close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Система муниципального управления учебник. 5-е Зотов В.Б. (www.PhoenixBooks.ru)

код для вставкиСкачать
Выс ше е о б раз о в ание
К 90-летию Государственного университета управления
СИСТЕМА
МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Учебник
Под редакцией В.Б. Зотова
Рекомендовано Министерством образования и науки РФ
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» (приказ № 193 от 8 июля 2005 г.)
5-е издание, исправленное и дополненное
Ростов-на-Дону
еникс
2010
www.phoenixbooks.ru
УДК 352.076.12(075.8)
ББК 67.401я73
КТК 0736
С41
Рецензенты:
П.Г. Иванов, д.п.н., заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Московского городского универ-
ситета управления Правительства Москвы
Ю.Н. Царегородцев, д.э.н., профессор, заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета
В.Ю. Морозов, д.э.н., профессор Российского государственно-
го университета туризма и сервиса
С41 Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. — 5-е изд., испр. и доп. — Ростов н/Д : Феникс, 2010. — 717 с. — (Высшее образование)
ISBN 978-5-222-16540-9
Учебник дает системное представление о муниципальном управле-
нии как научной дисциплине и области практической деятельности. Изложены основы местного самоуправления, методология, прин-
ципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муниципальной деятельности. Впервые авторским коллективом, в составе которого преподаватели, ученые и практики из разных регионов России, представители известных вузов страны, был создан учебник по специальности «Государственное и муниципальное управление». Учебник является базовым для подготовки специалис-
тов на завершающем этапе обучения или магистров в основном курсе по указанной специальности.
Издание может быть использовано для ряда смежных специаль-
ностей, в системе дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных и му-
ниципальных служащих.
В пятом издании учтены изменения в законодательстве по состоя-
нию на 30 июня 2009 года.
Авторский коллектив за написание учебника «Система муници-
пального управления» под редакцией В.Б. Зотова удостоен премии Правительства РФ в области образования за 2007 год.
УДК 352.076.12(075.8)
ISBN 978-5-222-16540-9 ББК 67.401я73
© Коллектив авторов
, 2010
© Оформление: ООО «Феникс», 2010
www.phoenixbooks.ru
ОГЛАВЛЕНИЕ
Авторский коллектив ..........................................................................8
Предисловие ......................................................................................9
Глава 1. Основы местного самоуправления ........................................13
1.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления ...............................................................................13
1.2. Исторический путь местного самоуправления ..............................26
1.3. Правовые основы местного самоуправления .................................36
1.4. Территориальная организация местного самоуправления ............48
1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления .......57
1.6. Местное самоуправление и государство .........................................65
1.7. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении ...............................................................................80
1.8. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) ..............91
1.9. Организационные основы местного самоуправления ...................97
1.10. Муниципальная служба .................................................................113
1.11. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления .............................................................................121
1.12. Союзы и ассоциации муниципальных образований ....................126
Глава 2. Муниципальное образование как объект управления ..........135
2.1. Муниципальное образование как социально-
экономическая система .................................................................135
2.2. Типология муниципальных образований .....................................140
2.3. Население муниципального образования ....................................149
2.4. Территория муниципального образования ...................................155
2.5. Инфраструктура муниципального образования ..........................161
2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона ......................170
2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов ...................................174
www.phoenixbooks.ru
4
◆ Система муниципального управления
Глава 3. Концепция муниципального управления..............................179
3.1. Специфика муниципального управления ....................................179
3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика ........186
3.3. Муниципальные услуги .................................................................193
3.4. Человек в муниципальном управлении ........................................203
3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению ............216
Глава 4. Управление градообслуживающей сферой ..........................224
4.1. Общие положения .........................................................................224
4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью .......231
4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом ....................................................................................241
4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством ...........259
4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом ...........268
4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка ..........273
4.7. Муниципальное управление строительством ..............................281
4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды ....291
Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой .................301
5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики ........................................................................................301
5.2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений .....................................................................................313
5.3. Муниципальная жилищная политика ..........................................320
5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения .........330
5.5. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения ..........................................................337
5.6. Муниципальное управление образованием .................................345
5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга .............355
5.8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта ..........................................................................360
5.9. Муниципальная молодежная политика........................................365
Глава 6. Муниципальное управление экономикой ............................373
6.1. Общие положения .........................................................................373
www.phoenixbooks.ru
Оглавление ◆ 5
6.2. Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов ...................................................................380
6.3. Управление муниципальным имуществом ...................................387
6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами .....395
6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами ..................402
6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне ............................................................413
6.7. Система муниципальных финансов .............................................417
6.8. Управление муниципальными финансами ..................................431
6.9. Муниципальный заказ и муниципальное задание.......................443
