО);
* облуживание ИТ-инфраструктуры Службы и поддержка ИТ-приложений;
* закупка и облуживание копировальной техники;
* другие технически виды деятельности, направленные на обеспечение текущей деятельности Службы (ремонт оборудования и т.д.).
Кроме того, в результате проведенных в прошлом году работ по созданию автоматизированной системы оперативного взаимодействия антимонопольных органов (СОВА) в ФАС России существенно возросло количество аппаратных (ПК, серверов) и программных средств не только в Центральном Аппарате (ЦА), но и во многих территориальных органах Службы (ТО). В связи с возросшим парком техники и необходимостью обслуживания созданной информационной системы выявилась потребность в расширении штата ИТ-подразделения и комплектования его ИТ-специалистами, прошедшими обучение не только по системно-техническим дисциплинам, но и по прикладным системам (например, по подсистеме документооборота).
На настоящий момент у ФАС России, как и у большинства других госструктур появляется выбор - либо продолжать своими силами развивать и поддерживать сложные ИТ-решения, либо передавать эти функции сторонним специалистам. Следует отметить, что первый путь ведет к достаточно трудоемкому процессу формирования ИТ-команды и переходу к новым принципам обслуживания основных подразделений (на основе ИТ-сервисов). Сам переходный процесс может сказаться на качестве обслуживания информационных систем, что является критичным, поскольку система перешла из разряда информационных в разряд технологических и непосредственно влияет на качество предоставляемых государственных услуг.
Второй путь имеет свои риски, однако потенциально более эффективен в силу лучшей организации ИТ-работ и управляемости ауторсера, специализирующегося на предоставлении конкретных ИТ-услуг.
В настоящий момент практика ИТ-аутсорсинга активно применяется в Управлении, что в первую очередь связано с объективными потребностями Службы. Очевидно, что отслеживание новых информационных технологий в пределах отдельно взятой организации затруднено, так как центры компетенций - фирмы-разработчики или дистрибьюторы - находятся во внешней среде. Следует отдельно рассмотреть ситуацию с информатизацией территориальных органов ФАС России. Средняя численность сотрудников территориальных органов ФАС России составляет порядка 20 человек, минимальная же численность сотрудников территориального управления доходит до 5 человек. В территориальных органах прослеживается явная нехватка системных администраторов, поэтому обслуживание ИТ-инфраструктуры зачастую осуществляется путем найма консультантов, периодически осуществляющих данные функции. Помимо этого, до недавнего времени в некоторых территориальных органах существовала проблема высокоскоростного доступа в Интернет, что негативно сказывалось на их деятельности. Проблема с высокоскоростным доступом в Интернет была решена лишь в 2006 г., однако обслуживание ИТ-инфраструктуры во многих территориальных органах все еще находится на низком уровне. Вследствие этого в Центральном аппарате существует реальная потребность передавать на аутсорсинг функций по поддержке ИТ-инфраструктуры и сложных многопользовательских ИТ-приложений всех территориальных органов и Центрального аппарата одной организации-аутсорсеру.
То есть выбранный пилотный процесс "Мониторинга и технического обслуживания серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержки ИТ-приложений" является для данного органа государственной власти крайне актуальным и, учитывая потребности ряда территориальных органов Службы, будет развернут не только в Центральном аппарате, но также в территориальных управлениях в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и Екатеринбурге. Описание АУП в управлении информационной инфраструктурой будет строиться на основе описания ИТ-услуг в соответствии с форматом "Соглашений об уровне услуг". Процесс "Мониторинга и технического обслуживания серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержки ИТ-приложений" для ЦА ФАС России включает в себя следующие услуги:
* Техническое обслуживание и мониторинг серверов:
o Администрирование серверного ПО и общесистемных служб
o Антивирусная поддержка серверов
o Поддержка службы каталога Active Directory
* Техническое обслуживание и мониторинг рабочих станций
* Техническое обслуживание и мониторинг сетевого оборудования
* Поддержка системы электронного документооборота LanDocs
Для Территориального органа в Санкт-Петербурге аналогичный Центральному аппарату ФАС России состав SLA; Для территориальных органов в Екатеринбурге и Нижнем Новгороде состав SLA также аналогичен, за исключением поддержки системы электронного документооборота LanDocs, так как она не внедрена в данных территориальных органах.
Соглашения об уровне услуг по каждой из вышеперечисленных услуг приведены в Приложении 5. Совокупность соглашений об уровне услуг может выступать приложением к техническому заданию на оказание услуг в соответствии с государственным контрактом.
При оценке целесообразности передачи на аутсорсинг процесса "Мониторинга и технического обслуживания серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержки ИТ-приложений" необходимо руководствоваться качественными и количественными критериями.
Количественные критерии связаны с расчетом текущей стоимости исполнения данного процесса в ФАС России и сравнению со стоимостью исполнения этого процесса силами ФАС при привлечении в штат высококвалифицированных специалистов, формализации всех ИТ-процессов, закупки дополнительного оборудования или со стоимостью "аренды" данных услуг у компании аутсорсера. Расчет количественных показателей бедет приведен далее в разделе "Расчёт стоимости использования ИТ-приложений (порядок амортизации, выбор между различными комбинациями прав владения, пользования и распоряжения)"
Качественные критерии оценки приведены в таблице 3.
Таблица 3. Качественные критерии оценки целесообразности аутсорсинга.
Критерии оценкиИсполнение критерияПримечанияМировой опыт по передачи аналогичных процессов на аутсорсинг+1) Мировой практикой подтверждена целесообразность передачи следующий процессов:
Разработка новых бизнес-приложений или модулей в составе существующей ИС
Сопровождение и развитие ИТ- инфраструктуры с учетом индивидуальных особенностей заказчика
Внедрение и обслуживание типовых решений
Интеграция корпоративных приложений, портирование на новые платформы
2)Кроме того, объекты данного процесс попадают в раздел "ИТ-инфраструктура" и "ИТ-приложения" Пирамиды аутсорсинговых инициатив компании Accenture, которая используется в качестве идентификации ИТ-функций потенциально передаваемых на аутсорсинг.Уровень развития ИТ-инфраструктуры органа государственной власти +Уровень развития ИТ-инфраструктура ФАС России - стандартный:
1)Присутствуют политики и стандарты в области информационных технологий, п
2)Практика ИТ-аутсорсинга активно применяется в Управлении автоматизации службы, 3)Некоторые виды деятельности в области информационных технологий в ФАС России полностью отданы на аутсорсинг. Это, во-первых, разработка программного обеспечения, что не удивительно, если учесть, что разработка сложного ПО, как правило, является трудоемким процессом, требующим значительных человеческих ресурсов, технических знаний и зачастую компьютерных мощностей.
4)Существует реальная потребность передавать на аутсорсинг функций по поддержке ИТ-инфраструктуры и сложных многопользовательских ИТ-приложений всех территориальных органов и Центрального аппарата одной организации-аутсорсеру.
5) Присутствую сложные корпоративные ИТ-приложения, как то системы оперативного взаимодействия антимонопольных органов (СОВА), в 2006 году внедрена система электронного документа оборота Центральном Аппарате ФАС России и в 2007 началось внедрение СЭД в территориальных органах. Данные системы требуют высокой квалификации технического персонала и постоянной поддержки.Рыночное предложение +На настоящий момент большое количество отечественных ИТ-компаний готово к оказанию услуг в сфере ИТ-аутсорсинга.У компаний аутсорсеров существует достаточный опыт в реализации подобных проектов, квалифицированный штат сорудников, необходимой теники и программного обеспечения. Исследуя открытые источники информации возможно провести оценку их надежности и качество предоставляемых услуг, а также предварительно просчитать стоимость передачи процесса различным исполнителям. То есть на настоящий момент сформировалась конкуренция на рынке компаний-аутсорсеров, которая дает возможность ФАС России проводить конкурсы по передачи выбранного процесса сторонним исполнителям и впоследствии получить высокое качество работ.Риск утечки информации+Выбранный процесс не затрагивает информацию ФАС России, которая относится к разделу "Гостайна"
Кроме того в рамках передачи стороннему исполнителю одним из основных требований выдвигается обеспечение информационной безопасности в части:
Обеспечения защиты от несанкционированного доступа на сетевом и прикладном уровнях;
Обеспечения защиты информации при ее передаче по каналам связи;
Обеспечения защиты от проникновения вирусов, программ-закладок, червей и "троянских коней";
Обеспечения регистрации событий доступа при аутсорсинге ИТ-услуг:
обеспечения персональной ответственности сотрудников Исполнителя при осуществлении аутсорсинга ИТ-услуг;
обеспечения мониторинга попыток несанкционированного доступа;
Организации администрирования ИБ у Исполнителя;
Организации постоянных внешних аудитов. Как видно из таблицы, все критерии дают положительные результаты, то есть передавать на аутсорсинг выбранный процесс ФАС России целесообразно. При этом ФАС получит следующие основные выгоды:
* Повышение качества исполнения процесса (надежность, быстрое реагирование и устранение неисправлностей);
* Доступ к новейшим технологиям;
* Доступ к новым ресурсам.
Объект 2: Совокупность АУП, выполняемых при оказании государственной услуги с применением информационных технологий (использованием совокупности информационных систем).
Наименование выбранного пилотного проекта: осуществление приёма, информирования и консультирования заявителей и организация взаимодействия органов власти в процессе оказания государственных услуг с использованием средств ИКТ в рамках "квази-МФЦ12".
Место пилотирования: Республика Калмыкия
Описание АУП:
Совокупность АУП состоит в реализации "сквозного" административного регламента по предоставлению государственных и муниципальных услуг в режиме "одного окна" на основе систем юридически значимого электронного документооборота в Многофункциональных сервисных центрах Октябрьского и Целинного районных муниципальных образований Республики Калмыкия.
Большинство сельских населенных пунктов удалены от столицы республики - г. Элисты и районных центров, где располагаются органы государственной и муниципальной власти, что создает неудобства гражданам при получении тех или иных видов государственных и муниципальных услуг, сопряжено с дополнительными транспортными расходами.
Проведенный анализ механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг населению органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Республики Калмыкия выявил существенные недостатки, такие как: необходимость обращения в несколько органов исполнительной и муниципальной властей в процессе сбора и оформления пакета документов на получение определенной услуги, длительность прохождения всех административных процедур для получения услуги, продолжительность ожидания в очереди при подаче и получении документации для получения услуги. В настоящее время назрела острая необходимость в пересмотре механизмов предоставления услуг населению в плане повышения доступности, комфортности, снижения для граждан затратности получаемых услуг.
Кроме того, поводом для изменения коренного подхода к предоставлению услуг послужила низкая оценка населением и субъектами экономической деятельности качества и доступности предоставляемых государством услуг из-за отсутствия четких правил и регламентов работы в условиях изменяющегося законодательства.
В связи с вышеизложенным, целесообразно создавать повсеместно многофункциональные центры и предоставлять услуги гражданам по технологии "единое окно".
В этой связи был разработан "сквозной" административный регламент по предоставлению государственных и муниципальных услуг в режиме "одного окна" в Многофункциональных сервисных центрах Октябрьского и Целинного районных муниципальных образований Республики Калмыкия.
По технологии "единое окно" сельхозтоваропроизводитель отправляет в Многофункциональном сервисном центре заявление в МСХ и П РК на получение субсидий в электронном виде, подписанное электронной цифровой подписью, на терминале доступа к ГИСЭД АПК РК. Одновременно получатель госуслуги направляет на терминале электронные заявления в налоговые органы на получение справки об отсутствии просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджет, в банк на получение копий документов из кредитного дела, на получение выписок из похозяйственной книги, в Росстат на получение соответствующих справок. Перечисленные документы оформляются соответствующими организациями и органами власти, подписываются электроной цифровой подписью уполномоченных должностных лиц и направляются в электронном виде в Многофункциональный сервисный центр. Консультанты центра формируют полученный пакет документов, получают необходимые заверяющие подписи ЭЦП получателя субсидии и направляют в окончательном виде пакет электронных документов в МСХ и П РК. На следующем этапе административных процедур госуслуги, консультанты по мере уплаты процентов готовят расчеты на субсидию, получают документы о целевом использовании кредита и уплате процентов из банка (по электронным заявлениям заемщиков с ЭЦП в банк) и направляют их в МСХиП РК. Таким образом, обеспечивается полностью безбумажный электронный юридически значимый документооборот. Наряду с госуслугой по субсидированию сельхозтоваропроизводители получают дополнительные услуги по сдаче налоговой, бухгалтерской, статотчетности в налоговые органы, ПФР, Росстат по системам специализированных операторов связи.
В результате внедрения адмрегламентов административные процедуры для потребителей госуслуг будут ограничены посещением Многофункционального сервисного центра, расположенного в райцентре, для подписания электронной цифровой подписью нескольких типовых бланков заявлений в электронном виде. Полностью исключается непосредственное взаимодействие получателя госуслуги с налоговыми органами, Росстатом, СМО, банком, МСХ и П РК благодаря внедрению ГИСЭД АПК РК.
Открывать МФЦ во всех муниципальных районах республики в виде филиалов государственного учреждения "Консультационный центр Информационно-консультационной службы АПК Республики Калмыкия" нецелесообразно, поэтому в качестве статуса реализации сквозного регламента был выбран аутсорсинг административно-управленческих процессов.
В результате реализации аутсорсинга повысится эффективность оказания услуг органами государственной власти, сократится время, затрачиваемое гражданами на их получение, значительно улучшится межведомственное и "межуровневое" информационное взаимодействие при предоставлении государственных услуг. Кроме того, потребитель сможет получать "пакет" взаимоувязанных услуг в одном месте, а число граждан, которые смогут получать госуслуги по повышенным стандартам комфортности, значительно возрастет. Проект сможет значительно упростить административные процедуры как для получателя государственной и муниципальной услуги, так и для органов государственной и муниципальной власти, предоставляющих услуги, благодаря переходу к электронному документообороту с применением электронной цифровой подписи, включению в единую систему всех органов власти и организаций, принимающих участие в предоставлении услуг.
В качестве требований к качеству работ аутсорсеров могут быть применены следующие параметры качества и доступности реализуемых АУП:
* Доля сельхозтоваропроизводителей, получивших государственную услугу по субсидированию процентной ставки, к количеству сельхозтоваропроизводителей, получивших целевые кредиты и займы
* Соотношение выданных субсидий на возмещение затрат по уплате процентов к общей сумме причитающихся субсидий на месяц\квартал.
Так как точное количество услуг, сопровождаемых аутсорсером, пока не известно, при подготовке пилота была рассчитана только единократная стоимость внедрения, без учёта переменных расходов, связанных с действиями в отношении конкретного заявителя. Результаты расчётов содержатся в таблице 4.
Таблица 4. Расчёт стоимости АУП, передаваемого на аутсорсинг.
наименование мероприятийнаименование объектанаименование товара (работы и услуги)Единица измеренияСтоимость единицы, тыс. руб.КоличествоСумма, тыс. руб. 1 23456=4х5 "Разработка и внедрение "сквозного" административного регламента Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Калмыкия по субсидированию и предоставлению государственных и муниципальных услуг в режиме "одно окно" в Многофункциональном сервисном центре Октябрьского района"Экспертное сопровождение внедрения регламентаМногофункциональный центр в Октябрьском РМО Республики Калмыкиянаучно-исследовательская работаед. 500 1 500Оснащение Многофункционального сервисного центра Оргтехника (компьютеры, принтеры, сканеры, модем) 80 система спутникового интернетакомплект 5 1 5 подключение к интернетуабонентская плата 5 12 60 программное обеспечение 40 приобретение офисных помещений 500Всего по Октябрьскому РМО Республика Калмыкия 1185 "Разработка и внедрение "сквозного" административного регламента Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Калмыкия по субсидированию и предоставлению государственных и муниципальных услуг в режиме "одно окно" в Многофункциональном сервисном центре Октябрьского района"Экспертное сопровождение внедрения регламентаМногофункциональный центр в Целинном РМО Республики Калмыкиянаучно-исследовательская работа ед. 500 1 500Оснащение Многофункционального сервисного центра Оргтехника (компьютеры, принтеры, сканеры, модемы) 60 система спутникового интернетакомплект 5 1 5 подключение к интернетуабонентская плата 5 12 60 программное обеспечение 30 приобретение офисных помещений 500Всего по Целинному РМО Республика Калмыкия 1155
В рабочем порядке был рассмотрен ещё один вариант аутсорсинга для той же самой совокупности АУП: передать АУП, связанные с субсидированием сельхозпроизводителей коммерческому банку, оформляющему кредит.
Объект 3: Совокупность АУП, выполняемых при реализации государственной функции без применения информационных технологий (использования совокупности информационных систем).
Наименование выбранного пилотного проекта: осуществление анализа кадрового состава министерства, рынка труда специалистов и проведение оценки профессиональных знаний, навыков и умений, в том числе при проведении Министерством конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, а также на зачисление в кадровый резерв.
Место пилотирования: Кадровая служба Минэкономразвития России.
Описание АУП:
Пилотная совокупность состоит из следующих АУП: * проведение анализа кадрового состава Министерства и составление прогноза потребности в кадрах;
* применение современных критериев отбора и технологии оценки кадрового состава и их модификация с учётом специфики государственной гражданской службы;
* проведение оценки профессиональных знаний, навыков, умений (профессионального уровня) и личностных качеств государственных гражданских служащих центрального аппарата и территориальных органов Министерства, подведомственных Министерству федеральных агентств и кандидатов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы при проведении Министерством конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, а также на зачисление в кадровый резерв (в качестве предоставления независимых экспертов, включаемых в состав конкурсной комиссии).
С целью выбора пилотной совокупности административно-управленческих процессов, в кадровую службу был отправлен запрос следующего содержания:
1. Общая информация о проекте
В настоящее время Институт проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ выполняет по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации научно-исследовательскую работу по теме "Разработка механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями".
При этом под аутсорсингом понимается передача на договорной основе части исполнения отдельной функции органа власти (совокупности административно-управленческих процессов, административной процедуры или совокупности административных процедур) негосударственной организации; при этом договор (контракт) должен предусматривать многократное участие исполнителя в реализации данной функции.
Фактически, аутсорсинг призван упорядочить и оптимизировать действующие и перспективные случаи взаимодействия органов власти и организаций государственного и частного сектора в тех случаях, когда предметом взаимодействия является исполнение административных процедур в рамках реализации государственных функций.
Основными целями данной научно-исследовательской работы являются:
1. разработка методической базы механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями;
2. организационная, методическая и правовая подготовка 3-х пилотных проектов по осуществлению аутсорсинга для различных типов объектов, в том числе аутсорсинга совокупности административных процедур, выполняемых при реализации государственной функции;
2. Типовые АУП и проблема выбора пилотной совокупности
На основе первичного анализа документов, описывающих механизм реализации функций и полномочий ОИВ, а также способы организации внутренней деятельности ОИВ, были выделены типовые административные процедуры (типовые совокупности АУП), которые (вследствие типового характера) обладают большим потенциалом для распространения лучших практик и достижения системного эффекта от аутсорсинга. В том числе, в рамках кадрового блока типовыми процедурами являются:
* подготовка и внесение на рассмотрение руководства предложений по назначению, освобождению и перемещению работников ОИВ, оформление необходимых кадровых документов;
* формирование резерва кадрового состава для замещения должностей гражданской службы в ОИВ;
* формирование личных дел гражданских служащих и иная деятельность по обработке персональных данных и учету гражданских служащих;
* ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих ОИВ, а также руководителей подведомственных ОИВ учреждений, их надлежащий учет и хранение;
* ведение в соответствии с действующим законодательством реестра гражданских служащих ОИВ;
* подготовка документов, необходимых для назначения пенсий гражданским служащим ОИВ, и представление их в соответствующие органы;
* подготовка и распространение методических материалов по вопросам работы с персоналом для оказания помощи и консультирования руководителей структурных подразделений и гражданских служащих ОИВ;
* оформление служебных командировок гражданских служащих ОИВ;
* проведение конкурсов на замещение должностей гражданской службы;
* администрирование профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировок гражданских служащих ОИВ;
* организация и обеспечение проведения аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих ОИВ;
* разработка предложений по вопросам утверждения штатного расписания ОИВ и внесения в него изменений; работа по совершенствованию структуры ОИВ, составлению штатных расписаний структурных подразделений ОИВ;
* составление графика отпусков сотрудников ОИВ;
* оформление служебных командировок сотрудников ОИВ;
* подготовка и оформление документов о временной нетрудоспособности, поощрениях и наложении дисциплинарных взысканий;
* осуществление подсчета стажа государственной службы и формирование соответствующих документов на установление надбавки к должностному окладу за выслугу лет работникам ОИВ;
* подготовка и выдача сотрудникам ОИВ справок о трудовой деятельности;
* подготовка материалов по заключению служебных контрактов или трудовых договоров;
* создание списка должностей, обладающих той или иной степенью допуска к секретным документам и объектам;
* оформление допуска к той или иной категории документов или объектов;
* проверка сведений о соблюдении гражданскими служащими ограничений и запретов, установленных федеральными законами или другими нормативно-правовыми актами;
* осуществление контроля над соблюдением трудового законодательства РФ и законодательства РФ о государственной гражданской службе в ОИВ;
* оформление и выдача служебных удостоверений сотрудникам ОИВ;
* подготовка предложений по учреждению и оформлению ведомственных наград;
* подготовка необходимых документов по награждению государственными наградами для представления в Правительство РФ и Президенту РФ;
* подготовка предложений по оплате и стимулированию труда сотрудников ОИВ, в том числе по установлению размеров должностных окладов, надбавок, ежемесячного денежного поощрения, предусмотренных системой оплаты труда, материальной помощи, премий;
* проведение анализа текучести кадров и вопросов соблюдения трудовой дисциплины;
* организация проверки сведений, сообщенных гражданами при поступлении на государственную гражданскую службу в ОИВ;
В настоящее время ведётся выбор пилотных объектов (точек реализации одной или нескольких типовых административных процедур), на которых возможно опробовать создаваемые в рамках проекта методические документы.
3. Примеры из мирового опыта кадрового аутсорсинга в органах власти Пример 1.
Проект аутсорсинга функции управления человеческими ресурсами Агентства по Безопасности Перевозок США (U.S. Transportation Security Administration).
Механизм регулирования.
В течение года Агентство Безопасности Перевозок США приняло на работу более 5000 новых сотрудников. В дополнение к аутсорсингу таких функций как набор персонала, оценка и выбор новых сотрудников, Агентство Безопасности Перевозок США заключило контракт с поставщиками на осуществление тренингов и курсов улучшения подготовки, программ страхования и помощи новым сотрудникам.
Издержки агентства без применения аутсорсинга были бы на 20% выше существующих. Более того, подрядчики предоставляют данные, позволяющие отследить ошибки управления Бюджетом, а также других правительственных агентств в отношении оплаты труда новых сотрудников.
Пример 2.
Проект HR-аутсорсинга Департамента Правительства (Department of Premier and Cabinet), Департамента Казны и Финансов (Department of Treasury and Finance), а также Департамента Викторианских общин (Department of Victorian Communities) территории Виктория, Австралия. Механизм регулирования.
В 2001-2002 годах департаменты расширили инициативу HR-аутсорсинга, стали проводить политику управления человеческими ресурсами, внедрили отчетность, создали HR-портал для менеджеров. Применение аутсорсинга позволило департаментам уделять больше времени основным видам деятельности и передать управление человеческими ресурсами профессионалам.
В результате аутсорсинга HR-услуг, правительство территории Виктория уменьшило общие издержки на 30%, более того, уменьшилось количество ошибок управления человеческими ресурсами, а также управляющие и сотрудники получили удобный и быстрый доступ к необходимой информации.
Созданный в порядке аутсорсинга Центр управления контактами (The Contact Management Center) позволил локализовать и более быстро компетентно обрабатывать все вопросы и запросы от сотрудников. Порталы myHR@DPC и myHR@DTF открыли доступ ко всей информации, относящейся к HR деятельности; сотрудники могли проследить политику управления HR, осуществить доступ к информации, предоставляемой департаментами, а также улучшить свои профессиональные навыки. Менеджеры могли оценивать результаты деятельности подчиненных и планировать дальнейшее развитие персонала в режиме on-line.
Четкая дисциплина поиска необходимой документации и данных - результат внедрения аутсорсинга. Документирование услуг поставщиком предоставляет правительству полную и объективную информацию о том, какие задачи решает поставщик услуг, и какой объем средств затрачивает.
Пример 3.
Опыт штата Флорида доказал целесообразность аутсорсинга функции по организации выплат выходных пособий и пенсий сотрудникам органов власти. Главная задача Отдела по выплатам (Division of Retirement) заключалась в исполнении административных процедур по следующим направлениям: регистрация (enrollment functions), установление пособий (benefit determination functions), ведение бухгалтерского учета и осуществление расчетов (accounting and payroll functions), функции по обслуживанию потребителей и другие. Предварительный анализ показал, что основные функции и услуги, предоставляемые Отделом по выплатам (Division of Retirement), могут быть выведены за рамки его полномочий и переданы на осуществление частным компаниям. Однако передача на аутсорсинг контрольно-надзорных функций и функций по проведению обжалования споров не представляется целесообразным в виду как отсутствия опыта у частных компаний по их осуществлению, так по объективным причинам - существуют такие функции, целесообразность предоставления которых населению страны возможна только со стороны государства.
4. Предполагаемые действия в рамках "пилотирования"
Основным результатом пилотного проекта станет подготовка конкурсной документации к открытому конкурсу на право заключения государственного контракта на исполнение административных процессов на основе следующего перечня проводимых работ на пилотных объектах:
1. Подготовка проектов проведения аутсорсинга для каждого из пилотных проектов (в том числе обоснование возможности снижения трудовых и материальных затрат на осуществление административных функций и процессов, а также упрощения административных процессов, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур).
2. Оценка (расчёт) затрат на исполнение административных процедур непосредственно органом исполнительной власти с целью определения пределов начальной цены контракта 3. Оценка целесообразности проведения аутсорсинга, исходя из оценки возможностей негосударственных организаций предоставить качественные услуги по исполнению административной процедуры, оценки рыночных предложений и полной стоимости исполнения административной процедуры непосредственно органом исполнительной власти
4. Методическая и организационная подготовка осуществление процедур конкурсного отбора и завершения контрактного цикла (мониторинг, оценка исполнения обязательств) 5. Разработка пакетов конкурсной документации для передачи пилотных административных процессов, включая:
- описание обязательств в отношении соблюдения отдельных административных процедур;
- описание обязательств в отношении объемов и качества административных процедур;
- описание системы мониторинга и контроля качества административных процессов, передаваемых на аутсорсинг.
------------------------------------------------
Просим провести встречу представителей Исполнителя с руководителями кадрового подразделения, на которой:
* провести сверку подготовленного перечня типовых административных процессов в кадровом блоке; уточнить специфические правовые ограничения;
* определить пилотный административно-управленческий процесс (или совокупность процессов), на котором возможно опробовать технологию аутсорсинга кадровых функций.
Для наиболее конструктивного проведения встречи просим до её проведения предоставить Исполнителю:
* перечень сведений, содержащих государственную тайну, с которыми работает кадровая служба Минэкономразвития России;
* должностные регламенты иные документы, устанавливающие совокупность видов деятельности кадрового подразделения Минэкономразвития России.
5.2. Комплект документации для проведения пилотных проектов по переводу выбранных административно-управленческих процессов на аутсорсинг.
Система документов, описывающих реализацию пилотных АУП и требования к ним (соглашения об уровне услуг, административные регламенты исполнения функций, обоснования и критерии эффективности передачи), являются достаточно качественной содержательной основой для формирования контрактной документации. В части проектов конкурсной документации необходимо использовать стандартную конкурсную документацию Министерства экономического развития российской федерации на проведение открытых конкурсов на право заключить государственные контракты на выполнение работ в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)". Внести изменения необходимо в раздел Пункт 7.1.3."Критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе" выше упомянутой конкурсной документации.
Критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе по лотам: а) качество работ; б) квалификация участника конкурса и в) цена контракта. Оценка заявок на участие в конкурсе производится на основе предусмотренных техническими требованиями предложений участников конкурса по выполнению видов и объемов работ, содержащихся в заявках на участие в конкурсе. При оценке используются подкритерии оценки, указанные в таблице 5.
Конкурсная комиссия имеет право привлекать к оценке и сопоставлению заявок независимых экспертов. При работе с заявками независимые эксперты, привлеченные конкурсной комиссией, обязаны обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. При оценке и сопоставлении заявок мнение независимых экспертов будет иметь для конкурсной комиссии рекомендательный характер.
Оценка производится конкурсной комиссией путем присуждения баллов каждой конкурсной заявке за соответствие или превышение условиям и параметрам технических требований. Максимальный балл по подкритерию оценки присуждается заявке на участие в конкурсе, представившей наилучшее предложение, в наибольшей степени превышающее требования, указанные в технических требованиях. Минимальный балл присуждается заявке полностью соответствующей показателям технических требований и не предлагающей более лучших показателей. Конкурсная комиссия вправе не присуждать ни одной заявке на участие в конкурсе минимальный или максимальный балл. Таблица 5. Критерии и баллы оценки заявок для лотов по ИТ-аутсорсингу
Критерии и подкритерии оценкиМаксимальный балл1. Качество работ 401.1 Степень детализации описания порядка выполнения видов работ по проекту 201.2 Оптимальность предлагаемой участником методологии выполнения работ с точки зрения достижения наилучшего результата 202. Квалификация участника конкурса 302.1 Соответствие профессиональной квалификации участника конкурса предмету контракта 102.1.1 Наличие положительного опыта в предоставлении данных услуг по аутсорсингу в течении нескольких лет 52.1.2 Наличие представительной клиентской базы по аутсорсингу с отзывами заказчиков 52.1.3 Наличие опыта работы в сфере информационных технологий разработке нормативно-правовой базы 52.2 Соответствие профессиональной подготовки ключевого персонала предмету контракта с приложением копий аттестатов, свидетельств, грамот, удостоверений и иных документов, подтверждающих уровень квалификации основных исполнителей; копий трудовых книжек сотрудников (основных исполнителей), заверенные руководителем и главным бухгалтером 202.2.1 Общая профессиональная подготовка ключевого персонала (наличие соответствующего образования, научных степеней и работ) 102.2.2 Опыт работы ключевого персонала в сфере аутсорсинга 103. Цена контракта 30Итого 100 Баллы по критериям оценки заявок, указанным в таблице 1, будут проставляться исходя из указанных ниже подкритериев для каждого критерия. 1) Оценка по критерию "качество работ".
Подкритерий 1.1 "Степень детализации описания порядка выполнения видов работ по проекту". Оценка осуществляется в сравнении с заявками, поданными всеми Участниками конкурса.
Подкритерий 1.2. "Оптимальность предлагаемой участником методология выполнения работ с точки зрения достижения наилучшего результата" Оценка осуществляется в сравнении с заявками, поданными всеми Участниками конкурса.
2) Оценка по критерию "Квалификация участника конкурса".
Подкритерий 2.1. "Профессиональная квалификация участника конкурса"
2.1.1 Наличие положительного опыт в предоставлении данных услуг по аутсорсингу в течении 10 лет.
1 проект сопоставимого характера и объема - 1 балл, но не более 5 баллов в сумме по данному подкритерию;
2.1.2 Наличие представительной клиентской базы по аутсорсингу с отзывами заказчиков
1 отзыв сопоставимого характера и объема - 1 балл, но не более 5 баллов в сумме по данному подкритерию;
2.1.3 Наличие опыта работы в сфере информационных технологий / разработке нормативно-правовой базы - до 1 года - 0 баллов.
- от 1 до 3 лет -1 балл;
- от 3 до 5 лет - 2 балла;
- от 5 до 10 лет - 3 балла;
- свыше 10 лет - 5 баллов
Подкритерий 2.2. "Профессиональная подготовка ключевого персонала"
Оценка производится на основе информации о ключевом персонале, представленной в заявках участников конкурса. Участники конкурса в соответствии с определенной ими методологией выполнения работ, самостоятельно определяют количество необходимого ключевого персонала для выполнения работ. Любой сотрудник, включенный Участником конкурса в ключевой персонал, должен работать по проекту в течение не менее, чем 30% своего рабочего времени в период выполнения задания. Подкритерии оценки:
2.2.1 Общая профессиональная подготовка ключевого персонала (наличие соответствующего образования, научных степеней и работ в области предмета контракта)
- 0 чел. имеющих учен. степень - 0 баллов
- 1 чел. имеющий учен. степень - 2 балла
- 2 чел. имеющих учен. степень - 4 балла
- 3 чел. имеющих учен. степень - 6 баллов
- свыше 3-х чел., имеющих учен. степень - 10 баллов
2.2.2 Опыт работы ключевого персонала в сфере аутсорсинга
- до 2 лет - 0 баллов;
- от 2 до 5 лет - 5 баллов;
- свыше 5 лет - 10 баллов
3) Оценка по критерию "Цена контракта".
Оценка заявок по критерию "Цена контракта" оценивается по следующей формуле:
Стоимость min заявки СП i =-------------------------------- *вес подкритерия, где
Стоимость i СП i - балл, рассчитываемый по конкурсной заявке по подкритерию "Цена контракта";
Стоимость min заявки - минимальная общая стоимость проекта за весь период реализации проекта, предложенная организациями, подавшими конкурсные заявки по данному лоту;
Стоимость i - общая стоимость проекта за весь период реализации проекта, предложенная организацией - участником конкурса;
Вес подкритерия - вес данного критерия, который указан в таблице №1 информационной карты конкурса
5.2.1. Расчёт стоимости использования ИТ-приложений Определение начальной цены контракта осуществлялось на основе расчета стоимости передачи на аутсорсинг пилотного процесса"Мониторинг и техническое обслуживание серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержка системы электронного документооборота" Расчет стоимости передачи на аутсорсинг пилотного проекта произведен на основе экспертных данных с учетом существующей практики оценки подобных проектов. Он распространяется на Центральный аппарат ФАС России, а также на его территориальные органы в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и Екатеринбурге.
В основу расчета положен подход на основе оценки т.н. общей (или совокупной) стоимости владения ИТ (total cost of ownership - ТСО) при реорганизации и сопровождении системы поддержки ИТ-инфраструктуры силами Заказчика. Отметим, что для построения системы поддержки в соответствии с настоящими Техническими требованиями, как правило, привлекаются внешние консультанты (проектные работы и внедрение системы). Концепция ТСО была выдвинута компанией Gartner и к настоящему времени разработана для большинства информационных технологий, систем и платформ. Естественно, что для определенного класса систем существует своя специфика определения ТСО. ТСО является ключевым количественным показателем информационных технологий в компании, так как позволяет оценивать совокупные затраты на ИТ, анализировать их и соответственно управлять ИТ-затратами (ИТ-бюджетом) для достижения наилучшей отдачи от ИТ.
В основу модели ТСО положены две категории расходов (затрат): прямые и косвенные.
К прямым затратам, участвующим в расчете, были отнесены:
* Затраты на разработку/внедрение автоматизированной системы ИТ-поддержки * Затраты на персонал, исходя из экспертной оценки численности, квалификации и уровня оплаты труда, исходя из состава предоставляемых ИТ-услуг и количества поддерживаемого оборудования
* Затраты на оборудование, системное и специализированное ПО включая ежегодные затраты на планово-предупредительные ремонты (ППР) и т.п., а также стоимость подменного фонда и ЗИП (запчасти и принадлежности)
* Затраты на обучение персонала, необходимое для выполнения проекта.
В данном расчете косвенные затраты рассматриваются в отношении коммунальных платежей органа исполнительной власти за занимаемую ими техническую площадь (при этом арендные платежи отсутствуют), а также при расчете затрат на содержание штатного сотрудника компании. 1. Затраты на совокупность работ по разработке/внедрению автоматизированной системы ИТ-поддержки и ее ежегодную техническую поддержку:
а. Формирование требований и выбор основных услуг и процессов
* уточнение основных требований к ИТ-услугам, описанным в SLA
* формирование требований к организации поддержки предоставления (Единая служба поддержки13 - ЕСП) ИТ-услуг * аудит текущей ИТ-инфраструктуры и состояния дел в области ИТ-поддержки
* уточнение перечня услуг и их формализация в рамках Соглашения о предоставлении услуг, включая количественные и качественные параметры их предоставления (предварительно определены в рамках данной работы для ФАС России)
* уточнение состава процессов при организации поддержки, которые должны быть внедрены в ходе реинжиниринга ИТ-поддержки (предварительно определены в рамках данной работы для ФАС России), включая:
* управление обращениями
* управление инцидентами
* управление запросами на сервис (стандартное изменение)
* управление конфигурациями и активами
* управление уровнями предоставляемых сервисов (услуг)
б. Разработка основных проектных и методологических материалов
* разработка технических требований на обеспечение информационной безопасности;
* определение ролей в процессах и их распределение в условиях целевой организационно-штатной структуры;
* подготовка положений и функциональных обязанностей отделов и служб, обеспечивающих предоставление ИТ-услуг;
* составление программы/плана внедрения процессов с учетом переходного периода.
* определение требований к системе автоматизации; в. Создание программно-аппаратной инфраструктуры и внедрение системы
* выбор программных средств для автоматизации выбранных процессов ИТ-поддержки (с учетом дальнейшего развития)
* выбор аппаратной платформы и дополнительных аппаратных средств для реализации автоматизированной системы ИТ-поддержки
* закупка и установка аппаратно-программных средств
* настройка системы автоматизации (в соответствии с требованиями каждого из процессов)
* реализация мер по обеспечению информационной безопасности системы;
* опытная эксплуатация.
* Доработка (донастройка) параметров системы
* Внедрение в постоянную эксплуатацию
Данный состав работ выполняется либо собственной командой организации (предприятия) в виде внутреннего проекта, либо с привлечением внешних консультантов. Хотя последний вариант почти всегда оказывается более затратным, он выглядит более предпочтительным, поскольку позволяет воспользоваться опытом профессионалов; кроме того, отпадает вопрос, что делать дальше с собственной командой "внедренцев" - перепрофилировать (с дополнительными вложениями на обучение), сокращать штат и т.п.
Далее стоимость всех работ оценивается исходя из того, что их выполняет внешняя компания (на основе экспертной оценки стоимости работ).
Этапы работНаименование этапаОценка стоимости этапа
(тыс.руб)1. Формирование требований и выбор основных услуг и процессов3 0002. Разработка основных проектных и методологических материалов4 0003. Создание программно-аппаратной инфраструктуры и внедрение системы2 000 ИТОГО9 000 С учетом консультационных услуг (гарантийного обслуживания системы ИТ-поддержки) - 10%9 900 2. Затраты на персонал, исходя из экспертной оценки численности, квалификации и уровня оплаты труда, исходя из состава предоставляемых ИТ-услуг и количества поддерживаемого оборудования.
Количество персонала и его роли, необходимые для эксплуатации автоматизированной системы поддержки ИТ-услуг, можно оценить, используя распространенные в мировой практике методики оценки требуемого количества специалистов, необходимых для обслуживания аппаратных средств и ИТ-приложений.
Количество обслуживаемых серверов и рабочих станций пилотного проекта, рабочих мест подсистемы электронного документооборота (LanDocs) составляет:
Подразделения ФАС РоссииКоличество серверовКоличество рабочих станцийКоличество сетевого оборудованияКоличество рабочих мест LanDocs (с учетом развития) ЦА ФАС России 17 350 15 390 Санкт-Петербургское УФАС 4 43 3 60 Нижегородское УФАС 2 18 5 - Свердловское УФАС 4 27 4 - Количество специалистов реорганизованной ИТ-службы и состав ролей может быть рассчитан, например, на основе распространенной методики, предлагаемой компанией Garther14, в соответствии с которой для организации, сопоставимой по численности пользователей и составу оборудования с ФАС России (пилотный проект - ЦА и три ТО), ИТ-персонал должен составлять 3-5 процентов от общей численности рабочих мест. Таким образом, численный состав ИТ-подразделения должен составлять примерно 15 человек.
Примерный состав ролей ИТ-подразделения и численность по каждой роли приводятся ниже.
* Менеджер по информационным технологиям (2 человека) - административные задачи: формирование ИТ-стратегии, бюджетирование, проектный менеджмент, ресурсное планирование, а также выбор необходимых для организации средств автоматизации.
* Системный администратор (2 человека) - установка, конфигурация ПО на серверах, поддержка серверов.
* Сетевой администратор (2 человека) - оперативно-техническое обслуживание и управление сетью (распределение IP-адресов, конфигурирование маршрутизатора и т.п.); обеспечение доступа в сеть; обеспечение функционирования основных сетевых сервисов (DNS, e-mail и др.); контроль за состоянием технических средств центрального узла сети и его соединения с другими сетями; управление маршрутизацией внутри сети; обеспечение взаимодействия с другими сетями передачи данных; локализация и устранение сбоев в работе сети.
* Администратор баз данных - поддержание в актуальном рабочем состоянии полного объема оперативной и накапливаемой информации, а также защита информации от несанкционированного доступа.
* Технический специалист (4 человека) - устранение неполадок оборудования и программного обеспечения на рабочих местах пользователей.
* Специалист по информационной безопасности - Выполняет работы, связанные с обеспечением защиты информации на основе разработанных программ и методик, соблюдения государственной тайны
* Оператор службы поддержки (3 человека) - принятие звонков пользователей, регистрация запросов пользователей, оперативные рапорты и другую техническую документацию, учет и регистрацию причин нарушений хода процесса и т.д.
Затраты на содержание штатного сотрудника рассчитываются исходя из следующей таблицы.
Статья затратМесяцПримечанияЗаработная плата15 000Средняя ИТ-специалистов ОГВ (г. Москва)Налоги на заработную плату 3 900Единый социальный налог (26%)Затраты на социальный пакет4 000Дополнительная медицинская страховка, корпоративные события и пр.Затраты отдела кадров600Зависят от количества сотрудников в организации (включая стоимость поиска и найма персонала и т.п.)Страховые взносы на ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний120Травматизм (0,8% от месячной зарплаты)ИТОГО23 620На одного штатного сотрудникаИТОГО за год283 440На одного штатного сотрудника Таким образом, затраты на персонал ИТ-подразделения, осуществляющего ИТ-поддержку перечисленных выше аппаратно-программных средств (на основе согласованного перечня услуг) составляет 283 440 *15 = 4 251 600 руб.
3. Затраты на оборудование, системное и специализированное ПО, включая ежегодные затраты на планово-предупредительные ремонты (ППР), а также стоимость подменного фонда и ЗИП (запчасти и принадлежности).
Типовое оборудование и программное обеспечение для системы поддержки ИТ-услуг включает:
№Наименование КоличествоЦена за ед. (тыс.руб)Оценка стоимости (тыс.руб)1.Сервер автоматизированной системы поддержки предоставления ИТ-услуг1200 2002.Внешнее устройство резервного копирования1180 1803.Рабочие станции обслуживающего ИТ-персонала 15355254.Принтер225505.Источник бесперебойного питания (для сервера)160 606.Монтажный шкаф1150 1507.ОС Сервера (MS Windows)175 758.ОС рабочих станций (MS Windows)156909.ПО Сервер БД (MS SQL)2 проц.25050010.Специализированное ПО поддержки предоставления ИТ-услуг
*)в соответствии с техническими требованиями
**) усредненная оценка190090011.Стоимость подменного фонда (ЗИП)
*) 10% от стоимости оборудования1170170ИТОГО (с учетом гарантийного обслуживания технических средств)2 900
4. Затраты на обучение персонала, необходимое для выполнения проекта.
Для оценки затрат на обучение (переобучение) ИТ-специалистов, осуществляющих ИТ-поддержку, будем предполагать, что каждый специалист должен пройти в среднем 1,5 курса обучения (включающих как общесистемные вопросы поддержки, так и поддержки конкретных ИТ-приложений, аппаратного и программного обеспечения, работе с внедренной автоматизированной системой поддержки ИТ приложений и т.п.).
Будем считать, что средние рыночные цены одного авторизованного курса составляет 15 000 руб. Таким образом, затраты на переподготовку ИТ-персонала (15 человек) составят примерно 337 тыс.руб (15 * 15000 руб.* 1,5).
5. Косвенные затраты
В соответствии с СанПиН 2.2.2.542-96 площадь на одно рабочее место с ВДТ или ПЭВМ для пользователей должна составлять не менее 6,0 кв.м.
Таким образом, общая площадь, занимаемая ИТ-подразделением из 15 человек должна быть не менее 90 кв.м.
Исходя из средних коммунальных и эксплуатационных расходов организации в Москве порядка 4 200 руб. на кв.м, получаем, что косвенные затраты составляют приблизительно 380 тыс. руб.
Таким образом, оценка совокупной стоимости владения (ТСО) системой поддержки предоставления ИТ-услуг за первый год (в соответствии с настоящими техническими требованиями и перечнем услуг) для пилотного проекта, реализованного силами Заказчика (с привлечением внешних консультантов) составляет:
* Стоимость работ - 9 900 000 руб.
* Затраты на персонал - 4 251 600 руб.
* Затраты на оборудование и ПО - 2 900 000 руб.
* Затраты на обучение персонала - 337 000 руб.
* Косвенные затраты - 380 000 руб.
ИТОГО - 17 768 600 руб.
Для получения начальной цены контракта пилотного проекта ИТ-аусорсинга следует принять во внимание следующие основные факторы:
1) Согласно анализу российской практики ИТ-аутсорсинга в ОГВ, реализованные на практике проекты подобного масштаба отсутствуют (количество аппаратных средств, требования к уровню их поддержки, территориальная распределенность предоставления ИТ-услуг (ЦА и ТО), поддержка критических для ОГВ ИТ-приложений (документооборота) и др.). Таким образом, возможность сравнения с др. проектами отсутствует.
2) При предоставлении ИТ-услуг внешней аутсорсинговой компанией в значительной мере отсутствует необходимость в реинжиниринге существующего процесса ИТ-поддержки у Заказчика, создании системы автоматизации процесса и обучения участников процесса. Таким образом, данный фактор влияет на уменьшение общей стоимости предоставления ИТ-услуг внешней организацией.
3) Вместе с тем, в связи с формированием рынка аутсорсинговых услуг такого масштаба организациям, которые собираются предоставлять подобные услуги, потребуется развитие существующих аппаратных мощностей и ПО, приобретение дополнительной квалификации персоналом и т.п. Таким образом, данный фактор влияет на увеличение общей стоимости предоставления ИТ-услуг внешней организацией.
4) Затраты на персонал, а также косвенные затраты коммерческих организаций (включая затраты на аренду помещений) превосходят аналогичные затраты ОГВ, в связи с чем они будут влиять на увеличение стоимости предоставления ИТ-услуг.
5) В рамках данного пилотного проекта должны быть проведены (согласно техническим требованиям) дополнительные работы, связанные с анализом и обобщением результатов, выработкой рекомендаций по дальнейшему совершенствованию аутсорсинга ИТ-инфраструктуры органов государственной власти, дальнейшей типизацией схемы и предоставления услуг, их состава и качества и др.). Экспертная оценка стоимости подобных работ составляет 1 200 тыс.руб.
6) С ростом рынка подобных ИТ-аутсорсинговых услуг и их типизацией, увеличением числа клиентов аутсорсинговых компаний, стоимость предоставления ИТ-услуг будет постепенно снижаться (для сопоставимого по требованиям состава услуг)
7) Вместе с тем, для повышения эффективности предоставления ИТ-услуг внешней аутсорсинговой компанией, Заказчик должен постепенно обновлять свое аппаратное обеспечение, в т.ч. для возможности эффективного удаленного мониторинга и управления оборудованием и ПО, что ведет к увеличение стоимости затрат на аппаратное обеспечение.
8) Следует отметить, что организация системы поддержки предоставления ИТ-услуг на основе внешнего аутсорсинга занимает гораздо меньше времени (сокращение срока проектных работ), что ведет к более раннему началу непосредственной эксплуатации системы и, соответственно, дополнительной экономии средств.
С учетом совокупности данных факторов и их экспертной оценки, начальную цену контракта пилотного проекта ИТ-аусорсинга целесообразно примерно равной приведенной выше расчетной стоимости ТСО, плюс стоимость работ по анализу и выработке рекомендаций.
Таким образом, начальная цена контракта пилотного проекта ИТ-аусорсинга составляет 17 768 600 руб. + 1 200 000 руб. = 18 968 600руб.
5.2.2. Разработка требований по качеству функционирования ИТ-приложений и требований к поддержке функции мониторинга качества ИТ-поддержки
Данные требования помещены в приложение 5 к данному отчёту.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основными результатами проведённой научно-исследовательской работы являются:
Проекты нормативных и методических документов, позволяющих внедрить комплексную систему аутсорсинга как в отдельном органе власти, так и на уровне системы органов (федеральной или региональной).
Информация о мировом опыте реализации аутсорсинговых проектов, регулирования процессов аутсорсинга. Особенностях аутсорсинга административно-управленческих процессов, включающих использование информационных систем и информационной инфраструктуры.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
а) законодательные и иные нормативные правовые акты
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 207-ФЗ, от 27.07.2006 N 142-ФЗ).
2. ISO/TC 76/SC 2/N 630R2 "Руководство по применению процессов аутсорсинга" в организациях, внедряющих системы менеджмента качества на соответствие ИСО 9001:2000. б) монографии, книги, учебники, пособия, статьи, брошюры, лекции, периодические издания
3. Аткинсон Э., Стиглиц Д. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект-Пресс, 1995. 4. Аутсорсинг финансовых функций http://www.lenust.ru/st_index.php?st=218
5. Аутсорсинг центра технической поддержки пользователей http://citcity.ru/15644/
6. Аутсорсинг call-центров http://www.wilstream.ru/info/advices/1338/
7. Демидова А. Реформы общественного сектора на западе / Мировая экономика и международные отношения, 2001, №11.
8. Друри К. Управленческий учет для бизнес решений: учебник/перевод с англ. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 655 с. - (Серия "Зарубежный учебник")
9. ИТ-аутсорсинг: построение взаимовыгодного сотрудничества / Петер Готтшальк, Ханс Солли-Сетер; Пер. с англ. - М.: Альпина Бизнес Бук, 2007.- 390 с.
10. Калинин А. Реформирование структуры государственного управления: причины и технологии / Общество и экономика, 2006, №7.
11. Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы / Чиновник, 2005, №5.
12. Лобанов О. Равнение на аутсорсинг / Управление компанией, 2005, №1.
13. Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования (IX Лазаревские чтения) / Государство и право, 2006, №8.
14. Новости компании Siemens. http://www.siemens.ru/it-solutions/siemens.sbs?res=ru/press/news/n10072006
15. Обзор "Рынок ИТ: Итоги 2006" , http://cnews.ru/reviews/free/2006.
16. Обзор "Рынок ИТ-услуг: консалтинг , интеграция, аутсорсинг-2006", http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2006/articles/seven.shtml
17. Стиглиц Д. Экономика государственного сектора. М.:ИНФРА-М, 1997.
18. Успешный IT-аутсорсинг / Элизабет Спарроу; Пер с англ. - М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. - 288 с. 19. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: решения и проблемы. Журнал Российского права, 2006, №2.
20. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.
в) зарубежная литература
21. Abelson, P. Outsourcing of public services in Australia: seven case stadies. Special Report 52, November 1998.
22. A Study of the Potential for Outsourcing Police Services in the City of St. Marys. Carl Vinson, Institute of Government, Governmental Services Division, July 29, 2004.
23. Auerbach A.J. and M.Feldstein (eds.), Handbook of Public Economics v. I, 1987; Amsterdam: North-Holland.
24. Bailey, S.J., 2002, Public Sector Economics: Theory, Policy and Practice, MacMillan, London.
25. Bertolini, L. Contracting Out Utility Regulatory Functions. Report prepared for the World Bank, Private Participation in Infrastructure Group, Washington, D.C., 2004.
26. Chen, Yu-Che; Perry, James L. IT Outsourcing: A Primer for Public Managers. IBM Endowment for The Business of Government, February 2003.
27. Domberger S. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing / Oxford University Press: Oxford, 1998.
28. Drakeley, C. A Strategic Guide for Local Government On Outsourcing. Center for Digital Government, 2003.
29. Edelman, Mark A.; Reynolds, D.; Holler, Carissa M.. A Comparative Cost Analysis of State Government Outsourcing / Working paper, July 1, 1997.
30. Feasibility of Outsourcing Florida's Statewide Retirement Systems / Office of Program Policy Analysis and Government Accountability, Special Review, Report No. 01-12 February 2001.
31. Glickson, G. Information technology outsourcing. A Handbook of government. Second edition. (www.icma.org)
32. Globerman, S. and A. R. Vining. A framework for evaluating the government contracting-out decision with an application to information technology. Public Administration Review, 1996, 56(6): 577-586.
33. Goolsby, Kathleen; Writer, S. Trends Point to Far-Reaching Changes in Government Outsourcing. May 2006.
34. Gordon, S. and Kelley, Joseph T. Evaluating contracting out: establishing cost/quality comparison guidelines. A Guide to Contracting Out for Public Managers, 2000.
35. Gregory, Michel R. Make-versus-buy cost analysis. Using cost analysis to decide whether to outsource public services. Government Finance Review, August 2004.
36. Halachmi, Aire and Boydston, Robert. The Political Economy of Outsourcing. Case Studies in Public Budgeting and Financial Management, 1994.
37. Hansen, Don R. and Mowen, Maryanne M.. Management accounting, 5th edition, 2000.
38. Hunter, David R.; Healy, Thomas J. Outsourcing in Government: The Path to Transformation. Accenture's report, 2003.
39. Janice Koch, David Dell, Lauren Keller Johnson. HR Outsourcing in Government Organizations. Research report E-0007-04-RR, The Conference Board, Inc., 2004.
40. Jarrell, David A. and Skibniewski, Miroslaw J. Cost Comparison Model for Contracting out Government Services. Journal of Management in Engineering, 1988, vol.4, №3
41. Kakabadse A., Kakabadse N. Outsourcing in the public services: a comparative analysis of practice, capability and impact / Public administration development, 2001, 21.
42. Kehoe, J. et al. Activity-based management in government. Washington, DC: Coopers & Lybrand, 1995.
43. Laffont, Jean-Jacques. (1988), Fundamentals of Public Economics. Cambridge, Massachusetts and London: The MIT Press.
44. Lundsgaard, J., 2002, Competition and Efficiency in Publicly Provided Services, Economics Department Working Papers, №.331, OECD, Paris.
45. Martin, L. How to compare costs between in-house and contracted services. How-to Guide, 1993, March, №4.
46. Musgrave, Richard.A., Musgrave, Peggy.B. (1989), Public Finance in Theory and Practice, fifth edition. N-Y: McGraw-Hill.
47. O'Looney, J. A. Outsourcing State and Local Government Services: Decision-Making Strategies and Management Methods. Westport, CT, Quorum Books, 1998.
48. Outsourcing in Government: Pathways to Value (Исследование мировой практики аутсорсинга в государственном секторе компании Accenture) http://www.accenture.com/Global/Research_and_Insights/By_Industry/Government/OutsourcingValue.htm
49. Prager, J. Contracting out government services: Lessions from the private sector. Public Administration Review, 1994, 54(2): 176-184.
50. Preparing an Outsourcing Cost/Benefit Analysis. VISION Relocation Group's Consulting Services Team, White Paper, July 2006.
51. Quigley, John M., Smolensky Eugene (eds.) (1994), Modern Public Finance. Cambrige, Massachusetts, and London: Harvard University Press.
52. Richmond, J. The Costs of Contracted Service: An Assessment of Assessments. Cambridge, Mass: MIT Center for Transportation Studies, 1992.
53. Robinson, Brooks B. Bureaucratic inefficiency: Failure to capture the efficiencies of outsourcing. U.S. Embassy New Delhi, Department of State/Foreign Commercial Service, Washington, 2001.
54. Rosen, Harvey.S., Public Finance, fifth edition. Irwin/McGraw-Hill, 1998.
55. Ya Ni, A., Bretschneider, S. Why Does State Government Contract Out Their E-government Services? / Proceedings of the 38th Hawaii International Conference on System Sciences, 2005.
56. Young, David W. Management accounting in health care organization. 2003.
57. Young, Richard D.. On Cost Analysis Comparisons: Government In-house Provision vs. Contracting Out. Washington, DC: Coopers & Lybrand, 2003.
1 Далее по тексту - АУП
2 В строгом смысле аренда зданий общеобразовательных школ, дворцов культуры и клубов для проведения выборов тоже может квалифицироваться как аутсорсинг ресурсов.
3Сайт института аутсорсинга - http://www.outsourcing.com/
4 В данном случае речь не обязательно идёт о каком-то промышленном производстве. Например, в случае аутсорсинга процедуры приёма комплекта документов, необходимых для получения клиентом государственной услуги, в качестве производственных мощностей могут рассматриваться и магазины и салоны связи и т.д.
5 http://www.ariadne.ac.uk/issue49/chapman/
6 Анализ проведён по отчётам ФОИВ и субъектов РФ, переданных заказчиком, а также на основании открытой отчётности о реализации программ и планов административной реформы, размещённой в сети Internet.
7 В основе краткого анализа состояния дел в области ИТ-аутсорсинга в органах государственной власти лежат материалы конференций и обзоров отечественного ИТ-рынка [ 1,2 ], представляющие в основном точку зрения ИТ-специалистов, и отчетные материалы органов государственного управления (на федеральном и региональном уровнях), представляющие результаты конкретных практических мероприятий, реализованных в рамках первого этапа выполнения мероприятий Концепции административной реформы в Российской федерации (2006 год).
8 В соответствии с общей логикой работы, данный список должен быть в дальнейшем рассмотрен в рамках категоризации функций и процессов.
9 Новый ИТ-приложения: решения на базе тиражируемых ИТ-приложений,"готовые" ИТ-приложения и ERP-системы, уникальные ИТ-приложения или решения на основе готовых компонентов, предназначенных для конкретной предметной области, которых еще нет в органе государственной власти для покрытия все возрастающих потребностей
10 Kieron Walsh. "Public Services and Market Mechanisms. Competition, contracting and New public management". University of Birmingham, 2000., стр. 113.
11 Там же, стр. 130-131.
12 МФЦ - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. Термин "квази-МФЦ" использован для того, чтобы подчеркнуть неполное соответствие данного пилота классическому пониманию и типовому Положению о многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг.
13 Под Единой службой поддержки (ЕСП) подразумевается организационная единица компании-аутсорсера обеспечивающая "единую точку входа" обращений пользователей ФАС России при поддержки процесса "Мониторинга и технического обслуживания серверов, рабочих станций, сетевого оборудования и поддержки системы электронного документооборота LanDocs"
14 "Building Your IT Department Organizational Structure" Info-Tech Research Group, (c) 2001).
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
Документ
Категория
Типовые договоры
Просмотров
642
Размер файла
3 372 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа