close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

код для вставкиСкачать
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
ОТДЕЛЕНИЕ II
ОБЛОЖЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ
БУМАЖНЫЕ ДЕНЬГИ
РЕЧЬ, ЧИТАННАЯ НА АКТЕ ИМПЕРАТОРСКОГО
С.-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 8 ФЕВРАЛЯ 1889 Г.
ПРОФЕССОРОМ В.А. ЛЕБЕДЕВЫМ
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки
в России
Читатель, познакомившийся с работами М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского и Н.И. Тургенева, которые составили первый том антологии, имеет представление о том, как зарождалась российская наука о финансах и финансовом праве. На начальном этапе происходило накопление знаний по основным разделам – бюджету, налогам, государственному кредиту.
Результаты первой волны исследований спустя некоторое время были
обобщены университетской наукой. В 1841 году выходит «Теория финансов» И.Я. Горлова – первый учебник по финансовой науке, подготовленный
в России и изданный на русском языке*. В 1868 году профессор Московского
университета Ф.Б. Мильгаузен издает литографированный курс лекций, в
названии которого впервые упоминалось «финансовое прав.
Значительный подъем в развитии российской финансовой науки наметился в 1870–1880-х годах. Появляется плеяда талантливых ученых-финансистов: С.И. Иловайский и И.И. Патлаевский в Новороссийском университете в Одессе, Д.М. Львов в Казанском университете, Г.Д. Сидоренко в Университете св. Владимира в Киеве, И.Т. Тарасов в Демидовском юридическом
лицее в Ярославле, И.И. Янжул в Московском университете и др.
К их числу относится и В.А. Лебедев, научная и педагогическая деятельность которого неразрывно связана с Санкт-Петербургским университетом. Его основной труд – «Финансовое право» – снискал заслуженное одобрение как в России (премия Грейга‡ от Академии наук и др.), так и за ее пределами. Он был переведен и издан на многих иностранных языках, получил
лестные отзывы и положительные рецензии специалистов из ведущих научных центров Европы. Такая благосклонная оценка работы В.А. Лебедева
фактически означала признание самостоятельности и оригинальности российской финансово-правовой науки, долгое время остававшейся в тени европейских университетов.
А.И. Буковецкий, известный специалист в области финансовой науки,
работавший в первой половине ХХ века, определяя место В.А. Лебедева в
*
Теория финансов. Сочинение Ивана Горлова, док. филос., орд. проф. политической
экономии и статистики в Императорском Казанском университете. Казань, 1841.
†
Финансовое право. Конспект лекций Ф.Б. Мильгаузена. 1868/9 г. Москва, 1868.
‡
Самуил Алексеевич Грейг (1827–1887) – государственный контроллер (1874–1878),
министр финансов (1878–1880).
7
Вступительная статья
истории отечественного финансового права, пишет о нем как об авторе «самого большого в России по своему плану курса финансовой науки»*. «Финансовое право» Лебедева он называет «до настоящего времени самой грандиозной попыткой в России систематического изложения финансовой наук軆.
В некрологе по случаю смерти В.А. Лебедева читаем: «По обширности
историко-сравнительного материала курс этот [„Финансовое право” – А.К.]
может быть поставлен наряду с классическими учебниками Вагнера, Штейна
и Ромера, тем более, что в нем изложена литература по отдельным вопросам
финансовой науки с беспримерной для учебников полнотой: это не столько
курс, сколько систематическое собрание ценных монографий по финансовым
вопросам, и еще не одно поколение начинающих финансистов будет с должным и вполне заслуженным вниманием штудировать этот старый курс покойного профессор໇.
Соотечественники по-разному оценивали научное наследие В.А. Лебедева. Одни не скупились на восторженные эпитеты в адрес его основного
труда, другие же упрекали автора за многочисленные «исторические длинноты», за «чрезмерное увлечение» иностранным финансовым законодательством. (К слову сказать, немногие современные исследования по финансовому
праву «удостоились» бы таких замечаний. Современные учебники и монографии практически не касаются истории финансового права, едва представлен в них сравнительно-правовой метод, что, безусловно, обедняет содержание и научную ценность таких работ).
Объективности ради отметим, что отдельные критические замечания в
адрес «Финансового права» В.А. Лебедева были вполне справедливы. Богатый фактический материал не всегда сопровождался теоретическими обобщениями. Работа оказалась громоздкой и не совсем… удобной для использования по ее прямому назначению – в качестве университетского учебника.
Сам автор указывал своим студентам конкретные страницы, которые они
должны были прочитать по каждой теме, сознавая, что было бы нереально
требовать от учеников изучения всего многотомного труда, походившего
больше на энциклопедию, чем на учебник по финансовому праву.
Пространность изложения явилась следствием того влияния, которое на
начальных этапах научной деятельности В.А. Лебедева оказывали на него
представители исторической школы. Одним из них был профессор Гейдельбергского университета в Германии К.Г. Рау, учебник которого служил основным пособием по финансовой науке в течение полувека в Германии и за
*
Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. Л., 1929. С. 224.
Там же. С. 234.
‡
Отчет о состоянии и деятельности Императорского С.-Петербургского университета
за 1909 г. СПб., 1910. С. 12.
†
8
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
ее пределами. (В этой связи уместно отметить, что редактором перевода на
русский язык второго тома «Основных начал финансовой науки» К.Г. Рау
был сам В.А. Лебедев)*. Под влиянием Рау финансовая литература, выделившаяся из политической экономии, впала в крайность: сочинения по финансам стали превращаться в сборники сведений по действующему финансовому законодательству с некоторой долей исторических и статистических
сведений. «Обобщения исчезли и заменились простым, бесхитростным изложением действующего законодательствໆ.
Однако, несмотря на имеющиеся недостатки, работа Лебедева «Финансовое право» до сих пор не утратила своей научной актуальности и привлекательности. Среди причин этого следует выделить две, на наш взгляд, наиболее важные. Во-первых, в капитальном исследовании В.А. Лебедева наиболее удачным образом, по сравнению с его современниками, определена
система финансового права. Заметим, что до сих пор вопрос о понятии и системе финансового права не «закрыт» в современной юридической науке.
В этой связи возвращение в научный оборот основной работы В.А. Лебедева
будет, несомненно, полезно для всех интересующихся проблемами финансового права.
Во-вторых, В.А. Лебедев убедительно продемонстрировал преимущества использования исторического и сравнительного методов при изучении
финансового законодательства.
Исторический метод, так как он применялся представителями исторической школы в экономике и юриспруденции (в том числе и В.А. Лебедевым),
при наличии упомянутых выше недостатков, имел и некоторые преимущества. Так, практически по каждому финансовому институту В.А. Лебедев дает
подробные исторические ссылки и указания, опираясь при этом на первоисточники и самые лучшие научные разработки того времени. Если современникам Лебедева такая информация могла показаться «исторической перегрузкой», то сегодня она приобретает особую ценность, поскольку с ее помощью удается восполнить многочисленные пробелы, которые возникают в
связи с недоступностью или утратой отдельных источников.
Таким образом, все важнейшие институты финансового права автор
представляет в их историческом развитии, не ограничивая при этом предмет
исследования только российским законодательством, а включая в него и финансово-правовую практику важнейших европейских государств.
Цель использования сравнительного (компаративного) метода в финансовом праве, по Лебедеву, обязательно должна быть сопряжена с интересами
*
Основные начала финансовой науки. Сочинение К.Г. Рау, профессора в Гейдельберге.
Перевод с пятого немецкого издания под редакцией В. Лебедева. Том II. СПб., 1868.
†
Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. Л., 1929. С. 152.
9
Вступительная статья
российского государственного хозяйства. Он выступает против «чистого»
компаративизма, т.е. изучения финансового законодательства зарубежных
страна исключительно в «академических» интересах, безотносительно к возможности использования передового заграничного опыта в российских публичных финансах. В рецензии на книгу М.М. Ковалевского «Опыты по истории юрисдикции налогов во Франции с XIV века до смерти Людовика XIV»
(Москва, 1876) В.А. Лебедев пишет: «В последнее время в нашей ученой
литературе стало замечаться довольно странное явление: некоторые из наших талантливых молодых ученых роются в заграничных библиотеках и архивах – для разработки не каких-либо общих научных или близких сердцу
русского ученого вопросов; нет, они трудятся над историческим воссозданием какого-нибудь иностранного учреждения, положим вполне заслуживающего внимания, – но разрабатывают при этом свою тему в таких подробностях, которые придают их сочинениям слишком много местного колорита,
в ущерб их общенаучному значению /…/ Мы держимся того убеждения, что
русский юрист должен работать в интересах своего отечества, что при исследованиях своих, он должен постоянно иметь в виду применимость их выводов в пользу нашего государственного строя, нашего юридического быта,
нашего права. Работать для иностранцев нам нет никакой надобности; у них
довольно для этого своих талантов, своих ученых сил»*.
Трудно переоценить тот вклад, который внес В.А. Лебедев в определение предмета финансово-правовой науки и становление ее системы.
К 1880 году (начало издания «Финансового права» В.А. Лебедева) в
отечественной науке уже определились общие контуры предмета финансового права.
В упоминавшемся нами учебнике И.Я. Горлова под теорией финансов
понималась «наука, рассуждающая о … получении и употреблении средств
для удовлетворения государственных потребносте黆. Горлов выступил против господствовавшего в то время среди европейских (прежде всего немецких) ученых-финансистов подхода, предусматривавшего выделение в финансовой науке двух составных частей – теории финансов и финансового управления‡. Вот что он писал в этой связи: «Если в теории гражданского и уголовного прав не говорится об организме и деятельности разных уголовных и
*
Сборник государственных знаний. Т. VI. СПб, 1878. С. 48-49.
Теория финансов. Сочинение Ивана Горлова. Казань, 1841. С. 2.
‡
Рассуждение И.Я. Горлова по этому вопросу может быть полезно и для современных юристов, сталкивающихся с проблемой «отраслевой принадлежности» института
государственного управления финансами: относится он к финансовому праву, или он
составляет предмет административно-правового регулирования, либо этот институт
приобретает межотраслевой характер.
†
10
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
гражданских присутственных мест, если в политической экономии не говорится о разных ведомствах хозяйственных, то нет причины и в теории финансов распространяться о финансовых. Эти предметы должны рассматриваться в государственном праве»*.
В конспекте лекций по финансовому праву Ф.Б. Мильгаузена читаем:
«Предмет науки о финансах … приблизительно ясен из самого названия ее.
Финансами называются те вещественные ценности, которые выделяются из
народного имущества и передаются в руки правительства для достижения
общих государственных целей … Совокупность ценностей, поступающих в
распоряжение государства, мы называем финансами, а совокупность мер,
направленных для получения этих ценностей, мы называем финансовым хозяйством государства. Это-то хозяйство и составляет предмет науки о финансах. Она излагает те экономические законы, которыми государство руководствуется в приобретении и употреблении вещественных ценностей, необходимых для достижения общих государственных целе黆.
В.П. Безобразов, читавший в 1868–1878 годах. финансовое право в
Александровском лицее в Петербурге, выделял государственные финансы в
объективном смысле: «Под государственными финансами (в объективном
смысле) мы должны разуметь ныне в государственной науке и практике всю
совокупность ценностей (финансовых способов или средств, духовных и
материальных), находящихся в распоряжении государства или государственной власти и всех ее органов для достижения государственных целей, или
для удовлетворения (покрытия) государственных потребностей (нужд). Под
государственно-финансовым хозяйством (также финансами в субъективном
смысле) разумеется вся деятельность государства (правительства) и всех его
органов, направленная к приобретению упомянутых средств (финансовых
способов) для их употребления, для удовлетворения государственных нужд и
к соблюдению равновесия между теми и другим軇.
Не все ученые признавали самостоятельность финансовой науки и
финансового права. Часть авторов по-прежнему продолжала считать их разделом науки политической экономии. Об одном из таких ученых – профессоре Демидовского юридического лицея М.Н. Капустине – упоминает
В.А. Лебедев в предисловии к своему «Финансовому праву»: «Книга же
профессора Капустина («Чтения о политической экономии и финансах»,
Ярославль, 1879) дает уже слишком элементарное изложение начал финансовой науки, у которой притом, как и у финансового права, почтенный про*
Теория финансов. Сочинение Ивана Горлова. Казань, 1841. С. 5.
Финансовое право. Конспект лекций Ф.Б. Мильгаузена. 1868/9. Москва, 1868. С. 3.
‡
Безобразов. Финансовое право. Курс государственных финансов (Литографированное издание). СПб., 1878. С. 1–11.
†
11
Вступительная статья
фессор, к слову сказать, оспаривает самое право на самостоятельное существование»*.
Позиция, подобная той, которую занимал М.Н. Капустин, во второй половине XIX века уже не была широко распространена† и подвергалась
критике во многих финансово-правовых исследованиях. Так ее оценивал,
например, С.И. Иловайский: «… М. Капустин считает финансовое право частью
политической экономии. С этим никак нельзя согласиться, так как политическая экономия занимается исследованием законов частного хозяйства, а финансовая наука рассматривает хозяйственные явления разных общественных
организмов. Первую можно назвать наукою о частном хозяйстве, а вторую –
наукою об общественном или публичном хозяйств廇.
Большинство исследователей, признававших самостоятельность финансовой науки, расходились в вопросе о соотношении финансовой науки и финансового права. Одна точка зрения сводилась к тому, что финансовое право
является одним из разделов финансовой науки, имеющим относительно обособленный предмет исследования. Ее сторонники, как правило, следовали
традиции, сложившейся в немецкой финансовой науке. У Эеберга читаем:
«Отдельные отрасли финансовой науки и финансового управления сделались
также предметами самостоятельных исследований, из которых финансовая
наука потом имела возможность извлечь драгоценные результаты. Мы подразумеваем финансовую историю, финансовую статистику, финансовое право. Первая изображает финансовую систему общественных тел в ее временных изменениях, вторая дает цифровые сведения о доходах, расходах и займах; финансовое право, наконец, представляет изложение касающихся финансовой системы законов, предписаний, инструкций и т.д. Значение этих
дисциплин для финансовой науки очевидно: они необходимы для обоснования и укрепления ее учений. Тем не менее едва ли нужно замечание, что задача финансовой науки гораздо шире. Ибо в то время, как выше названные
*
Лебедев В.А. Финансовое право. Т. I. Вып. 1. СПб., 1882. С. 1.
Взгляд на финансовую науку как на раздел политической экономии господствовал в
конце XVIII – первой половине XIX в. Профессор К.Г. Рау писал: «Наука о лучшем
устройстве правительственного хозяйства или о лучшем способе удовлетворения
государственных потребностей материальными ценностями называется наукою о
финансах и составляет часть политической экономии. Ее нередко называли также
камеральною наукою в тесном смысле слова, ибо в начале под камеральными делами
или камеральными занятиями разумели только финансы, и лишь с учреждением камер-коллегий в состав их вошли и другие дела, не финансовые, так называемая
полиция. Науке о финансах часто давали название науки о государственном хозяйстве, но лучше сохранить это название для всей политической экономии». Цитируется
по: Рау К.Г. Основные начала финансовой науки. Том I. СПб., 1867. С. 4.
‡
Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1895. С. 1.
†
12
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
дисциплины представляют материальную жизнь государства только с известных точек зрения, в ее конкретных проявлениях, обращая внимание на
место и время, финансовая наука отыскивает общее, постоянное и необходимое в потоке явлений и рассматривает одинаково настоящее, прошедшее и
будущее»*.
Другая точка зрения сводится к отождествлению этих двух понятий.
Так, характеризуя отношение науки финансов к положительному (позитивному) праву, И.И. Патлаевский пишет: «В государственном хозяйстве хозяином является государство, а так как вся жизнь государства проникнута идеею
права, то и все органы государства в их устройстве и деятельности определяются обыкновенно положительным законодательством. Поэтому-то и организация хозяйства данного государства, а также и способы хозяйственного
управления во всяком государстве определяются положительным правом,
или финансовым законодательством. В существе дела финансовое положительное законодательство или финансовое право данной страны есть практическое, более или менее удачное, приложение положений науки финансов к
условиям данного государства, облеченное в форме закона. На этом основании и науку о государственном хозяйстве данной страны называют также
наукою финансового правໆ.
Таких же взглядов придерживался и И.Т. Тарасов, считавший, что «ведение государственного хозяйства неизбежно создает юридический порядок
соотношения между государством, с одной стороны, и гражданами – с другой; анализ этого порядка и входит в науку финансового права, как науку о
правомерном государственном хозяйств廇.
В.А. Лебедев в своем капитальном исследовании, упомянув о существовании различных подходов к определению понятия и предмета финансового
права, дает им свое трактование. По Лебедеву, финансовое право – это облеченные в законодательную форму правила существования финансового хозяйства, то есть нормы, в соответствии с которыми осуществляется хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение требуемых
ему материальных средств§. Он исходит из того, что политические науки, к
числу которых принадлежит и финансовая наука, должны излагаться в двух
направлениях: юридическо-догматическом и политическом. «Юридическодогматическое изучение финансовых законодательств и есть финансовое
право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и полити*
Eheberg. Grundriss der Finanzwissenschaft. Erlangen und Zeipzig. 1891. Цитируется по
переводу: Эеберг. Очерк финансовой науки. Ярославль, 1893. С. 10.
†
Патлаевский И.И. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 19.
‡
Тарасов И. Очерк науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 4.
§
Лебедев В.А. Финансовое право. Том I. Вып. 1. СПб., 1882. С. 5.
13
Вступительная статья
ческой стороны составляет финансовую науку, которую иногда называют и
финансовой политикой (или, как выражаются некоторые немецкие писатели,
«политикою финансового права»)», – пишет В.А. Лебедев*.
Финансовая наука и финансовое право имеют один и тот же предмет;
они различаются только по «способу его рассмотрения». Такого подхода
придерживались тогда многие исследователи, что предопределило, по выражению К.С. Бельского†, «двуслойность» финансово-правовой науки того
периода. На протяжении всего XIX века финансовое право развивалось в
неразрывном единстве с экономической наукой (ее разделом о финансах),
а потому научные исследования в финансовой сфере представляли собой
своеобразный экономико-юридический симбиоз. Сказанное в полной мере
относится и к главной работе В.А. Лебедева, в которой, по нашему мнению,
экономическая составляющая является даже доминирующей. Выбор названия этой работы был обусловлен не столько ее содержанием, сколько чисто
внешними, как мы бы сейчас сказали, конъюнктурными обстоятельствами.
Дело в том, что в соответствии с последним дореволюционным университетским уставом 1884 года на всех юридических факультетах учреждались кафедры финансового права. Как отмечал А.И. Буковецкий, именно после этого нововведения университетские преподаватели стали «переименовывать
свои руководства сообразно названию той кафедры, которую они занимали
(так сделал В.А. Лебедев, назвавший свой большой курс финансовой науки
«Финансовым правом»…)»‡.
Комплексный юридико-экономический характер науки позволял безболезненно менять название преподаваемой учебной дисциплины. Так, сам
В.А. Лебедев читал по своему учебнику один и тот же курс лекций под следующими названиями: «Финансовое право», «Теория финансов», «Теория
финансов и русское финансовое право, сравнительно с финансовым законодательством главных европейских государст⻧.
В разработке системы науки финансового права заслугой В.А. Лебедева
является отход от наметившейся в российской финансовой литературе тенденции ограничивать область исследования вопросами публичных доходов.
*
Там же. С. 10.
Бельский К.С. Финансовое право. М., 1995. С. 14.
‡
Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. Л., 1929. С. 241–242.
§
Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университета в 1900/1901 уч. г. СПб., 1900. С. 2, 17; Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университета в
1903/1904 уч. г. СПб., 1903. С. 21; Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университета в 1906/1907 уч. г. СПб., 1906.
С. 21.
†
14
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
По Лебедеву, систему финансово-правовой науки составляют следующие
разделы:
1) обзор государственных потребностей, понятие о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях;
2) обозрение государственных доходов и повинностей;
3) изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства;
4) рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей*.
Выстроенная таким образом система финансово-правовой науки подчеркивает приоритет государственных расходов в сравнении с государственными доходами. Государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь
для покрытия расходов на текущий финансовый год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от финансов частных.
Важной новеллой финансово-правового учения В.А. Лебедева является
включение в предмет научного исследования хозяйства общественных
союзов, земств, общин, которые, по его мнению, должны «составить органическую часть финансовой наук軆. Современная российская наука с недавнего времени включает местные финансы в предмет так называемого муниципального права. На наш взгляд, такой подход приводит к размыванию
предмета финансового права и нарушает целостность финансово-правовой
науки.
Самостоятельным разделом должно стать, по мнению В.А. Лебедева,
изучение «способов покрытия чрезвычайных потребностей». Ключевой проблемой этого раздела является учение о государственном кредите. Чрезвычайные (экстраординарные) источники поступления денежных средств в
казну не включались в то время в систему государственных доходов. Тогда
не принято было изначально строить бюджет на заемных средствах и уж тем
более включать в государственную роспись еще не полученные заграничные
кредиты, а потом всякий раз объяснять те или иные огрехи правительства
задержками очередных траншей внешних займов.
Система курса финансового права В.А. Лебедева сложилась под влиянием немецкой финансовой школы (прежде всего работ К.Г. Рау и А. Вагнера). Это подтверждает и сам Лебедев. В своей рецензии на популярную во
второй половине XIX века работу французского ученого П. Леруа-Болье
«Очерки финансовой науки» (Traitė de la science des finances, par Paul LeroyBeaulieu. Paris, 1877. 2 vls) он пишет: «Французская литература обладает
множеством сочинений о налогах и о государственном кредите, которыми и
исчерпывается в ней, главным образом, разработка финансовой науки. Нельзя, конечно, ставить этой литературе в упрек, что она сосредоточивает свое
*
†
Лебедев В.А. Финансовое право. Том I. Вып. 1. СПб., 1882. С. 97.
Там же.
15
Вступительная статья
внимание преимущественно на этих двух предметах; эти предметы самые
существенные для всякого финансиста и самые важные в финансовом хозяйстве каждого из современных цивилизованных государств. Все это однако
еще более уполномочивает нас сказать, что в французской литературе доселе
не существовало разработки финансовой науки в тех формах и с тем объемом содержания, как она уже издавна разрабатывается в Германии. Мы указываем на это обстоятельство потому, что считаем приемы, усвоенные немецкими учеными для разработки финансовой науки, приемами нормальными и потому полагаем, что суждение о том или другом сочинении по финансовой науке должно исходить из того понятия о ее предмете, объеме и содержании, какое установлено для нее в немецкой литературе»*.
В.А. Лебедеву не удалось полностью реализовать свой творческий замысел: недописанными остались разделы учебника по государственному
кредиту и местным финансам (кстати, такая же участь постигла и капитальное исследование А. Вагнера, на которое равнялся В.А. Лебедев; оно также
осталось незавершенным).
Особое внимание В.А. Лебедев уделяет проблеме взаимодействия науки
и текущего законодательства. «Финансовое законодательство существовало
издавна, его возникновение, можно сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство при самом зарождении своем уже нуждалось
в средствах для выполнения своих целей. Но законодательство того времени
шло ощупью, со множеством ошибок, и даже народившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в финансовой практике. Да и в настоящее
время финансовое законодательство оставляет еще очень много желать по
части применения указаний финансовой науки к действующему праву»†.
Сохранение такого положения В.А. Лебедев считает недопустимым и убежден в необходимости скорейшего налаживания действенного сотрудничества
ученых и государственных чиновников. Он так пишет об этом в рецензии на
работу А. Субботина «Русский промысловый налог» (Москва, 1877): «Говоря
о необходимости общей критики нашей податной системы, для создания затем, при помощи науки и данных нашего законодательства и нашей истории,
– общего плана реформы, мы не думаем, конечно, что вся эта работа может
быть сделана одним почерком. Нет, для этого нужно дружное взаимодействие, как административных, так и ученых сил, при надлежащем разделении
труда между специалистам軇.
Научное наследие В.А. Лебедева не ограничивается, конечно же, одним
только учебником «Финансовое право».
*
Сборник государственных знаний. Т. VI. СПб., 1878. С. 97.
Лебедев В.А. Финансовое право. Том I. Вып. 1. СПб., 1882. С. 29.
‡
Сборник государственных знаний. Т. VI. СПб., 1878. С.
†
16
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
Хорошо известна и другая его работа – «Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного налогообложения» (СПб, 1886). За нее
в 1886 году В.А. Лебедеву была присуждена ученая степень доктора финансового права*. В этой книге он досконально разбирает вопрос о системе и
формах местных налогов и закладывает новое направление финансовоправовых исследований – местные финансы. Как справедливо отмечает автор, вплоть до второй половины XIX века проблематика местных финансов
практически полностью отсутствовала в отечественной финансовой науке:
«Наука ведала лишь государственное финансовое хозяйство, а если и касалась хозяйства общин и других местных союзов и системы их доходов, то
как будто нехотя. Это тем страннее, что местное хозяйство, его потребности
и попечение о средствах для их удовлетворения также стары, как сама общинໆ. Чтобы написать о местных налогах, ученому пришлось подробно изучить механизм самоуправления, его функции, проблему разграничения полномочий центральной и местной власти в финансовой сфере.
Важным этапом в творчестве В.А. Лебедева стало исследование, посвященное бумажным деньгам. Он выступил с докладом «Бумажные деньги» на
ежегодном торжественном заседании (акте) в Санкт-Петербургском университете 8 февраля 1889 года. По заведенному тогда обыкновению такие доклады издавались в виде отдельной книжки. Так появилась брошюра «Бумажные деньги», полностью приводимая в данном томе.
Значение этой небольшой по объему работы трудно переоценить:
В.А. Лебедев одним из первых в российской науке финансового права проанализировал сущность необеспеченных бумажных денег, появление которых ознаменовало наступление нового этапа развития финансового хозяйства – этапа кредитных денег. Он различает понятия неразменных бумажных
денег и бумажных денег, «обеспеченных разменом на звонкую монету».
Последние представляют собой «просто квитанцию на получение золота или
серебра; это – замена металла, ради удобства хранения, пересылки и, наконец, предохранения металла от стирания, при постоянном обращени軇. Что
же касается неразменных бумажных денег, то это – деньги и не деньги в то
же время. Это – «признак денег»: они обладают правами металлических денег, не имея их существа. Для характеристики неразменных денег В.А. Лебедев использует удачную метафору графа Е.Ф. Канкрина (в 1823–1844 г.г. –
российский министр финансов), который называл бумажные деньги «слад*
Магистерскую диссертацию «О подземном налоге» В.А. Лебедев защитил в Казанском университете в 1868 г.
†
Лебедев В.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного обложения. СПб., 1886. С. VII.
‡
Лебедев В.А. Бумажные деньги. СПб., 1889. С. 2–3.
17
Вступительная статья
ким ядом». «Опасность бумажных денег … заключается не в существе их, а
в двух внешних обстоятельствах: в количестве их выпуска и в возможности
выпускать их без ограничения»*, – писал В.А. Лебедев, отмечая те разрушительные последствия, которые приносит публичным финансам необеспеченная эмиссия. Изучение особенностей бумажно-денежного обращения в то
время было крайне важным и актуальным: домены постепенно утрачивали
свое господствующее положение в системе государственных доходов, на
смену им приходили налоги и другие «денежные» доходы.
Особого упоминания заслуживает деятельность В.А. Лебедева как популяризатора достижений западноевропейской науки. Еще в 1858 году он
перевел книгу Бастиа «Экономические софизмы» (перевод был напечатан в
журнале «Промышленность» в 1862–1863 годах). В 1868 году В.А. Лебедев
редактирует перевод второго тома «Основных начал финансовой науки»
К.Г. Рау† (в переводе первого тома, заметим, он также принимал самое деятельное участие). Пишет рецензии на новинки зарубежной литературы (упомянем его рецензию на многотомник П.Леруа-Болье «Наука о государственных финансах», опубликованную в Сборнике государственных знаний‡).
Имя Лебедева не сходит со страниц самых известных во второй половине XIX века научных и популярных периодических изданий. Он печатает
свои статьи по различным финансовым и экономическим вопросам, рецензии, заметки в таких журналах, как «Сборник сведений и материалов по Министерству финансов» (1867), «Сельское хозяйство и лесоводство» (1869–
1870), «Сборник государственных знаний» (т. II – 1875, т. VI – 1878), «Судебный вестник» (1871), «Молва» (1876), «Новое время» (1875, 1879, 1880,
1890), «Санкт-Петербургские ведомости» (1880, 1883), «Счетоводство»
(1880–1890, 1895), «Свет» (1892), «Русская жизнь» (1891–1893), «Юридическая библиография» (1863–1865, 1893), «Северный вестник» (1890–1891),
«Юридическая летопись» (1891–1892) и др. Охотно пишет Лебедев о своих
современниках – выдающихся юристах и финансистах§.
В.А. Лебедев верил в силу знаний и желал, чтобы система финансов была построена на строго научном основании. Самим же финансам он придавал
огромное значение: «Финансы в государстве – великое дело! Только заручившись хорошим состоянием финансов, отечество наше может „честно и
*
Там же. С. 8.
Рау К.Г. Основные начала финансовой науки. Перевод с пятого немецкого издания
под редакций В. Лебедева. Т. II. СПб., 1868.
‡
Сборник государственных знаний. Т. VI. СПб., 1878. С. 96–110.
§
Лебедев В.А. Граф Егор Францевич Канкрин. Очерк жизни и деятельности СПб.,
1896; некролог профессора Ю.Э. Янсона в «Журнале Министерства народного просвещения» (1893), некролог Лоренца Штейна в «Северном вестнике» (1890) и др.
†
18
В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России
грозно, по старине” держать свое знамя, смело возвышать свой голос в международных отношениях и, не боясь ничьих интриг, неуклонно, твердой поступью идти к выполнению своего исторического назначения»*.
Переиздание работ В.А. Лебедева призвано восстановить картину исторического развития финансовой и финансово-правовой науки во второй половине XIX века в России, вернуть в научный оборот богатое и оригинальное
наследие этого видного ученого. Надеемся, читатели по заслугам оценят
творчество В.А. Лебедева и его работы получат вторую жизнь.
Профессор А.Н. Козырин
Москва–С.-Петербург, 1999–2000
*
Отчет о состоянии и деятельности Императорского С.-Петербургского университета за 1909 г. СПб., 1910. С. 12.
19
Вступительная статья
Василий Александрович Лебедев
(1833–1909)
Василий Александрович Лебедев родился 1 октября 1833 года в семье
дворян Нижегородской губернии. О его детстве и отрочестве известно
немногое. Отец В.А. Лебедева был известным в Нижнем Новгороде врачом.
Он дал сыну хорошее по тем временам образование. Дома Василий Александрович получил начальное образование, а затем поступил в 4-й класс Нижегородской гимназии. В то время в некоторых гимназиях ученики, начиная
с 4-го класса, делились на готовящихся к поступлению в университет и на
готовящихся к определению на гражданскую службу по окончании гимназического курса. Для первых было обязательно изучение латинского языка;
вторым вместо латыни преподавалось законоведение. «Будущий профессор
хотя и имел в виду университет, но, хорошо знал латинский язык (благодаря
отцу, страстному латинисту), предпочел поступить в число изучающих законоведение, хотя это лишало его права быть принятым в университет без
экзамена»*.
Учебой в гимназии В.А. Лебедев остался недоволен. В «Учебных воспоминаниях», опубликованных в 1907 году «Русской старине», он писал, что
учение в гимназии шло «ни шатко, ни валко», учителя относились к своему
делу «нельзя сказать, чтобы все очень усердн. Вот, например, как он описывал систему преподавания законоведения: «вся очень краткая теоретическая часть этого урса законоведения состояла у нас из выборки некоторых
сведений из обзора Сперанского; а далее шла сплошная долбежка свода
законов. Сначала учитель давал записки, мало впрочем уклонявшиеся от
свода…, а потом перешел к руководству проф. Рождественского, состоявшего из сплошной перепечатки свода (без нумерации), применительно к данной
министерством программ廇.
Закончив гимназию с золотой медалью в 1853 году, В.А. Лебедев в том
же году поступает в Казанский университет на отделение камеральных наук§
*
Биографический словарь профессоров и преподавателей Императорского С.-Петербургского университета за истекшую третью четверть века его существования. 1869–
1894. Т. I. СПб., 1896. С. 380.
†
Лебедев В.А. Учебные воспоминания // Русская старина. 1907. Кн. VII. С. 133.
‡
Там же. С. 140.
§
Камеральные науки – термин, возникший в Германии в XVIII веке и обозначавший совокупность знаний, необходимых для успешного управления камеральными
20
Василий Александрович Лебедев
юридического факультета. Учебный план камеральных отделений российских университетов включал как юридические дисциплины (государственное
право, государственные учреждения Российской империи, законы о благоустройстве и благочинии), так и учебные курсы по «экономии» (политическая
экономия, статистика, естественная история, технология, агрономия и др.).
В то время на камеральном отделении Казанского университета преподавали многие известные профессора: И.К. Бабет читал политическую
экономию и статистику, Е.Г. Осокин – полицейское и финансовое право,
А.М. Бутлеров – химию и т.д. В 1857 году В.А. Лебедев окончил университетский курс с золотой медалью за сочинение, написанное на предложенную
факультетом тему по истории русского таможенного законодательства*.
Кроме того, он получил «особое свидетельство об успешном слушании курса
сельского хозяйства».
По окончании обучения в Казанском университете В.А. Лебедев переезжает в Санкт-Петербург, где начал подготовку к экзамену на степень магистра политической экономии. В столице он попытался стать государственным чиновником и устроить свою служебную карьеру. В.А. Лебедев поступил на службу в Министерство внутренних дел в Департамент полиции
исполнительной. Однако, уже через полтора года из-за серьезной болезни он
был вынужден уйти из министерства.
В 1862 году Казанский университет представил Василия Александровича к заграничной командировке для подготовки, как тогда говорили, к профессорскому званию. В силу сложившейся традиции российские стажеры,
готовившиеся стать профессорами, направлялись слушать лекции в западные, преимущественно германские университеты. Чиновники Министерства
(т.е. государственными) имуществами. Камеральная наука, имевшая в качестве основной цели изучение способов извлечения наибольшего дохода из камеральных
имуществ, включала в себя две основные части: 1) экономию, или изучение чисто
хозяйственных, технических дисциплин (сельское хозяйство, лесоводство, горное
дело, торговля и т.д.) и 2) учение о государственном управлении, в которое входили
полицейская и финансовая науки. Подробнее о камеральных науках см.: Золотые
страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права. М.: Статут,
1998. С. 7–9.
*
На выбор темы выпускного сочинения Лебедева скорее всего повлияло обстоятельство, что он слушал курс полицейского и финансового права у Е.Г. Осокина.
Е.Г. Осокин – доктор политических наук, ординарный профессор по кафедре законов о государственных повинностях и финансах, декан Юридического факультета
(1855–1863 гг.), автор известных в то время работ по таможенному праву: 1) Внутренние таможенные пошлины в России. Докторская диссертация. Казань, 1850;
2) Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права. Казань,
1855.
21
Вступительная статья
народного просвещения считали, что «наилучшие результаты дает подготовка будущих профессоров в Германии»*.
Находясь за границей, стажеры регулярно готовили отчеты о результатах своей учебы и направляли их в Россию. Извлечения из таких отчетов,
подготовленных В.А. Лебедевым, публиковались в «Журнале Министерства
народного просвещения» в 1863–1865 годах†. В них содержатся ценная информация автобиографического характера и обстоятельный анализ трудов
ведущих германских ученых по экономике и праву.
Берлин стал первым городом, в котором В.А. Лебедев обосновался во
время своей заграничной командировки. Здесь он слушал лекции профессора
Ганссена по финансовой науке, изучал государственное право у профессора
Рудольфа, историю Европы – у Дройзена. Этими лекциями научные интересы Лебедева не ограничивались. В свободное от занятий время он работал в
Берлинской королевской библиотеке: читал и конспектировал Вирта, Геффтера, Моля, Pay и других авторов, писавших по экономическим и финансовым проблемам.
Часть летнего семестра 1863 года В.А. Лебедев провел в Лейпциге,
слушая лекции Аренса (философия права) и Рошера (общий курс политической экономии и сравнительная статистика). Из Лейпцига он отправился в
Йену, где в местном университете посещал лекции известных в ученом мире
профессоров – Бруно Гильдебранда (политическая экономия) и Куно–
Фишера (теория финансов). После Йены Лебедев побывал в Гейдельберге и
Мангейме. В местечко Швальбах он приехал ненадолго, чтобы поправить
свое здоровье, однако и во время лечения не прекращал заниматься финансовым правом.
Весь зимний семестр 1863/64 года В.А. Лебедев прожил в Гейдельберге.
В своем отчете (март 1864 года) о днях, проведенных в этом городе, и о прослушанных в местном университете курсах он жаловался на невысокий профессиональный уровень лекций. «Мы приходим в немецкий университет, –
писал он, – в ожидании услышать самые полные разработанные курсы и вместо того находим зачастую чуть-чуть только не конспект науки. Конечно,
есть блестящие исключения, но по моему предмету я еще не был так счастлив, чтобы попасть на такое исключени廇. Именно в Гейдельберге В.А. Ле*
Буковецкий А.И. Краткий обзор преподавания финансовой науки и финансового
права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти
XX века // История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге. Сборник
статей. СПб., 1997. С. 10 (далее – Буковецкий А.И. Краткий обзор...).
†
Журнал Министерства народного просвещения. 1863. № 2, 4, 7, 11; 1864. № 5; 1865.
№ 1.
‡
Журнал Министерства народного просвещения. 1864. № 5. С. 337.
22
Василий Александрович Лебедев
бедев слушает лекции К.Г. Pay, оказавшие определяющее влияние на развитие его научных взглядов. Учебник К.Г. Pay «Основные начала финансовой
науки» (1832) служил в Германии и практически во всех европейских государствах на протяжении около полувека основным пособием по изучению
финансовой науки. Разделяя в основном взгляды камералистов, Pay предпринимает попытку выделить финансовую науку из политической экономии.
Кроме того, Pay близко стоял к исторической школе, что также не могло не
сказаться на формировании научных взглядов его последователей.
Весной 1864 года, после окончания семестра в Гейдельберге, В.А. Лебедев выехал в Париж. Главной целью этой поездки была подготовка обзора
современной французской научной литературы о финансах. Оказавшись в
Париже под конец учебного года, В.А. Лебедев не упустил случая побывать
на лекциях. Во французских университетах в то время не было самостоятельного курса финансовой науки. Лекции по финансам читались в рамках
общего курса политической экономии. Однако, это не умаляло значения
французской школы финансовой науки. В.А. Лебедев отмечал, что французы
написали не одну хорошую работу по теории финансов. Особо он выделял
работы Прудона и Клеманс Огюст Руайе, посвященные теории налогообложения.
С разрешения министра просвещения В.А. Лебедев ненадолго прервал
свои занятия за границей: лето и часть осени 1864 года прожил в России.
Однако уже в начале ноября он вернулся в Берлин, где и пробыл весь следующий зимний семестр. На этот раз бóльшую часть времени он проводил
не в лекционных залах, а в читальнях библиотек, продолжая штудировать
новейшую западноевропейскую литературу по финансовой науке и финансовому праву.
Вернувшись из трехлетней командировки, В.А. Лебедев получает
приглашение читать финансовое право в Петербургском университете на
кафедре теории финансов и русского финансового права. Обстоятельства,
при которых Лебедеву было сделано такое приглашение, подробно описал
А.И. Буковецкий*. С 1863 по 1866 год по причине болезни И.Я. Горлова, автора одной из первых отечественных работ по теории финансов†, читавшего
финансовое право в Петербургском университете, временно этот курс был
поручен Ф.Н. Попову (который до этого читал лекции по государственному
праву). Руководство юридического факультета продолжало искать опытного
лектора по финансовому праву. Вскоре выбор был остановлен на кандидатуре B.C. Порошина. Известный статистик Порошин еще в 1847 году оставил
*
Буковецкий А. И. Краткий обзор... С. 14.
Горлов И.Я: 1) Теория финансов. Казань, 1841; 2) Начала политической экономии.
Т. 1–2. СПб., 1859–1862.
†
23
Вступительная статья
преподавательскую деятельность в Петербургском университете, ушел в отставку и перебрался в Париж. На запрос юридического факультета с предложением читать курс финансового права он ответил согласием и даже приехал
в Петербург, однако затем раздумал и уехал обратно в Париж. Тогда-то на
юридическом факультете вспомнили о только что вернувшемся из-за границы Лебедеве.
В декабре 1866 года В.А. Лебедев был приглашен на должность приватдоцента вести курс финансового права. Для получения этой должности, по
существовавшим тогда правилам, он прочитал публично две пробные лекции
и защитил сочинение на тему: «О поземельном налоге в Пруссии». С января 1867 года В.А. Лебедев приступил к чтению курса «Финансовое право»
студентам административного разряда, а с осени того же года и студентам
юридического разряда. Помимо лекций, он вел и практические занятия, на
которых студенты выступали с рефератами по различным вопросам финансовой науки и обсуждали прочитанные книги по специальности.
В 1868 году, после защиты магистерской* диссертации «О поземельном
налоге», он был назначен штатным доцентом, а в 1884 году, с введением нового устава университетов, переименован в экстраординарного профессора.
В 1886 году после защиты докторской диссертации «Местные налоги. Опыт
исследования теории и практики местного обложения» В.А. Лебедев был
удостоен ученой степени доктора наук и получил звание ординарного профессора. В конце XIX – начале XX века в России профессора делились на
ординарных и экстраординарных. Различие между ними заключалось «только в основном окладе при полном равноправии в остальных отношениях»†.
По выслуге 25 лет в преподавательских должностях в университете, профессорам присваивалось звание заслуженного профессора. В.А. Лебедев был
утвержден в этом звании 11 декабря 1891 года, а с 11 ноября 1893 года, за
выслугою 30 лет, он был оставлен на службе с отчислением из штатных профессоров‡ (в соответствии со ст. 105 Устава Университетов в 1884 г.): сразу
же после этого на кафедру финансового права был избран Л.В. Ходский –
один из учеников В.А. Лебедева.
*
Степень магистра была учреждена Положением об испытаниях на ученые степени
1864 года.
†
Проект главных положений Устава Университета, выработанный Советом Императорского С.-Петербургского Университета. СПб., 1905.
‡
Профессор, выведенный за штат, получал содержание, которое складывалось из
пенсии и вознаграждения за преподавательскую деятельность. Так, у В.А. Лебедева
в 1908 году оно составляло 4200 рублей (пенсия – 3000 рублей и вознаграждение –
1200 рублей). См.: Отчет о состоянии и деятельности Мператорского С.-Петербургского университета за 1908 год. Личный состав Императорского С.-Петербургского университета к 1 янв. 1909 года. СПб., 1909. С. 26.
24
Василий Александрович Лебедев
Новый этап в университетской карьере В.А. Лебедева начался 1 марта 1899 года, когда он был назначен деканом юридического факультета вместо И.Я. Фойницкого, который оставил эту должность после назначения его
сенатором*.
За многолетнее и плодотворное служение науке и образованию В.А. Лебедев был награжден орденами св. Станислава 1 и 2 ст., св. Владимира 3 ст.,
св. Анны 2 ст. и знаком отличия за 40 лет службы.
В течение 40 лет вплоть до своей кончины в 1909 году, В.А. Лебедев
преподавал финансовое право в С.-Петербургском университете. Обязательный курс финансового права читался тогда обстоятельно – две двухчасовые
лекции в неделю. От студентов Лебедев требовал знания не только своего
учебника, но и других наиболее заметных работ по финансовому праву –
А. Вагнера, Л. Штейна, П. Леруа-Болье, И.И. Янжула, Л.В. Ходского и др.
Помимо базового курса, В.А. Лебедев читал в университете целый ряд спецкурсов по финансовому праву: например, в 1900/1901 учебном году – «Финансовая статистика важнейших государств», в 1903/1904 учебном году –
«Обзор местного финансового хозяйства», в 1906/1907 учебном году – «Обзор русского бюджета в его историческом и количественном развити軆. Отдельные спецкурсы были впоследствие изданы небольшими тиражами‡.
Большое внимание В.А. Лебедев уделял индивидуальной работе со студентами. Он назначал время для консультаций (так называемые совещательные часы): после лекций в университете и у себя на дому, по воскресеньям и
праздничным дням, обычно с 11 до 12 часов.
В своих воспоминаниях Василий Александрович в целом невысоко оценивал студенчество тех времен: «Вся забота – всеми неправдами сдать экзамены и получить диплом, а там хоть трава не расти. Диплом, так сказать,
открывает ворота в область службы и общественной жизни, а с какими познаниями проходит молодой человек в эти ворота – на это ответом служат
*
Санкт-Петербургский государственный университет: 275 лет. СПб., 1999. С. 240.
Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университете в 1900/1901 уч. году. СПб., 1900. С. 5; Обозрение преподавания… в 1903/1904 уч. году. СПб., 1903. С. 22; Обозрение преподавания …
в 1906/1907 уч. году. СПб., 1906. С. 8.
‡
Специальный курс финансового права В. Лебедева, читанный в 1878/79 уч. г. Местные
налоги и повинности. – 243 с. Литография. Приплетено к: Финансовое право. Лекции
доц. С.-Петербургского Университета В. Лебедева. 1880–81 ак. Г. СПб. [1882]. Финансовое право. Специальный курс. Развитие финансовой науки и ее литераутры. Лекции,
читанные проф. С.-Петербургского Университета В.А. Лебедевым в 1880–81 академ.
году на III курсе Административно-юридического факультета. – 196 с. Литография.
Приплетено к: Финансовое право. Лекции доц. С.-Петербургского Университета
В. Лебедева. 1880–81 ак. г. СПб. [1882].
†
25
Вступительная статья
раздающиеся отовсюду сетования, что у нас „людей нет”»*. Индивидуальные
консультации позволяли профессору выявить наиболее способных и заинтересованных студентов и начать готовить их к научно-преподавательской
карьере.
Научную и педагогическую школу В.А. Лебедева прошли Л.В. Ходский,
И.Х. Озеров и другие ставшие впоследствии известными ученые-финансисты. Они, как правило, в течение длительного периода вели практические
занятия в рамках курса, который читал В.А. Лебедев. (После смерти Лебедева в 1910/11 учебном году финансовое право в С.-Петербургскои университете читал И.Х. Озеров, а с 1911/12 учебного года и до революции этот курс
был поручен приглашенному из Харькова П.П. Мигулину).
Научную деятельность В.А. Лебедев начинает с перевода на русский
язык второго тома учебника К.Г. Pay «Основные начала финансовой науки»
(СПб., 1868). Инициатива поручить редактирование перевода В.А. Лебедеву
исходила от известного в то время ученого-экономиста А.К. Корсака. В Петербургском университете «Основные начала финансовой науки» Pay долгие
годы (вплоть до выхода капитального труда В.А. Лебедева «Финансовое
право») оставались основным учебным пособием по курсу теории финансов
и финансового права, а самого К.Г. Pay в России окрестили «отцом финансовой наук軆.
Первая самостоятельная научная работа В.А. Лебедева «О поземельном
налоге» (СПб., 1868) также была написана под непосредственным влиянием
идей Pay. Автор подробно изложил историю обложения земельного дохода, с
большой тщательностью изучил законодательство о поземельном налоге в
европейских государствах, подробно изложил и критически разобрал доводы
«за» и «против» поземельного налога. И при этом уклонился от ответа на
самый главный вопрос, имевший несомненно политическую окраску: кто и
как должен платить поземельный налог в России после отмены крепостного
права? В предисловии к своей работе «О поземельном налоге» В.А. Лебедев
писал: «Не обладая практическим знакомством с вопросом о поземельном
налоге, мы не берем на себя смелости предлагать какое-либо нововведение.
Равным образом мы не сочли себя вправе подвергнуть рассмотрению и те
основания, на которых думает создать у нас поземельный налог Высочайше
утвержденная Комиссия для пересмотра системы податей и сборов...»‡.
Нежелание высказывать свое суждение по острейшим политическим и
экономическим проблемам обозначилось как тенденция научно-педагогической деятельности В.А. Лебедева. Так об этом писал А. И. Буковецкий:
*
Лебедев В.А. Учебные воспоминания // Русская старина. 1907. Кн. VI. С. 637.
История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге. СПб., 1997. С. 68.
‡
Лебедев В.А. О поземельном налоге. СПб., 1868. С. III–IV.
†
26
Василий Александрович Лебедев
«Имея исключительные, энциклопедические знания во всех областях финансовой науки и финансового хозяйства, он всегда предпочитал оставаться в
стороне от решения практически политических проблем финансового характера. Он не выступал с порицанием, но и никого не хвалил»*. Пожалуй,
единственным отклонением от курса «полного нейтралитета» стал опубликованный в «Новом времени» ряд статей В.А. Лебедева по поводу проведения денежной реформы 1897 года, в которых высказывались критические
замечания в адрес С.Ю. Витте и предлагавшихся им проектов реформ.
Другое крупное исследование В.А. Лебедева «Местные налоги. Опыт
исследования теории и практики местного обложения» вышло в 1886 году.
За эту работу, как уже отмечалось, В.А. Лебедев удостоился ученой степени
доктора наук.
Еще в начале 1860-х гг., когда стало очевидно, что успех работы земских учреждений во многом определяется размерами их финансовых ресурсов, В.А. Лебедев задумал работу о местных налогах. Статистический материал для своего историко-сравнительного исследования он собирал в Англии, Пруссии и Франции. Законодательства этих трех государств были тщательным образом проанализированы автором.
Работая над «Местными налогами», Лебедев постепенно отходит от
исторической школы, изучавшей финансовое законодательство только как
известную сумму справочного материала. Под влиянием Л. Штейна он
обращается к социологическому направлению, связывавшему развитие финансового права с противостоянием интересов класса имущих и класса
неимущих.
Без сомнения, главной научной работой В.А. Лебедева стало капитальное исследование под названием «Финансовое право». Преподавая в Петербургском университете, Лебедев с 1882 года начинает издавать свои лекции
по финансовому праву†. Курс лекций В.А. Лебедева является обширным и
первым по времени самостоятельным курсом финансового права на русском
языке. Его труд по сути стал для того времени финансовой энциклопедией.
Работая над замыслом своего «Финансового права», Лебедев заимствовал
многие идеи у К.Г. Pay и А. Вагнера. В 1882–1885 гг. вышло два тома курса
лекций в четырех выпусках. Предполагалось выпустить еще два тома, в
которых бы рассматривались вопросы о повинностях, о публичном кредите и
о местном финансовом хозяйстве. Однако Лебедеву не удалось полностью реализовать свой план, и два последних тома так и не были написаны.
В 1889 году было начато второе издание «Финансового права», однако вышло лишь два выпуска первого тома.
*
†
Буковецкий А.И. Краткий обзор…. С. 16.
Лебедев В.А. Финансовое право. 1-е изд.: СПб., 1882–1885; 2-е изд.: СПб., 1888–1893.
27
Вступительная статья
В предисловии к первому изданию «Финансового права» Лебедев написал:
«В нашей книге отведено гораздо более места, чем в иностранных руководствах,
сравнительному обзору финансовых учений и обзору финансовых законодательств важнейших государств, при возможно подробном изложении русского
финансового права. Этим определяется и заголовок: «Финансовое право»»*.
В первом томе курса автор дает свое определение понятий финансов,
финансового права, анализирует эволюцию теоретических взглядов в области финансов, излагает учение о государственных расходах, о бюджете и государственном контроле.
Финансовая наука, или наука о финансах, определяется В.А. Лебедевым
как наука, занимающаяся изучением состава финансов, способов их образования и управления ими, иначе говоря, как наука о материальных средствах
удовлетворения государственных потребностей. Отмечается также, что научные принципы и теоретические советы науки в деле государственного
управления для обязательности их выполнения должны, конечно, вступить в
союз с законом. В этом случае, пишет автор, для каждой публично-правовой
личности законы об организации финансового строя устанавливают размеры
материальных жертв ее членов и способы их получения. Затем, облекшись в
форму законодательных предписаний, уставов, указания науки делаются для
всех обязательными и составляют финансовое право.
Несмотря на некоторую витиеватость, данное понятие финансового
права являлось для того времени наиболее точным. В этом определении дано
различие предмета финансового права и предмета финансовой науки.
Обращает на себя внимание и мысль о том, что финансовое законодательство и финансовая политика должны быть выразителями системы мер,
направленных на обеспечение непрерывного удовлетворения потребностей
государства. При этом финансовое законодательство не может ограничиться
только указанием средств удовлетворения таких потребностей, но и должно
назвать меры к сохранению и правильному расходованию собранных средств.
В.А. Лебедев считает, что финансовое законодательство должно являть собой
систематический свод всех актов, касающихся финансового хозяйства государства и местных органов самоуправления. По его мнению, когда финансовое законодательство является не случайным набором законов и уставов, а
целостным, систематическим и проникнутым одной основной идеей актом
законодательной власти, тогда оно и может называться финансовым правом
страны.
На страницах первого тома «Финансового права» подробно излагаются
вопросы организации финансовых учреждений, определения государственных потребностей (государственных расходов).
*
Лебедев В.А. Финансовое право. СПб., 1882. С. I.
28
Василий Александрович Лебедев
В. А. Лебедев – автор одного из лучших финансово-правовых исследований о бюджете. По его словам, «бюджет обнимает собою всю жизнь государства в том смысле, что содержит в себе экономические условия ее проявления». Он считает, что закон о бюджете должен быть ясным и целесообразным, ибо он затрагивает самым решительным образом хозяйство и капиталообразование у отдельных личностей, в связи с чем вопрос о бюджете составляет существеннейший момент в законодательстве любого цивилизованного
государства. Бюджет как законодательный акт, замечает В.А. Лебедев, есть
выражение данного государственного строя. К одной из функций бюджета
он относит и правовую, ибо бюджет как закон обязывает финансовую власть
к разумным действиям и одновременно ограничивает ее.
Принципиальная позиция В.А. Лебедева – бюджет должен содержать в
себе подробное указание всех доходов и расходов, то есть всего предполагаемого состояния финансов на предстоящий период времени. Условие полноты бюджета исключает утаивание государственных доходов или расходов.
Изучаются основные виды бюджетов – государственный и местные
(провинциальный, земский и общинный). Лебедев справедливо связывал
значение местных бюджетов с развитием в государстве принципов самоуправления.
Общий государственный бюджет включал сметы главных отраслей
управления (в основном министерств) и в качестве дополнения специальные
сметы некоторых учреждений. Сметы министерств, в свою очередь, делились на сметы второстепенных и местных управлений, образуя в общей смете соответствующие подразделения на главы, секции, титулы, параграфы и
пункты.
В.А. Лебедев обосновал деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный. В первом, отмечает он, доходы и расходы соответствуют принятому
плану, а во втором они выходят за рамки этого плана. Предметом детального
анализа становятся такие вопросы, как срок действия бюджета, его структура, баланс доходов и расходов. Дается также обзор бюджетного законодательства в зарубежных странах, история государственной росписи в России.
Второй том «Финансового права» посвящен исследованию государственных доходов – государственных имуществ, регалий, пошлин, налогов
(прямых и косвенных). Анализируя развитие понятия налога в научной литературе, Лебедев выделяет три его основных направления – историкокритическое, рациональное и социальное. Изучая податную систему, автор
уточняет понятийный аппарат: раскрывает содержание понятий «податный
источник», «субъект и объект налога», «податная единица», «процент обложения», «оклад налога» и др.
«Финансовое право» В.А. Лебедева стало знаменательным событием в
научной жизни России и было по праву высоко оценено современниками.
29
Вступительная статья
29 декабря 1895 г. на 170-м торжественном заседании Императорской Академии наук были представлены четыре сочинения на соискание премии имени графа Д.А. Толстого. «Вторую медаль и деньгами 800 рублей Академия
присудила заслуженному профессору Петербургского университета В.А. Лебедеву за его труд «Финансовое право»*.
«Финансовое право» было переведено на многие европейские языки. В
России и в европейских странах высоко оценили труд профессора Лебедева.
Критика в основном носила доброжелательный характер. Отзывы на книгу
появились во многих научных журналах. В них отмечалась обстоятельность,
капитальность и оригинальность курса финансового права В.А. Лебедева.
В России в XIX веке любая мало-мальски интересная книга, выходившая в свет, сразу обращала на себя внимание читателей и специалистов.
«Финансовое право» В.А. Лебедева стало более чем заметным событием в
научном мире. Это был первый опыт подготовки российского фундаментального учебника по финансовому праву, а потому специалисты и критики
не замедлили обратить внимание на «Финансовое право» Лебедева.
Особое значение имели отзывы коллег-ученых, представлявших школы
финансового права Москвы, Казани, Ярославля, Одессы.
Профессор Демидовского юридического лицея в Ярославле И.Т. Тарасов подчеркивал содержательную объемность книги и богатство материала†.
Хвалебно отзывался о работе В.А. Лебедева профессор Новороссийского университета в Одессе С.И. Иловайский, писавший, что с появлением
в 1882 году «Финансового права» начинается новый период русской финансовой литературы‡. Академик И.И. Янжул в статье, посвященной финансовой науке, отметил, что сочинения В.А. Лебедева внесли определенный
вклад в развитие общей теории финансовой науки§. Профессор Московского
университета И.Х. Озеров ставил учебник В.А. Лебедева в ряд самых достойных работ по финансовому праву**.
Детальному анализу работа В.А. Лебедева подверглась в юридических
журналах.
Первая рецензия на книгу В. А. Лебедева появилась в журнале «Дело» в
рубрике «Новые книг軆†. Автор критической заметки, пожелавший не называться, задачу учебника финансового права видел в закреплении логически
*
Исторический вестник, 1896. Т. LХIII. С. 714.
Тарасов И. Очерк науки финансового права. Ярославль. 1889. Вып. 1. С. 208.
‡
Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса. 1912. Т. 1. Вып. 1. С. 39.
§
Янжул И.И. Финансовая наука (Россия) // Энциклопедический словарь Брокгауза и
Эфрона. 1899. Т. 55. С. 855–856.
**
Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1911. Вып. 1. С. 77.
††
Дело. 1882. № 9. С. 65–67.
†
30
Василий Александрович Лебедев
обоснованных, четко сформулированных и доказанных принципов. Как считал
автор рецензии, этим требованиям не отвечала работа В.А. Лебедева, в которой
«нет общего изложения принципов финансового права». Самым серьезным недостатком работы критик полагал «отсутствие теоретических начал». Он указывал и на недостатки методического характера. Например, его не устраивали
форма изложения материала, отсутствие простых и ясных определений, четко
сформулированных выводов. «Весь выпуск, – писал он, – загроможден скучнейшим фактическим материалом, который на протяжении десятков страниц
томит читателя, как безводная степь заблудившегося путника. Так, отдел, озаглавленный «Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой
науке и ее литературы», представляет собой почти голый список названий,
имен и годов и занимает ровно 73 страницы»*. С такой оценкой критика сегодня вряд ли можно согласиться: в работе В.А. Лебедева содержится ценнейший материал по истории финансового законодательства дореволюционной
России, столь необходимый современному исследователю финансового права.
Через несколько месяцев в журнале «Вестник Европы» появилась другая рецензия†. Ее автор скрывался под инициалом К. Небольшая по объему
заметка, около одной страницы, была выдержанной и спокойной. По мнению
критика, сочинение В.А. Лебедева могло принести некоторую пользу как
справочная книга и как сборник сведений по истории и литературе финансового права, а также давало характеристику современному состоянию финансов России и стран Западной Европы. Вместе с тем автор рецензии указывал
и на недостаточную продуманность структуры работы. Он писал, что трудно
отделить авторское мнение от мнений западноевропейских ученых, на которых ссылался В.А. Лебедев. Критик также отмечал, что взгляды автора книги
не всегда отличались твердостью и определенностью.
Следующая рецензия появилась после выхода в свет всех выпусков первого издания «Финансового прав໇. Анонимный автор этой заметки отмечал, что «в новейшей экономической литературе до сих пор не было скольконибудь подробного научного исследования полной системы финансового
права, если не считать компиляции профессора И.Т. Тарасова, изданной
в Ярославле в 1883 году под названием «Очерк науки финансового права».
Подробно разбирая структуру «Финансового права», рецензент констатирует, что в «... своем изложении проф. Лебедев по всем вопросам представляет
прежде всего теоретические положения с массою библиографических указаний...»§.
*
Дело. 1882. № 9. С. 67.
Вестник Европы. СПб., 1882. С. 927–928.
‡
Юридическая библиография. СПб., 1885. № 5. С. 238–239.
§
Там же. С. 239.
†
31
Вступительная статья
В периодической печати выходили рецензии и на второе издание «Финансового права». Они в большинстве случаев носили доброжелательный
характер, что отчасти объяснялось качественным изменением содержания
учебника. Так, в небольшой рецензии, помещенной в «Северном вecтникe»*,
отмeчaлocь, что курс финансового права профессора Лебедева – ценный
вклад в русскую финансовую науку, в которой ему бесспорно принадлежит
одно из первых мест как по тщательности разработки материала, так и по
строгой систематичности изложения.
На третий выпуск первого тома учебника В.А. Лебедева через несколько месяцев появилась небольшая рецензия В.Т. Судкейкина. По его мнению,
появление работы В.А. Лебедева, несмотря даже на выход в свет учебников
по финансовому праву И.И. Янжула, И.Т. Тарасова, Д.М. Львова и других,
было желательным и необходимым. Положительными моментами работы
В.Т. Судкейкин считал ее поучительность и интересное содержание. Он также отмечал использование В.А. Лебедевым большого количества литературы
с точно выбранными цитатами для иллюстрации своих мыслей. Удачной
критик считал и теоретическую часть выпуска. Завершая свою рецензию,
В.Т. Судкейкин писал, что «...финансовое право проф. Лебедева мало походит на учебник, а скорее – на отдельную монографию или справочную книгу.
Разумеется, можно указать некоторые промахи и недостатки автора в изложении, но они нисколько не портят хорошего впечатления, усиливаемого
еще более симпатичным научным направлением авторໆ.
В отношении объема и подробности изложения материала наиболее
взвешенным представляется мнение А.И. Буковецкого: «Громадное количество материала, представляемое читателю данной работы, делает труд Лебедева похожим на хорошую хрестоматию, а местами – на систематический
справочник, очень далекий от учебника. Слушателям своего курса Лебедев
рекомендовал, готовясь к экзаменам, читать только определенные страницы
из его учебник໇.
Научная и преподавательская деятельность В.А. Лебедева позволяет без
малейшего преувеличения утверждать, что с его именем связаны лучшие
страницы истории российского финансового права.
… Скончался В.А. Лебедев 2 мая 1909 года на 76-м году жизни, до конца своих дней продолжая служить науке.
Доктор юрид. наук А.А. Ялбулганов
*
Северный вестник. СПб., 1893. № 12. С. 66.
Журнал юридического общества. СПб., 1894. Кн. 5. № 5. С. 41.
‡
Буковецкий А.И. Краткий обзор... С. 19.
†
32
Василий Александрович Лебедев
33
ВВЕДЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
Приступая к изучению науки, прежде всего необходимо составить себе
общее понятие о ней, ознакомиться в общих чертах с ее содержанием и с той
целью, которой она стремится достигнуть, с тем значением ее, в силу которого они имеет право на наше внимание. Конечно, всякая наука, как таковая,
заслуживает внимания уже потому, что она стремится к достижению известных теоретических знаний. Но в наш век, который может быть назван материальным веком по преимуществу, особенное внимание обращают на себя те
науки, которые ведут к практическим результатам, напр., науки естественные, а также социальные или общественные, – эти последние потому, что
они представляют данные для разрешения многих вопросов, волнующих
современное общество. Действительно, жизнь настоящего времени выдвинула вперед много вопросов социальных, от разрешения которых зависит дальнейшее развитие народа, его благосостояние, все условия его дальнейшего
преуспевания. Неудивительно поэтому, что науки, занимающиеся исследованием политического строя и законов общественного развития, и пользуются теперь наибольшим вниманием.
Финансовая наука относится к этому же роду наук, к наукам общественным и государственным, следовательно, на этом уже одном основании
она заслуживает с нашей стороны серьезного внимания и изучения.
В чем же состоит сущность финансовой науки? Какие общественные
вопросы она решает? К разряду каких общественных явлений относятся те
явления, которые составляют ее предмет? К решению каких вопросов дает
она ключ? Наука эта представляет данные для решения вопросов, затрагивающих те интересы, которые близко касаются всех и каждого, – она имеет в
виду общественное хозяйство, – или, если выразиться проще, – наши денежные интересы. Без сомнения, хозяйство необходимо для всякого человека;
каким бы трудом он ни занимался, физическим или умственным, он непременно должен быть хозяином, т. е. заботиться о приобретении тех материальных средств, которые необходимы для поддержания и развития его жизни, для достижения различных экономических, нравственных и культурных
целей, большей частью недостижимых без материальных средств.
Но если нельзя обойтись отдельной личности без материальных
средств, то, конечно, не может оставаться без них и государство при дости34
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
жении своих целей. Государство есть необходимая посылка, истинный источник всякой человеческой культуры. Оно имеет попечение о всех и каждом из своих членов, оно создает необходимые условия для преуспевания
подданных и для достижения известного уровня нравственного и умственного развития. Словом, в существе государства лежит множество требований,
которые сводятся к тому, чтобы доставить каждому своему члену наибольшую сумму благ. Конечно, оно может осуществить эти требования только
при известных материальных средствах. Ввиду этого государство или прямо
привлекает граждан к отправлению разных обязанностей, или пользуется их
имущественными средствами. Так, государство обращается к рабочим силам
подданных и привлекает их к отправлению общественных служб безвозмездно или возмездно, само определяя плату за этот труд. Обыкновенно же
государство входит в договоры с поданными, так как оно почти не может
пользоваться безвозмездным трудом, потому что такая служба всегда отправляется хуже и потому невыгодна. С другой стороны, большинство лиц,
от которых государство требует услуг, не обладает в такой мере имущественными средствами, чтобы служить или отбывать повинности, не получая
вознаграждения. Таким образом, для осуществления государственного
управления требуются уже денежные средства, чтобы оплачивать услуги,
которыми пользуются государство. Но я для осуществления других потребностей, государство также нуждается в материальных средствах. Конечно,
оно может добывать их из собственного имущества, если владеет напр. недвижимою собственностью или капиталами. Но эти источники обыкновенно
бывают не довольно обильны и их недостаточно для удовлетворения постоянных настоятельных нужд государства, а тем менее для удовлетворения
непредвиденных и случайных нужд. Итак, самое существо задач государства
требует от него известной хозяйственной деятельности: хозяйство государства как совокупность его имущественных и моральных сил есть экономическая его сила; оно создает и политическую силу государства.
Из изложенных соображений видно, что государство является юридическим лицом в двояком отношении: с одной стороны, оно является таковым,
как юридическое общество, для осуществления известных государственных
целей, таких целей, ради которых оно вообще существует; с другой стороны,
оно – хозяйственное и промышленное общество, действующее для доставления себе средств, чтобы с помощью их выполнить свои коренные задачи.
Исследование всех обстоятельств, условий и отношений, в которых оказывается государство во втором случае, составляет предмет финансовой науки,
важной отрасли государственных наук, потому что она исследует или познает чрезвычайно существенную сторону бытия государственного, именно те
средства, при помощи которых только и может проявляться его деятельность
и продолжаться само существование государства.
35
ВВЕДЕНИЕ
Все вообще средства, которые государство может иметь для выполнения своих целей, – будут ли эти средства заключаться в личных услугах
граждан, или в разных вещественных материалах, капиталах, денежных
сборах и пр., – все они могут быть названы финансами. Хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение материальных
средств, составляет финансовое хозяйство. Правила финансового хозяйства,
облеченные в известные законодательные нормы, будут финансовым законодательством, или финансовым правом. Теоретическое исследование всех
этих основных понятий, т.е. финансов, финансового хозяйства, финансового
права, составляет финансовую науку.
Что касается слова финансы, то оно принадлежит средневековой латыни
и происходит от finatio, financia, finare (платить), произведенных от finis –
конец, предел, срок платежа. В средние века finatio означало срок для уплаты
долга по какой-либо юридической сделке. Вообще, следовательно, на основании этимологического значения слова под финансами нужно разуметь разные сборы, подати и пр. доходы государства. Но было бы неправильно понимать под словом финансы только деньги, как это иногда думают, потому
что не одними только деньгами удовлетворяются государственные нужды;
не только денежные средства, но и услуги, которых государство требует от
граждан безвозмездно или возмездно, а также запасы, материалы, например,
военные и пр., – все это должно быть подведено под понятие финансов.
«Сюда (к финансам) относятся, как говорит французский писатель Gandillot,
все ценности, собираемые и употребляемые правительством, состоят ли они
из денег или повинностей, проистекают ли от податей или других источников. Если рассматривать государство как коллективную личность, объемлющую собой все частное существование, связывающую всех своих членов в
одно целое, обеспечивающую выгоды всех и каждого, но существующую на
их средства, то финансы будут бесчисленным множеством жизненных частиц, исходящих из этих миллионов существ для того, чтобы, сосредоточась в
руках государственной власти, распределиться потом соответственно государственным потребностям».
Конечно, главная роль в этом отношении принадлежит движимым ценностям, деньгам, капиталам; личные услуги, за исключением воинской повинности, в современном государстве требуются все реже и реже. Поэтому
финансовое хозяйство обращается главным образом на денежную часть, которая составляет существеннейший его элемент. Правильное ведение хозяйства существенно важно в этом отношении. Нельзя постоянно рассчитывать
на силы народные; их должно сохранять и пользоваться ими в известных
пределах, указываемых разумом: не должно истощать народных сил. Притом
государство не есть учреждение неподвижное; напротив того, это – учреждение постоянно развивающееся, постоянно движущееся, в котором постоянно
36
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
то разрушаются прежние, то порождаются новые интересы. Поэтому финансовое хозяйство должно предусматривать не только текущие расходы, но и
возможность удовлетворения расширяющихся и нарождающихся вновь нужд
в будущем. Следовательно, финансовая организация должна быть такова,
чтобы являлась возможность созидать и новые средства. Увеличение силы и
значения государства, его политического веса, развитие народного благосостояния – все это составляет существенную задачу всякого государственного
управления. Для осуществления всех этих задач необходимо, чтобы добывание средств шло правильным порядком, как это желательно и в частном хозяйстве. Государственное хозяйство, как хозяйство, стоящее выше частных
хозяйств, имеет преимущественное значение. Но действительное значение
финансовой организации обусловливается не одним только усмотрением
правительства, а и другими обстоятельствами.
Правительство не может вести хозяйство по своему только усмотрению,
предписывая такие законы, которые противоречат, например, законам разума
или политической экономии. Политическая экономия занимается исследованием тех естественных законов, которые управляют развитием народного
богатства и служат основным указателем для действий финансовой науки.
Ни одно из этих действий не может быть правильно, как скоро идет в разрез
с естественными экономическими законами. Несмотря на все свое всемогущество, в данном месте и в данное время государство не может нарушить
этих естественных законов политической экономии, как их не может нарушить и отдельный человек без вреда для своего благосостояния. Хозяйство
государственное нередко уподобляют в литературе хозяйству частного человека – это была одна из любимых тем прошлого времени. Действительно,
некоторая аналогия есть в этом отношении; но есть и существенная разница:
частный человек трудится, но он в труде ограничен пределами жизни – он
может трудиться, но может и не пожать плодов своих забот. С государством
этого не может быть. Государство по времени есть учреждение вечное, почти
в полном смысле этого слова. Поэтому предприятия государства не должны
рассчитываться только на средний возраст, например, человеческой жизни;
оно должно иметь в виду несравненно более продолжительное время, так что
плоды затрат своих оно может пожать иногда лишь в отдаленном будущем; и
в этом нет ничего ненормального.
Таким образом, область государственного хозяйства может расширяться
в объеме и поставлять себе задачи гораздо шире, чем деятельность отдельного человека. Но государство, как и частный человек, может хозяйничать хорошо или худо, смотря по тому, насколько оно в своих действиях сообразуется с экономическими законами и требованиями высшей правды. Ходом
финансового хозяйства обусловливается внешняя и внутренняя политика
государства, его международное значение, благосостояние его подданных.
37
ВВЕДЕНИЕ
Как в частном хозяйстве необходимо знакомство со всеми обстоятельствами хозяйства, так и в государственном необходимо знание всех условий,
от которых зависит развитие государства и на основании которых должно
строиться финансовое положение государства. Поэтому финансисту необходимо основательное знакомство с тем материалом, из которого государство
черпает свои средства, т.е. со всеми экономическими силами, условиями развития народного богатства, заработками и пр. Распоряжаясь капиталом, заключающимся в экономических силах народа, государство может создать
себе и политическое могущество, и безопасность внешнюю, и благосостояние внутреннее, и свободу, и кредит, – словом все, что нужно для выполнения государственных целей. Но, повторяем, государство не может действовать произвольно: политическая экономия и финансовая наука должны быть
руководительницами в его хозяйстве.
Что касается финансовой науки, то по содержанию своему она является
наукою, которая указывает, как под общим руководством естественных экономических законов созидаются государственные финансы, или точнее, почерпаются вещественные средства из сил и средств народных для расходов
государства, делаемых в интересах его государственной цели. Словом, финансовая наука имеет предметом своим те общие меры, посредством которых государство добывает средства, нужные для выполнения государственных целей. Без финансов государство не может обойтись и ими обусловливается и самый политический рост государства и движение истории. Много
политических перемен и потрясений в общественном быту произошло по
поводу расстроенных финансов, и, может быть, политическая карта каждого
государства была бы иная, если бы оно не переживало финансовых кризисов.
Конечно, не было бы надобности ни в финансовой науке, ни в законах, определяющих финансовые отношения, если бы подданным государства совершенно была ясна связь между государством и обществом: если бы идея общности и взаимодействия интересов частных и государственных была всеми
ясно сознаваема, тогда каждый член общества приносил бы свою посильную
лепту на удовлетворение общественных целей, и в этом было бы все финансовое управление и вся финансовая наука. Но, к сожалению, это – мечта, такой идеальный порядок невозможен. Поэтому государство должно принимать известные меры, иногда принудительные, чтобы получить необходимые
средства для достижения государственных целей, потому что личный, эгоистический интерес всякого человека стоит впереди интересов общественных
и жертва на общее благо приносится часто с неудовольствием. Из истории
развития финансовых учреждений можно много привести подобных примеров. И они обусловливались не только слабым и неосновательным пониманием экономических законов, но и господствовавшими воззрениями на отношения правительства и подданных. Прежде подданный нередко считался
38
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
как бы крепостным для правительства, равным рабу, и понятно, что он смотрел на государство, как на такое учреждение, которое вторглось в его жизнь
затем, чтобы собирать поборы без всякой видимой причины. Действительно,
и само правительство, недостаточно сознавая своё отношение к подданным,
прибегало к разного рода уловкам, чтобы собрать с них побольше денег.
Вследствие этого с понятием финансов в старое время соединяли самые неблаговидные представления: слова «finances», «Finanz», отождествляли напр.
с «finesse», «Feinheit» – ловкость, «Untreu» – вероломство «Schinderei» – грабеж и т.п. И это продолжается в течение XV, XVI и XVII вв. Финансовою
задачею были не сборы податей и пользование повинностями на основании
положительных или теоретических правил, а ловкие, искусные приемы, коими старались обморочить народ, чтобы собрать с него побольше денег. Поэтому (в Германии) в те времена финансовые сборы и отождествлялись зачастую с обирательством и грабежом. Действительно, правительство всякие
поборы считало законными и правильными, как скоро они наполняли государственную казну; общественная справедливость, народное хозяйство – все
это оставлялось в стороне, все средства считались хорошими, если увеличивали доход казны, который опять-таки шел не столько на удовлетворение государственных потребностей, сколько на разные бесполезные для народа траты.
Только с возникновением более правильного понятия о государстве
произошел переворот в этом отношении. Мало-помалу начала созидаться
финансовая наука. Но первоначально она представляется не наукою в точном
смысле этого слова, а собранием практических мер, которые ведут к наполнению государственной казны с меньшим по возможности истощением народного благосостояния.
Область действия финансовой науки не может ограничиться только казенным хозяйством: она должна обратить внимание и на хозяйство тех организмов, которые существуют в государстве как status in statu, которые имеют
свои собственные цели, для выполнения которых они также нуждаются в
средствах. Финансовая наука должна обращать внимание и на эти составные
части государства (главным образом земства и общины), которые по мере
развития самоуправления получают все большее и большее значение, а следовательно, и в хозяйственном отношении играют значительную роль. Финансовое законодательство существовало издавна, его возникновение, можно
сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство при
самом зарождении своем уже нуждалось в средствах для выполнения своих
целей. Но законодательство того времени шло ощупью, со множеством ошибок, и даже народившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в
финансовой практике. Да и в настоящее время финансовое законодательство
оставляет еще очень много желать по части применения указаний финансовой науки к действующему праву.
39
ВВЕДЕНИЕ
«Финансовое право, говорит Гофман∗, есть совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства». А Лоренц Штейн** замечает, что оно есть совокупность юридических правил, ограничивающих действие государственной финансовой власти. Термин «финансовое право» может быть, однако, применяем только к
отдельным государствам, не имея той общности применения, какую имеют
названия некоторых других наук, напр., государственное, гражданское право
и пр. Политические науки, к числу которых принадлежит и финансовая наука, излагаются в двух направлениях: юридическо-догматическом и политическом. Юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств
и есть финансовое право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и политической стороны составляет финансовую науку, которую
иногда называют и финансовой политикой, (или, как выражаются некоторые
немецкие писатели, «политикой финансового права»). Рассматривая свой
предмет, т.е. финансовые учреждения в государстве по их внутренней целесообразности, отвлеченно, финансовая наука восходит к общим экономическим законам и ставит свои положения для руководства финансового законодательства. Итак, предмет финансового права и финансовой науки одинаков; они различаются только по способу рассмотрения предмета. Финансовое право рассматривает свой предмет юридико-догматическим, а финансовая наука – политическим путем.
Финансовая наука не дает безусловно твердых юридических норм, потому что принадлежит к числу экономических наук, а законы этих наук изменяются с течением времени: то, что было законно и правильно в древнее
время, является ненормальным в настоящее время, напр., рабство считалось
в прежнее время необходимым, а теперь оно считается препятствием к правильной, разумной жизни государства. Словом, финансовая наука указывает
то, что должно быть в данное время в культурном государстве; финансовое
право показывает, какие правила существуют в данном государстве, относительно строя его финансов. Создание общего финансового права можно
ожидать только в отдаленнейшем будущем, потому что для этого необходимо,
чтобы все культурные народы сравнялись в своих политических и экономических условиях. До тех пор пока будет разница между ними, национальная или
экономическая, создания общего финансового права невозможно.
Правда, в литературе есть предположение заменить название «финансовой науки» «системой общего финансового права» (Умпфенбах). Но это было бы переменою названия без всякой пользы для дела, – это была бы теория
без строгих юридических норм. Эти юридические основания вообще мало
*
Hoffmann. Das Wiirtembergische Finanzrecht I. 1857.
Lehrbuch der Finanzwissenschaft.
**
40
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
еще разрабатываются, потому что постановления разных государств в этом
отношении настолько разнообразны, что трудно объединить их в одну систему финансового права. Сама финансовая наука ограничивается советами и
внушениями, почерпнутыми из опыта и данных политической экономии.
Конечно, она имеет и абсолютные положения, но их пока еще мало для того,
чтобы построить общую систему финансового права; нельзя забывать, что
финансовая наука призвана действовать в известной среде, при данных политических условиях, а вследствие этого ее абсолютные требования должны
быть видоизменяемы и приспособляемы к местным условиям. Она дает общие положения, намечает границы, в которых должна оперировать финансовая деятельность государства для того, чтобы правильно шло дело. Такое
соглашение финансовых законов с финансовой наукой является гарантией
правильности различных финансовых операций и создает то, что в государстве называется системою его финансового хозяйства, или просто системою
финансов. Такая система существует в каждом государстве и выражается в
положительном законодательстве страны, которое и определяет как фискальные отношения подданных к государству, так и права государства в
смысле казны (фиска). Права казны весьма разнообразны: она вступает и
в договорные, и в обязательные отношения, для выполнения государственных целей и в этом смысле является уже субъектом частного или гражданского права; напр., в некоторых случаях она имеет право иска по своим
имуществам, по исполнению договоров, заключенных с нею частными лицами и пр. В этом отношении финансовое право имеет связь с гражданским
правом.
После долгих эпох сперва опыта, а потом и научной разработки финансового дела явилась теперь возможность дать ответ, каков должен быть финансовый строй в данном государстве и каковы законы финансовой деятельности. Знакомство с такими положениями небезынтересно, в особенности
там, где (как у нас) финансовая область находится в неудовлетворительном,
переходном состоянии и ждет коренных преобразований.
Какое же место должна занимать финансовая наука в ряду других государственных наук?
Финансовая наука есть одна из наук государственных; она составляет
самостоятельную и значительную отрасль этих наук, «значительную отрасль» уже потому, что предмет ее в высшей степени важен: без финансов
государство не может обойтись в своей деятельности. Без финансовой науки
все другие государственные науки были бы мертвой буквой (Цахария∗), потому что финансовая наука указывает, какого рода средства государство может и должно иметь для выполнения лежащих на нем задач. Но в то же время
*
Zachariae. 40 Biicher vom Staatc.
41
ВВЕДЕНИЕ
финансовая наука есть отдельная наука, нисколько не связанная с другими;
напротив, она есть часть того обширного круга наук, которые называются
государственными науками. Уже прошло то время, когда различные отрасли
государственных наук считались совершенно независимыми друг от друга,
так что каждая из них могла существовать сама по себе, не обращая внимания на другие. В настоящее время государственные науки тесно связаны между собою; каждая из них служит необходимым дополнением другой.
Ближе всего финансовая наука стоит к политической экономии и часто
излагается как одна из составных ее частей∗∗. Действительно, имея своим
предметом казенное хозяйство, изучая его под действием общих экономических законов, финансовая наука должна обращаться к общим положениям
политической экономии для того, чтобы вывести из них финансовые правила
для государства.
С другой стороны, финансовое управление как часть государственного
управления должно опираться не только на законы экономические, но и на те
положения, которые определяют существо государства, значение правительственной деятельности, вообще все юридические отношения. Потому финансовая наука часть своих положений заимствует также из философской, то
есть из общей части государственного права.
Таким образом, государственное право дает финансовой науке общие
философские правовые начала, а политическая экономия – хозяйственные
положения, т.е. указания, как то или другое должно быть устроено в финансовом хозяйстве. Из общей части государственного права финансовая наука
выводит юридические основания для финансового хозяйства и его границ.
Руководствуясь этими основаниями, финансовое управление не станет, да и
не может действовать произвольно. (Так, если государство, напр., входит в
какие-нибудь гражданские отношения с частными лицами, заключает какойнибудь договор, то оно строго будет соблюдать условия этого договора и не
будет увлекаться желанием нарушить его потому только, что оно всесильно.)
Оно всегда будет руководствоваться принципами государственного права и
проявлять свою власть в пределах закона, и лишь настолько, насколько это
соответствует надобностям государства. Финансовое хозяйство государства
возлагает известное бремя на частное хозяйство, и финансовое управление
должно наблюдать, чтобы оно возлагалось пропорционально, и не употреблять для получения доходов мер, противных общему понятию о праве и
справедливости. Словом, государственное право заставляет финансовую деятельность оставаться в пределах закона.
**
Так немецкие ученые иногда излагают политическую экономию в трех частях В 1-й
части – общую политическую экономию, во 2-й – прикладную (наука государственного благоустройства) и в 3-й – финансовую науку.
42
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
Политическая экономия также содействует правильной финансовой
деятельности государства. Она дает советы, как та или другая финансовая
мера может быть проведена более целесообразно; предостерегает от употребления разных вредных в хозяйственном отношении мер, которые с юридической точки зрения, может быть, и справедливы, но ведут к печальным
экономическим последствиям. Вообще политическая экономия учит, что
благосостояние государственного хозяйства зависит от благосостояния частного хозяйства и что поэтому для доставления средств казне не следует разрушать благососояния частных хозяйств, так что фискальные интересы
должны стоять позади общеэкономических интересов, и только в чрезвычайных случаях государственной жизни, когда вопрос идет о сохранении независимости и целости государства, финансовые соображения должны иметь
перевес, хотя бы это влекло за собою временное разрушение благосостояния
частного хозяйства. Когда же эти чрезвычайные обстоятельства пережиты,
то должно принять меры, чтобы поправить то, что было разрушено в тяжелое
время. Таким образом, в силу своего особенного влияния на финансовую
науку политическая экономия и общее государственное право являются для
нее главными вспомогательными науками.
Но и все другие государственные науки могут быть тоже пособием финансовой науки в качестве вспомогательных наук. К числу таких относятся
так называемые камеральные науки. (Это название в настоящее время почти
перестали употреблять, заменив его в немецкой литературе другим, также не
особенно удачным названием – «частная экономика» – Privat-Oeconomik.)
К камеральным наукам относили прежде все те науки, которые имеют в виду
государственную казну, т.е. касаются извлечения государственных доходов
из разных источников. Таким образом, в состав этих наук входили и науки,
относящиеся к сельскому хозяйству, и горной части (технология, химия, др.),
насколько они служили вспомогательными науками при извлечении доходов
из разных видов государственных имуществ; сюда же подходила и финансовая наука, как дающая общие сведения о способах получения дохода, а также
примыкали и другие государственные науки. И теперь камеральные науки
могут служить для указания лучших способов извлечения доходов из государственных имуществ; но главным образом они могут быть употребляемы
как пособие для изучения частных хозяйств с целью отыскания данных для
правильного обложения их в пользу государства.
Таким образом все науки, входящие в состав так называемых камеральных наук, могут служить пособием для изучения финансовой науки, хотя
далеко не в той мере, как прежде, когда все финансовые средства государства сосредоточивались на государственных имуществах.
К числу вспомогательных наук финансовой науки может быть отнесена
и история, как общая, так и финансовая. История вообще и история финан43
ВВЕДЕНИЕ
сов в частности могут служить пособием для уразумения известных финансовых отношений настоящего времени. История может указать, почему известные явления теперешнего времени такие, а не иные; она может уяснить
рядом исторических факторов причину такого, а не иного состояния финансового управления в современном государстве. Впрочем, многие из фактов,
даваемых финансовой историей старых времен, мало имеют значения для
отношений настоящего времени и служат больше для удовлетворения любознательности, чем для известного руководства; но новейшая история, общая
и финансовая (в особенности история Англии и Франции), дает для финансовой науки обильный запас хороших данных для постановки и выяснения различных финансовых вопросов.
Древняя и средневековая история, бесспорно, интересна и поучительна;
но она не совсем пригодна для проведения параллелей и для извлечения из
них доводов в пользу финансовых мер, потому что теперь народились такие
начала, которые вовсе не были известны древнему миру. К числу таких начал
относятся: принцип гражданского равенства принцип свободной конкуренции в экономической жизни и т.п. Все эти новые понятия, которые появились только в новейшую эпоху жизни европейского государства, неприменимы к древней и средней истории, когда крепостная зависимость была в
полном ходу, когда личность не имела значения, когда идея гражданского
равенства не существовала. С этими новыми понятиями народились и новые
юридические отношения и нормы.
Затем статистика также может служить вспомогательной наукой для
финансовой науки, потому что она дает необходимые для нее численные
указания. Так, она дает общие сведения о численности населения, о величине
и способах заработков, о распределении классов населения по зажиточности
и вообще о народном богатстве. Все эти сведения необходимы для финансиста, как скоро он начинает применять свои теоретические познания к данному месту и времени. Далее, финансовая статистика собирает разные сведения
о доходах и расходах того или другого государства, что в свою очередь дает
возможность с надлежащей правильностью оценить общие результаты финансового хозяйства, а это весьма важно для финансовых и иных соображений, и т.д.
Общая и финансовая статистика в связи с историей финансов выясняют
вообще достоинства и недостатки систем, действовавших и действующих в
финансовом управлении того или иного государства, что может служить полезным указанием на будущее время. Наконец, они дают материалы для подкрепления положений финансовой науки и обильный запас доказательств
для разных выводов и для дальнейшей разработки теории науки.
К числу вспомогательных наук обыкновенно причисляют еще так называемую «Политическую арифметику», которой в новейшее время дают на44
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
звание «Государственного счетоводства». Это есть нечто иное, как отрасль
прикладной математики, служащая руководством к производству вычислений, какие встречаются в финансовом деле, напр., к вычислению процентов
по государственным долгам, к вычислению процентов окладов, податей
и т.п. К числу наук вспомогательных для финансовой науки, принадлежит
еще Наука государственного благоустройства, хотя последняя рассматривает общие им вопросы с иной точки зрения. Так, напр., та и другая рассматривают монетное дело, железнодорожное дело и т.п., но рассматривают их с
разной точки зрения. Так, наука государственного благоустройства рассматривает эти предметы с точки зрения государственного благоустройства, указывает напр., условия хорошего устройства почтового, монетного дела и т.
п.; между тем финансовая наука, хотя и не забывает, что почтовое, монетное
дело и т.п. есть такое дело, которое государство берет в свое ведение, для
доставления услуг частным лицам, но все-таки смотрит на это главным образом как на источник государственных доходов, потому что выделка монеты,
содержание почт, телеграфов и т.п. могут доставить некоторые выгоды финансовому хозяйству.
Наконец, важным подспорьем для финансовой науки служит и положительное финансовое право различных государств, как факт государственной жизни, дающий возможность для выводов, предположений и т.п. В особенности при изучении нашего финансового права очень важно знакомство с
финансовым правом главнейших европейских государств, как дальше нас
ушедших в развитии своего строя.
Некоторые стараются дать финансовой науке общие положения, начала,
принципы, которые обнимали бы собою всю идею науки, указывали бы существо ее. Попытки указать такие начала встречаются довольно рано.
Хотя финансовая наука в том смысле, как ее понимают теперь, существует не очень давно, хотя долгое время смотрели на нее лишь как на сборник
практических правил для государственной казны, но уже довольно рано мы
встречаемся с некоторыми указаниями на ее руководящие начала. Так, напр.,
известный писатель Боден в своем сочинении «Six livres del a republilgue
(1576 г.)» указывает на необходимость «честным образом» собирать государственную казну, также внушает, что не следует разорять народ поборами. Вообще он проводил принцип благоразумного распоряжения финансами
государства. В то время, когда нечестные способы составления государственной казны были в ходу, выставление подобного принципа было немалой
заслугой. Но, к сожалению, как этот принцип, так и многие другие, выставленные разными писателями, не были принимаемы правительствами к сведению. Другие писатели XVI и XVII вв. тоже вообще опираются на этот
принцип, указывая на необходимость честности в финансовом деле. Но в то
же время являлось иногда сомнение в возможности существования финансо45
ВВЕДЕНИЕ
вой науки. Так, итальянский писатель Макиавелли (не автор трактата II
principe, о государе, а другой, писатель XVIII в.) говорит, между прочим, что
финансовая наука как таковая должна бы иметь какие-нибудь неопровержимые истины, положения, а между тем в ней он таких истин не усматривает.
Все дело в этой науке сводится, по его мнению, к известному навыку и ловкости в обирании граждан. Сомнение в возможности самостоятельности финансовой науки мы встречаем даже и в нынешнем столетии. Так, один из
известных французских экономистов, Ганиль, говорит, что и до сих пор государство заботится о приобретении средств для своих нужд, не обращая при
этом внимания на самые способы, что правительство в своей финансовой
деятельности поступает точно так же, как дикарь, который рубит дерево для
того только, чтобы собрать с него плоды, не обращая внимания на то, что в
будущем ему это дерево не принесет уже плодов.
Даже в начале 1860-х гг. французская писательница M-lle Royer
(«Theorie de l'impôt», 1862 г.), говорит, что финансовая наука еще только лепечет свои первые формулы. Подобное заявление во французской литературе
неудивительно; потому что во французской литературе финансовая наука
стала полнее разрабатываться только в последнее время, а главное – французские писатели мало знакомы с германской литературой, в которой уже с
половины прошедшего столетия стала разрабатываться эта наука как наука
самостоятельная; между тем как во французской литературе только с половины нынешнего столетия начали появляться более или менее обширные
трактаты по этому предмету. Если сомневаться в самой возможности существования финансовой науки, если думать, что все дело состоит здесь в практической ловкости, то, конечно, мудрено найти какое-нибудь точное определение содержания науки; а между тем в немецкой литературе уже в половине
прошлого столетия мы встречаемся с попытками выставить точное определение области финансовой науки. Сочинения Юсти и Зонненфельса положили, можно сказать, первые рациональные основания финансовой науки.
В этих сочинениях мы встречаем и первые научные попытки определить ее
содержание, хотя определения Юсти и Зонненфельса несколько расходятся.
С определением Юсти сходны позднейшие определения немецких писателей
Якоба, Юнга и Содена. Все эти три писателя определяют финансовую науку,
как науку о правилах, по которым нужные для покрытия государственных
расходов средства собираются и расходуются наиболее целесообразно. Но
определение Зонненфельса несколько короче и теснее; он определяет финансовую науку как собрание тех правил, при помощи которых государство
удобнейшим образом получает свои доходы. В первом определении показывается, что и расходование входит в круг ведения финансовой науки, между
тем как, по определению Зонненфельса, финансовая наука говорит только о
собирании доходов. О расходах он не упоминает в своем сочинении, точно
46
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
так же, как и многие другие писатели. Этот вопрос является несколько спорным: одни говорят, что финансовая наука должна касаться и способов расходования, а другие полагают, что она не должна говорить об этом, что она
должна принимать расходы как факт, которому должно удовлетворить; между тем как рассмотрение вопроса о том, какие расходы могут иметь место и
как должно относиться к тому или иному расходу, – есть уже дело политики
государственного управления, а не науки финансов. Это мнение справедливо
потому, что главная цель финансовой науки есть именно доставление государству средств, а самое расходование этих средств определяется общей политикой государства. Другие определения также подходят к указанным двум
определениям. Один из известных старых финансистов «Harl» (1811 г.) определяет финансовую науку как искусство доставления государственных
доходов наилучшим образом, наиболее выгодного управления или наиболее
целесообразного их употребления. Другие определения носят более философский характер. Так, Фульда (1834) определяет финансовую науку как установление, развитие и выражение общих естественных правил для создания государственного имущества из имущества народного. Мальхус
(«Handbuch der Finanzwissenschaft und Finanzverwaltung», 1830) определяет
финансовую науку как учение о положениях и правилах, при действии которых государство может собирать справедливейшим образом свои доходы,
не истощая средств народных и не препятствуя, а содействуя частным лицам
преследовать их собственные цели. Таким образом, в свое определение финансовой науки он вводит цель народного благосостояния. Один из наиболее
почтенных старых представителей финансовой науки – Pay∗ (профессор Гейдельбергского университета, начавший свою литературную деятельность в
начале нынешнего столетия и продолжавший ее до последних дней своей
жизни в 1870 г., определяет финансовую науку как учение о наилучшем устройстве правительственного хозяйства.
Введение в определение финансовой науки понятия о финансовой политике необходимо потому, что идею правильного хозяйства никогда не должно упускать из виду. Финансовое право не имело бы значения, если бы оно
не имело в виду принципа правильного ведения государственного хозяйства:
можно хорошо собирать доходы, но употреблять при этом совершенно нерациональные способы расходования и т.д. Новейшие писатели вводят также
идею финансового хозяйства в свои определения. Так, Умпфенбах
(«Lehrbuch der Finanzwissenschaft», 1859–60 г.) определяет финансовую науку как «систематическое изложение тех оснований, по которым можно судить о возможных размерах государственных потребностей, выделять из народного дохода потребную сумму в доход государственный и употреблять
*
Rau. Lehrbush der F. W. 1-е издание вышло еще в 1827 г.
47
ВВЕДЕНИЕ
согласно с общественными целями». Затем Лоренц-Штейн (Lehrbuch der
Finanzwissenchaft, 1860, 1871, 1875, 1878) говорить, что финансовое хозяйство имеет три предмета: производство, потребление и воспроизведение финансов. Под производством он разумеет получение государственных доходов, под потреблением – расходование их, а под воспроизведением – те полезные результаты, которые являются следствием государственных расходов, т.е. приумножение народного богатства, народной безопасности, ограждение личности всех и каждого и т.п. Отсюда он определяет финансовую
науку как первую часть государственного хозяйства, т.е. как учение о производстве государственных доходов. В последнем издании (1878 г.) своего
учебника он определяет финансовую науку как «учение о совокупности тех
мер, при посредстве которых государство добывает хозяйственные средства
для своих расходов». В новом издании учебника Pay профессором Берлинского университета Вагнером финансовая наука определяется как наука о
финансовом хозяйстве, т.е. как «наука, которая указывает способы для получения и употребления вещественных средств, главным образом денег, необходимых государству для выполнения его функции (как высшей формы принудительного общественного хозяйства)». Наконец – по определению Леруа
Болье – финансовая наука есть «учение о государственных доходах и их
употреблении». Итак, в новейших сочинениях определение финансовой науки именно как науки о хозяйстве, изучающей способы приобретения средств,
необходимых для достижения целей, обусловливаемых сущностью государства. Пополняя это определение, мы можем сказать, что финансовая наука
есть наука о финансовом хозяйстве, изучающая способы наиболее удобного
приобретения средств, необходимых для достижения целей, обусловливаемых сущностью государственного и общественных союзов. Дело в том, что
финансовое хозяйство общественных союзов, т.е. провинций, земств, общин,
входящих в состав государства, не может быть игнорировано финансовой
наукой. Эти хозяйства с развитием самоуправления настолько приобретают
значение, что нельзя трактовать в финансовой науке об одном государственном хозяйстве, не обращая внимание на хозяйство других общественных
союзов. След., и в определение финансовой науки необходимо внести указание на эти хозяйства. До новейшего времени хозяйство общественных союзов совершенно почти игнорировалось финансовой наукой и только лишь в
последнее время в новейших сочинениях упоминается об этих хозяйствах, и
то вскользь, между тем как они получают все больше и больше значения по
мере развития идеи самоуправления. Можно еще внести в определение указание на то, что способы приобретения доходов должны быть наиболее выгодны для государства и наименее невыгодны для подданных, потому что,
вообще говоря, все сборы, взимаемые с народа общественною властью, составляют в частности лишение для подданных, некоторое отвлечение части
48
I. Общее понятие о финансовой науке и финансовом праве
дохода граждан, которую они могли бы употребить на свои ближайшие потребности. Поэтому желательно, чтобы в определение финансовой науки
было внесено и указание на то, чтобы сборы в пользу государства как можно
менее затрагивали народное благосостояние. Должны быть, след., установлены известные пределы для предотвращения неразумного вторжения государства в частную собственность; пределы эти даются степенью пользы общественных трат: чем эти траты полезнее, тем они могут быть значительнее.
Всякие бесполезные для общества траты должны быть по возможности ограничены. Здесь можно указать на совет Мотескье, выраженный в его «Духе
законов», что не следует из народных доходов делать расходы для нужд воображаемых, что следует брать у народа не столько, сколько он может, а
сколько он должен дать, т.е. что необходимо измерять государственные доходы размерами действительных потребностей государства.
Точное определение круга ведения финансовой науки необходимо; им
устраняются такие требования от науки, исполнение которых – не ее дело.
Так, некоторые старые экономисты (Ganilh) требовали от финансовой науки,
чтобы она указывала способы, какими народ может добывать средства для
платежа налогов. Но эти способы касаются уже народного имущества, народного дохода; а изучение условий образования народного дохода составляет задачу другой науки – Политической экономии. Финансовая наука не
создает источников народного дохода и не обязана заниматься их изучением,
предоставляя эту задачу политической экономии. Достаточно для нее прямой задачи, а именно – заботы о доставлении государству средств для того,
чтобы оно могло стоять на уровне тех требований, которые определяются
значением его и его положением среди других государств.
Руководящие начала финансовой науки. Вопрос об основном руководящем принципе финансовой науки решается различно, например, Ganilh полагал, что таким девизом должны быть те руководящие начала, которые лежали в основе финансовой деятельности некоторых государственных людей,
именно те принципы, которыми руководствовались, напр., Сюлли, Кольбер,
Тюрго, Неккер, Питт; т.е. идеи порядка и бережливости (Сюлли), содействия
народному развитию, торговле и промышленности (Кольбер), содействие
свободе труда и применения экономических сил (Тюрго), публичности финансового хозяйства (Неккер), наконец – идеи неограниченного пользования
гос. кредитом (Питт). Иные писатели, напр. Якоб, полагают, что принцип
финансовой науки – содействие достижению целей гражданского общества.
Действительно, это – задача науки, но не руководящий принцип ее. Юсти
полагает, что финансовая наука должна иметь целью производить посредством имущества казны общее благосостояние государя и подданных, но это
опять не цель ее, не руководящий принцип; потому что достижение этого
благосостояния есть задача всей государственный деятельности, а не одной
49
ВВЕДЕНИЕ
финансовой. Некоторые (Соден, Лотц) полагают, что финансовая наука
должна так устроить все дело, чтобы как можно меньше обременять народ
податями и повинностями, чтобы в этом отношении господствовала как
можно более справедливость. Но бывают случаи в государственной жизни,
когда приходится нарушать и эти вполне разумные требования. Итак, все эти
указания имеют значение лишь полезных советов. Но это не суть руководящие начала, которые могли бы быть начертаны на знамени финансовой науки. Точно так же не более удачны попытки и новых учений в этом отношении. Так, Шеффле говорит, что высшее начало финансовой науки есть указание справедливого применения публичной власти к покрытию государственных расходов. И потому основанием финансовой науки он ставит принципы
права – справедливое применение известных правил со стороны государства
при употреблении государственных доходов. Но очевидно, и это не есть
исключительное руководящее начало для финансовой науки: принцип права
должен господствовать во всем государственном управлении, след., не составляет отличительного свойства финансовой науки. Далее, Leroy Beauliеu
ставит более упрощенную формулу: забота о постоянном развитии народного богатства должна быть принципом финансовой науки. Это начало, пожалуй, могло бы быть принято основным принципом финансовой науки, если
бы все государственные расходы были направлены к этой цели; но, к сожалению, далеко не все они имеют такой характер. Притом же это основной
принцип другой науки – экономической политики. Вагнер говорит, что финансовая наука должна иметь в виду требования современного государства и
общества, что при устройстве сборов и расходов она должна отвечать современному органическому воззрению на государство и самоуправление и
должна иметь в виду не только финансовую, но и социально-политическую
точку зрения т.е. влиять податною системою на распределение народного
дохода. Но, заметим, решение социального вопроса – не дело финансовой
науки. В окончательном выводе руководящее начало финансовой науки
можно видеть в том, что она должна указать правильные и справедливые
основания для пользования источниками государственных доходов, соответствующие времени и месту, и, словом, – тем условиям, при которых данное
государство существует. В основе финансовой деятельности должны лежать
принципы правды и справедливости.
Таким образом, основной принцип финансовой науки есть экономический и юридический вместе.
Финансовой науке иногда ставят в упрек, что она прилагает больше заботы о государственной казне, чем об интересах общества, (напр., Шилль,
Современная теория финансов, 1860 г.). Но этот упрек неоснователен.
Современная наука финансов все усилия свои направляет к тому, чтобы
примирить интересы казны с интересами общества. Если же она имеет в ви50
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
ду собирание государственных доходов, то в этом ее коренное назначение.
Кроме того, нельзя не заметить, что интересы казны и общества настолько
совпадают между собою и настолько сознаны современными правительствами, что нельзя ни в одном государстве в его деятельности указать резкой
границы между заботами о казне и вообще о богатстве и благосостоянии народа. Благосостояние казны и богатство народа находятся в тесной связи
между собою: богат народ – он много может дать; богата казна – она много
может предпринять для улучшения народного хозяйства. «Худой тот сбор,
аще кто казну царю собирает, а людей разоряет», – говорил уже наш экономист-самоучка Посошков. При этом нельзя, конечно, упускать из виду и хорошую государственную политику. Хороша политика – будут и финансы в
хорошем состоянии. Наука обязана указывать правительству те меры, которые могут способствовать наиболее правильному отправлению финансовой
деятельности, она должна напоминать финансовым деятелям, что они существуют для общества, а не общество для них.
II. Исторический очерк развития понятий о финансах
и финансовой науке и ее литературы
Появление научных исследований о финансах не совпадает с появлением финансового хозяйства. Во всех государствах с самого начала, конечно,
было свое финансовое хозяйство, но в древности и даже в средние века оно
не представляло тех осложнений, какие мы замечаем в нем в позднейшее
время, и поэтому возникавшие потребности государства удовлетворялись без
особенного напряжения государственных сил. Действительно, главными потребностями древнего строя государственной жизни были содержание правительства и войска. Но удовлетворение той и другой потребности не представляло больших затруднений. Содержание правительства при простоте
древней жизни стоило недорого; а защита от врагов была общею повинностью всех граждан, способных носить оружие. Средневековое устройство
общественного быта основывалось на поземельной собственности. Ее доходами содержалось все управление; она давала и военную силу: всякий собственник земли должен был содержать на свой счет известное количество вооруженных людей и по первому призыву сюзерена являться с ними. Войско
содержалось, вооружалось и продовольствовалось большею частью на свой
счет. Таким образом, удовлетворение главных потребностей государственной жизни в прежние времена обходилось черезвычайно дешево и не требовало никаких искусственных мер. Но с течением времени государственные
потребности росли и первоначальные средства становились недостаточны.
Тогда для удовлетворения известной потребности придумывались известные
51
ВВЕДЕНИЕ
меры, очень часто ложившиеся тяжким гнетом на народ. Многие правительства в эту эпоху дошли до полного финансового расстройства. Вместо того
чтобы брать определенную подать с народа, что считалось неудобным, ибо в
это время правительство и народ стояли особняком, правительство налагало
сборы, часто весьма стеснительные, за разные услуги государственных учреждений, часто мнимые; захватывало в свои руки разные промыслы, т.е.
делало их своими монополиями или регалиями (отrex). О справедливости
при взимании, конечно, не могло быть и речи. Мало-помалу торговля и промышленность были окончательно стеснены. В Германии в руках правительства в XV и XVI ст. насчитывалось более 430 регалий! Прибегая к таким
низкопробным приемам, правительство долго могло удовлетворять свои нужды, не прибегая к народной помощи. А обращаться к ней считалось унизительным, так как этим правительство становилось в роль просителя. И такой
порядок продолжался до тех пор, пока бремя народное не достигло последнего фазиса, пока не создались новые, рациональные государственные воззрения, а с ними и новые финансовые порядки.
Первые попытки сколько-нибудь научным путем исследовать финансовые отношения не восходят ранее эпохи реформации; но и это попытки
большею частью описательного характера, в которых иногда проводятся и
субъективные воззрения, (напр., указывают на то, что подати должно собирать честно, должно соблюдать любовь к ближнему и проч.; примешивают
иногда и религиозные воззрения, напр., что такие-то поступки не одобряются
законом Божиим и т.п.). Более обстоятельные исследования возникают
только в XVII в. и получают большее развитие с половины XVIII и, наконец,
в текущем столетии.
Государственные потребности усиливаются преимущественно с эпохи
реформации и со времени 30-летней войны, когда появилась необходимость
содержать постоянные войска, а в управлении стала шириться бюрократия, а
с нею увеличивался служебный персонал. Ясно, что с увеличением потребностей должно было позаботиться увеличить и государственные доходы.
Хозяйничать по-прежнему становилось опасным, да и неудобным; народное
достояние может истощиться, и государство погибнет. Этот взгляд ясно высказан, напр., писателем конца XVII в. Шредером. Подданные, говорит он,
подобны овцам: их нужно стричь, но кожи не сдирать. Эпоха реформации
выдвинула также новые воззрения, как, напр., принцип общеправового равенства. Господство одной части общества над другой ослабело, крепостные
отношения и сословные различия расшатались. Государственные расходы
принимают новый характер. Повинности распределяются справедливее.
Государственные расходы делаются расходами всего государственного
управления, а не правителей, как в прежнее время. Но, несмотря на все это,
полное осуществление новых понятий потребовало долгого времени, а имен52
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
но – оно стало ясно лишь с 50-х годов нашего столетия. Только в это время
окончательно сознана везде необходимость ответственности правительства
перед обществом в расходах, которые оно в интересах общественного блага;
сознана окончательно и необходимость правильного распределения податного бремени между всеми гражданами государства. Эти новые воззрения возникли с того времени, когда королевская власть, победив местные права и
привилегии, сделалась одной центральной властью, источником всех других
властей, – словом, получила абсолютное значение. По-видимому, в лице абсолютного монарха могло бы быть еще больше простора всему, что творилось при господстве бесправия, так как над всем была его единоличная
власть. Но в то время господствовал уже новый взгляд, который противодействовал, хотя и недостаточно, такому проявлению абсолютной власти. Король был защитником граждан; он до некоторой степени проводил идею равенства всех подданных между собой. Существовали и в это время привилегии, но не в такой резкой форме, как в эпоху дореформационную. Далее, с
половины прошлого столетия, наступает вторая стадия развития финансовой
деятельности государств. Появляется сознание, что государственное хозяйство должно руководствоваться общими экономическими законами. Эта
мысль с особенной силой высказана Адамом Смитом в его знаменитом сочинении «О природе и причинах народного богатства» (1776). Укореняются
принципы государственного бюджета, обсуждаемого народным представительством. Наконец, с 50-х годов XIX в. в финансовую науку вносится идея
социальная: вследствие требования эпохи является изучение положения
нисших классов народа и требуется применение таких финансовых мер, которые не только не мешали бы, но способствовали бы развитию благосостояния этих классов общества.
Искать научных финансовых воззрений в древнее время безполезно: их
почти и не было. Можно лишь проследить их по тем порядкам финансового
управления, которые тогда существовали, а именно – в сочинениях исторических, сообщающих нам о том или ином устройстве древних государств.
Экономический строй их был совершенно особенный: так труд физический в
древнее время считался непристойным истинному гражданину. Таково воззрение греков и римлян: дело гражданина – толковать об общественном
управлении, о государственных делах. Понятно, что при таком презрении к
источнику народного богатства не могло быть и правильных финансовых
воззрений, хотя у этих же народов, напр., у римлян, некоторые части финансового хозяйства были устроены весьма хорошо, напр., податная система.
Теоретических указаний не было, так как не было и рациональных основ в
экономическом хозяйстве.
Что касается древних восточных государств, то там отличительными
чертами финансового хозяйства были произвол и расточительность прави53
ВВЕДЕНИЕ
тельств. Существовало полное неравенство финансовых обязанностей. Низшие классы стонали под бременем чрезвычайно тяжелых сборов и повинностей, и эти сборы могли всегда увеличиться, ибо они зависели лишь от обширности потребностей данной минуты и от личного характера управителясатрапа. Пример такого порядка мы можем видеть и теперь в современных
нам государствах: Персии и Турции.
В греческих государствах мы встречаемся с другими порядками. Первоначально государство также живет на свой счет, пользуясь доходами от своих земель или иногда частными приношениями в виде подарков, пособий и
проч. С течением времени подобные приношения узакониваются, становятся
не исключительным, а нормальным правилом, обязательным для граждан в
виде налогов, которые и становятся существенным источником государственных доходов. Притом, так как древняя жизнь не знала кредита, то правительство в случае нужды прибегало к усиленным налогам или исключительным добровольным приношениям.
Впрочем, в Риме мы встречаемся с некоторым подобием внутреннего
кредитования, это tributa, собираемые в чрезвычайных случаях и выплачиваемые обратно из военной добычи (если таковая оказывалась). Вообще в
древнее время не было средств прийти к ясным понятиям о финансовой науке, потому что не было правильных взглядов на экономические отношения.
Даже в таких государствах, как Карфаген, могущество которого исключительно было основано на торговле, мы не можем заметить сколько-нибудь
правильной финансовой системы. Завоевания Карфагена не были похожи на
завоевания римлян. Они предпринимались скорее с торговою целью; колонии Кароагена были рассыпаны по всем берегам Средиземного моря. Но каковы были расходы этого государства? Расходы весьма незначительные: общественные должности занимались безвозмездно, постройка кораблей, содержание армии и флота были частию натуральными повинностями всех
граждан, частию средства добывались торговлею. Если обратимся к финансовой деятельности еще более древнего государства, Египта, то и там
не найдем никаких теоретических правил для финансового устройства; но на
практике оно было довольно правильно. Государственные доходы Египта
состояли из доходов от казенных земель (домен), которые особенно усилились в управление Иосифа; и из казенных промыслов, как, напр., пользование водами для ловли жемчуга и рыбы. Поземельный распределялся правильно между землевладельцами, смотря по тому, каково было разлитие
Нила, а следовательно оплодотворение почвы. Расходы состояли главным
образом из расходов на царя и окружающих его; расходовались большие
суммы на постройку пирамид, храмов и на содержание войска. Тот же приблизительно строй расходов был и у других народов Востока. В итоге у всех
их господствовали фискльные меры для удовлетворения нужд правительст54
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
ва; идея же народного благосостояния не существовала или проявлялась слабо.
В Афинах находим первые, хотя и слабые попытки разработки финансовых вопросов. Государственные потребности Афин удовлетворялись доходами от государственных земель, лесов, горных промыслов, таможенных
пошлин и денежных штрафов. Были, конечно, и чрезвычайные сборы в виде
различных взносов от частных лиц («литургии», преимущественно для снаряжения военных кораблей), а также от союзников афинского государства.
Солон разделил всех граждан по имуществу на классы, и каждый гражданин
должен был платить подати соответственно его имуществу. Далее, у Сократа
и у Платона (в его сочинении о политике и о законах), встречаются различные экономические идеи, как, напр., что благо индивидуальное должно быть
пожертвовано общественному и т.п., но о финансах не упоминают ни тот, ни
другой. Ксенофонт в своем сочинении «О доходах Афин» предлагает некоторые финансовые меры. Напр., считая торговлю полезною не столько потому, что она ведет к удовлетворению потребностей, сколько потому, что она
может дать хорошие доходы государству, он советует покровительствовать
земледелию и промышленности, несмотря на то, что занятие промыслами
считается неблагородным; освободить промышленные классы от некоторых
податей, от военной службы и проч. Но в особенности с любовью он относится к земледелию и советует оказывать льготы земледельцам.
Далее он обращает внимание на необходимость тщательной разработки
серебряных рудников горы Лавриона посредством казенных рабов, отдаваемых в наем частным владельцам этих рудников. Наконец, одним из источников государственной казны он считает флот и советует строить корабли,
чтобы отдавать их в наем купцам, советует также привлекать граждан к пожертвованиям в пользу казны, на счет которых и устраивать казенные торговые заведения, корабли и пр. Что касается Аристотеля, то у него встречаются
некоторые указания относительно общественного хозяйства, но они приводятся у него в смысле развития народного богатства, а не финансового хозяйства. Экономические понятия римлян были очень схожи с греческими.
Но так как римское государство основано было на завоеваниях, то война составляла главный источник государственных доходов. В случае победы не
только имущество, но и сами побежденные делались добычей победителя.
У римлян было правильное собирание доходов, основанное на народной переписи в оценке имущества. Вначале государственные потребности были
очень ограничены; но около 348 г. от основания Рима исключительное право
учреждать налоги стало принадлежать сенату: он утверждал налоги и давал
публичный отчет в расходах. Так продолжалось до императорских времен.
При Августе вводится разделение казны на aerarium и fiscus; в первую поступали доходы, предназначенные на удовлетворение государственных по55
ВВЕДЕНИЕ
требностей, а во вторую доходы на содержание императора и его двора.
Но это повело лишь к ухудшению финансового хозяйства, к нарастанию налогов, и вследствие этого к общественному недовольству. К тому же вошло в
обычай отдавать сбор податей на откуп частным лицам, которые при сборе
их употребляли насилия и несправедливости. Строй общественный, основанный на завоевании и добыче, неминуемо должен был пасть, как скоро не
стало новых завоеваний, и действительно, гордый Рим пал под ударом пришельцев-варворов. Из римских писателей немногие писали о финансовом
хозяйстве, да и те ограничивались замечаниями и благими советами. Так,
напр., Цицерон признает необходимым платить подати, советует брать их с
земледельцев естественными произведениями, чеканить хорошую монету и
тому подобное.
Эпоха средних веков прошла стольже бесплодно для финансовой науки,
как и эпоха древних времен. Понятие государства смешивалось с личностью
государя. То, что государь расходовал на себя, считалось государственными
расходами. Государственными доходами были в то время доходы с собственных земель государя. В случае недостаточности доходов правительство
обращалось к народу, но не прямо, а окольными путями: собирало пошлины
за суд и разные другие услуги государства, иногда и мнимые, напр., за переезд через мосты, иногда вовсе ненужные и т.п. Прямые сборы в форме налогов имели место только в особенных случаях, напр., во время войны, для выкупа короля из плена, для выдачи его дочери замуж и проч. Впоследствии к
государственным доходам присоединились разного рода монополии, называемые регалиями, т.е. те промыслы, исключительное право на которые присвоило себе государство. Вообще всякое прикосновение частного лица к
правительству даром не обходилось. Тягость этих порядков еще усугублялась делением жителей на привилегированных и непривилегированных.
Теория финансов сводилась к следующему несложному положению:
бери где можно и как можно больше. Но уже и в то время появлялись отдельные личности, которым не нравился тогдашний порядок. Такие личности при тогдашней религиозности рассматривали вопросы, сюда относящиеся и т.п., преимущественно с религиозной точки зрения. Напр., Фома Аквинский, писатель XIII века, советует заботиться о народном благосостоянии,
рекомендуя попечение о бедных, советует установить хорошую монетную
систему, потому что обман запрещается церковью и т.п. Вообще все подобные лица указывают на осуществление нравственных начал, благотворительность и т.п.
Эпоха, последовавшая за реформацией и 30-летней войной, выдвинула
новые потребности: явились постоянные войска, а с ними увеличилась и тяжесть податей. Но начатки более рационального финансового хозяйства появляются лишь с половины XVIII в. Согласно всему этому и историю разви56
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
тия финансовой науки можно разделить, следуя Pay, на 3 периода: 1) период
ненаучного состояния, 2) период перехода к научной обработке – в XVIII в. и
3) период научного состояния. История литературы финансовой науки пока
еще мало разработана. Ее приходится искать в истории литературы политической экономии (напр., Кауца – 1860, Рошера – 1874). Немалое значение для
развитие понятий о финансовой науке имеет развитие политикоэкономических школ: меркантилистов, физиократов, индустриальной школы
Адама Смита и, наконец, школы социальной.
Каждая из этих школ имела свое влияние и на финансовые понятия, тем
более что видными представителями их иногда были лица, занимавшие высокое общественное положение, напр., Неккер, Кольбер и др.
Школа меркантилистов стремилась к накоплению денег в стране. Она
полагала, что народное богатство заключается в количестве денег. Это мысль
ложная, потому что богатство заключается не в деньгах, а в том, что можно
приобрести на деньги, т.е. в обилии продуктов, удовлетворяющих жизненным потребностям. Но эта школа, смешивая оба понятия, всеми силами старалась рекомендовать внешнюю торговлю, чтобы товары вывозились, а
не ввозились, чтобы вместо товаров получались деньги. Здесь ошибка заключалась в непонимании, что торговля представляет обмен: одни товары
меняются на другие и если бы на вырученные деньги нельзя было получить
товаров, то они были бы излишними. Деньги приносят выгоду только тогда,
когда они пускаются в постоянное обращение, затрачиваются на новые обороты, на производство, на промышленность, для удовлетворения народных
потребностей. Это знали меркантилисты и потому также рекомендовали траты, и не только траты, на развитие промышленности, а также и на удовлетворение роскоши, постройку публичных зданий и пр.; они не обращали
внимания на то, что эти траты непроизводительны, так как они, по их мнению, все-таки развивают общее благосостояние. Что касается способов,
какими можно получать подати, то маркантилисты советовали брать от прибылей и не истощать народного капитала.
В исторической последовательности меркантилизм возник прежде всего
в Италии, затем перешел во Францию и отсюда распространился по всей
Европе. К меркантилистам в значительной степени примыкает уже Макиавелли (1469–1527). В своем сочинении «II principe» он советует государям
быть более скупыми, чем расточительными, в чем, расходится с меркантилистами, зато по чистоэкономическим вопросам он весьма близок к ним. Другой итальянский писатель Antonio Broggia (Броджиа), автор сочинения о податях (Trattato dei tributi etc. 1743 г.); это первое сочинение, хотя весьма темное, но тем не менее заключающее некоторые основные истины финансовой
науки и специальную обработку учения о налогах. Дженовези в своих лекциях о торговле (1769) также высказывает некоторые финансовые идеи; между
57
ВВЕДЕНИЕ
прочим, он дает сжатое изложение финансовых правил, пригодных для тогдашнего времени.
Во Франции из представителей меркантилизма можно указать на Бодена. Его сочинение Six livres be la republigue (1576 и на лат. яз. 1586 г.) –
весьма важное научное явление того времени. Финансовые взгляды он излагает в 6-й книге. Между прочим, он советует изучать экономические силы
народа, восстает против истощения средств государства, указывает на необходимость честно составлять казну, старается привести источники государственных доходов в систему и насчитывает их 7 видов: государственная
собственность, или домены, добыча от неприятелей, подарки от дружеских
государств, сборы с союзников, доходы от торговли, пошлины с привоза и
вывоза и дань с покоренных народов. Нельзя, конечно, сказать, чтобы эта
классификация государственных доходов соответствовала современным требованиям финансовой науки, но замечательна как первая попытка. Что касается налогов, то он советует прибегать к ним лишь в крайней необходимости∗. Другой французский писатель Gregorius Tholosanus (из Тулузы), современник Бодена, также написал сочинение «De republica», 1595 г., где он
трактует о многом, но довольно поверхностно. С особенною силою он настаивает на соблюдении порядка при собирании податей и выставляет юридические требования. Из меркантилистов-практиков стоит упомянуть о Сюлли, знаменитом министре Генриха IV. Его идеи видны и из его мемуаров.
Ему принадлежит и 1-й опыт составления государственной росписи во
Франции. Позднейшего времени писатель меркантильного направления Дюваль (Elements des Finances, 1736 г.) указывает более на практическую сторону финансового дела. Далее: Dutôt (Reflections politigues sur les finances etc,
1738 г.). Еще более внимания заслуживает из деятелей XVIII в. Bielefeld –
голландец (?), но писавший на французском языке. Его Jnstitutions politigues,
1760, заключают в себе много здравых финансовых идей, высказанных т.о.
еще раньше Адама Смита. Из практиков XVIII в. особенно замечателен
Necker – известный государственный муж. Из множества его сочинений о
финансах особенно интересно «De l'administration des finances de la France».
Им введено также начало гласности в финансовом хозяйстве. («Compte rendu
au roi», 1781).
Меркантилизм имел своих представителей и в Англии. Англия уже в
половине XVII в. сделалась классической страной науки государственного
хозяйства. Одно из первых мест принадлежит здесь Бэкону Веруламскому
(1561–1626). Замечательнейшие его сочинения – Sermones fideles, Novum
organon. Его финансовые идеи видны в условиях, которые он ставит для
осуществления могущества государства: бережливость, умеренные и охотно
*
О Бодене есть исследование Бодрильяра «Bodin et son temps», 1856 г.
58
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
переносимые подати; деятельное крестьянское сословие; не слишком много
благородных и привилегированных лиц в государстве.
Charles Davenant (конец XVII в. Essay on balance of trade и др.) между
прочим указывает, что непосредственный плательщик налогов не есть
непременно действительный плательщик; рекомендует налоги с потребления; решительный противник государственных долгов. Группу экономистовфилософов XVIII в. открывает собою личность, приобретшая большую известность в истории Франции: Джон Ло (Law). Шотландец родом, он в эпоху
регентства герцога Орлеанского сделался заправителем финансовых судеб
Франции. Ему принадлежит одно из первых мест в ряду практических и теоретических финансистов. Основные свои идеи он изложил в сочинении
Considerations sur le commerceet I'argent, 1720. Его практические операции
имели целью поправить расстроенные финансы Франции при помощи особой системы кредита и банков. Известно, что в конце концов исход его операций был весьма печальный. (Ср. соч. о Ло Б аб ст а: Джон Ло , Финансовый кризис Франции во время регентства, 1854. Th iers ’a .) – Ja me s S tewa r t (Начала полит. экономии, 1767) находит, что при правильном устройстве
налогов, хорошей раскладке их и употреблении, они не только не составляют
бремени, но, напротив, содействуют заработкам, торговле и промышленности. В учении о налогах он указывает на налоги имущественные и с потребления, отдавая преимущество последним. Реакцию против меркантильной
системы можно найти уже в сочинениях Tho ma s ’ а Hobb es’ а (Lev ia than ,
1651; D e Cive 1642.) Его финансовые идеи выразились в том, что он вполне
признает законность обложения налогами; особенно настаивает, чтобы податное бремя не было слишком тяжело. Налоги на потребление предпочитает
налогам личным и имущественным. Далее следует известный изобретатель
политической арифметики: W i l l ia m P e tt i († 1687. Его финансовое сочинение называется: A treatise of taxes and contributions, 1670). Он анализирует
податные источники и косвенным налогам отдает преимущество. Затем John
Lo ck e, известный философ, дает ясную и основательно обдуманную теорию
налогов. W and er lin t проводит физиократический принцип единого налога,
указывая, что все налоги in u ltima in stan tia упадают на земледельческий
класс и что, следовательно, целесообразно будет заменить все разнообразие
существующих налогов единым поземельным.
Крайних и наименее самостоятельных теоретиков меркантилизма представляет Германия. Притом же он сего менее находил здесь применение в
практике. Политическая экономия в Германии развилась из камеральных
наук и науки полиции, вследствие того, что с учреждением так наз.
Hofk a mme r (при императоре Максимилиане) потребовалась известная
сумма экономических знаний. Явились кафедры камеральных наук, между
которыми наука финансов занимала не последнее место. Слово «камераль59
ВВЕДЕНИЕ
ный» происходит от ca me r a – свод, казна. Термин этот сначала применялся
только к частной казне государей; но уже со времен Карла Великого стал
означать и вообще государственную казну. Потом в круг его вошли и государственные имущества, доходы и расходы государства и полицейское ведомство. Комплект наук, нужных для хорошего управления всеми этими
предметами и получил название наук камеральных. В 1727 г. прусский король Фридрих Вильгельм I кафедры хозяйственных и камеральных наук в
университетах Галльском и Франкфуртском. Вскоре учреждены такие
кафедры в Швеции, в Абоском и Лундском университетах; в 1742 г. в Лейпциге, в 1757 г. в Оксфорде и проч. У нас в университетах Казанском (1804),
С.-Петербургском (1819) и Харьковском (1819 г. ?).
Финансовая наука в Германии таким образом стала развиваться в составе наук камеральных уже со 2-й половины XVII ст. В состав этих наук вошли
3 главные отрасли хозяйственного управления: 1) собственно хозяйственные
науки – (промышленность, торговля, лесоводство, горное дело), как вспомогательное средство для управления государственными имуществами и промыслами; 2) наука полиции – о мерах безопасности и благосостояния и проч.;
3) камеральная наука – т.е. наука финансовая, под которой и разумелось тогда учение о собрании и расходовании государственных доходов.
Литература камеральных наук чрезвычайно обширна. Они обрабатывались большею частью в виде сборников или энциклопедий. Таковы например:
1) Z inke , – Kameralistenbibliothek. 1751. (Перечисляет в 3-м т. много
сочинений о финансах),
2) Berg iu s, – «Polizei-u.-Cameralmagasin», 1767, 9 т.
3) Sch ma lz , – «Encyclopädie der Cameralwissenschaften», 1823,
4) Bau ms ta rk , – «Cameralistische Encyclopädie», 1835,
5) Rau, – «Grundriss der Cameralwissenschaft» 1822 и «Ueber die Cameralwissenschaft», 1825 (два кратких очерка).
Немецкая финансовая литература, согласно с условиями практики
прежнего времени, разрабатывала преимущественно вопросы о доменах и
регалиях. В половине XVI в. Германия представила прекрасный тип тогдашнего экономиста в лице Melch ior’ а von O s sa (1506–1557). Он, как говорит
Рошер, стоит одной ногой в теологическом периоде политической эконмии,
другой – в юридическом. Он был профессором Лейпцигского университета и
советником пяти саксонских государей. Его книга – «Prud en tia
r egna tiv a », 1622 г., по форме напоминает Ар истотеля . Его основные
идеи: беречь государственные имущества, чтоб государство не было вынуждено обременять подданных налогами; остерегаться придворных, выманивающих домены себе в подарок (предостережение, не лишенное и современного интереса); забота о благе поданных – главная обязанность государей
и т.д. – Старые немецкие писатели о финансах стараются особенно доказы60
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
вать также права государей на получение государственных доходов, и именно тех, которые получались без соглашения народного представительства,
т.е. доходов от регалий и проч. т.п. Вообще в этой литературе учение о финансах разрабатывалось больше с юридической, чем с экономической точки
зрения. Это была, так сказать, финансовая юриспруденция, а не финансовая
наука, основанная на экономических законах.
Из писателей камералистов и меркантилистов, обращавших более внимания на финансовое дело, начиная с XVII в. особенно заслуживают внимания:
Georg Obrecht, профессор Страсбургского университета, цивилист и камералист вместе. В финансовом деле поклонник регализма. В одном из первых своих сочинений – «Discursus politicys», 1604 г., он высказывает, что при
обложении налогами следует оценивать non capita et personas, sed bona
subditorum. Надо заметить, впрочем, что Obrecht не меркантилист. В другом
сочинении своем он также проводит рассуждения о налогах, придерживаясь
Бодена, и указывает способы увеличения государственных доходов с обременением подданных и без онаго.
Jacob Bornitz (Bornitius) – представляет собою совершенную противоположность Обрехту. Его сочинения (Aerarium seu tractatus и пр., 1612; Tractatus politicus de rerum sufficiencia и пр., 1625 г., и другие) представляют род
энциклопедий камеральных наук, и главное достоинство их состоит в систематичной полноте и естественности. Bornitz признает также великое значение финансов; потребность государства в продуктах и деньгах он сравнивает
с потребностью человека в пище телесной и духовной. Но, с другой стороны,
он решительный поклонник доменного хозяйства (как и Боден); в то же время он не одобряет казенное промышленное производство и казенную торговлю; для податей ставит основным правилом – ut nemo plus oneris sustineat,
guam emolumentiet lucri et ex rebus capiat, – следовательно, требует пропорциональности налогов с доходами. Но в то же время он требует для некоторых лиц свободы от налогов. Налоги он разделяет на позволительные и непозволительные (именно – с нищих, с евреев, с рождений, кончин, наследств,
непотребства).
Christophor Besold (1577–1638) пользовался у современников еще большею известностью, чем Борниц. Это один из величайших немецких государственных людей XVII столетия. Его сочинений всего до 92, некоторые громадного объема, юридического, экономического, политического, исторического, философского и богословского содержания. Финансовое его сочинение – «De aerario publicodiscursus», 1615 г. В финансовом деле он держится
очень умеренных воззрений: например, введение вновь регалий – в силу
неограниченной государственной власти – не одобряет; к финансовым монополиям советует относиться осторожно; лотерейную регалию совершенно
61
ВВЕДЕНИЕ
отвергает; в податях признает необходимость согласия сословных чинов;
рекомендует им строго контролировать употребление вотированных податей; склоняется в пользу косвенных налогов.
Такие личности, как Bornitz и Besold, сколько они ни кажутся маловажными по нынешним понятиям науки, в свое время играли важную роль и
стоят много выше своих ближайших преемников.
Последние годы 30-летней войны были эпохой какого-то одичания для
Германии. Честная наука почти замолкла, а на научном поприще стали появляться такие писатели, как Фауст и Клок.
Max Faust ab Aschaffenburg. Сочинение его (1641 г.) носит весьма длинное заглавие «Consilia pro aerario civili, ecclesiastico et militari atgue privato и
т.д.», вперемежку с немецким, с указанием, что это сочинение предполагается для руководства разных стран, между коими поименована и Moskovia.
В предисловии он заявляет, что собрал все секреты государственной казны
всех времен и народов и сомневается, чтоб впредь до скончания века можно
былобы что-нибудь еще придумать после него. Материал в его книге расположен в алфавитном порядке.
Caspar Klock (1583–1655). Хотя в ученом отношении стоит выше Фауста, но точки зрения у них одинаковы; оба доказывают, что все проявления
фискального произвола суть проявления божественного права.
Сочинения обоих этих писателей были долгое время в употреблении,
Klock – даже в особенном почете. Главные сочинения его: 1) Tractatus
politicus de contributionibus in Romano-Germanico Imperio et allis regnis
usitatis» – 1634. 2)Tractatus juridicopoliticus et polemico-historicus de aerario» –
1651 г. 3) «Consilia», 2 т., 1649. Насколько его ценили современники, видно
из того, что 8 стихотворцев воспели латинскими стихами его книгу о податях
и 20 – его книгу о казне. 17 лет, протекшие между первой и второй его книгами, произвели значительный переворот в его воззрениях. В книге «de
contributionibus» есть мысли весьма дельные и живые – король для народа, а
не народ для короля; налоги, без согласия подданных учрежденные, суть тирания; видеть в свободном вотировании налогов ограничение королевской
власти неосновательно. В позднейшем своем сочинении он сильно склоняется в пользу абсолютизма; притом первое его сочинение больше проникнуто
юридическим элементом. Так, он рассуждает о праве обложения налогами,
о праве изъятия от налогов и т.д. А в книге de aerario он рассматривает всю
область народного хозяйства. Тут же история и статистика финансов.
В принципах обложения налогами он особенно выдвигает то положение, что
облагать следует прибыли (Fructus), actiones, annuos reditus, за вычетом всех
издержек. Недурно описывает оценки посредством кадастра; очень сильно
восстает против изъятия важных лиц от налогов и говорит, что право на это
должна давать только бедность. Подати для него nervus reipublicae; они
62
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
должны быть равномерны, не тяжелы, и употребление их не должно быть
вредно для народа, тем более что непомерное обременение народа и сам Бог
не одобряет.
Ludwig v. Seckendorff (1626–1692). Пользовался у современников громадным авторитетом; они называли его даже «великим», «благороднейшим
из христиан», «христианнейшим из благородных», главное его сочинение
«Der Teutsche Fürstenstaat» издано при жизни автора не менее 5 раз и потом
до половины XVIII в. еще 3 раза (последний раз в 1754). Долгое время книга
эта служила главным руководством при преподавании государственных наук
в немецких университетах и комментировалась. Fürstenstaat есть главным
образом изложение тех правил, которых держался в своем управлении герцог
Эрнст Кобургский, у которого Секендорф служил.
Его финансовые воззрения довольно близки с нынешними, во всяком
случае ближе, чем его экономические воззрения. Секендорф весьма далек от
непривлекательного воззрения (напр., Шредера), по которому всякая хозяйственная политика должна стремиться лишь к наполнению государственной
казны. Очень характеристично у него исчисление государственных расходов.
Его деление государственных доходов и доныне не утратило значения;
именно он делит их на доходы, отличающиеся от доходов частных лиц лишь
по объему и доходы специально-регальные (т.е. государственные). Спорный
вопрос об отчуждении домен мало интересует Секендорфа, так как практика
тогдашних немецких государей вовсе об этом и не помышляла. В отношении
регалий он далеко не поклонник их; восстает против продажи должностей,
против казенных монополий и особенно против фискального пользования
правом монетной регалии. В отношении налогов Секендорф заявляет тоже
очень кроткие требования. При этом высказывает странную по нынешним
понятиям мысль, что если государь и сословные чины будут выполнять свои
обязанности, то, может быть, с Божьей помощью удастся опять повести финансовое хозяйство без податей. После, в дополнение к своей книге, он надежду эту оставит. Слово «финансы» (Finanz) он постоянно, даже до конца
своей жизни, употреблял в том дурном значении, какое оно имело в XV и
XVI вв., т.е. в смысле несправедливого, ловкого выжимания доходов.
Herrmann Conring (1606–1681), rerum principymgue consiliarius, был ученый весьма многосторонний: философ, филолог, богослов, поэт, врач и государствовед, saeculi miraculum, как сказано в его надгробной надписи. Один
из новейших ученых (Stobbe) называет его основателем истории немецкого
права. Чрезвычайно важна его деятельность в области статистики. Собственно политической экономией он занялся лишь в позднейшие годы жизни. Его
исторические и политические сочинения начинаются с 1635 г., экономические – с 1652 года. Финансовые его сочинения следующие: De vestigalibus,
1663, De contributionibus, 1669; De aerario boni principis recte constituendo etc.,
63
ВВЕДЕНИЕ
1663 г. и проч. У него вовсе нет меркантильного поклонения деньгам. Книга
«De aerario» содержит в себе довольно полное изложение финансовой науки
того времени. О доменах он того мнения, что в случае государственной необходимости отчуждение их вполне уместно. К регализму мало склонен. В
отношении податей считает недостойным христианского государя «absoluta
potestate operari velle». В позднейшем сочинении (De contributionibus) право
сословий голосовать налоги он находит совершенно справедливым. Вполне
одобряет, если государь дает своим сословным чинам отчет в употреблении
податей или даже поручает им управление оными.
К той же эпохе и тому же направлению принадлежит Schröder. Его
Fürstliche Schatz-und-Rentkammer с 1686 г. выдержало 9 изданий. При жизни
и долгое время после смерти имел значение крупного авторитета. Сочинение
его еще в начале XVIII в. считали лучшим в литературе о камеральном деле.
Однако его современник Секендорф называет эту книгу глупейшею и наполненною ложными мыслями. Он, впрочем, кажется, разумеет тут крайнее поклонение Шрёдера абсолютизму и слишком легкий способ изложения. Шрёдер восстает даже против камералистов, желающих побудить государя к
личной бережливости. «Народ должен как можно меньше знать о правительственных делах и никому не должно быть доступно исчисление того, сколько
государь получает со своей страны дохода. Главными подпорами абсолютизма он признает большие постоянные армии и обилие денег. Все эти воззрения несколько смягчаются разумным сознанием со стороны государя
своей личной пользы. Связь благосостояния казны с благосостоянием народа
для него совершенно ясна. Богатства страны он оценивает по количеству
имеющегося в ней золота и серебра; золотые и серебряные рудники –
вернейшее средство обогащения.
Samuel Puffendorf (1631–1694). Его главные сочинения: «Jus naturаe et
gentium», 8 т., «De officiis hominis et civis» и др. Финансовое его учение проникнуто понятиями так называемого «просвещенного абсолютизма». Государственная власть должна иметь неограниченное право учреждения всяких
налогов; отчетностью она обязана только для того, чтобы не прослыть расточительным хозяином. Но отчуждение домен он запрещает своему неограниченному государю, равно и закладывать их под ответственностью подданных. Подати для него – плата, даваемая подданными государству за охранение их жизни и имущества и на необходимые для того издержки. Серьезно
настаивает на пропорциональном обложении. Распределение налогов требует такого, чтобы оно соответствовало размерам пользы, получаемой плательщиком от общественных учреждений, в вопросе об обложении по доходу или расходу он таким образом различает 2 случая: за охрану имущества
налоги должны быть раскладываемы по величине дохода (поземельного или
капитального), а для охраны жизни, одинаково дорогой и богатому, и бедня64
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
ку, должна существовать умеренная поголовная подать и воинская повинность.
Начало XVIII в. было в Германии сравнительно временем застоя в экономической литературе. В Англии в это время развивался самый отчаянный
меркантилизм (начиная с Davenant'a). Во Франции печальное время 2-й половины царствования Людовика XIV вызвало системы Баугильбера и Вобана, перевернувшие вверх дном почти все принципы Кольбера. Оба эти писателя имели, однако, мало теоретического и практического влияния.
Но Montesguieu (Esprit des lois, 1748) дал и политической экономии толчок к
дальнейшему движению. Италия и Голландия не представили за это время
ничего нового. В Германии, однако, политическая экономия вошла в это
время в круг университетского преподавания, что повело к систематизации
известных уже прежде истин и к практическому применению их к жизни.
Если в прошедшем столетии Секендорф писал преимущественно для знатных молодых людей, желавших поступить на службу мелких владетельных
особ, Бехер, Шрёдер и Гёрнигк – для государственных людей Австрии, Кон–
ринг и Пуффендорф, для всей европейской ученой публики, то немецкие
экономисты начала XVIII в. содействовали образованию многочисленных
дельных камеральных чиновников. Здесь в особенности выделяется многосторонний ученый Лейбниц (1646–1716). У него regionis potentia consistit in
terra, rebus, hominibus. Он не поклонник меркантилизма. Финансовые идеи
его сводятся к неодобрению продажности должностей, к одобрению лотерей
(в качестве математики). Далее – Wolff (1679–1754), известный философ.
В большинстве экономических идей его господствует крайний меркантилизм. Его финансовые понятия имели совершенно камеральный оттенок; по
его мнению, государство, не прибегающее к дурным средствам, существует
только в утопиях.
Учреждение первых кафедр камеральных наук в Галле и Франкфуртена-Одере в 1727 г. составляет эпоху в истории развития политической экономии в Германии. Первым по времени представителем кафедр камеральных
наук в Галле был Gasser (1676–1745). Вышедшее в 1729 г. экономическое
сочинение его носит название: «Einleitung zu den Oeconomischen, politischen
und Cameralwissenschaften». Он издал, впрочем, только 1-й том, который и
заключает в себе довольно подробное изложение финансовой науки. Его
взгляды на государственные доходы таковы, что доходы от домен и регалий
должны покрывать расходы гражданского управления, а налоги–расходы
военного ведомства. О голосовании податей сословными чинами он того
мнения, что это в сущности более причиняет затруднений государству, чем
приносит пользы, тем более что созванные для того чины получают свои
суточные деньги, которые можно бы сберечь. Признает, что поселяне слишком тяжело обременены в сравнении с горожанами.
65
ВВЕДЕНИЕ
Ярким представителем просвещенного абсолютизма XVIII в. был
Фридрих II. Просвещенный абсолютизм выставлял формулу: «Le roi cèst le
premier serviteur de l'etat», и под ее прикрытием действовал совершенно произвольно. В сочинениях Фридриха II финансы называются «пульсом государства», «нервом страны», и он говорит, что государь, правильно их понимающий, будет всегда преобладать над другими государями – что иметь еще
деньги (den letzten Thaler) при заключении мира все равно что выиграть сражение. Замечательно, что в его сочинении «Histoire de mon temps» глава
«L'Etat de Prusse» начинается именно изложением о государственных доходах. В «Exposé du Gouvernement Prussien» тоже первым предметом поставлены финансы. У него «король ответствен за употребление, делаемое им из
государственных доходов». Он справедливо говорит о себе, что он всегда
смотрел на государственные доходы как на «божий сундук», к которому не
должна прикасаться ни одна святотатственная рука». Непопулярное усиление им акцизной системы в последние 25 лет его царствования имело в виду
не одни фискальные основания, но и желание равномернее распределить налоги между богатыми и бедными. Особенно тяжелы были его табачная и кофейная монополии, тотчас же отмененные Фридрихом Вильгельмом II.
Из писателей, писавших о финансах в эпоху Фридриха II, упомянем:
Vonder Lith'a (1709–1775). Его книга «Politische Betrachtungen von
verschiedenen Arten der Steuern», 1751 г., пользовалась хорошей репутацией
за свою строгонаучную доказательность. Еще глубже другая его книга «Neue
vollstandig erwiesene Absonberung von denen Steuern ets», 1766 г. Все главные
положения этой книги отзываются идеями Фридриха II.
Еще ближе к Фридриху II стоит уже упомянутый нами Bielfeld (1716–1770).
К XVIII в. относится появление в Германии периодических изданий по
экономическим наукам. Первое экономическое периодическое издание появилось в Германии в 1729 г. Это было: «Oeconomische Fama», издание
Dittmar'a. Дитмар был один из первых двух профессоров камеральных наук
при учреждении их кафедр (он – во Франкфурте, Гассер – в Галле). Ему обязана экономическая наука разделением на науки: экономию, полицию и камеральную (финансовую). Его «Einleitung in die Oeconomischen, Polizey- u.
Cameralwissenschaften», 1731 г., много раз издавалось и после его смерти, а
в 1778 г. были еще изданы комментарии к нему.
Другое периодическое издание было: «Leipziger Sammlungen von
wirthshaftlichen. – Polizey, – «Cammer, u Finanzsachen» (1742–1767 г.), издававшееся Zinke. Он был поочередно профессором в Галле, Лейпциге и Брауншвейге. Важнейшие из его сочинений «Grundriss einer Einleitung zu der
Cameralwissenschaft» (2 т., 1742 г.) – «Cameralisten bibliothek (с 1751 г.) «Anfangsgründe der Cameralwissenschaften (1755г.) «Allgemeines oeconomisches
Lexicon» 1742 г., (в 1820 году вышло 7-е издание) и т.д.
66
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Все сочинения Zinke бедны живыми подробностями и крайне многословны, так что за многословием исчезает свойственная ему ясность мышления; в этом отношении он сходен с Вольфом.
Под «Камеральной наукою» в тесном смысле Zinke понимает учение об
управлении государственным имуществом, т.е. науку финансовую. А камеральное дело вообще у него есть не иное что, как часть особого правительственного искусства, применение общего учения о государстве к особенным
объектам государственных наук. По этому же даже медицина и акушерство
попали у него в число камеральных наук, как содействующие благу человека.
Ioh. Iacob Moser (1701–1785) – известный главным образом как едва ли
не первый писатель о европейском международном праве. Для финансовой и
прочих государственных наук дал сборник «Gesammеlte Bibliothek von
Oeconomischеn, Cameral etc. Gesetzen», 1758 г. Книга эта представляет как бы
статистическую картину тогдашней немецкой экономической политики.
Ioh. Henrich Gottlieb von Justi. Его писательская деятельность начинается в 1741 г. По окончании войны за австрийское наследство он сделался
профессором камеральных наук и немецкого красноречия в Терезианской
академии; но подвергся преследованию иезуитов и возвратился в Саксонию.
В 1762 г. сделался горным чиновником у Фридриха II, но в 1768 г. сменен и
заключен в Кюстрин, где и умер в 1771 г. Юсти написал очень много сочинений разного содержания, не исключая и беллетристики и эстетики. Главные его экономическо-финансовые сочинения: «Die Staаtswirthschaft», II т.,
1755 г. (посвященное Марии Терезии), – «Das System des Finanzwesens»,
1766 г., «Grundsätze der Polizeiwissenchaft», 1785 Sonnenfels восхваляет Юсти
как первого, кто возвел все государственные науки к одному высшему принципу содействия общему благодействию. Но как финансиста упрекает его в
том, что он колеблется между желанием дать больше простора власти и стыдом отнять всякие права у подданных. Его Staatswirthschaft есть лучший источник для знакомства с приемами употреблявшимися в практике XVIII столетия. Но эта похвала есть, конечно, вместе и упрек в маловажности сочинения для последующих времен.
Эпоха, в которую жил Юсти, была эпоха переходная, эпоха смешения
противоположных воззрений, которые, однако, удобно уживались в деятелях
того времени. Нельзя поэтому удивляться этому странному смешению деспотических и либеральных идей в представителях тогдашнего просвещенного абсолютизма. В своей политической теории Юсти стоит на учении Монтескье, хотя нередко с ним полемизирует. В книге «Die Natur und das Wesen
der Staaten» он заявляет свое убеждение, что камеральная (финансовая) наука
должна иметь свое основание в принципах политики. Науки полиции и финансов он ставит в тесную связь, так как первая учит, как укреплять и сохра67
ВВЕДЕНИЕ
нять, а вторая – как разумно употреблять государственное достояние. Одна
сеет, другая жнет. Юсти – поклонник просвещенного абсолютизма. В противность меркантилистам и физиократам он подводит под понятие
«Nahrungsarten» (способы пропитания) не только земледелие, мануфактурную промышленность и торговлю, но и художества и науки, а к составным
частям имущества относит не только деньги и вещи, но и человеческие способности и кредит. Справедливо указывает Юсти, «что все действительные
улучшения в финансовом деле сопровождаются временными убытками; и
что лучший способ умножить государственные доходы – это увеличить
народное богатство». Основные правила финансового управления он сводит
к следующим положениям: а) никак не следует употреблять на покрытие
расходов самое имущество, чтобы не уменьшить будущие доходы; b) в налогах должно существовать справедливое равенство; c) должно сообразовать
налоги с природою и состоянием государства; d) налоги не должны давать
поводов к обманам; e) расходы должны служить только для нужд и благополучия государства.
Юсти, однако, сохраняет за финансовым хозяйством и прежний частнохозяйственный характер, отдавая доменным доходам предпочтение перед
налогами. Зато излишнего реализма у него нет. В частности, для налогов дает следующие правила: a) они не должны вредить человеческой свободе и
промышленности; b) они должны быть справедливы и равномерны; c) они
должны иметь основательные поводы; d) не должно быть очень много касс и
много служащих по взиманию налогов. Особенную пользу налогов Юсти
видит еще в том, что не только так называемыми охранительными пошлинами, но и вообще повышая или понижая соответствующие налоги, правительство может направлять народное хозяйство желаемым образом. Он против
имущественной подати и обложения ссудных капиталов. Против подоходного налога он выставляет нравственные аргументы. К акцизам он не особенно
благоволит. Интересен его проект общей промысловой подати, накладываемой по вероятной прибыли промышленников и которою он желает заменить
акцизы. Учение о государственных расходах прежние камералисты, говорит
Юсти, почти совершенно упускали из виду. Руководящим для них правилом
он ставит (как Фридрих II), что расходы должны сообразоваться с доходами
и всем имуществом и всюду иметь в виду обоюдное благо государя и подданных; но скупость государя всегда вредна обществу; все это выражено
в 21-м несвязных правилах. О государственном кредите говорит мало. Наконец, Юсти – большой друг получения субсидий вследствие его взгляда на
пользу ввоза денег и сходства его принципов с принципами Фридриха Великого и Марии Терезии, которые до субсидий были большие охотники. Как
бы то ни было, Justi удалось выразить истинные политические потребности
своих современников и таким образом стать авторитетом. Много содейство68
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
вал распространению учения Justi в практическом направлении Bergius
(† 1761 г.) своими сочинениями. Kameralistenbibithek, 1762 г. и др. Оба величайшие немецкие статистики 1/2 XVIII века: Büsching и Achenwall стоят на
почве Юсти. Важнейшее сочинение Ахенваля: «Staatsklugheit nach ihren
ersten Grundsätzen», 1761 г., где в ряду других экономических вопросов рассматриваются и вопросы хозяйственные и финансовые.
Почти все до сих пор рассматриваемые нами писатели стоят более или
менее на меркантильной точке зрения. У других народов, кроме французов,
англичан и немцев, были также финансисты этого направления, напр., в Испании Andrea Exea (De aerario et fisco, 1532 г.), в Голландии Boxhorn
(Jnstitutiones politicae, 1643 г.). По мере того как меркантильное направление
более и более оказывалось несостоятельным для развития народного благосостояния, начинается противодействие ему и в литературе; создается новая
экономическая школа физиократов, которая со своим превознесением естественных факторов в производстве и земледелии была живым протестом
против одностороннего меркантилизма с его преклонением пред денежным
капиталом и внешней торговлей. Более правильные экономические воззрения встречаются уже у Бодена, а потом в управлении и руководящих правилах знаменитого Сюлли. Он, за исключением некоторых его меркантильных
ошибок, признавал великое значение земледелия, свободного торгового движения и правильного финансового хозяйства. Он старался справить беспорядочное устройство Франции и положить в основу хозяйства государственного преимущественно десятину и пошлину с ввоза товаров. Ясно сознавая, что
богатство государственной казны зависит от богатства подданных, он старался действовать так, чтобы средства подданных не только не истощались
вследствие усиленных налогов, но и возрастали бы благодаря рациональному
взиманию и употреблению последних (см. его Economies royales). Но наряду
с правильными мерами, у него встречаются и меры с сильномеркантильной
окраской, так, напр.: преследование роскоши – именно с меркантильной точки зрения, ибо он полагал, что от потребления иностранных произведений
государство обеднеет.
Более решительное антимеркантильное движение начинается с конца XVII и в начале XVIII вв. Между писателями этого времени одним из
важнейших можно считать Pierre'a Boisguilebert'a († 1714), автора многих
трактатов о Франции (как: Factum de la France (1707) и др.). Он, высказывая
разные замечательные экономические идеи, между прочим, в финансовом
отношении восстает против дурных систем налогов; развивает также мысль о
необходимости увеличения благосостояния низших классов. В сходном с
ним направлении писал современник его, маршал Vauban (Projet d'une dime
royaеe, 1707). Подобно другим просвещенным умам своего века, он также
исходит на основании собственных статистических исследований и наблю69
ВВЕДЕНИЕ
дений, из той мысли, что неравномерное обложение налогами, многочисленные привилегии и изъятия высших классов, высокие таможенные пошлины и
пр. привели Францию на край гибели, что в числе прочих экономических мер
необходимо коренное преобразование податной системы. Вследствие чего он
предлагает отмену всех налогов (кроме некоторых на потребление) и настаивает на общем обложении всех классов в виде единой подоходной и поземельной подати, которая под именем королевской десятины должна составлять 1/10 in natura с поземельной ренты землевладельцев и такую же часть из
денежного дохода прочих классов (торгового и промышленного).
Второе и третье десятилетие XVIII в. представляют опять затишье в
изучении экономических явлений. Только с 1740-х годов начинается опять
усиленная деятельность умов. В это время писал Dutôt (Reflexions politigues
sur les finances et le commerce, 1738), где он является вообще противником
принципов меркантилизма. Все эти писатели, однако, страдают одним общим недостатком: они не установили твердой исходной точки для финансовой науки. Первый дал эту точку Монтескье, но, впрочем, таким путем, что
он, оставив в стороне экономическую точку зрения, основание финансового
хозяйства видит в образе правления государств. Он первый сознал ясно, а не
инстинктивно, как прежние писатели, внутреннюю органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни. Он определил государственный доход как «une portion due chague citoyen
donne de son bien pour avoir la sureté de l'autre ou pour en jouir agréablement»,
т.е. как часть имущества, которую каждый гражданин отдает для того, чтобы
обеcпечить целость остальной части или чтобы приятно пользоваться ею.
Далее он дает положение, что формы государственных доходов зависят от
формы правления: on peut Lever des tribus plus fortsá proportion de la liberté des
sugets, т.е. можно увеличить налоги по мере расширения свободы поданных.
В 14-й гл находим у него положение: «l'ipôt par tête est plus naturel á la
servitude, l'impôt sur les marchandises est plus naturel la liberté», т.е. налог поголовный более свойствен рабскому состоянию, а налог на потребление свободному состоянию народа. Вообще у Монтескье множество мыслей, наводящих на размышление, но систематического изложения у него нет. Между
прочим, он противник государственных займов, а относительно налогов требует пропорциональности в отношении к имуществу и к потребителям.
Школа физиократов на первом плане выставляла основное положение,
что сельскохозяйственные, промышленные и торговые доходы, а равно заработная плата и доходы классов, занимающихся производством умственных,
невещественных благ, должны быть облагаемы с пощадою; что подати следует взимать недорого стоящими окольными путями, а непосредственно с
чистого народного дохода, т.е. с ренты поземельных собственников; что следует ввести единую подать, поземельную, так как ею неизбежно будут за70
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
тронуты и другие классы, нуждающиеся в произведениях поземельных собственников. А между тем поземельная подать с течением времени становится
совсем не чувствительной, как скоро капитальная стоимость земель при налоге придет в надлежащий уровень. Для всех социальных и государственных
учреждений они требуют «естественного порядка вещей», ordre naturel (это и
значит слово physiocratie). Зачатки учения физиократов видны уже у некоторых из прежних писателей и государственных людей, в особенности же у
Sully. Подробное развитие этого учения принадлежит Quesnay (1694–1774)
(Врач короля Людовика XV; статьи его: Fermiers и Grains в Энциклопедии
Дидро и Д. Аламбера, 1756–1757 гг.; Maximes géneralés du gouvernement
économique d' un royaume agricole и «Tableau économique avec son éxplication,
ou extraits des Economies royales de Sully, 1758 г; Probléme Economique и
проч.). В своих Maximes Quesnay высказал, между прочим, ту мысль, что
налоги должны быть в соответствии с чистым доходом народа; что для чрезвычайных государственных потребностей следует искать помощи только от
благосостояния народа, но никак не в кредите; что богатство государства
зависит от богатства крестьянского класса.
Огромное влияние на развитие учения физиократов оказал Gournay, но
сам не написал почти ничего; взгляды его известны из сочинения Тюрго –
«Eloge de Gournay» и из других сочинений. По учению Гурне, в противоположность Кэне чистый доход состоит не из одного поземельного, но вместе и
промыслового. В финансовом отношении он восстает против произвола в
раскладке налогов и против других стеснений. Замечательный последователь
физиократов был Victor Mirabeau (L'ami des hommes, ou traité sur la
population. 1756, Théorie de l'impôt, 1760 г.). В отношении налогов он высказывается, что хорошее, правильное устройство их есть главный фактор государственного благосостояния. Condorcet (Esquisse d'un tableau historique des
progrés de l'esprit humain – 1794 г.) рекомендует умеренную прогрессивную
подать, хотя и признает ее темные стороны.
Turgôt (1727–1781 гг.) – известный генерал-контролер при Людовике XVI. Его теоретические идеи выражаются преимущественно в сочинении
«Plan d'un mémoire etc.» и «Comparaison de l'impôt sur le révenu des
propriétaires et de l'impôt sur les consommations». В числе реформ, которыми
он задался, в финансовом отношении особенно замечательны: привлечение
дворян и духовенства к платежу налогов; совершенное преобразование финансового управления. Он решительно высказывается против государственных займов. В налогах признает уместным только обложение чистого поземельного дохода.
Физиократия была так тесно связана с французскими особенностями,
что вне Франции мало могла завоевать себе почвы. У англичан она даже
почти нисколько не привилась, хотя главное положение школы было
71
ВВЕДЕНИЕ
высказано именно в Англии в 1677 г. в книге: «Reasons for alimited
exportation of wool» и в 1691 г. в книге: «Asgill, Several assertions» и пр.
В Италии Bandini (1737) также раньше французов ввел некоторые главные
положения школы, например, превознесение земледелия, десятины в виде
единой подати и проч. В Германии школа физиократов имела некоторых замечательных представителей; одним из ревностнейших был мариграф Баденский Карл Фридрих (1728–1811 гг.). Идеи свои он изложил в книге:
«Abrégé des principes de l'Ecоnоmie Politique» (1772 г.). Замечательна его попытка осуществления единого налога физиократов. Для этого взяты были
три деревни, и так как вычисление читого дохода было хлопотливо, то
просто определили его в таком размере, чтобы 20 % с него равнялись прежней сумме платимых налогов. При таких условиях опыт, конечно, не удался.
По количеству своих произведений заслуживает внимания Schlettwein (1731–1802). Это важнейший немецкий физиократ, стоящий совершенно на французской почве; он, разумеется, поклонник единой поземельной
подати и доказывает, что она в конце концов упадает на все классы народа.
Strelin дает (в «Einleitung in die Lehre von den Anlagen», 1778) опровержение
воззрений Шлеттвейна. Он очень основательно указывает, как трудно переделывать раз введенные налоги; точно так же основательно его положение,
что одни и те же налоги в одной стране вредны, а в другой – полезны. Некоторые основные идеи физиократов (как забота о земледельческом классе и
проч.), конечно, не могли не увлекать человечество, и они проявляются по
временам у тех или других авторов. Так, Leopold Krug (1770–1843 гг.; бывший начальник прусского статистического бюро) был в существе физиократ.
Истинный народный доход у него состоит из дохода от земли и от того, что
получается в заработной плате, и % на капитал от иностранцев. Все прочее
лишь производный доход, обложение которого вскоре перелагается на первый. Он склонен даже к вобановской десятине.
Fulda (1774–1847 гг.) – профессор в Тюбингене; Grundsätze der
Oekonomisch-Politischen oder Kameralwissenschaften, 1816 г.) старается примирить меркантилистов и А. Смита с физиократами. «Impôt unique» он или
вовсе не одобряет, или допускает только в земледельческом государстве.
Theodor Schmalz (1760–1831 гг.) – «последний физиократ» (Staatswirtlishaftslehre in Briefen 1815 года, 2 тома. «Encyclopedie der Cameralwissenschaften 1826 года; последнюю очень хвалит Pay). Его экономические воззрения очень отсталы даже для его времени. Относительно налогов он желает установить неизменный максимум в 40 % народного дохода, и что останется от этих 40 %, за вычетом правительственных расходов, употреблять на
уплату процентов государственного долга. последние проблески физиократизма представляются еще в сочинениях Карла Арндта «Die naturgemässe
Volkswirthschaft, 1851 г., Die naturgemässe Steuer, 1852 г., Das System
72
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
W. Roscher's gegeniiber den unwandelbaren Naturgesetzen», 1862 г. Поземельный налог он считает основным, единым (см. о нем – В. Лебедева, О поземельном налоге, 1868 г.).
Третья эпоха развития политической экономии и вместе с тем эпоха реакции против идей XVIII в. начинается же в XVIII веке и достигает своего
кульминационного пункта в А. Смите и его последователях. Непосредственным предшественником Смита в Англии был известный философ и историк
David Hume (1711–1776 гг.); подробно его воззрения изложены в «Essays and
treatises on several subjects», 1753 г.; французский перевод есть в «Collection
des principaux ecоnomistes», 1847 г., т. XIV). В отношении налогов он внушает, что крайне ошибочно и вредно думать, будто каждый новый налог сообщает вместе с тем поданным и новую способность его нести, как будто с каждым новым отягчением должна увеличиваться народная производительность. Это было ходячее убеждение того времени (не совсем исчезнувшее и
до наших дней), что всякий налог вызывает и новые производительные усилия народа для покрытия его. Это, конечно, с одной стороны верно, но с другой, нужно помить, что налоги можно увеличивать до бесконечности, а трудовая энергия имеет свой известный предел, дальше которого она идти не
может. Особенно рекомендует Юм налоги на потребление, а между ними
налоги на предметы роскоши. Наиболее вредными считает налоги поголовные и физиократический «impôt unique», причем опровергать положение физиократов, будто все налоги в конце концов упадают на поземельных собственников и будто землевладельцы могут сложить податное бремя на прочие
классы населения. В отношении государственного кредита Юм, не одобряя
займы, развивает замечательные мысли о политическом и прочем значении
государственных займов.
Адам Смит, основатель и глава так называемой индустриальной политико-экономической школы (1723–1790 гг.); в 1748 г. он был доцентомв
Эдинбурге потом в Глазгове; в 1759 г. издал первое свое сочинение «Theory
of moral sentiments» – очерк учение о нравственности, состоящий по психологическим воззрениям в некоторой связи с вышедшим в 1776 г. сочинением
«Jnquiry into the nature and causes of the weаlth of nations». Это сочинение Ад.
Смита состоит из 5 книг или отделов, с подразделениями на главы. Первые 4
книги излагают общее экономическое учение о причинах и условиях народного богатства. В 5 кн. А. Смит дает обзор теории финансов со специальным
рассмотрением устройства государственного хозяйства, общественных расходов и доходов, налогов и государственного кредита. (Русские переводы
сочинения А. Смита: Политковского, 1803 г., Бибикова, 1869 г.). Основав
систему политической экономии на началах труда, капитала и сил природы,
он тем самым выразил и основные черты для теории финансов. Стало ясным,
что финансовое благосостояние государства зиждется не на одной внешней
73
ВВЕДЕНИЕ
торговле, не на одной земледельческой промышленности, а на развитии всех
естественных условий народного богатства. Главная заслуга Смита в области
учения о финансах заключается в том, что он развил экономическую основу
финансового дела и проложил путь к органической обработке всех главных
задач этой отрасли знания. Правда, у него нет термина «финансовое хозяйство», ни термина «финансы»; но в изложении есть все, что относится к этим
понятиям. Всю свою финансовую теорию он делит на 3 главных раздела:
расходы, доходы и долги государства. В I отделе (главе) 5-й книги он излагает со множеством метких исторических и практических замечаний главные
виды государственных потребностей, каковы: война и военное устройство,
юстиция, содействие просвещению, торговле и денежному обращению, наконец, поддержание государственного достоинства и независимости и т.д.).
Глава II – о государственных доходах – содержит в себе ясно сформулированные основные черты системы финансов. Смысл государственных доходов
он, согласно с Монтескье, выражает тем, что платежи подданных государю
должны доставлять средства для тех общественных учреждений, содержание
которых не под силу частным лицам; тут Смит развивает довольно подробно
главные черты теории налогов и отдельных способов обложения. Он учит,
между прочим, что прочным образом налог может быть платим только из
трех главных отраслей народного дохода: из заработной платы, поземельной
ренты и дохода от капитала; что каждый подданный должен способствовать
поддержанию государства пропорционально своей платежной способности,
т.е. тем доходам, которыми он пользуется под покровительством государства; что облагать следует только чистую прибыль и чистые доходы и что
только они могут быть обложены без вреда для хозяйственных интересов;
что налоги не должны быть произвольны, а должны быть твердо определены; что налоги имеют влияние на цены предметов и что налог поземельный
упадает на землевладельца, а налог с работника увеличивает заработную
плату, что процентные доходы менее способны к обложению, нежели другие
виды доходов. Указывает, что взимание налогов должно производиться с
наименьшими издержками, с возможно большим вниманием к хозяйственному положению плательщиков.
В 3-й книге А. Смит рассуждает о государственных долгах и является
противником государственных займов. Важнейшею задачею правительства
ставит самую строгую бережливость, точное исполнение обязательств, хорошее правосудие и поведение во всех финансовых мероприятиях, возбуждающих доверие. Несмотря на свое высокое значение, книга А. Смита, как
замечает Штейн, «не представляет еще финансовой науки, потому что Смит
не дает руководящих начал для всего государственно-финансового хозяйства, а дает принципы только для налогов, что и не привело его ни к научной
системе государственного хозяйства, ни даже к таковой же системе налогов,
74
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
а только к весьма глубоким замечаниям об известных ему налогах. Поэтому
его сочинение дает исходную точку для финансовой науки, но Смита нельзя
считать ее основателем».
Последователи А. Смита в английской и французской литературе стоят,
лишь с малыми исключениями, на его точке зрения, и их изложение учения о
финансах ограничивается к тому же большею частию двумя главными частями: учением о налогах и учением о государственном кредите. Для нас из
англичан здесь имеет особенное значение величайший к тому же из учеников
А. Смита Давид Рикардо (1772–1823), писатель, давший обширную самостоятельную теорию налогов. Особенно замечательны его исследования о
распределении народного имущества и дохода, о налогах, кредите, банках и
бумажных деньгах. Важнейшее его сочинение, в котором содержится в общих чертах все его учение: «Principles of political economi and taxation», 1807 г.
(французский перевод его сделан Constancio; другой Fonteyraud. в «Collection
des principaux économistes», т. XIII; на немецком языке есть превосходная
переработка Baumstark'a; русский перевод издан в 1873 г. в Киеве). Из главного его сочинения для нас важно его учение о поземельной ренте: «Рента
дает тон прочим двум источникам народного дохода, а сама зависит от разности в качестве обрабатываемых земель, составляя вознаграждение за пользование неразрушимыми, неистощимыми силами земли. Как подарок природы, она не может входить в состав цены земледельческих произведений, ибо
рента является как результат большей дешевизны производства на землях
лучшего качества». На этих воззрениях построено и его учение о налогах
(гл. 8–18). Тут он исходит из мысли, что налоги составляют часть прибыли
от земли и труда, предоставляемую правительству; что все налоги в конце
концов выплачиваются или из прибыли от капитала, или из поземельного
дохода и что разумным образом их можно брать только с чистого дохода.
Его учение о налогах имело большое влияние на развитие теории налогов.
Упоминем еще о Бентаме (1749–1832), который помимо юридических
сочинений писал и экономические, как, напр., «A manual of Political
Economy» (Works, 1843, т. III), об умножении государственных доходов (1795) и др. Он, между прочим, советует увеличить государственные
имущества обращением в казну всех наследств, кроме идущих к ближайшим
родственникам. В налогах требует равномерности и справедливости; отвергает сборы за правосудие; требует, чтобы оставляем был у подданных
minimum дохода, свободный от налогов.
Дальнейшим разрабатывателем политической экономии в духе Рикардо
является Macculloch («Principles of Pol. Edc.» 1825 г., «Principles and practical
Influence of Taxtion» и пр., 1845 г.). В сочинениях своих он старается подкрепить теорию богатым статистическим и историческим материалом и первый
из английских экономистов дает своему изложению систематическую форму
75
ВВЕДЕНИЕ
и деление. Он – враг государственных займов и неумеренного обложения
(особенно торговой прибыли).
Nassau Senior (1790) (Outlines оf Political Economy и мн.др.) впервые дал
более подробное исследование влияния налогов на сельское хозяйство.
С первой половины 1820-х г. проявилось в английской экономической
жизни социальное направление, вызванное бедственным экономическим положением рабочего класса. Из писателей этого направления для нас имеет
значение Thomas Chalmers (Political Economy in connexion with the moral state
and prospeсts of society, 1831). Он рассматривает некоторые вопросы о податном деле, причем склоняется в пользу покрытия чрезвычайных непроизводительных издержек усиленными разом налогами, а не государственным займом. Наконец, J. St. Mill – автор много раз изданного сочинения Principles of
Pol. Econ. with some of their applications to social philosophy (в 1847 г. уже
вышло 4-м изданием; имеется два русских перевода). В 5-й и последней книге своего сочинения Mill говорит о налогах, о государственных долгах, о
принципах свободы и порядка в политической экономии. Mill известен своим сочувствием к социалистическим воззрениям. Это заставляет его высказаться в пользу свободного от налогов минимума в доходе подданных, в
пользу налога с наследств и проч. Также он не одобряет уплату государственного долга общим налогом и т.д.
Финансовое учение последователей Смита во Франции
Из последователей Смита во Франции для нас интересны: 1) Canard
(Principes d'Ec.politique, 1802), ясно доказавший несостоятельность учения
физиократов и их понятия о налогах и проповедовавший в податной политике принцип, что всякий давний налог хорош и всякий новый вреден, как производящий пертурбацию в хозяйственных отношениях.
2) Jean Baptiste Say (1767–1832) – автор Traité d'Economie Politique, 1803;
Cours complet d'Econ. Pol. pratique, 1828 г., Catechisme d'Econ. Polit. (все напечатано в «Collection des principaux économistes, т. IX–XII; неоднократно
издавалось и отдельно, есть и в немецких переводах). Свою финансовую
теорию он помещает в отдел о потреблении народного дохода. Замечательно,
что государственное потребление он признает почти совсем непроизводительным, а расточительность правительства обзывает преступным деянием,
как трату не своего, а чужого имущества. Позднее Сэ, впрочем, смягчил это
выражение. В учении о налогах Сэ утверждает, что мнение Рикардо о падении на потребителей налога, взимаемого с производителей, ложно; что очень
многие из производителей не в состоянии переложить налог, падающий на
них, на другие классы; что поземельные налоги упадают на землевладельцев;
что прогрессивный налог не безусловно негоден; что всякий налог вообще
76
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
есть зло и что лучшим нужно назвать тот, который всех мягче и меньше.
Сэ не поклонник также государственных займов и всяких государственных
долгов.
Из других писателей, сходных с Сэ по воззрениям, упомянем о Rossi –
известном государственном человеке, криминалисте и экономисте. (Cours
d'Economie Politique, 4 тома, 1838–1854 гг.). России последователь Мальтуса,
Сэ и Рикардо. Государственную власть он обозначает как 4-го участника
(посредством налогов) в распределении народного дохода (землевладельцы, капиталисты, рабочие, правительство). Некоторые вопросы из области налогов –
особенно о поземельном налоге – у него разработаны весьма обстоятельно.
Joseph Garnier (Elements de l'Econ. Politique, 1848; Traite de l'Econ.
Politique, 1860; Elements des finances, 1848, и Traite des finances, 1872) дал два
хороших краткие учебника – политической экономии и финансовой науки.
Из писателей, оспаривавших некоторые стороны учения А.Смита и
Ж.Б.Сэ, укажем для нашей цели особенно на Sismondi (1773–1842, Nouveaux
principes de l'Economie Politique ou de la richesse dans ses rapports avec la
population, 2 т., 1818–1827, и «Etudes sur l'Economie Politique», 1838). В экономическом учении своем он особенно указывает, что необходимо более
правильное распределение народного дохода – в интересах нисших классов;
затем дает более подробные, чем Смит, основные правила для налогов; заслуживает внимания также его мысль о государственных долгах; о них он
замечает, между прочим, что государственные долги вообще ничего не изменяют в годовом доходе народа, а влияют лишь на его распределение.
Другие из писателей, оспаривавших учение А.Смита, стоят не на воззрении Сисмонди, что неограниченная конкуренция губит положение рабочего класса, а на меркантильно-покровительственной им теологизирующей
точке зрения. Из этих умеренных меркантилистов заметим: Ganilh'я (Theorie
de l'Economie Politique, 1816; De la Science des finances et du ministére... de
Villéle, 1825). Его Science des finances содержит в себе в обширном введении
некоторые общие идеи о финансах. Он заявляет, что финансовая наука мало
известна и еще менее понятна и что существует разногласие в том, каким
образом она должна решать свою задачу. «Финансовая наука, говорить он,
должна подниматься выше местных знаний, должна обнимать собою самые
обширные комбинации; должна направлять потребителей и средства таким
образом, чтобы они не вредили друг другу, а взаимно бы друг другу помогали, доставляя благоденствие народам и могущество правительствам; в этом
главная задача финансовой науки». «Везде, однако, финансовая наука на
практике приводится к познаниям министра, распоряжающегося финансами,
и, что странно, познания министра всегда равны мнению, которое имеют о
его власти». «Все великие министры руководились известными принципами,
так, Сюлли – любовью к порядку и экономии, Кольбер – созданием промыш77
ВВЕДЕНИЕ
ленности – умственной, мануфактурной и торговой, Тюрго – свободою труда; Неккер – публичностью финансовой отчетности; Питт – безграничным
расширением кредита. Вот истинные основания науки: они окружают ее
уроки авторитетами опытности и знания».
«Финансовая наука изучает средства дать податным лицам возможность
платить и требует от них только того, что она доставила им возможность
платить».
«Государственные расходы увеличивают внутреннюю цену продуктов,
не увеличивая (?) их продажной цены, и оказывают на них такое же влияние,
как обыкновенные издержки производства».
Далее из французских писателей назовем Gandillot («Essai sur la Science
des finances», 1840 г.). Его сочинение содержит в себе обзор всех главных
частей финансовой науки, но не в достаточно систематическом изложении.
Оно вышло в новой переделке в 1874 г. в 3 томах, под заглавием «Principes la
Science des finances».
Реакция против экономических идей 18-го столетия в Германии
Начало пересмотру экономических идей 18-го в. в Германии положил
Justus Möser (1720–94) – отец исторической школы права, как называет его
Рошер. Мёзер был величайший политикоэконом 18-го в. в Германии, но он
не писал больших сочинений по политической экономии; он фрагментист.
В финансовые вопросы он вдавался очень мало, может быть, потому, что в
его время ни теория, ни практика финансового дела не подвергались никаким
нововведениям в Германии и не давали ему повода к полемизированию. Его
предложение сделать винокурение регалией из финансовых и полицейских
целей имело и практическое применение в финансовой системе Фридриха II,
но вообще он не очень был склонен к регальной системе. Так, он признает
вред государственных лотерей, которых именно в его время было так много.
Но допускает их для того, чтобы при страсти человека к игре предупреждать
лотереею другие, худшие средства удовлетворения.
Время между концом 7-летней войны и началом Французской революции было в Германии временем эклектизма. В такие эпохи появляется мало
серьезных исследований, а только стараются сглаживать и примирять разные
противоречия уже существующих доктрин. До усвоения системы А.Смита
все немецкие экономисты представляли две главные группы – абсолютистской и либеральной фракций, из коих первая тяготеет в двум большим державам: Германии, особенно к Австрии, а вторая к средним и меньшим государствам Германии, особенно к ганзейским городам.
В Австрии больше двух поколений господствовал в политической экономии Sonnenfels (1733–1817), профессор Венского университета. Основной
78
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
характер учения Зонненфельса – смягченный абсолютизм. Экономические
его воззрения имели несомненное влияние на законодательство Пруссии
(Allgemeines Gesetzbuch, 1791) и Австрии (Allgemeines bürgerliches
Gesetzbuch, 1811 г.). Главное его сочинение – «Grundsätze der Polizei,
Handlung und Finanz», 1765 г. (3-й том этого сочинения и заключает в себе
финансовую науку). Не уступая Юсти в учености, Зонненфельс менее систематичен. Но зато он с большим глубокомыслием защищает либеральные и
правильные начала. Наука о государстве (Staatswissenschaft) у него есть учение о благополучии государства, причем она распадается на 4 части:
1) Staatsklugheit или Politik – учение о внешней безопасности.
2) Polizei – учение о внутренней безопасности.
3) Handlungswissenschaft – учение об умножении средств пропитания
(Nahrungswege).
4) Finanzwissenschaft – учение о государственных доходах.
Финансовая наука у Зонненфельса, как и у других писателей того времени, имеет более сходства с нынешней финансовой наукой, чем общие экономические основания. Он рассматривает ее как собрание правил, посредством которых государственные доходы собираются наиболее удобным образом.
О доменах изложение у него очень короткое. Он говорит что государство теряет на том, что они, т.е. домены, могли бы составить благополучие
многих семейств, которые могли бы быть на них поселены. В отношении
регалий учение Зонненфельса тоже очень близко к нынешнему. В учении о
налогах он очень хорошо уразумел исторический переход от натуральных
повинностей к денежным сборам и замечает, что в провинции плодородной,
но безденежной, взимание податей натурою очень может быть уместно. Ратует также против сословных изъятий в налогах. Трудно, говорит он, устранить изъятия договорные; но и тут новый государь может с таким же основанием отменить их, с каким его предшественники допустили их вопреки общему благу. Он допускает оставить свободным от налогов только необходимое содержание духовенства (portio canonica). Но такое же право он предоставляет и необходимой доле содержания каждого гражданина, portio sacra
человечества. Притом же, чтобы иметь возможность взимать налоги постоянно в одной и той же мере, следовало бы освободить от обложения все, что
нужно для продолжения промысла. Изъятие же необходимых средств Зонненфельс предлагает делать по классам: у поденщика при 100 гульденах дохода налог брать лишь с 10 гульденов; у помещика при 50000 гульденов дохода брать с 40000 г. Но вместе с тем он думает, что все налоги разрешаются
в налоги по потребление; что нельзя придумать никакого налога, который не
имел бы своим последствием вздорожание предметов потребления. Он очень
стоит за общие налоги на потребление как составляющие для помещика и
79
ВВЕДЕНИЕ
капиталиста единственное действительное обложение, так как, по его мнению, работникам, купцам и чиновникам они возвращаются в виде надбавки
цены за их услуги. О влиянии государственных долгов Зонненфельс не имеет
ясного понятия. Долги внутренние, по его мнению, – согласно с мнением
Мелона – суть лишь долги правой руки левой. Учение Зонненфельса до такой степени пришлось ко времени и месту, что две такие противоположные
личности, как Юнг Штиллинг – мистик и Пфейфер, оба одинаково были его
последователями. Jung (1748–1817) известен не только как мистик, но еще
более как экономист и камералист; он был профессором, между прочим,
в Гейдельберге. Он написал (1779–1788) 8 учебников: по сельскому хозяйству, фабричному делу, торговле, финансам, камеральному счетоводству, ветеринарии и проч. В 1788 году вышла его Staatspolizeiwissenschaft, в 1789 г. –
Lehrbuch der Finanzwissenschaft, в 1792 г. – «Grundlehre der Staatswirthschaft, etc.
В сочинении «Die Finanzwissenschaft» он ставит задачей правительства охранение и осчастливление подданных и государства. Науку финансовую он
разделяет на две части: 1) теорию, или финансовую систему, которая заключает в себе план исчисления сумм государственных потребностей и план к
наилучшему управлению финансовыми источниками; 2) практику, или исполнение, где говорится о способах покрытия потребностей обыкновенных и
чрезвычайных. Науку финансовую он определяет как научающую определять и собирать с наименьшими стеснениями частного благосостоянии суммы, необходимые для общего благосостояния государства, в обыкновенных
и чрезвычайных случаях. Совершеннейшим хозяйством (§ 118) финансовым
он считает то, где все государственные потребности покрывались бы доходами от государственных имуществ и регалий, без помощи налогов.
Pfeifer (1718–1787 гг.) – первый и обширнейший критик А.Смита в Германии. Автор многих замечательных сочинений (Lehrbegriff sämmtlicher
Oekonomischen und Kameralwissenschaften, IV т. 1773 г. – одно из лучших
сочинений своего времени; Natürliche... allgemeine Polizeiwissenschaft, II,
1779 г. и Grundriss der Finanzwissenschaft, 1781 г.). Пфейфер был истинный
представитель немецкого камерального образования. Он был эклектик и
практик. Он являлся противников физиократов (он даже написал книгу под
заглавием «Antiphysiokrat», 1780). С уважением относится к А. Смиту, но
недостаточно его понимает и говорит, что многое изложенное Смитом было
уже высказано Юсти, Дженовези и им самим. Вообще же считает учение
А. Смита утонченною системою физиократии и говорит, что его единственное различие от физиократов заключается в том, что он допускает налоги на
предметы роскоши и возлагает на всех обязанность участвовать в государственных расходах.
Struensee (1735–1804); прусский министр и ученый; имеет для Пруссии
такое же значение, как Зонненфельс для Австрии. (Его главное сочинение
80
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
«Abhandlungen über wichnige Gegenstände der Staatswissenschaft», 1800 г., 3 т.).
Он признает, что в государственном хозяйстве очень мало или даже совсем
нет общих и положительных правил. Он друг государственных займов, но
восстает против продажи домен, против бумажных денег и увеличения налогов в военное время; признает, что налоги при медленном повышении возбуждают производительность.
К группе этих выдающихся экономистов принадлежит также и Rössing
(1752–1805). Его главные сочинения: Lehrbuch der Polizeiwissenschaft, 1786; Die
Finanzwissenschaft nach ihren ersten Grundsätzen, 1789; Encyclopedie der
Kameralwissenschaften, 1792 г.).
Влияние учения А.Смита в Германии началось не вскоре по появлении
его сочинения, хотя оно было переведено на немецкий язык Johann'ом
Schiller'ом уже в 1776–1778 годах, а в 1794 году Garve и Dorrien'ом. Практика
вовсе его игнорировала: на Фридриха В. он никакого влияния не оказал, и
Фридрих даже не знал его; то же и в отношении Иосифа II можно сказать,
что Смит не имел никакого влияния на его экономическую политику. Влияние Смита началось в Германии с 1-го десятилетия текущего столетия. Прусские государственные люди, сгруппировавшиеся около тогдашнего министра
Штейна, были в экономических идеях уже последователями А.Смита, тогда
как писатели прошлого столетия почти совершенно его игнорировали. Зонненфельс даже в 7-м издании своей книги (1805 г.) не обращает почти никакого внимания на Смита. Даже цитаты его из Смита таковы, что можно
усомниться, читал ли он его. Первую обработку учения Смита дают Крауз и
Людер. Kraus (1753–1807), с 1781 года профессор Кенигсбергского университета, он читал не только о народном хозяйстве и о камеральном деле, но и
о греческих классиках, историю, математику, практическую философию и
энциклопедию наук. Политическую экономию наравне с государственным
правом и юриспруденцией он уравнивает с науками, покоящимися на твердом основании, незыблемых аксиомах, подобно математике и физике. Некоторые замечания о финансах находим у современника Spitter'a (1752–1810).
Он говорит, например, что одинаковый податной оклад, который был бы
годен для всех стран и всех форм правлений, столько же целителен, как универсальная медицина. Lueder (1760–1819) более известен как разрабатыватель статистики.
Философы XVIII в. тоже разрабатывали экономические и финансовые
идеи. Так, находим у Канта (1724–1804), между прочим, и мысли о финансах; он отвергает государственные имущества, указывая на возможность
опасности сосредоточения всех земель в руках правительства, что приведет
подданных в крепостное состояние; обложение налогами лишь в таком случае правомерно, когда народ облагает сам себя. Государственные займы позволительны только для целей народной экономии, каковы: улучшение до81
ВВЕДЕНИЕ
рог, заселение, запасы и проч., но не для целей внешней политики, потому
что поддерживаемые займами войны могут страшно усилиться (Metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre, 1838). Другой известный философ
Fichte (1762–1814) является другом физиократической поземельной подати.
Рошер называет его величайшим и благороднейшим представителем нового
социализма. Идеи этого рода особенно развиты в сочинении его Der
Geschlossne Handelsstaat, 1800 г.
Затем из немецких писателей для нас интересен Kröncke (1771–1843).
Он тоже последователь А.Смита; его главное сочинение: «Das Steuerwesen
nach seiner Natur und seinen Wirkungen, 1804 г.»; он очень любит подкреплять
изложение свое алгебраическими формулами. Налоги для него – страховая
премия. Он враг косвенных налогов. Современники Крёнке – Seeger, 1781 г.,
профессор Гейдельбергского университета, автор сочинения «Versuchh uber
das vorzüglichste Abgabensystem, 1811 г.», Lotz (1771–1838 гг.); главных сочинений его три: 1-е – Ueber den Begriffder Polizei etc, 2-е – Revision der
Grundbegriffe der Nationalwirthschaftslehre etc. и 3-е – Handbuch der Staatswirthschaftslehre, 1811 г.». В изложении о финансах он менее абстрактен, чем
в других своих сочинениях. В учении о переложении налогов он восстает
против Рикардо, Тюнена, Канара и Крёнке. Отвергает всякий налог, облагающий тяжелее прилежного, к облегчению ленивого, особенно подоходную
подать. Таможенные пошлины считает налогом, не соответствующим правильной системе налогов. Основание для существования налогов он видит
лишь в том, что и вне общественной жизни люди вынуждены были бы делать
почти такой же расход для обеспечения своих занятий и проч.
К направлению Крауза и других последователей Смита принадлежит
граф Julius von Soden (1754–1831), автор книг: Die National – Oeconomie,
philosophischer Versuch über die Quellen des Nationalreichthums etc. 1811, 9 т. и
Die Staats-Finanz-Wirthschaft, 1811. Изложение у него весьма абстрактное,
причем заметно большое старание о систематичности, хотя и не всегда удачное. К А. Смиту он относится очень холодно, хотя и хвалит его. Государство
он определяет как общество, соединившееся для удовлетворения цели человеческого бытия. Вследствие этого ради преуспеяния системы централизации он желает сильного ограничения провинциальных и общинных налогов.
В основание финансовой науки кладет строго логическое понятие производства и потребления государственных финансов: доходы «Staatsfinanzproduction», и расходы «Staatsfinanzconsumption». Финансы для него – органическое последствие государственной жизни. Взгляд на производительность потребления у него очень широк: производительно, по его мнению,
все, что доставляет удовольствие и благосостояние человеку. Таким образом,
в финансовом хозяйстве расходы на поощрение искусств, театров, наук –
производительны, если сообразны с силами государства. Он не противник
82
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
домен, вопреки большинству последователей Смита. Господствующие в
практике основы обложения формулирует не без горечи и решительно отвергает их. «Степень охраны, доставляемой государством, не должна быть основою для распределения налогов». «Оклады налогов, как и содержание служащих, должны быть нормируемы по ценам хлеба». Он не отвергает и натуральных повинностей. Его податное начало заключается в том, что не гражданин должен нести на себе расходы гражданского общества, которого он и
сам есть часть, а должно нести их народное имущество, способное к обложению. В замене всех прямых и косвенных налогов он рекомендует общий налог на потребление; каждый продукт должен быть обложен в известную долю своей стоимости, коль скоро он сделался пригоден для потребления.
Продукты, менее необходимые, должны быть обложены выше необходимых.
(В новейшее время Macculloch доказал, что обложение всех продуктов
без внимания к капиталам, потребным для их производства, должно вести к
величайшей неравномерности и в особенности обременить все ручные работы).
Фактически Соден оставляет существовать почти все нынешние прямые
налоги, в том числе налог на проценты с капитала. Вообще он очень стоит за
арендную систему взимания налогов, лишь бы были приняты меры против
слишком больших прибылей откупщиков. К займам он не расположен.
Позднее он рекомендовал погашение государственных долгов посредством
раскладки на частную собственность подданных (idealischer Tilgungsfond) –
как это рекомендовали для Англии Гётчинсон, Синклер, Рикардо и
Heathfield.
К числу замечательнейших экономистов начала нынешнего столетия
принадлежит Jakob (1759–1827). Он сначала был в Галле преподавателем
философских наук, потом в Харькове (1807) и в 1809 г. за свое сочинение о
русских бумажных деньгах назначен членом Петербургской законодательной
комиссии. Тут Якоб выработал проект уголовного уложения для России
(изд. 1818). С падением Сперанского прекратилась и практическая деятельность Якоба; в 1816 г. он возвратился в Галле, где и умер профессором университета в 1827 г. Его «Staatsfinanzwissenschaft» (1821, 1837) – хорошая
книга, но страдает многословием. Лучшие его экономические сочинения написаны в среднем периоде его жизни (Die Crundsätze der Nationaloeconomie,
1805 и 1825; Die Grundsätze der Polizeigesetzgebung und Polizeianstalten, 1809 г.,
сочинение о русских бумажных деньгах 1811 г. и о работе крепостных и свободных крестьян 1814 г.). Он последователь и толкователь Смита. Он дает
отчасти очень хорошие советы для ослабления бумажно-денежных кризисов.
В «Finanzwissenschaft» он высказывается, между прочим, за чеканку монеты
частными лицами, за отдачу почты в аренду, за поручение казенного лесного
хозяйства частным лицам и восстает также против горной регалии. В нача83
ВВЕДЕНИЕ
ле XIX в. следует отметить в Германии и некоторых практических государственных финансовых деятелей. Таков был известный прусский министр
Karl vom Stein (1757–1831), один из величайших экономистов-практиков.
Народное хозяйство и финансы были его главным предметом, которому он
посвятил лучшие свои годы. В своем организационном плане прусского
управления (1807 года) он поставил министра внутренних дел и финансов в
звание первого министра, и это министерство оставил за собою. Замечательны его мысли и меры относительно бумажных денег в Пруссии. В финансовом деле ему принадлежит идея введения единства кассы в Пруссии по образцу Франции. Он отдавал предпочтение принципу самоуправления даже и
в податном деле. В 1810 г. он рекомендовал учреждение подоходного налога
для привлечения и привилегированных классов к отбыванию государственных повинностей. В последние годы жизни Stein особенно занимался вопросом о поземельном кадастре. Ему же принадлежит идея введения в Пруссии
правильного ежегодного голосования бюджета.
Hoffmann (1765–1845) – другой из замечательных представителей прусского чиновничества. Сначала он был профессором, потом директором статистического бюро; служил и в Министерстве иностранных дел. Все его сочинения отличаются образцовой ясностью изложения, которая, однако, затемняется отсутствием всяких подразделений на главы, отделы и т.д. Большая часть его сочинений написана уже в старости, в 70-х годах жизни. Важнейшие его сочинения: Lehre vom Gelde, 1841 г., «Lehre vom den Steuren»,
1840 г.
Его финансовая теория в своих хороших и дурных сторонах есть изображение современной ему прусской финансовой практики. Домены отчуждать он допускает, но лишь за полный эквивалент. Регалии государство
должно отменить немедленно, как скоро обнаружился их вред для народного
хозяйства. Очень восстает против обложения по доходу (Einkommen), причем отвергает подоходный налог даже и в качестве дополнительного. Неблагоприятно отзывается он также и о поземельном налоге; желает его выкупа
как реальной повинности и т.д.
Далее замечательную страницу в истории финансовой науки в Германии составляет:
Karl August von Malchus (1770–1840). Главные его сочинения:
«Politik der inneren Staatsverwaltung», III, 1823 г.; Die Statistik u. Staatenkunde», 1826 г.; «Handbuch der Finanzwissenschaft u. Finanzverwaltung», II,
1830 г. Сочинения его имеют практическое значение; его «Politik» главным
образом представляет описание устройства управления в европейских государствах. «Handbuch der Finanzwissenschaft» отличается от сочинения Якоба и
других практическим направлением. Как на нововведение он особенно указывает в своей книге на учение о финансовом управлении, которое он имел
84
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
возможность хорошо обработать, имея за собой долголетний опыт. Рошер
упрекает его в недостатке систематичности (что не совсем правильно) и за
мысль, что употребление государственных доходов не должно входить в
предмет финансовой науки (но это верно); что он слишком односторонне
держится принципов близко ему известной финансовой практики, именно
французской. Наконец Рошер находит у него воззрения старого меркантилизма. Несмотря на такой неблагоприятный отзыв Рошера, учебник Мальхуса составляет такое руководство, которое и теперь еще можно читать с пользою, а не ради только любопытства.
Наиболее последователен в реакции против Смита был Haller (1768–
1854). («Über Domainen u. Regalien», 1807; «Restauration der Staatswissenschaft», 1816. Он – решительный поклонник средневековых идей. В
финансовом хозяйстве рекомендует, главным образом, хорошую экономию;
о бюджетах рассуждает так, что они только содействуют возрастанию
дефицитов, налогов и долгов: ибо обыкновенно сперва думают о расходах,
потом о средствах покрытия, в сомнительных случаях сумму ставят повыше,
и всякое управление непременно старается израсходовать свой кредит, так
что ничего не остается на издержки непредвиденные. Он, конечно, стоит за
домены и регалии, видя в доменах основание силы государей. Особенно
одобряет он регализирование соли и табака. Против налогов он восстает потому, что вообще, по его мнению, хозяин должен кормить своих слуг, а не
наоборот, но в чрезвычайных случаях они должны ему помогать; он более
склонен к косвенным налогам, нежели к прямым; высказывается против государственных долгов: «не прилично государству быть должником своих
подданных».
Из писателей оппозиционно-либерального направления, вызванного реакцией, последовавшей в жизни Германии по низложении Наполеона, замечателен Karl von Rotteck (1775–1840), профессор в Freiburg (Lehrbuch des
Vernunftrechts u. der Saatswissenschaften, IV, 1829–1835. «Staatslexicon»
(Rotteck und Welcker; в 1866 г. вышло уже 3-е издание).
Роттек старается ограничить притязания политической экономии до того, что отвергает существование народного хозяйства, признавая только государственное (финансовое) и частное. Но зато он выдвигает вперед юридическую сторону хозяйства не в смысле временного, исторического, действующего права, а в смысле вечного разумного права. Особенное значение
следует признать за его теорией налогов, он развивает юридические основы
обложения; решительно отвергает правило, что каждый подданный должен
платить налоги соразмерно своему имуществу и доходу: «платежная способность вовсе не то же самое, что платежная обязанность». «Правильнее было
бы, чтобы каждый подданный платил налоги пропорционально своему участию в благодеяниях государственного союза. Не только имущество наше,
85
ВВЕДЕНИЕ
но и личность наша как бы застрахованы государством». Освобождение от
налогов необходимых средств существования Роттек находит неосновательным и полагает, что было бы лучше, если бы лицу, которое стеснено будет
налогами в своих средствах, давалась от государства милостыня. Он поэтому
не против поголовных налогов, если рядом с ними существует хорошо устроенная имущественная подать. Военную службу он рассматривает тоже как
налог. Он очень против косвенных налогов, даже питейных, так как «косвенные налоги выражают собою странное притязание правительства запрещать
известные, совершенно законные деяния и даже необходимые жизненные
отправления, т.е. ставит для оных условия, для людей бедных иногда равняющиеся запрещению потреблять, а для всех вообще составляющие совершенно неосновательное вмешательство и стеснение их продовольствия или
наслаждений, тогда как все это – принадлежность личной свободы».
В учении о государственных долгах Роттека занимает не столько их
экономическая сторона, сколько вопрос, до какой степени государство вправе прозакладывать своим кредиторам своих подданных. «Люди не затем вошли в государство, чтобы предоставить в его распоряжение всю свою собственность и производительную силу, но обещали давать только часть их для
обеспечения остального имущества. Земли и вещи, существующие в настоящее время, можно считать заложенными кредиторам государства; но личность будущих поколений должна быть свободна. Мысль эту Роттек проводит для того, чтобы внушить каждому поколению погашать сделанные им
долги. «Понятие о вечном долге противоречит всякому разумному государственному праву».
Behr (1775–1831), профессор в Вюрцбурге, поклонник либерализма. Его
финансовая система изложена в «Lehre von der Wirthschaft des Staates», 1822 г.
Некоторые части его учения не представляют крайностей, но в других он
проводит совершенно оригинальные взгляды. Так, он хочет «установить
единственный возможный масштаб для раскладки податей», которого если
не будет держаться практика, то нельзя уже будет пенять, если люди, устав
от невыносимой тяжести, возьмутся за самооборону. Свобода сношений –
первое условие процветания страны, поэтому косвенные налоги он решительно отвергает. Государственному хозяйству довольно оставить одну только финансовую область, но не должно давать никакого влияния на частное
хозяйство. Всякая податная обязанность основывается только на пользовании государственною защитою. Поэтому налоги должны быть распределены
по чистому доходу имущества; должны быть облагаемы и не приносящие
дохода дорогие предметы обихода, как драгоценные камни, художественные
коллекции, наличные запасы денег и пр. по среднему проценту на капитал.
Государственные займы позволительны только тогда, когда чрезвычайная потребность превышает определенную законом высшую степень повы86
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
шения подоходной подати. К бумажным же деньгам прибегать можно только
в самой крайней нужде, когда испытаны все ближайшие средства, как продажа государственных имуществ, займы внешние, принудительные займы.
Военную повинность Behr рассматривает тоже как налог и желает, чтобы она
распределялась также по доходу.
Pölitz (1772–1838) – тоже представитель тогдашнего либерализма, был
профессором в Дрездене, Виттенберге и Лейпциге. Автор множества посредственных сочинений (184, из коих только 17 по государственным наукам).
Главное его экономическое сочинение: Die Staatswissenshaften im Lichte
unserer Zeit, V, 1823. Почти все существенные вопросы рассматривает очень
коротко.
Большая часть экономической и финансовой литературы Германии стоит на основах Адама Смита. Но литературные опыты немецких почитателей
его не все были удачны. Таким непроизводительным почитателем Смита
Рошер считает Karl'a Murhard'a (1781–1863 гг.), (Ideen über wichtige
Gegenstände der Nationalöconomie», 1808, «Theorie des Geldes und der Münze»,
1817, «Teorie u. Politik des Handels, 1831 г., «Teorie u. Politik der Besteuerung,
1834 г.). Большая часть его сочинений состоит из выдержек из других писателей, преимущественно немецких. Особенно Murhard чтит Содена. Все
направление его сочинений основывается на мысли, что в настоящее время
каждый гражданин заботится только о себе, заботу же об отечестве взяло на
себя правительство, за что народ и платит налоги. Мало по малу следует
прийти к подоходному налогу в смысле единого, но при этом он желает вычета из дохода средств содержания, смотря по общественному положению
семейств.
Karl Heinrich Rau (1792–1879 гг.) стоит далеко выше большинства своих
предшественников и современников. Он родился в Эрлангеме; с 1818 г. состоял там профессором, в 1822 г. перешел в Гейдельберг, где и профессорствовал до кончины. Рау положил начало энциклопедическо-практическому своду всего, прежде сделанного в литературе политической экономии. Из сочинений его упомянем: «Primae lineae historiae politices», 1816, «Ansichten der
Volkswirthschaft», 1822, «Grundriss der Kameralwissenschaft», 1823, «Über die
Kameralwissenschaft», 1825; Lehrbuch der Politischen Öconomie, 1826, 3 части:
1) «Grundsätze der Volkswirthschaftslehre», 2) «Grundsätze der Volkswirthschaftspolitik; 3) «Grundsätze der Finanzwiissenschaft). Учебники Рау вышли многими
изданиями; после его смерти новое переработанное издание их предпринял
Adolph Wagner в сотрудничестве с Nasse. Ими изданы: 7-е издание учебника
политической экономии (1879 г.), 6-е (1871–1872) и 7-е (1877–1880) издание
учебника финансовой науки, сильно переделанное. Русский перевод с 5-го
издания (в 1867–1868) издан: 1-й т. – Корсаком, 2-й т. – Лебедевым. Рау был
также издателем Arhiv'a der Politischen Oeconomie, 1834–1852 гг. Рау отлича87
ВВЕДЕНИЕ
ется особенной точностью в изложении материала и указании подробностей.
Ставя какой-нибудь вопрос, он большею частью излагает его по пунктам, по
которым и можно ориентироваться. Особенно его сильные и слабые стороны
отразились на его Finanzwissenschaft. У него нет строгой дедукции из общих
положений, так что отдельные положения у него получаются как будто случайно. Он старался самым добросовестным образом собрать в своей книге
все по возможности указания – исторические, библиографические и из действующего законодательства разных стран. Так что не только как хорошее,
не затемненное излишним многословием, руководство, но и как свод литературных, статистических и практических данных учебник Рау необходим всякому, занимающемуся экономической и финансовой науками. Штейн хотя и
упрекает его в недостаточно научном изложении, но по основательности работы признает его «Finanzwissenschaft» сокровищем немецкой литературы.
В новом издании, переделанном и дополненном трудами А.Вагнера и Нассе,
книга Рау получила и более научное изложение. Содержание книги в издании самого Рау следующее: во введении он дает краткий обзор предмета финансовой науки и общие соображения о ней совместно с историей ее развития и литературой. Затем в 1-м томе рассматриваются государственные расходы, потом доходы и именно тот отдел их, который мы называем теперь
механическими доходами, т.е. доходы от государственных имуществ, регалий и пошлин. В конце первого тома содержатся общая теория и общие
принципы устройства налогов. Во 2-м томе помещены отдельные виды налогов – сперва прямые налоги (оценочные подати), потом налоги с потребления. В 3-й книге II тома рассматривается вопрос об отношении доходов государства к его расходам, т.е. учение о бюджете, очень коротко. Далее идет
изложение о государственном кредите; заключается же книга кратким, но
очень хорошим очерком устройства финансового управления, порядка составления бюджета и кассового устройства. Hermann (1795–1868) известен
как автор книги Staatswirthschaftliche Untersuchungen, 1832 г. (2-е изд. 1870).
Для финансовой науки имеет значение его учение о составе и свойствах доходов. Для характеристики его учения о налогах заметим, что у него обложение есть экспроприация с полным вознаграждением. Вопрос о прогрессивном налоге он решает тем, что из всякого личного дохода должна быть оставлена свободная от налога доля, равная содержанию простого работника, а
все остальное должно быть обложено пропорционально.
Johann v. Thünen (1783–1850), сельский хозяин и экономист («Der
isolirte Staat», 1826 г.; русск. перевод Волкова, 1857 г.); для финансовой науки имеет значение его учение о ренте, относительно которой он приходит к
взгляду, однородному с Рикардо, но более широкому. У Рикардо необходимым условием существования ренты является различие в плодородии земель;
у Тюнена главное дело – различие их положения как по отношению к рынку,
88
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
так и к хозяйственному центру. Он же впервые подробно развил вопрос о
влиянии различных систем обработки на ренту. Очень точно различает он
для поземельного налога 3 составные части дохода от земель под общим
именем Landrente: долю, происходящую от увеличения цены хлеба (эта может быть и совсем конфискована), долю, происходящую от более интенсивного возделывания (может быть подчинена, как и всякий другой доход, налогу), долю, происходящую вследствие улучшений (эта скорее заслуживает
сама премии, чем быть облагаемой).
Baumstark – имеет значение в учении о государственном кредите
(Staatswirthschaftliche Versuche über Staatscredit, Staatsschulden и Staatspapiere,
1833).
Weishaupt (1748–1830) («Über die Staatsausgaben u. Auflagen», 1817)
не лишен оригинальности в своих финансовых воззрениях; так, например, он
объясняет могущество Англии величиною ее налогов, долгов и расходов!
Утверждает, что то, что государство издерживает у себя дома, никак нельзя
считать расходом, так как эта мнимая потеря приводит значительную часть
его подданных в состояние платить налоги.
Harl (профессор в Эрлангене, учитель Рау), «Das Finanzideal u die
Methodeseiner Realisation», 1810; «Handbuch der Steuerregulirung», 1814;
«Vollstandiges Handbuch der Staatswirthschhafts und Finanzwissenschaft»,
1811 г. Эти сочинения ничего особенного в себе не заключают, но последнее
дает довольно много исторических сведений.
Эпоха подготовки исторического метода в политической экономии.
Hegewisch «Historischer Versuch über die römischen Finanzen», 1804.
Hunger, сочинение по истории саксонских финансов, 1782.
Lang «Historische Entwicklung der deutschen Steuerverfassungen», 1793;
очень хорошее исследование.
Hüllmann «Die deutsche Finanzgeschichte des Mittelalfers», 1805; «Die
Geschichte des Ursprungs der Regalien; Geschichte der Domänenbenutzung»,
1807, «Die Urspriinge der Besteuerung», 1818; «Die Staatswissenschaftliche und
geschichtlich Nebenstuden», 1843 и пр.
Raumer – известный историк, в своих исторических исследованиях особенно обращает внимание на вопросы о налогах, о регалиях, о государственном управлении и проч.
Bökh «Staatshaushaltung der Athener», 1817 (2-е изд. 1851). Русский перевод в извлечении профессора Осокина, 1855 г.
Hegel (1770–1831) – известный философ исторического направления
(historisirender Philosoph). В финансовом отношении интересно его мнение о
праве голосования налогов; по его мнению, «финансовый закон уже потому
не закон, что дается только на один год. Это просто дело администрации.
Притом излишне говорить о голосовании бюджета, когда действительно
89
ВВЕДЕНИЕ
спорным пунктом является лишь незначительная часть целого. Принуждать
же к чему-нибудь правительство отказом в необходимом бюджете – все
равно что правительство стало бы грозить приостановить деятельность судебных учреждений, чтобы посредством угрозы возвращения к состоянию
разбоя что-нибудь выжать у народа».
Karl Salomon Zacharix (1769–1843) – профессор в Vittenbergе, с 1817-го в
Heidelberg'e. Он, собственно, юрист, но и хороший экономист. Его «40 Büher
vom Staate» (1820, 2-е издание 1839 – VII томов) – весьма умная и богатая
знанием энциклопедия государственных наук. Приравнивается некоторыми
учеными к «Духу Законов» Монтескье и к «Космосу» Гумбольда. Экономические его идеи в основе все смитовские. Особенно замечательно его понятие о государственных долгах. Учение Pinto, что обязательства государственного долга суть вновь созданные капиталы, он не принял ни в сочинении
«Ueber Staatsschuldenwesen der Staaten des heutigen Europas», ни в своей
«Staatswirthschaftslehre» (40 Büher, том VII). Для него государственные займы, даже и внешние, – просто налоги. Государство тут не входит в договорные отношения, так как в этом своем звании оно не может обязываться юридически. Обязанность поступать с кредиторами так, чтобы не нарушать их
частного права собственности, есть более политическая, чем юридическая.
Поэтому государство совершенно вправе уменьшать и даже совсем кассировать свои долги, если не может исполнить иначе свою еще более высокую
обязанность – покрывать текущие нужды. Вообще Цахариэ большой поклонник государственных займов. Курс их, по его мнению, есть вернейший
масштаб для суждения о положении и духе правительства; он не только не
стоит за определение maximum'а возможного задолжания, но утверждает, что
крупный государственный долг развивает господство общественного мнения
и международную торговую свободу; что государственные займы суть самая
совершенная форма государственных доходов, собираемая с наименьшими
расходами, тяжесть которой постепенно уменьшается, с увеличением населения и народного богатства и с понижением цены денег. Мало того, даже
государственное банкротство он не считает слишком опасным, высказывая
при этом такую мысль, что если его совершают в отношении иностранных
кредиторов, то это чистый даже выигрыш для нации (!?); для местных же
кредиторов удар можно смягчить учреждением налога в пользу бедных!
Взгляд, лишенный и нравственного и экономического основания.
Sсhon (1802–1839) – Grundsätze der Finanz, kritische Entwicklung, 1832;
Neue Untersuchungen der Nationalöconomie u. der natiirlichen Volkswirhschaftsordnung, 1835. Эти книги, особенно последняя, составлены по хорошему
плану и хорошо изложены. Но изложение слишком афористично.
Fr. Nebenius (1784–1857). В 1811 г. участвовал в реформе налогов в Бадене вместе с Бёком. В финансовой науке великую его заслугу составляет его
90
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
сочинение о государственном кредите, может быть, вообще лучшая монография об этом предмете.
В 1-м издании (1820) этой книги преобладают исторические и статистические подробности ближайшего прошедшего времени над теорией. Напротив, 2-е изд. (1829) предоставляет эти подробности второму тому, однако
ненаписанному. Тут преобладают теоретические соображения, хотя иногда
довольно абстрактно выраженные. Влияние английской экономической школы сильно заметно.
Сам глава современной исторической школы в политической экономии,
Рошер не издал своего курса финансовой науки (хотя и читает его в университете). О воззрениях его, однако, можно судить по его Grundriss der
Vorlesungen über die Staatwirthschaft nach geschichtlicher Methode, 1843. Очерк
этот представляет род конспекта, заключающего в себе 3 части: 1) общую
часть политической экономии; 2) специальную и 3) финансовое хозяйство.
В этой последней части, после общих понятий о государстве рассматриваются государственные доходы обыкновенные (домены, регалии, налоги) и чрезвычайные (государственный кредит). Потом – государственные расходы и
счетная часть.
Современное направление
в финансовой науке и финансовой литературе
Немецкая литература
Как сама финансовая наука обязана твердой своей постановкой Германии, так и новейшее более широкое понятие о ее предмете создалось здесь
же. Финансовая наука перестает быть учением о финансовом хозяйстве государства в тесном смысле; она превращается в учение о финансовом хозяйстве всех принудительных союзов в государстве, т.е. как самого государства,
так и общин, земств, округов, провинций и проч. Если новейшая литература
еще не вполне удовлетворила этому требованию, то причина этого лежит
не в сомнении относительно его правильности, а во внешних обстоятельствах – именно в недостатке предварительных работ о финансах организмов
самоуправления. Потому более обширное изложение этой части в курсах
финансовой науки есть лишь вопрос времени. Итак финансовая наука получает более обширную программу, чем прежняя. Этому содействуют и новейшие работы по политической экономии, развивающей теперь учение об
общественном строе экономических союзов, вопрос весьма важный, который
очень хорошо обработан у Шеффле (Gesellschaftliche System der mtnschlichen
Wirthschaft, 1873) и у А. Вагнера (в его переработке общего курса политической экономии Рау под заглавием: Grundlegung der Nationaöconomie). С другой стороны, новейшая государственная наука, особенно учение о внутрен91
ВВЕДЕНИЕ
нем управлении в связи с учением о самоуправлении в трудах Гнейста об
Англии и Л. Штейна в его «System der Verwaltungslehre» много содействовали дальнейшему развитию финансовой науки в Германии. Эта новая фаза
развития финансовой науки – необходимое последствие перемены в воззрениях современной государственной науки вследствие новых явлений общественной жизни. Кантовское воззрение на государство как на охранительное
учреждение, заменилось воззрением органическим и историческим. Государство не считают уже договорным учреждением или необходимым злом, а
признают необходимым условием и высшею формой человеческой общественности, в которой одной только человечество может достигнуть своего
высшего и всестороннего развития, продуктом истории, который теория не
вправе игнорировать, если она только желает не покоиться на метафизической почве, в пользоваться строго научным индуктивным методом. Содержание понятия о государстве пополнено: вместо приписывавшейся ему прежде единственной цели правовой, ему приданы и цели культурные, цели народного благосостояния в самом широком смысле этих понятий. Финансовая
наука, стоя на экономических воззрениях на государство, рассматривает его
как высшую форму принудительных хозяйственных союзов в тесной связи с
прочими формами подобных союзов, – союзов местного самоуправления.
Доходы и расходы государства рассматриваются как органическая часть в
процессе производства и распределения экономических благ. Они являются
средством для превращения вещественных благ в невещественные. Далее,
современная политическая экономия не только признает органическую связь,
взаимную зависимость и взаимное пополнение между системами хозяйства
общественного (государственного) и частного, но она все более и более отступает от оптимистического смитовского воззрения на свободное соперничество в промышленности; она сознает неудобные стороны свободного соперничества для общественного блага, сознает и влияние, которое государство может иметь прямо или косвенно на распределение народного дохода
между разными классами общества, самым способом употребления своих
доходов, способом обложения и системою государственного кредита. А отсюда, говорит Вагнер, являются для финансовой политики требования:
а) «чтобы система государственных расходов, налогов и кредита была
организована так, чтобы ею устранялось экономическое и социальное зло;
в) чтобы расширением финансовых потребностей и государственной деятельности устранялись даже и такие неудобства, которые не зависят от государственной деятельности и системы государственных доходов. Следовательно, от финансовой политики требуется социальная податная политика
для содействия иному распределению народного дохода, чем то, которое
делается под влиянием свободной конкуренции. Таким образом, влияние
социального вопроса проникает и в финансовую науку, и в ней обнаружива92
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
ется тот же кризис, так что цель современной финансовой науки, по мнению
А. Вагнера, определилась так: «Финансовая наука должна отвечать современному органическому воззрению на государство, однородным задачам
государственного управления и самоуправления и, рядом с фискальной точкой зрения в податном деле, – воззрению социально-политическому». Впрочем, общего соглашения относительно этой цели еще нет. Стремление излагать финансовую науку согласно с новыми воззрениями на государство и на
самоуправление, правда, уже осуществилось, например, в учебниках Л. Штейна и А. Вагнера; но вторая часть задачи финансовой науки, социальнополитическая, мало еще разработана. Вагнер в своей «Volkswirthschaftslehre»
делает попытку выяснить ее в общем теоретическом смысле, а в финансовотехническом отношении – в новейшем издании своего учебника финансовой
науки. Заметим, однако, что финансовая наука имеет свою самостоятельную
задачу: она должна дать государству правильную систему доходов и вообще
финансового хозяйства – задача весьма обширная и серьезная. Если мы наряду с нею поставим еще достижение социально-политических целей, то
выйдет, пожалуй, что мы упустим из виду основную цель финансовой науки.
Что касается до учебника Вагнера – Finanzwissenschaft, то он значительно
изменяет, в особенности во 2-м своем издании, книгу Рау. Начинает он изложением общих понятий о государстве и финансовом хозяйстве, делает характеристику финансового хозяйства; далее идет общее понятие о финансовой науке и ее месте среди других юридическо-политических наук и обзоре
ее литературы. Затем в 1-й книге говорится об устройстве финансового хозяйства и о потребности в финансах: о задаче финансового хозяйства и определении размеров государственных потребностей; о финансовом хозяйстве
государства и самоуправляющихся организмов, входящих в его состав. Далее, об условиях равновесия между потребностями и средствами их покрытия, о выборе этих средств, смотря по роду нужд. Затем – отдел о государственных потребностях, виды потребностей и способы их удовлетворения.
После этого рассматриваются обыкновенные доходы финансового хозяйства,
источники доходов и главные их подразделения: общий обзор частнохозяйственных доходов государства, государственно-хозяйственных или налогов и
в особенности пошлин и, наконец, общий обзор собственно налогов. Заканчивается этот отдел выяснением отношений главных видов обыкновенных
доходов между собою. Это 1-я глава II книги. 2-я глава II книги содержит в
себе изложение способов получения доходов, в частности: от государственных имуществ разного рода, регалий и предприятий казны. III книга (т. 2-й)
содержит в себе учение о пошлинах и общую часть о налогах; III том (еще не
вышел) – особенная часть учениея о налогах и учение о кредите. В переделке
Вагнера учебник Рау получил совершенно новый, современный вид. Если
его можно в чем упрекнуть, то в излишней полноте некоторых отделов, вы93
ВВЕДЕНИЕ
ходящих за пределы финансовой науки, как, например, его обзор железнодорожного дела.
Предшественником Вагнера в его финансовой теории был «Dietzel».
Вагнер старается очистить учение Дитцеля от крайностей. Воззрение Дитцеля на государство таково, что оно есть большой капитал народа и что расходы на его содержание и улучшение имеют подобие расходов частного хозяйства на сохранение и умножение постоянного капитала (System der Staatsanleihen, 1856). Учебник Рау–Вагнера занял теперь в финансовой литературе
такое же высокое место, как учебник Л.Штейна. У Штейна, впрочем, лучше
выдержаны все части изложения. Он чисто философский ум, большой любитель систематики и диалектики, чем проникнуты все его работы. Важнейшие
из них для нас следующие: System der Staatswissenschaft, 2 т., 1856 г.;
Lehrbuch der Volkswirthschaft, 1858 г.; Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 1860,
2-е изд. – 1871; 3-е – 1875; 4-е – 1878 г.; System der Verwaltungslehre –
1865 года.; Lehrbuch der Ocrwaltungslchre – 1870 г.
Во всех его сочинениях ценную сторону составляют широкие исторические обзоры и сопоставления. Каждое новое издание его учебника финансовой науки есть действительно издание улучшенное и пополненное. Штейн не
стоит с упорством на раз принятых идеях, как скоро он убеждается в их
неудовлетворительности, он не стесняется от них отказаться. Все новые издания его книги отражают в себе ход его собственного развития. В последнем издании учебника финансовой науки он прежде всего старается установить положение государственного хозяйства в системе управления; отношение финансовой науки к учению о хозяйстве государства, затем принципы
этого хозяйства и значение самоуправляющихся организмов в общественном
хозяйстве, потом следует самое учение о хозяйстве государства: в 1-й книге
трактуется о бюджете, его форме, устройстве, голосовании, исполнении и
проч. Тут же говорится об устройстве кассовой части государственного счетоводства; обсуждается значение и устройство государственного контроля и,
наконец, хозяйство местного самоуправления. Во второй книге излагается учение о государственном хозяйстве; учение о государственных расходах.
3-я книга излагает учение о финансовом строе и финансовом законодательстве; о финансовой власти, об основах финансового административного права; 2-й отдел ее – заключает в себе систему государственных доходов: 1) хозяйственные доходы: государственное имущество, промышленные предприятия государства, пошлины, регалии; 2) налоги: общие их принципы и история, теория, подати местных союзов и проч. II том учебника излагает учение
о прямых налогах: общий обзор, затем, в частности, обложение капитала,
земли, строений; обложение личного капитала и промышленного; косвенные
налоги: общие соображения о них; налоги с потребления необходимых предметов; налоги на предметы роскоши и, наконец, таможенные пошлины.
94
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Далее следует подоходный налог, который Штейн ставит не в ряду прямых
налогов, а как высшую заключительную форму всех налогов. В заключение
рассматривается государственный кредит в разных его формах. Все изложение сопровождается историческими очерками и сравнениями законодательств.
Из других деятелей финансовой науки нового времени заслуживают
внимания:
K.Umpfenbach, профессор в Гиссене. Umpfenbach замечателен искусным группированием материала и определенностью объяснений. В своем
Lehrbuch der Finanzwissenschaft (1859 и 1860) он стоит на такой точке зрения:
изобразить финансовое хозяйство в том виде, как оно должно быть в развитом правомерном государстве. Он делает даже предложение заменить термин «финансовая наука» термином «общего финансового права».
E.Pfeiffer. Die Staatseinnahmen, Geschichte, Kritik u. Statistik derselben,
1866 г., 2 т. Хорошая книга, изложенная по лучшим современным руководствам, с указанием литературы, с историческими и статистическими данными.
Bergius, Grundzätze der Finanzwissenschaft, 1865 г. (2-е изд. – 1871); теорию большею частью берет у Милля и иллюстрирует ее прусской государственной практикой.
Huhn, Finanzwissenschaft, 1865 г., представляет опыт популярного изложения финансовой науки.
During, «Cursus der National u. Socialocönomie... u. Hauptpunkte der
Finanzpolitik», 1873, хорошее сочинение, как и все произведения этого даровитого профессора.
Frobel, Die Staatswirthschaft, 1876 г., содержит в себе и общие начала
финансового хозяйства.
Краткие обзоры финансовой науки в виде конспектов дают:
а) Parth – ABC der Finanzwissenschaft. 1874
b) Bischof Cathechechismus der Finanzwissenschaft 1870 г., 3-е изд. – 1881.
Schmidt, Repetitorium des System's des allgemeinen Finanzrechts 1880.
Укажем еще несколько писателей, оказавших несомненные услуги финансовой науке. Люди эти имели и практическую деятельность как состоявшие на государственной службе. Сюда принадлежат:
Karl v. Hock († 1876) – австриец, автор замечательных трудов: Die
Finanzverwaltung Frankreichs 1857; Die Finanzen u. die Finanzgeschichte der
Vereinigten Staaten von Nord-America 1867; Die öffentlichen Abgaben u.
Schulden; 1863 (русский перевод Бунге). Это последнее сочинение дает почти
полное изложение финансовой науки для высококультивированного государства. Изложение хорошее, но общие теоретические вопросы обработаны
слишком отвлеченно.
95
ВВЕДЕНИЕ
Scäftle – профессор в Tubingen'e и Вене; в 1870-х гг. – министр финансов в Австрии. Один из замечательнейших современных немецких экономистов. Это сочинения:
«Das gesellschaftliche System der menchlichen Wirthschaft», 2 тома,
1873 г.; это 3-е издание его учебника политической экономии. (Во 2-м томе,
между прочим, излагаются общие начала финансов и государственных доходов.
В 1-м томе содержится политико-экономический анализ государства.) 2-е его
сочинение: «Bau und Leben des Socialen Körpers, 1875–1878 г.»; 3-е сочинение: «Die Grundsätze der Steuerpolitik». 1880 г.
Hock и Schaffle принадлежат уже к эпохе новейшего развития политической экономии и финансовой науки в Германии.
Французская финансовая литература
Новейшая французская финансовая литература идет своим путем, мало
заимствуя у других. Уже выше было упомянуто сочинение Garnier: «Traité
des finances», 3-е издание, 1872 г. Это хороший начальный учебник финансовой науки с некоторыми заимствованиями и из немецкой литературы. Далее
заслуживает внимания: «Esquirou de Parieu»: Traité des impôts», 1-е изд. –
1862 г., 2-е – 1867 г. В изложении его, как и у Гарнье, тоже замечаются коекакие заимствования из немецкой литературы; к достоинству этого сочинения нужно отнести то, что в нем много исторических и статистических данных, в частности, оно содержит в себе изложение разных законодательств о
налогах и в обширном виде французского законодательства. Понятие налога
у автора расширяется дальше общепринятого: так, почтовые и телеграфные
доходы государства он рассматривает тоже как налоги на подданных. Занимаясь исключительно налогами, он, разумеется, не касается других предметов, принадлежащих к области финансовой науки, как не делает этого и Гарнье, хотя по названию книги «Трактат о финансах» мы бы могли от него требовать изложения полного курса финансовой науки. У Гарнье содержание
книги тоже посвящено, главным образом, учению о налогах; хотя он и рассматривает также государственный кредит и бюджетное дело, но весьма
кратко. С гораздо большею обстоятельностью составлена книга P.Leroy
Beaulieu: «Traité de la science des finances», 2 тома, 1-е издание – 1877 года,
2-е издание – 1879 года. До этой книги во французской литературе, можно
сказать, не было сочинения, обнимающего собою совокупность всех тех
предметов, которые составляют содержание финансовой науки. Это сочинение есть собственно курс финансовой науки и финансового права, читанный
в парижской «Ecole libre des sciences morales ét politiques», и является плодом
теоретической и практической разработки финансовых вопросов, которые
автору приходилось разрабатывать в качестве преподавателя и публициста.
Леруа-Больё дает образчик разработки вопросов финансовой науки, близкий
96
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
к немецкой школе, хотя и не в полне. Так, он признает неподлежащими рассмотрению в финансовой науке вопросы о существе государства, о его обязанностях и вытекающих отсюда предметах расхода, тогда как эти рассуждения занимают довольно много места в немецких учебниках, в особенности
последнего времени. «Нам нет надобности знать, – говорит он, – при изложении финансовой науки, в чем состоят потребности государства и каковы
они должны быть. Настоящая задача финансовой науки заключается в указании, каким образом государство может достать нужные ему средства, щадя
частные интересы и не нарушая справедливости?» Он опускает также изложение устройства финансового управления, как не поддающееся научному
изложению. Хотя, по-видимому, он прав, однако немецкие ученые, вводя в
изложение финансовой науки общие понятия о государстве, делают это
не без основания, а именно для того, чтобы выяснить отношения государственного финансового хозяйства к хозяйству народному и частному; а исследованиями видов государственных потребностей стараются определить, какие средства покрытия наиболее соответствуют тому или другому роду государственных потребностей. Финансовая наука для Л. Больё есть «Science des
revenus publics et de la mise en oeuvrе de ces revenus», т.е. учение о государственных доходах и об употреблении их в дело. Руководящее начало финансовой науки он видит в «постоянном развитии народного богатства в цивилизованной стране, коль скоро развитию этому не препятствует законодательство». Далее он замечает, что даже вся оригинальность его книги заключается в проникновении тою истиною, что народное богатство имеет
видимое стремление к постоянному возрастанию. Постоянное применение
сравнительного метода в изложении немало способствует разъяснению темных вопросов. Большая часть его 1-го тома занята изложением учения о налогах, а вначале идет краткое изложение о государственных имуществах;
в последнем вопросе заслуживает внимания мысль автора, что понятие о налогах как о единственном нормальном источнике государственных доходов
есть ошибка; он полагает, что и государственным имуществам принадлежит
будущность, только не землям и тому подобным, а тому виду государственных доходов, который в противоположность землям имеет перейти из частного владения в казенное: это железные дороги, которые по окончании сроков концессий должны перейти в казенное владение и составить новый род
домен. С переходом железных дорог в казну Л. Больё видит возможность
отмены налогов на потребление, т.е. обложения низших классов, что равняется до некоторой степени разрешению социального вопроса. Из прочих домен автор стоит за удержание в государственном владении лесов. Сборы
гербовые, актовые и т.п., а также и почтовые, и телеграфные он относит также к налогам. Конец 1-го тома посвящен местным налогам, потому что знакомство с одними государственным налогами не может дать, как справедли97
ВВЕДЕНИЕ
во замечает автор, полного знакомства с финансовой системой страны. 2-й том
содержит в себе учение о бюджете и государственном кредите. О кредите он
говорит весьма подробно. Долги государства он уподобляет долгам картежным: уплата их считается священною обязанностью, но не может быть вынуждена принудительными мерами: это – долг на честное слово. Чрезмерное
размножение государственных бумаг, по его мнению, уничтожает дух предприимчивости в капиталистах. В конце 2-го тома говорится о принудительном обращении бумажных денег и о мерах, сюда относящихся, и, наконец, в
заключение, о финансовой будущности Франции. Заглавие моей книги, говорит он, должно быть не «Traité de la science des finances», а «Traité des abus
des finances publiques»; эти Abus, злоупотребления выражаются в страсти к
чрезвычайному развитию общественных сооружений и к бесконечным вооружениям. Эта-то страсть и раздула бюджеты, создала громадные государственные долги и распространила на половину всего цивилизованного мира
бумажно-денежное обращение с принудительным курсом. Справедливо заключение автора, что «было бы утопией думать, будто можно преобразовать систему налогов без помощи бюджетных избытков и что нельзя построить хорошую систему финансов на ином основании, кроме бережливости». В заключение нужно заметить, что это не сухой немецкий учебник, как
труды большинства немецких ученых, это – целый трактат о финансовой
науке, методический и стройно изложенный, касающийся не только существа государственных доходов и финансового хозяйства, но и финансовой политики.
Если во французской литературе мы можем насчитать несколько сочинений, носящих, хотя и не всегда справедливо, название финансовой науки
(Duval, Desaubiez, Ganilh, Garnier, Leroy-Beaulieu), то в английской литературе, сколько известно, существует только одно сочинение под этим заглавием.
Это сочинение Patterson'a «Science of finance», 1869 г. Но автор этого сочинения понимает слово finance в смысле денег, денежных оборотов вообще,
так что о предметах, относящихся собственно к составу финансовой науки,
именно – о налогах и государственных долгах (и то только о их влиянии), он
рассуждает только в трех главах из 30, заключающихся в этом сочинении.
В других европейских странах финансовая наука тоже имеет представителей в литературе, но эта литература не обширна. Так, в новейшей итальянской литературе существуют только три сочинения по финансовой науке; это
именно: 1) Marescotti «Le finanze», 1867 г., заключающее в себе изложение
устройства финансового управления, о государственных сметах расходов и
доходов и о ведомстве государственного кредита. 2) Domenico Zeppa написал
сочинение «La Scienza finanziaria etc.», 1870 г.; содержит оно в себе краткое
изложение исторического развития понятий о финансах и изложение понятий о государственных расходах, налогах и государственном кредите.
98
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Luigi Cossa, сочинение: «Primi elementi di scienza delle finanze», 1876 г.
(2-е изд.), представляет коротенький курс теории финансов. Изложение идет
в таком порядке: сначала излагается понятие о финансовой науке, о государственных расходах и доходах; затем отношение между расходами и доходами и в связи с этим учение о государственных долгах.
В испанской литературе известны: Joze Canga Arguelles «Elementos de la
sciencia de hacienda», соч. 1833 г. Содержит в себе краткий обзор финансовой
науки в применении к современным автору порядкам в Испании. Modesto
Fernandez y Gonzalez «Programma de istitutiones de hacienda de Espana»,
1876 г. – краткое изложение финансовых начал, т.е. мотивированная, так сказать, программа чтений о финансовом праве Испании.
В португальской литературе есть, кажется, одно только сочинение:
«De Figueiredo, Intoducao a sciencia das financas», 1874.
На польском языке имеется сочинение: Bilinsky, System nauki skarbowej,
a w szczegó,lnosci nauki o podatkach» 1876 г. Билинский – профессор Львовского университета; он – автор нескольких хороших сочинений на немецком
языке, как-то: «Die Luxussteuer», 1875 г., «Die Gemeindebesteuerung und deren
Reform», 1878 г.; изданного на польском языке курса политической экономии
и сочинения «Studya nad podatkiem dochodowym, 2 т., 1870 г. Его System – это
единственный полный курс финансовой науки на польском языке. Метод
изложения у Билинского сходен с методом Рау; в тексте излагается теория, а
в выносках помещаются примеры из практики, преимущественно австрийской. Еще есть на польском языке маленькая книжка: Skarbek – Rys ogòny
nauki finansow, 1824 г.
Русская финансовая литература
Русские труды по экономическими наукам так родственны немецкой
литературе, что Рошер называет нашу школу экономистов «DeutschRussische Schule». Он хвалит, впрочем, русско-немецких ученых за то, что
они не только с пользою применяют немецкую науку, но и снабжают ее драгоценными примерами из русского быта; также, что они в значительной степени подготовляют исторический метод. Мы имеем, впрочем, уже в литературе старого времени самостоятельные экономическо-финансовые труды в
сочинениях Крижанича – о русском государстве в 1/2 XVII века (написано
в 1663 г., издано Бессоновым в 1859 г.) и Ивана Посошкова, сочинения о
разных предметах (изданы Погодиным в 1842 году). Крижанич был современник царя Алексея Михайловича. Его замечания о строе русского государства и советы, даваемые при этом, чрезвычайно интересны. Мы обратим
здесь внимание лишь на те его мысли, которые имеют отношение к финансам. В XVII столетии положение русских финансов было весьма неудовлетворительно. Система их состояла главным образом в откупах и тяжелых
99
ВВЕДЕНИЕ
налогах и в ясаках с инородцев; роскошь же двора поглощала их. Вопрос о
заимствованиях у Европы решен Крижаничем беспристрастно. 1-й отдел его
сочинения озаглавлен: об благу (имуществе) и начинается прямо указанием
способов, которыми собирается и обогащается государственная казна. Автор
говорит при этом, что способы эти всем известны и везде одни и те же; новых не выдумаешь, добавляет он. Между прочим, он указывает на нечестные
и несправедливые способы получения доходов, как-то: алхимия, чеканка
дурной монеты (которую «можно допускать лишь в крайней нужде»), «выдирание нещадно», (а именно: самоторжие, кабачество и всякое чрезмерное
отягощение подданных). На допущение чужеземцев к торговле смотрит как
на большую беду: а «во веки вечные не веруй инородному торговцу, еже бы
он ти кую корысть принес». Он ясно сознает, что богатство казны зависит от
богатства народа. Хорошими способами добычи средств считает: земледелие, ремесло, торговлю, государство или народное строение, т.е. государственное хозяйство. Всю внешнюю торговлю советует правительству взять в
свои руки, чтобы знать, сколько вывозить и привозить и чего: «да и краль не
собирает сребра и злата безмерные множины с народным изобижением», как
он выражается. Указывает также на то, что нет у царей злейших врагов, как
те советники, которые указывают обременительные для народа новые способы собирания казны. Как на причину пьянства он указывает на корчемное
самоторжие, или кабаки. Затем он исчисляет власти Величества, т.е. Царские
прерогативы, каковы: ковать пенязи, держать рудокопное дело, поставлять
торговины, т.е. учреждать пошлины с торгов, держать войско, учреждать
государственные должности. По его взгляду, вся торговля и промышленность – царская прерогатива: подданные занимаются ими только с дозволения царя.
Деятельность Посошкова относится к эпохе Петра В. В 90-х годах
XVII столетия он был известен как хороший механик. Но в то же время
он был экономист-писатель. Вначале он был противником реформ Петра, о
которых рассуждал, критикуя их вместе с некоторыми другими лицами.
В 1701 году он был представлен Петру по случаю изобретения им орудия в
роде нынешней митральезы. Больше ничего не известно об отношениях Посошкова к Петру Великому. Первое его сочинение было написано в 1701 г.;
это было рассуждение о монете, которое, однако, не дошло до нас. Но он
упоминает о нем в записке, поданной боярину Головину: в этом рассуждении
он рекомендует чеканку мелкой монеты. В 1701 г. он подал Головину еще
записку: «О ратном поведении». Важнейшее же его сочинение «О скудости и
богатстве» относится к 1724 году. Он представлял также промышленные
проекты; так, в 1708 году он хлопотал о сдаче ему питейного откупа; затем
предполагал устроить карточную фабрику и в 1704 году через известного
Курбатова представил Меньшикову образчики карт; состоял он также и при
100
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
монетном деле, именно при чеканке медных копеек в 1718 г. Его книга
«О скудости и богатстве» навлекла ему много неприятностей, и в 1725 г.
(после смерти Петра) он был арестован. В тюрьме он и умер 1 февраля 1726 г.
В сочинении «О скудости и богатстве» есть, между прочим, глава «о
царском интересе»; в ней изложены финансовые понятия Посошкова, выраженные им в кратких формулах:
1) «Казна бы царская собирати, а царство бы его не разоряти. Худой тот
сбор, аще кто казну царю собирает, а людей разоряет! К сему же и собранного надо блюсти, дабы даром ничто нигде не сгинуло... Якобы утлого сосуда
не можно наполнити, тако и собирания казны: аще собранного не будут блюсти, не спор тот сбор будет».
2) «А и в сборе царского интереса не весьма право дается: ибо покушаются с одного вола по две и по три кожи сдирать, а по истинной правде не
могут и единые цельные содрати и елико не нудятся только лоскутья сдирают, и в том Царского Величества интересу повреждение чинится великое;
понеже хощут излишнюю пошлину взять, да в том и истинную свою истеряли».
3) «Ныне многие вымышленники вымыслили поземельные, подушные,
хомутейные, мостовые, пчельные, банные и многие другие сборы и называют их «мелочными». А по моему от всего этого лишь людям одна трубация
великая: мелочный сбор, мелок он и есть».
4) «Уставить единый самый государственный правдивый сбор иже с
Христова воплощения установлен, т.е. десятичные пошлины по гривне с
рубля, а не по пяти алтын... Чтобы со всякого товара взять пошлины единожды по гривне с рубля и больше ничего с него не брать».
Далее он критикует различные виды государственных сборов: соляной,
с торговли, питейные сборы. Рассуждает о чеканке монеты; рекомендует
правильную оценку земли (вроде кадастра) для раскладки налогов; о поземельном налоге говорит, что земля стоит недвижима, а потому и побор с нее
«может недвижимым быть и состоятелен он будет». Также он советует и в
городах дворы измерить и платежом обложить. Об устройстве сборов с крестьян он отзывается так: «чтобы Его Императорскому Величеству было прибыльно, и им было бы не тягостно, нужно для того расположить крестьянские дворы по владению земли, им данные, чем кой владеет и колико он на
той своей земле хлеба высеет про себя». Далее он высказывает весьма справедливые, но смелые для его времени мысли об отношении помещиков к
крестьянам. «Дворяне, говорит он, крестьянами владеют, а почему числить
двор крестьянский, ничего того не разумеют, но токмо ворота да городьбу
числят; а иные дым избный считают. А и в счислении душевном не чаю же я
проку быть: понеже душа есть вещь неосязаемая и умом не постижимая и
цены не имущая. В душевном следовании труда много подъято, а казны, чаю,
101
ВВЕДЕНИЕ
тысяч десятка два, три истощилось на него; обаче чаю я, что она втуне пропала, ибо побор сей несостоятелен». Далее мы у него встречаем: «Царю надлежит крестьянство беречь, ибо крестьянское богатство – царственное, а нищета крестьянская – оскудение царственное» (буквально слова Quesnay:
pauvre paysan, pauvre roi). Таким образом, как мы видим, связь между народным хозяйством и государственным для него ясна. Кроме того, он желает,
чтобы никто даром землею не владел, а все бы платили, тогда как многие
государю ничего не платят: «и буде в Руси все земли измерить и обложить
алтыны по 2 с десятины, тысяч 500–600 будет сбору и в платеж похитрить
будет невозможно, потому что ни единой десятины утаить будет невозможно». Словом – он предлагает учреждение поземельного налога. О государственных расходах он говорит лишь мимоходом, именно говоря о военном
бюджете.
После тех двух самородков, какими являются в нашей экономической
литературе Крижанич и Посошков, литература эта в течение почти всего
XVIII в. отсутствовала. Некоторые экономические мысли (о благоустройстве
крестьян) были высказаны лишь во 2-й половине XVIII столетия в Екатерининском Наказе Комиссии для составления уложения. Затем начало XIV столетия было началом пересадки немецкой науки на русскую почву. Впервые
это совершилось в лице Христиана Шлёцера (1774–1834 гг.), сына знаменитого историка и издателя русских летописей августа Шлёцера. Христиан
Шлёцер сделался профессором с 1800 г. в России и по поручению московского куратора Муравьева сочинил: «Anfangsgründe der Staatswissenschaft oder
die Lehre vom Nationalreichthume», 1805–1807 гг., составленное им по Ад.
Смиту. В финансовом деле, опровергая физиократов, он опровергает и их
«impôt unique». Некоторые вещи отзываются у него лестью, как, например,
похвалы крепостному состоянию, ибо помещики, по его мнению, кротки.
Также льстивы похвалы русской почте, которая якобы лучше всех европейских. Очень резко настаивает он на том, что многое должно применяться к
месту и времени, что как в экономических, так и в государственных науках
нельзя дать общих всегда годных оснований. Он охотно сопоставляет Россию с Америкой. Его финансовое учение очень, впрочем, бедно: он горячий
поклонник домен – это, по его мнению, легчайшее и удобнейшее средство
удовлетворения государственным потребностям; а если говорят, что они в
казне дают меньше дохода, чем в частных руках, то это может случиться
только при приближении государства к состоянию неподвижности.
Высшее развитие немецко-русской школы, по мнению Рошера, проявилось в Генрихе Шторхе (1766–1835 гг.). Родился он в Риге; в конце своей
жизни был вице-президентов Академии наук; в 1799 г. он был учителем при
великих княжнах, чтецом при императрице Марии Федоровне (1800 г.) и,
наконец, преподавателем политической экономии вел. князьям Николаю и
102
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Михаилу Павловичам. Лекции, читанные для них, и составляют содержание
его «Cours d'Economie Politique ou exposition des principes, qui dètermient la
prospèritèdes nations», 6 т. (В 1819 г. Рау сделал вольный перевод этого сочинения на немецкий язык со своими примечаниями), 1815 г. Другие, тоже немаловажные его сочинения: 1) Statistische Uebersicht der Statthalterschaften des
Russischen Reichs». 1795; 2) Historisch-statistisches Gemälde des Russischen
Reichs, – 9 томов, Riga (1797–1803 гг.); 3) Продолжение предыдущего сочинения под заглавием: «Russland unter Alexander dem 1-sten» (1803–1811);
4) «Considèrations sur la nature du revenu national», Paris. 1824 г. Это самая
зрелая работа Шторха. Много заимствуя у своих предшественников, он, однако, где нужно, относится к ним строго критически, особенно к Сэ и отчасти к Ад. Смиту.
Граф Канкрин – писатель той же школы, но главным образом практик
финансового дела в качестве министра финансов при Императоре Николае.
Родился он в Ганау в 1774 г. Сначала штудировал в Гиссене и Марбурге, затем был на службе у герцога Ангальт-Бернбургского; но в 1796 г. последовал
за отцом своим, известным минералогом, в Россию, куда этот последний был
приглашен для управления соляными варницами. Канкрин был потом советником в министерстве внутренних дел и управляющим немецкими колониями в Петербургской губернии. Его сочинения по вопросу о продовольствии
войск обратили на него внимание правительства. Особенно важно его позднейшее сочинение: «Ueber die Militairöсonomie im Frieden», 3 т., 1820–1823 г.
В 1811 году его сделали помощником провиантмейстера, а в 1818 г. –
помощником генерал-интенданта западной армии и, наконец, помощникам
генерал-интенданта всех действующих армий. Вследствие, однако, многочисленных нападок и интриг он оставил эту должность, а в 1823 г. был назначен министром финансов, каковым и состоял до 1844 года. В следующем
же, 1845 году, он умер в С.-Петербурге. Экономические и финансовые его
сочинения были как бы предисловием и послесловием его политической
карьеры. В 1821 г. он издал сочинение (анонимное) под заглавием:
«Weltreichthum, Nationalreichthum und Staatswirthschaft, oder Versuch neuer
Ansichten der Politischen Oekonomie». В 1845 г. вышло его второе сочинение:
Die Oekonomie der menschlichen Gesellschaften und das Finanzwesen, von einem
ehemaligen Finanzminister». Первое из этих сочинений можно рассматривать
как программу его финансового управления, а второе – как завещание его
преемникам. (Ср. ст. Базобразова «О влиянии экономической науки и проч»,
1867 г., также графа Кейзерлинга: «Aus den Reisetagebüchern des Grafen
Cancrin's», 1840–1845 гг. Есть также статьи Шипова о Канкрине в Библиотеке для чтения, 1863 г.). После 1840 г. влияние его ослабло, и с 1841 г. он
не раз просился в отставку, которую наконец и получил в 1844 году. Поводом разлада было, кажется, его требование о сокращении некоторых расхо103
ВВЕДЕНИЕ
дов. Действительно, несмотря на все старание Канкрина, финансовое хозяйство шло постоянно с дефицитом и за 11 лет (1832–1843 гг.) мира оказался
средний дефицит 16322000 руб. в год; наибольший же был в 1842 г. – именно 26181000 руб. Он был человек парадоксальный и деспотический, но зато в
высшей степени честный и преданный. Воззрения свои, высказанные им в
1821 г., он сохранил до конца жизни. Главнейшие его финансовые идеи следующие: «существующие системы налогов не суть результата обдуманного
заранее плана, но создались временем и на отдельные случаи для удовлетворения возникавших потребностей; и надо сознаться, что, к удивлению, они
еще довольно хороши, хотя многое можно и выкинуть». Большие выпуски
бумажных денег он извиняет только в случае крайней военной необходимости. О натуральных податях он отзывается так, что они стесняют трудолюбие, неудобны для хранения и дают безнравственным чиновникам повод к
притеснениям; но, оговаривается он, в полукультурном государстве (т.е. в
России) могут быть выгодны, как для подданных, так и для казны. Тоже и в
отношении натуральных повинностей, особенно если они служат для общинных целей. О системе запасной казны он говорит, что она необходима,
где не скоро могут состояться займы. В экономическом отношении Канкрин
стоит за систему охранительную и придерживается вообще меркантильных
воззрений; во всех главных потреблениях народ должен быть независим от
иностранцев по возможности. Сословное представительство в деле распределения и назначения податей считает совершенно излишним и бесполезным
для народа на том основании, что в конституционных государствах гораздо
легче ввести любой новый налог, чем в истинной (патриархальной) монархии. Говорить об отвержении бюджета нельзя: это все равно, говорит Канкрин, как если бы богатый человек в неудовольствии на своего управляющего запретил бы готовить себе обед. Обещать при государственных займах
возвращения капитала в большей сумме есть жидовское ростовщичество; он
решительно восстает против прайсовской системы погашения долгов, так как
источник, из которого идут %, ограничен. Взгляд его на бумажные деньги
очень резок: советовать государству их выпускать – это то же, что советовать
юноше идти в игорный дом. Совершенно на практическом основании советует при упадке в цене бумажных денег не погашение, а предварительное
фиксирование их, т.е. девальвацию. Уменьшение количества бумажных денег должно делать не посредством больших займов, а посредством сбережений, отчуждения государственных имуществ в частные руки и введения особенных налогов. Высшее руководящее начало для финансового управления у
Канкрина следующее: «оно должно, как и всякий частный человек, избегать
крайностей; оно должно как можно дальше держаться от 4 апокалипсических
животных в денежном деле: порчи монеты, бумажных денег, системы государственных долгов и чрезмерного искусственного увеличения торговых
104
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
капиталов» – расходы следует приводить в соответствие со своими естественными доходами и стараться умножить последние посредством народного
трудолюбия, порядка и хорошего управления; в крайнем случае делать соразмерные долги, чтобы уплатить потом, когда наступит лучшее время. Из
парадоксов Канкрина наиболее ославлены его воззрения на банковое и железнодорожное дело. Именно он был враг частных банков, сравнивая их с
шарлатанством: «даже может быть, говорит он, было бы лучше и вовсе не
разводить банков, предоставляя дело естественному нарастанию капиталов и
частной промышленности. При этом он, однако, различает страны более
культурные, где банки гораздо менее опасны. С железными дорогами старевший Канкрин тоже не мог примириться, считая их годными только для
стран с высококультурным развитием; сильно противился он и введению
телеграфов, которые будто бы никогда не в состоянии заменить курьеров.
Книга Канкрина «Oeconomie der menschl. Gesellschaften» была переведена на
русский язык в «Библиотеке для чтения» за 1845 г. Собственно финансовым
вопросам посвящена 3-я часть его книги, и тут затронуты все составные части финансовой науки, как-то: государственные доходы и расходы, долги,
финансовое управление и контроль. Нужно заметить, что, по словам самого
автора, это – не ученая работа, а изложение собственных его взглядов.
Есть и еще писатели русско-немецкой школы, заслуживающие внимания. Таков, например, Bernhardi, написавший сочинение «Versuch einer Critik
der Gründe, welche für grosses und kleines Grundeigenthum angeführt werden»,
1848. Под этим скромным заглавием кроется множество глубоких изысканий
по основным положениям политической экономии. Для финансовой науки
здесь весьма важно исследование о поземельной ренте. Это – лучшее сочинение, доказывающее односторонность воззрений школ Смита и Рикардо.
Сочинение это заслужило премию от Академии наук. Carl Walcker – бывший
доцент Дерптского и Харьковского университетов, писатель начитанный и
остроумный, хотя слишком увлекающийся. Для финансовой науки имеет
значение его сочинение «Die Selbstverwaltung des Steuerwesens und die
Russische Steuerreform», Berlin, 1869 г. Тут он делает обзор разных финансовых положений с точки зрения самоуправления и делает при этом критику
проектов нашей податной комиссии. Из писателей той же немецко-русской
школы упомянем еще о Brückner'е как исследователе по истории русских
финансов: «Медные деньги в России, 1656–1663 гг., и денежные знаки в
Швеции в 1716–1719 гг.», Спб., 1864 г. и др.; затем Goldman «Русские
бумажные деньги», 1867 г.; Adolph Wagner «Die Russische Papierwährung»,
1869 г. (Русский перевод издан в 1871 г. в Киеве – Бунге).
Что касается собственно русской финансовой литературы, то она богаче
историческими исследованиями, чем теоретическими, и по действующему
финансовому праву. Полный курс финансовой науки доселе мы имеем на
105
ВВЕДЕНИЕ
русском языке только один: это сочинение профессора И.Я. Горлова «Теория
финансов», 1-е изд. – 1842 г., Казань, 2-е – 1845 г., С.-Петербург. Сочинение
это составлено главным образом по учебнику Рау. Затем упомянем сочинения Шилля (бывшего профессора в Гельсингфорском университете и преподавателя в некоторых военно-учебных заведениях в С.-Петербурге): «Современная теория финансов» 1865 г. Оно заключает в себе лишь общие положения и взгляды автора на финансовую администрацию и те начала, которые
он намерен был развивать в своих дальнейших исследованиях. Литографированный курс финансового права профессора Московского университета
Мюльгаузена († 1878 г. в январе) тоже заслуживает внимания. В 1879 г. вышло соч. профессора Ярославского Демидовского лицея Капустина: «Чтения
о политической экономии и финансах»; оно представляет краткий курс политической экономии и финансовой науки. Соединение этих двух хотя сродных, но различные цели преследующих наук здесь не случайное: автор отрицает самостоятельность у финансовой науки; термин «финансовое право» он
тоже признает непригодным: «называть правом учение о финансах так же
мало оснований, как выделять учение о всех средствах для достижения задач
государства в особые юридические науки». «Их юридическая сторона входит
в область государственного права». Эта последняя мысль бесспорно справедлива; но в том-то и дело, что государственное право хотя и рассматривает
все предметы, входящие в состав государственных и юридических наук, но в
более общих чертах, подробное же изложение каждого из них и дает им
форму отдельных наук, для которых государственное право есть общий
центр. Если соглашаться с г. Капустиным, то не могло бы быть никаких отдельных юридических наук ни гражданского права, ни уголовного, ни полицейского и проч. Финансовую науку, по мнению г. Капустина, нельзя выделять из области политической экономии. Конечно, между ними существует
тесная связь, но не настолько сильная, чтобы политическая экономия поглощала собою финансовую науку; у каждой из них есть свои особые задачи:
политическая экономия изучает общие законы народного государственного
финансового хозяйства; финансовая наука, опираясь на нее, изучает строй
хозяйства, его средства и способы удовлетворения государственных потребностей.
По важнейшему специальному отделу финансовой науки, а именно о
налогах, имеется у нас весьма хорошее для своего времени сочинение
Н.И.Тургенева: «Опыты теории налогов», 1816 г., и 2-е изд., 1819 г. И затем
есть еще небольшое сочинение Ю.А.Гагемейстера: «Теория налогов», 1852 г.
106
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Исторические сочинения
по финансам и по действующим законодательствам
История, снабжая нас фактами государственного и экономического быта, несомненно содействует как развитию научных понятий о явлениях общественного быта, так и уяснению и подкреплению научных истин. Для финансовой науки этот исторический опыт не менее важен, как и для всякой
другой государственной или общественной науки. Знакомясь с действующими законодательствами своей и чужих стран, мы при помощи истории уясняем себе также, почему здесь или там выработались именно такие, а не иные
порядки и почему нельзя привести все законодательства к одним общим
нормам, как того требовала бы абсолютная наука. Литература по истории
финансов различных государств довольно богата; но больше преобладают в
ней работы монографические, по отдельным предметам или эпохам. Общая
история финансов доселе еще остается «in spe». Мы ограничимся лишь указанием наиболее замечательных сочинений по этой части. Начнем с сочинений, трактующих об устройстве финансов у древних народов:
Heeren. «Ideen über die Politik... der Völker der alten Welt». 1815, III (есть
русский перевод, сд. Погодиным).
Reynier. De L'Economie Politique et morale des Pèrses et des Phoeniciens.
1819 г. – Jdem – «Des Arabes et des Juifs, 1820 г. – «Des Egyptiens et des
Cartaginois», 1823 г. – «Des Grecs», – 1825 г.
«Ganilh», Essai politique sur le revenu public des peuples de l'antiquitè, age
et des siècles modernes; 1-е издание – 1806 г. 2-е издание – 1823 г. (главным
образом говорит об Англии и Франции).
«Böckh», Die Staatshaushaltung der Athener, Berlin, 1817 г. II т. 2-е издание – 1850 г., отличное сочинение. Есть на русском языке в извлечении профессора Осокина: «Об организации финансового хозяйства и управления в
Аепнахе», 1854 г.
Сочинения о римских финансах:
Boulanger: «De tributis ac vectigalibus populi Romani», 1818 г.; французский перевод издан Renaudinаu в 1871 г.
Burmann: «De vectigalibus populi Romani, 1734 г.
Hegewisch: «Historischer Versuch über die Römischen Finanzen», 1804 г.
Beсker u. Marquard: «Die Römische Staatsverwaltung», Leipzig, 1876 г.,
в 2-х томах.
Walter: «Geschichte des Römischen Rechts», 1860 г.
Mommsen: «Die Römische Geschichte».
Jdem: «Römisches Staatsrecht». Leipzig, 1874 г., 2-е изд. – 1875 г. II т.
Bouchard: «Etudes sur l'administration des finances de l'empire Romain dans
les derniers temps de son existence», 1871 г.
107
ВВЕДЕНИЕ
Zachariae von Lingenthal: «Zur Kenntniss des Römischen Steuerwesens in
der Kaizerzeit» (Mèmories de l'Acad. des sciences de St. Petersb.)
Граф Комаровский: «очерки Рима в финансовом и экономическом отношении», 1868 г.
Charles Davanne: «Les ressources financitère du peuple Romain», и пр. 1879 г.
По истории финансов новых государств:
ГЕРМАНИЯ
Сочинения Ланга и Гюльмана упомянуты выше.
Jlse: «Geschichte des Deutschen Steuerwesens» (период Каролингов) 1844 г.
Eichhrn: «Deutsche Staats-und Rechtsgeschichte».
Waitz: «Deutsche Verfassungsgeschichte», 2-е издание – 1807 г.
Ulmenstein: «Pragmatische Geschihte der Zölle in Deutschland etc». 1798 г.
Sensburg: «Pragmatische Untersuchung des Urspungs alter Abgaben und
neuer Steuern». 1823 г.
АВСТРИЯ
Kremer: «Darstellung des Steuerwesens», 1825 г. (во 2-м томе содержится
история aвстрийских финансов).
Hauer: «Beiträge zur Geschichte der Oesterreichischen Finanzen», 5 Hefte.
1848–1849 гг.
Tengoborski: «Des finances èt du credit public de l' Autriche». 1843 г. II т.
Beer: «Die Finanzen Oesterreichs im XIX-ten Jahrhundert». Prag. 1877 г.
Czörnig: «Das Oesterreichische Budget» vom 1862 г.
Comte de Mülinen: «Les finances de l'Autriche» en 1875 г.
A.Wagner: «Oesterreichs Finanzen» – в Bluntschli Staatswörterbuch т. VII.
1862 г.
Его же: «Die Ordnung des Oesterreichischen. Staatshaushalts», 1863 г.
Blonsky: «Die Finanzgesetzkunde des Oesterreichischen Kai serstaates»,
1880 г.
Beer: «Der Staatshaushalt Oesterreich – Ungarns» seit 1868–1881.
ПРУССИЯ
Kletcke: «Die Literatur über das Finanzwesen des Preussiscgen Staates».
1876 г.
Dieterici: «Geschichte der Steuerreform in Preussen von 1810–1820 гг. Berlin. 1875 г.
Grotefend: «Grundriss des Preussischen Finanz-und-Militairrechts». 1870 г.
Oesfeld: «Preussen in Staatsrechtlicher und Cameralistischer Beziehung».
1858 г.; новое издание вышло в 1870–1871 гг.
Rönne: «Staatsrecht der Preussischen Monarchie».
108
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
Его же: «Die Verfassung und Verwaltung des Preussisch. Staates».
Заболоцкий-Десятовский: «Финансы и финансовое управление Пруссии. 2 т. 1871 г.» (в Трудах Податной Комиссии, т. XIX).
ГЕРМАНСКАЯ ИМПЕРИЯ (новая)
Ad. Wagner: «Reichsfinanzwesen», помещено в «Holtzendorf's Jahrbuch
des Deutschen Reichs». т. 1 и 3 (особенно много он говорит о военных финансах 1970–1971 годов). Разные статьи, Aufsess'a и др. в «Hirth's, Annalen des
Deutschen Reichs» и в «Jahrbuch der amtlichen Statistik des Preussisch. Staats»,
IV т.
Weber: «Annalen des Nord-Deutschen Bundes und des Deutschen Zollvereins»; периодич. издание, сущ. до учрежд. Империи.
Rönne: «Staatsrecht des deutschen Reichs», 2-е изд., 1876, Leipz.
Laband: «Das Finanzrecht des Deutschen Reichs», 1873 г.; помещено оно в
«Hirth's Annalen».
АНГЛИЯ
Raumer: «Das Britische Besteuerungs – System. Berlin». 1810 г.
Sinclair: «History of the public revenue etc», 1803г. III vol. (очень хорошее
сочинение).
Bailly: «Exposé de l'administration générale et locale des finances du
Royaume-Uni», 1837 г.
Vocke: «Geschichte der Steuern des Britischen Reichs», 1867. Отличное
сочинение.
Morton Peto: «Taxation, its levy and expenditure», 1863 г.
Fischel: «Die Verfassung Englands». 1863 г. – Русский перевод этой книги
вышел в 1865 г. под заглавием «Государственный строй Англии».
Gneist: «Selfgovernement etc....in England». 3-е изд. 1871 г.
Янжул: «Опыт исслед. английск. косвен. налогов – акциз. – Москва,
1871 г.».
Tayler: «The history of the taxation of England», 1853 г.
ФРАНЦИЯ
Arnould: «Histoire généralе des finances de la France». Paris. 1804 г.
Bresson: «Histoire finânciére de la France», Paris, 1828, 2 тома – по большей части извлечения из Монтиона.
De Monthion: «Particularités et observations sur les ministres des finances de
la France les plus célébres depuis 1660 jusqu'en 1711». P.1812 г.
Bailly: «Histoire financiére de la France (по 1786 г.)». 1830 г. II т.
Necker: «Administrat. financiére de la France». III vol. 1804 г.
Capefique: «Histoire des grandes opérations financiéres». 1855–1859 г. IV части.
109
ВВЕДЕНИЕ
В. Гольцев: «Государств. хозяйство во Франции XVII в.». 1878 г.
Baron de Nervo: «Les finances francaises sous l'ancienne monarchie, la
republique, le consulat et l'empire», Paris, 1863, II т.
Его же: «Les finances francaises sous la Restauration». 1865–1868. IV тома.
Clamagéran: «Histoire de l'impôrt en France», 1867–1876 г. III т.
Hock: «Die Finanzverwalt. Frankreichs», 1857 г.; переведено на
французск. яз. Legentilем в 1858 г.
Marquis d'Audiffret: «Systéme financier de la France», 5 vol. (1857–1870 г.)
Esquirou de Parieu: «Traité des impôts, 1862 г.; 2-е изд.». 1866–1867 гг.
Block: «Dictionnaire de l'administr. francaise».
М.Ковалевский: «Опыты по истории юрисдикции налогов во Франции».
Москва. 1876 г.
Vignes: «Traté des impôrts en France», 4 ed. par Vergniaud (1880 г. II т.).
«Encyclopedie methodique: Financеs. 1784 г. IV т. Это очень важный источник для получения сведений о тогдашних финансах и финансовом управлении Франции; эта статья из знаменитой энциклопедии Diderot.
БЕЛЬГИЯ
Fooz: «Droit administratif belge». 1863 г.
Malou: «Notice historique sur les finances de la Belgique», 1868 г.
ИСПАНИЯ и ПОРТУГАЛИЯ
Borrego: «Der Nationalreichthum, die Finanzen und die Staatsschuld des
Königthums Spanien». 1834 г.
Garrido: перевод Ruge: «Das heutige Spanien», 1863 г.
Baron de Nervo: «L'Espagne en 1867 г. ses finances etc». 1867 г.
A. de Figueiredo: «Le Portugal etc», 1873 г.
ИТАЛИЯ
Plebano et Musso: «Les financés du royaume d'Jtalie». 1863 г.
G.Semenza: «Le finanze Italiane, Milano», 1870 г.
СЕВЕРО–АМЕРИКАНСКИЕ ШТАТЫ
Hock: «Die Finanzen und die Finanzgeschichte der Vereinigten Staaten».
1867 г.
Simon Nelson Patten: «Das Finanzwesen der Staaten und der Städte der
Nord-Americanischen-Union», 1878 г.
РОССИЯ
По истории русских финансов сверх того, что можно найти, напр., в истории Соловьева, Карамзина и исторических монографиях, мы имеем два
110
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
сочинения: Ю.А.Гагемейстера: «Розыскания о финансах древней России»,
1833 г. – исследование, увенчанное Демидовской премией от Акад. наук.
Оно обнимает собою время от начала Руси до 1/2 XV в. и разделяется
на 3 периода: до 988 г., до 1236 года и до 1462 г., т.е. 1) до принятия христианства; 2) удельный период; 3) татарское владычество, освобождение от него
и объединение России под московским единодержавием. Другое сочинение,
составленное по более обильным источникам, к тому времени уже напечатанным, и доведенное до конца царствования Екатерины II, – это сочинение
бывшего министра народн. просвещ.: графа Дмитрия Андреевича Толстого
«История финансовых учреждений России», 1848 г. Оба автора не дают,
впрочем, полной картины нашего древнего финансового быта в его историческом развитии; у Гагемейстера, сверх того, многое основано на догадках;
тем не менее для общего знакомства с финансовым строем древней России
они очень пригодны. Гораздо более строгим отношением к источникам отличаются работы недавно умершего (1880 г.) профессора Казанск. универс.
Е.Г. Осокина: 1) «О внутренних таможенных пошлинах в России», 1850 г.;
2) «О понятии промыслового налога и его историческом развитии в России»,
1856 г.; 3) «Несколько спорных вопросов по истории Русского финансового
права», 1855 г. (Это, собственно, возражение Беляеву, написавшему разбор
соч. Осокина: «О внутрен. таможен. пошлинах».) Кроме того, мы имеем еще
несколько сочинений историко-финансового содержания, как-то:
Янишевский: «О расходах на государственную защиту до Петра В.».
Статья эта помещена в Ученых Записках. Каз. Универс. 1851 г.
Афанасьев: «О государств. хозяйстве при Петре В. (Современник
1841 г.)».
Кранихфельд: «Взгляд на финансовую систему и учреждения Петра В.»
(речь на акте СПБ. ун. 1857).
Градовский: «Высшая администрация России в XVIII в.», 1866 г.
Его же: «История местного управления в России», 1868 г.
Чичерин: «Областные учреждения России в XVII веке, ч. 1-я».1856 г.
Мрочек-Дроздовский: «Областное управл. России в XVIII в., 1876 г.
Можно найти кое-что в «Чтениях Общества истории и древностей» в
«Сборнике Русск. историч. общества» и тому подобн. изданиях. Общими
источниками для истории русских финансов и финансового законодательства служат: «Собрания разных актов» (Археогр. комиссии, Археогр. экспедиции, акты историч. и дополнения к ним и др.); Полное собрание законов. Далее много историко-статистического и сравнительного материала дают:
1) Труды высочайше утвержд. Комиссии для пересмотра системы податей и
сборов (с 1360 г.). Теперь накопилось 23 тома трудов этой комиссии. (Многие тома в нескольких частях.) 2) Сборник сведений и материалов по ведомству Мин. финансов, 1865–1868 гг. Источниками действующего русского
111
ВВЕДЕНИЕ
финансового права служат все законодательные постановления, положения,
уставы, указы и предписания Верховной власти, а также инструкции, до финансов относящиеся, в разное время изданные, насколько все это сохранило
свою обязательную силу доныне, не будучи изменено или отменено позднейшими постановлениями.
Общие начала, руководящие правила для нашего финансового быта и
политики заключаются в Наказе министру финансов, 1811 г. В реформах
Александра I мы встречаем стремление положить в основу законодательства
и финансового управления впервые некоторые общие, руководящие начала,
но не все эти начала перешли в жизнь, не все из слова стали делом. Источник
нашего действующего права, Свод законов, представляет попытку кодификации, между прочим, и наших финансовых законов, но неудовлетворительную. Законы, вновь выходящие, помещаются в Собрании узаконений, откуда
они потом перепечатываются в Полное собрание законов.
В Своде законов финансовые законы, или по официальному названию
Уставы Казенного управления, они же Законы о силах государственных,
заключаются в томах IV–VIII. Причем распределены они в следующем порядке:
IV т. Уставы о повинностях земских и воинской.
V т. Уставы о податях, пошлинах и акцизах (исключая соляного акциза).
VI т. Уставы таможенные.
VII т. Уставы монетный, горный и о соли.
VIII т. 1-я часть. Уставы: лесной, о казенных оброчных статьях, об
управлении казенными населенными имениями в Западных и Прибалтийских
губерниях. 2-я часть: Уставы счетные. Кроме этих томов Свода законов,
специально посвященных финансовым постановлениям, есть и в других томах отделы, касающиеся финансов. Так, в томе XI Уставы кредитные; в 1-й ч.
XII т. Уставы почтовый и телеграфный, во 2-й ч. XII т. Устав о городском и
сельском хозяйстве, о казенных селениях, о колониях, о колониях иностранцев. В XIV т. Устав о паспортах. Финансовые учреждения изложены во 2-й
части I тома: Учреждение министерств вообще, Министерства финансов,
государственных имуществ и государственного контроля; во 2-м томе –
учреждения губернские и уездные, как-то: казенные палаты, казначейства,
контрольные палаты и др. Часть судная, относящаяся до финансов, изложена отчасти в самых финансовых уставах, отчасти в X т. Св. зак. и в уставах
гражданского и уголовного судопроизводства и уложении о наказаниях.
Сверх того, и прочие тома Св. зак. не чужды финансам. Так, в 1-й ч. I т. в
Основных законах даны сведения о расходах на содержание Императорского
Дома; в III т. находятся сведения о службе и пенсиях; в IX т. сведения о податных классах; XI т. – сведения о правилах торговли и промышленности;
112
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
наконец, в Своде военных постановлений – устав о казенных пороховых заводах. Продолжение Св. зак., время от времени издаваемые и большею
частью значительно запаздывающие, недостаточны для того, чтобы следить
по ним за положением законодательства в каждую данную минуту; это знание может дать Собрание узаконений; а специально по финансовому ведомству – Указатель правительственных распоряжений по Министерству финансов (издается с 1865 г.), заключающий в себе и разъяснение законов циркулярами Министра финансов и разные подробности по финансовому управлению. Есть еще отдельное издание: «Собрание правительственных распоряжений по управлению акцизными сборами». Существуют и частные, неофициальные издания некоторых уставов, появляющиеся в виду того, что
пользование казенными изданиями уставов, во многом измененными и потому требующими постоянных сверок с позднейшими узаконениями, очень
неудобно. Так, имеются в частных изданиях: «Уставы о питейном сборе» с
последовавшими изменениями; «Уставы о пошлинах»; «Устав о гербовом
сборе»; «Положение о пошлинах за право торговли и промыслов»; «Акцизные уставы с разъяснениями Сената» (Издал Соколов, 1878 г.); «Сборник
узаконений о подрядах и поставках» (составил Недошивин, 1875 г.); «Таможенные уставы по европейской торговле» (1877 г.; Миклашевский). Есть и
частные сборники кассационных решений Сената по нарушению акцизных
уставов: Масловского – «Сборник решений Уголовного кассационного департамента Сената по делам о нарушении акцизных уставов»; Соколова –
«Полное собрание решений Кассационного департамента Сената по делам о
нарушении акцизных уставов», 1874 г.
Статистика финансов
Статистические данные есть во многих из вышеупомянутых сочинений.
Сверх того есть специально статистические издания:
Reicke. «Die Internationale Finanzstatistik, ihre Ziele und Gräzen», 1876 г.
Автор доказывает трудность и неизбежные недостатки всякой сравнительной
финансовой статистики и приводит новейшую литературу оной. Лучшие новейшие опыты сравнительной финансовой статистики дает: Herman Wagner:
в Goth. Almanach'е за последние годы, особенно за 1874 г. Большую работу
представляет сочинение Gzörnig'а: «Das Oesterreichische Budget, 1862 г. Также
Engel: «Kritische Beiträge zur vergleich. Finanzstatistik», помещено в Preussische
Statistische Zeitschrift», 1862 г. Horn. «Annuaire du Crédit public», Paris. 1859–
1861 гг. Статьи Вагнера в «Götting. gelehrt. Anzeiger», 1859 г., где указано на
методологические вопросы сравнительной финансовой статистики. Интересны также отчеты о заседаниях международных статистических конгрессов в
Париже, Лондоне и Вене. Много статистических указаний можно найти в
«Finanzwissenschaft» Рау–Вагнера.
113
ВВЕДЕНИЕ
Далее: Block, «Annuaire de L'Econ. Politique et de Statistique».
Kolb, «Handbuch der vergleichenden Statistik»; много изданий, одно и
лучших сочинений.
Reden, «Alligemeine Vergleichende Finanzstatistik», 1851–56. 2 тома.
Harl. «Grundriss einer General-Finanz-Statistik», 1810 г.
Cohen. «Etudes sur les impôrts et les budgets des principaux états de l'Europe». 1866 г.
P. Boiteau. «Fortune publiqu et finances de la France». 1866 г.
Macarel et Boulatigner. «De la fortune publique en France». 1836 г.
Merlin. «Progression compareé des budgets de l'état sous le second empire».
Paris. 1869 г.
Keller. «Dix années du deficit» (1851–1869 г.). Paris. 1866 г.
J. Hirschfeld. «Die Finanzen Frankreichs nach dem Kriege». 1870–1875 г.
Baxter. «Nationál income of the United-Kingdome». L. 1869 г. Кроме того,
в Англии издаются ежегодники: «Finanzce-accounts» в «Parliamentary papers»:
Reports of the comittee of inland revenues, etc.
Pfeiffer, «Vergleichende Zusammenstellung der Europäische Sttaatsausgaben». 1877 г.
По статистике русских финансов мы имеем сведения в сочинениях:
Horn'а в «Annuaire du crédit publique».
Wolowski: «Finances de la Russie». 1864 г.
В.П. Безобразов. «Государственные доходы России, их классификация,
нынешнее состояние и движение» (1866–1872 г.); помещено и в Статистическом временнике (серия II, вып. 3-й).
Статистический временник Императорского географического общества с 1866 г.
Военно-статистический сборник, 1871 г.
Государственные росписи, публикуемые с 1862 г.
Отчеты Государственного контроля по исполнению государственных
росписей с 1866 г.
Ежегодник Министерства финансов – издается с 1869 г. по одному выпуску в год.
«Annuaire des finances Russes» с 1871 г.
Заболоцкий. «Обозрение государственных доходов России по смете
1866 г.». (Труды податной комиссии, т. XVIII).
114
II. Исторический очерк развития понятий о финансах и финансовой науке
III. Составные части финансовой науки
Большинство писателей не совсем сходятся в определении составных частей финансовой науки. Напр., у Юсти находим такое содержание: 1-я часть – об
устройстве и взимании доходов; 2-я – о расходах и управлении. Зонненфельс
излагает только учение о государственных доходах. Юнг делит ф. науку на
две части: 1) теория, или финансовая система; 2) практика, т.е. подробности
управления государственными доходами. Из писателей нынешнего столетия
Мальхус разделяет финансовую науку на две части: 1-я – учение о государственных доходах; 2-я – о финансовом управлении. У Рау главная часть –
государственные доходы, управление изложено в самом кратком очерке.
Штейн держится такого изложения науки, по которому учение о
государственном финансовом хозяйстве (т.е. о государственной смете, кассовом устройстве, контроле и управлении) предпосылается изложению о
доходах. Искать в других литературах указаний на содержание финансовой
науки было бы напрасным трудом, так как финансовая наука там не разрабатывается систематически. Но и у Штейна содержание финансовой науки не
совсем полно: хозяйство общественных союзов, земства, общины должно
составить органическую часть финансовой науки. Штейн, правда, упоминает
и о нем, но лишь в довольно общих чертах; подробнее – А. Вагнер. Если дать
этой части более широкое развитие, то финансовую науку составят следующие части: 1) обзор государственных потребностей, понятие о финансовом
хозяйстве и финансовых учреждениях, 2) обозрение государственных доходов и повинностей; 3) – изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства; 4) рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей, т.е. учение о государственном кредите.
Соответственно этому делению можно подразделить и изложение русского финансового права.
115
ВВЕДЕНИЕ
114
ЧАСТЬ I
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
ПОТРЕБНОСТИ И ОРГАНИЗАЦИЯ
ИХ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ
Глава I. Государственные потребности и расходы
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения ппп
Глава I. Государственные потребности и расходы ппп
115
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ГЛАВА I
Государственные потребности и расходы
I. Государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом – другие; но вообще
в государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма
государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть
осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие
потребности должны и могут быть осуществлены. Понятно, что есть более
или менее очевидные потребности, которые непременно должны быть удовлетворены; но размер их удовлетворения может быть больший или меньший,
смотря по развитию государства, по характеру народа, по его национальным
особенностям и т.д. Рассматривая исторический ход развития государственных потребностей, мы видим, что прежде они были незначительны. Главной
потребностью было обеспечение внешней безопасности, т.е. содержание военной силы, но она, как мы знаем, не требовала больших расходов, а напротив, война представляла собой даже доходную статью: дань с покоренных
народов была одним из крупных финансовых источников древнего государства. Содержание же войска не вызывало больших расходов, потому что в
случае войны всякий гражданин превращался в воина и вооружался большею
частью на свой счет; военное ремесло было принадлежностью привилегированного класса и не считалось тягостью. Внутреннее управление очень мало
нуждалось в расходах, так как его потребности удовлетворялись обыкновенно безвозмездной службой, а особенного развития бюрократической администрации в то время не было. В древнейших республиках центральная власть
требовала мало расходов, а в государствах монархических хотя и требовалось больше средств, но государи редко обращались прямо к жителям; они
содержались обыкновенно от собственных имуществ или от разного рода
государственной собственности. Многие из потребностей государства удовлетворялись частными платежами, как, например, потребность в судебном
разбирательстве: судьи содержали себя из пошлин, собираемых ими с прибегающих к их разбирательству. Пошлины эти были не только средством для
содержания судебных учреждений, но составляли тоже часть источников
государственного дохода, как плата за услугу, оказываемую частным лицам
государством. Так и виры в Русской правде не только были доходами суда,
116
Глава I. Государственные потребности и расходы
но и составляли часть общего княжеского дохода. Одной из потребностей
древних государств было пособие бедным, так как при тогдашней неправильной постановке экономических понятий, при тогдашнем взгляде на труд
и промышленные занятия как на дело неприличное гражданину, не могло
правильно развиваться народное богатство. Занятие производительным трудом было предоставлено рабам, а потому, естественно, когда возможность
завоеваний прекратилась, граждане стали беднее. Вот почему в эпоху,
например, упадка Рима самое продовольствие доставляется народу государством; сначала римские граждане получают хлеб по дешевой цене, а потом и
безвозмездно. В эпоху императоров к даровой раздаче хлеба присоединились
и даровые зрелища. С прекращением возможности завоеваний и последовавшим за тем упадком гласных тогдашних финансовых источников римские
императоры для пополнения казны государственной стали прибегать к насильственным мерам: к изгнанию, например, богатых граждан, к конфискации их имущества и т.п. В таком положении было дело в эпоху окончательного упадка Римской империи.
Новые государства, возникшие из развалин Римской империи, сначала
усвоили себе многие из воззрений римлян; но затем постепенно возникает
промышленность, и финансы образуются уже не только внешним путем –
завоеваний, но и внутренним – развитием народного богатства. Что касается
до потребностей средневековых, то они были тоже незначительны и развивались постепенно. Короли, герцоги и другие владетельные особы вначале немногого требовали от государства: так как они сами были крупными землевладельцами, то и содержались за счет своих земель, так называемых домен
(domanium), которые в то же время были источником для покрытия вообще
государственных потребностей. Часть этих земель отдавалась в надел окружающим царствующее лицо дружинникам, которые обязаны были за это по
первому призыву являться с определенным числом вооруженных на свой
счет лиц. Внутреннее управление не требовало вообще много расхода, потому что с развитием феодализма вассалы сосредоточили в своих руках внутреннее управление, обходившееся, таким образом, без траты государственных средств. Содержание духовенства не вызывало также расходов, так как
духовенство при средневековом благочестии успело сосредоточить в своих
руках огромные имения, доходами с которых оно содержало не только себя,
но и во многих отношениях оказывало услуги государству, например, обучением юношества и благотворительностью. Правосудие также удовлетворялось по-прежнему собственными средствами, т.е. пошлинами, которые собирались с лиц, обращавшихся к суду. Вообще содержание судебных и даже
полицейских учреждений лежало главным образом на тех, которые призывались к судебному разбирательству и оказывались виновными; они платили
не только судебные пошлины, но и различные сборы приставам и вообще
117
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
лицам, наблюдавшим за их содержанием в тюрьме, и, кроме того, приговаривались в виде наказания к пеням, которые шли в королевскую казну. Потребности местной безопасности удовлетворялись больше собственными
средствами граждан: всякий оборонялся сам, а если сам на себя не надеялся,
то отдавал себя под покровительство более сильных лиц. Вследствие этого
мелкие землевладельцы группировались около более сильных лиц, что и
способствовало мало-помалу объединению государства. С дальнейшим развитием монархической власти развиваются и государственные потребности.
Постепенное и постоянное настоятельное развитие государственных потребностей составляет закон государственной жизни. С развитием мирного состояния такие источники доходов, как грабеж соседей и военная добыча, перестают быть постоянными источниками дохода; приходится обратить внимание на источники внутреннего богатства; является идея о пользе мирных
отношений между государствами, потому что промышленность и торговля
могут быть обеспеченными только в мирное время. Вследствие осознания
полезности мирных отношений является новая потребность государства, а
именно – потребность в содержании дипломатической части, т.е. содержании
посредников, которыми поддерживаются дружественные отношения между
государствами. Но, с другой стороны, не уничтожается и потребность постоянно быть готовым к защите. С течением времени, с изобретением пороха и
развитием огнестрельного оружия изменилось и устройство войска; личная
храбрость перестала быть главным основанием успеха войны; явилась необходимость содержать готовую военную силу и поддерживать в ней знание
военного дела. Эта эпоха совпадает со временем Тридцатилетней войны.
Вместе с дальнейшим развитием государства развивается и внутреннее его
управление: является целая организация учреждений, причем каждая главная
отдельная отрасль внутреннего управления получает особый заведующий
организм (министерства). Вследствие развития управления материальные
средства, которые служили для удовлетворения государственных потребностей и заключались в государственных имуществах, в некоторых случайных
доходах (например, в контрибуциях и других) оказались недостаточными и
необходимо стало обращаться к народу с требованиями средств. Таким образом, появляются налоги, более и более приобретающие значение в финансах
и, наконец, в новейшее время получившие значение главного источника государственных средств.
Развитие государственных потребностей у нас шло таким же образом,
как и на Западе. Князья были крупными землевладельцами, наделяли своими
землями дружины, и с этих земель шли повинности. Давались также города и
целые области служилым людям в кормление вместо жалованья. Определялось даже, сколько нужно получить тому или другому служащему лицу хлеба, яиц и других припасов. Таким образом, в древности у нас финансовое
118
Глава I. Государственные потребности и расходы
хозяйство и способы удовлетворения государственных потребностей были
очень просты. Потребность в суде удовлетворялась также судебными сборами (виры). В пользу духовенства с самого появления христианства существовали десятинные сборы: все православные давали по закону одну десятую
часть своих доходов натурою или деньгами в пользу духовенства и жертвовали добровольно много имений. Духовенство из этих средств удовлетворяло не только религиозные потребности, но и обучало народ и содержало благотворительные учреждения, как и на Западе. На государственное имущество
смотрели как на имущество государя. При Иоанне Грозном мы можем, однако, заметить первые следы различия в делении земель на земщину – как собственность государства и опричнину – собственность царскую. Это деление
уничтожилось впоследствии, но явилось вновь в конце прошлого столетия в
отводе удельных имуществ или содержания императорской фамилии. Позднейшее развитие государственных потребностей также сходно с европейским. Оно получило сильное движение со времени реформ Петра. Введение
постоянного войска потребовало нового источника дохода, вследствие чего
была введена подушная подать. Со времени Петра В. установились главные
черты нашей системы налогов.
II. Предметы государственных потребностей в современных государствах выражают собою все то, что нужно для удовлетворения государственных целей. Не каждая, однако, цель государственная влечет за собой расход
из государственной казны. Удовлетворению, например, потребности народного образования служат, между прочим, и частные школы; существуют даже весьма обширные подобные заведения (например, Лондонский университет содержится частной компанией на акциях). Есть целый круг потребностей, удовлетворяемых местными средствами – земством и общинами. Удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не
удовлетворялись иначе. Затем, некоторые потребности удовлетворяются частными лицами, например, исправление дорог лежит на обязанности жителей. Существенная черта каждой государственной потребности заключается
в том, что она должна быть необходима, органически вытекать из свойств
государственной жизни и, следовательно, не зависеть от случайной прихоти
власти. Потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не
должна существовать, так как это фальшивая потребность.
Стремления классифицировать государственные потребности (а следовательно, и расходы), распределить их по степени и значению были в литературе издавна; мы встречаем их уже в старинных сочинениях (например, у
Секендорфа и др.). Адам Смит подводит государственные потребности под
следующие четыре категории: 1) защита, 2) юстиция, 3) общественные учреждения, работы и просвещение; 4) поддержание достоинства государя,
т.е. содержание верховной власти. Несколько видоизменив это деление,
119
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
можно дать такое общее деление: 1) охранение внутренней и внешней безопасности государства; 2) установление и поддержание таких учреждений,
которые необходимы для хозяйственного благосостояния человека; 3) доставление обществу всего того, что необходимо для сохранения невещественных благ (религия, просвещение, содействие осуществлению права). Но это
деление теоретическое; практическое деление государственных потребностей будет такое: а) потребности по содержанию верховной власти и ее органов, так как государство не может существовать без верховной власти и органов управления, и б) потребности, возникающие вследствие проявления
государственной жизни; а они в свою очередь представляют две категории:
1) потребности по внутренним отношениям государства и 2) потребности по
внешним отношениям.
А. Потребности
по содержанию верховной власти и ее органов
а) Содержание верховной власти и законодательных учреждений.
Потребность в содержании верховной власти принадлежит к числу важнейших потребностей государства. Способы содержания верховной власти были
в разное время различны. Прежде правящие лица содержались частью из
доходов от своих собственных имений, частью – от государственных имуществ. С течением времени, когда этот источник местами уничтожился, местами сократился, явилась необходимость дать средства к содержанию верховной власти из государственной казны. Прежде всего подобное содержание дано было в Англии в XVII в., а именно в 1660 г. Карлу II, причем на
ассигнованные средства было отнесено и содержание некоторых гражданских должностей, так что при назначении суммы содержания английскому
королю представлялся список тех должностных лиц, которых он должен был
содержать на свой счет. Этот список назывался civil list. Термин этот перешел и в немецкие учебники (Civilliste) в смысле содержания, назначаемого
главе государства. Во французском языке существует тоже название с перестановкою слов сообразно свойствам французского языка (liste civile). С течением времени побочные расходы на содержание должностей из сумм, ассигнуемых английскому королю, были уничтожены, и с 1831 года вся ассигнуемая сумма идет на содержание короля и его семейства. Кроме суммы,
назначаемой собственно кролю, назначаются еще суммы на содержание дворцов, парков и т.п., так что теперь английской королеве ассигнуется около
680000 фунт. стерлингов (но берется с этого содержания подоходный налог).
Во Франции со времен Наполеона I тоже определялась известная сумма
на содержание царствующей особы и ее дома. Наполеон I получал 25 млн. фр.
и 3 млн. на принцев. Король Людовик Филипп получал 12000000 фр. Напа120
Глава I. Государственные потребности и расходы
леон III со свои семействоим расходовал около 40000000 фр. В Пруссии до
сих пор не вся сумма, которая идет на содержание короля и его семейства
(свыше 4000000 тал.), помещается в государственной росписи на том основании, что часть этой суммы (около 2500000) идет из государственных имуществ, которые прежде принадлежали ныне царствующему дому. В Австрии
на содержание собственно императора назначается 4650000 гульденов.
Вообще нужно заметить, что цивилист не представляет собою раз навсегда
определенной суммы, так как он обыкновенно устанавливается законодательной властью при вступлении на престол государя, лишь на время его
царствования.
В государствах конституционных сверх расходов на содержание верховной власти в эту же рубрику нужно поместить и расходы по содержанию
представительных собраний; а в государствах неконституционных – расходы
на содержание высших законодательных учреждений как ближайших пособников верховной власти. Впрочем, члены законодательных учреждений не
всегда получают содержание. В Англии, напр., требуется, чтобы депутаты
имели значительное состояние; даже самое избрание в депутаты обходится
очень недешево, потому что желающему попасть в депутаты приходится
много разъезжать по выборному округу, собирать митинги, иногда и прямо
раздавать деньги, что сопряжено с крупными расходами. Во Франции депутаты национального собрания получают содержание по 12000 фр. В Пруссии
на содержание верхней палаты ассигнуется известная сумма, но собственно
содержания члены этой палаты не получают. Депутаты нижней палаты получают суточные деньги. Содержание верховной власти гораздо дешевле обходится в республиках. Напр., президент Северо-Американских Штатов, такого
огромного государства, получает только 25000 дол. и квартиру в т.н. Белом
Доме. В Швейцарии президент союза получает 10000 фр., но это маленькое
государство. Президент Французской республики получает всего на все
1200000 фр.
У нас содержание верховной власти идет из трех источников: из государственного казначейства, из доходов от удельных имуществ и из доходов
кабинета Его величества. Собственно Государю Императору сумма содержания не определена. Теперь в государственных росписях стоит сумма, из года
в год несколько колеблющаяся: 9–12 млн. руб. на все министерство Императорского двора. Для содержания членов царствующего дома император Павел I назначил в 1797 году доходы от выделенных для того государственных
имуществ под названием удельных. Из доходов этих имуществ и отпускается
им содержание по особому расписанию. Из государственного казначейства
помимо того, что идет на содержание особы Государя Императора, ассигнуются суммы на содержание дворцов, парков и т.п. Из этого же источника по
учреждению императора Павла дается определенное содержание Государыне
121
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
Императрице, наследнику и его детям. Императрице назначается 600000 р.
ассигнациями и содержание двора. Наследнику – 300000 и содержание двора,
детям наследника – по 50000 р. каждому; т.е. императрице – около 170000 р.сер.,
наследнику – 85000 р.сер., а его детям – около 15000 р.сер.). Кроме того, из
государственного казначейства выдается лицам женского пола приданое в
определенном размере. Кабинет Его величества (собственное казначейство
Государя Императора) имеет свои специальные доходы, напр., ясак с инородцев, т.е. подать, собираемая с них деньгами, а частью – мехами; доходы
от горных промыслов Колыванских, Алтайских и Нерчинских и от разных
фабрик (Петергофская гранильная фабрика, Императорский фарфоровый
завод). Сумма этих доходов официально неизвестна. Часть этих доходов идет
на пособия, награды и пенсии, а также для подарков (напр., перстни, табакерки и другие вещи), жалуемых за заслуги.
Расход по ведомству м. Им. двора у нас не весь идет на содержание царствующего дома, так как некоторая часть идет на содержание общеполезных
учреждений. Вообще принято за правило возлагать на средства царствующих
особ поощрение художеств и т.п. У нас на эти средства содержатся Академия
художеств, императорские Публичная библиотека, Эрмитаж, театры.
Вообще процентное отношение расхода на содержание верховной власти к общим государственным расходам в различных государствах различно,
и чем меньше государство, тем проценты выше, и наоборот. В Австрии содержание царствующего дома составляет около 2 % всего государственного
расхода; в Пруссии – около 3 %, у нас – 3 %, в Бельгии – 3 %, в Англии –
с небольшим 1 %, в Баварии же – около 6,5 %, в Саксонии – 9 %, в Веймарском В. герцогстве – 17 %. Эта разница понятна: царствующие особы даже
маленьких государств должны иметь известную обстановку, которая до
некоторой степени не зависит от размеров государства.
б) Содержание исполнительных органов верховной власти. Соответственно разного рода ведомствам мы встречаем и разные размеры потребностей. Вообще же этот отдел может быть подразделен на две части, а именно:
1) содержание служащего персонала, т.е. жалованье служащим и пенсии лицам, окончившим государственную службу; 2) содержание различных помещений для присутственных мест, их канцелярские и т.п. потребности.
В наше время нельзя смотреть на государственную службу как на государственную повинность, которую гражданин должен отправлять безвозмездно; мы, напротив, смотрим на нее как на всякое другое занятие, которое
должно давать известный доход. Безвозмездно служат только лица состоятельные, но известно, как часто такая служба оказывается неудовлетворительной. Всякая должность без вознаграждения не настолько интересна даже
для человека богатого, чтобы он мог приложить к ней все свое старание.
Если мы будем смотреть на государственную службу как на всякое другое
122
Глава I. Государственные потребности и расходы
занятие, которое должно давать соответствующее труду вознаграждение, то
можно будет вывести некоторые теоретические размеры жалованья. Разумеется, жалованье должно быть тем больше, чем служба труднее; но в действительности низшие должности оплачиваются менее, хотя служба в них нередко оказывается труднее. Это, впрочем, объясняется тем, что лица, занимающие высшие должности, обыкновенно служили довольно долго и потому
заслуживают большего содержания; и, кроме того, тем еще, что высшая
служба требует иногда больших и редких способностей, а следовательно,
людям с такими способностями необходимо дать значительное содержание,
чтобы они не оставили службы; мало того, высшие должности требуют особенной обстановки, соответственно званию лиц. Что касается нормального
размера жалованья, то некоторые требуют, чтобы оно соответствовало
издержкам по приготовлению к службе, т.е. издержкам на образование как
затратам на приобретение необходимых знаний; следовательно жалованье
должно давать по крайней мере проценты с затраченного капитала; а затем
труд должен быть вознагражден по известным средним размерам вознаграждения подобного труда в общежитии. Помимо этого вознаграждения состоящему на службе необходимо давать известное содержание на разные расходы, сопряженные с его должностью (на разъезды и т.п.).
В новейшее время система денежного жалованья есть система общепринятая, тогда как прежде нередко за службу давались земли в кормление.
У нас денежное жалованье входит во всеобщее употребление только с половины XVIII в., и, хотя жалованье давали и раньше эпохи Петра В., но эта раздача производилась только воинским чинам. С 20-х годов прошедшего столетия с учреждением коллегий Петр назначил денежное содержание и чинам
гражданского ведомства по сравнению с воинскими чинами. С этого времени
система денежного жалованья стала более и более развиваться и, начиная с
половины прошедшего столетия поместная система окончательно потеряла
значение.
Действующие постановления о размерах жалованья помещены у нас в
разных Уставах и в Полном собрании законов под названием «Штаты». Вообще у нас принято содержание лица подразделять на три части: 1) собственно жалованье, т.е. вознаграждение за службу; 2) столовые и
3) квартирные деньги. Две последние части в совокупности иногда превышают самое жалованье, но в большинстве случаев они назначаются в меньшем размере, чем жалованье. Различие между этими категориями состоит в
том, что расчет величины пенсий делается по жалованью без столовых и
квартирных денег. Размеры содержания служащим лицам страдают у нас в
особенности тем недостатком, что высшие чиновники получают большое и
даже очень большое содержание, а низшие мало обеспечены, в особенности
при современной дороговизне. В 1840-х годах у нас было более 130000 чи123
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
новников, они получали всего содержания до 65000000 руб.; теперь, после
сокращения штатов, сделанного в два прошедшие царствования, состоит
служащих до 90000, и они получают до 50000000 руб., так что при значительном сокращении числа чиновников все они в совокупности получают
немного менее, чем прежде выдавалось на число чиновников гораздо большее. Но, несмотря на это, большинство окладов стоит гораздо ниже действительных потребностей обыкновенного среднего уровня. Впрочем, у нас есть
разные добавочные деньги, аренды и пр., выдаваемые сверх жалованья, но
эта счастливая участь выпадает большею частью на долю занимающих высшие должности.
Назначение пенсий необходимо ввиду невозможности при ограниченности жалованья оберегать себя под старость. Работать же лицо, пожертвовавшее свои силы службе, уже не в состоянии. Пенсия выдается в меньшем
против жалованья размере на том основании, что лица, получающие ее, уже
не служат. Размер пенсии должен бы сообразоваться с числом лет службы, и,
конечно, всего правильнее было бы, если бы пенсия увеличивалась за каждый прослуженный год, как это мы встречаем в Виртембергском королевстве, где пенсия назначается уже за 10 л. службы (40 % жалованья) и увеличивается каждый следующий год, а полная пенсия полагается за выслугу 40 л.
Вопрос о пенсиях является вопросом весьма неприятным для государственной казны, потому что число пенсионеров постоянно возрастает (обыкновенно умирает их меньше, чем прибавляется, и притом с сокращением должностей число их иногда вдруг увеличивается). Общая сумма пенсий у нас,
кроме выдаваемых из особых источников, составляет до 25000000 руб.
Ввиду таких обстоятельств пронимаются разного рода меры с тем, чтобы
сократить расход казны на пенсии, а именно стараются содействовать развитию эмеритальных касс, где путем вычета из жалованья накопляется известный капитал, из которого и выдается лицу, окончившему службу, дополнительная эмеритальная пенсия. Кроме того, есть вдовьи кассы, вспомогательные кассы, общества страхования жизни и т.п. Конечно, с развитием этих
учреждений расход государства на пенсии может быть уменьшен. У нас правила о пенсиях подвергались неоднократному пересмотру. Кроме общего
устава о пенсиях есть особенные уставы по отдельным ведомствам. Те постановления общего устава, которые не противоречат частным пенсионным
уставам, имеют значение и для них. Главное отличие отдельных уставов от
общего заключается в сроках службы и в размере пенсий. Нормальный срок
службы для выслуги пенсии – 35 лет, но по отдельным ведомствам он изменяется; так, для врачебной службы – 30 лет, для служащих при дворе –
40 лет, а для служащих по учебному ведомству – 25 л. Все пенсии у нас разделяются на 9 разрядов с подразделением первого разряда на 3 степени и 2го – на 2. Кроме пенсий, выдаваемых за службу, есть еще единовременные
124
Глава I. Государственные потребности и расходы
пособия, которые выдаются лицам, не дослужившимся до 1/2 пенсии т.е. прослужившим менее 25 л., но не менее 10 л. Кроме общего и особенных уставов у нас есть еще уставы для отдельных учреждений. Так, есть особенный
разряд пенсий, выдаваемых из капитала заслуженных гражданских чиновников и из инвалидного капитала. Есть еще особенные пенсии по орденам,
причем каждая степень ордена имеет известный (очень малый) комплект
пенсионеров. Действительной службою считается служба с 16-летнего возраста. Для получения полного оклада пенсии требуется 35 лет службы, а за
службу от 25–35 лет дается половинный оклад. Делается снисхождение для
лиц, оставивших службу по неизлечимой болезни; они получают 1/2 оклада за
10–20 л., 2/3 оклада – за службу от 20–30 л. и полный оклад – за тридцатилетнюю службу. При более тяжких болезнях делается еще более снисхождения.
Пенсии даются и семейству умершего: жене – в половинном размере, а детям
– каждому 1/3 из другой 1/2, так что мать и трое детей получают полный оклад
пенсии. Есть особые правила пенсий для отдельных местностей и учреждений, напр., для Амурского края, для учащихся детей придворного духовенства; а также для отдельных учебных заведений, напр., для Училища правоведения, Межевого института, учреждений Императрицы Марии, для таможенного и карантинного, для горного, медицинского и почтового (для низших чинов) ведомств.
Эмеритальные кассы могут оказать большое подспорье казне в деле
поддержания лиц, оставивших службу. Эти кассы у нас обладают значительными уже капиталами. Расход на пенсии составляет в бюджете более или
менее значительный процент, именно более 4 % в Англии, около 4 %
во Франции и у нас, в Пруссии – 5 %, в Баварии и Дании – свыше 9 %. Величина этого процента зависит от количества пенсионеров, а также от некоторых случайных обстоятельств, напр., после войн число пенсионеров быстро
увеличивается; примером чему могут послужить Франция и Пруссия после
1870 года.
Б. Потребности, возникающие вследствие проявления
государственной жизни
а) Потребности по внутренним отношениям государства. Органы
внутреннего управления суть есть лица, управляющие отдельными ведомствами (напр., народным образованием, религиозною частью, охранением общего порядка и т.д.). Все эти ведомства соответствуют известным государственным целям.
а) Содержание религиозных учреждений теперь лежит значительною
долею на государственной казне, между тем как прежде духовенство существовало за счет доходов с имений церковных. Частию и до сих пор еще ду125
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ховные учреждения имеют свои имения и свои капиталы. В России большая
часть имений духовного ведомства была отобрана в 1764 г., и в замену этого
духовенству было дано денежное содержание. Но остались некоторые земли
и разные угодья, приносящие довольно значительный доход. Содержание
духовенства составляет тем большую цифру государственных расходов, чем
больше духовенства, чем лучше оно обеспечено и чем меньше у него недвижимой собственности и др. источников дохода (как плата за требы и пр.).
У нас, кроме государственных средств и доходов от имуществ, принадлежащих монастырям и архиерейским домам, духовенство имеет еще специальные доходы, как-то: кошельковый и кружечный сбор, который идет на
улучшение церкви, свечной сбор, идущий на содержание духовно-учебных
заведений, и другие. Собственно из государственного казначейства ассигнуется по ведомству Св. Синода более 10, а с церковно-строительными расходами министерства внутренних дел более 111/4 млн руб. сер. (кроме специальных средств, как свечной сбор и др.). Здесь нужно принять в соображение
и расходы, которые идут на содержание церквей, кроме господствующей; эти
расходы (ведомство Духовных дел иностранных исповеданий) простираются
до 2 млн руб. серебром.
б) Обеспечение личности и собственности (государственное благосостояние) лежит на министерстве внутренних дел. В новейшее время потребность эта весьма сильно развита, так что полиция получила чрезвычайно обширный круг деятельности: она наблюдает за всем тем, что содействует развитию народного благосостояния и благоустройства. У нас Министерство
внутренних дел, без ведомства почты и телеграфов, обходится в 38 млн руб.
Правосудие, которое играет важную роль, обеспечивая спокойное пользование гражданскими правами и собственностью, нам обходится до 161/2 млн
рублей (Министерство юстиции, помимо содержания мировой юстиции).
в) Распространение просвещения составляет также существенную потребность государства, и расходы по этой части должны быть тем значительнее, чем менее развито в государстве просвещение. Здесь значительные пособия оказывают частные школы и земская деятельность, помимо государственной казны. Но во всяком случае эта обязанность лежит и на государственной казне. Расход по Министерству народного просвещения у нас простирается свыше 17 млн руб. Впрочем, это не вся сумма расходов на образование, так как сюда нужно отнести расходы на образование по другим ведомствам, имеющим свои учебные заведения. Так, Синодальное ведомство
расходует на учебную часть около 11/2 млн. руб., не считая довольно крупного дохода от свечного сбора. Министерство военное расходует на разные
военные училища около 5 млн руб. Морское – 450 тыс. Финансов – 30 тыс.
Министерство государственных имуществ – 80 тыс. Внутренних дел –
71 тыс., путей сообщения – 185 тыс., юстиции – 168 тыс., так что у нас на
126
Глава I. Государственные потребности и расходы
народное просвещение, помимо специальных источников и земских средств,
идет до 20 млн руб.
г) Следующая затем потребность есть потребность в развитии вещественных сил государства и народа. Народное богатство и народное благосостояние тесно связаны между собой. Государство должно поставить всех своих членов в такое положение, при котором были бы обеспечены труд и заработки. Все те учреждения, которые относятся прямо или косвенно к содействию труду и благосостоянию, подходят под категорию мер содействия развитию народного богатства. Сюда нужно отнести различные учреждения,
обеспечивающие торговлю и промышленность, заведующие путями сообщения, телеграфами, разные технические учебные заведения, образцовые фабрики и фермы, учреждаемые с целью развития той ли иной промышленности, развитие некоторых полезных заведений (конские заводы). Все эти меры
хотя и могут быть сгруппированы в одно целое, но в действительности они
разбиты по разным министерствам. В некоторых западных государствах существует министерство торговли, сельского хозяйства и публичных работ,
которое совмещает вместе с Министерством внутренних дел все эти меры;
у нас все эти меры разбиты по разным учреждениям, а именно: на Министерстве финансов лежит обязанность заботиться о торговле и промышленности;
Министерство путей сообщения обязано заботиться о развитии путей сообщения; Министерство государственных имуществ заботится между прочим о
сельском хозяйстве; Министерство внутренних дел – о многих предметах
народного благосостояния. Коннозаводское ведомство и ведомство почт и
телеграфов – тоже по своему назначению. Министерство государственных
имуществ обходится более 19 млн; ведомство путей сообщения со всеми его
учреждениями – около 201/2 млн руб., почты и телеграфы – около 22 млн
руб., коннозаводство – 850 тыс.
д) Все это общие потребности; но есть еще некоторые отдельные потребности, не касающиеся ни одного из указанных отделов. Сюда относится
потребность уплаты государственных долгов и процентов по ним. Разумеется, эта потребность не приносит благосостояния государству, но она составляет его обязанности. На эту потребность у нас идет более 190 млн руб.
Далее, еще есть такая потребность, которая не дает вовсе никакой прямой
пользы: это издержки по собиранию государственных доходов, или издержки производства доходов (содержание финансовых учреждений). Эти издержки сосредоточиваются главным образом по Министерству финансов, но
они существуют и в некоторых других ведомствах, по которым получаются
некоторые государственные доходы. Что касается до этой потребности, то
нужно стараться, чтобы она удовлетворялась по возможности самым дешевым образом. Чем меньший процент составляют издержки взимания, тем
больше остается доходов на все прочее. Есть такие источники доходов, кото127
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
рые требуют больших расходов, и есть такие, которые требуют малых расходов; но во всяком случае это трата не производительная в прямом смысле для
народного богатства. Величина этих издержек зависит также от количества
собирающего персонала, от знания дела и проч., и вообще расходы взимания
достигают от 3 до 12 %, а иные и до 20 % собираемого рода дохода. У нас
расходы взимания принадлежат главным образом Министерству финансов и
простираются до 21 млн руб. Наконец, есть еще потребность, не доставляющая благосостояния народу, но косвенно содействующая ему, – это содержание контрольных учреждений, наблюдающих за правильным ходом государственного хозяйства, стоящее у нас 21/4 млн руб. Издержки взимания у нас
с 1873 г. не показываются в государственной росписи, а потому и вычислить
их можно только приблизительно.
ж) Потребности по внешним отношениям государства. Потребности
по внешним отношениям государства могут быть разделены на два рода
соответственно двум родам мер, принимаемых в этом случае: мер предупредительных и мер положительных. К числу предупредительных мер, которыми поддерживаются хорошие отношения между государствами, относится
часть дипломатическая, т.е. содержание Министерства иностранных дел,
содержание представителей при иностранных дворах, посольств и т.п. Хотя
некоторые писатели (напр., Jean Baptiste Say) и говорят, что содержание посольств как предупредительная мера не достигает цели («une des antiques
sottises dont le temps fera justice»), но с этим нельзя согласиться. Агенты правительства устраняют недоразумения между государствами, а с другой стороны – наблюдают за действиями других правительств, чем до некоторой
степени предупреждают враждебные замыслы и проч. Однако нельзя придавать слишком большого значения этому институту, так как мы часто видим,
в особенности в последнее время, что, невзирая на все тонкости дипломатии,
международные вопросы приходится разрешать оружием. Потребности
иметь представителей при иностранных дворах стала ощущаться с тех пор,
как государства осознали необходимость жить в мире между собою, развивать свои торговые сношения, ради чего и посылались посольства, но временно – для заключения трактатов. С течением же времени, после 30-летней
войны, они превратились в постоянные. У нас подобные временные посольства, как и в Западной Европе, возникли с половины XVII в. Сумма расходов
на содержание посольств сначала была незначительна, потому что существовал общий обычай, что посольство содержалось не на счет того государства,
которое его посылало, а на счет того, к которому оно присылалось, так что
наибольший расход на этот предмет падал на то государство, к которому
посылалось больше послов. В новейшее же время содержание своих политических агентов каждое государство принимает на себя; содержание назначается настолько достаточное, чтобы эти лица могли иметь обстановку, соот128
Глава I. Государственные потребности и расходы
ветствующую политическому значению народа. Впрочем, расход на содержание дипломатических агентов может быть сокращен, если, напр., содержат
вместо высших дипломатических агентов представителей менее высокого
ранга. Некоторые государства и держатся этой системы; напр., Пруссия
меньше других государств имеет дипломатических агентов первой степени.
C половины XVIII века расход на содержание посольств делается постоянным и у нас. Раньше, подобно тому, как на Западе, и у нас иностранные
послы получали содержание от нашего правительства. Размер содержания их
становился все более крупным, но всякий раз он определялся договором.
Так, у нас договорами с разными иностранными государствами определялось, сколько давать подвод для посла и его свиты, какое отводить помещение, какими одарять его подарками. Послам ногайским, калмыцким, крымским дарилось и платье, в котором они должны были представляться и
откланиваться Государю. Дипломатические агенты, посылавшиеся от русских царей в чужие земли, различались на великих послов и разных второстепенных (послы, дети посольские, гонцы и пр.). Каждому из них определялось
жалованье по его званию. Вообще можно заметить, что содержание дипломатии и теперь не составляет крупного расхода в бюджете. (У нас на Министерство иностранных дел 32/3 млн руб.).
Другой, и вообще самый крупный расход на удовлетворение потребности государственной безопасности, это – положительные меры, содержание
военных сил – войска и флота. У нас Военное Министерство – около
207 млн, Морское – 29 млн; итого: 236 млн руб.
Содержание войска соответствует объему государства. При современных политических обстоятельствах расход на эту часть представляется
необходимым. Кроме политических обстоятельств на количество войска
не меньше влияют и географические условия страны: чем больше сухопутная
граница, тем более требуется войска; чем длиннее береговая линия, тем необходимее флот. Вообще политическое значение страны имеет опору в военной силе. Все государства желают сохранить известную долю политического
влияния, поэтому и в мирное время они содержат большие войска, следуя
пословице: si vis pacem, para bellum. Но этот вооруженный мир обходится
чрезвычайно дорого. Исходом из этого положения явилась такая система,
при которой возможно было бы содержать в мирное время небольшое число
войска, а затем, в случае надобности, быстро собирать громадные силы. Такая система принята с начала XIX в. в Пруссии, потом в Швейцарии, Северной Америке, а с 1870-х гг. почти всеми государствами. Кроме расходов
прямо на армию необходимы траты на запасы для вооружения, на попечение
об инвалидах, на пенсии отслужившим и раненым воинам, а также на пассивные военные силы, т.е. на крепости, орудия и т.д. Конечно, эти расходы
очень велики, но политические обстоятельства так слагаются, что их трудно
129
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
сократить; нельзя не содержать большой армии и больших военных запасов,
потому что то и другое является барометром политического значения государства: если армия его слаба, то голос его ничтожен в международных
делах.
Впрочем, можно установить некоторые правила, которые до известной
степени обуславливают размер войска. Так, Адам Смит говорит, что войско
должно составлять около 1 % народонаселения. В действительности так почти оно и есть: в мирное время размер войска доходит до 1 %, а в военное
время до – 2 %. Из всех государств Америка имеет менее всего войска: до
междоусобной войны 1861–1862 гг. она имела до 20000, но в военное время
путем милиции,довела количество войска до 2 млн Расходы на содержание
армии и флота составляют в Англии 42 %, у нас – до 35 %, во Франции –
до 40 %, в Пруссии – около 37 % всех доходов. Следует заметить, что чем
меньше государство расходует на военную силу, тем должно быть больше
его экономическое благосостояние, потому что меньшее число способных к
делу лиц отрывается от производительного труда; при том и расходов, в
сущности непроизводительных, – меньше. Содержание армии производительно в том отношении, что охраняет безопасность государства; но, с другой стороны, содержание ее непроизводительно в том смысле, что армия не
увеличивает народного капитала, а напротив, ежегодно поглощает значительную часть народных заработков.
Общее значение государственных потребностей. В каждом ведомстве
есть свои потребности: разные предметы управления требуют для себя
средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами:
земскими, городскими, сельскими и пр. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства.
Суммы, требуемые на удовлетворение государственных потребностей,
вообще велики. При том потребности способны развиваться до безграничности, между тем как средства, необходимые для их удовлетворения, имеют
известные границы. Эти средства даются заработками народонаселения, а
заработки не всегда быстро увеличиваются; поэтому расходы хотя отчасти
должны быть согласованы с возрастанием средств. Впрочем, в этом случае
вопрос о том, как должны быть регулированы расходы, решается различно.
Главным правилом нужно принять следующее: должны удовлетворяться
только те потребности, в основании которых лежит идея необходимости; а
если нет средств для прочих нужд, то лучше отложить удовлетворение несущественных потребностей до благоприятного времени. Кредитом же государство должно пользоваться острожно: если оно будет кредитоваться постоянно, для покрытия текущих расходов, то оно может потерять кредит или
130
Глава I. Государственные потребности и расходы
дойти до того, что все доходы пойдут на плату процентов по займам. Следовательно, чтобы избегнуть такого результата, государство должно составить
правильный план расходов, рассортировать свои потребности по степени
необходимости их. Определить a priori в точности размеры всех потребностей невозможно; это зависит от особенных условий каждой страны. Но на
практике это не представляется трудным, потому что у государства правильно устроенного граница потребностей ясно обозначена: то, до чего дошла
практика, может служить (не без критики, конечно) исходной точкой для
закрепления известного объема за каждой потребностью. Прежде вследствие
неправильных понятий о государственном управлении, вследствие развития
централизации удовлетворение государственных потребностей падало исключительно на средства государственной казны. Так, правительство, напр.,
поощряло промышленность устройством образцовых фабрик, которые требовали больше расхода, чем давали дохода. Но с развитием государства некоторые задачи государственного управления переходят в ведение общества.
Несмотря на это, государственные потребности все увеличиваются; и для их
удовлетворения необходимо иметь некоторую постоянную сумму средств.
Эту общую сумму мы назовем объективною, как объемлющую собою все
государственные потребности безразлично. Субъективной суммой можно
назвать ту, которая идет на удовлетворение каждой потребности в частности.
Если поставить за правило, что те потребности должны быть удовлетворяемы, которые составляют действительную цель государства, то является вопрос: все ли они во всем объеме должны быть включены в предмет государственных расходов? Понятно, что это невозможно, потому что потребности бесконечны, а средства ограниченны. Здесь можно принять за общее
правило то положение, что размеры удовлетворения потребностей должны
быть определены суммой благ, доставляемых удовлетворением: когда жертва выше выгоды, ожидаемой от удовлетворения потребности, то удовлетворение ее должно быть оставлено. Словом, удовлетворение потребностей, как
мы уже заметили, должно быть регулировано идеей необходимости. Для определения этой необходимости на деле нужно здравое обсуждение вопроса
каким-либо высшим учреждением. Наконец, надо заметить, что есть потребности, которые дают после удовлетворения их полезный вещественный результат, и потребности, удовлетворением которых ценности уничтожаются.
Понятно, что первые можно удовлетворять шире, потому что они доставляют
экономическую выгоду. Ввиду этого Умпфенбах дает такое деление потребностей: 1) расходы чисто потребительные, уничтожающие материальные
ценности, употребленные на их покрытие, – когда в результате остаются
только нематериальные блага, Напр., содержание войска, юстиции, полиции
и т.д., 2) расходы производительные, когда результатом удовлетворения потребности является новая ценность, таковы, напр., улучшение государствен131
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ных имуществ для того, чтобы они давали больше дохода; 3) класс расходов
потребительно-производительных, когда для государственной казны нет
прибыли, но для общества в этих тратах заключается большая выгода, напр.,
устройство дорожных сообщений. Понятно, что если государство будет
меньше тратить на так называемые непроизводительные потребности, то
будет оставаться больше средств для производительных и потребительнопроизводительных.
Следовательно, государство должно пользоваться своими средствами
благоразумно. При нормальном состоянии оно должно рассчитать, сколько
можно тратить доходов на различные потребности. Но к его хозяйству неприменим принцип частного хозяйства – приобретение чистого дохода или
деление сбережений. Преследование этого принципа не всегда может вести к
благополучным результатам, потому что в преследовании этой цели наряду с
маловажными потребностями могут быть оставлены без удовлетворения и
важные. Вообще же принципом государственного хозяйства должно служить
правило, как раз противоположное правилу частного хозяйства, т.е. в государственном хозяйстве доходы должны быть приноровлены к расходам, потому что известные необходимые потребности непременно должны быть
удовлетворены и для этого должны быть найдены средства. Так что свыше
ему необходимого государство не должно брать из общей суммы народного
дохода. Если для удовлетворения этих потребностей не будет достаточно
средств, то государство может обратиться к кредиту и на будущие поколения
разложить расходы текущей эпохи.
Относительно размеров удовлетворения потребностей государства
некоторые выставляли такое правило, что государственные потребности
должны быть как можно более ограничены и должны выражаться в какойнибудь постоянной цифре; но это дело невозможное, потому что с развитием
государства развиваются и видоизменяются потребности. Иные рекомендуют принцип бережливости; но против этого Мальхус говорит, что бережливость не может быть принята за руководящий принцип финансового хозяйства, что требование бережливости должно понимать лишь в том смысле, что
на удовлетворение каждой потребности должно тратить столько, сколько
действительно необходимо, не больше. Нельзя согласиться и с Сэем, который говорит, что самый лучший план государственного хозяйства тот, чтобы
как можно меньше расходовать: лучший план тот, чтобы расходовать столько, сколько необходимо. Иные говорят, что нужно удовлетворять не только
необходимые потребности, но и делать вообще полезные расходы; но в это
требование вносится много субъективных воззрений, так что опасно дать ему
простор. Также желательно, чтобы расходы государства были производительны, но требовать этого от него во всех расходах было бы неразумно.
Некоторые писатели при этом вдаются в другую крайность, говоря, что вся132
Глава I. Государственные потребности и расходы
кая государственная трата полезна, потому что, затрачивая деньги, государство передает их подданным и таким образом дает им возможность улучшить свое благосостояние. Но это мысль ложная, потому что государство
отдает подданным деньги не даром, а за известные услуги, и притом деньги,
у них же взятые.
В каком объеме должны быть удовлетворяемы известные государственные потребности, это решает здравый смысл каждого государства. Желательно только одно, чтобы государственные расходы тщательнее обсуждались, чтобы больше обращалось внимания на указания сведущих лиц: чем
лучше все обдумано, тем лучше будет идти государственное хозяйство.
С формальной стороны деление расходов распадается по тем предметам
и органам, на которые употребляются суммы. В этом отношении расходы и
делятся по министерствам, ведомствам и вообще различным учреждениям.
Это деление внешнее. Если бы мы захотели распределить расходы по их
внутренним основаниям, то нужно было бы назвать не ведомства, а те различные предметы, которыми заведуют отдельные министерства; так что рационально составленная государственная роспись должны бы заключать в
себе перечень тех предметов, на которые употребляются деньги, а не ведомств, которые их расходуют. Тогда можно было бы наглядно видеть,
сколько издерживается на каждый предмет государственных потребностей.
При системе же показывания расходов по ведомствам, напр., можно было бы
подумать, что все расходы по народному образованию сосредоточены в Министерстве народного просвещения; но это неверно; многие другие ведомства, напр., военное, внутренних дел и др., также земства, города затрачивают
известные суммы на народное образование; поэтому чтобы узнать, сколько
тратится на народное образование при такой росписи, надо свести вместе
расходы всех ведомств на этот предмет. Однако для практики деление расходов по ведомствам удобнее, потому что облегчает порядок выдачи сумм,
счетоводства и контроля.
Затем расходы делятся на личные и материальные. Личные – т.е. расходы на содержание личного состава служащих, а также на устройство, содержание и ремонт служебных зданий и т.п. Материальными расходами называются те, которые употребляются на самую деятельность учреждений, на
выполнение тех целей, для которых существуют учреждения.
Далее, в каждом ведомстве расходы делятся на обыкновенные и чрезвычайные. Под именем чрезвычайных расходов разумеется удовлетворение
обыкновенных же потребностей, только увеличившихся в своих размерах,
а также новые потребности, вызванные ненормальным положением государства (напр., войною). Различают еще иногда потребности непредвиденные;
собственно говоря, всякую значительную потребность в государстве можно
и должно предвидеть, если что и может быть непредвиденнным, то это
133
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
какие-нибудь мелкие расходы. Хорошая политика должна предусматривать
все могущие быть потрясения и перемены в ходе государственной жизни.
Еще различают постоянные и изменяющиеся расходы, причем изменяющимися называют те, на которые нельзя назначить точно определенной
суммы, так как сумма расхода еще не установилась довольно ясно.
По способам удовлетворения потребностей различают еще средства
общие и специальные. Под специальными средствами разумеются разные
капиталы и доходы, принадлежащие тому или другому ведомству в собственность и служащие пополнением его средств. В прежнее время для удовлетворения почти каждой потребности назначался специальный источник;
напр., из нашей истории знаем, что подушная подать была учреждена Петром Великим на содержание армии, почему и заведовалась Военной коллегией, вместе с Камер-коллегией; доходы от казенных товаров: икры, рыбьего
клея шли на содержание морских сил и заведовались Адмиралтействколлегией; соляные доходы шли частью на содержание двора и т.д. Впоследствии почти все доходы сливаются в один общий государственный доход, из
которого и удовлетворяются все государственные потребности. Остаются,
однако, в некоторых ведомствах так называемые специальные средства; это
доходы, им в частности принадлежащие или имеющие особое специальное
назначение. Они состоят частью из пожертвований, частью из доходов от
собственных имуществ и капиталов ведомств и идут на усиление средств
государственных, назначенных по росписи на эти ведомства.
Еще различают расходы общие и местные. Это деление имеет двоякий
смысл. Общими расходами называются те, которые производятся в интересах всего государственного управления, а местными – которые касаются
только определенной местности (напр., провинции), а не всего государства.
Так, расходы центрального управления суть общие; а по отношению к ним
расходы губернские, уездные и т.п. будут местными. Но, кроме того, под
местными расходами разумеются те, которые производятся собственно из
местных средств, напр., земские и общинные расходы.
Прежние писатели делили расходы еще по степени их надобности,
напр., Якоб насчитывает: необходимые расходы, расходы удобства и расходы роскоши. Но такое деление неопределенно, потому что понятие об удобствах и роскоши относительно: что в одно время считается удобством и роскошью, то в другое время признается уже необходимостью.
Подобным образом и Рау делит расходы на необходимые и полезные.
Наше законодательство проводит подобное деление в Наказе министру финансов 1811 г. Здесь приводится деление расходов сначала по управлению,
т.е. по ведомствам; далее по пространству: государственные, губернские,
уездные, волостные; по степени нужды: необходимые – для обеспечения
внутренней и внешней безопасности, для содержания государственного
134
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
управления, для уплаты долгов государственных; полезные – для увеличения
разных полезных заведений и т.п.; избыточные, которые делаются из избытков за удовлетворением необходимых и полезных и, наконец, расходы излишние, которые Наказ повелевает вовсе «отсекать». По всем делениям проведено еще подразделение расходов на постоянные и изменяющиеся, на
обыкновенные и чрезвычайные. В нынешних наших государственных росписях принято деление расходов на: 1) постоянные и 2) временные и экстраординарные.
Глава II
ОРГАНИЗАЦИЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ПОТРЕБНОСТЕЙ
1. Финансовая власть государства. Финансовая власть государства
«potestas cameralis» есть совокупность прав, касающихся удовлетворения
государственных потребностей. А права эти суть следующие: 1) право
составления росписи государственных доходов и расходов; 2) право расходования государственных доходов и изыскания новых источников, если
нужно; 3) право учреждать необходимые установления и принимать меры
для соблюдения и исполнения государственной росписи и для контроля его;
4) право собирания государственных доходов и заведывания ими; 5) право
принятия государством на себя финансовых гарантий по общеполезным
предприятиям. Отсюда и обязанности финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет); вступая для этого с государственными учреждениями и с рассматривающими ее законодательными учреждениями в переговоры, принимает меры для ее исполнения, хранит суммы
государственных доходов, ведет счета, контролирует кассы; дает общий отчет высшему правительству о финансовом хозяйстве.
Распоряжения финансовой власти должны быть согласны с государственными законами как основной волей. Установление финансовых законов
принадлежит законодательным учреждениям; финансовая же власть как
один из видов исполнительной власти в государстве распадается на власть
распорядительную, организационную и принудительную.
Распорядительная деятельность финансовой администрации касается
различных распоряжений относительно выполнения финансовых законов.
Далее она проявляется в административных распоряжениях, которые разъясняют толкование законов, распространяют их действие до известной степени, а в случае недостаточности закона временно заменяют оный. Далее, проявление распорядительной власти обнаруживается в приостановлении действия закона в случае крайности (но к этому она должна прибегать лишь в ча135
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
стных случаях: напр., финансовая администрация может временно прекратить сбор податей в какой-нибудь разоренной местности и т.п.). Распорядительная власть может также в случаях, не терпящих отлагательства, открывать ведомствам чрезвычайные кредиты под свою личную ответственность.
Организационная власть финансового управления заключается в праве
устраивать потребную организацию финансовых учреждений и снабжать их
инструкциями.
Принудительная финансовая власть выражается: 1) в понуждении служащих к исполнению их обязанностей. Это – власть дисциплинарная и выражается в различных взысканиях и штрафах, направленных к тому, чтобы эти
лица исполняли свои обязанности соответственно их назначению; 2) в отношении к податным лицам эта власть может быть названа экзекуционною, потому что в случае неплатежа податей она принимает разные исполнительные
меры к взысканию оных, напр., секвестр части имущества и т. п.
Законы для финансовой деятельности государства, смотря по характеру
ее отношений к деятельности других ведомств или частных лиц, имеют две
формы: 1) чисто государственную, что Л. Штейн называет публичным финансовым правом (offentliches Finanzrecht); 2) форму частного или гражданского права (privates oder bürgerliches Finanzrecht). Первая форма представляет собою совокупность всех постановлений, относящихся до финансовой
организации государства, имеющих корень в государственном праве, в соединении с правом законодательных учреждений наблюдать за правильностью хода государственного хозяйства. Частно-финансовым правом, или
правом фискальным, называется право, в котором государство является
субъектом частных, гражданских прав, как казна – fiscus. Отношения эти
вытекают из сделок казны с частными лицами, большею частью по разным
имущественным отношениям и по доставлению для потребностей правительства разных предметов и т.п. посредством частной предприимчивости.
В них государство должно подчиняться общему судебному разбирательству;
привилегии казны здесь неуместны. В прежнее время все эти правила казны
были известны под именем jura et privillegia fisci. Privillegia они назывались
потому, что хотя они и вытекали из частноправовых отношений, но по отношению к казне отличались преимущественным характером. Впрочем, такие
права существуют и теперь. Так, на конкурсах казенные интересы удовлетворяются раньше частных. Точно так же казна свободна от платежа судебных и гербовых пошлин, может отсрочивать уплату % по государственным
долгам, напр., во время войны; иногда пользуется более продолжительными
сроками обжалования судебных решений; она может вызывать своих кредиторов с угрозой, что если они не явятся к назначенному сроку, то потеряют
свои права на получение следуемых им денег и т.д. Наконец, по отношению
к праву гражданской давности, для казны она может быть более продолжи136
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
тельна и иногда не имеет срока (напр., у нас в отношении взыскания податей), или же сроки давности восстанавливаются казне в случае пропуска.
Оффициальные бумаги, заявление и т.п. имеют значение бесспорных доказательств, разумеется, если не будет доказана их ошибочность. Л. Штейн причисляет к области гражданско-правовых отношений фиска и обязательства
государства по его долгам, с чем однако едва ли можно согласиться.
Но если финансовое управление имеет особенные права по делам,
сопряженным с казенным интересом, то должны быть обеспечены и интересы частных лиц в случае нарушения их казною.
Правонарушения, совершаемые финансовою властью, могут выражаться или:
1) в прямом нарушении закона, или 2) в нарушении интересов частного лица.
В последнем случае потерпевший вчиняет иск по общим правилам гражданского судопроизводства. В первом же случае, т.е. при нарушении публичного, финансово-административного права, для виновных возникает
общая ответственность пред высшим административным учреждением; лицо
же потерпевшее имеет право обжалования, но не в обыкновенном судебном
порядке, а в особом административном. Жалоба идет в Министерство финансов, так как наблюдение, чтобы подчиненные места не искажали духа
закона и распоряжений, принадлежит прежде всего их же ведомству; оно же
и ответственно прежде всего за согласование хода управления с законом.
Порядок принесения и рассмотрения подобных жалоб определяется особыми
правилами административной юстиции. Но до сих пор административная
юстиция еще мало развита. Подсудность в разных странах определяется
весьма разнообразно. Объектом обжалования (Beschwerde по Л. Штейну)
является действие власти, нарушающее закон. Но если нарушен собственный
интерес лица, то потерпевшее лицо вчиняет иск (Klage). По мнению
Л. Штейна, лицо может переходить от одной формы к другой по желанию и
во всяком стадиуме процесса.
В Англии, Франции и Италии административная юстиции поставлена
уже прочно, в Германии и Австрии она не вполне еще установилась. В Англии жалобы на раскладку местных налогов и подоходного налога разбираются у мировых судей, в специальных сессиях и в их четвертных съездах; но
можно жаловаться и прямо в суд королевской скамьи (Kingsbench), причем
жалобы препровождаются туда с объяснением четвертного съезда, который
однако может решить дело и сам окончательно. Таможенное ведомство имеет собственное судопроизводство и с правом налагать наказания; то же и
ведомство почтовое. Вообще же иски против казны, предъявляемые у мировых судей, причисляются к области общего гражданского права. В высшей
инстанции спорные финансовые дела рассматриваются судом казначейства
(Court of Excheguer). Вообще же дело начинается у мирового судьи, но далее
может попасть как в общие, так и в административные суды.
137
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
Во Франции обжалование рассматривается административным органом
(т.е. префектом, и в высшей инстанции – Государственным советом); но решения постановляются непременно в форме судебных приговоров. В отношении договоров частных лиц с казною существует так называемая Systéme
des contentieux. Потерпевший может обратиться с жалобой или к обыкновенному суду, или к префекту. Если последний находит, что казна может предъявить встречный иск, то может объявить суд некомпетентным и взять дело к
своему рассмотрению. В этом случае высшую инстанцию составляет Государственный совет, где все дела подобного рода рассматриваются в особом
отделении (Section des Contentieux). Французское законодательство выработало наиболее правильное разбирательство по делам административных правонарушений.
Италия в законе о самоуправлении (1865 г.) примкнула к французской
системе. Там, где идет речь о правах, существует обыкновенное судебное
разбирательство. Административными судами разбираются лишь дела, где
нет спора о приобретенных правах, а также возражения против податных
оценок. Но в Италии существует по австрийскому образцу и финансовая
прокуратура для охранения и защиты казенных интересов.
В Австрии (как и в других немецких государствах) не существует права
обращаться в обыкновенные суды по вопросам публичного финансового
права, но и административные суды еще не вполне твердо поставлены. Всякое лицо, считающее себя обиженным администрацией, может жаловаться
административному суду (Verwaltungs-Gerichtshof). Существует финансовая
прокуратура; кроме того, по некоторым ведомствам есть специальные суды с
тремя инстанциями, составленные из чинов судебного и административного
ведомства. Вопросы финансовые из области гражданского права рссматриваются в обыкновенном суде, где интересы казны защищает финансовая
прокуратура, если фиск не обращается к адвокату. Эти финансовая прокуратура имеет также совещательный голос по всем заключаемым финансовым
управлением договорам.
У нас, в России, проведено то начало, что в договорах с частными лицами государство является обыкновенным юридическим лицом. В настоящее
время у нас существует назначение депутатов от административных ведомств, которые и являются представителями интересов казны в судах и др.
местах. В спорных вопросах по податям допускается только обжалование,
решение по коему принадлежит Министерству финансов. Жалобы идут через
казенные палаты в Министерство финансов, а высшую инстанцию составляет 1-й Департамент правительствующего сената.
II. Финансовые учреждения. Предметы финансового хозяйства составляют: приобретение средств, расходование их и сведение результатов. Система финансов и способ финансового хозяйства различны, смотря по госу138
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
дарству. Для ведения всего этого дела необходима целостная обширная организация. Органы финансового управления представляют целую систему,
во главе которой стоит министр финансов. Личность министра финансов
играет большую роль по той степени доверия, которую к нему питают как в
его собственной стране, так и за границей. Поэтому имена многих министров
финансов стали историческими. Таковыми были во Франции Сюлли, Кольбер, Тюрго, Неккер; в Англии – Питт, Пиль и теперь Гладстон, в Австрии –
Барон Брук; в России – гр. Канкрин. Высокое значение министра финансов
особенно рельефно выражено в Англии, где министр финансов есть и первый
министр (первый лорд Казначейства), хотя, будучи членом Верхней палаты,
он передает управление финансами канцлеру Казначейства (члену Нижней
палаты).
Стройная финансовая организация есть результат нового времени.
Прежде, если и было некоторое сосредоточение финансового управления, то
это начало не было проведено строго; рядом существовали отдельные учреждения, заведовавшие разными отраслями финансового управления.
Главный орган, управляющий всеми финансовыми делами, есть Министерство финансов.
Ни одно министерство не имеет такого влияния на государственные
дела, как Министерство финансов, потому что добывание, а отчасти и распределение средств зависит от него. Министерство подразделяется на различные отделения (департаменты) соответственно предметам его ведомства.
Вообще, однако, не все виды государственных доходов заведуются Министерством финансов; некоторые доходы заведуются специальными учреждениями или в порядке общей администрации.
В древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего; князь, государь был главным лицом, заведувшим всем; затем были
подручные лица, которые исполняли разные обязанности, в том числе и фискальные. В провинции или местности воевода заведовал всем вообще; следовательно, и государственными доходами и расходами. Для управления существовали отдельные лица, а не присутственные места, которые появились
позже. Управляющие лица рководствовались при управлении по большей
части наказами, а иногда и просто своим здравым смыслом: посылались воеводы для управления в городах, головы – в таможни и т. п., давались им наказы и инструкции, но помимо этих инструкций все, что выходило за их пределы, все непредусмотренное предоставлялось свободному усмотрению воевод и пр. Существовали разные сборщики, получавшие название от характера их обязанностей. Так, существовали писцы, описчики, большие писцы для
приведения в порядок податей и повинностей, для составления описей казенных угодий и исчисления доходов частных лиц, для распределения податей. Лица эти иногда назывались «бельщиками», так как они получали с опи139
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
сываемых лиц за свои действия пошлину – «писчую белку». Для сбора собственно податей были «даньщики», собиравшие подати; они тоже иногда
назывались бельщиками. Были также «черноборцы», собиравшие в некоторых областях подати с низшего разряда людей; «мытники», собиравшие пошлины за право проезда по дорогам и по рекам и на заставах; они же «поворотники», или просто «воротники»; «гостинники» собирали подати с гостинной и суконной сотен. Далее были сборщики разных таможенных сборов с
предметов торговли; они называли «таможенниками», а по характеру своих
действий – «весовщиками», если они вешали товар, и «мерщиками», осминками, если они его мерили и т.д. «Пятеньщики» прикладывали клейма к разным товарам и, между прочим, метили лошадей; «явщики», собирали явку,
т.е. пошлину с купцов, обязанных предъявлять товары, с некоторых актов и
пр. Общий надзор за финансами провинции принадлежал «волостелю», наместнику или воеводе. С течением времени, с Иоанна III, явились присутственные места с определенным кругом ведомства и некоторая централизация
финансовой деятельности, утверждаются приказы. При Иоанне Грозном местное управление финансами улучшается: финансовая власть сосредоточивается ближайшим образом в руках выборных голов и целовальников. Самими
плательщиками выбирается лицо, заведующее тем или другим доходом.
К эпохе Петра В. приказы представляли обширную организацию. И из числа
финансовых приказов Приказ Большой Казны заведовал государственными
доходами, не порученными какому-нибудь другому приказу. Приказ Большого Прихода заведовал также некоторыми доходами, в особенности косвенными налогами. Приказ Новая Четверть заведовал преимущественно питейными и табачными доходами. Приказ Большого Дворца заведовал дворцовым хозяйством и разными драгоценностями. Поместный приказ заведовал землями, которые давались в поместье, т.е. казенными землями. Счетный
приказ заведовал счетной частью, и в него поступали доходы, оставшиеся по
истечении года в недоимке, и остаточные деньги. Каменный приказ заведовал каменными работами, а также взимал подати с тех городов, которые
должны были поставлять камень и известь на государственное строение. Ямской приказ заведовал ямской повинностью и ямскими деньгами; Посольский приказ заведовал и почтою. Полоняночный приказ заведовал выкупом
пленных и сбором денег на это. В провинциях были свои приказы – местные,
областные, которые заведовали и доходами в своих областях, за исключением тех доходов, которыми заведовали центральные приказы. Кроме того,
существовали отдельные учреждения, напр., Большая таможня для таможенных доходов; Померная изба, собиравшая пошлины с мер и весов и др.
В 1718 году вместо Приказа Большого Дворца учреждена была Штатсконтор-коллегия. Для горных дел был учрежден в 1700 году Приказ Рудокопный, который в 1711 г. был упразднен, в 1715 возобновлен, а в 1717 г.
140
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
заменен Берг-Коллегией. Приказ Большого Прихода и некоторые областные
в 1699 г. заменены были Бурмистерской палатою (впоследствии Ратуша, которая заведовала, между прочим, питейными и разными торговыми сборами). При учреждении коллегий эти предметы были распределены между
Главным магистратом, Мануфактур-коллегией и Камер-коллегией. В 1701 году упразднен Счетный Приказ; вместо него потом учреждена Ревизионколлегия. Вообще же для заведования государственными доходами учреждена Камер-коллегия, где были сосредоточены окладные и неокладные доходы,
частию составление сметы доходов и расходов, казенные имущества, соль,
монетное дело и некоторые предметы государственного благоустройства.
Берг-коллегия заведовала горными заводами и сбором горных податей;
Мануфактур-коллегия заведовала мануфактурной деятельностью и сборами
пошлин с торгового и промышленного сословия. Коммерц-коллегия занималась попечением о торговле и сбором пошлин с привоза и вывоза товаров.
Штатс-контора заведовала расходами, а Ревизион-контора – поверкою счетов
прихода и расхода, денег и вещей, так что, принаравливаясь к нынешним
понятиям, Министерство финансов тогдашнего времени выражалось преимущественно в Камер-коллегии и Штатс-контор-коллегия, а Ревизионная
коллегия соответствовала Государственному контролю. Но помимо коллегий
продолжали существовать некоторые приказы: напр., Ямской приказ заведовал ямскими делами и при Петре I, а после Петра переименован в Ямскую
канцелярию.
Местное управление до 1708 г. основывалось на прежнем начале; но
уже с учреждением Бурмистерской палаты (1699) сбор с городских обывателей выделилися из ведомства воевод. С учреждением губерний (в 1708 г.)
заведование денежными сборами в них было поручено земским комиссарам;
каждый заведовал известным числом дворов (долей). С 1719 г. учреждены
при губернаторах земские камериры или надзиратели сборов в качестве начальников над комиссарами. После Петра высшее финансовое управление
было отчасти в Сенате, к которому в 1730 году были присоединены департамент торговли, мануфактур и горных дел. С 1763 года, высшие финансовые
дела, ведомости о приходе и расходе, ведались 1-м департаментом Сената.
Генерал-прокурор Сената в числе других обязанностей заведовал и финансовым управлением. Позднее, в 1805 г., при новом распределении дел в Сенате,
выражена была мысль, что Сенат должен иметь наблюдение только за сбором государственных доходов и за расходами. Но в конце прошедшего столетия (1780) были учреждены при Сенате особые финансовые экспедиции,
именно: Экспедиция государственных доходов и Экспедиция государственного хозяйства. После некоторых преобразований в 1811 году Экспедиция
государственных доходов закрыта, и дела ее частию перешли в Государственный контроль. Управляющий Экспедицией государственных доходов
141
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
заведовал и Казначейством штатных и остаточных сумм и уездными казначействами (учр. 1780). По этой должности он назывался Государственным
казначеем и состоял под надзором Генерал-прокурора.
С новыми преобразованиями высшего управления в 1810 году общий
надзор за финансами был предоставлен Государственному совету и на него
же возложено рассматривать государственные росписи и обсуждать чрезвычайные финансовые меры. С учреждением министерств по первоначальному
распределению в 1802 году Министерству финансов поручено: управление
государственными доходами и государственными имуществами и составление государственной сметы доходов и расходов, горное и монетное дело,
Лесной департамент, Экспедиция заготовления государственных бумаг, частию Экспедиция государственного хозяйства, заведование банками и Казенными палатами как местными финансовыми учреждениями. С 1810 г. Министерство финансов получило в заведование и иностранную торговлю. С новым преобразованием министерств, 25 июня 1811 г., в состав Министерства
финансов вошли: соляное ведомство, переданное из Министерства внутренних дел, Департамент государственных имуществ, Департамент горных и
соляных дел, Департамент внешней торговли, Департамент разных податей и
сборов, Общая канцелярия с ученым комитетом при ней, и Особенная канцелярия по кредитной части. За Государственным казначейством осталось
прежнее его значение. В 1811-же году учрежден Государственный контроль.
Таким образом, высшее управление государственными доходами и расходами разделилось на три части: 1) источники доходов были в ведении министра финансов, 2) движение сумм – в ведении Государственного казначейства и 3) поверка отчетности, в Государственном контроле.
В 1812 г. к Министерству финансов присоединен Департамент Мануфактур и Внутренней торговли. В 1820 г. при Министерстве финансов
учрежден Департамент государственного казначейства для заведования всей
приходно-расходной частью и Главное казначейство в смысле центральной
кассы. В 1838 г., с учреждением Министерства государственных имуществ,
Департамент государственных имуществ выделилися из Министерства финансов.
В последнее царствование были также различные преобразования в
Министерстве финансов. Так, в 1863 году из Департамента горных и соляных дел заведование соляной частью передано в Департамент разных податей и сборов, который, в свою очередь, с передачею в него управления земских повинностей из Департамента государственного казначества превращен
в два: Департамент окладных и Департамент неокладных сборов. Департамент внешней торговли в 1864 г. переименован в Департамент таможенных
сборов. От Департамента торговли и мануфактур (до 1864 г. называвшегося
Департаментом мануфактур и внутренней торговли) взято с 1865 года заве142
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
дование свеклосахарным и табачным акцизами и передано в Департамент
неокладных сборов.
С 1874 года Горный департамент передан из Министерства финансов в
Министерство государственных имуществ. Монетная часть, которою заведовал Горный департамент, поручена Особой канцелярии министра финансов,
а в конце 1879 г. передана в Департамент государственного казначейства.
Есть еще учреждение – Финансовый комитет, который рассматривает, главным образом, вопросы по государственному кредиту.
Наше Министерство финансов нельзя назвать исключительно Министерством финансов, потому что на него возложены и нефинансовые обязанности, как, например: забота о развитии торговли и промышленности, тогда
как это скорее дело Министерства внутренних дел, как имеющего предметом
общее попечение о благосостоянии граждан. Министерство финансов должно бы ограничиваться исключительно финансовой частью. Напротив того,
горное ведомство вместе со всеми государственными имуществами должно
бы, строго говоря, находиться в ведении Министерства финансов. Конечно,
существующий порядок можно объяснить тем, что, так как у нас государственных имуществ чрезвычайно много, то было бы неудобно Министерству
финансов управлять этой частью при исполнении своих прямых обязанностей. Почтовое и телеграфное ведомства находятся в иных государствах тоже в ведении Министерства финансов, а в других составляют самостоятельную отрасль государственного управления, не в виде Министерства, а просто
в качестве отдельной отрасли администрации, или поручаются ведению министерства внутренних дел, что совершенно правильно, так как почта и телеграфы содержатся государством не для извлечения дохода, а для доставления
подданным удобства сношений.
Местные органы финансового управления потерпели некоторое изменение уже в прошедшем столетии. Учрежденные в 1775 году Казенные палаты
существуют до настоящего времени с некоторыми изменениями. Первоначально председательствовал в них Вице-губернатор, а впоследствии они получили особого председателя. В начале они были учреждены только для государственных доходов, но вскоре (1776) получили в свое ведение народную
перепись и рекрутскую повинность. До последней реформы 1866 года Казенные палаты имели 5 отделений: 1) Ревизское (народная перепись); 2) Питейных сборов; 3) Казначейств; 4) Соляных сборов (в тех губерниях, где они
существовали); и 5) Контрольное отделение. С 1866 года вследствие образования особых акцизных управлений и контрольных палат с 1866 г. в казенных палатах осталось только два отделения: Ревизское и Казначейств. Собственно хранением и выдачей денег заведуют казначейства. Всего состоит:
казенных палат – 66, губернских казначейств – 66, уездных и местных казначейств – 580.
143
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
Помимо общего финансового управления существует финансовое самоуправление местных союзов. Под этим самоуправлением можно понимать и
участие местных выборных учреждений в раскладке государственных сборов –
право самообложения. Таким образом, местное самоуправление является
не только хозяином в выполнении потребностей местного благоустройства и
хозяйства, но и помощником государственной власти по распределению и
сбору некоторых государственных налогов. Так что органы местного самоуправления, с одной стороны, самостоятельно заведуют известною областью
местных дел посредством выборных и пополняют своею деятельностью деятельность государственного управления. В этом смысле Гнейст говорит, что
самоуправление есть нечто иное, как поручение некоторых государственных
функций местным союзам. Нуждаясь в средствах для выполненеия своих
задач, эти союзы и должны иметь свое финансовое хозяйство, а следовательно, и право на собирание себе доходов, так что они могут иметь свои самостоятельные финансовые системы. Словом, это такое же финансовое хозяйство, как и государственное, только в малом виде. С другой стороны, эти
учреждения могут являться помощниками, или посредниками, в государственном финансовом управлении.
Органы самоуправления могут быть разделены на несколько категорий;
как-то: провинции, земства, общины, разные корпорации для каких-нибудь
специальных целей (как, напр., церковь с ее управлением, благотворительные учреждения и проч.).
Провинция как финансовый орган в настоящее время не имеет большого значения. Это значение сохранилось настолько, насколько она имеет свои
средства и свою политическую независимость; а это обусловливается ими
местными, или историческими особенностями страны. По мере усиления
государственной власти падало и значение провинции. Франция уничтожила
провинцию в эпоху революции и разделила всю государственную территорию на определенные части под именем департаментов. Вместо провинциальной жизни, до известной степени политически самостоятельной, явилась
жизнь департамента, несамостоятельная, вполне зависящая от центральной
власти и ее местного представителя – префекта. С вымиранием провинциальных особенностей теряется и финансовое значение провинции: государство берет на себя управление финансами и сосредоточивает его в центральных управлениях. Правда, и теперь провинции имеют иногда известную
долю самостоятельности, свою собственность, право раскладки налогов, общественные учреждения, даже свои налоги, но это остатки прежнего времени, которые, вероятно, скоро уничтожатся. Эти остатки можно объяснить
только неполным политическим объединением государства: напр., у нас
Финляндия стоит в особом политическом отношении к Империи. В особенных отношениях до 1867 года была и Польша, но теперь управление ею объ144
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
единено с общим управлением России, как вообще в административном, так
и в финансовом отношении. В несколько особенном же положении находятся и некоторые другие местности, напр., Закавказский и Туркестанский край.
Гораздо большее значение и по сие время провинции имеют в Австрии, где
каждая провинция имеет свое государственное право, свои учреждения и
свой (земский) бюджет, а в особенности резко обрисовались две половины
империи: Венгерская и Немецкая, с входящими в их состав провинциями. Далее провинции имеют самостоятельное значение в кантонах Швейцарии и в
Соединенных Штатах С. Америки. Но тут каждый кантон и каждый штат составляет отдельное государство, лишь находящееся в постоянной связи с другими. Наконец подобные же отношения существуют и в Германской империи;
государства, ее составляющие, имеют политическую самостоятельность и свое
правительство, но вместе с тем подчинены центральной власти, выражающейся в лице Имперского сейма и императора. Каждая часть Империи имеет свое
финансовое управление, но оно также несколько зависит от имперской власти,
потому что некоторые статьи доходов идут в пользу общей имперской казны.
Но есть более жизненные союзы в местном самоуправлении: это земства и общины. Они являются представителями местных интересов и возникают из хода самой общественной жизни, в особенности община как исторически первая (после семьи) форма общежития, форма естественная, необходимая. Что касается земств, то до известной степени они находятся в том же
положении, как и провинции. Насколько они развились исторически, настолько имеют прав на самостоятельное существование. В настоящее время
земства представляют крупный всесословный орган самоуправления. В историческом порядке земства заменили собою провинции, взяли на себя те
задачи, которые соответствуют потребностям, вытекающим из местных условий жизни. Но земства не представляют собою таких прочных общественных единиц, как общины. Таково дроблениенашего земства по губерниям и
уездам, образованным до известной степени случайно, без совпадения с историческим ходом их территориального образования. Поэтому если правительство пожелает изменить границы губерний, то изменится и территория
земств, без существенных последствий для земского дела. Другое значение
имеет община, этот первоначальный зародыш государственной жизни, в изменении которого государство менее властно. В Англии вся деятельность
местного самоуправления сосредоточена в общинах. Если там и встречается,
например, деление на графства, то хозяйство графств почти ничтожно в
сравнении с хозяйством общин. Это объясняется тем, что общины имеют
твердые границы, которых правительство не может именить, не нарушая местных хозяйственных интересов и юридических прав. В силу этого финансовое хозяйство общин имеет гораздо более жизненности, чем какого-либо
иного организма местного самоуправления.
145
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
До последнего времени вопрос о самоуправлении мало был развит в
науке; только в новейшее время стали больше заниматься этим вопросом,
особенно благодаря трудам Гнейста об английском самоуправлении. Финансовой науке также пришлось обратить внимание на эти общественные организмы, но сделано в этом отношении пока еще мало.
Современная община обладает самостоятельностью, как и прежняя, но с
тою разницей, что прежде община имела свое самостоятельное политическое
значение, свою как бы государственную власть, теперь же этих прав она не
имеет: они поглощены государством и ее значение свелось на область хозяйственную. Деятельность общины в настоящее время выражается в распорядительной власти; тут община имеет довольно обширное поле для деятельности, мало стесняемое вмешательством администрации. Только во Франции
деятельность общины значительно стеснена; она подчинена здесь префекту,
представителю центральной власти. У нас в России в дела общины нередко
вмешивается полиция, но это вмешательство скорее обычное, чем законное,
потому что закон возлагает не много требований на полицию, по поводу которых она должна обращаться к общине. Отчасти это вмешательство объясняется и тем, что по нашим законам не проведены точно границы между деятельностью различных административных органов и учреждений и деятельностью местного самоуправления. Для государственного финансового самоуправления община представляется интересною как потому, что его успехи
тесно связаны с благосостоянием общины, так и потому, что она является
важным органом финансового управления, помощницей в общих финансовых делах, в особенности при производстве оценок, раскладке налогов и пр.
Никем эти операции не могут быть лучше совершены, как самими общинами. Но необходимо при этом, чтобы община имела известную долю самостоятельности. При собирании государственных податей наша русская община является не только собирательницей, но и ответственной личностью,
субъектом налога, так как она обязана круговой порукой. О круговой поруке
следует заметить, что это начало обоюдоострое. Круговая порука имеет своих защитников и своих противников. Одни (Мальхус) находят в ней вред,
говоря, что она побуждает к лености, и богатым придется отвечать за небрежных; другие утверждают, наоборот, что бедные могут быть утеснены
богатыми и попасть к ним почти в крепостные долговые отношения. Но,
несмотря на это, круговая порука имеет свои достоинства: 1) она содействует
сплочению общины, распадение которой ни в каком случае не желательно;
2) она служит ручательством, что раскладка податей всегда производится
более или менее правильно, вследствие чего государственная казна всегда
больше и исправнее получит, чем если бы раскладка производилась чиновниками правительства. В большинстве государств участие общины в финансовом деле ограничивается собиранием и взносом прямых налогов. Участие
146
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
общины в самой раскладке налогов и круговую поруку Л. Штейн признает
высшим выражением общинного финансового быта.
Особенное звено в государственном финансовом быту представляют
некоторые учреждения, имеющие специальные средства и существующие
для общеполезных целей, напр., богоугодные, благотворительные и многие
другие заведения, средства которых составляются из частных пожертвований
и из принадлежащих им имений и капиталов. Эти организмы также служат
для выполнения некоторых государственных целей. Они являются подспорьем государственной деятельности, к тому же не обременяют казну большими
расходами, потому что имеют свои собственные средства. Первоначально
деятельность этих учреждений простиралась не далее средств, которыми они
располагали. Но впоследствии государство стало выдавать им пособия, для
того чтобы они могли расширить свою деятельность. Но вместе с тем эти
учреждения получили более государственный характер, потому что государство стало вмешиваться в их дела. Эти учреждения представляют промежуточное звено между казенным управлением и самоуправлением. Положение
их весьма различно; большею частию независимость довольно номинальна, в
особенности если они получают от государства значительные пособия.
Управление же их капиталами и имуществом обыкновенно состоит под надзором государственной администрации.
В современном обществе все больше и больше получают развитие разные общества взаимной помощи, вдовьи, эмеритальные и другие кассы. Все
это можно рассматривать, как самостоятельные учереждения с финансовым
характером.
Сюда же относятся промышленные общества, существующие на частные средства, но имеющие важное для государства значение, как, напр.,
большие промышленные компании, особенно железнодорожные, банковские
учреждения; они имеют свое финансовое хозяйство и способствуют достижению известных государственных целей, содействуя обращению народных
капиталов. Банки иногда имеют и прямое участие в финансовом государственном управлении в том смысле, что им поручается ведение некоторых
операций финансового управления и хранение казенных сумм. Так, английские банки: Лондонский, Шотландский и др. находятся в непосредственных
договорных отношениях с финансовым управлением Англии, заменяя собою
казначейства.
III. Механизм движения сумм. В составе финансового управления важную роль играет учреждение касс. От того или другого устройства касс зависит правильность денежного хозяйства – правильное собирание и хранение
сумм, порядок выдачи и, наконец, возможность правильного контроля. Движение сумм контролируется вообще непосредственным начальством каждого ведомства, но этого мало: нужен еще контроль, отдельный от администра147
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ции. Этот контроль должен исходить из другого какого-нибудь независимого
учреждения, потому что еслибы самим кассам и их начальству предоставлено было право окончательного контроля, то они были бы судьями в собственном деле. Это наблюдение и исполняется особыми учреждениями, счетными или контрольными палатами, которые наблюдают и проверяют счеты
всех касс и всех ведомств, коими получаются и расходуются казенные суммы. Организация кассовых и контрольных учреждений разных государств
различна. Но в общих чертах эти учреждения могут быть сведены к двум
категориям: 1) учреждения собственно кассовые, т.е. заведующие сборами и
хранением сумм и т.п.; 2) контрольные учреждения, наблюдающие за движением сумм в кассах и за правильностью хозяйства всех государственных
учреждений. Над всеми контрольными учреждениями стоит высшее учреждение государственного контроля, наблюдающее за отчетностью и правильностью операций в его государственного финансового хозяйства.
Все вообще кассы всех ведомств получают суммы из общей государственной кассы. Эти кассы отдельных ведомств, в отличие от касс, прямо подчиненных Министерству финансов, можно назвать административными;
подчиняются они непосредственно администрации своих ведомств, эти административные кассы по преимуществу расходные, потому что все деньги
они получают из касс Министерства финансов и главная деятельность их
состоит в выдаче сумм по приказам ведомств. Но так как отдельные ведомства могут иметь свои специальные средства, состоящие в различной движимой и недвижимой собственности и особых доходах, то и кассы этих ведомств, собирающие подобные доходы, имеют значение также касс приходных. Но средства эти при системе централизации касс приходных – в ведении Министерства финансов, они должны представлять в кассы этого министерства, откуда эти так называемые специальные средства и выдаются для
удовлетворения потребностей соответственного ведомства.
Далее, существуют такие административные кассы, которые собирают
известные отрасли государственных доходов. Таковы, напр., кассы почтового ведомства, таможенного и многих других. Это – кассы специальные по
собиранию доходов, которые они и должны передавать в кассы финансового
ведомства, в состав общих государственных доходов.
Сосредоточение всех сумм в кассах Министерства финансов необходимо для того, чтобы облегчить правильность расходования и контроля. Если
каждое ведомство будет расходовать, хотя бы и свои собственные средства,
независимо от Министерства финансов, то понятно, что контроль будет затруднителен и гораздо легче могут совершаться злоупотребления.
Важнейший теоретический вопрос относительно касс – это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Система единства
кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы,
148
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
подведомые Министерству финансов. Централизация касс важна и в том отношении, что она дает возможность быстро узнать, сколько имеется налицо
денежных сумм в казне государства. Говорят, что централизация касс замедляет производство платежей. Но если и случаются замедления, то они неважны в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения,
обеспечиваемыми единством кассы. Напротив того, раздробление касс по
отдельным ведомствам имеет много практических неудобных последствий.
Оно ведет, напр., к тому, что часто в кассах административных ведомств могут залеживаться большие суммы без всякого употребления, между тем как
министерство финансов нуждается в деньгах. Конечно, практические условия жизни данного государства могут оказаться и не в пользу единству касс,
но теоретически оно представляется наилучшим способом для предотвращения разных злоупотреблений при расходовании сумм и для ясности всего их
движения.
По своей деятельности кассы делятся на приходные и расходные. Первого рода кассы представляют обширную организацию, так как в них стекаются суммы из самых различных источников и каждый источник дохода нуждается в особом счетоводстве. Для крупных источников иногда удобнее
иметь особые, самостоятельные кассы. Низшие приходные кассы представляют многочисленную сеть касс, избытки которых за передачею в местные
расходные кассы поступают в кассы средние или же прямо передаются в
центральные кассы, находящиеся обыкновенно в столицах. В деятельности
приходных касс весьма важная операция состоит в переводе сумм из одной
кассы в другую. Если в одной местности стекается значительное количество
сумм, а в другой требуются значительные расходы, то и делаются переводы
сумм из одной кассы в другую.
Расходные кассы имеют менее разнообразия в деятельности и устройстве, так как вся их деятельность состоит в выдаче сумм по приказам отдельных ведомств; здесь не требуется сложной организации, так как выдача
обеспечивается законностью предписания, за которое отвечает само ведомство, его давшее. Кассы расходные не получают денег непосредственно от
плательщиков, а пользуются суммами, передаваемыми в оные из касс приходных.
Вопрос о единстве касс стал рассматриваться в литературе в особенности с 1820-х годов, когда во Франции в первый раз был сделан опыт централизации касс.
В настоящее время по этой системе устроены кассы почти во всех европейских государствах. Единство кассы осуществлено с 1862 г. и у нас. Есть
только некоторые незначительные отступления от этого правила: так, во
Франции и Бельгии экономические капиталы военного ведомства находятся
в прямом его ведении. Точно так же в Пруссии и Австрии сборы почтовые,
149
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
телеграфные, железнодорожные (также соляные и горные в Пруссии) находятся в ведении Министерства торговли. Равным образом в Пруссии крепостные
пошлины отнесены к ведомству Министерства юстиции. Во всех этих государствах собирание государственных доходов отделено от производства выдач.
Полезный результат единства касс, между прочим, тот, что при этой
системе финансовое управление всегда имеет возможность знать, сколько
где находится в наличности денег. А это много содействует безостановочности удовлетворения расходов. Относительно самого записывания прихода и
расхода соблюдаются известные правила бухгалтерии. Записи в книгах не
дозволяется подчищать: ошибки должны быть оговорены; книги казначейств
– шнуровые, с пронумерованными листами, за печатью и скрепою начальства или контрольного учреждения и пр. Для удобства проверки в контрольном
учреждении – кассовые книги ведутся по однообразным данным формам.
Существуют две системы счетоводства: простая, или камеральная бухгалтерия, и бухгалтерия двойная, или итальянская. Первая состоит в том, что
записываются все факты счетоводства в соответственных книгах. Таких книг
две: журнал, в который вписывается ежедневно по числам месяца и порядку
действий приход и расход и сводятся итоги. Другая книга называется главною: она также содержит приход и расход, но они располагаются систематически по предметам и отдельным ведомствам и тоже сводятся итоги. По
окончании года эта книга представляет документ о движении денег в кассе.
Отличие итальянской бухгалтерии от простой состоит в том, что в первой
каждая операция имеет два паралелльных счета прихода и расхода, или кредитора и должника (дебет и кредит). Итоги в этих счетах должны быть одинаковы при правильном счетоводстве, т.е. кредит по каждой статье должен
быть равен ее дебету.
В особенности важно, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами. Вообще коренным правилом финансового
хозяйства должно быть то, что: 1) никто не может хранить казенные деньги,
если он не назначен на то от Министерства финансов; 2) кто имеет на руках
государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их,
а может только выдавать по предписанию распорядительных учреждений;
3) кто имеет право распоряжения деньгами, тот не может быть отчетным
хранителем их.
Таковы общие основания устройства касс при системе единства кассы.
Далее весьма важно, чтобы кассы подвергались надлежащей проверке;
она состоит не только в периодических или внезапных ревизиях, но и в том,
чтобы самые предписания о выдаче денег из кассы подлежали контролю.
Всякое предписание о выдаче, прежде чем поступит ассигновка к уплате,
должно быть проверено относительно законности. Затем уже ассигновка
должна идти в кассу.
150
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
Ревизия касс состоит в том, что чиновник от Министерства финансов
или контрольного учреждения, или целая комиссия, периодически или внезапно, проверяют наличность сумм по книгам кассы и в кладовых и проверяют правильность выдач на основании оправдательных документов и т.д.
Существенные отличия от других государств представляет кассовое дело в Англии. Главное отличие состоит в том, что в Англии деньги хранятся
не в казенных кассах, а в банках, из коих Английский банк в Лондоне представляет собою главную центральную кассу. В других местах действуют его
отделения: в Шотландии – Шотландский королевский банк, частные банки –
по графствам, в Ирландии – Ирландский банк. Посредничествуют и частные
банкиры: получают суммы от сборщиков и передают в Английский банк векселя. Все банки и банкиры состоят с Министерством финансов в определенных законом или договорами отношениях. Таким образом, в банки стекаются
все доходы государства и хранятся там на текущем счету «государственного
казначейства», т.е. Министерства финансов. Сборщики доходов в определенные сроки сходятся с агентами банков и передают им собранные суммы.
По мере надобности они выдаются по ассигновкам распорядительных учреждений. Впрочем, в Англии есть и государственные кассы, но собственно
для принятия разных залогов и т.п. Есть и отдельный главный кассир (расходчик) для платежей по военному и морскому ведомству.
Контроль находится в ведении генерал-контролера, который имеет отдельное бюро из нескольких лиц, проверяющих как выдачу сумм, так и самые предписания о выдаче. Высший контрольный орган – Счетная палата
(Audit-office).
Во Франции основание нынешнему кассовому устройству (Service du
trèsor public) положил Dupont de Nemours, бывший помощник Тюрго. Позднее оно было развито в 1820-х годах министрами бароном Луи и графом
Виллелем; но полную законченность получило при маркизе д'Одиффрэ (автор сочинения «Le sistème financier de la France) в 1838 г.
Главные расходы здесь производит центральная касса, напр., расходы
по содержанию главы правительства, законодательных учреждений, министерств, по государственному долгу, по выдаче пенсий и др. Центральная
касса хранит свои суммы в национальном банке и имеет в нем открытый
счет. Из этой центральной кассы снабжаются деньгами местные кассы (расходчики – payeurs), находящиеся в главном городе каждого департамента и в
больших портовых городах. Они уплачивают по ассигновкам министерств;
специальных расходных касс по отдельным ведомствам нет. Доходы стекаются в центральную кассу от местных главных касс или сборщиков
(receveurs particuliers). От взимающих мест и сборщиков суммы поступают в
сборные кассы (это – главные таможенные кассы, департаментские и окружные кассы, партикулярные сборщики и др.); сдаются также в банковые кон151
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
торы. Прямые подати собираются особыми сборщиками (percepteurs). Сборщики получают вознаграждение по штату и еще в виде известного процента
с собранной суммы; они отвечают за собираемые подати, за их количество,
какое должно поступить в известный срок, т.е. они являются как бы должниками казны и от себя уже принимают понудительные меры взыскания налогов. До 1867 года существовала должность департаментского сборщика
(receveur général), личность которого играла значительную роль как посредника между второстепенными кассами (receveurs) и кассою центральною.
Эти департаментские сборщики были чем-то вроде департаментских комиссаров Министерства финансов; они давали вперед деньги казне, они были
местными банкирами, которым частные лица отдавали в оборот свои деньги.
С упразднением этой должности в 1867 г. остались только сборщики низшего порядка и сборщики второстепенные, которые имеют дело уже прямо с
центральной государственной кассой. Ведение же департаментских расходов
поручено департаментским расходным кассам (tresoriers-payeurs généraux)
трех разрядов.
Кассовое устройство в Бельгии совершенно сходно с французским.
В Австрии и Пруссии существуют особенные провинциальные и уездные
кассы, куда поступают деньги и откуда за уплатою местных расходов идут в
центральные столичные кассы. Расходы производятся везде на основании
расходных предписаний, которые выдаются получателям теми учреждениями, откуда следуют выдачи. Для счетоводства во Франции принята система
двойной бухгалтерии; в Италии тоже (с 1871 г.) принята двойная система.
В других государствах она введена, но не сполна; так, в Бельгии в высших
классах принята двойная система, а в низших – простая. В Германии в промышленных предприятиях казны счетоводство ведется по двойной системе
бухгалтерии, а в кассах – по простой.
Отчетность касс поступает в государственный контроль во Франции и
Бельгии после ревизии ее в Министерстве финансов; в Пруссии – по поверке
в местных управлениях; в Австрии – прямо в местные учреждения, представляющие собою органы центрального контрольного учреждения.
Кассовое устройство в России. Что касается нашего древнего кассового
устройства, то известно, что сборщики податей в определенные сроки привозили собранные деньги в Москву, в соответствующие приказы. Заведование
местными расходами предоставлено было воеводам, а деньги хранились в
Съезжей избе. Выдачи производились на основании царских указов и грамот
из приказов, но больше – на основании собственных распоряжений воевод, в
силу их наказов. Деньги, оставшиеся за удовлетворением местных потребностей, отсылались в Москву. С учреждением Камер-коллегии и Штатсконторы явилось разделение ведомства доходов и расходов: первыми заведовала Камер-коллегия, а вторым – Штатс-контора. С учреждением губерний
152
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
все финансовое местное управление было подчинено губернаторам, а ближайшими распорядителями были земские камериры, под ведением которых
состояли выборные из дворянства комиссары, учрежденные в 1715 г., для
заведования сбором податей и вообще для земских дел. Комиссары представляли собранные деньги ежемесячно в «Земскую казенную», или «рентерею», состоявшую при губернской канцелярии. Самый же прием, хранение и
выдача денег были на обязанности рентмейстера (т.е. казначея). В столице
деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились расходы
по центральному управлению. С упразднением земских камериров, комиссаров и рентмейстеров (1726–1727 гг.), все заведование доходами и расходами
перешло в руки губернаторов и воевод. В 1780 г. были учреждены в Петербурге и Москве Штатные и остаточные казначейства, куда стекались суммы
за уплатою местных расходов для хранения и откуда затем производились
расходы по центральному управлению. По «Учреждению о губерниях» были
учреждены Уездные казначейства и учреждения, заведующие финансовым
делом в губернии – Казенные палаты. Уездные казначейства заведовали всеми доходами и расходами, а оставшиеся к концу года суммы отсылали сначала в Штатные и остаточные казначейства, а потом – в Главное казначейство, организованное в 1821 г. Высшее заведование казначейскою частью
с 1780 по 1811 г. принадлежало Экспедиции о государственных доходах,
учрежденной при Сенате. Ее начальник назывался государственным казначеем и состоял под надзором Генерал-прокурора. С 1811 г. высший надзор поручен министру финансов.
В таком виде представляется наше кассовое устройство до последней
его реформы в 1862 году. Казенные палаты со времени своего учреждения
существуют и доселе, с некоторыми изменениями. Общий надзор за местным
кассовым делом в губернии принадлежит казенным палатам, а именно по
отделению казначейств; начальник этого отделения называется губернским
казначеем. Эти отделении составляют расписание доходов и расходов, наблюдают за своевременным получением сборов, а уездное казначейство хранит и отсылает деньги по назначению. Но помимо уездных казначейств, подчиненных Министерству финансов, существовало множество административнх касс. Каждое ведомство имело специальную кассу, иногда требовало
вперед сумму, какая ассигнована была ему на весь год, и распоряжалось ею
по своему усмотрению. Собственные специальные средства ведомств и остаточные суммы не вносились в сметы и, между прочим, шли на образование
так называемых экономических капиталов, о существовании которых Министерство финансов иногда и не знало, что часто вело за собою злоупотребления. Вследствие такого порядка вещей в кассах некоторых ведомств лежали
без употребления большие суммы, тогда как Министерство финансов затруднялось в удовлетворении потребностей по другим ведомствам и прибе153
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
гало иногда к чрезвычайным средствам. По собранным сведениям, в 1862
году в кассах Министерства финансов обращалось мене 1/3 всех сумм, тогда
как 2/3 проходило через кассы отдельных ведомств. Все эти неудобства привели к мысли о необходимости ввести у нас систему единства кассы. Для
этого было принято то же начало, какое принято и за границей, а именно –
совершенное отделение личности хранителя от личности распорядителя денег. Распорядителями денег являются все вообще административные учреждения, а хранителями денег – лица, находящиеся в зависимости от Министра
финансов. Со введением системы единства кассы («Правила 22 мая 1862 г.»)
все деньги передаются в кассы Министерства финансов, вследствие чего
все отдельные административные кассы, за исключением некоторых так называемых касс специальных сборщиков, упразднены. Система единства касс
введена в 1864 г. в Петербургской губернии; в 1865 г. – еще в 12 губ., в 1866
г. – во всей России, в 1867 г. в Царстве Польском; в Завказском крае она введена в 1868 г. В кассах Министерства финансов сосредоточиваются все вообще государственные доходы, в том числе и специальные средства отдельных ведомств, кроме специальных средств Св. Синода. Этим кассам предоставлено принимать и хранить суммы земские и сословные за известное вознаграждение. Все кассы подразделяются на кассы взимания доходов и кассы
производства расходов. Кассами взимания доходов являются уездные казначейства, в которых стекается большинство доходов (в них прямо поступают
подати от сборщиков; сборы за право торговли и промыслов; сборы гербовые, так как они продают бумагу для торговых свидетельств и бумагу, на
которой пишутся патенты по акцизным сборам, на выделку напитков, табака
и торговлю ими и вообще гербовую бумагу и пр. Затем есть еще вид касс,
собирающих доходы, – это так называемые кассы специальных сборщиков,
т.е. кассы отдельных ведомств, в которые поступают те доходы, которые
неудобно было бы заставлять вносить прямо в уездное казначейство. Таковы
доходы горного ведомства, местные, пробирные, таможенные, почтовые,
телеграфные, лесные, сборы шоссейные, водяные, казенных железных дорог
и др. Эти кассы передают собранные деньги в губернские и уездные казначейства (по местонахождению) не менее двух раз в неделю.
Расходными кассами состоят губернские казначейства. Они сами не собирают денег, а получают их из уездных казначейств и из касс специальных
и выдают их по ассигновкам или предписаниям, которые даются на основании кредитов государственной росписи. В государственной росписи каждое
ведомство получает надлежащим образом установленную сумму, которую
оно и расходует путем ассигновок; но на руки денег не получает, за исключением так называемых авансов. Для производства выдач существуют еще
отделения губернских казначейств в тех местностях, где нет губернских казначейств, а между тем происходят значительные выдачи денег, напр., пор154
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
товые и некоторые уездные города. В этих последних расходные отделения
сливаются с уездными казначействами. Губернское казначейство есть общая
касса для расходов по губернии, а отделения его суть кассы для расходов той
местности, где они утверждены. К расходным кассам относится и Главное
Казначейство в С.-Петербурге как центральная касса, из которой производятся государственные расходы по центральным учреждениям, далее – особенная касса Комиссии погашения государственных долгов – для уплаты
процентов и погашения по этим долгам. Обе эти кассы получают средства из
Государственного банка по назначению Департамента государственного казначейства. Главное и С.-Петербургское казначейства выплачивают деньги
или прямо, или чеками на Государственный банк.
От лиц, заведующих кассами, требуются (по примеру Западной Европы)
залоги наличными деньгами или процентными бумагами, которые хранятся в
Государственном банке и приносят залогодателю сверх процентов по обязательным вкладам еще до 3 %. Допускается принимать вместо денежных залогов и свидетельства на владение недвижимым имуществом, ценность которого соответствовала бы сумме залога. Впрочем, Управляющему Казенной
палатой предоставляется принимать казначеев и без залогов, но под личную
свою ответственность. Вообще система залогов есть общая система и допущение без залогов есть исключение. Залоги должны быть тем значительнее,
чем большие суммы обращаются в кассе, которой заведует данное лицо.
У нас в губернских казначействах (1-й разряд) в Петербурге и Москве требуется 10000 руб. залога, а в уездных казначействах Петербургской и Московской губерний – 2000 руб. Все вообще губернские и уездные казначейства
разделены на 8 разрядов: низшие залоги, за исключением Петербургской и
Московской губернии, для уездного казначея – 300 руб.; высшие – 1000 руб.,
в губернских казначействах низшие – 1500 руб., высшие – 5000 р. В порядке
административной подчиненности существует такая последовательность, что
кассы уездные и губернские с их отделениями подчинены Казенным палатам,
Главное казначейство подчинено Департаменту государственного казначейства;
касса Комиссии погашения государственных долгов – Управлению государственных долгов; кассы же специальных сборщиков подчинены тем ведомствам, в которых они находятся, т.е. таможенному, почтовому и т.д. Кассы
специальных сборщиков передают собранные суммы в уездные казначейства; впрочем, в Петербурге крупные суммы, напр., таможенные, телеграфные,
железнодорожные, передаются прямо в Государственный банк, на текущий
счет С.-Петербургского губернского казначейства. Уездные казначейства не
производят собственной властью расходов, так как они кассы приходные; но
они производят выдачи по предписаниям губернских казначейств, а расходы
из средств специальных производят по предписаниям тех ведомств, которым
эти средства принадлежат. За удовлетворением местных расходов все остав155
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
шиеся суммы и документы на сделанные расходы уездные казначейства передают в губернские и ежемесячно представляют им ведомости о поступивших деньгах. Губернские казначейства производят все расходы по губернии;
принимают и хранят специальные средства, поступающие в губернский город, и производят из них платежи. Остатки своих сумм передают в Государственный банк или его конторы и отделения или в казначейства; других губерний – по предложениям Казенных палат. Казенной Палате Губернское
казначейство представляет ежемесячные ведомости; а отчетность представляет прямо на ревизию Государственного контроля. Таковые же и действия
расходных отделений.
Помимо представления отчетности в контрольные учреждения для ревизии финансовые кассы подлежат еще прямому постоянному наблюдению
путем ревизии. Ревизии, или освидетельствование казначейств, бывают
срочные или внезапные. В Пруссии существует одна только система внезапных ревизий; в других же государствах, в том числе и в России, существуют
и срочные, и внезапные ревизии. Срочные свидетельства Губернского казначейства производятся общим присутствием Казенной палаты, а уездных и
расходных отделений в уездном городе – присутствием, состоящим из полицмейстера или исправника, членом Уездного суда, а где последнего нет –
из заседателей дворянской опеки, а где таковых нет – из городского головы.
Где введено Городовое положение 1870 г., там вместо городского головы
приглашается председатель Сиротского суда. Расходные отделения губернских казначейств, существующие вне уездных городов, свидетельствуются
особыми лицами, посылаемыми от контрольных палат и по назначению Министерства финансов. Свидетельство производится в присутствии казначеев
и начальников расходных отделений. Срочные свидетельства производятся
непременно 1-го числа каждого месяца (позволяется и в праздничные и табельные дни, если присутствие на это согласно). Срочные свидетельства ограничиваются поверкой целости сумм по кладовой книге и по книгам материальным. Не воспрещается и подробная поверка. По окончании свидетельства составляется акт в 2 экземплярах, из которых один отсылается в Контрольную, а другой в Казенную палаты. В случае недостатка сумм и вообще в
случае каких-нибудь нарушений порядка хранения и пр. принимаются меры
обеспечения интересов казны, устраняется казначей или начальник расходного отделения и делается донесение Казенной палате и губернатору.
Внезапные свидетельства производятся или губернаторами, или чиновниками от Министерства финансов, от Государственного контроля или от
Казенной палаты и, наконец, теми же присутствиями, которые производят
срочные поверки, если они найдут нужным назначить внезапную ревизию.
При внезапной ревизии, кроме той поверки, которая делается при срочной
ревизии, входят в подробности всего ведения дела, т. е. рассматривают в
156
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
подробности всю документальную и канцелярскую часть и пр. По окончании
ревизии составляется акт в трех экземплярах, из коих один отсылается в Казенную плату, другой – в Контрольную, а третий остается у лиц, производивших ревизию. Как при срочном, так и при внезапном свидетельстве свидетельствовавшие лица делают надписи в книгах казначейства за своею подписью.
От Казенной палаты внезапная ревизия должна быть произведена не менее
одного раза в год. О важных упущениях, оказавшихся при этой ревизии, Казенная Палата доносит Департаменту государственного казначейства, равно и
о сделанных ею распоряжениях. О них уведомляет она и Контрольную палату.
Взимание доходов и производство расходов. Круг действий казначейств
определяется годовыми кассовыми росписями. Департамент государственного казначейства получает из министерств их кассовые росписания на каждую
губернию, составленные на основании государственной росписи, и составляет из них годовые кассовые росписания доходов и расходов на каждую Казенную палату, в которых указывается, сколько в каждой губернии ожидается доходов и какие должны быть произведены расходы. Для военного ведомства и ведомства путей сообщения росписания делаются по округам, а не по
губерниям. Казенные палаты составляют из этих росписаний росписания
доходов на отдельные уездные казначейства, а росписания расходов передают в губернские казначейства, а они составляют росписания расходов на
уездные казначейства.
Относительно приема доходов есть некоторые общие правила: так,
уездные казначейства должны принимать деньги ежедневно до 1 часу пополудни, за исключением воскресных дней, первого дня Рождества, дня Нового
года и Страстной субботы. Взнос денег производится при особом объявлении на простой бумаге с объяснением кто, сколько и за что вносит. При
приеме денег казначей не разбирает, что сколько должен внести денег, а если
окажется внесенною лишняя сумма, то внесший может ходатайствовать о
возвращении ему излишка или о зачете его в счет будущего платежа. Порядок приема различных доходов определен подробными правилами. Есть особенности относительно приема доходов специальных, но для которых нет
отдельных касс. Напр., для сбора платы за обучение, в заведениях, не принадлежащих Министерству народного просвещения, не существует касс отдельных, так что деньги вносятся не прямо в учебное заведение, а последнее
выдает лишь особое платежное свидетельство, при котором деньги вносятся
в уездное казначейство. Вообще специальные сборы или имеют специальные
кассы, или существуют особые правила для взноса оных в уездное казначейство. По взносе всех сумм казначейства выдают бесплатные квитанции с
распиской вносителя в получении.
Каждое ведомство получает право на открытие ему на основании государственной росписи кредита, т. е. права пользоваться деньгами в пределах,
157
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
указанных росписью. На основании росписи кредиторы казны получают
деньги из казначейств посредством ассигновок, причем получатель расписывается на талоне ассигновки. Талон от ассигновки отсылается в выдавшее его
место для сведения. Ассигновки пишутся на имя того самого лица (кредитора казны), которое должно получить деньги. Это ассигновки частные, но
есть ассигновки сборные, которые пишутся тоже на имя одного лица, но которое получает деньги для раздачи другим (напр., казначей получает жалованье для раздачи его чиновникам). Кроме обыкновенных ассигновок есть
еще авансовые ассигновки: это небольшие выдачи на такие расходы, сумму
которых предусмотреть заранее невозможно (расход на закупку разных
предметов и пр.). Сумма авансов ограничена, высшие инстанции могут получать не более 300 руб., средние – 150 руб., нисшие – 75 руб. Кроме мелких
расходов, которые заранее определить невозможно, могут быть и крупные
операции, напр., закупка провианта для войск или какие-нибудь работы.
В этом случае эти так называемые операционные авансы могут простираться
до 1/3 всей стоимости операции, но эти авансы допускаются только в тех местностях, где нет касс. В случае командировок командируемые лица тоже
получают авансы, и притом на всю сумму, но по окончании командировки
должны представить подробный отчет. Сверх этих ассигновок есть еще ассигновки оборотные, под которыми разумеются платежи одного ведомства
другому за приобретение каких-нибудь продуктов или орудий, напр., министерства военное, морское или путей сообщения могут делать заказы на заводах или горного ведомства. В подобного рода случаях не происходит прямой передачи денег, а изготтавливатся оборотная ассигновка, на основании
которой известная сумма, принадлежащая одному ведомству, переводится в
кредит другого ведомства. В некоторых случаях производят расходы и кассы
специальных сборщиков (именно где нет казначейства), но лишь по росписанию и уполномочиям расходных касс на самих ассигновках.
Выдача денег происходит ежедневно до 2 часов, кроме дней воскресных, табельных и первых 3 дней Пасхи. В получении денег получатель расписывается. Кроме выдачи денег по ассигновкам есть еще прямая выдача
денег без ассигновок, напр., выдача аренд, пенсий, некоторых содержаний,
уплата по купонам и др., а также выдача тем получателям, которые поименно
означены в расходном росписании.
Производство платежей в кассах не прекращается с истечением срока
действия сметы, а обыкновенно дается некоторый срок, в продолжение которого получаются доходы и производятся расходы за истекший бюджетный
срок. Такой срок простирается у нас до 31 марта, а по военному ведомству –
до 30 апреля. Для отдаленных местностей срок этот пятнадцатью днями короче, а именно для губерний сибирских, Ставропольской, Закавказского и
Туркестанского края. Это сокращение срока произведено ввиду того, чтобы
158
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
отовсюду одновременно получать отчеты об исполнении государственной росписи. По неисполненным выдачам ведется в течение двух лет счет
неудовлетворенных казною кредиторов. С истечением этого 2-летнего срока кредиторы казны могут восстановить свои права лишь особым ходатайством.
Правила счетоводства у нас долгое время не были сведены в систематическое целое. Дело это было начато еще в 30-х годах при Сперанском, но
затянулось до 1848 г., когда наконец изданы были «Счетные уставы»
(Св. Зак., т. VIII, ч. 2-я), Свод этот содержит в себе: правила счетоводства,
отчетности и наблюдения (ревизии). С введением единства кассы правила
эти в некоторых частях значительно изменились. В счетоводстве различаются правила счетоводства касс и правила счетоводства распорядительных учреждений. Книги касс – шнуровые, с печатями и скрепою, а книги распорядительных учреждений – не шнуровые и не требуют скрепы.
IV. Контроль над финансовым хозяйством. При всей обстоятельности
правил ведения счетов нельзя, конечно, ожидать, чтобы все счеты в государстве были совершенно верны. Поэтому требуется поверка их, и притом поверка самостоятельная, следовательно, таким учреждением, которое поверяло бы все счета вне зависимости от Министерства финансов. Впрочем, и само Министерство финансов настоятельно заинтересовано в верности своих
денежных оборотов; оно и само имеет право и должно производить известную поверку в кругу своего ведения. Таким образом, в самом министерстве
существует проверка действий низших мест высшими. Но это как бы домашнее дело управлений.
Высший же контроль должен быть верен особому учреждению, независимому от Министерства финансов, ибо этим только обусловливается
правильность ревизии. Деятельность контроля может являться в двух видах:
1) в наблюдении за правильностью итогов расходуемых сумм и 2) в поверке
самой правильности назначения этих сумм. Деятельность контроля должна
касаться как лиц, ассигнующих выдачу, так и лиц, производящих ее. В высшем своем развитии контроль и простирается не только на поверку финансовых операций, т.е. занимается наблюдением не только за правильностью совершившихся фактов, выдач и получений, но также и за правильностью
предстоящих выдач. Этот контроль называется предварительным (ab ante) в
отличие от первого, который можно назвать последующим. Предварительный
контроль существует в Англии, Бельгии, Голландии, Баварии, Италии и
Австрии; он имеет целью проверить самую правильность назначаемой суммы, чтобы в случае неправильности назначения выдача могла быть приостановлена. Следовательно, все платежные документы прежде поступления в
кассы отправляются в контроль, который, проверив их на основании оправдательных документов и государственной росписи, делает на них свою над159
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
пись и прикладывает штемпель, который удостоверяет казначейство в законности этих выдач. Затем уже ассигновка должна идти в кассу. Предварительный контроль содействует правильности расходования, но он замедляет выдачу денег, так как здесь требуется некоторое время для проверки. Но это
препятствие устранимо, если контроль (в лице, напр., чиновника от контрольного учреждения) находится при самой кассе.
Контроль различают обыкновенно по объему его действия на кассовый
низший, или административный, и высший – государственный. Кассовый
контроль следит за правильностью выдач и расчетов, за документами, которые служили основанием для деятельности касс. Система нисшего, административного, контроля состоит частью в системе ревизий, частью – в системе
инспекций. Ревизия заключается в пересмотре денежных сумм и проверке их
по книгам и документам. Инспекция состоит главным образом в наблюдении
за производством казенных хозяйственных операций. Наконец, высший
государственный контроль наблюдает за правильностью и законностью хода
всего финансового хозяйства государства. В этом отношении высший контроль, можно сказать, стоит выше всех других учреждений. Но главным образом он имеет дело с Министерством финансов, которое является перед ним
главным отчетным лицом, не только за себя, но и за упущения других ведомств, им недосмотренные.
Что касается устройства контрольной части, то, строго говоря, можно и
не заводить низших контрольных учреждений, предоставив самим ведомствам исполнение этой работы, напр., деятельность уездного присутственного
места может быть контролируема высшим присутственным местом того же
ведомства. Только окончательный контроль должен быть совершаем отдельным контрольным учреждением, которое должно быть независимо и самостоятельно в своих действиях.
Высший контроль должен иметь в виду проверку хозяйственных операций и расходов всех без изъятия государственных управлений. Только при
этом условии можно получить точное понятие об успехах финансового хозяйства, о его слабых и сильных сторонах и намечать пути к улучшению финансового положения государства. Отчет государственного контроля должен
представлять ясную картину исполнения государственной росписи, без малейших пропусков.
Положение высшего контрольного учреждения в различных государствах Европы неодинаково. Оно организовано или по образцу судебных учреждений, или по образцу министерств.
Во Франции такие учреждения возникли еще в XIII в. из парламентских
комитетов. Первый, совершенно самостоятельный Cour des comptes учрежден в 1464 г. со значением высшего судного учреждения для вопросов о ленных платежах. Перед революцией таких Cours des comptes было 12, соответ160
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
ственно числу местных парламентов. В 1789 году эти палаты уничтожены, и
в 1807-м учрежден один для всего государства Cour des comptes. Он в иерархии государственных учреждений занимает место непосредственно за Высшим судом. Для ревизии счетов существуют особые докладчики (референдарии). Прокурор Счетной палаты наблюдает за своевременным представлением счетов, дает заключения, сносится с министрами. Высшее контрольное
учреждение вначале имело значение не только контрольного учреждения, но
и судебного учреждения по спорным финансовым вопросам. Теперь это учреждение занимается исключительно только поверкою финансовых счетов, а
судебное его значение выражается только в том, что окончательный свой
приговор об исполнении бюджета оно постановляет в форме судебного приговора (arrêt). Министр финансов препровождает в Cour des comptes отчет об
исполнении бюджета в двух актах: отчет о доходах и отчет о расходах; здесь
по каждому акту назначается особый докладчик. Главный прокурор Счетной
палаты дает заключение, следует ли подвергнуть виновных в неправильном
исполнении бюджета формальному обвинению или нет. Приговор Cour des
comptes можно обжаловать в кассационном порядке в трехмесячный срок в
Государственный совет. Относительно отчета министра финансов Счетная
палата постановляет два приговора: 1-й – о согласии счетов министра со счетами бухгалтерии и 2-й – о согласии окончательного отчета министра финансов с государственною росписью. Эти два приговора вносятся в Национальное собрание под названием «Declarations générabes sur les comptes de l'année
de l'éxercice de 18...»
Счетная палата проверяет (чрез референдариев) также отдельные счета
доходов и расходов, не исключая общинных и департаментских. Торжественное заявление Палаты пред законодательной властью, что счета оказались
верны, считается достаточным для того, чтобы народное представительство
постановило окончательное заключение об исполнении бюджета своим Loi
des comptes. Вообще положение высшего контрольного учреждения во
Франции представляется весьма высоким и независимым: президенты и члены его, как и члены судебного персонала, несменяемые и назначаются пожизненно. Правила делопроизводства – образцовые.
В Бельгии устройство высшего контрольного учреждения сходно с
французским, с тою только разницею, что члены этого учреждения назначаются не главою государства, а Палатою представителей на определенный
(6 лет) срок, но при этом соблюдается правило не назначать их ни из числа
членов Палаты, ни из служебного административного персонала, ни из участников каких-либо промышленных предприятий. Контроль этот входит в
рассмотрение всех действий правительства, касающихся финансов, производит и предварительную поверку выдач, и окончательную поверку счетов.
О результатах своей деятельности он доносит прямо Палате депутатов. Та161
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ким образом, высший контроль в Бельгии представляется не органом государственной администрации, а органом законодательной власти.
Некоторую особенность представляет устройство высшего контроля в
Англии. Новый вид учреждение это получило с 1866 года вследствие исследования парламентской комиссии 1857 года. Теперь функции Министерства
финансов и контроля соединены и вместо целого присутственного места
(Audit Board) поставлена единоличная власть – Comptroller and Auditor
General (генеральный контролер). Он и его товарищ назначаются королевой
по представлению обеих палат, однако могут быть уволены по требованию
парламента; кроме того, они не должны быть членами парламента; прочие
чиновники контроля назначаются Министерством финансов. Г. контролер
получает ежедневные ведомости о поступлении доходов в английский и ирландский банки и о выдачах. Он же открывает казначейству кредиты в банках в пределах бюджета. В определенные сроки представляются Г-му контролеру годовые счета расходов из консолидированного фонда. Они проверяются по парламентским актам об уполномочии на расходы, утверждаются и
вносятся в парламент с докладом. Это называется Appropriations-Aссounts,
т.е. счета сумм, употребленных на вотированные парламентом предметы.
Подробные ревизии в высшей контрольной инстанции делаются только по
требованию Казначейства (Министерства финансов), одобренному парламентом. В обыкновенных случаях, если низший чиновник контроля удостоверяет, что известный отчет правилен, то высшее учреждение его уже не
проверяет. Поверка вообще идет по мере исполнения расходов. О нарушении
отчетными лицами своих обязанностей учреждение контроля сообщает Министерству финансов, которое или возбуждает преследование (судебное или
административное), или прощает. Сверх счетов расходов ревизуются и счета
доходов таможенных, почтовых и т. наз. внутренних. О каждом обревизованном счете сообщается Министерству финансов на одобрение, после чего
контроль выдает отчетному лицу квитанцию. Лицо недовольное может жаловаться Министерству финансов, которое решает окончательно. Доклады
Государственного контроля об исполнении бюджета идут в парламент через
Министерство финансов. В парламенте постановление окончательного решения (absolutorium) возлагается на отдельные комиссии, учрежденные для
контроля отдельных отраслей финансового управления.
Рядом с поверкою исполнения финансового хозяйства существует и
предварительный контроль ассигновок, выдача которых может быть остановлена контролем, если они несогласны с бюджетом.
В Пруссии высший контроль с 1777 г. принадлежал General-RechnungsKammer, состоявшей в непосредственной зависимости от короля. С 1810 г.
это учреждение под названием Ober-Rechnungs-Kammer было подчинено
государственному канцлеру. Инструкция 1824 г. возложила на эту палату как
162
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
проверку счетов, так и наблюдение за исполнением закона о доходах и расходах государства. Конституция 1850 г. предписала Счетной палате вносить
проверенные ею счета в Законодательные палаты для получения
absolutoriun'a. Новым законом, изданным в 1872 г., Счетная палата реорганизована и поставлена вне зависимости от министров, с полным подчинением
королю∗. Члены прусской Счетной палаты не несменяемы, так как допускается перемещать их, и против их воли, на судебные и другие высшие должности с тем, впрочем, чтобы должности эти были того же класса, в каком
была их должность в Счетной палате. Есть и предметы, изъятые из ее ведения, как-то: расходы Государственного министерства на политические цели
и Министерства внутренних дел по секретным полицейским издержкам.
Счетная палата имеет право налагать штрафы в случае неисполнения ее требований о присылке провинциальными и низшими учреждениями книг, счетов и пр. Относительно общего финансового отчета Счетная палата делает
свои замечания, которые представляются Законодательным палатам; по истечении же каждого года она представляет королю доклад о своей деятельности. Таким образом, значение Счетной палаты в Пруссии не особенно велико; это скорее ревизионное учреждение для простой ревизии счетов, чем
высшее контрольное учреждение для общего контроля над всем движением
финансового хозяйства.
В Австрии в 1803 г. был учрежден General-Rechnungs Directorium. Это
учреждение заменено с 1854 г. другим: Oberste-Rechnungs-und Controllbehörde, которое состояло под непосредственным ведением императора;
с 1867 г. оно названо Oberster-Rechnungshof. Счетный контроль производят
подчиненные Ob.-Rechnungshof'у учреждения-бухгалтерии (Hof-und LandesStaatsbuchhaltungen), каждая по назначенной ей отрасли, и подготовляют,
таким образом, материал для общего финансового отчета. Счетная палата
поверяет не только правильность счетов, но и действе всего финансового хозяйства (производит, напр., следствия и взыскания в случае нарушения кассовых правил и пр.). Контроль двоякий – предварительный (ab ante)
и последующий. Некоторые учреждения и издержки их изъяты от контроля. Высшее контрольное учреждение составляет и общий финансовый отчет.
Отчет рассматривается и утверждается обеими палатами Рейхсрата. Счетная палата в Австрии имеет значение 2-й инстанции, потому что самая
ревизия производится на местах подчиненными Счетной палате бухгалтериями. Независимость государственного контроля от министерств выражена еще яснее, чем во Франции. по словам Л. Штейна, в австрийском
*
Финансы Германской империи контролируются на прусских же началах, в особом
Rechnungshof'e (с 1868 г.). Новые законопроекты устройства контроля для империи,
1872-го и 1875 гг., не прошли.
163
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
устройстве контроля соединено лучшее из французского и прусского порядков.
Контрольные учреждения в России. Допетровское счетное и контрольное учреждение был Счетный приказ, упоминаемый с 1657 г. и упраздненный, кажется, в 1701 г. Он занимался поверкою прихода, расхода и остатков
сумм во всем государстве по книгам и хранением остатков. Необходимость
поверки были признана, таким образом, лишь незадолго до Петра Великого.
Впрочем, и раньше учреждения Счетного приказа, места и лица, заведующие
разными отраслями государственных доходов и расходов, обязаны были отчетностью перед теми приказами, в ведении которых они состояли. Сами
операции поверки в Счетном приказе были, надо полагать, весьма поверхносты и неудовлетворительны уже вследствие слабого состояния арифметических познаний в то время. Петр Великий заботился об устройстве правильной счетной и контрольной части. При учреждении Сената в 1711 г. на него
возложено было, во-первых, собирать денег как можно больше, «понеже
деньги суть артерии войны»; во-вторых – смотреть о расходах во всем государстве. Таким образом, Сенат представлял тогда высшее финансовое и контрольное учреждение. В 1712 году ревизия счетов возложена в канцелярии
Сената на князя Вадбольского и дана ему инструкция для порядка производства, а в 1714 году все эти дела переданы в Ближнюю канцелярию. Наконец,
в 1718 г. учреждена была вместе с другими коллегиями Ревизион коллегия,
которой и вверена ревизия счетов по всему государству. По генеральному
регламенту 1720 г. этой коллегии поручено судить и производить взыскания
с коллежских чиновников за упущения и неправильности в счетоводстве.
Ревизион-коллегия составляла центральное учреждение; органами ее в провинции служили (как и для Камер- и Штатс-контор-коллегии) камериры, которые обязаны были наблюдать вместе с губернатором за государственными
доходами (руководствуясь окладной книгой) и расходами. Все места обязаны
были представлять свои счета в Коллегию, которая и занималась поверкою
их, сличая с окладными книгами. О замеченных неправильностях Ревизионколлегия доносила Сенату и при его содействии производила взыскания.
Впрочем, при отсутствии всякой системы ведения книг не только отчеты, но
и сами книги в весьма редких случаях могли служить для разъяснения сомнений Ревизион-коллегии. Петр, чтобы поставить Ревизион-коллегию выше
прочих коллегий, в 1722 году присоединил ее к Сенату, переименовав в Ревизион-контору, и дал ей новую инструкцию, в которой было подтверждено,
что все присутственные места обязаны доставлять ей ежемесячные счета и
годовые отчеты, а в случаях сомнительных по первому ее требованию и подлинные книги и дела. Но недолго она была при Сенате; в 1725 г. она снова
сделана отдельным учреждением с прежним названием, но под особым наблюдением Сената. Но и эта вновь переименованная коллегия не оказывала
164
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
пользы вследствие уклонения присутственных мест от присылки отчетов. Со
времени Екатерины I контроль опять делается только наблюдательным, как
было первоначально в учреждении Ревизион-коллегии, т.е. контроль передается самим отдельным ведомствам, а Ревизион-коллегии поручается только
поверка результатов ревизии этих ведомств. Но, невзирая на подобное стремление к облегчению Ревизион-коллегии, невзирая на перевод ее в
Москву (при Петре II) вместе с другими государственными учреждениями,
результаты ревизии были все-таки весьма неудовлетворенными: Ревизионколлегия была завалена делами, что побудило правительство учредить
в 1733 году еще особую Генеральную счетную комиссию. В том же году был
издан новый регламент Ревизион-колегии, который был не чем иным, как
развитием правил, данных Петром I (1712–1725 гг.). В числе мер для ускорения дела ревизии, в регламенте подтверждены были правила о сроках для
доставления отчетов, за несвоевременную присылку оных установлены были
денежные штрафы и наказания, а за 5 месяцев просрочки угрожалось даже
вечною каторгой. Все эти меры не привели ни к какому полезному результату, как и возвращение Ревизион-коллегии в Петербург с учреждением в
Москве Ревизион-конторы. Нужно заметить притом, что далеко не все присутственные места и учреждения были обязаны отчетностью Ревизионколлегии; некоторые из них, как, напр., придворное, таможенное, горнозаводское ведомства и некоторые другие, были исключены из ее надзора. Для
ускорения дела, для избавления Ревизион-коллегии от массы накопившихся
в ней нерассмотренных дел были учреждены при императрице Анне сверх
Счетной комиссии еще несколько счетных контор и экспедиций. Они, однако, тоже не много сделали и в 1742 году были упразднены. Уже в 1746 г.
опять возникла идея контроля документального: в изданных тогда счетных
правилах для губерний, провинций и городов велено все счета и книги отсылать прямо в Ревизион-Коллегию. Императрица Екатирина II, видя многосложность занятий Ревизион-коллегии, в самом начале своего царствования
разделила ее на 6 департаментов, увеличила число служащих в ней и поручила наблюдение за ревизией ежегодно назначаемому сенатору, но и тут успеха было мало: уже через 3 года после этого она в одном из своих указов
высказывает неудовольствие на то, что Ревизион-коллегия не составила еще
табелей доходов и расходов. Три года спустя последовало новое подтверждение, и тоже безуспешно. Важной мерой было перенесение контроля в
провинцию с учреждением казенных палат в 1775 году в их счетные экспедиции. Им были поручены контрольные операции – каждой в своем круге
действия, и отчеты свои они должны были представлять на рассмотрение
центральному контрольному учрерждению, которым стала учрежденная при
Сенате в 1780 году Гос. экспедиция для свидетельства счетов, поверявшая
также отчеты столичных присутственных мест. Ревизион-коллегия упразд165
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
нена в 1781 г. Для поверки счетов, кроме счетных экспедиций Казенных палат учреждены особые экспедиции по многим ведомствам, так что посторонний контроль сделался опять лишь наблюдательным. Манифестом 1810 года
были учреждены: Министерство финансов, Государственное казначейство и
Главное управление ревизии государственных счетов, или Государственный
контроль, и должность государственного контролера. Окончательное устройство Государственному контролю было дано манифестом 28 января
1811 года. Государственному контролю предоставлено заведование своей
частью независимо от других министерств и на правах, равных с ними. Он
разделен был на два департамента: департамент ревизии счетов по гражданскому ведомству и департамент ревизии счетов по военному ведомству
(позднее, в 1827 году, образован еще департамент ревизии морских счетов).
Предложено было также приступить к составлению ревизионного устава, но
этого сделано не было.
Для порядка в отчетности было предписано, чтобы все присутственные
места присылали отчеты в Казенные палаты своевременно в определенные
сроки; установлены также правила о взысканиях и начетах, встречающихся
при ревизии. Однако требования Государственного контроля о доставлении
сведений не очень уважались присутственными местами: на первых же порах
не было доставлено ему сведений из 35 губернских правлений и 49 казенных
палат. Причина этого заключалась, впрочем, не столько в нежелании доставить требуемые сведения, сколько в неимении знающих дело чиновников,
которые были бы способны к составлению этих отчетов. И те отчеты, которые поступали из казенных палат, были очень запутанны, а оправдательных
документов к ним не прилагалось. Ввиду этих затруднений было признано
необходимым окончательно поставить контроль просто в наблюдательное
положение, т.е. чтобы он проверял только ту ревизию, которая будет произведена самими присутственными местами; поэтому с 1819 г. принято за правило, чтобы все отдельные ведомства ревизовали подчиненные им места и
затем свои общие отчеты доставляли бы на окончательный пересмотр Государственному контролю, который должен уже был их «обозревать в общем
государственном виде». Значение Гос. контроля с поставлением его в чисто
наблюдательное положение значительно уменьшилось, потому что ему было
предоставлено только следить, правильно ли выведены итоги, не входя ни в
подробное рассмотрение оснований расходов, ни в сношение с подлежащими
местами и лицами. В 1819 г. велено было учредить почти во всех департаментах министерств особые счетные отделения, на которые возложена была
счетная и контрольная часть.
Общих правил отчетности не было до 1828 года. В этом году были изданы «Главные правила отчетности», объединившие разнородную массу
правил, форм и пр. Эти главные правила надолго установили введенную в
166
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
1819 г. систему наблюдательного контроля. Все учреждения стали поверять
сами себя, а контроль стал получать только генеральные отчеты департаментов; доставление Государственному контролю генеральных отчетов казенных палат прекращено; отчеты эти они стали представлять по департаментам
министерств. Новая система к концу 1836 г. введена во все министерства.
Тогда же преобразован и состав Государственного контроля согласно проекту 1836 г. таким образом, что из различных экспедиций, в нем существовавших, сделаны три департамента: для ревизии гражданского, военного и морского ведомств; учрежден совет Государственного контроля в качестве высшего наблюдательного учреждения. Временные ревизионные комиссии и
комитеты для проверки счетов прежнего времени закрыты в течение времени
1836–1850 гг. С преобразованием контроля в 1836 г. окончательно введена
система учета всех обращающихся в империи капиталов по тем, которые
отдельные ведомства представляли каждое о своем наблюдении за движением капиталов. В этой форме Государственный контроль действовал до нового преобразования, сделанного по мысли В. А. Татаринова в 1862 г. До этого
преобразования вся ревизия производилась в департаментах Государственного контроля по генеральным отчетам, с проверкой лишь некоторых книг и
счетов из числа обревизованных на местах. Государственный контроль,
впрочем, имел своих постоянных представителей в управлениях и временных – в губерниях, в лице особых командируемых им чиновников в качестве
членов общих присутствий, обер-контролеров и т.п. Командирование чиновников от Государственного контроля в губернии началось с 1838 г.; но они
командировались ежегодно только в одну или две губернии. Собственно же
ревизия в губерниях производилась контрольными отделениями казенных
палат. Губернские и уездные присутственные места ежемесячно посылали
ведомости и, по истечении года, – документы и книги в казенные палаты,
которые и составляли генеральный отчет. Управления центральные присылали прямо в контроль краткие отчеты, составленные из проверенных ими
подробных ведомостей. Таким образом, всю гражданскую часть Государственный контроль ревизовал по кратким отчетам, без документов. Военное и
морское ведомства ревизовались по подлинным счетам и документам, представляемым в соответствующие департаменты Государственного контроля.
На первых порах Казенные палаты присылали свои отчеты весьма неаккуратно, невзирая на налагаемые контролем штрафы. Но и в самом контроле
ревизия производилась весьма медленно, так что уже в 1820-х годах оставались необревизованными до 50000 книг и счетов. Неуспешна была и собственная ревизия в департаментах министерств, напр., в 1836 г. в Министерстве внутренних дел оставалось около 13 тыс. необревизованных счетов.
В деле контроля главное не поверка точности итогов, но поверка правильности самого распоряжения суммами. В цифрах и итогах могут быть
167
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
ошибки, они, в сущности, не имеют большого значения, если распоряжение
суммами правильно. Система блюстительного контроля не дает удостоверения в этой правильности. Поэтому необходимо было устройство ревизии на
основаниях действительного контролирования. С целью преобразования
контрольной и счетной части в 1856 году был командирован за границу
В.А. Татаринов для изучения системы отчетности. В 1858 году он представил свой доклад. Оказалось необходимым изменить и сам порядок составления финансовых смет, и порядок кассового устройства, так что реформа нашего контроля была соединена и с преобразованием бюджетного и кассового
дела. Таким образом, по новым правилам 22 мая 1862 г. контроль построен
на началах документальной поверки всех сумм, обращающихся в финансовом хозяйстве. Невзирая, однако, на новый и более обширный круг действий,
предоставленных Государственному контролю правилами 1862 г., многие
ведомства изъяты из его ревизии, а именно: Министерство императорского
двора (имеющее свой контроль), Первое отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии Марии, Канцелярия комитетов Сибирского и Кавказского, Комитета министров, Канцелярия Его Императорского
Величества по учреждениям императрицы, Министерство иностранных дел
по некоторым суммам; государственные кредитные учреждения, Канцелярия
министра финансов по кредитной части, Хозяйственное Управление Св. Синода относительно особых капиталов и многие другие учреждения и, наконец, все вообще учреждения относительно сумм, издержанных на известное
Государю Императору употребление.
Органами Государственного контроля в провинции с 1866 г. сделаны
контрольные палаты, состоящие в прямом подчинении центральному Контрольному учреждению. Контрольные палаты не причисляются к общим губернским местам, а принадлежат к особенным учреждениям ведомства Государственного контроля и местному губернскому начальству не подчинены.
Они производят ревизию по своей губернии самостоятельно и окончательно,
на основании данной им инструкции. Обязанности их те же, что и центрального учреждения Государственного контроля, т.е. наблюдения за правильным движением капиталов, составление соображений о выгодности или невыгодности разных хозяйственных операций, независимо от их производства, и проч. Ревизии контрольных палат подлежат как действия управлений,
распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов, так и действия касс, исполняющих распоряжения управлений. С учреждением контрольных палат центр тяжести ревизий перешел в провинцию. Департаменты
гражданских и военных отчетов в Государственном контроле упразднены
с 1870 г. (Для окончания старых дел учреждена была на 7 лет Временная
контрольная Экспедиция). Теперь в состве Государственного Контроля остаются: Совет его, Департамент ревизии морского ведомства и Канцелярия.
168
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
Совет наблюдает за удовлетворительным производством ревизии контрольными учреждениями, рассматривает ее результаты и т. д. и подготовляет материалы для отчета Государю Императору. Далее – разрешает затруднения,
возникающие при ревизии; определяет меры к усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии; утверждает платы и взыскания, наложенные
контрольными палатами и т.д. Он, однако, не окончательная инстанция, ибо
в случае разногласия с министрами дела по начетам поступают на рассмотрение Сената. Заключения по случаям, превышающим власть Совета, поступают на высочайшее рассмотрение чрез Государственный совет или Комитет
министров. Совет государственного контроля рассматривает также финансовые сметы и представляет свои замечания о них Государственному совету;
он же составляет отчет по исполнению государственной росписи; дает также
заключение о дополнительных кредитах. В случае открытия злоупотреблений казенными суммами проговор Государственного Контроля относительно
действий исполнителей, т.е. лиц, выдающих деньги, постановляется окончательно; приговор же относительно распорядителей, т.е. лиц, назначающих
деньги к выдаче, постановляется не окончательно, т.е. свои заключения Государственный контроль сообщает министрам по принадлежности, а они со
своим менением вносят заключения через Государственный совет на высочайшее усмотрение.
Подробности деятельности контрольных палат состоят в ревизии по
книгам и документам денежных оборотов во всех управлениях; далее, в поверке наличности сумм в казначействах по книгам и документам. Общее
присутствие контрольных палат рассматривает и утверждает ревизии, произведенные ревизорами палат, принимает меры относительно улучшения порядка ревизии; определяет начеты в случае недостатка сумм, утверждает
принятие на счет казны некоторых убытков и проч. Поверка наличных сумм
производится членами контрольной палаты при депутате того ведомства,
коего суммы ревизуются. Казначействам и кассам специальных сборщиков
контрольные палаты выдают квитанции о ревизии. Эти квитанции выдаются
кассам за гражданский год, а распорядительным учреждениям за весь сметный период.
Проектируется преобразование Совета государственного контроля в
контрольный департамент при Сенате, что должно ускорить делопроизводство, так как теперь некоторые дела переходят из Совета государственного
контроля в 1-й Департамент Сената и доходят даже до Государственного
совета. Такое превращение Совета государственного контроля упразднило
бы лишнюю инстанцию и облегчило бы 1-й Департамент Сената. Наконец,
заметим еще, наш Государственный контроль поверяет только факты совершившиеся. Учреждение предварительного контроля имелось в виду, но не
осуществилось.
169
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
V. Периодическое составление росписей государственных доходов и
расходов. Главная цель финансового хозяйства состоит в достижении равновесия между потребностями государства и средствами их удовлетворения.
Как скоро уравновешены в государстве доходы с потребностями, то его финансовое хозяйство можно назвать правильным. Для установления такого
равновесия необходимо, конечно, принять какие-нибудь общие нормы в постоянное руководство финансового управления. Каждое государство держится известных правил относительно видов доходов и расходов, относительно системы их собирания, относительно удовлетворения разных государственных потребностей, вообще относительно устройства всего финансового хозяйства. Совокупность этих правил можно назвать финансовой системой. В ней все государственные потребности должны быть распределены пропорционально на имеющиеся источники доходов, т.е. в ней в подробности
должны быть исследованы все источники, насколько и в какой мере каждый из
них может быть производителен для государственной казны. Самую важную
услугу в этом исследовании оказывает статистика вообще и финансовая в частности, потому что они доставляют данные, на основании которых можно
судить об источниках государственных доходов и о податной силе народа.
В отношении финансовой системы различные государства представляют большое разнообразие. Да и одно государство не может постоянно держаться одной какой-нибудь системы вследствие изменяемости государственных потребностей и вследствие изменения воззрений на способы пользования источниками доходов и на самые источники. С этими изменениями
должна изменяться и финансовая система. Одна из постоянных причин такого изменения есть постоянное, хотя и медленное иногда, увеличение государственных потребностей, идущее часто непропорционально увеличению
государственных средств; другая причина, не менее важная, заключается в
том, что самые способы, существующие для покрытия потребностей государства, с развитием общества становятся неудовлетворительными и требуют изменения.
Но так как приемы финансового хозяйства изменяются вообще не очень
быстро и не очень часто, а в довольно продолжительные промежутки времени, то и есть возможность установить нормальную сумму требований на неопределенный срок, выраженную в приблизительных цифрах, т.е. составить
род нормальной росписи доходов и расходов, которую и можно назвать финансовым планом. Затем уже этот финансовый план может служить основанием для численного выражения государственных потребностей и средств на
определенные, более короткие периоды времени, т.е. основанием того, что
называется государственною росписью, бюджетом.
Бюджет – старое нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и значит кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину
170
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали
в Англии уже в первые годы нормандского владычества (rotulae annales),
в XIII в. признан принцип сословного голосования налогов; с 1666 г. Нижняя
палата добилась права требовать употребления сумм непременно по назначению, ею принванному. Введение государственной росписи во Франции
Неккер приписывает себе; но эта заслуга принадлежит скорее Сюлли, который, говоря об этом в своих мемуарах, выражается, что без таких росписей
государству приходится действовать en aveugle ou en fripon. Делом Неккера
была идея свода баланса государственных доходов и расходов и гласности
государственных отчетов. В России нечто вроде росписей было уже довольно давно: бывший министр финансов, гр. Канкрин, в своем сочинении
«Economie der menschlichen Gesellschaften» упоминает о существовании росписей уже в первые годы правления дома Романовых.
Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого
счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде
более и более общих, смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не является общая смета в виде бюджета в настоящем смысле.
В Англии бюджет получил общее значение с XVII столетия; в Пруссии – в прошедшем столетии. Англия и Пруссия были, таким образом, образцом для финансового хозяйства прошедшего столетия; но и они не имели,
впрочем, бюджета в строгом смысле. Английский бюджет заключал в себе
только ассигнование отдельных форм налогов на отдельные виды потребностей (что отчасти осталось и доныне), а не решение законодательных учреждений о целом ходе финансового хозяйства. Пруссия стройно организовала
свое финансовое хозяйство, но участие народного представительства в его
обсуждении не допускалось. Во Франции только с 1820-х гг. возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и
расходов в одно целое. С этого времени бюджет во Франции окончательно
установился и сделался действительным законом на данный период времени.
Но общие основы бюджета, его целеостность и идеи ответственности правительства выработались еще в конце прошедшего столетия. Другие государства, следуя примеру Франции, после переворотов 1848 года тоже установили
бюджетные правила, соответствующие их новому конституционному порядку.
В настоящем смысле бюджет мы можем определить как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную
законодательными учреждениями и утвержденную высочайшей властью.
Бюджет собственно отличается от простой сметы тем, что он должен быть
выражением всего движения финансового управления государства, иначе
сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности
государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением
171
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью,
он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок – год или более, на который он издан. Со времени издания такого
закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны,
налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам те
средства, которые назначены им в бюджете.
Требования, которые можно высказать в настоящее время относительно
бюджета, касаются как состава его, так и тех форм, которые он может принимать. В первом отношении можно высказать требование, чтобы не было
отдельных самостоятельных росписей – провинций или ведомств, но чтобы
все эти отдельные бюджеты сливались в один общий – словом, чтобы бюджет обнимал собою всю государственную территорию как нераздельное целое. Это, впрочем, зависит от степени политической самостоятельности, еще
удержавшейся за некоторыми частями государства, и от местных особенностей, не допускающих объединения бюджета.
У нас Финляндия как отдельное государство имеет свой бюджет,
не входящий в общую роспись Империи и не публикуемый в ней. Далее, Закавказский край хотя и имеет отдельный бюджет, но он входит в общий, как
дополнение. Бюджеты земств у нас не прилагаются к общему (как это, напротив, делается во Франции с бюджетами департаментов и общин).
Что касается до формы бюджета, то в этом отношении теория не предписывает определенных правил; на практике же в этом деле существует
большое разнообразие, потому что каждым государством бюджет вырабатывается самостоятельно и представляет не что иное, как выражение его собственной финансовой системы. Впрочем, действующие в большинстве европейских государств правила можно свести к некоторым общим.
А. Относительно внешней формы бюджета все государства пришли к
сознанию необходимости соединять в одно общее целое все доходы и расходы и распределять их по категориям, по их взаимной зависимости, по главным статьям, параграфам, пунктам и проч., чтобы таким образом получилась
одна органическая таблица для всего государства, которая и составляется в
Министерстве финансов на основании собственных сведений и сообщений
других министерств.
Порядок постановки цифр в бюджетах весьма различен в разных государствах. В иных государствах (напр., в Пруссии) сперва определяется сумма
всех ожидаемых доходов и потом к ней уже пригоняется сумма расходов; в
других государствах, наоборот, сперва показываются потребности, подлежащие удовлетворению, и потом к ним приноравливаются суммы доходов,
172
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
которые следует добыть для удовлетворения этих потребностей. Последний
случай, разумеется, более правилен, потому что известный размер потребностей государства составляет нечто неизбежное, а средства свои государство
должно брать из всей массы народного дохода в размере надобности, никак
не более. В самом показании цифр прихода и расхода замечается различие;
так, напр., во Франции бюджет доходов представляется только в общем обзоре, а цифры расходов выставляются во всей подробности по отдельным
статьям. Эта система оправдывается тем, что доходы представляют данные
более твердые, менее подлежащие произволу администрации, чем расходы,
на которые вообще все ведомства очень щедры.
При указании расходов во всех бюджетах также указываются и те специальные средства, которыми некоторые ведомства покрывают часть своих
потребностей, так что, напр., сначала указывается цифра расходов на эти
ведомства, а потом, в виде дополнения, – какие именно из этих расходов покрываются теми специальными средствами, которые эти ведомства имеют от
своих имуществ и капиталов, и проч. При более правильном устройстве финансового хозяйства в строгой системе централизации отдельных касс эти
специальные средства поступают также в финансовые кассы и присоединяются к общей цифре государственных доходов, а этим ведомствам ассигнуется в государственной росписи из общих сумм государства вся соответственная сумма, необходимая для покрытия всех их потребностей.
В. Относительно внутренней формы бюджета можно различать бюджет
чистый и валовой. Чистым бюджетом называется такой, который показывает
только чистый доход по каждой отрасли финансового хозяйства, могущий
идти на удовлетворение государственных потребностей, так что в чистом
бюджете показываются все доходы за вычетом издержек по взиманию их.
В валовом же бюджете показываются полные цифры доходов, указываются
издержки взимания и за сим уже чистый доход. В новейшее время валовой
бюджет есть самая употребительная форма. Только такой бюджет дает возможность судить, насколько та или другая отрасль доходов производительна
и полезна государственной казне. Издержки взимания, если они сведены в
одно общее целое, дают возможность видеть, насколько финансовое хозяйство идет успешно. Различаются, таким образом, три графы: валовой доход,
издержки взимания и чистый доход. Далее, бюджет может быть пространный и сокращенный. Пространным называется такой, в котором указаны не
только собственно государственные доходы и расходы, но и имеющие специальное назначение, как, напр., средства земств, провинций, городов, общин, идущие на их местные потребности, также и специальные средства разных административных ведомств. Такие средства необходимо должны быть
дополнением общего бюджета, потому что они служат к сокращению расходов из общих сумм и в соединении с ними указывают, во сколько действи173
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
тельно обходится народу все государственное и местное управление. В сокращенный бюджет вводятся те только суммы, которые поступают и выдаются
за счет самого государства.
Большинство бюджетов, существующих в настоящее время в европейских государствах, принадлежит к сокращенным бюджетам, т.е. в них вносятся только все действительно за счет государства производимые расходы и
получаемые доходы. Затем к этим бюджетам присоединяются иногда и средства некоторых отдельных учреждений и местные сборы. Некоторые государства держатся еще системы чистых бюджетов, т.е. таких, в которых выводятся доходы с предварительным исключением издержек их взимания. Таков,
напр., бюджет баварский и некоторых других мелких немецких государств.
В вопросе о составе бюджета есть еще важный вопрос о разделении его
на часть постоянную, консолидированную, и на часть изменяющуюся. Идея
консолидированной части в бюджете возникает из того, что некоторые доходы и расходы являются в бюджете в довольно постоянной величине. Так, к
консолидированной части его можно отнести все малоизменяющиеся доходы
и все те статьи расходов, которые вытекают из общего строя государственного управления, сами по себе ясны, довольно постоянны в своих цифрах и
не могут быть отложены, несмотря даже на несогласие законодательной власти. Сюда можно отнести расходы на содержание верховной власти и всего
служебного персонала, расходы на уплату процентов погашения по государственному долгу и прочие неизбежные статьи. Такое деление бюджета на
части консолидированную и изменяющуюся значительно упрощает и сокращает процесс его обсуждения, а правительству в государствах конституционных дает больше самостоятельности в его действиях. Палаты в случае несогласия с некоторыми статьями рассматриваемого бюджета не будут вынуждены отвергать его в целом составе и не могут, таким образом, оставить
правительство без бюджета. Иначе они испытывают нравственное принуждение утвердить бюджет, хотя бы и неправильный, потому что нельзя же
приостановить движение всей машины государственного управления.
Деление бюджета на изменяющуюся и консолидированную части принято уже с конца прошедшего столетия в Англии. Консолидированная часть
составляет здесь весьма крупную сумму – около 3/4 всех государственных
расходов и доходов. Пересмотр всего бюджета может возникнуть там лишь
тогда, когда создана вполне необходимость изменить, дополнить или развить
всю систему финансового хозяйства. Во Франции в 1820-х годах также был
поднят вопрос о консолидированном бюджете, но остался нерешенным, так
что в настоящее время только в Англии и Голландии существует такое разделение бюджета.
Составление бюджета производится следующим образом: каждое отдельное ведомство посылает в Министерство финансов частную смету своих
174
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
доходов и расходов. Министерство на основании этих смет составляет общий государственный бюджет. Общепринятые правила, касающиеся состава
бюджета, следующие: бюджет должен выражать собою всю совокупность
доходов и расходов государства; но из него могут быть выделяемы, как мы
уже упомянули, так называемые специальные средства; они должны быть,
однако, помещены в особом приложении к бюджету. Затем относительно
величины доходов и расходов надо держаться тех данных, которые могут
быть выведены из постоянных данных или из опыта прежних лет. Так, напр.,
если взять среднюю величину из прежних доходов и расходов и принять во
внимание степень их возрастания, то можно вывести средние цифры, которые, конечно, не будут абсолютно верны, но всетаки достаточно прочны.
Расходы обыкновенно разделяются по их характеру на расходы обыкновенные и чрезвычайные; те и другие должны быть поставлены в росписи отдельно. Затем требуется, чтобы все статьи, имеющие связь и отношение между собой, были соединены ссылками и примечаниями. Далее, так как общий бюджет составляется из так называемых частных (министерских) смет,
то желательно, чтобы эти отдельные росписи были составлены по возможности сходно, т.е. по однообразным нормам; далее, – чтобы они составлялись
на определенные одинаковые сроки. Затем сам порядок распределения доходов и расходов в каждом ведомстве должен быть по возможности сходен с
порядком, усвоенным из общей росписи, чтобы Министерству финансов при
сведении общих цифр не предстояло слишком большого затруднения отыскивать каждую статью. Внешняя форма этих росписей должна быть удобопонятна; особенно важно в этом отношении установление хороших подразделений: слишком большие отделы ведут за собою неясность, равно как и
слишком мелкие. В порядке распределения статей доходов точно так же
придерживаются деления на доходы обыкновенные, или постоянные, и чрезвычайные. По каждой статье дохода должна быть показана общая ее сумма,
издержки взимания и чистый доход. Расходы можно при том распределить
двояко: или они могут быть распределены по роду потребностей, причем не
обращается внимания для удовлетворения потребностей какого ведомства
они предназначаются; или же, наоборот, как обыкновенно делается, расходы
классифицируются по самим ведомствам, на потребности которых они употребляются. Так, напр., расходы на народное просвещение из всех ведомств,
т.е. Министерства народного просвещения, Министерства финансов, путей
сообщения, горного и т.д., могут быть сведены в одну общую рубрику под
общим названием – расходы по народному просвещению. Но так как распределение расходов по отдельным министерствам представляет больше практического удобства, то обыкновенно и держатся этой системы. Относительно
указания расходов можно рекомендовать бόльшую дробность, потому что
доходы получаются на основании определенного закона, между тем как в
175
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
расходах нет такой правильности, постоянства; поэтому указание сумм даже
мелких расходов весьма важно при суждении об их полезности. К каждой
частной смете присоединяется объяснительная записка, в которой делаются
те пояснения, которые окажутся необходимыми для скорейшего и точнейшего уразумения ее. Из этих объяснительных записок составляется Министерством финансов общая записка ко всему государственному бюджету. Затем
проект бюджета идет на рассмотрение законодательных учреждений, которые обсуждают его во всех подробностях. Участие же верховной власти выражается формальным актом утверждения бюджета, вследствие чего он делается финансовым законом. Этот финансовый закон уполномочивает министра финансов открывать кредиты каждому ведомству, т.е. открывать ему пользование средствами казны настолько, насколько оно разрешено бюджетом.
Бюджет должен иметь силу на известный период времени; отсюда являются периоды в финансовом хозяйстве, которые можно разделить на два
вида: один счетный, другой бюджетный, или финансовый. Под первым надо разуметь время, назначаемое для сведения всех счетов по данному бюджетному периоду. Основанием к установлению счетного периода служит то
обстоятельство, что с окончанием бюджетного срока не все статьи доходов и
расходов могут быть выполнены окончательно и получения и выдачи по старому бюджету продолжаются еще некоторое время по истечении того года,
на который он дан. Вот почему для заключения счетов принято к нормальному годичному сроку действия бюджета прибавлять еще несколько месяцев, что в общем и составляет счетный период.
Финансовым периодом называется тот срок, на который бюджет назначен. Счетный период, следовательно, длиннее финансового. Обыкновенно
бюджет дается на год, но есть примеры и более продолжительных финансовых периодов. Понятно, что продолжительные сроки действия бюджета возможны только в маленьких государствах, где нет значительных перемен в
движении государственного хозяйства. Так, это мы видим и в действительности: двухгодичный срок существует в Баварии, Бадене (до 1864 года бюджет в Баварии назначался даже на 6 лет), трехгодичный – в Вюртемберге и
Саксонии. Начало бюджетного периода не всегда совпадает с началом административного года, т.е. с 1 января. Иногда финансовый период начинается с
другого месяца, применяясь ко времени созыва парламента в конституционных государствах. Так, финансовый период начинается с января и продолжается по январь в Австрии, Франции, Бельгии и у нас, в России, т.е. совпадает
с административным годом. В Англии и Пруссии он начинается с 1 апреля; в
Испании, Португалии, Вюртемберге – с 1 июля, в Баварии – с 1 октября.
Продолжительность счетного периода также не везде одинакова: так, у нас, в
Австрии прибавляется к бюджетному году еще 3 месяца: к концу марта все
счета должны быть закончены и остатки от сумм прошедшего года считают176
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
ся свободными ресурсами нового года. В Пруссии счета низших касс продолжаются до 10 февраля, а центральных – до 15 марта. Во Франции счет
доходов истекшего года продолжается до 31 июля, а расходов – до 31 августа; в Бельгии – до 31 октября нового года. Этот крайний спрок заключения
счетов не нарушает, однако, права кредиторов казны на получение следуемых им денег. Но чтобы эти требования не могли приводить финансовое ведомство в затруднение, назначается обыкновенно крайний срок для предъявления таких требований; так, напр., во Франции и Бельгии крайний срок, в
течение которого могут быть представлены требования в счет сметы ближайшего истекшего финансового года, определен в 4 года, в других же государствах короче. Вообще до истечения срока гражданской давности должны
быть ассигнуемы на это суммы, чтоб внезапными требованиями финансовое
управление не было поставлено в затруднение.
Исполнение бюджета возбуждает следующие важные вопросы: а) вопрос о бюджетных кредитах; b) о так называемой специальности бюджета и
с) о дефицитах, оказывающихся в бюджете. Рассмотрим каждый из них по
порядку.
а) Кредит открывается каждому ведомству, как мы уже имели случай
заметить, министром финансов, в размерах, указываемых бюджетом. Различают кредиты обыкновенные и чрезвычайные.
Обыкновенный кредит есть не что иное, как сумма, назначаемая на известную потребность на основании соображения всех действительных
потребностей, не выходящих из ряда обыкновенных. Чрезвычайный кредит
является тогда, когда потребности переходят за предел, предусмотренный
государственною росписью. Получение средств в виде чрезвычайного кредита обусловливается соблюдением такого же порядка, который соблюдается
при ассигновании обыкновенных кредитов, т.е. каждое ведомство должно
испросить чрезвычайный кредит законодательным порядком, обращаясь
сначала к министру финансов, который вносит свои соображения в законодательное учреждение; последнее, рассмотрев их, представляет на утверждение верховной власти. Характеристика этих кредитов та, что обыкновенный
кредит составляет расходы малоизменяющиеся, постоянные; чрезвычайный
же кредит составляет расход, обыкновенно весьма крупный, являющийся
внезапно на неопределенное время и могущий исчезнуть по устранении причины, его вызвавшей. Употребляют еще термин кредит дополнительный
и др. Впрочем, все это суть разные виды и степени чрезвычайного кредита,
т.е. вообще разные сверхсместные назначения.
b) Требование специальности бюджета состоит в том, чтобы суммы,
назначаемые на расходы по известным предметам, употреблялись именно на
те предметы, на которые они назначены, и не были бы самой администрацией произвольно переносимы из одной статьи бюджета в другую. Основание
177
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
для специальности бюджета можно вывести из того, что вследствие обсуждения бюджета законодательным путем образуется как бы договор между
народом и правительством, в силу которого народ дает определенные средства для удовлетворения каждой потребности; если остается излишек, то он
должен составлять свободные ресурсы гос. казны; если же обнаружится недостаток средств, то в силу того же соглашения ассигнуются потребные
средства законодательным же порядком. Это требование специальности
бюджета составляет непререкаемое правило в учении о бюджете, потому что
только она дает возможность следить за действительностью расходования
сумм на те именно предметы, на которые они назначены. Если Министерство
финансов или другие ведомства будут произвольно тратить средства, не соблюдая специальности назначений, то легко может случиться, что они, повинуясь какому-нибудь увлечению или влиянию, удовлетворят свыше меры
потребности не особенно важные и не будут в состоянии удовлетворить
потребности более насущные. Так как, однако, цифры бюджета назначаются
более или менее приблизительно, то легко может оказаться по какой-либо
статье расхода недостаток в сумме, может оказаться и излишек, а потому
безусловное требование, чтобы администрация не выходила из пределов
своих кредитов, не совсем осуществимо: оно слишком затрудняло бы деятельность администрации; ей приходилось бы то и дело обращаться к законодательному порядку и только с утверждения верховной власти получать
право обращать на другое назначение даже самые небольшие суммы. Специализацию бюджета, впрочем, и не принимают в таком обширном смысле, а
понимают ее лишь как некоторое ограничение права администрации свободно переносить суммы с известных более крупных статей, на другие или из
одного министерства в другое иначе как законодательным порядком; но
затем в пределах одного и того же ведомства переводить избытки сумм с
одного назначения на другое, где назначенного кредита оказалось мало,
обыкновенно предоставляется главным начальникам ведомств – министрам.
(Специальность или специализацию в бюджете не нужно смешивать со
специальными бюджетами и специальными средствами отдельных ведомств,
о которых было говорено выше.)
с) Наконец, третий вопрос, касающийся исполнения бюджета, это –
о дефицитах, которые могут обнаружиться при его выполнении или при самом проектировании его. В случае невозможности достигнуть равновесия
между доходами и расходами в бюджете, так как весьма часто случается, что
средства для покрытия государственных потребностей оказываются недостаточными, в бюджете может быть предусмотрен дефицит и, следовательно,
должны быть указаны средства для его покрытия.
Некоторые писатели различают дефицит хронический и острый. Первый повторяется последовательно из года в год и чрезвычайно вреден, так
178
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
как заставляет государство жить за счет будущих поколений. Острый дефицит – явление единовременное, происходящее вследствие чрезвычайных обстоятельств. Отсюда и средства покрытия дефицита различны: в случае
постоянных или частых дефицитов необходимо для восстановления равновесия между приходом и расходом или сокращение некоторых расходов, которые могут быть признаны излишними, или возвышение налогов, если это
возможно. В случае же дефицита временного удобную меру составляет также продажа части государственной собственности (государственных земель)
и, наконец, государственный кредит. Но за исключением кредита все эти
способы имеют свои и притом весьма тесные пределы. Так, например, при
спешной продаже государственного имущества выручка далеко не соответствует его стоимости; увеличение налогов часто бывает невозможно или не
оправдывает ожиданий. Сокращение расходов весьма хорошая, но не всегда
возможная мера.
Впрочем, дефицит является большею частию как чрезвычайный расход,
как результат какой-нибудь особенной государственной потребности, поэтому
и для покрытия этого рода потребностей необходима и чрезвычайная мера, и
эта мера есть именно обращение к государственному кредиту, она оказывается
самой плодотворной. Обращение к кредиту во временной нужде вполне и
столь же естественно в государственном, как и в частном хозяйстве. В большинстве случаев дефицит является вследствие войны, вследствие содержания
слишком большой, дорогостоящей армии, не по силам страны, а иногда вообще вследствие трат на такие предметы, без которых можно обойтись.
В том случае, когда расходуемые различными ведомствами суммы в течение года оказываются недостаточными, их частные дефициты покрываются дополнительными кредитами, т.е. отдельным учреждениям и лицам ассигнуется сверх суммы, означенной в бюджете, еще известного размера сумма. На этот случай в бюджете иногда определяется особенная сумма под названием «суммы на непредвиденные или экстраординарные расходы». Но
такое назначение едва ли можно одобрить, потому что размер этих непредвиденных расходов предусмотреть довольно трудно. Если расходы скольконибудь постоянны, если они держатся известной нормы, то нет основания
назначать на непредвиденные расходы особенной суммы; государству следует просто возвысить эту норму и держаться ее. Понятно, что такие «частные»
дефициты неважны в сравнении с действительным бюджетным дефицитом,
когда общий итог расходов оказывается больше итога доходов. Устранение
такого дефицита составляет священную обязанность правительства, сознающего интересы своего государства. Невозможность, на которую иногда любят ссылаться, зачастую бывает лишь воображаемая.
Бюджеты утверждаются в разное время; так, во Франции бюджет должен быть утвержден за 10 месяцев до приведения его в действие. Такой от179
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
даленный срок утверждения бюджета имеет то неудобство, что в течение
этих 10 месяцев могут появиться разные новые потребности, которых при
составлении бюджета нельзя было предусмотреть. В других государствах
срок этот гораздо ближе; к началу нового финансового года; так, в Австрии
бюджет должен быть утвержден до начала года за 4 месяца, но там этот срок
не всегда соблюдается, напр., бюджет 1872 года был утвержден только в июне того же года, а не в сентябре 1871 года, как бы следовало. В Пруссии
бюджет утверждается в начале того самого года, на который он составлен,
что влечет за собой несколько времени безбюджетного управления.
Обзор порядка установления бюджетов
в главных государствах Западной Европы
В государствах Западной Европы право подданных участвовать в установлении бюджета выражается в обсуждении его народным представительством и в требовании специализации бюджета. Первоначальные соглашения
подданных на дарование правительству средств для известных целей состояли в том, что подданные в лице сословных чинов при обращении к ним правительства с просьбою о пособии в виде налога соглашались на известный с
них сбор. Дальнейшего затем контроля со стороны сословных чинов, которые выражали тогда до некоторой степени народное представительство, не
было. Употреблять собираемые подати именно на те потребности, на которые они испрашивались, предоставлялось на совесть правительства. Главный
источник доходов государства составляли прежде не налоги, не сборы с народа, а государственные имущества и разные промышленные предприятия, в
пользовании доходами от которых правительство было совершенно независимо; только в особенных случаях корона обращалась к народу с требованием налогов как пособия – (aides, Steuern, subsidia, benevolences и пр.).
В Англии впервые в XVII столетии принято парламентом за правило обсуждать и употребление доходов, чем и положено начало выработке правильно организованного бюджета. Бюджетом в Англии собственно называется та речь, которую произносит канцлер казначейства в Палате общин о
балансе доходов и расходов на будущий год, после того как палата уже утвердила внесенные им сметы главных расходов (т.е. на армию и флот).
Начинается дело тем, что при открытии сессии вносятся эти сметы. Палата
делает постановление, что королеве нужно дать средства на удовлетворение
потребностей. Затем начинается обсуждение смет. Для подробного обсуждения палата превращается в комитеты, что весьма характерно. Различие между палатой в обыкновенном ее виде и в виде комитета состоит в том, что в
палате каждый член может говорить по данному вопросу только один раз,
тогда как в комитете – сколько угодно; притом в нем могут говорить и чи180
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
новники правительства, тогда как в палате они могут говорить только тогда,
когда их спросят. Палата сперва действует как Комитет расходов, а потом
уже как Комитет средств для покрытия расходов. Когда палата в качестве
Комитета расходов рассмотрит смету их, тогда она собирается уже как палата и здесь постановляет окончательное решение. Тут оканчивается работа
этого первого комитета и начинается действие палаты в качестве Комитета
средств. Здесь-то канцлер казначейства произносит речь, которая называется
бюджетом. Когда деятельность обоих комитетов закончена, палата делает
свое постановление о средствах, потребных на будущий год, которое называется Appropriations-Act'ом; этим актом королеве обеспечиваются средства
покрытия расходов, с оговоркой, что употребление на иные цели, помимо
назначения, недействительно. Но палата не входит в рассмотрение доходов
консолидированного фонда, ни расходов, из него производимых. К расходам
консолидированного фонда относятся содержание королевы, судей, посланников, пенсии, некоторые расходы административные, расходы по государственному долгу и др. Точно так же относительно доходов рассмотрению
палат подлежат только две статьи дохода: пошлины с чая и подоходный налог; все остальные доходы считаются консолидированными. Доходы консолидированного фонда не указываются в бюджете. Но с 1861 г. отдельные
финансовые законы о доходах соединяются в один общий закон об Inland
Revenue, который и заступает место утверждения бюджета доходов. Собственно весь консолидированный фонд, т.е. доходы на удовлетворение
постоянных расходов, составляет до 3/6 государственного дохода, так что
только 1/6 доходов и около 1/2 расходов подвергаются ежегодной критике палат. Роль Палаты лордов в установлении бюджета очень ограниченна: money
bill, утвержденный Палатою общин, Верхняя палата может принять или отвергнуть только в целом его составе; изменять же не может. Отчет об исполнении бюджета составляется очень быстро и вносится в парламент.
При обсуждении бюджета нередко возникает вопрос о праве палат и отдельных депутатов делать предложения о повышении средств или о внесении в бюджет новых предметов расхода. Против этого возражают обыкновенно, что правительство должно лучше знать, какие ему требуются средства
и на удовлетворение каких потребностей должны быть они обращены.
В Англии Палата общин имеет широкие права относительно как повышений,
так и понижений, но обыкновенно вопросы, здесь возникающие, улаживаются соглашением между палатою и правительством. Ораторы иногда угрожают отказом в утверждении бюджета, но это случилось только один раз –
в 1784 г., чем и было низвергнуто министерство Питта. Право уменьшать
статьи требований правительства или, пожалуй, отказать в том или другом
требовании его признается за народным представительством на том основании, что задача его – блюсти интересы плательщиков податей. Таким обра181
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
зом, роль правительства и палат в деле составления бюджета распределяется
следующим образом: правительство обязано знать государственные потребности и исчислять размер средств, нужных для покрытия этих потребностей,
а народное представительство дает утверждением бюджета разрешение на
ассигнование известных средств. Центр тяжести при рассмотрении бюджета
лежит в Нижней палате; она подробно обсуждает все статьи доходов и расходов; Верхняя же палата может только принять или не принять бюджет в
целом его составе, входить же в подробности не имеет права. Смысл этого
правила тот, что, как выражаются в Англии, «подати суть добровольный дар
общин», представитель которых – Нижняя палата. Если бы не последовало
соглашения между правительством и народным представительством, то,
само собою разумеется, при отсутствии бюджета должно остановиться все
финансовое хозяйство, подати не должны взиматься и плательщики вправе
отказаться от их уплаты.
В государствах континентальных бюджет представляет более полную
картину финансового хозяйства страны, чем в Англии, а во французском
бюджете, кроме государственных доходов и расходов, вносятся и департаментские и общинные в особых дополнениях. Голосование налогов во Франции Генеральными штатами установилось уже с XIII столетия. В собрании
Генеральных штатов 1789 г. было постановлено, что никакой сбор не может
быть учрежден без согласия представителей народа и что финансовое ведомство обязано давать им отчет. Бюджеты при Наполеоне I представлялись
Законодательному корпусу, но он не имел права обсуждать их, а просто открывал правительству кредит на всю требуемую сумму, которую Наполеон и
распределял между министерствами. С 1814 года бюджет был основан на
настоящих парламентских началах. Одним из спорных вопросов во Франции
был вопрос о пределах специальности бюджетных кредитов. После некоторых перемен в этом отношении в 1861 году было установлено вотирование
бюджета по секциям, т.е. по 55 отделениям министерств, вместо вотирования
по министерствам. В 1869 году это заменено вотированием по главам, т.е.
расходы каждого министерства разделены на главы, которые представляют
подразделения еще более тесные, чем прежние секции, почему теперь специализация расходов стала еще больше. Французский бюджет очень подробен. В последние годы 2-й империи он подразделялся на 5 отделений: бюджет обыкновенный, бюджет погашения государственных долгов, бюджет
специальный, бюджет чрезвычайный и бюджет по займу 429 млн. фр. Под
именем специального бюджета разумеются бюджеты таких учреждений, которые имеют свои капиталы или доходы, таковы: Орден Почетного легиона,
Касса вспомоществования армии, Касса морских инвалидов, Ведомство
чеканки монет и медалей и др. Эти бюджеты помещаются в виде приложений к общему государственному бюджету. Теперь бюджет расходов состоит
182
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
из 3 частей: 1) Dèpenses gènèrales de l'Etat. 2) Dèpenses sur ressourses speciales
(расходы департаментские, общин и др.). 3) Dèpenses rattachèes pour ordre au
budget (прежние специальные бюджеты). На основании бюджета министр финансов открывает отдельным ведомствам кредиты, но так как эти ведомства не
всегда достаточные средства, то во французском бюджете являются разные дополнительные кредиты под названиями дополнительных и чрезвычайных
(Crèdits supplèmentaires, complèmentaires et extraordinaires), чтобы покрыть в течение года все необходимые расходы. Наконец, при исполнении бюджет изменяется еще разными поправками и получается budget rectificatif – пересмотренный и измененный Законодательным собранием во время самого исполнения.
Во Франции время, в течение которого бюджет исполняется, называется
exèrcice, в отличие от annèe, т.е. годового периода, на который бюджет действительно назначен. Exèrcice (т.е. счетный период) продолжается для доходов от 1 января по 1 августа, а для расходов – по 1 сентября следующего года. Exèrcice clos называются невыполненные части бюджета, окончально
заключенного. Невыполненные расходы вносятся в следующие бюджеты
еще в течение 5 лет, и эта часть называется: Service des exercices clos.
Exercice pèrimè бывает тогда, когда и этот срок истек, в таком случае деньги
не выдаются уже кредиторам казны иначе, как по решению Государственного совета, на основании которого эти уничтоженные кредиты вносятся в
бюджет новой статьей. Указание таких статей расхода и называется service
des exercices pèrimès. Отчет по исполнению бюджета составляется министром финансов из отчетов министерств. Есть общий финансовый отчет
(compte general) за календарный год, и окончательный (compte definitif) за
весь сметный период.
Бюджет Австрии получил определенную форму со времени Иосифа II.
После изменений в конституции, сделанных 22 декабря 1867 г., он разделяется на общий бюджет Империи и на бюджеты венгерской и немецкой половин. В этих двух бюджетах выставляются как доходы, так и расходы; в бюджете же Империи выставляются только расходы, а доходов не показывается
(кроме общего имперского дохода – таможенного), так как он почерпает свои
средства главным образом из средств тех двух бюджетов. В нем указаны
расходы на содержание военных сил, министерств: иностранных дел, финансов и контроля. По закону 1870 г. Цислейтания дает на имперские расходы
68,6 %, Венгрия – 31,4 %. Кроме того, в Австрии существует род французских бюджетов – бюджеты учреждений, имеющих свои специальные средства. Затем в Австрии есть бюджеты отдельных провинций, которые указываются в приложении к бюджетам обеих половин Империи, и бюджеты общин.
В Австрии при составлении бюджета прежде всего в нем указываются потребности и затем уже изыскиваются средства их покрытия. В бюджетах
обеих половин Империи отдельно ставятся расходы на содержание импера183
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
тора, на государственный долг, пенсии и некоторые другие. Прочие разделяются по министерствам. Отчет составляется высшим контрольным учреждением. Бюджет стал гласным с 1862 года.
Установление бюджета в Пруссии при абсолютной монархии принадлежало исключительно королю. Прежние сословные чины имели право обсуждать учреждение налогов; но это право было довольно фиктивно; напр., при
отказе в 1703 году Фридриху I в исполнении его требования о новом налоге
он приказал не распускать Landtag'a до тех пор, пока тот не утвердит требуемого налога. До 1820 г. бюджет не был публикуем, и только с этого времени
было положено основание его правильному устройству и постановлено публиковать его каждые три года. В силу этого бюджет в 1821 году был в 1-й раз
опубликован, затем публикация была временно прекращена и возобновлена
с 1829 года. Новый закон издан в 1850 г.
В этом бюджете сначала излагаются доходы, а потом уже расходы, и
притом те и другие – не по источникам, а по министерствам. Рассматривается он сперва в Нижней палате (для этого может быть составляема в палате
особая комиссия); утверждается или отвергается в целом его составе Верхнею палатою, где для рассмотрения его образуется комиссия из 25 человек;
наконец, утверждается королем. Параллельно с рассмотрением бюджета рассматривается палатой отчет за прошлый год; он-то и служит основой поверки новых требований.
Государственная роспись в России. Сведения о старинных наших сметах государственных доходов и расходов скудны. Есть, однако, положительные сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов – в первые годы царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая
смета и приходная и окладная книга не стала». Но неизвестно, существовали
ли какие-нибудь узаконенные правила для составления этих смет. Вероятно,
это были весьма поверхностные своды доходов и расходов, вроде тех табелей и окладных расписаний, которые сохранились в архивах от XVIII столетия. – Из эпохи Петра Великого имеется указ 27 января 1710 г., которым повелевается «сложить приход с расходом... и что за всем останется или недостанет». Более положительные заботы о своде во-едино сведений о дохода и
расходах государственных встречаются во 2-й половине прошедшего столетия: так, указом императора Петра III (23 мая 1762 г.) затребованы были от
всех заведующих ведомств сведения о доходах и расходах. Из царствования
Екатерины II имеется несколько ведомостей и табелей государственных доходов и расходов. Первая известная – относится, кажется, к 1769 году. С учреждением в 1779 г. должности Государственного казначея (временно порученной Генерал-прокурору), на него возложено по прошествии каждого года
подавать Имератрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед
184
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
началом года – табель о доходах, расходах и остатках. Постоянных правил
для составления этих табелей, кажется, не было. В 1802 г., с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи возложена на
министра финансов. Но подробные правила для составления росписи даны
лишь в Наказе министру финансов 1811 г. (25 июля). Наказ этот вошел и в действующее законодательство (Св. зак. Т. I, Учреждение М. финансов). С издания этого наказа, кажется, и можно только считать у нас начало регулярных
государственных росписей доходов и расходов, с рассмотрением их законодательным порядком. Наказ особенно указывает на «правильное назначение
расходов» и для этого предписывает министру финансов составить им общую подробную смету (т.е. Finanzplan) по сложности минувших лет в постоянной монете и соображаясь с этою сметою, составлять годовую финансовую
смету, применяясь к требованиям министерств. (Сметы министерств должны были доставляться к министру финансов не позже 15 октября.) Так как те
времена были обильны войнами, то и образцовую смету надлежало составить применительно к расходам военного времени. Цель общей сметы состояла в том, чтобы на основании общих выводов расходов за предшествующие годы можно было судить о расходах настоящих, видеть их приращение или уменьшение в будущем и, если нужно, принимать способы к их
сокращению. В этой смете расходы подразделялись: 1) по управлению, т.е. по
министерствам или ведомствам; 2) по пространству: государственные, губернские, уездные и волостные; 3) по степени нужды: необходимые, полезные и избыточные и 4) все по времени появления их: обыкновенные и чрезвычайные, постоянные и изменяющиеся.
Министр финансов, однако, затруднился составить такую общую смету,
но Департамент государственной экономии предложил ему все-таки составить ее, насколько можно. Общая смета заключала в себе только расходы;
годовая – и доходы. Для нее Наказ ставит главным требованием соразмерность доходов с расходами и предоставляет министру финансов сокращать
все не необходимые расходы, а если нельзя – то обращаться к приумножению доходов. При этом ему указывается обращать внимание на то, чтобы
новые источники доходов не приносили ущерба благосостоянию народа,
не истощали народного богатства; чтобы они не затрагивали капиталов, а
падали бы на чистые доходы; чтобы взимание налогов совершалось с наименьшими издержками и наибольшим удобством для правительства и народа; чтобы все сборы были распределяемы между всеми классами общества
соразмерно материальному благосостоянию и выгодам каждого из них
(ст. 840–845 Наказа министру финансов).
Составленную смету министр финансов в ноябре месяце обязан был
вносить в Государственный совет со своими замечаниями и разными приложениями. Здесь она рассматривалась в особом комитете и через Общее соб185
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
рание Г. с. восходила на высочайшее утверждение. Гос. роспись не публиковалась, составляла тайну. (Как, и выражено положительно в одном постановлении 1830 г.: «министр ф. ежегодно сообщает гос-му контролеру список с
государственной росписи, который у него сохраняется в такой же тайне, как
и в Министерстве финансов.) После высочайшего утверждения смета рассылалась по министерствам, губерниям и округам; каждое ведомство при отсутствии единства кассы получало определенные ему по смете средства на
руки. Впоследствии было еще постановлено, что никто, кроме министра финансов, не имеет права входить с докладом о сверхсметных кредитах
(исключая министров: военного, морского и иностранных дел).
Государственная роспись перестала быть для публики тайною только с
изданием в 1862 г. 22 мая новых правил порядка составления росписи вместе
с новыми правилами кассового устройства.
Существенный недостаток наших прежних государственных росписей
заключался в том, что они содержали в себе далеко не все суммы доходов и
расходов, которые оказывались на самом деле. Так, специальные средства
отдельных ведомств, составляя полную собственность этих ведомств, не
принимались в расчет при составлении государственной росписи. Затем,
в классификации статей не было строгой системы; действительная производительность каждой отрасли доходов не была известна, так как расходы по
взиманию доходов не были отделены от расходов по управлению. Росписи
не были достаточно подробны, а с другой стороны – были весьма запутанны;
приходилось по необходимости соглашаться с цифрами, иногда очевидно
неправильными, так как исследовать их правильность или неправильность
было чрезвычайно затруднительно.
Относительно невыхода из пределов кредитов, правда, были установлены некоторые правила, но мало имевшие силы. Так, напр., относительно дополнительных назначений существовало правило, что назначения, превышающие 300 рублей, должны были рассматриваться в Государственном совете; но по издержкам, требующим тайны, можно было непосредственно
обращаться к верховной власти. Относительно замены одних сумм другими,
относительно переноса кредитов господствовал полный произвол, так как
относительно специальности назначений вовсе не было правил: употребление средств, назначенных по росписи, предоставлялось усмотрению министерств. Министр мог истребовать все свои кредиты и держать их неизрасходованными по нескольку лет. Поэтому у иных ведомств лежали большие
суммы неизрасходованными, между тем как для покрытия потребностей других ведомств недоставало средств. Наконец, при отсутствии срока закрытия
кредитов не было возможности знать действительное положение финансов.
Все это и побудило правительство озаботиться составлением новых правил
для государственных росписей.
186
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
Хотя основные черты этих правил содержатся уже в Наказе министру
финансов, но новые правила подробнее определяют порядок составления
государственной росписи, которая здесь впервые так названа. Одна из основных мыслей этих правил та, что государственная роспись есть исчисление всех расходов государства и источников их покрытия. Ни одна цифра
доходов и расходов, кроме земских, из общей государственной росписи ныне
не исключается.
Форма общей государственной росписи и частных смет, из которых она
составляется, представляет распределение доходов и расходов по ведомствам; рассматривается роспись законодательным порядком; через министра
Финансов роспись идет в Государственный совет, в Департамент госуд. экономии, а затем через Общее собрание Государственного совета на высочайшее утверждение; после чего роспись публикуется в Сенатских ведомостях.
Затем начинается ее исполнение. Каждому ведомству министр финансов открывает кредит в размере, назначенном в росписи. Никакой расход, не указанный в росписи, допущен быть не может. Впрочем, наша государственная
роспись далеко не представляет непреложной нормы: при исполнении ее
допускаются сверхсметные кредиты в весьма значительных размерах; но эти
кредиты испрашиваются законодательным порядком.
Перенесение по главным подразделениям (параграфам смет) не допускается. Если же в одном из параграфов окажется недостаток средств, а в другом – излишек, то перенос совершается законодательным порядком, но затем
в пределах параграфов (по статьям) передвижение сумм предоставляется
вообще министрам, а по военному ведомству – также Военному совету,
главнокомандующим (по интендантской части), командирам корпусов и генерал-губернаторам (по провиантской части); Совету гл. управления военноучебных заведений по его ведомству. Относительно срока распоряжения
кредитами было постановлено в правилах 1862 года (на первые два года), что
он продолжается с 1 января по 31 декабря. Если ко времени окончания действия сметы кредиты не израсходованы, но сделано уже распоряжение о выдаче денег, то право распоряжения ими не прекращается и выдача их производится по 30 июня, а в военном ведомстве – по 31 июля; если же распоряжения о выдаче не сделано, то эти кредиты закрываются. По правилам 1869
года льготный срок для окончания финансовых операций назначен для всех
ведомств по 30 апреля, для военного же ведомства – по 31 мая; но для того
чтобы ведомства могли свести свои счета к определенному времени, кредиты
второстепенных распорядителей закрываются 11/2 месяцами раньше, нежели
для центральных управлений. Относительно доходов по правилам 1862 г.
недоимки по так называемым окладным сборам, поступающие до истечения
льготного срока, причисляются к суммам истекшего года; недоимки же, поступающие по окончании льготного срока, причисляются уже к доходам те187
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
кущим. По доходам неокладным сроки эти допускаются только тогда, когда уплата рассрочена; во всех же других случаях счеты заканчиваются 31 декабря.
На основании Общего учреждения министерств министр финансов
представляет государю императору ежегодно отчет об операциях по Министерству финансов. Кроме общего годового отчета он же представляет
к 1 мая в Государственный совет годовой кассовый отчет об оборотах государственного казначейства. Независимо от этого отчета, по правилам 22 мая
1862 г., государственный контролер представляет к 1 октября Государственному совету общий отчет по исполнению росписи и замечания относительно
сметы на будущий год. Отчет и замечания, представляемые государственным
контролером, служат для соображений при рассмотрении новой росписи.
Кредиты в бюджет различаются на обыкновенные и сверхсметные.
Обыкновенными кредитами называются те, которые назначаются на обыкновенные текущие надобности государства. Сверхсметные кредиты бывают:
1) дополнительные к суммам, уже назначенным в смете и 2) экстраординарные, которые назначаются на расходы, непоименованные в сметах. Притом
это такие расходы, которых без крайнего вреда нельзя отложить. Кредиты
испрашиваются законодательным порядком и при этом: 1) должны быть указаны причины, по которым таковая потребность не могла быть предусмотрена при составлении росписи, и 2) правительственное место, которое требует
увеличения определенного ему кредита, должна снестись с министром финансов, который сообщает, может ли Гос. казначейство принять на себя покрытия и из каких средств. По отзыве министра финансов министры вносят
свои представления вместе с его отзывом в Государственный совет; но прежде доклада Гос. совету представление препровождается еще на рассмотрение
государственного контролера; впрочем, по кредитам экстраординарным такое препровождение доклада к гос. контролеру делается только тогда, когда
Государственный совет признает это необходимым.
Так как общая государственная роспись есть нечто иное, как совокупность всех смет, которые составляются отдельными ведомостями, то необходимо, чтобы эти сметы были составлены все в одинаковой форме для удобства сведения их в одну и были представляемы в один и тот же срок. Сметы
эти, по рассмотрении каждая, в совете соответствующего министра, препровождаются к 1 сентября (а по провиантскому ведомству и военно-учебных
заведений – к 1-му и даже 15 октября) в М-во финансов, в Г. контроль и
в Г. совет.
Частные сметы министерств или ведомств должны состоять из краткого
перечня доходов и расходов, подробной сметы, приложения и объяснительной записки. Перечень слагается из перечисления доходов и расходов в более общих итогах, поддерживаясь только главных подразделений (§§). Подробная смета заключает в себе подробные указания доходов и расходов по
188
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
§§, статьям и пунктам с нужными объяснениями. В приложении заключаются разные подробности, расчеты и соображения более обширные. В объяснительных записках излагается круг денежных оборотов ведомств; указывается
на то, увеличивается ли какая-нибудь статья или уменьшается; вообще делаются разные выводы и соображения, касающиеся сметы.
Главные подразделения в сметах относительно доходов составлют окладные и неокладные доходы. Окладными доходами называются такие, которые всегда могут быть исчислены на основании положений и окладов.
Неокладными доходами называются такие, которые не подлежат строгому
определению, потому что зависят от разных случайных обстоятельств; при
определении их приходится держаться средней цифры. Иначе сказать первые – налоги прямые, вторые – косвенные. В отделе расходов показываются
расходы по общему государственному управлению (расходы по взиманию
доходов с 1873 г. не показываются в государственной росписи), расходы
хозяйственно-операционные, т.е. такие, которые обусловливаются самою
деятельностью учреждений и служат для выполнения их целей, и разные
расходы, которые по характеру своему не могут быть отнесены к какомунибудь определенному отделу. (До 1879 года делалось еще подразделение на
расходы: 1) постоянные, 2) временные и экстраординарные.)
По всем статьям сметы должны быть приведены объяснения для удостоверения правильности назначений, указания законов и высочаших повелений, служащих им основанием. Удостоверением правильности цифр расходов служит перечисление личного состава управлений и подробности по
хозяйственной части; для расходов менее значительных – средние выводы по
3-летней сложности и т.д. По отделу окладных доходов принимаются в соображение законы, табели, раскладки и т.п.; по доходам неокладным – законы,
определяющие их размер, поступления предшествующего года, пятилетняя
или трехлетняя (относительно доходов случайных) сложность.
В особенных приложениях к сметам министерств показываются специальные средства каждого и предполагаемые из них расходы. Эти специальные средства составляют довольно обширную категорию средств и существуют почти по всем ведомствам. Их три разряда: к первой категории принадлежат сборы и доходы сословные, ко второй – сборы и доходы содержимых
из особых источников благотворительных и т.п. учреждений; к третьей –
специальные сборы и доходы разных ведомств. Таковы, напр., по I категории сборы и доходы сословные: в ведомстве духовном: капиталы и неопределенные доходы монастырей, архиерейских домов, соборов и пр., сборы: кошельковый, кружечный и т.п.; суммы попечительства о бедных духовного
звания; 2) в Министерстве внутр. дел: доходы с городских и т.п. капиталов,
сбор по квартирной повинности, сбор с Нижегородского ярмарочного двора;
еврейские – коробочный и свечной сборы – и разн. др.; 3) по Мин. народного
189
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
просв.: суммы, поступающие от дум и купечества на содержание учебных
заведений; 4) по М. государственных имуществ: капитал продовольственный;
иностранных поселенцев, разные крестьянские капиталы и пр. 5) по М. финансов: земские сборы; 6) по М. военному: капиталы казачьих войск. По II категории – сборы и доходы разных учреждений: доходы приказов общественного призрения, учреждений Императрицы Марии, Комитета о раненых, Комитета призрения заслуженных гражданских чиновников, Императорского
Человеколюбивого Общества. По III категории доходы собственно специальные: 1) в православном духовном ведомстве: проценты с капиталов западных епархий, свечной сбор, сбор за венчики и разрешительные молитвы,
полагаемые на умерших (это все специальные доходы духовно-учебного
управления); сборы со своекоштных воспитанников и др.; 2) в М. вн. дел:
доходы губернских типографий, доходы от разных изданий министерства
и др.; 3) по М. н. просвещения: доходы типографий; суммы, вносимые дворянством на содержание учебных заведений; сборы с евреев на их учебные
заведения и др.; 4) по военно-учебным заведениям: проценты с пожертвованных капиталов и с имений, суммы – из Кабинета Е. И. Величества, из Комитета о Раненых, доходы типографий и др.; 5) по М. путей сообщения: вспомогательные капиталы на устройство городов, сборы судоходных расправ, артельная, образная и др. суммы; 6) по М. гос. имуществ разные пожертвованные
капиталы и др.; 7) по М. финансов: тоже капиталы, доходы типографии; сбор с
воспитанников Технологического института; 8) по М. юстиции: капиталы столичных коммерческих судов, капитал Спб. дворянской опеки, капиталы, пожертвованные училищу правоведения, Межевого института и др.; 9) по М. иностранных дел: некоторые пожертвования, доходы от продажи изданий Главного архива; 10) по морскому м.: Черноморский призовой капитал, разные пожертвования и пр.; 11) по ведомству почтовому: капитал, пожертвованный на
воспитание детей сибирских почтовых служителей; 12) по М. военному: некоторые сборы для обеспечения чиновников провиантского ведомства, капитал,
доходы типографий, суммы артельные, образные, церковные, и, наконец,
13) вообще по всем ведомствам суммы, принадлежащие церквам.
Обо всех этих специальных средствах составляются особые приложения
к сметам. Впрочем, часть их вносится в общие сметы в виде пособий Государственному казначейству. В общую же государственную роспись они не
попадают даже и в виде приложений. Вовсе не представляется Г. совету приложений о специальных средствах духовного ведомства даже и при частной
его смете. Государственный контролер в отчете за 1872 г. впервые попробовал сделать перечень специальных средств ведомств. Их оказалось на сумму
около 1081/2 млн.
В государственную роспись не вносится и еще многое, например, операция Государственного банка, Комиссии погашения государственных дол190
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
гов, Петербургской и Московской сохранных казен и Главного выкупного
учреждения.
Составленные частные сметы отсылаются к государственному контролеру, министру финансов и в Государственный совет. Участие Государственного контроля ограничивается тем, что он поверяет сметы отдельных ведомств против действительного исполнения предыдущих смет и представляет свои заключения о них в Государственный совет вместе с обревизованным
финансовым отчетом за ближайший год. Министр финансов сверяет доставленные ему сметы отдельных ведомств с законами и составляет общую государственную роспись, стараясь при этом о соразмерности доходов и расходов, указывая, какие предметы можно сократить, если соразмерность эта
может быть достигнута сокращением расходов; если же сократить нельзя и
предвидится дефицит, то он должен приискать и указать средства покрытия
его. Поверка сметы самого М-ва финансов относительно согласия с законами
делается Гос. контролем.
Составленная министром финансов роспись представляется к 1 ноября в
Государственный совет. Здесь, в департаменте Государственной экономии,
смета каждого ведомства и сделанные на нее замечания Министерства финансов и Государственного контроля обсуждаются в присутствии министра
того ведомства, на смету которого сделаны замечания. Если при обсуждении
сметы какого-нибудь ведомства, а также замечания министра финансов и
гос. контролера произойдут несогласия с министром этого ведомства, то
вопрос обсуждается вновь в присутствии министра финансов и гос. контролера. Если с рассмотрением сметы связаны вопросы о государственном кредите (напр., в случае дефицита), то Департамент государственной экономии
соединяется с Комитетом финансов.
Для ускорения рассмотрения смет, они рассматриваются по мере поступления и раньше внесения общей росписи и отчета за прошедший год. (Приложения о специальных средствах ведомств также рассматриваются Государственным советом, причем обращается главным образом внимание на то,
чтобы суммы специальных средств были употреблены именно на те цели,
для которых они назначены.)
Из Департамента государственной экономии роспись препровождается
с его заключением в Общее собрание Государственного совета и оттуда
восходит на высочайшее утверждение (каковое совершается обыкновенно
30–31 декабря), после чего, по распоряжению министра финансов роспись
публикуется в Сенатских ведомостях. Затем министрам открываются кредиты в Государственном казначействе.
Публикуется государственная роспись с присовокуплением доклада министра финансов и имеет 3 составные части: 1) общая роспись доходов и
расходов в пространном виде, 2) свод росписи, т.е. более краткое сведение
191
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
статей в общих итогах и 3) приложение к росписи, где приводятся подробно
доходы и расходы по каждому министерству и каждому предмету, впрочем,
не в таком пространном виде, как они приводятся в частных сметах департаментов министерств. В приложениее (составляющем в сущности пространную роспись) в отделе доходов помещаются: в 1-й графе номера статей по
порядку, во 2-й номера статей общей росписи, в 3-й графе показываются §§
частных смет по ведомствам, в 4-й поименовываются доходы по ведомствам
и статьям, в 5-й – сметные назначения (цифры) будущего года, и в 6-й –
сметные назначения предшествующего (текущего) года. Расходы показываются в приложении в том же порядке, как в общей росписи, с теми же подразделениями на номера и параграфы, на расходы по ведомствам и статьям; в
1-й графе – №№ по порядку, во 2-й – №№ старой росписи, в 3-й – §§ смет
ведомств, в 4-й – предметы расходов по ведомствам и статьям, а в 5-й – цифры, предполагаемые на будущий год, в 6-й – назначение предшествовавшего
года. Все это наконец сводится в общие итоги по §§, департаментам и отдельным ведомствам∗.
Всех §§ доходов в приложении 1881 г. имеется 159, §§расходов 418, а
всех №№ доходовприложение имеет 186, в том числе под одним № все ведомство доходов Закавказского Края, заключающее в себе 18 §§. В отделе
расходов имеется 487 №№ из них 49 – по Закавказскому Краю. Доходы и
расходы этого края показываются в государственной росписи отдельно. Вовсе не входит в государственную роспись, даже и в отдельном виде бюджет
Вел. Княжества Финляндского.
Финансовый отчет. По правилам 1862 г. министр финансов представляет ежегодно Государю Императору отчет о действиях и суммах по Министерству финансов, а о заключенной росписи составляет общий свод или финансовый отчет, который представляется в Государственный совет к 1 ноября вместе с новой росписью. В 1869 г. (24 ноября) постановлено, что Министерство финансов, независимо от вышеупомянутого отчета, представляет
к 1 мая Государственному совету годовой кассовый отчет об оборотах Госу*
На пятилетие 1873–1878 гг. сделан был опыт назначения военному и морскому министерствам предельных сумм: на 1873 год – для морского министерства около 251/2
млн. руб., а для военного с 1874 г. – 16929 млн. руб., с прибавкой 10 млн. руб. начиная с 1875 года, т.е. на остальные четыре года – по 179 290 000 руб., с тем чтобы из
этих сумм не выходить, оставляя за собою могущие быть остатки в виде запасного
фонда. Это нарушение принципа государственной росписи не принесло пользы, и
действие предельных сумм для военного министерства прекращено с 1880 года, а по
морскому министерству – с 1879 года. С 1873 г. в нашей росписи не показываются
более расходы взимания; умолчание об этой существенной во всяком хозяйстве статье, конечно, нельзя считать усовершенствованием в области государственного финансового хозяйства.
192
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
дарственного казначейства. Отчет же об исполнении государственной росписи должен представлять уже не министр финансов, а государственный контролер к 1 октября вместе с замечаниями на сметы будущего года.
Отчеты Государственного контроля публикуются с 1866 г.
Историко-статистические данные относительно русских государственных росписей. Более достоверные сведения о нашем финансовом хозяйстве начинаются с эпохи Петра Великого. В Полном собрании законов имеется
указ 1710 г, данный Петром Ближней канцелярии; этим указом повелевается
сличить государственные доходы и расходы. На основании этого сличения
оказалось в среднем из 3 лет вывод доходов 3,13 м. и расходов 3,83 млн. руб.
Затем в Полном же собрании законов помещена табель на 1720 г. Здесь исчислены разные доходы государственные, кроме подворной подати, а именно сборы: таможенные и кабацкие, табачный и трубочный, канцелярские
сборы, оброчные и откупные статьи, доходы от передела монеты; в числе
14 видов канцелярских доходов поименованы: гербовые пошлины, сборы за
приложение печати к царским указам, сборы с попов и дьяконов на содержание драгунских лошадей, сборы с неуказанного платья и бород и пр. В числе
17 видов оброчных сборов: сборы с бань, с пчел, с мостов и перевозов, с ледоколу и водопою, сборы с клеймения хомутов, шапок и сапог (сбор, ограничивавшийся 31/2 сотнями рублей), с продажи винограда, арбузов, огурцов и др.
Более подробные «ведомости» о доходах и расходах мы имеем от второй
половины прошедшего столетия, именно с 1762 по 1773 г., а за 1781–1796 гг. –
табели о «доходах, расходах и остатках». Из этих ведомостей эпохи Екатерины II оказывается, что, несмотря на приращения доходов, особенно к концу
этой эпохи, состояние казны было нецветущее. Например, по сведениям
за 1785–1794 гг. оказывается в общей сложности дефицит около 1801/2 млн.
руб. так что уже в то время дефицит в бюджете был довольно постоянный,
а государственный долг к концу царствования Екатерины II возрос до
1261/2 млн. руб.
Еще в 1763 г. было предписано прекратить разные казенные работы и
вообще сверхштатные выдачи, пока «доходы государственные не приумножатся». Сведения самого правительств о состоянии финансов были весьма
неудовлетворительны; так, в 1764 г., по сведениям, доставленным прокурорами, государственный доход составлял не более 91/3 млн. руб., тогда как
по другим сообщениям оказывался доход в 20 млн. руб. Свод доходов за
1768–1770 годы, сделанный по повелению императрицы Екатерины II, тоже
далеко не отличается полнотою, потому что, несмотря на внушения Генералпрокурора, многие учреждения не доставили сведения; так, Синод, Иностранная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия экономии, Камерколлегия, Полицмейстерская Контора в Москве, Межевая канцелярия и мно193
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
го других, словом, 74 места, в том числе 39 городов, не доставили никаких
сведений. Тем не менее за 1769 год из доставленных сведений, насколько
было возможно, составлена ведомость с разделением доходов на окладные и
неокладные доходы с подразделениями. В числе этих статей множество
совершенно ничтожных.
Список доходов 1769 года представляет следующие подразделения, дающие
понятие о составе и системе тогдашних доходов:
I. Доходы окладные непременные: подушная подать, сбор с раскольников, ясак и др., всего 22 статьи, 8,11 млн. руб.
II. Доходы окладные переменяющиеся: питейный сбор, откупные сборы
с рыбных ловель, торговых бань и разн. др., горные подати, сборы с лавок, с
погребов и мн. др., охоботный сбор (доход от остатков при молотьбе казенного хлеба – всего 2 р. 89 к.!), 10-я деньга с ремесл, с найма изб (1 р. 981/2 к.),
с бритовных изб (10-я доля прибыли, всего 37 р. 22 к.), с оброчных земель,
с тетеревиных лугов (6 р. 62 к.), с соляных варниц, с хмелевого промысла,
с солодовенного, с балаганов (70 к.!), с квасных кадей и квасниц и т.д., а всего 109 статей = свыше 4 млн. руб.
III. Доходы неокладные: таможенный (3,17 млн. руб.), соляной (1,5 млн.
руб.), с купчих крепостей и др. актов, с клеймения извозчичьих хомутов,
с писем (т.е., почтовый доход=821/2 т. р.), за гербовую бумагу (351/4 т.), разные вычеты и штрафы, всего 39 статей почти на 5,2 млн. руб.
IV. Неокладные временные: с пропуска судов и лодок в порогах (8 р. 34 к.),
пошлин с выпиской (50 к.), с судов топорного дела (более 17 т. р. – это был
штраф за постройку судов из досок, выделанных топором), с гербергов (т.е.
трактиров – 6 т. р.), с патентов (при запечатании патентов на чины – 410 р.),
с отданных в замужество из отписных вотчин девок, за поднятые на земле
мертвые тела (с владельцев тех земель), с осмотра битых (17 р. 59 к.), за небытие на исповеди (4,275 р. 301/4 к), за недосидение в присутственных местах
указных часов (14 р. 90 к.), от продажи разных казенных вещей и пороху; за
недоловную про дворцовый обиход рыбу (с казенных рыболовов – по 1 к.
за стерлядь); за убийство с убийц (т.е. за убиение казенных крестьян – сверх
уголовного наказания штраф в 100 р. за человека), с публичных позорищ
(взималась 1/4 дохода в пользу воспитательного дома), с клеймения игральных карт (7,212 р. 241/4 к.) и мн. др. – всего около 670 т.р.
V. Вступаемых в казну обратно: начетные, взыскания за беглых и разные другие, рекрутские сборы (94,715 р. 97 к.), присылаемые из разных мест
остатки; а всего 23 статьи на 3 млн. руб.
Вся сумма по пяти отделам=20981042 р. 483/4 к.
Табели (т.е. предварительные росписания доходов, расходов и остатков),
составлявшиеся в начале каждого года, имеются в архивах с 1781 г. В табелях
доходы показывались частию по ведомствам – как бы их специальные доходы,
194
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
частию – по родам доходов. Первые составляли около 1/3 всех государственных
доходов. Это были доходы ведомств: комиссариатского, соляного, горного,
почтового, адмиралтейского, артиллерийского, медицинского, банкового и водяных коммуникаций. Сборы, составлявшие остальные 2/3 гос. доходов, были:
питейные, таможенные, экономические (с духовных имений), с горных заводов,
разные прибавочные к подушным и купеческим, сборы с «черкес слободских
губерний», сбор на содержание почты, прибыль от передела серебра и меди.
Кабинет, Придворная контора и Дворцовая контора имели еще особенные доходы, не входившие в табели.
По расходам в табелях помещались только сведения о расходах из доходов, поступавших в общую гос. казну. Часть этих доходов оставлялась в губерниях на местные расходы, другая шла в комиссариатское ведомство, 3-я – в
адмиралтейство, 4-я – в статные казначейства для расходов Ее В-ва и на
Двор, на Коллегию иностранных дел, на Статский департамент (т.е. высшее
внутреннее управление), пенсии, духовный штат, строения. Все эти расходы
назначались почти по неизменным штатам. Остатки за расходами всех ведомств шли в (учр. в 1779 г.) остаточные казначейства, из коих производились чрезвычайные расходы (военные, кабинетские, на пенсии и др.) по высочайшим повелениям. С 1788 г. большая часть доходов отдельных ведомств
перешла в общую массу доходов и в расходы внесено больше однообразия.
В царствование Екатерины II усиленно начинают изыскивать средства к
увеличению доходов. Существует донесение комиссии из сенаторов Державина, Храповицкого и Новосильцева о росписи 1794 года; есть доклады Генерал-прокурора кн. Вяземского, Шувалова, Воронцова и Безбородко. Они
рекомендовали увеличить подати с крестьян, мотивируя свое предложение
тем, что подать крестьян незначительна сравнительно с их доходами, что
слишком умеренные подати ведут к лености и что соразмерная дань – есть
лучшее средство к поощрению трудолюбия и т.п. Предложено было также
увеличить сборы с купечества – промысловые и за освобождение его от рекрутской повинности, возвысить сбор за гербовую бумагу и пр.
Составление настоящих государственных росписей, собственно, начинается у нас с изданием Наказа министру финансов 1811 года, но до 1862 года,
следовательно, более полустолетия они составляли для публики тайну. Сведения о доходах и расходах за это время есть в Статистическом временнике.
Роспись 1810 г. содержала в себе доходов 170 млн. и расходов 209 млн., а при
исполнении оказалось 229 млн. рублей. По росписям нынешнего столетия
можно убедиться, что государственные доходы росли довольно туго, в то
время как расходы быстро увеличивались, так что дефицит составлял явление почти постоянное. Чтобы видеть в общих чертах рост нашего бюджета,
приведем некоторые цифры: в 1823 г. (1-й год управления Канкрина) доходов и расходов было по росписи 4431/2 млн. руб. асс. (около 117 млн. руб. с.).
195
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
В 1832 г. государственные доходы составляли 137 млн. руб. с., а расходы –
142 млн. (дефицит около 5 млн.). Через 10 л., в 1832 году, доход был
184 млн., расход – около 211 млн. (дефицит – около 27 млн.); в 1852 году
доходы на 4 млн. превышают расходы, а именно: доход равнялся 2841/4 млн.,
а расход – 2801/4 млн. С 1853 г. по случаю открывшейся войны начинаются
очень крупные дефициты, доходившие в 1855 году до 252 и в 1856-м до 266 млн.
Самый скромный дефицит, с 1832 г. по 1862 г., был дефицит 1861 г. –
21/2 млн. рублей. Вообще за 30-летний период (1832–1861) общая сумма дефицитов составила сумму приблизительно в 1376, 42 млн.
Первая опубликованная государственная роспись на 1862 г. представляет около 284,8 млн. руб. доходов и 295,5 млн. руб. расходов; таким образом,
предполагаемый дефицит равнялся почти 11 млн. рублей. Общая сумма росписи несколько больше с присоединением так называемых доходов и расходов оборотных на 11 млн. и экстраординарных доходов – 143/4 млн., отчисления на недобор в доходах 4 млн. руб. всего 310,6 млн. Роспись 1867 г. представляется более полною сравнительно с росписями прежних лет, потому что
с 1867 г. в общую государственную роспись стали вносить доходы и расходы
по Царству Польскому, прежде составлявшие отдельную роспись. На 1867 год
доходов было исчислено 387,1 млн., а с экстраординарными (займы) и оборотными – 443,9 млн., а расходов – 398,3 млн., а с оборотными и прочими –
те же 443,9 млн.; затем сумма государственных доходов и расходов возрастает постоянно из года в год.
Государственные росписи на 1880–1882 гг. представляют следующие
данные:
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
Миллионы рублей
I. Налоги
А. Прямые налоги
1. Подати, поземельный и лесной налоги
В том числе:
а) Подушная подать и однородные с нею сборы
б) Оброчная п. и лесной налог (то и др. с бывших государствен. крестьян)
в) Поземельный налог
А без налога в Царстве Польском
г) Налог с недвижим. имуществ в городах, посадах и местечках
Без Царства Польского
118,84 110,56 118,75 118,83
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
ДОХОДЫ
60,74
56,00
60,50
–
35,40
14,00
8,25
32,14
14,40
8,32
35,43
14,12
8,54
–
–
–
8,37
5,62
8,00
5,58
8,41
5,66
–
–
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
2. Пошлины за право торговли и промыслов
196
14,50
14,73
19,26
19,46
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
226,72
13,05
7,91
100,55
14,93
9,69
3,34
0,773
8,10
2,80
927 т.р.
1,88
млн.
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
Б. Косвенные налоги
1) С предметов потребления (сборы и акцизы)
3. Питейный доход
225,31 222,38 222,84
4. Соляной
11,35 13,60 отменен
5. Акциз с табака
14,03 13,03 13,05
6. Акциз со свеклосахарного производства
5,13
4,26
4,09
7. Таможенный доход
88,54 95,21 96,52
2) Пошлины
8. Гербовые пошлины
12,82 14,39 14,17
9. Крепостные, судебные и канцелярские
7,32
9,73
8,39
10. С паспортов
2,90
3,31
3,34
11. С судоходства
0,682 0,785 0,766
12. С пассажиров железных дорог и с грузов
8,00
8,09
8,30
большой скорости
13. Пошлины с застрахованных имуществ
2,40
2,60
2,52
14. Сборы при увеличении содержания
служащим и при поступлении на службу
950 т.р. 927 т.р. 875 т.р.
1,47
1,61
1,71
15. Пошлины разных наименований
млн.
млн.
млн.
В том числе:
а) Сборы с проезжающих по шоссейным до289 т. 189 т. 188 т.
рогам
б) С подорожен
105 » 122 » 123 »
в) На составление пенсионного капитала
303 » 331 » 334 »
г) С межевых планов и книг
17,4 » 18,5 » 17,8 »
д) С маклерских и нотариальных книг
14,2 » 16,6 » 14,2 »
е) С билетов на право содержания оружия
18 »
22 »
19 »
ж) Штрафы за неправильное вчинение исков
и т.п.
283 » 339 » 325 »
з) Штрафы за употребление ненадлежащей
320 » 295 » 265 »
гербовой бумаги
и) Штрафы за наруш. постановл. о печати
400 руб. 498 руб. 300 руб.
–
–
–
–
–
–
–
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
⎫
⎬
⎭
II. Правительственные регалии
16. Горные подати
0,835
0,692
0,897
17. Монетный доход
4,28
4,72
4,27
18. Почтовый
13,38
13,50
14,06
19. Телеграфный
6,99
7,73
7,09
197
2,47
млн.
861 т.
14,40
млн.
8,45 »
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
III. От казенных имуществ
20. С государственных крестьян и поселян, живущих на казенных землях в Прибалтийских
г. оброки за земли и др. сборы
0,684
21. С отдельных оброчных статей
5,62
22. От продажи казенных недвижимых имущ.
4,74
23. От лесов
11,14
24. С горных заводов и промыслов
3,62
25. От железных дорог
2,77
0,684
6,12
5,15
14,28
4,55
2,29
0,671
6,76
5,05
13,33
5,19
2,89
0,672
6,91
5,25
15,67
5,70
8,35
1,15
1,80
1,28
2,64
1,23
2,19
1,39
2,48
18,82
11,17
11,43
11,93
3,92
0,696
4,91
0,674
3,16
0,644
3,11
1,11
2,92
0,746
3,48
0,986
2,12
0,870
5,45
1,15
10,22
9,50
10,74
11,95
40 т.
7,54
млн.
9,01
млн.
41 т.
12,74
млн.
51 т.
11,14
млн.
»
7,95
8,06
IV. Поступления разного рода
26. От технических заведений и от продажи книг
и журналов, издаваемых правительством
27. От продажи предметов казенного хозяйства
28. Поступления на платежи по облигациям
железных дорог
29. Прибыли от принадлежащих казне процентных бумаг и от банковских операций
30. От частных воспитанников казен. учеб. зав.
31. Возврат ссуд
32. Взыскания и штрафы
33. Пособия Гос. казначейству из городских
доходов и др. источников
34. Временные таможенные сборы со специальным назначением
35. Доходы разного рода
36. V. Доходы Закавказского края
Итого обыкновенных доходов
12,80
7,33
627,42 628,57 628,37 654,22
VI. Оборотные поступления
Это платежи одних ведомств другим и некоторые другие поступления:
37. Доходы типографии II Отд. Собственной Е.
⎧
И. В. канцелярия от книг законов и от работ
для высших правительственных мест
0,132 ⎪
38. От изделий каз. горн. заводов для вед. во⎪
енного, морского и путей сообщения
4,52 ⎨
39. С землевладельцев Черниговской и
⎪
Полтавской губ. за межевание
0,203 ⎪
40. Доход Экспедиции загот. гос. бумаг,
⎪
идущий на ее содержание
1,23 ⎨ 22,48
198
0,136
72,48 т.
3,42
3,53
0,206
212 т.
1,14
млн.
1,37
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
⎪
⎪
⎪
1,02 ⎪
1,13
1,20
18,86 ⎩
18,69 16,01
41. За отпуск от В. и М. министерств провианта, фуража и другого казенного имущества
другим ведомствам и возмещение разных
издержек одних управлений для других
42. Возвраты расходов разного рода
VII. Поступления из железнодорожного фонда в
возврат расходов Гос. казначейства. На 1882 г.
чрезвычайные поступления из этого фонда
13,07
из него же на 1881 г. за расходы прежн. лет
–
VIII. На 1882 г. суммы, состоящие в распоряжении М–ва ф–в за границей и остатки от 5-го
выпуска 5 % билетов Государственного банка
–
IХ. На 1882 г. остатки от заключенных смет
–
Всего
–
–
13,78
50,35
22,74
–
–
–
–
–
60,38
2,50
666,45 651,02 717,46 762,00
РАСХОДЫ
1. Государственный долг:
А. Платежи по займам
Б. Платежи по облигациям жел. дор.
2. Высшие государственные учреждения
(Гос. совет, Гос. канцелярия, Канцелярия комитета министров, I и II Отд. Собственной Е.
И. В. канцелярии, Канцел. Комитета по делам Царства Польского, Канц. Кавказского
комитета, Комиссия прошений и Канц. статссекретаря у принятия прошений на Высочайшее имя приносимых).
3. Ведомство Святейшего Синода
4. Министерство Императорского Двора
5.
»
иностранных дел
6.
»
военное
7.
»
морское
8.
»
финансов
В том числе на пенсии и пособия назначено в
1880 г. до 24 млн., в 1881 г. – 24,21 и на
1882 г. – 24,61 млн. руб.; на уплату гарантий
железным дорогам – 9,56,13 и 13,70 млн. руб.;
на пособия разным ведомствам и акционерным обществам – 4,35, 4,60 и 4,59 млн. руб.).
9. Министерство государственных имуществ
199
130,71
141,41 146,85
173,40
40,83
51,92 51,92
2,46
2,99
1,66
1,66
10,28 10,18 10,32 10,30
9,19
11,11
9,15
8,95
3,44
4,79
3,65
3,68
193,78 259,31 206,72 183,49
29,38 33,18 28,90 27,50
89,85 112,78 83,74 78,49
19,06
19,80
19,15
19,24
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
10.
»
внутренних дел
37,01 62,67 38,00
11.
»
почт и телеграфов
20,83
21,60 65,12
12. Ведомство духовн. дел иностран. исповеданий
1,80
1,80
13. Министерство народного просвещения
16,76 16,86 17,36 18,03
14.
»
путей сообщения
11,47 13,04 11,59 16,07
15.
»
юстиции
16,48 16,88 16,55 16,78
16. Государственный контроль
2,28
2,40
2,19
2,37
17. Главное управ. государствен. коннозаводства 847 т. 905 т. 842 т. 931 т.
8,03
8,95
8,16
7,25
18. Гражданское управление Закавказского края
млн.
млн.
млн.
млн.
Итого обыкновенных расходов 625,22
19. На недобор в окладных сборах
2,00
Эта рубрика в бюджете совершенно излишняя: ибо ежели ожидается недобор, то проще
прямо уменьшить показываемый итог доходов на соответственную сумму 2–4 млн. руб.
20. Оборотные расходы
25,96
21. Чрезвычайные расходы ж. д. фонда
13,07
22. На 1882 г. еще:
а) На уплату Государственному банку погашения долга по произведенным за счет
казны расходам
–
б) На расходы, не предусмотренные сметами
–
Всего
На 1880 г. ожидалось превышение в доходах
195,934 р., а в действительности оказалось превышение в расходах 83,06 млн. руб. В числе израсходованных 694,50 млн. руб., чрезвычайных – 54,82. В счет этих последних пошло на
экспедицию в Закаспийский край 16,29 млн.,
на вооружение на случай войны с Китаем –
10,78 млн. Значительные суммы пошли также
на ликвидацию расходов Восточной войны, которые достигли уже 1075396653 р. На 1882 г.
предвидится дефицит в 41/2 млн. руб.; впрочем,
министрам вменено в обязанность сделать
некоторые дальнейшие сбережения, общая сумма которых будет определена для каждого ведомства Государственным советом при участии
М-ва ф-в и Гос. контроля.
200
–
–
664,73 658,59
4,00
2,00
–
–
24,95
13,78
22,16
22,74
–
–
50,00
–
–
6,50
666,26 749,32 717,46 762,00
Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей
1880 г.
1881 г. 1882 г.
Назна- ИсполНазначение
чение нение
В 1881 г. Канцелярия комитета по делам Ц.
П. упразднена, а ведомства: почтовое, телеграфное, и духовных дел и иностранных исповеданий воссоединены с М. в. Дел
Дефицит в конце концов выразился за 1880 год цифрою в
98.306,794 рубля. Эта сумма была покрыта из остатков от росписи 1879 года – 20.029,244 руб., из остатков от прежних лет – 2.441,286 руб., из сумм
3-го восточного займа – 12.081,992 руб., из железнодорожного фонда –
33.475,607 руб., итого 68.028,119 р.; недостающие для пополнения дефицита
30.278,675 руб., по словам отчета Государственного контроля, «подлежат
отнесению на счет позаимствований из Государственного банка», т.е., вероятно, покрылись выпуском кредитных билетов.
Если принять нормальной цифрой наших расходов 600–650 млн., то это
не будет еще выражать полной цифры нашего бюджета, потому что сюда
нужно еще присоединить бюджет Финляндии, сведения о котором в русских
официальных изданиях не публикуются. Есть сведение об этом бюджете
за 1878 год. Он исчислен в 30,48 млн. марок, т.е. около 7,62 млн. руб. (марка 25 коп. металлич.). Кроме того, сюда нужно присоединить земские бюджеты, которые за 1877 г. по 32 губерниям, где введены земские учреждения,
составляли 16 3/4 млн. рублей, а в губерниях, где они не введены, около
4 млн. Все эти статьи нужно принимать в расчет для составления понятия о
действительном напряжении податных сил народа.
Сравнивая с нашим бюджетом иностранные бюджеты, мы видим, что
в 1879 г.. когда у нас было израсходовано 643,89 млн. руб. кредитных =
429,26 млн. руб. на звонкую монету, французский бюджет составлял
743,75 млн. руб. на зв. монету; бюджет Англии равнялся 537,50 млн. руб.,
Австрии – 381,25 млн. руб., Пруссии (1877) – 122 млн.; Германской империи (1877) – 159,2 млн., Италии – 340 млн.
Быстрое возрастание наших расходов не раз озабочивало наше правительство. Еще в 1867 г. решено было сократить расходы, что и было частью
сделано; а в 1879 году учреждена особая комиссия для сокращения расходов,
о действиях которой пока мало известно.
Интересны отношения главных статей государственных расходов. Самый большой расход везде идет на армию, флот и на платежи по государственному долгу.
201
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
Процентные отношения расходов в России и главных государствах Западной Европы (по сочинению Пфейфера: Vergleichendе Zussammenstellung и пр.,
1877 г.) представляются в следующем виде:
Расход на
1) Армию и флот и покр.
гос. долга (вместе)
2) Содержание верховной
власти (liste civile)
3) Покрытие гос. долга
4) Содержание армии и
флота
5) Содержание юстиции и
тюрем
6) Внутрен. управление
7) Народное просвещение
8) Пенсии
9) Финансов. управление
Англия Франция Австрия Пруссия Италия
Россия
81,3 %
68,1 %
60 %
49,5 %
69,2 %
66,3 %
0,8 %
40,3 %
0,04 %
37,5 %
2,1 %
36 %
2,2 %
5,9 %
1,4 %
46 %
2,4 %
18,8 %
41,0 %
30,6 %
24 %
43,7 %
23,3 %
47,5 %
5,3 %
0,4 %
4,7 %
0,9 %
0,2 %
2,7 %
1,7 %
2,3 %
2,4 %
0,4 %
7,5 %
2,6 %
3,3 %
3%
1,7 %
12,5 %
4%
6,5 %
4,3 %
1,5 %
6,8 %
1%
2,5 %
4,5 %
1,1 %
0,6 %
5,1 %
3,3 %
5,9 %
6%
Из этого обзора видно, что во всех государствах на внутреннее управление тратится сравнительно немного, тогда как на эту часть и должно бы издерживать больше, потому что ею создаются успехи народного благосостояния.
Чтобы иметь полное понятие о нашей государственной казне, нужно
знать ее долговые претензии. Таких долгов в 1877 году было 4222/3 млн.:
2
/3 этой суммы числилось за обществами железных дорог (276 млн., затем
недоимки 100 млн. и проч.). К 1881 г. долгов за обществами железных дорог
состояло уже 1093, 2 млн. руб. кред.
Большой вред нашему финансовому хозяйству приносят сверхсметные
кредиты, часто приводящие к дефициту вследствие громадных размеров, в
которых они испрашиваются.
За 26 л., 1855 – 1880 гг. лишь 5 лет были избытки, всего до 100 млн. (годы
1871-й, 1874-й, 1875-й, 1878-й, 1879-й). Остальные 21 год дали дефицит
в 1014 млн. руб., а за вычетом означенного избытка, дефицит = 914,6 млн. руб.
202
ЧАСТЬ II
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ
Часть II. Государственные доходы
Часть II. Государственные доходы ппп
ggg
ggg
202
А. О Государственных доходах вообще
А. О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДАХ ВООБЩЕ
Источником государственных доходов следует считать вообще народный доход в различных его проявлениях. Доходы от государственных имуществ: лесов, фабрик, заводов и других государственных предприятий и
промыслов кажутся нам с первого взгляда совершенно отдельными, самостоятельными доходами, не имеющими ничего общего с народным доходом;
но если принять во внимание, что всякая собственная деятельность правительства в хозяйстве и промышленности есть отнятие у частной деятельности части капитала и свободы деятельности, что, учреждая фабрики и заводы, занимаясь сельским хозяйством, государство конкурирует с частными
лицами, то должно прийти к тому выводу, что доходы, получаемые государством от своих имуществ, промыслов и т.п., составляют замаскированную
часть того же народного дохода. Таким образом, источник государственных
доходов один, но самое проявление его многоразлично.
Одно из важных условий, которым должны удовлетворять хорошие источники государственных доходов, есть их постоянство, как и государство
само есть учреждение постоянное, долговременное. К этому и должно клониться устройство системы доходов: они должны носить на себе характер
постоянства, периодического возобновления, потому что государственные
потребности не суть потребности единовременные, а потребности, возвращающиеся периодически. Если мы с этой точки зрения взглянем на состав
государственных доходов, то наиболее прочными окажутся те из них, которые непосредственно получаются с подданных государств в виде разного
рода налогов, так как общая масса народного дохода довольно постоянна в
своей величине и в своем развитии, между тем как доходы от государственных имуществ и от казенных предприятий зависят от различных более или
менее случайных обстоятельств. Кроме условий постоянства и правильности
требуется еще, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских
прав, был бы согласен с требованиями справедливости и во всяком случае
чтобы доход получался легко, с возможно меньшими затруднениями для
казны и плательщиков.
Хотя источник всех государственных доходов один – народный капитал, народный доход, но по различию самых основ, из которых он получается, так и по тем историческим и местным обстоятельствам, при действии
которых он развивался в различных государствах, он представляет различные виды; поэтому рассматривать оные для большего удобства необходимо
не иначе как в известной системе. Система государственных доходов может
быть или система научная, согласная с требованиями науки, или система,
приведенная к тем видам доходов, которые существуют в том или другом
203
Часть II. Государственные доходы
государстве, построенная большею частью на самых способах взимания различных государственных доходов. И рассматривать государственные доходы
можно в той или другой системе, т.е. в системе научной или в практической
системе действующего законодательства. Первобытные деления доходов,
которые встречаем у прежних писателей, не имеют теперь почти вовсе значения; таково, напр., деление доходов на натуральные, получаемые натурою,
в виде жизненных припасов и т.п., и денежные. Деление государственных
доходов на обыкновенные, временные и чрезвычайные, употребляемое и ныне, также не имеет большего значения. В прежние времена действительно
приходилось прибегать к различным чрезвычайным сборам в случае усиленных государственных потребностей. В настоящее время подобные чрезвычайные потребности удовлетворяются по большей части путем государственного кредита. У одного из новейших писателей (Бергус) приводится довольно странное деление государственных доходов на внутренние и внешние. Внутренние доходы – это те, которые получаются государством от собственных подданных, а внешние получаются в виде контрибуции с неприятеля и другими подобными способами, но их нельзя, собственно, и назвать
регулярными доходами, потому что под обыкновенными доходами следует
разуметь правильные, более или менее периодические поступления, между
тем как контрибуция и т.п. составляют просто случайное получение. Деление
доходов на позволительные и непозволительные, встречающееся у некоторых старых писателей, равным образом не может иметь значения в наше
время. Что непозволительно с нравственной ли, юридической или экономической точек зрения, то не может иметь и места в современной системе финансов. Более научное деление государственных доходов дает Pay. Он делит
из на: 1) доходы приобретаемые и 2) доходы, требуемые правительством.
Приобретаемые, или промышленные, доходы суть те, которые государство
приобретает собственною хозяйственною деятельностью, в виде доходов от
государственных имуществ, от некоторых казенных промышленных предприятий, фабрик, заводов и т.п. Под доходами же требуемыми Pay подразумевает те доходы, которые получаются не в силу промышленной деятельности правительства, а в силу его государственных отношений, в форме налогов с подданных.
В новом издании курса финансовой науки Pay (в переработке Вагнера)
государственные доходы делятся на: 1) частно-хозяйственные, доходы, получаемые государством собственною своею деятельностью, собственным
своим хозяйством. К частно-хозяйственным доходам принадлежат доходы от
государственных имуществ и промыслов, от разных промышленных учреждений, соединенных с поземельным владением, доходы от некоторых общеполезных учреждений, содержимых государством, доходы от железных дорог, каналов и т.п.; 2) государственно-хозяйственные доходы или налоги –
204
А. О Государственных доходах вообще
те доходы, которые получаются принудительно в виде разного рода платежей (пошлин) за оказываемые государством отдельным подданным услуги
или платежей (налогов), которые берутся государством как бы за самую
принадлежность лица к определенному государству.
Умпфенбах называет доходы, получаемые посредственно государством,
путем хозяйственной деятельности, доходами механическими; а доходы, которые государство получает непосредственно с подданных, в силу органической своей связи с народом, органическими доходами, т.е. доходами, вытекающими, так сказать, из самой организации государства. Таким образом,
доходы механические государство получает на тех же самых основаниях, как
получают свои доходы частные лица; доходы же органические государство
получает вне всякой личной промышленной деятельности, в силу своего государственного права. Так как государство имеет своим назначением выполнение общественных требований, известных целей народа, то всего естественнее, чтобы и средства для это получались прямо из доходов подданных
государства; имущество подданных, их доходы составляют таким образом
фундамент, на котором основываются доходы государства. Собственность
же государства только побочная, случайная статья доходов, а не основная.
Это деление доходов на органические и механические принято большинством писателей, – хотя не у всех встречается этот термин, – с тем только различием, что некоторые писатели в изложении своем ставят наперед доходы
органические, а потом механические, другие, наоборот, держась исторического развития доходов государства, трактуют сперва о доходах механических, а потом уже об органических. Первый план в том отношении хорош,
что он обращает внимание сперва на главные, нормальные источники государственных доходов, а потом уже рассматриваются доходы второстепенные
и случайные, которые мало-помалу утрачивают значение в современном государстве. Но рассмотрение сперва механических, а потом органических доходов имеет также свою выгоду; это более естественный порядок рассмотрения, потому что здесь мы следуем историческому ходу развития государственных средств. Первоначальное государство опирается главным образом на
доходы механические, государство же современное – на доходы органические.
Из трудностей систематизации государственных доходов наиболее
удачно вышел Лоренц Штейн. Он держится того же деления доходов, не
принимая, впрочем, термина «органические и механические доходы», но
дополняет это деление еще одним пунктом, а именно: он принимает три рода
государственных доходов: 1) доходы, которые государство получает своею
собственною деятельностью (доходы механические); финансовый принцип
здесь есть принцип экономический, именно: эти доходы государства будут
тем значительнее, чем более соблюдены условия, соответствующие требова205
Часть II. Государственные доходы
ниям политической экономии; доход здесь находится, следовательно, в
большой зависимости от технических сведений и прилежания тех лиц, которым поручено его извлечение, а поэтому, конечно, промышленные предприятия государства не могут давать таких блестящих результатов, какие они
дают в частных руках, уже по той простой причине, что частные лица более
заинтересованы в получении возможно большего дохода, нежели те чиновники, через которых проявляет хозяйственную свою деятельность государство. 2) Другой источник государственных доходов составляют доходы частных лиц, т.е. государство обращается к доходам частных лиц и из этих доходов берет себе известные доли в виде налогов. Наконец: 3) есть еще вид государственных доходов – государственный кредит. Штейн напоминает при
этом, что эти три основные формы государственных доходов не составляют
просто какие-нибудь теоретические категории, но служат выражением тех
исторических эпох в развитии государственного хозяйства, через которые
прошла жизнь государства до его современного состояния. В первую эпоху,
в эпоху собственной хозяйственной деятельности государства, между правительством и подданными мало общего, мало связи; правительство старается
осуществить идею государства, но подданные относятся к этому индифферентно; они смотрят на государство как на какую-то внешнюю силу, принуждающую их к несению разных обязанностей. Нет, собственно, того, что в
современной науке называется государственным управлением, есть только
правительство, преследующее свои ближайшие государственные, иногдаже
личные интересы более, нежели интересы народные. При такой разъединенности между правительством и обществом, разумеется, право правительства
требовать средств на общественные надобности было весьма шатко, неопределенно и в первоначальных государствах почти не существовало. Тут государство все свои потребности удовлетворяет доходами от своих имуществ и
промышленных предприятий: оно собственною своею промышленною деятельностью получает доходы. Но мало-помалу развивается другая эпоха,
когда правительство начинает обращаться к народу (к его сословному представительству) с просьбами о пособиях, а затем и с требованиями известных
платежей – налогов. В начале право на сбор налогов давалось только в случаях чрезвычайных, как пособие. Мало-помалу доход этот утрачивает характер чрезвычайности, а именно: по мере того как крепнет связь общества с
правительством и увеличиваются государственные нужды, налоги делаются
преобладающим источником государственных доходов; доходы хозяйственно-механические отходят на задний план, и, может быть, недалеко то время,
когда налоги сделаются не только главным, но и единственным источником
государственных доходов.
Третий вид государственных доходов, по Лоренцу Штейну, есть государственный кредит. Как нам известно, с течением времени растут и потреб206
А. О Государственных доходах вообще
ности государства. Прибегать для покрытия чрезвычайных расходов прямо к
народу не всегда бывает возможно по той причине, что народные хозяйственные силы в этом случае могут быть сильно поколеблены; новые налоги
могут вконец истощить благосостояние народа, которого экономические силы уже и без того напряжены. В таком случае государство прибегает к кредиту, который имеет, таким образом, целью удовлетворить чрезвычайные
расходы, вызываемые преимущественно выполнением какой-нибудь потребности, имеющей значение для будущего времени. (Так, напр., постройка железной дороги, другого какого-нибудь полезного сооружения или результаты
успешной войны дают пользу только в будущем времени.) Таким образом,
нормальное состояние государства должно быть таково, чтобы потребности
обыкновенные покрывались обыкновенными доходами, т.е. доходами от государственных промыслов, имуществ и налогов; потребности же, выходящие
из круга обыкновенных потребностей, особенно такие, которые могут принести плоды только в будущем времени, должны быть удовлетворены посредством государственных займов (государственного кредита). Так как обращение к кредиту в современных государствах представляет явление повсеместное и постоянное, то и действительно можно внести кредит в состав
регулярных государственных доходов. Он – нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства. Впрочем, только при
вышесказанных условиях кредит может быть допущен как явление нормальное в финансовом хозяйстве; плохо то государственное хозяйство, где ежегодные необходимые потребности не могут быть покрываемы ежегодно возобновляющимися средствами; такое хозяйство ведет государство к окончательному разорению, если, конечно, нет надежды, что это положение временное.
Итак, в основу системы государственных доходов мы можем принять
три категории источников. Дальнейшие подразделения государственных доходов, которых мы будем держаться, будут отчасти установленные теорией,
отчасти – соответствующие нашему финансовому законодательству. В первом отделе, в отделе механических доходов, мы помещаем доходы от государственных имуществ и разного рода промышленных предприятий казны,
доходы от так называемых регалий и от разного рода пошлин; эти последние
имеют отчасти характер механических доходов, отчасти сродны с органическими доходами; рассматривая их как переход от механических доходов к
органическим мы и даем им место в конце первого отдела.
Во втором отделе должны быть помещены органические доходы: разные виды налогов – налоги прямые в разных их формах и налоги косвенные
или с потребления разных предметов.
В 3-м отделе мы рассмотрим некоторые особенные способы удовлетворения государственных потребностей, которые заключаются не в деньгах, но
207
Часть II. Государственные доходы
в личной службе (военной) и в разных натуральных повинностях (напр.,
квартирной, подводной и т.д.).
Государственный кредит составит четвертый отдел.
Наконец, местное (земское, общинное) финансовое хозяйство займет
5-й отдел.
В. ОТДЕЛЬНЫЕ ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ
Р А З Д Е Л I . Доходы хозяйственные, или механические
Механические государственные доходы могут быть разделены по источникам их на 3 группы: 1) доходы, которые государство получает от своей
собственности без особенной предпринимательской деятельности, напр.,
доходы от земель, лесов, горных промыслов и пр., или с применением специальной промышленной деятельности, учреждая, напр., казенные фабрики,
заводы и пр.; 2) доходы, которые государство получает от т.н. регалий, т.е.
предприятий, содержимых им не для дохода, а в видах общественной пользы, напр., почта, чеканка монеты; 3) доходы от пошлин, т.е. платежей, взимаемых правительством за услуги, оказываемые отдельным членам общества
правительственными учреждениями. Все эти группы доходов сходны между
собой по присущему им хозяйственному элементу, но разнятся они как по
объему этого элемента, так и по экономическому своему характеру и по
большей или меньшей степени случайности даваемого ими дохода.
Г Л А В А I . Государственные имущества
Государственные имущества, или домены, в историческом порядке составляют одно из первых средств для удовлетворения государственных потребностей. В общем смысле государственными имуществами мы можем
назвать всю государственную собственность, как движимую, так и недвижимую. К движимым государственным имуществам относятся, напр., разные
государственные капиталы, запасы монеты, военные принадлежности и запасы, корабли, строения и пр.; но в более тесном смысле под государственными имуществами разумеется доходная недвижимая казенная собственность:
земли, леса, горные и другие промыслы. Оба вида государственных имуществ, движимые и недвижимые, по юридическим условиям владения разделяются на два разряда: а) государственные имущества, составляющие неотчуждаемую собственность государства и б) собственность отчуждаемую.
К первому разряду принадлежат имущества, непосредственно предназначенные для достижения государственных целей, как, напр., здания для
помещения правительственных учреждений (административных, судебных и
208
В. Отдельные виды государственных доходов
др.), крепости, корабли, склады военных и других запасов и пр. К этому же
разряду относятся содержимые казною дороги, гавани, учебные заведения.
Все эти виды казенной собственности не предназначаются для извлечения
доходов и, в принципу, не могут быть отчуждаемы. Хотя и делаются иногда
отступления от этого общего правила, но делаются или по ненадобности некоторых имуществ вследствие изменившихся условий, или ввиду достижения больших удобств для общества (напр., отчуждение железных дорог).
К неотчуждаемым государственным имуществам следует отнести и образцовые фермы, фабрики, заводы и т.п., устроенные, чтоб служить примером для
развития частной промышленной деятельности. Но заведения эти отчуждаются, напр., когда они достигли своей цели.
Ко второй категории государственных имуществ, т.е. имуществ, могущих подлежать отчуждению, принадлежат все те казенные имения, которые
служат для извлечения доходов в пользу казны – путем ли собственного казенного хозяйства, или путем отдачи в частное содержание, смотря по выгодности того или другого способа.
Различие между отчуждаемыми и неотчуждаемыми имениями государства впервые с особенною ясностью было приведено во французском праве.
Французское право различает domaine public и domaine de l'ètat. Domaine
public неотчуждаемо и должно находиться в постоянном обладании государства, потому не подлежит и закону давности в случае частного завладения.
Под domaine de l'ètat разумеются такие государственные имущества, которые
служат государству статьей дохода. Эти имущества по самому своему назначению имеют характер частно-правовой; могут быть отчуждаемы и поэтому
подлежат всем условиям гражданского права, не исключая и условия давности. Этим-то имуществам и принадлежат финансовое значение; они-то и
подлежат рассмотрению финансовой науки.
Как мы сказали уже, государственные имущества можно считать первым по времени источником доходов государства в историческом ходе его
развития. В прежнее время, когда государственная жизнь не была еще развита, когда общество не сознавало связи своих интересов с интересами государства, когда правительство и общество были элементами даже иногда враждебными, когда подданные не считали своей обязанностью уделять часть
своих средств на общую пользу, а за правительством не признавалось и права требовать участия подданных в государственных расходах, в то время государство вынуждено было иметь свои источники доходов, совершенно отдельные от народного достояния. Одним из таких источников и были государственные имущества. Но по мере развития государств, по мере того как
тесная связь правительства с обществом скрепляется сознанием обоюдных
услуг и взаимных обязанностей, выступают на сцену новые источники доходов, доходы органические (налоги) в разных формах; значение их становится
209
Часть II. Государственные доходы
все больше и больше, так что в современных государствах главнейшим источником государственных доходов действительно являются налоги. А государственные имущества мало-помалу переходят в руки частных лиц и, став
частною собственностью, облагаются налогами.
В то время когда государственные имущества играли первую роль между источниками государственных доходов, развились в Германии особые
науки, направленные к изучению способов извлечения доходов от этих имуществ: камеральные науки. В круг этих наук, как мы уже говорили выше,
входило, между прочим, все то, что необходимо знать для более успешного
извлечения доходов от государственных имуществ и казенных промыслов.
С упадком значения государственных имуществ пало значение и камеральных наук*.
Происхождение государственных имуществ принадлежит глубокой
древности и потому трудно исследовать частные случаи приобретения их
государством, но вообще можно заключить, что они образовались через оккупацию всяких свободных земель, насколько эти земли были нужны государству и насколько завладение ими было возможно. Важный источник увеличения государственных имуществ составляли завоевания. Из истории известно, что обыкновенно часть завоеванной земли предоставлялась гражданам, а другая становилась достоянием казны. Государственные имущества
являются источником государственных доходов уже в Древнем Египте, в
Греции и Риме. В Риме, напр., долгое время существовал ager publicus, приносивший казне значительный доход через отдачу в аренду сословию всадников. Это сословие в смутное время при конце республики захватило его
даже в полную собственность. В средние века государственные имущества
были весьма многочисленны; доходы с них шли преимущественно на содержание главы государства, его приближенных и дружины. В настоящее время
в Западной Европе государственных имуществ очень немного; большая
часть их перешла в частные руки путем отчуждения и захватов. Уже с XV в.
в Англии парламент запретил раздачу государственных имуществ, но она,
однако, продолжалась. Франция в период 1790–1800 гг. продала государственных имуществ на 4600 млн. франков для изъятия из обращения ассигнаций. Теперь во Франции главный вид государственных имуществ представляют леса, и отчуждать их не дозволяется. Австрия в 1855 г. отдала своему
*
Камеральные науки в наших университетах сохранили свое существование до издания университетского устава 1863 г., когда камеральные отделения юридических
факультетов (отделения эти существовали при университетах: С-Петербургском, Казанском и Харьковском) распались на свои составные части; естественные и хозяйственные науки отошли в исключительное ведение факультета естественных наук, а
государственные науки образовали отдел юридического факультета под именем наук
административных.
210
В. Отдельные виды государственных доходов
Национальному банку 115 млн. государственных имуществ для погашения
долга правительства банку. Италия продала в новейшее время государственных земель на 500 млн. франков тоже для погашения государственного долга. Испания также продает свои имущества. В Пруссии их сравнительно
с другими государствами еще много. У нас, в Европейской России, более
200 млн. десятин, из которых 63 млн. десятин земель пахотных, а остальное –
леса. В Сибири количеству государственных земель даже неизвестно в точности. Систематическая продажа государственных имуществ у нас еще не
организована, но бывают случайные отчуждения. Так, в 1867 году проданы
С.А. Штатам наши американские владения на 101/2 млн. руб. Существует
продажа главным образом в восточных губерниях в частные руки, по особым
правилам. Хороший пример в отчуждении земель представляют С. Американские Соединенные Штаты, в которых ежегодно отчуждается в пользование переселенцев по определенной дешевой цене до 280 000 десят., что и
составляет регулярную статью государственного дохода. А так как спрос на
земли там весьма велик, то Соединенные Штаты даже вновь покупают земли – у индейцев; были случаи покупки и у европейских государств: так,
в 1803 году куплена у Франции Луизиана, в 1819 году у испанцев – Флорида.
По назначению нужно различать разные виды государственной собственности: 1) как упомянуто выше, государственные имущества, от которых
дохода не получается, но которые служат для удовлетворения государственных целей; 2) хозяйственные имущества, доходы с которых идут в государственную казну, и 3) те, которые находятся в пользовании лиц царствующего
дома, составляя как бы семейную его собственность, – удельные имения.
Первоначально царствующие лица смотрели на все государственные
имущества как на свою собственность. Этому взгляду способствовало отчасти то, что эти лица до вступления своего на престол были большею частью
крупными землевладельцами; со вступлением на престол их частная собственность нередко сливалась с государственной собственностью. Разнообразие государственных имуществ особенно резко проявилось в немецком праве. Там существуют, напр., так называемые шкатулочные имения, доходы с
которых составляют какбы карманные деньги царствующего лица; столовые
имения, доходы с которых идут на содержание двора, и т.д. Во Франции все
подобные имущества вошли в общий состав государственных имуществ после революции 1789 года. В Пруссии часть государственных имуществ считается фидеикомиссом царствующего дома, так что доходы (21/2 млн. руб.) со
значительной части государственных имуществ поступают в пользу короля,
как бы доход с его собственности, а потому и не показываются в бюджете.
Финансовой науке приходится рассматривать только имущества, дающие доход для удовлетворения государственных потребностей. Имущества,
существующие для особых государственных целей, а также удельные и т.п.,
211
Часть II. Государственные доходы
имеют свое особое назначение и не составляют статьи дохода для государственной казны. К имуществам же, имеющим собственно финансовое значение, принадлежат вообще те, которые служат для извлечения государственных доходов; сюда относятся: государственные земли, леса, горные промыслы, добывание соли, звериные и рыбные ловли и т.д.
Управление государственными имуществами очевидно должно следовать тем же техническим правилам, как и управление подобными частными
имуществами, следовательно, здесь государство применяет все обычные
способы наилучшего извлечения дохода. Но казна не может хозяйничать с
таким же успехом, как частное лицо, не может извлекать столько дохода из
своей собственности, сколько извлекли бы из нее частные лица, если бы она
была передана в их в пользование. По этому явилось такое мнение, что казенные имущества со временем должны быть отчуждены в частные руки. Pro
и contra этого мнения есть различные доводы. В настоящее время наука решает этот вопрос в положительном смысле. Но покуда наука и практика
пришли к положительному выводу, приводилось немало доводов в пользу
неотчуждения. Первый, и более сильный, довод против отчуждения государственных имуществ состоял в том, что эти будтобы имущества составляют
прочный фундамент твердости и силы государственной власти (Бодэн). Вот
почему почти во всех законодательствах уже с XV и даже в XVIII в. находим
постановления, которые не только запрещают отчуждение казенных имуществ, но даже предписывают скоплять этот поземельный фонд, на который
должна содержаться государственная власть. Даже Монтоскье высказывается за неотчуждаемость. Полагаем, что с увеличением этого поземельного
фонда царствующие особы могут быть независимы от народа и не нуждаться
в испрашивании налогов у собраний сословных чинов.
В Германии образовались даже два казначейства, из которых одно –
камеральное, Kammercasse заведовало доходами от государственных имуществ, другое – податное казначейство Steuercasse – заведовало суммами
поступающими от налогов. Различие это можно уподобить римским: fiscus и
aerarium; fiscus – казна императора, а aerarium – государственная.
Далее против отчуждения приводили тот довод, что правительству при
его разъединенности с народом важно было иметь самостоятельный источник доходов для покрытия своих расходов. Действительно, в то время, когда
правительство нуждалось в деньгах, оно обращалось к народу с просьбою об
установлении налога, как бы пособия; народ через своих сословных представителей имел право удовлетворить эту просьбу или отказать. Такая независимость правительства от народа и побуждала его заботиться не только о
неотчуждении казенных имуществ, а, напротив, об увеличении их. Далее
указывали на то, что доходы с домен менее обременительны для народа, чем
непосредственные налоги, что государство, само занимаясь хозяйством из212
В. Отдельные виды государственных доходов
влекает доходы на покрытие своих потребностей, не беспокоя народа. Действительно, за налогами государство обращается к народу и требует от него
средств иногда в значительных количествах. Такое требование, конечно,
чувствительно для народа; но если принять во внимание, что, владея государственными имуществами, государство лишает своих подданных известного дохода, что эти имущества в частных руках дали бы притом гораздо
больший доход, чем в руках правительства, то становится ясно, что доход с
государственных имуществ есть доход, получаемый с того же народа, только
не в прямой форме, а путем выдела части народного достояния в собственность государства. Следовательно, и для народа гораздо выгоднее, если государственные имущества перейдут в его руки с заменою этого источника
казенного дохода соответственными налогами. Говорили еще, что доход с
государственных имуществ гораздо вернее и постояннее, чем доходы от налогов. Но это несправедливо, потому что главный доход с государственных
имуществ коренится в земледелии, а известно, что земледельческий доход
есть доход довольно непостоянный; здесь многое зависит от случайных обстоятельств, от капризов природы. Если же и в налогах встречаются недоимки, то если не всегда можно их предупредить, легко можно вычислить их
средние размеры, чтобы знать, на какое поступление рассчитывать. Притом
же одними доходами от государственных имуществ и невозможно покрыть
все государственные расходы. Адам Смит исчислил, напр., что если бы обратить в домены всю территорию Англии, то доходами с нее не покрылось бы
и половины государственных расходов его времени.
Не имеет основания и тот довод, что будто государственные имущества
способствуют развитию правительственного кредита. Правда, в прежнее
время, когда государственный кредит основан был на личном доверии к царствующим особам, государственные имущества служили хорошим обеспечением займов; но теперь в этом отношении государственные имущества не
имеют значения. Так, напр., правительство Англии пользуется безграничным
и дешевым кредитом, между тем как ее государственные имущества ничтожны. Обеспечение развития и удешевления государственного кредита
заключается в хорошей политике, в честном исполнении обязательств и в
народном благосостоянии. Можем даже сказать, что в наше время чем больше государство заботилосьбы об обеспечении своего кредита залогами, тем
менее оно выигрывалобы, потому что у кредиторов в таком случае всегда
является мысль, что дела государства ненормальны, если оно надеется найти
ссуду без залога.
Таким образом, приходим к заключению, что все доводы, приводимые
относительно необходимости сохранения государственных имуществ во владении казны, оказываются несостоятельными; остается заключить, что они
должны быть отчуждаемы. Но здесь рождается вопрос: какойже системы
213
Часть II. Государственные доходы
держатся при отчуждении государственных имуществ? Нет сомнения, что
государство должно в этом случае позаботиться, с одной стороны, отчуждать
с выгодой для себя, а с другой стороны – без стеснения и затруднения для
частных лиц. Таковы общие основания системы отчуждения. Затем другие
требования состоят в том, что государство, при отчуждении своих имуществ,
должно принаравливаться к обстоятельствам времени и места. Невсегда и не
везде может быть выгодно отчуждение имений: между тем как в одном государстве отчуждение уже необходимо, в другом оно является еще преждевременным и неудобным. В самом деле, в государствах малонаселенных и где,
следовательно, мал спрос на земли, отчуждение не может быть ни выгодно
для казны, ни особенно полезно для народа. Напротив, наиболее крупная
выручка от отчуждения бывает там, где населения много, а поземельной собственности у общества недостаточно. Успех отчуждения зависит и от того,
как будут продавать государственные имущества. Если отчуждение будет
производиться слишком большими участками, то это неудобно, потому что
приобретение их будет недоступно лицам, обладающим небольшими капиталами. Кроме того, каждый участок должен представлять все необходимые
условия для успешного занятия сельским хозяйством, т.е. в отчуждаемый
участок должны входить в пропорциональном количестве пахотные земли,
луга, леса и др. угодья.
Некоторые говорят, что отчуждение государственных земель невыгодно
в том отношении, что земли постоянно возрастают в цене, так что государство теряет, спеша с продажею. Но на это нужно заметить, что если имущества,
находясь в руках казны, со временем возрастают в цене, то, находясь в частных руках, они возрастают в цене гораздо больше, что дает правительству
возможность увеличить налоги. Так, напр, в Испании в 1840-х годах продано
было государственных имуществ, по оценке их казенной доходности, на
сумму, в 8 раз меньшую действительно вырученной на торгах, что и дало,
конечно, возможность соответственно поднять сумму поземельного налога.
Подобные примеры можно видеть и в других государствах. Наконец, нельзя
не заметить, что государственные имущества, находясь в руках казны, противоречат общему назначению государства. Назначение это состоит в том,
чтобы содействовать благосостоянию подданных; а здесь часть их естественного достояния удерживается в руках казны. С другой стороны, государство, владея имуществами, вступает в соперничество с частными лицами;
казна и частные лица стремятся тут к одной и той же цели, т.е. к возможно
большему извлечению дохода. Но как скоро казна обладает гораздо большими средствами, чем частные лица, то она может подавлять их соперничество,
напр., может запрещать частным лицам сбывать свои произведения раньше
сбыта таковых же казенных, как этому бывали примеры. Есть, впрочем, некоторые из современных писателей (Умпфенбах), которые защищают удер214
В. Отдельные виды государственных доходов
жание государственных имуществ в собственности казны, но не с той точки
зрения, о которой мы говорили, а с той, что полезно их удерживать, пока
податное устройство не улучшится, пока налоги еще не в состоянии служить
единственным источником государственных доходов. Но странно ставить в
зависимость усовершенствование одного источника доходов от несовершенства другого: тут нет никакой связи. Можно усовершенствовать один доход и
оставить без внимания другой. Еще меньше можно считать поводом к неотчуждению то обстоятельство, что при существовании государственных имуществ, как некоторые говорят, подданные не замечают, сколько им приходится платить в пользу государства. Но при правильном устройстве финансового хозяйства в современном государстве неприлично действовать тайком
и стараться, чтобы подданные не заме