6.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований .............................................451
6.11. Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования ..........455
Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования ......................................458
7.1. Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования ......................................................458
7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-
экономического развития муниципального образования...........467
7.3. Стратегическое планирование в муниципальном образовании ...................................................................................472
7.4. Муниципальные целевые программы ..........................................478
7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования .......................................484
7.6. Управление пространственным развитием поселений ................492
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти ..............505
8.1. Организационная структура местной администрации ................505
8.2. Организация и планирование работы местной администрации ..............................................................................521
8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления ..................534
8.4. Информационное обеспечение муниципального управления .....................................................................................549
8.5. Организация муниципальной статистики ....................................563
www.phoenixbooks.ru
6
◆ Система муниципального управления
8.6. Система контроля в муниципальном образовании .....................574
8.7. Эффективность муниципального управления .............................581
Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения ...............................................................599
9.1. Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения .....................599
9.2. Формирование современной системы управления в городах федерального значения .................................................607
9.3. Территориальная основа и компетенция органов местного самоуправления в городах федерального значения .....................617
9.4. Органы и должностные лица местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге ........................................625
9.5. Экономическая основа местного самоуправления в городах федерального значения .................................................631
9.6. Направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения .............................637
Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности ..................................................................................654
10.1. Сельская местность как объект муниципального управления .....................................................................................654
10.2. Система самоуправления в сельской местности ..........................658
10.3. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности .......................................................................................665
10.4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений ....................................670
10.5. Муниципальная социальная политика в сельской местности ....676
Приложение 1. Перечень основных федеральных правовых актов, связанных с реформой местного самоуправления (по состоянию на 1 июля 2009 г.) ...................................................682
Приложение 2. Количество и статус муниципальных образований Российской Федерации ...........................................691
Приложение 3. Вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 01.01.2009 г.) ......................................................696
www.phoenixbooks.ru
Оглавление ◆ 7
Приложение 4. Перечень статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (представляются органами местного самоуправления органам государственной власти в соответствии с постановлением Федеральной службы государственной статистики от 29 декабря 2006 г. № 88) ..............................................................................................707
Глоссарий ......................................................................................714
www.phoenixbooks.ru
8
◆ Система муниципального управления
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Зотов В.Б., д.э.н., профессор, зав. кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управ-
ления — общая редакция учебника, глава 9, разд. 4.2, 6.5.
Бабун Р.В., к.э.н., зав. кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета — руководитель авторского коллектива — концепция учебника, предисловие, глава 3, глава 1 (совместно с Н.Н. Мусино-
вой), глава 2 (совместно с О.М. Роем), глава 6 (совместно с З.З. Мул-
лагалеевой).
Кириллова А.Н., д.э.н., профессор, начальник отдела анализа эф-
фективности управления НИЦ Московского городского университе-
та управления Правительства Москвы — глава 4.
Коваленко Е.Г., д.э.н., профессор, декан юридического факультета, зав. кафедрой государственного и муниципального управления Мор-
довского государственного университета им. Н.П. Огарева — глава 5.
Кузнецова Л.А., к.э.н., декан факультета управления, зав. кафед-
рой муниципальной экономики и управления Челябинского госу-
дарственного университета — глава 10.
Муллагалеева З.З., к.э.н., доцент кафедры муниципального уп-
равления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государ-
ственного университета — глава 6.
Мусинова Н.Н., к.э.н., доцент кафедры государственной, муни-
ципальной службы и кадровой политики Московского городского университета управления Правительства Москвы — глава 1, разд. 3.4, 8.1, 8.3.
Рой О.М., д.с.н., профессор, зав. кафедрой региональной экономи-
ки и управления территориями Омского государственного универси-
тета — глава 2.
Сапожников А.А., д.э.н., зав. кафедрой государственного и муни-
ципального управления Братского государственного университета — глава 7, разд. 4.7.
Семкина О.С., к.э.н., профессор кафедры государственного и му-
ниципального управления Российского государственного универси-
тета туризма и сервиса — глава 8.
www.phoenixbooks.ru
Предисловие ◆ 9
ПРЕДИСЛОВИЕ
Местное самоуправление — одна из основ любого демократичес-
кого строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского об-
щества. Идеи и концепция местного самоуправления практически реализуются через систему муниципального управления.
Реформирование местной власти в России показало жизнеспособ-
ность местного самоуправления и наличие больших резервов для его развития и совершенствования. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управ-
ление имеет ряд особенностей, отличающих его от государствен ного управления.
Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Субъектом муниципального управления выступает население муниципального образования — местное сооб-
щество, а также органы местного самоуправления, действующие от его имени. Предметом муниципального управления является регули-
рование социально-экономических процессов на территории муници-
пального образования в интере сах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ре сурсов.
Муниципальное управление тесно связано с систе мой государ-
ственного управления, так как почти все государственные решения, затра гивающие интересы граждан, так или иначе проходят через ор-
ганы местного самоуправления, в том чис ле через передачу им ряда государственных полномочий.
Анализ научной и методической литературы, посвященной вопро-
сам местного самоуправления и муниципального управления, пока-
зал, что в настоящее время не в полной мере выработан комплексный подход к этим вопросам и к терминологии, используемой в муници-
пальном управлении.
Учебник «Система муниципального управления» является одной из первых работ, обобщающих развитие местного самоуправления за последние 10–15 лет. Он впервые дает комплексное, системное представление о муниципальном управле нии, содержит изложение организационных принципов, методологических основ и технологий муниципального управления, применяемых в различных сферах му-
ниципальной деятельности. Новизна учебника состоит в следующем.
Впервые дано комплексное, системное представление о муници-
пальном управлении как научной дисциплине и области практичес-
www.phoenixbooks.ru
10
◆ Система муниципального управления
кой деятельности. В связи с этим уточнен понятийно-терминологи-
ческий аппарат в области муниципального управления.
Раскрыты и классифицированы особенности муниципального уп-
равления, отличающие его от других видов управленческой деятель-
ности.
Разработана оригинальная концепция муниципального управле-
ния, включающая основы муниципальной политики, систему целей муниципальной деятельности, их ресурсного и организационного обеспечения и механизмов реализации через систему муниципальных услуг.
Предложен новый подход к муниципальной услуге как базовому элементу муниципальной деятельности и основе экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципаль-
ного образования. К муниципальным услугам отнесены все услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности, независимо от формы собственности производителя услуги и источника финансирования. Разработаны классификация, система оплаты, методы измерения объемов и оценки результативности муниципальных услуг.
Раскрыта роль человеческого фактора в муниципальном управле-
нии, рассмотрена взаимосвязь понятий «человеческий потенциал» и «человеческий ресурс», разработана система классификации локаль-
ных местных сообществ на территории муниципального образования, предложены направления достижения «информированного согласия» между муниципальной властью и населением.
Уточнена роль территориального общественного самоуправления (ТОС) в системе местного самоуправления. Обоснована принадлеж-
ность ТОС к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Приведены принципы и формы государственного регулирования деятельности местного самоуправления, представлена система взаи-
моотношений органов местного самоуправления с органами государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации и территориаль-
ными структурами федеральных органов.
Разработана материально-вещественная структура муниципаль-
ного образования как объекта управления, представлена система взаимодействия между градообразующей, градообслуживающей и социальной сферами муниципального образования, в результате чего обеспечивается пропорциональное и устойчивое развитие террито-
рий, их способность удовлетворять потребности местного населения.
Уточнена классификация городов по различным признакам. Ис-
следован процесс формирования и развития городов, взаимосвязан-
ного развития города и пригородной зоны как необходимого условия пространственного развития города, показан процесс образования городских агломераций и мегаполисов.
www.phoenixbooks.ru
Предисловие ◆ 11
Изложены организационные принципы, методологические основы и технологии муниципального управления, применяемые в различ-
ных сферах муниципальной деятельности.
Раскрыты понятия «муниципальная экономика» и «модели муни-
ципального хозяйства», дана классификация экономических функ-
ций местного самоуправления и методов их реализации в увязке с системой финансирования и формированием имущественного комп-
лекса муниципального образования.
Дополнен и расширен методический инструментарий комплексно-
го социально-экономического и пространственного развития городов, раскрыты механизмы привлечения инвестиций в развитие муници-
пальных территорий и роль общественности в решении градострои-
тельных проблем.
Раскрыты особенности регламентации, планирования, контроля, кадрового и информационного (включая статистическое) обеспе-
чения системы управления и оценки его эффективности. Важным нововведением является выявление основных факторов, влияющих на построение организационных структур местных администраций, и разработка направлений их реорганизации.
Обоснована необходимость и раскрыта специфика организации местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения, исходя из их правового статуса, особенностей мегаполисов как объектов управления и на основе изучения опыта управления крупнейшими городами в зарубежных странах.
Раскрыта специфика организации муниципального управления в сельской местности и проблемы, возникающие в муниципальном ре-
гулировании сельской экономики, жизнеобеспечения и социального развития сельских территорий.
Вышеуказанные отличия учебника «Система муниципального управле ния» очень важны при подготовке высококвалифицирован-
ных специалистов и дают им возможность на основе одного учебника получить системное представ ление о муниципальном управлении в России.
Реформа местного самоуправления, изменения в законодатель-
стве, а также востребованность учебника вызвали необходимость его неоднократного переиздания. В период с 2004 по 2008 г. вышло 4 издания. Выпуск настоящего пятого издания приобретает особую актуальность в связи с завершением важнейшего этапа муниципаль-
ной реформы — вступлением в полную силу с 1 января 2009 г. Феде-
рального закона «Об общих принципах организации мест ного само-
управления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Другим фактором, оказавшим влияние на сложившуюся практику муниципального управления в России, стал глобальный финансовый и экономический кризис, начавшийся в 2008 г. Еще одним фактором является начав-
шийся переход российской экономики на инновационный путь раз-
www.phoenixbooks.ru
Глава 1. Основы местного самоуправления ◆ 13
Глава 1
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. КОНЦЕПЦИЯ И СУЩНОСТНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие местного самоуправления
Всякая сложная социально-экономическая система, а именно такой системой является государство, нуждается в сочетании цент-
рализации и децентрализации управленческих функций. Какие-то решения должны приниматься на самом верхнем уровне, другие мо-
гут быть распределены по нижним уровням управления. За каждым уровнем управления закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо дей-
ствовать по жестко заданному сверху алгоритму, либо обладать опре-
деленной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полно-
мочиями. В последнем случае имеет место децентрализация власти, появляются элементы самоорганизации и самоуправления.
Управление — это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.
Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Государство имеет несколько уровней управления и соответствен-
но несколько уровней публичной власти: центральный (федераль-
ный), региональный (субфедеральный) и местный (субрегиональ-
ный), в котором в свою очередь может быть 2, а в некоторых странах даже 3 подуровня. При этом степень самостоятельности каждого уровня, соотношение между элементами управления и самоуправле-
ния в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. Тоталитарное государство характеризуется высоким уровнем централизации, а источником власти признается ее верх-
ний уровень, иногда освященный именем Бога. В таком государстве www.phoenixbooks.ru
14
◆ Система муниципального управления
подбор руководителей всех уровней (даже при наличии формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и распределение ресурсов осуществляются сверху вниз, а ответ-
ственность — снизу вверх. Здесь выстраивается жесткая вертикаль власти, а местная власть представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление). В де-
мократическом государстве источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, власть всех уровней является выбор-
ной, причем на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням власти регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.
В Российской Федерации как демократическом государстве при-
знается и гарантируется местное самоуправление. Местное само-
управление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен-
ной власти (ст. 12 Конституции РФ). Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах своей террито-
рии принадлежит жителям этой территории и избираемым ими орга-
нам местного самоуправления.
Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
В этом состоит его принципиальное отличие от местного госу-
дарственного управления, осуществляемого назначаемыми сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве мест-
ное государственное управление может быть весьма эффективным. Однако весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане — объектом или субъектом управления, управляемыми или источником власти.
Суть местного самоуправления состоит в признании права граж-
данина быть источником местной власти, самому принимать реше-
ния по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны основопо-
ложником российской муниципальной науки проф. Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г.
1
К таким признакам он относит:
◆ различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
1
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. — Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. www.phoenixbooks.ru
Глава 1. Основы местного самоуправления ◆ 15
◆ разграничение сфер компетенции, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
◆ самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о мест-
ном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
◆ территориально-ограниченный выборный принцип.
Эти высказывания классика можно считать основополагающими для понимания сущности и духа местного самоуправления.
В современном обществе утвердился взгляд на местное само-
у правление как на одну из необходимых основ любого демокра-
тического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Теории местного самоуправления
Для более глубокого понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории местного самоуправления. Эти теории сформирова-
лись в основном в XIX столетии. В сводном виде их характеристика представлена в табл. 1.1.1.
Таблица 1.1.1
Основные теории местного самоуправления
Теории Основные признаки
1. Общественная теория Строгое разграничение государственных и общинных дел
1.1. Хозяйственная теория Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
1.2. Юридическая теория Приоритет юридической самостоятельности общины
1.3. Политическая теория Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
2. Государственная теория Общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на места
3. Государственно-общест-
венная теория
Выполнение общиной как местных, так и го-
сударственных дел
Общественная теория местного самоуправления, основанная на строгом разграничении государственных и общинных дел, первона-
чально сформировалась как теория свободной общины. Ее сторонники www.phoenixbooks.ru
Глава 2. Муниципальное образование как объект управления ◆ 135
Глава 2
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
2.1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
Общие свойства и классификация систем
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муниципальное образо-
вание. Важнейшим инструментом исследования муниципального об-
разования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход — это методология научного анализа объ-
екта в соотношении «система — среда», позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами своего окружения. Базовыми категориями системного подхода являются:
Система — это множество взаимосвязанных между собой элемен-
тов, содержащее особое качество, отсутствующее у составляющих ее элементов.
Элемент — неразложимый в данной системе компонент сложных объектов и процессов.
Структура — относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобра-
зований.
Целостность системы — это ее относительная независимость от среды и других систем.
Эмерджентность — несводимость свойств системы к свойствам элементов системы.
Параметр — оперативно выраженный элемент исследования сис-
темы, служащий формой локализации информации о свойствах и признаках этой системы.
Функция есть вид действия подсистемы, обеспечивающий целост-
ность данной системы.
Системный характер представления и исследования муници-
пальных образований заключается в необходимости формирования целостности и самодостаточности территорий, в границах которых www.phoenixbooks.ru
136
◆ Система муниципального управления
реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными общественными институтами, образу-
ющими окружающую их социальную среду. В этом взаимодействии муниципальное образование обнаруживает присущие ему функции, сохраняя свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Системный характер муниципального образования выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри этого муниципально-
го образования, тогда как степень жесткости таких связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.
Базовыми элементами муниципального образования как целост-
ной системы выступают территория, население и экономический базис территории. Благодаря внутреннему единству этих элементов муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социаль-
но-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потреб-
ностей формирующих это единство людей. Каждый из выделенных выше элементов может выступать в виде отдельной подсистемы муниципального образования. В этом случае на первое место высту-
пают внутренние связи каждой из этих подсистем, обеспечивающие ее автономию и идентичность по отношению к другим подсистемам.
Структура муниципального образования определяется его отнесе-
нием к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы среды. Содержательно струк-
туру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и не-
жилого фонда, морфологические особенности местности и пр.
Особенностью муниципальных образований как социально-эко-
номических систем является их принадлежность к целеполагающим системам, характерной чертой которых является непрерывная гене-
рация последними целей и обеспечение их ресурсами. Место муници-
пального образования в составе систем различных типов представле-
но на рис. 2.1.1.
Характеристика муниципального образования как системы
Основными свойствами муниципального образования как соци-
ально-экономической системы являются:
Целостность — свойство тесной взаимозависимости между под-
системами и элементами муниципального образования, требующее четкой координации действий и функций управления.
Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внеш-
ней среды, обеспечивающий режим интенсивного обмена между под-
системами и элементами муниципального образования и среды.
www.phoenixbooks.ru
Глава 2. Муниципальное образование как объект управления ◆ 137
Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воз-
действий среды.
Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономи-
ческих систем, позволяющее муниципальным образованиям путем консолидации частных интересов жителей и социальных групп до-
стигать общественно значимых целей. Самоорганизация муниципаль-
ного образования проявляется в формах прямого волеизъявления граждан (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.
Слабая структурированность — свойство муниципального об-
разования как социально-экономической системы, означающее, что состав подсистем и элементов города, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведе-
ние такой системы не может быть описано с помощью строгих мате-
матических формул, что не мешает с помощью современных методов системного анализа и имитационного моделирования осуществлять вероятностное прогнозирование.
Как система любое муниципальное образование осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии со средой, благодаря которой и проявляются его базовые свойства. Среду муниципального образования можно разделить на внутреннюю и внешнюю. Критери-
ем отличия внутренней среды от внешней является способность му-
Рис. 2.1.1. Основные типы и свойства систем
Системы
Социальные
Органические
Инерционные
Целеполагающие
Человекомашинные
• Телеологизм
• Обратная связь
• Саморегулируемость
• Продуктивность
• Эффективность
• Оперативность
• Целостность
• Коммуникативность
• Устойчивость
• Самоорганизация
Кибернетические
Социально
экономические
Механические
Автоматические
Свойства и признаки
www.phoenixbooks.ru
Глава 3. Концепция муниципального управления ◆ 179
Глава 3
КОНЦЕПЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности
Термин «муниципальное управление» в разных публикациях трак-
туется по-разному. В некоторых изданиях муниципальное управление трактуется как синоним местного самоуправления, что, конечно же, неправильно. Часто употребляются как идентичные или взаимоза-
меняемые термины «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» или «городское управление». Эти термины действи-
тельно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин «management» (менеджмент) используется только применительно к корпоративному — хозяйственному, производственному управлению. Для обозначения публичного (государственного или муниципально-
го) управления применяется термин «government». Тем самым поня-
тие «муниципальный менеджмент» в определенной степени лишается смысла. Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более точным термином «муници-
пальное управление».
Термин «городское управление» распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых терри-
торий существуют другие названия. В таком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в России муници-
пальными образованиями являются не только города, но и сельские территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности существенно различно, отдельные пробле-
мы муниципального управления изложены в последующих главах учебника в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
www.phoenixbooks.ru
180
◆ Система муниципального управления
В научном плане муниципальное управление можно рассматри-
вать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки — науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории уп-
равления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.
Муниципальное управление как особый вид управленческой де-
ятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления. Во всякой системе управле-
ния имеются объект управления, субъект управления, предмет управ-
ления. Объектом муниципального управления, как уже отмечалось, является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъ-
ектов муниципального управления выступают население муници-
пального образования — местное сообщество, объединенное общими интересами (муниципальный интерес) в решении проблем своего жизнеобеспечения и развития, а также органы местного самоуправле-
ния, избранные местным сообществом и действующие от его имени. Предмет муниципального управления — регулирование социально-
экономических процессов на территории муниципального образо-
вания в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.
В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяй-
ственное управление), либо с деятельностью органов власти различ-
ных уровней (государственное управление). Управлять — значило управлять производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государ-
ственного управления. Управление местным развитием, соответ-
ственно, входило в круг полномочий либо государственного (по ли-
нии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление жизнедеятельностью территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок — социальный цех предприятия, село — социаль-
ный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государ-
ственном управлении управление локальной территорией рассмат-
ривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом «государственная линия» во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.
www.phoenixbooks.ru
Глава 3. Концепция муниципального управления ◆ 181
Управление воспроизводством и развитием городского или сель-
ского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце ХХ столетия на волне демо-
кратизации общества. Оно возникло как принципиально новый тип управления и не подпадает ни под один из ранее сложившихся типов. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.
Муниципальное
управление
Муниципальное управление
отдельными сферами
деятельности
Муниципальное управление
на территориях, имеющих
свои особенности
Местное самоуправление —
теоретическая база
муниципального управления
Муниципальное
образование — объект
муниципального управления
Население — субъект
муниципального
управления
Органы местного
самоуправления —
субъект муниципального
управления
Концепция муниципального управления: цели, принципы,
подходы
Рис. 3.1.1. Система муниципального управления
Особенности управления в муниципальной сфере
Перечисленными характерными чертами муниципального уп-
равления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие муниципальный менеджмент от производ-
ственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Эти отличия связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удов-
летворение потребностей населения в различных услугах, на обу-
стройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального управления (рис. 3.1.2).
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет — организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельнос-
ти не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата — это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффек-
www.phoenixbooks.ru
224
◆ Система муниципального управления
Глава 4
УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБСЛУЖИВАЮЩЕЙ СФЕРОЙ
4.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Цели и принципы управления градообслуживающей сферой
Градообслуживающая сфера — первооснова жизнеобеспечения муниципального образования. От эффективности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни на-
селения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой деятельность, определяемую взаимосогласо-
ванной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения.
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в обеспечении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно-коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, надежности и беспе-
ребойности функционирования инженерной инфраструктуры, устой-
чивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслужи-
вания населения, строительства и реконструкции зданий, сооруже-
ний и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.
Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой, представленные на рис. 4.1.1, и их соблюдение составляют непременное условие эффективного управления.
Комплекс жизнеобеспечивающих отраслей градообслуживающей сферы, реализующих функции удовлетворения жизненно важных потребностей населения, представляет собой городское хозяйство.
www.phoenixbooks.ru
Глава 4. Управление градообслуживающей сферой ◆ 225
Принципы
Комплексность, сбалансиро
ванность и взаимоувязка отдельных
подсистем
Обеспечение бесперебойности,
надежности, безопасности
и устойчивости функционирования
систем жизнеобеспечения
Комплексный учет социально
экономических и градостроительных
факторов
Рациональное разделение функций
и ответственности
Принципы конкурентности
Развитие самоуправления граждан
и общественного участия субъектов
хозяйствования
Согласованность вопросов развития
городского хозяйства
с общей стратегией социально
экономического развития
муниципального образования
Содействие развитию
самоуправления
в многоквартирных жилых домах
Муниципальночастное партнер
ство, развитие конкуренции
Принципы организации
и застройки территории
Принципы взаимовыгодного
взаимодействия на основе госу
дарственночастного и муници
пальночастного партнерства
Принцип приоритетности
социальных целей
Рис. 4.1.1. Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой
Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы управления муниципальным образованием, а с другой сторо-
ны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высоко-
го (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт составляет подсистему системы жизнеобеспечения города и в то же время является подсистемой региональной транспортной системы.
Следует также учитывать в большинстве отраслей городского хозяйства наличие муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за организацию предоставления населению и бизнесу соответствующих муниципальных услуг, должна создавать условия для деятельности субъектов всех форм собственности, используя как правовые, адми-
нистративные, так и финансово-экономические и инновационные методы управления и регулирования. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать:
◆
место данной подсистемы в общей системе управления муници-
пальным образованием и ее взаимосвязь с другими подсистема-
ми городского хозяйства;
www.phoenixbooks.ru
226
◆ Система муниципального управления
◆
место данной подсистемы в отраслевой системе управления;
◆
взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами раз-
личных организационно-правовых форм хозяйствования;
◆
законодательные, административные, экономические и иные механизмы воздействия муниципальной власти на функциони-
рование данной подсистемы и ее отдельных элементов.
Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регули-
рования деятельности отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государ-
ственной власти, а также взаимодействия с субъектами хозяйство-
вания, населением и различными местными сообществами. Органи-
зация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развити-
ем самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на принятие решений муниципальными службами и учреждениями.
Размещение на территории муниципального образования раз-
личных хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, объектов промышленной, общественно-деловой и социальной сфер требует эффективной организации планировки и застройки террито-
рии, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения и функциониро-
вания экономики муниципального образования, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства, и в первую очередь, жилищно-коммунального хозяйства.
Показатели уровня развития градообслуживающей сферы
Уровень развития градообслуживающей сферы определяется сово-
купностью количественных и качественных показателей (табл. 4.1.1).
Особенности городского хозяйства, влияющие на основные харак-
теристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, показаны на рис. 4.1.2.
Прямая зависимость объемов производства от объемов потребля-
емых услуг осложняет организацию работы коммунальных предпри-
ятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и высокой неравномерности использова-
ния этих мощностей по времени.
Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хозяйства осложняет регулирование их деятельности. Для некоторых предприятий характерно двойное подчинение: со стороны городских и региональных органов управления общей компетенции www.phoenixbooks.ru
Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой ◆ 301
Глава 5
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ
5.1. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Роль социальной сферы и социальной политики в муниципальном управлении
Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и раз-
вивает главное богатство муниципального образования — его чело-
веческий потенциал, человеческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования погло-
щает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджет-
ников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств. Поэтому одной из главных задач органов местного само-
управления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.
Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.
Эта политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь, с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную со-
циальную политику реализуются как собственные полномочия мест-
ного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как www.phoenixbooks.ru
302
◆ Система муниципального управления
было сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере. В настоящей главе мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смысле слова, а за-
тем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В состав главы включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными для человека сферами, как жилищно-коммунальное хозяй-
ство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бытовое об-
служивание и т. п., были рассмотрены в главе 4.
Основы государственной социальной политики
Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятель-
ности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как управление интересами. Она призвана устранять про-
тиворечия между несовпадающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективными интересами общества.
Социальная сфера в широком смысле состоит из следующих ос-
новных компонентов (рис. 5.1.1).
Рис. 5.1.1. Основные компоненты социальной сферы
Состояние социальной сферы в таком смысле служит интеграль-
ным показателем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и политического устройства общества, его духовнос-
ти. Важнейшими задачами государственной социальной политики Условия воспитания,
образования
и здравоохранения
Возможности освоения
духовных ценностей
Уровень материального
благосостояния
Обеспеченность жильем
и бытовые условия
Основные компоненты социальной сферы
Доступность участия
в управлении общест
венными делами
Занятость, условия
труда и отдыха
www.phoenixbooks.ru
Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой ◆ 303
являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных конф-
ликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех трех уровнях публичной власти — федеральном, региональном и муници-
пальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.
Модели социальной политики
В мировой практике сформировалось несколько моделей соци-
альной политики, учитывающей специфику разных стран: католи-
ческая, консервативная, либеральная, социал-демократическая и др. Однако Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разработка унифицированной модификации социальной политики для «общеевропейского дома», выделяет две модели, охва-
ты вающие все вышеперечисленные: «бисмарковская» модель (по имени ее автора — канцлера Германии Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной защиты человека и ус-
пешностью (длительностью) его профессиональной деятельности, и «бевериджская», исходящая из того, что любой человек, независимо от принадлежности к активному населению, имеет право на мини-
мальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют системы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем пре-
старелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.
Государства, придерживающиеся «бисмарковской» модели, при-
нято считать либеральными, а использующие «бевериджскую» — социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов со-
циальной поддержки гражданина со стороны государства и общества:
◆
что ты имеешь;
◆
что ты сделал;
◆
кто ты есть.
В социальных государствах система социальной защиты основана, прежде всего, на принципе «кто ты есть» (к какой возрастной или социальной группе принадлежишь) и частично на принципе «что ты сделал» (трудовой стаж, средний заработок и т. д.). В этих госу-
дарствах действуют мощные перераспределительные механизмы, поз-
воляющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным. Следствием высокого уровня налогообложения в социальных госу-
дарствах являются относительно низкие темпы экономического роста.
Либеральное государство отдает приоритет темпам роста эконо-
мики и снижению налогового бремени. В социальной сфере оно дей-
www.phoenixbooks.ru
Глава 6. Муниципальное управление экономикой ◆ 373
Глава 6
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ
6.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Основные понятия
Термин «муниципальная экономика» используется в литературе в разных значениях. Иногда он употребляется как синоним понятия «муниципальное хозяйство». Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть национальной экономики, как раздел экономической науки, как учебную дисциплину. Каждое из этих зна-
чений верно в своем аспекте. С позиций муниципального управления будет использоваться следующее определение:
Муниципальная экономика — это совокупность экономических ре-
сурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.
Термин «муниципальное хозяйство» также используется в разных значениях. А.Г. Воронин [3] приводит два таких определения.
Первое: муниципальное хозяйство — это совокупность предпри-
ятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципально-
го образования хозяйственную деятельность, направленную на удов-
летворение коллективных (общественных) потребностей населения.
Второе: муниципальное хозяйство — это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного са-
моуправления... и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.
В дальнейшем нами будет использоваться первое определение, характеризующее муниципальное хозяйство как совокупность хозяй-
ствующих субъектов, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения. При этом форма собственности хозяйствующих субъектов, входящих в состав муниципального хозяйства, не ограничивается.
Выделяют также понятие «муниципальный сектор экономики». А. Пикулькин [11] рассматривает этот термин в широком и в узком смысле. В широком смысле муниципальный сектор экономики — это www.phoenixbooks.ru
374
◆ Система муниципального управления
комплекс предприятий, организаций и учреждений, находящихся на территории муниципального образования, независимо от их ведом-
ственной подчиненности и формы собственности, и участвующих в удовлетворении потребности местного населения. В данном опре-
делении термины «муниципальное хозяйство» и «муниципальный сектор экономики» совпадают. В узком смысле — это совокупность хозяйствующих субъектов, имущество которых принадлежит му-
ниципальному образованию на правах собственника. Во избежание терминологической путаницы мы будем использовать термин «му-
ниципальный сектор экономики» в узком смысле, т. е. как часть муниципального хозяйства, собственником которого является му-
ниципальное образование. В муниципальных образованиях принято разрабатывать отдельные планы развития муниципального сектора экономики.
Термин «местное хозяйство» принято понимать как совокуп-
ность муниципального хозяйства и домохозяйств. Несомненно, что домохозяйства также являются хозяйствующими субъектами, по-
требляющими на территории муниципального образования различ-
ные товары и услуги и вступающими в экономические отношения с другими субъектами хозяйственной деятельности. Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева дают следующее развернутое определение местного хо-
зяйства [10]: «Местное хозяйство есть взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, местного правитель-
ства на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией фак-
торов производства, достаточных для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей нормальные для данной общности занятость и доходы и соответствующий им уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизнен-
ных благах». Вторая часть этого определения может быть опущена, ибо местное хозяйство объективно существует и в том случае, если его уровень не обеспечивает в должной мере удовлетворение потреб-
ностей населения.
Экономические ресурсы — многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресур-
сы, используемые в экономической деятельности. В настоящей главе рассматриваются вопросы управления имущественными и финан-
совыми ресурсами муниципального образования, которые, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составляют экономичес-
кую основу местного самоуправления. Состав этих ресурсов приведен на рис. 6.1.1.
Включение в состав экономических ресурсов муниципального образования имущества и финансовых средств немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемых в интересах местного сооб-
www.phoenixbooks.ru
Глава 6. Муниципальное управление экономикой ◆ 375
щества, означает, что объект управления в муниципальной экономике определяется исходя не из формы собственности, а из выполняемых функций по жизнеобеспечению населения и социально-экономичес-
кому развитию территории.
Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процесса-
ми на территории — важнейший компонент муниципальной деятель-
ности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика — это экономика оказания муниципальных услуг.
Муниципальная экономическая политика — система целей и мето-
дов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муници-
пальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики (см. главу 3) и являются подчиненными по отношению к ним.
Модели муниципальной экономики
Муниципальное образование как субъект экономической де-
ятельности нуждается в имуществе и в финансовых средствах для обеспечения функционирования и развития муниципального сектора экономики и для предоставления жителям бюджетных муниципаль-
ных услуг. Немуниципальные хозяйствующие субъекты, входящие в состав муниципального хозяйства, обеспечивают свои потребности в экономических ресурсах в рыночной среде самостоятельно, хотя и могут использовать в этих целях муниципальное имущество, переда-
ваемое им на возмездной основе.
Рис. 6.1.1. Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования
Имущество
и финансовые
ресурсы
муниципального
образования
Финансовые ресурсы
органов местного
самоуправления
Имущественные права
органов местного
самоуправления
Муниципальное
движимое и недви
жимое имущество
Земля
Местные природные
ресурсы
Имущество и финансовые ресурсы иных
хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти
ресурсы используются или могут быть
использованы для оказания муниципальных услуг)
www.phoenixbooks.ru
458
◆ Система муниципального управления
Глава 7
УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
7.1. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ СОЦИАЛЬНО-
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Постановка задачи
Выше (глава 2) отмечалось, что муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействи-
ям, и нацеленностью на благоприятные изменения, т. е. на развитие, причем устойчивое. Управление состоянием муниципального образо-
вания позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление развитием нацелено на повышение этого уровня, исходя из генеральной цели муниципальной деятельности — повышение ка-
чества жизни населения.
Управление состоянием и управление развитием — две взаимосвя-
занные стороны муниципального управления.
В предыдущих главах при характеристике управления отдельны-
ми сферами муниципальной деятельности так или иначе затраги-
вались вопросы развития территории. Настоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-экономическим раз-
витием муниципального образования.
Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 7.1.1).
Исходной базой для планирования комплексного социально-
экономического развития муниципального образования является анализ существующей социально-экономической ситуации, включая www.phoenixbooks.ru
718
◆ Система муниципального управления
Выс ше е о б раз о в ание
СИСТЕМА
МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Под редакцией В.Б. Зотова
Ответственный редактор С. Осташов
Технический редактор Л. Багрянцева
Обложка А. Вартанов
Корректоры О. Милованова, О. Игнатович
Сдано в набор 05.06.2009. Подписано в печать 15.11.2009.
Формат 60 90 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура NewtonС. Печать офсетная. Усл. печ. л. 45,0. Тираж 2500 экз. Заказ №
ООО «Феникс»
344082, г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, 80.
Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов
в ОАО «Можайский полиграфический комбинат».
143200, г. Можайск, ул. Мира, 93.
www.phoenixbooks.ru
Автор
phoenixbooks
Документ
Категория
Методические пособия
Просмотров
5 562
Размер файла
172 Кб
Теги
phoenixbooks, www, www.phoenixbooks.ru, Книги издательства Феникс
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа