close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

760

код для вставкиСкачать
Þ. Â. Êîñîâ, À. Â. Òîðîïûãèí
СОДРУЖЕСТВО
НЕЗАВИСИМЫХ
ГОСУДАРСТВ
Èíòåãðàöèÿ,
ïàðëàìåíòñêàÿ äèïëîìàòèÿ
è êîíôëèêòû
Рекомендовано УМО в области
инновационных междисциплинарных
образовательных программ в качестве учебника
по направлению 040300 «Конфликтология»
Москва
2012
УДК
ББК
94(100 87)
63.3(2)64
К71
Р е ц е н з е н т ы:
кандидат юридических наук, доцент кафедры
конфликтологии СПбГУ Г. В. Зазулин,
доктор политических наук, профессор кафедры
конфликтологии СПбГУ А. И. Стребков
Косов Ю. В., Торопыгин А. В.
К71
Содружество Независимых Государств: Интеграция, парламентская дипломатия
и конфликты: Учебник / Ю. В. Косов, А. В. Торопыгин. — М.: Аспект Пресс, 2012. —
296 с.
ISBN 978–5–7567–0640–6
Учебник анализирует историю создания и направления развития Содружества
Независимых Государств за двадцатилетний период существования этой организации. Особое внимание авторы уделяют рассмотрению международно-правового
статуса СНГ. Значительное место в книге занимают проблемы экономического развития новых независимых государств, особенности Евразийского экономического
сообщества (ЕврАзЭС) и становление Таможенного союза Беларуси, Казахстана и
России. Выявляются различные факторы, определяющие возникновение конфликтов на постсоветском пространстве, причины и пути их урегулирования.
Для студентов вузов, изучающих международные отношения.
УДК 94(100 87)
ББК 63.3(2)64
ISBN 978–5–7567–0640–6
©
©
Косов Ю. В., Торопыгин А. В., 2012
Оформление ЗАО Издательство «Аспект
Пресс», 2012
Учебное издание
Косов Юрий Васильевич
Торопыгин Андрей Владимирович
Учебник
СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Интеграция, парламентская дипломатия и конфликты
Ведущий редактор Л. Н. Шипова. Корректор М. Г. Смирнова.
Художник Д. А. Сенчагов. Компьютерная верстка С. А. Артемьевой
Подписано к печати 21.12.2011. Формат 60901/16.
Печать офсетная. Усл. печ. л. 18,5. Тираж 1200 экз. Заказ №
ЗАО Издательство «Аспект Пресс». 111141, Москва, Зеленый проспект, д. 8.
E mail: info@aspectpress.ru; www.aspectpress.ru Тел.: (495)306 78 01, 306 83 71
Отпечатано в ОАО «Можайский полиграфический комбинат»
143200, Можайск, ул. Мира, 93.
www.oaompk.ru, www.oaoмпк.рф, тел.: (495) 745-84-28, (49638) 20-685
ВВЕДЕНИЕ
Содружество Независимых Государств (СНГ) как название межгосударственного образования за последнее время достаточно прочно вошло в нашу жизнь и закрепилось на политической карте мира. О событиях в Содружестве практически каждый день сообщают электронные
средства массовой информации, пишут общественно-политические
газеты и журналы. Многие россияне имеют родственников в СНГ, миллионы наших соотечественников проживают в странах Содружества.
Граждане различных государств Содружества приезжают в Россию
в поисках работы. Страны СНГ — важные экономические и политические партнеры нашего государства.
Возникло данное межгосударственное образование в декабре
1991 г. достаточно неожиданно. Своим появлением на свет оно обязано
быстрому и непредвиденному уходу с исторической арены Советского
Союза, который был мощным государством и являлся одной из двух
сверхдержав на протяжении второй половины ХХ в. Почему так произошло? Однозначного объяснения столь сложного и многофакторного феномена, изменившего все мировое развитие в конце прошлого
столетия, пока нет. Однако представители различных наук постоянно
обращаются к этому вопросу, потому что он непосредственно связан со
многими проблемами наших дней. Обращают постоянное внимание на
изучение указанного феномена и исследователи СНГ. Это обусловлено
тем, что понять многие затруднения и сложности в современном развитии Содружества невозможно без анализа породившей их дезинтеграции СССР.
Процесс образования Содружества имел непростой характер и протекал сложно и противоречиво. Во-первых, создатели СНГ по-разному
понимали цели, статус и перспективы нового межгосударственного образования. Во-вторых, Содружеству сразу же пришлось решать очень
сложные и болезненные вопросы, среди которых — проблема правопреемства в отношении бывшего СССР, настоятельная потребность
разрешения целого ряда этнополитических конфликтов на постсоюзном пространстве, проявлявшихся уже в открытой форме в последние
годы существования Советского государства, и др. В-третьих, процесс становления СНГ исторически совпал с процессом строительства
бывшими республиками Советского Союза новых независимых государств, а политические элиты отдавали предпочтение укреплению собственного суверенитета и национальных государственных институтов.
Однако достаточно быстро была сформирована институциональноправовая структура Содружества, налажено взаимодействие в важнейших сферах жизнедеятельности новых независимых государств.
3
Содружество Независимых Государств — это международная организация, объединяющая 12 государств: Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Молдову, Россию, Таджикистан,
Туркменистан, Узбекистан, Украину. Штаб-квартира организации находится в Минске. СНГ не обладает наднациональными полномочиями, государства-члены являются самостоятельными и равноправными
субъектами международного права. Высшим органом СНГ является
Совет глав государств, созываемый два раза в год.
Предлагаемое читателям учебное пособие является одним из первых
в России, в котором предпринята попытка изложить основные вопросы,
связанные с систематизированным и комплексным изучением международных отношений в Содружестве Независимых Государств, как учебной дисциплины высшего профессионального образования. Этот курс
в той или иной форме включен в государственные стандарты подготовки
специалистов в области международных отношений и регионоведения,
а также бакалавров и магистров по указанным направлениям. Он преподается в российских вузах при подготовке политологов и историков.
В настоящее время складываются традиции преподавания курса. В нем
речь идет не только о межгосударственном объединении, но и о геополитических, интеграционных и других важных процессах международного регионального развития на постсоветском пространстве. Данная
учебная дисциплина непосредственно связана с изучением внешней
политики Российской Федерации, региональных аспектов современных международных отношений. В то же время важно отметить, что сам
предмет рассматриваемого учебного курса — международные отношения в Содружестве Независимых Государств — достаточно динамично
изменяется, что также следует учитывать в его преподавании.
Данное учебное пособие имеет целью дать студентам развернутое
представление об СНГ, познакомить с основными направлениями его
развития. В задачи нашей работы также входит формирование у студентов понятий о научной терминологии, связанной с теорией и практикой реализации внешней политики Содружества, а также представлений об источниках и историографии по данному предмету. При
этом особое внимание обращается на изучение сути международных
процессов, происходящих в Содружестве Независимых Государств; на
контекст, в котором осуществляется внешняя политика России в рамках СНГ; на механизмы выработки и применения такой политики в Содружестве и на понимание ее цели.
Предлагаемое учебное пособие направлено на то, чтобы помочь
студентам, специализирующимся по международным отношениям
и другим смежным специальностям, овладеть знаниями и умениями,
которые необходимы для работы в различных государственных структурах, научно-исследовательских и неправительственных организациях, бизнес-структурах, связанных с деятельностью СНГ.
Глава 1
РАСПАД СССР И ТРАНСФОРМАЦИЯ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В КОНЦЕ ХХ ВЕКА
Один из важнейших вопросов современной истории заключается
в том, как могло случиться, что с исторической арены столь быстро
и неожиданно ушло такое мощное государство, как СССР. Однозначный ответ на этот сложный вопрос дать очень трудно. Потребуется
немало времени, прежде чем ученые смогут убедительно и всеохватывающе ответить на него. Естественно, авторы ни в коем случае не претендуют на исчерпывающее объяснение этого феномена. Главная задача — постараться осветить основные факторы и моменты исторической
эволюции Советского государства в ходе начавшейся перестройки. Будет также затронут вопрос о том, что привело к образованию на «развалинах» Советского Союза целой системы самостоятельных государств, известных сегодня как Содружество Независимых Государств,
поскольку понять многие фундаментальные императивы и проблемы
в современном развитии СНГ невозможно без анализа породившей их
дезинтеграции СССР.
1.1. Основные причины кризиса СССР
С геополитической точки зрения Советский Союз являлся наследником Российской империи. Это была многонациональная страна,
в которой веками формировалось взаимодействие различных народов на необъятных просторах Евразии. Процесс развивался непросто
и противоречиво. С одной стороны, шло образование и углубление политических, социально-экономических и пространственнотерриториальных связей и интересов в рамках одного общего многонационального государства. С другой — не исчезали и периодически
обострялись этнополитические, конфессиональные, территориальные
и другие противоречия и конфликты. Как известно, входившие в состав СССР нации и народности принадлежали даже к различным цивилизациям и суперэтносам. В связи с этим сохранение устойчивых
межэтнических связей и обусловленного ими баланса интересов всегда
было трудной и важной задачей общегосударственной власти.
СССР в конце 1980-х годов. К концу 1980-х годов Советский Союз
подошел в статусе одной из двух сверхдержав второй половины XX в.
Такому положению в мировом сообществе способствовал целый ряд
качеств, которыми в то время обладало Советское государство.
5
Во-первых, страна занимала первое место в мире по размерам территории (22,402 млн км2). При этом СССР имел огромные территориальные резервы для хозяйственного освоения, обладал множеством
выходов к мировым морским коммуникациям трех океанов (Атлантического, Тихого и Северного Ледовитого). Существовала прямая сухопутная связь с Западной Европой, Китаем, Индией. На необъятных
просторах Советского Союза имелись колоссальные запасы невозобновляемых (нефть, газ, уголь, руды различных металлов и т.д.) и возобновляемых (лес, вода, рыбные промыслы и т.д.) природных ресурсов.
Советские эксперты с гордостью заявляли, что на территории страны
сумела разместиться вся периодическая таблица химических элементов Д. И. Менделеева.
Во-вторых, в 1970-е годы СССР достиг военного паритета с США.
В арсеналах двух сверхдержав было накоплено 95% всех запасов ядерного оружия, самого мощного вида вооружений, имевшихся в международном сообществе. Советская экономика в годы холодной войны
была сопоставима с американской (по разным оценкам в 1980-е годы
ВВП Советского Союза составлял 50–60% от ВВП США, некоторые
эксперты называли и еще большие цифры).
В-третьих, СССР возглавлял влиятельный межгосударственный
военно-политический союз — Организацию Варшавского Договора
(ОВД) — и международную экономическую организацию — Совет
Экономической Взаимопомощи (СЭВ), в которые входили многие государства Центральной и Восточной Европы, а в СЭВ — даже некоторые государства Юго-Восточной Азии и одна страна Американского
континента — Куба.
В-четвертых, СССР имел собственную идеологию — коммунизм —
и был центром ее распространения в мире. В середине XX в. коммунистическая идеология пользовалась значительным влиянием, в период
ее наибольшего подъема в государствах, которые ориентировались на
эту идеологическую систему, проживала примерно одна треть человечества. Однако еще больше оказалось стран, которые воспротивились
распространению коммунизма. Это противоречие стало одной из главных причин так называемой холодной войны, которая продолжалась
с середины 1940-х до начала 1990-х годов. В этот период основу внешней политики США составляли доктрины сдерживания и отбрасывания
коммунизма, а Советский Союз рассматривался американскими властями как главный противник.
В то же время в тот период, когда СССР выступал в мировом сообществе как сверхдержава, на его развитие действовал и целый ряд
отрицательных факторов, влияние которых стало нарастать по мере завершения ХХ столетия.
Во-первых, руководство Советского государства в своей внутренней политике игнорировало территориальный фактор развития стра6
ны. Непропорционально большие средства вкладывались в развитие
отдельных периферийных республик за счет ослабления геополитического ядра страны.
Так, в годы войны произошло перемещение основных промышленных мощностей и населения на периферию — в Среднюю Азию, Казахстан. В послевоенный период были значительно продвинуты вперед
промышленность и сельское хозяйство тех же Средней Азии и Казахстана, проведена индустриализация Западной Украины, Белоруссии,
Молдавии и других республик. Такая стратегия территориального развития получила название политики «развития национальных окраин».
Однако ресурсов в стране для проведения такой масштабной стратегии
оказалось явно недостаточно, и они изыскивались за счет «срединной
территории» Советского Союза, которая располагалась в пространственном треугольнике Ленинград—Донбасс—Новосибирск, что постепенно привело к его ослаблению.
Таким образом, к началу 1990-х годов в СССР сложилась парадоксальная и опасная для многонациональной страны ситуация, когда
многие периферийные республики по целому ряду важных показателей развития (уровень жизни, рождаемость, промышленное развитие,
число лиц, имеющих высшее образование, и т.д.) оказались в более выгодном положении, чем области, составлявшие геополитическое ядро
страны. В связи с этим в Советском Союзе резко возросли центробежные тенденции, когда окраинные территории стремились освободиться
от зависимости со стороны бедневшего на глазах центра.
Во-вторых, Советский Союз, будучи многонациональным
и формально федеративным государством, имел весьма запутанное
административно-территориальное устройство. Оно имело иерархический характер, субъекты Советской Федерации подразделялись на пять
типов национально-государственных образований — союзные республики, автономные республики, автономные области, национальные
округа, национальные районы. Каждый тип субъекта Федерации имел
разные права и полномочия, что ставило их в неравное положение.
В данной связи при ослаблении Советской Федерации большинство
национальных и региональных элит сразу же начали любыми способами пытаться повысить свой статус вплоть до выхода из СССР. В то же
время более пятидесяти коренных и некоренных народов в рамках Советского Союза вообще не получили никакой автономии. Ряд союзных
республик и многие автономные образования были созданы искусственно, так как титульная нация в них не составляла большинства населения (например, на 1970 г. в Карельской АССР титульная нация —
карелы — составляла 84 тыс. чел., русские — 486 тыс. чел.; в Бурятской
АССР бурятов — 135,8 тыс. чел., русских — 502,5 тыс. чел.; в Якутской
АССР якутов — 285 тыс. чел. и эвенков — 6,5 тыс. чел., русских —
314 тыс. чел. и украинцев — 20,3 тыс. чел.). Во многих национально7
территориальных образованиях доля титульного населения не увеличивалась, а нередко уменьшалась.
В-третьих, долгие годы Советский Союз проводил затратную
внешнюю политику, что также подрывало его могущество. Советское
руководство действовало на мировой арене в соответствии с идеологическими принципами, считая своей главной целью победу коммунизма
во всем мире, что вступало в противоречие с фундаментальными геополитическими и национальными интересами страны. Так, в годы холодной войны СССР вступил в конфронтацию практически со всеми наиболее развитыми государствами во главе с США. Если во время Первой
и Второй мировых войн Россия выступала как союзница Соединенных
Штатов Америки, Великобритании, Франции и других ведущих стран,
то во второй половине ХХ в. наша страна взяла на себя непомерный
груз противостояния им. В то же время в качестве союзников Советского Союза выступали менее развитые, чем его противники, страны.
Многие из них получили независимость в конце ХIX — начале ХХ в.
В период холодной войны они переживали трудные времена индустриализации и культурного строительства, поэтому СССР приходилось
еще тратить часть своих ресурсов на помощь союзникам в Восточной
Европе и Юго-Восточной Азии. Не менее затратной была политика
Советского Союза на Африканском континенте и в некоторых других
регионах мира, где получателями советской помощи выступали так называемые страны социалистической ориентации, среди которых были
и весьма сомнительные режимы, и откровенные диктатуры.
В-четвертых, в последнее десятилетие существования СССР все
более сложным становилось положение его экономики. Советская
командно-административная, централизованно планируемая экономическая система оказалась менее эффективной, чем рыночная, получившая распространение в большей части международного сообщества
и ставшая основой мировой экономики. Используя огромные природные ресурсы, экономика СССР и к концу ХХ в. продолжала идти
по экстенсивному пути развития, когда мировое хозяйство в лице наиболее развитых государств прочно перешло на интенсивный. СССР
оставался на индустриальной стадии развития, когда все больше стран
создавали постиндустриальные, информационные общества. Отставание советской экономики от уровня экономического развития стран
Северной Америки, Западной Европы и Японии становилось все более
заметным. Это вызывало недовольство как внутри Советского Союза,
так и в странах советского блока.
В середине 1980-х годов произошло небывалое падение цен на
нефть — главный товар советского экспорта, что лишило СССР значительных валютных средств, которые были крайне необходимы для
модернизации теряющей обороты экономики. Стремясь выправить
8
положение, советское руководство начало брать крупные кредиты на
Западе. Постепенно оно попадало во все большую зависимость от своих кредиторов.
Новое руководство страны. В этих условиях 11 марта 1985 г. на внеочередном пленуме ЦК КПСС Генеральным секретарем после смерти
К. У. Черненко был избран М. С. Горбачев. С его приходом к власти
в СССР на Западе последовал вздох облегчения. Искушенные политики с первых фраз нового лидера уловили возможность советской
идеологической трансформации. Горбачев становился партнером Запада в строительстве нового миропорядка, а общечеловеческие ценности — основным приоритетом внешней политики новой советской
администрации.
«Удержание Горбачева у власти превратилось в основную цель западных политиков, убежденных в том, что с любым другим будет гораздо
труднее иметь дело».
Г. Киссинджер,
аналитик и знаток международной практики, 1985
Еще одна важная причина кризиса, в который все глубже погружалось советское общество, по нашему мнению, носила преимущественно социальный характер. Она заключалась в массовом отчуждении людей от общественных целей и ценностей. Исходя из этого, реформаторы
полагали, что выйти из кризиса можно за счет вовлечения населения
в перестройку. Необходимо было преодолеть отягощенность общественного сознания идеологическими догмами, преобладание уравнительных ценностей и тенденций, социальный инфантилизм, иждивенческие ожидания светлого будущего, ярко выраженный национальный
(республиканский) ведомственный и групповой эгоизм.
Начальный этап деятельности нового руководства страны во главе
с Горбачевым характеризуется попыткой модернизировать социализм.
Горбачев надеялся произвести перемены, опираясь на единственную
в то время организованную политическую силу — КПСС. Была попытка оживить деятельность партии путем ее демократизации, с этой целью была разработана и обсуждена новая редакция программы партии
и ее новый устав. Одновременно произошло обновление высшего партийного и государственного аппарата. Наметились сдвиги во внешней
политике — СССР отказался от размещения ракет средней дальности
в Европе, началась нормализация отношений с США, в предшествующий период фактически зашедших в тупик.
Горбачев исходил из того, что, во-первых, реформы необходимы,
а во-вторых, они должны реализовать огромные экономические и политические возможности, которые есть у построенного в СССР социализма. Была выдвинута концепция ускорения социально-экономического
9
развития. Ее итоги были малоутешительны — существенных сдвигов
в экономике не происходило, а сопротивление при этом росло. Горбачев принял трудное решение о подготовке реформы политической системы. Уже в январе 1987 г. акцент был сделан на политике гласности.
В том же году была сформулирована концепция нового политического
мышления во внешней политике: мир признавался целостным и неделимым, общечеловеческие ценности ставились выше классовых и партийных, универсальным способом решения международных проблем
признавался баланс интересов. В 1989 г. состоялись выборы Съезда народных депутатов СССР. Впервые они прошли на альтернативной основе, впервые заседания парламента транслировались по телевидению.
В марте 1990 г. Горбачев Съездом народных депутатов был избран
первым Президентом СССР. Именно в этом месяце Литва в одностороннем порядке провозгласила свою независимость. Сепаратистские
настроения быстро набирали силу и в некоторых других республиках.
Декларация о суверенитете России. Однако главная опасность, угрожавшая единству СССР, неожиданно для многих стала исходить от
Верховного Совета СССР, выборы в который состоялись в марте 1990 г.
и председателем которого был избран Б. Н. Ельцин с перевесом всего
в 4 голоса. По инициативе Ельцина 12 июня 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о суверенитете России. Тем самым
Ельцин инициировал «парад суверенитетов», якобы для того, чтобы
демократизировать СССР.
«Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить».
Б. Н. Ельцин в своих поездках по стране в 1990 г.
Явочным порядком «команда Ельцина» без изменения Конституции сократила в конце 1990 г. на 4/5, т.е. на 100 млрд руб., отчисления
в союзный бюджет на 1991 г. В этом же направлении действовал и российский министр иностранных дел А. В. Козырев в мае 1991 г., когда
наша страна задыхалась в тисках финансового кризиса и просила иностранной помощи.
«Любые деньги, которые вы дадите Центру, будут лишь зряшной
тратой, более того они помогут удержаться на плаву системе, которой
надо дать тонуть».
А. В. Козырев в Государственном департаменте США, 1991
Фактически Ельцин и Козырев делали то, что хотело «правое» крыло Республиканской партии США.
1.2. Процесс распада Советского Союза
Национальные движения в советских республиках. Нарастание центробежных тенденций в СССР было связано в первую очередь с ростом национального самосознания, которое послужило основой для
10
организации национальных движений. Пик этого процесса пришелся
на 1990–1991 гг. Не последняя роль в нем принадлежала и целому ряду
национально-этнических конфликтов на территории бывшего СССР,
возникновение или реанимация которых происходили с конца 1986 г.
и были связаны с политикой перестройки.
В декабре 1988 г. в Алма-Ате на смену руководившему 25 лет республикой Д. А. Кунаеву пришел другой опытный партийный руководитель Г. В. Колбин. Однако назначение русского на должность Первого
секретаря республики как бы показывало, что с точки зрения Центра
национальные кадры республики еще не созрели для перестройки.
Студенты алма-атинских вузов вышли на улицы, и пролилась первая
кровь.
В том же 1988 г. резкой критике Центра подвергся первый секретарь
ЦК Компартии Армении К. Демирчян. После этого последовали кровавые столкновения в Нагорном Карабахе и Сумгаите.
Очевидным фактом явился и беспрецедентный рост национального движения в период демократизации советского общества, проходившей под лозунгом перестройки. На первом этапе перестройки
национальные и демократические задачи сливались воедино. Широко
распространенная в этот период критика имперского сознания и имперского мышления придавала демократическому движению отчетливо выраженный национальный характер, что имело прямое отношение
к антиэтатистским установкам принципиального характера.
С конца 1980-х годов в республиках Прибалтики усилилось движение за выход из состава СССР. На первых порах оппозиционные силы
настаивали на признании в республиках родного языка в качестве официального, на принятии мер для ограничения численности лиц, переселяющихся сюда из других регионов страны, на обеспечении реальной
самостоятельности местных органов власти. Затем на первое место в их
программах вышло требование обособления экономики общесоюзного народно-хозяйственного комплекса. Предлагалось сосредоточить
управление народным хозяйством в местных управленческих структурах и признать приоритет республиканских законов над общесоюзными. Осенью 1988 г. на выборах в центральные и местные органы власти
Эстонии, Латвии и Литвы одержали победу представители народных
фронтов. Своей главной задачей они объявили достижение полной независимости, создание суверенных государств.
С самого начала радикальное крыло этих фронтов стремилось
к восстановлению независимости Латвии, Литвы и Эстонии на основе выхода из СССР и возвращения к статусу государств межвоенного
(между Первой и Второй мировыми войнами) периода. Этому противостояли правящие структуры — партийный и государственный аппарат республик — вместе с Центром.
11
Однако решение Государственного Совета СССР (орган просуществовал с сентября по декабрь 1991 г.) декларировало признание государственной независимости этих республик.
Ситуация в Молдавии развивалась по весьма близкому к прибалтийскому сценарию: народный фронт, оппозиция Центру и КПСС,
нарастание требований от признания молдавского языка в качестве государственного до полной независимости. Однако в этом случае есть
существенное различие: на территории Молдавии образовались Приднестровская и Гагаузская Республики и начался вооруженный конфликт. При этом Молдавия не выступала в качестве активного субъекта
распада СССР. Руководители страны искали поддержки Центра в решении своих проблем, в первую очередь в непризнании Приднестровья
в качестве некоторого государственного образования.
Долгое время тлевший конфликт по поводу статуса Нагорного Карабаха постепенно перешел в межнациональную войну. Однако Центр
решил не вмешиваться, поддержка одной из сторон неизбежно привела
бы к отколу от Центра другой.
Ситуация в Грузии поначалу развивалась по прибалтийско-молдавскому варианту, но были и существенные отличия — кровавые
события в Тбилиси стали катализатором всех дальнейших событий.
С другой стороны, национальный вопрос на уровне Центр—республика здесь осложнялся внутренними грузино-осетинским и грузиноабхазским конфликтами.
Среднеазиатский регион продемонстрировал, что Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Туркменистан были заинтересованы в распаде
СССР меньше других.
Драматическим образом разворачивались события в Таджикистане, где разразилась гражданская война на почве клановых интересов.
На Украине национальное движение формировалось по типу прибалтийских. При активном участии национального движения 1 декабря 1991 г. был проведен референдум о суверенитете Украины.
В Белоруссии, по сути дела, не имелось социальной почвы для националистических движений.
Новый союзный договор. Однако очевидно, что дальнейшее развитие событий во многом, если не во всем, зависело от положения дел
в России. Здесь, как мы уже отмечали, Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о суверенитете России, которая, по
сути, стала правовой платформой утверждения российской государственности в противоположность Союзу. 12 июня 1991 г. последовало
избрание Президента России, что стало реальным стимулом распада
СССР: сложилась ситуация с двумя президентами, двумя правительствами и двумя Верховными Советами, притязавшими на одно и то же
географическое и политическое пространство.
12
Декларации союзных республик о суверенитете поставили в центр
политической жизни вопрос о дальнейшем существовании Советского
Союза. IV Съезд народных депутатов СССР в декабре 1990 г. высказался
за сохранение Союза Советских Социалистических Республик и его преобразование в демократическое федеративное государство. Съезд принял постановление «Об общей концепции союзного договора и порядке его
заключения». В этом документе отмечалось, что основой обновленного
Союза станут принципы, изложенные в республиканских декларациях:
равноправие всех граждан и народов, право на самоопределение и демократическое развитие, соблюдение территориальной целостности.
В соответствии с постановлением Съезда был проведен всесоюзный референдум для решения вопроса о сохранении обновленного Союза как
Федерации суверенных республик. За сохранение СССР высказались
76,4% общего числа участвовавших в голосовании лиц.
В апреле—мае 1991 г. в Ново-Огареве (подмосковной резиденции
Президента СССР) состоялись переговоры Горбачева с руководителями одиннадцати союзных республик по вопросу о новом союзном договоре. Все участники переговоров поддержали идею создания обновленного Союза и подписания такого договора. Его проект предусматривал
создание Союза суверенных государств (ССГ) как демократической федерации равноправных советских республик. Намечались перемены
в структуре органов власти и управления, принятие новой Конституции, изменение избирательной системы. Подписание договора было
назначено на 20 августа 1991 г.
События августа 1991 г. Нельзя не упомянуть о путче, который начался 19 августа 1991 г., поскольку он ускорил процесс распада — после
путча СССР фактически прекратил свое существование.
Намеченное на 20 августа 1991 г. подписание нового союзного договора подтолкнуло консерваторов на решительные действия, так как
соглашение лишало верхушку КПСС реальной власти, постов и привилегий. Согласно секретной договоренности Горбачева с Ельциным
и Президентом Казахстана Н. А. Назарбаевым, о которой стало известно председателю КГБ В. А. Крючкову, после подписания договора
предполагалось премьер-министра СССР В. С. Павлова заменить Назарбаевым. Такая же судьба ожидала министра обороны, самого Крючкова и ряд других высокопоставленных лиц.
Однако в ночь на 19 августа 1991 г. Президент СССР М. С. Горбачев
был насильственно отстранен от власти. Группа высокопоставленных
чиновников, в которую входили вице-президент Г. И. Янаев, министр
обороны Д. Г. Язов, а также Крючков и Павлов, образовала самозваный, неконституционный Государственный комитет по чрезвычайному
положению в СССР (ГКЧП). Постановлениями ГКЧП в ряде регионов
страны, главным образом в РСФСР, вводился режим чрезвычайного
13
положения, запрещались митинги, манифестации, забастовки, приостанавливалась деятельность демократических партий и организаций,
газет, устанавливался контроль над средствами массовой информации.
В это время со своей дачи в Форосе Горбачев был доставлен в Москву. На его глазах в присутствии депутатов российского парламента
Ельцин подписал Указ о приостановке деятельности Российской Коммунистической партии. Кабинеты партийных органов по всей России
были опечатаны. Некогда могущественная и влиятельная организация
пала. 24 августа Горбачев сделал заявление о сложении обязанностей
Генерального секретаря ЦК КПСС. К этому времени процесс распада
набрал скорость.
Первые международно-правовые последствия начала эрозии СССР
проявились уже в августе 1991 г., когда три бывшие союзные республики — Эстония, Литва и Латвия — провозгласили независимость, официально вышли из Союза и были признаны международным сообществом в качестве суверенных государств — субъектов международного
права. Они вступили в дипломатические отношения со многими странами, стали участниками Совещания по безопасности и сотрудничеству
в Европе (СБСЕ), Генеральная Ассамблея приняла их в члены ООН.
Распад СССР все более активизировал дезинтеграционные процессы. Страна переживала глубокий кризис государственности, усилился
экономический кризис, упал жизненный уровень населения, наблюдалась социальная нестабильность. Нужно было сделать выбор между
неконтролируемым развалом, вызывающим серьезные нарушения геополитического равновесия в мире, эскалацию конфликтов внутри бывшего СССР, нестабильность государственной границы, растаскивание
вооруженных сил, в том числе ядерного оружия, и формированием новой правовой основы дальнейшего существования республик. Неудача
ново-огаревского процесса сделала этот выбор радикальным.
Создание СНГ. 8 декабря 1991 г. в пригороде Минска, правительственной резиденции, расположенной в Беловежской Пуще, Вискули,
произошло событие, которого ждали и которого боялись: ушел в прошлое некогда могучий СССР. Главы трех республик подписали соглашение «О создании Содружества Независимых Государств».
«Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина,
как государства—учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор
1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами,
констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».
Начало Соглашения о создании Содружества Независимых Государств
Мы никогда не узнаем, что на самом деле испытывали С. С. Шушкевич (Председатель Верховного Совета Белоруссии), В. Ф. Кебич
(Председатель Совета министров Белоруссии), Б. Н. Ельцин (предсе14
датель Правительства РФ), Г. Э. Бурбулис (первый заместитель Председателя Правительства РФ), Л. М. Кравчук (Президент Украины),
В. П. Фокин (премьер-министр Украины), читая эту фразу, на что надеялись, подписываясь под ней — «Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств»... Но правовое
закрепление новой геополитической реальности состоялось — через
13 дней в г. Алма-Ате был подписан Протокол к этому Соглашению
(его не подписали республики Прибалтики и Грузия). СНГ стало обретать реальные контуры.
Объективные условия создания СНГ не позволяли провести политические консультации и предварительные научные проработки. Все
приходилось делать сразу. В конечном итоге это привело к тому, что
государства-учредители по-разному расставляли акценты в целях создания Содружества.
Основной причиной завершения существования СССР как государства стал кризис политического и экономического курса, который
руководство Коммунистической партии Советского Союза безуспешно стремилось разрешить. Кризис самой партии — основной и фактически единственной движущей силы страны — поставил последнюю
точку. В СССР действовали «специфические законы социализма», которые предполагали действие административных методов управления
экономикой. Идеологический и политический курс однопартийной
системы оказался во многом несостоятельным, и его реализация лишила советский народ многих исторических, в том числе духовных,
корней. Игнорирование основных экономических законов развития,
скачкообразное развитие экономики обернулись прогрессирующим
технологическим отставанием ее отраслей, несоответствием большинства товаров и услуг мировым стандартам, острыми экономическими
и социальными проблемами, создавшими условия для межнациональных конфликтов.
Вопросы для обсуждения
1. Какие качества характеризовали Советский Союз как сверхдержаву?
2. Проанализируйте факторы стабильности и неустойчивости советского
многонационального государства.
3. В чем проявилось нарастание центробежных тенденций в СССР?
4. Каковы основные события процесса распада Советского Союза?
5. Какую роль в распаде СССР сыграли внутриполитические и внешнеполитические факторы?
6. В чем проявились первые международно-правовые последствия распада СССР?
Глава 2
СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ
ГОСУДАРСТВ КАК НОВЫЙ СУБЪЕКТ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Образование Содружества Независимых Государств следует признать важнейшим событием, произошедшим на постсоветском пространстве после распада СССР. Этот процесс носил сложный и противоречивый характер. Как понимали миссию СНГ его создатели?
Среди них, по всей видимости, не было единого мнения. Сейчас специалисты полагают, что некоторые политики видели в СНГ прообраз нового интеграционного объединения постсоветских государств,
которое должно было стать монолитным и сплоченным. Другие придерживались прямо противоположной точки зрения, понимая под
Содружеством «цивилизованную форму развода бывших советских
республик». Одним из первых практических вопросов, с которым
столкнулись государства—члены СНГ, стала проблема правопреемства в отношении бывшего СССР.
2.1. Устав СНГ
В. В. Пустогаров справедливо отмечает, что «учредительный акт СНГ
составляют три документа, разные по форме и их юридической обязательности: Соглашение от 8 декабря 1991 г., Протокол и Декларация от
21 декабря 1991 г.». Он же подчеркивает, что Устав СНГ ссылается на Соглашение, Протокол и Декларацию как на одно целое, заявляя в преамбуле о решимости государств-членов претворять в жизнь их положения.
Устав СНГ принят Решением глав государств СНГ, пункт 1 которого гласил: «Принять Устав Содружества Независимых Государств
и рекомендовать его для ратификации». Решение не было подписано
Республикой Молдова, Туркменистаном и Украиной (22 января 1993 г.
Минск). Но эти страны тоже входят в СНГ.
В целом этот документ можно охарактеризовать как юридический
«каркас» Содружества. Это объемный документ, регистрация которого
проведена в соответствии со ст. 102 Устава ООН. Устав СНГ состоит из
45 статей.
На основании Устава СНГ различаются государства—учредители и государства—члены Содружества. К первой категории отнесены
те государства, которые подписали и ратифицировали Соглашение
о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему от 21 декабря
1991 г. Таких государств 11 (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казах16
стан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан,
Узбекистан, Украина). Государствами—членами СНГ следует считать
те государства, которые приняли на себя обязательства по Уставу СНГ
в течение года после его принятия Советом глав государств (так поступила Грузия в декабре 1993 г.). Предусматривается также возможность участия государств в отдельных видах деятельности Содружества
на правах ассоциированных членов. Вопросы участия ассоциированных членов и наблюдателей в работе органов Содружества в Уставе не
рассматриваются.
В преамбуле Устава подчеркивается, что Содружество действует
в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава ООН, Хельсинкского Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности
и сотрудничеству в Европе.
Содружество основано на началах суверенного равенства всех его
членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество служит дальнейшему развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства,
межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами. Содружество не является государством и не обладает наднациональными
полномочиями.
Согласно ст. 2 целями Содружества являются: «...обеспечение
прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права и документами СБСЕ;
сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по
сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного
и других видов оружия массового уничтожения; мирное разрешение
споров и конфликтов между государствами Содружества».
В целом Устав СНГ содержит девять разделов:
1. Цели и принципы (ст. 1–6).
2. Членство (ст. 7–10).
3. Коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество (ст. 11–15).
4. Предотвращение конфликтов и разрешение споров (ст. 16–18).
5. Сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях (ст. 19–20).
6. Органы Содружества (ст. 21–35).
7. Межпарламентское сотрудничество (ст. 36–37).
8. Финансирование (ст. 38–40).
9. Заключительные положения (ст. 41–45).
17
К настоящему моменту в СНГ для выполнения целей и задач Содружества было создано более 70 межгосударственных и межправительственных органов, занимающихся координацией деятельности
государств-участников. Образование девяти основных из них специально предусмотрено Уставом Содружества.
2.2. Образование СНГ как реальность исторического
процесса
Соглашение от 8 декабря 1991 г., Протокол к нему и Алма-Атинская
Декларация, принятые 21 декабря 1991 г. в Казахстане, являются правовыми документами, свидетельствующими о факте «прекращения существования Союза Советских Социалистических Республик».
В заявлении руководителей Белоруссии, России, Украины от 8 декабря 1991 г. были определены основные причины распада СССР.
К ним были отнесены: объективный процесс образования новых независимых государств на территории СССР; недальновидная политика
союзного руководства (Центра), приведшая к глубокому экономическому и политическому кризису; возрастание социальной напряженности в обществе, развитие межнациональных конфликтов с многочисленными человеческими жертвами.
В подписанном вместе с указанным выше заявлением Соглашении
о создании СНГ были определены сферы совместной деятельности новых государств в рамках Содружества. Так, в ст. 3 Соглашения говорится: «...Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что к сферам их
совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через
общие координирующие институты СНГ, относятся:
 координация внешнеполитической деятельности;
 сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков;
 сотрудничество в области таможенной политики;
 сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие
в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;
 сотрудничество в вопросах миграционной политики;
 сотрудничество в борьбе с организованной преступностью».
Трудности образования СНГ. Сложность и противоречивость формирования Содружества проявлялась с самого начала его возникновения. Например, уже на одном из первых саммитов СНГ в Минске, прошедшего в январе 1993 г., лидеры государств-членов делали заявления,
в которых речь шла прежде всего об интересах их собственных стран,
а не Содружества в целом.
«Впервые на столь высоком форуме рассматривалось положение
в нашей республике. Документы, принятые в Минске по итогам обсуждения
18
вопроса, являются историческими для судеб таджикского народа. Они
дают основания рассчитывать на скорейшую нормализацию обстановки
в нашей республике».
Э. Ш. Рахмонов, Президент Таджикистана, 1993
«Результаты существования СНГ налицо. Еще никогда с таким уважением друг к другу, с таким понятием достоинства друг друга не встречались главы государств и главы правительств. Главный итог встречи — это
учреждение Межгосударственного банка, нахождение формулы, по
которой будет работать этот банк. Если упростятся расчеты, торговля, то
улучшение должны почувствовать все. Устав СНГ достаточно гибок. На совещании в Минске найден подход, который учитывает различные мнения,
различные внутренние состояния государств СНГ».
С. С. Шушкевич, Председатель Верховного Совета Белоруссии, 1993
«Позиция Молдовы осталась неизменной: делегация республики
обсуждала только экономические проблемы и не проявляла интереса
к политическим и военным вопросам».
М. И. Снегур, Президент Молдовы, 1993
«Содружество, наконец, поняло: главное в жизни независимых государств — равноправное экономическое сотрудничество, а не поиски
политических решений. Этим объясняется и то, что Украина не подписала Устав СНГ. А само Содружество Украина не разваливала и не будет
разваливать, а будет делать конкретные шаги к интеграции в экономике,
к сотрудничеству с другими государствами. Оно не является ошибкой
и при нормальной работе, с одной стороны, не противоречит генеральным курсам народов на независимость, а с другой — не является также
единственным спасением от возможного конфронтационного развития,
нужно развивать двусторонние связи».
Л. М. Кравчук, Президент Украины, 1993
В принятых документах тоже чувствуется эта двойственность. Так,
Протокол «Об осуществлении в 1992 году централизованных закупок по
импорту продовольствия, сельскохозяйственного сырья, материалов
и средств защиты растений, предусмотренных в Продовольственном
соглашении», принятый на заседании Совета глав правительств; Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергии; Соглашение о координационных органах железнодорожного
транспорта СНГ; Соглашение о регулировании взаимоотношений государств Содружества в области торгово-экономического сотрудничества
в 1992 г., подписанное 8–14 февраля 1992 г., отражают явную тенденцию к интеграции, представляют собой попытки совместного решения
трудных проблем. Но в то же время в Соглашении о возвращении культурных и исторических ценностей государствам их происхождения от
19
14 февраля 1992 г., подписанном на заседании Совета глав государств,
наглядно прослеживаются тенденции к размежеванию.
Практика прошедших лет показала, что принятые декларации не
отвечали ни действительным намерениям, ни реальным возможностям
руководителей стран Содружества. Большинство пунктов соглашений
так и остались на бумаге, а по некоторым вопросам расхождения в позициях государств СНГ не только не удалось сгладить, но они стали еще
острее. Некоторые страны в Содружестве видели вариант Европейского сообщества, другие предполагали, что СНГ может действовать
эффективно лишь при наличии Центра или центров власти, решения
которых имеют обязательную силу для участников соглашения. Третьи
вообще считали, что основная задача образования СНГ — оформление
«бракоразводного процесса» (по выражению Кравчука).
Значение формирования СНГ. Образование СНГ — необходимая
реальность исторического процесса взаимодействия и сотрудничества
наций бывшего тоталитарного государства, выразившаяся в попытке
сохранить в иных организационных и экономико-правовых формах политические, экономические, культурные и другие связи между нациями. Достигнутые межгосударственные договоренности способствовали
развитию новых форм сотрудничества под определенным совместным
скоординированным контролем и способствовали в известной степени
уменьшению отрицательных последствий системного кризиса.
2.3. Проблема правопреемства в отношении
бывшего СССР
Ситуацию распада СССР международное право оценивает как разделение (распад) государства, в результате которого его государствамипреемниками, т.е. носителями прав и обязательств государствапредшественника, становятся новые субъекты международного права,
образовавшиеся на территории последнего. Соответственно, такими
правопреемниками были все бывшие союзные республики. Однако
так не считали Эстония, Литва и Латвия. Первыми, в августе 1991 г.,
провозгласив свою независимость, они еще до создания СНГ, в ноябре
1991 г., утверждали, что «юридически они не входили в состав СССР
и поэтому не являются государствами-преемниками». Исходя из этих
и других позиций, они полностью отмежевались от всех структур, действовавших в то время.
В результате наследие бывшего СССР должны были принять на
себя 12 бывших союзных республик, из которых 11 фактически, но не
юридически стали учредителями СНГ. Грузия только в декабре 1993 г.
стала участником, а точнее — членом Содружества, однако присоединилась ко всем основным соглашениям, касающимся правопреемства,
подписанным в рамках СНГ.
20
Правопреемство в мировой практике. Регулирование правопреемства в действующем международном праве основано на положениях
Венской конвенции «О правопреемстве государств в отношении международных договоров» 1978 г., вступившей в силу только в 1996 г. Тем не
менее основные ее положения по состоянию на 1991 г. были признаны
в качестве международного обычая, в связи с чем вопросы правопреемства республик бывшего СССР можно считать подпадающими под
ее действие.
Правопреемство государств — результат изменения суверенитета над определенной территорией. В случае если политические
изменения не приводят к существенному изменению суверенитета, новое образование считается государством-продолжателем, а не
государством-преемником.
Сущность государства-преемника определяется механизмом правопреемства. В международном праве существует два механизма правопреемства: континуитет — автоматическое наследование (применяется во всех случаях «отделившихся государств») и tabula rasa — право
выбора (применяется в случаях «новых независимых государств»).
Механизм континуитета концептуально представляет собой своего
рода автоматический переход международных договоров государствапредшественника на государство-преемник.
Континуитет России. Таким образом, фактическое (политическое)
решение вопроса о правопреемстве странами СНГ договоров СССР
было следующим:
 Россия в роли прямого продолжателя СССР заменила его во
всех международно-правовых отношениях;
 балтийские республики — Латвия, Литва и Эстония — были признаны восстановившими свою первоначальную независимость,
в связи с чем вопрос о правопреемстве в их случае вообще не
поднимался — правовое существование балтийских республик
продолжилось на том уровне, на котором оно было прервано
в момент их включения в состав СССР;
 Украина и Белоруссия продолжили свою международную правосубъектность, объем которой расширился;
 остальные девять республик были признаны государствамипреемниками, отделившимися от первоначального государства.
При этом в силу положений Алма-Атинской Декларации их потенциальное право воспользоваться механизмом tabula rasa не
рассматривалось, т.е. они автоматически были признаны «отделившимися государствами».
Юридический факт признания континуитета России в значительной степени проявился в отношении международных договоров СССР:
21
Россия продолжала осуществлять предусмотренные в договорах права и обязательства бывшего СССР, о чем нотой МИД РФ от 13 января
1992 г. были уведомлены все государства. В силу своего исключительного статуса Россия автоматически стала стороной всех действующих
договоров, среди которых были такие, которые представляли интерес
и для других государств — бывших союзных республик. Одним из них
был Договор об обычных вооруженных силах в Европе (Договор ОВСЕ).
Он являлся первым документом, в отношении которого было принято
совместное заявление и подписано соглашение в рамках СНГ (оба от
15 мая 1992 г.), регулирующее все вопросы дальнейшего осуществления
прав и обязательств бывшего СССР, вытекающих из Договора.
Долг и собственность СССР. В связи с распадом СССР особо
сложными были вопросы правопреемства в отношении внешнего государственного долга и государственной собственности СССР, прежде
всего собственности за границей. Об этом свидетельствуют и соглашения, и решения, принятые государствами—участниками СНГ.
Предвосхищая распад СССР, ибо уже к концу 1991 г. стало очевидным, что Советский Союз как государство доживает свои последние
дни, представители семи ведущих стран-кредиторов в октябре—ноябре
1991 г. встретились в Москве с уполномоченными союзных республик.
Встреча имела своей целью решение вопроса внешних долгов СССР.
Кредиторы были заинтересованы в том, чтобы обязательства Советского Союза по внешним долгам перешли к государствам-преемникам
и чтобы те в полной мере гарантировали их выполнение.
В ходе московской встречи были подписаны Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза Советских Социалистических Республик и его правопреемников от 28 октября 1991 г. и Коммюнике от 24 ноября 1991 г., в которых были изложены
взаимные обязательства сторон.
В Меморандуме был сформулирован основополагающий принцип
выплаты внешнего долга СССР его преемниками — принцип солидарной
ответственности. «Стороны, — говорилось в этом документе, — объявляют себя солидарно несущими ответственность за долг без ущерба
для первоначальных контрактов». Это означало, что преемники все
вместе и каждый в отдельности несут ответственность за весь долг, всю
сумму и любое невыполнение условий по его обслуживанию автоматически приведет к прекращению кредитования для всех и каждого отдельно взятого государства-преемника. И если одно из этих государств
оказывается не в состоянии выплачивать свою долю долга, то остальные партнеры по Меморандуму должны были взять на себя обязательства по погашению этой доли.
4 декабря 1991 г. был подписан Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, явивший22
ся правовой базой для раздела активов и пассивов СССР. В нем были
определены соответствующие «доли» долга каждой бывшей советской
республики.
30 декабря 1991 г. в рамках СНГ было заключено Соглашение глав
государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом. В этом соглашении государства-участники
взаимно признали, что «каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего
Союза ССР за рубежом и будет способствовать реализации этого права» (п. 1). Было решено также создать «межгосударственную комиссию
по выработке критериев и принципов в отношении распределения
всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом».
В ст. 1 этого Соглашения дается определение государственной собственности СССР за рубежом: «Предметом рассмотрения настоящего
Соглашения является движимая и недвижимая собственность бывшего
Союза ССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся
за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении,
пользовании и распоряжении бывшего Союза ССР, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся
под его юрисдикцией и контролем». В соответствии с Соглашением
вся эта собственность подлежала разделу в тех же долях, что и государственный долг СССР: Азербайджан — 1,64%; Армения — 0,86; Беларусь — 4,13; Казахстан — 3,86; Кыргызстан — 0,95; Молдова — 1,29;
Российская Федерация — 61,34; Таджикистан — 0,82; Туркменистан —
0,70; Узбекистан — 3,27; Украина — 16,37%. Совокупная доля Грузии,
Латвии, Литвы и Эстонии, составляющая 4,77%, Соглашением не
затрагивается.
Кризисная ситуация, существовавшая практически во всех странах
СНГ в тот период, не позволила многим из них проводить выплаты по
долгам, поэтому на основе соответствующих двусторонних соглашений России со странами СНГ произошел своеобразный обмен долга на
собственность — Россия взяла на себя обязательство выплатить все советские долги, а постсоветские государства отказались в ее пользу от
собственности СССР за рубежом.
Правопреемство в отношении вооружений. Собственностью
бывшего СССР особого рода являлся военный потенциал, в том числе
ядерное оружие. В связи с этим не случайно уже в учредительных документах СНГ для внесения ясности в этот вопрос было четко сказано об установлении единого контроля за ядерным оружием и военностратегическим пространством.
В Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от
21 декабря 1991 г. Беларусь, Казахстан, Россия и Украина, «подтверждая
свою приверженность нераспространению ядерного оружия, стремясь
23
к ликвидации всех ядерных вооружений, желая содействовать укреплению международной стабильности», обязались не передавать «кому бы
то ни было ядерное оружие или другие взрывные устройства и технологии, а также контроль над такими ядерными и взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; равно как никоим образом не помогать, не
поощрять и не побуждать какое-либо государство, не обладающее ядерным оружием, к производству или к приобретению каким-либо иным
способом ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств,
а также контроль над таким оружием или взрывным устройством» (п. 2
ст. 1). Тем самым они приняли всю ответственность как «ядерные» державы в соответствии со ст. 1 Договора о нераспространении ядерного
оружия 1968 г. Государства—участники Соглашения подтвердили обязательство о неприменении ядерного оружия первыми и о совместной
выработке политики по ядерным вопросам.
В целом Соглашение говорило о том, что на Россию ложится ответственность быть продолжательницей прав и обязательств СССР в качестве «ядерного» государства. Это выражалось в порядке принятия
решения о необходимости применения ядерного оружия, находящегося на территориях Республики Беларусь и Украины, «Президентом
РСФСР на основе процедур, разработанных совместно государствамиучастниками» (ст. 4). Таким образом подчеркивались две вещи: вопервых, постепенная полная ликвидация ядерного оружия на территориях Республики Беларусь и Украины; во-вторых, роль Президента
России в принятии решения о применении ядерного оружия, а также
то, что Республики Беларусь и Украина «обязуются присоединиться
к Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 года в качестве
“неядерных” государств и заключить с Международным агентством по
атомной энергии (МАГАТЭ) соответствующее соглашение о гарантиях».
Эти положения (правда, с некоторыми дополнениями, например, о том, что решение о необходимости применения ядерного оружия должно приниматься Президентом Российской Федерации не
только по согласованию с главами Республики Беларусь, Республики
Казахстан, Украины, но и по результатам консультаций с главами государств—участников Содружества; Украина обязана полностью уничтожить ядерное оружие, размещенное на ее территории, до конца
1994 г.) были закреплены в Соглашении между государствами—участниками Содружества Независимых Государств по Стратегическим силам
от 30 декабря 1991 г. В этом соглашении сторонами-участниками подтверждалась необходимость объединенного командования Стратегическими силами и сохранения единого контроля над ядерным и другими
видами оружия массового уничтожения Вооруженных Сил бывшего
Союза ССР. Это был важный шаг в решении дальнейшей судьбы ядерной военной мощи СССР, но неполный.
24
23 мая 1992 г. был подписан Лиссабонский протокол к Договору между
СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, заключенному в 1991 г. Белоруссия, Казахстан, Россия
и Украина еще раз подтвердили свои обязательства оставить ядерное
вооружение бывшего СССР «под безопасным, строгим и надежным
контролем единого объединенного командования». Республика Беларусь и Украина подтвердили свои обязательства в возможно короткий
срок присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве «неядерных» государств.
Окончательно в юридическом плане вопрос был исчерпан с принятием Решения от 6 июля 1992 г. об участии государств—участников
Содружества в Договоре о нераспространении ядерного оружия. Оно состояло из двух пунктов:
1. Государства—участники Содружества как государства-правопреемники СССР поддерживают Российскую Федерацию в том, чтобы
она продолжила участие бывшего СССР в Договоре о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, обладающего ядерным
оружием, включая осуществление функций депозитария Договора.
2. Государства—участники Содружества, кроме Российской Федерации, присоединятся к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государств, не обладающих ядерным оружием,
и примут необходимые действия в соответствии с их конституционной
практикой.
Из Решения вытекало, что единственным государством, имеющим
ядерное оружие на территории бывшего СССР, будет Российская Федерация. Обстоятельства, послужившие основой принятия такого решения, были разными. В их числе, безусловно, сыграло роль то, что
наибольшая часть ядерного потенциала была размещена именно на
территории России, и, конечно же, Россия являлась тем государством,
которая в силу всех факторов могла нести тяжелую ответственность
«ядерной» державы.
Проблема химического оружия. Что касается другого вида оружия
массового поражения, в частности химического, имевшегося в значительном количестве в арсеналах СССР, то этот вопрос был решен относительно легко. Дело в том, что все объекты по хранению и производству химического оружия были размещены на территории Российской
Федерации, что в некоторой степени предопределило решение этого
вопроса. По Соглашению между государствами—участниками Содружества Независимых Государств в отношении химического оружия от
15 мая 1992 г. государства—участники СНГ, признавая, «что химическое оружие создавалось как часть единого стратегического потенциала бывшего Союза ССР в интересах безопасности входивших в него
республик», преисполненные «решимости продолжать действовать
25
с целью скорейшего запрещения разработки, производства, накопления запасов, применения химического оружия и его уничтожения»,
подтверждая обязательства бывшего Союза ССР по Женевскому протоколу от 17 июня 1925 г., согласились с тем, что Российская Федерация
возьмет на себя выполнение обязательств, вытекающих из этого Протокола, с подтверждением оговорок в отношении возможного ответного
применения химического оружия, сделанных 5 апреля 1928 г. при сдаче
на хранение ратификационной грамоты. Остальные же государства—
участники Содружества, на территории которых нет химического оружия, рассмотрят возможность присоединения к Женевскому протоколу без оговорок в отношении «прав ответного применения химического
оружия». Все стороны Соглашения обязались придерживаться объявленного бывшим СССР в 1987 г. решения о прекращении производства
химического оружия, а РФ, кроме того, брала на себя обязательства по
уничтожению химического оружия с учетом своих реальных возможностей и в соответствии с международными соглашениями.
Вопросы для обсуждения
1. Почему Устав СНГ называют юридическим каркасом Содружества?
2. Какие три документа составляют Учредительный акт СНГ? Дайте их характеристику.
3. Почему образование Содружества Независимых Государств следует
считать наиболее важным событием на постсоветском пространстве
после распада СССР?
4. Каковы причины двойственности позиции государств—членов СНГ
в отношении формирования и развития Содружества?
5. Дайте характеристику основных сфер совместной деятельности государств—членов СНГ.
6. Как произошло урегулирование проблемы правопреемства в отношении внешнего долга Советского Союза?
7. Как был решен вопрос о ядерном арсенале СССР?
Глава 3
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ
СТРУКТУРА СНГ
Говоря об институционализации постсоветского пространства, необходимо отметить, что важнейшая функция СНГ — структуризация
большей части этой территории. Возникшие независимые государства
изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей «международно-структурной идентичности». Республики бывшего
СССР оказались перед выбором — начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или
иной уже существующий. Здесь под международно-политическим регионом понимается пространственная единица, обладающая специфическим набором типологических параметров, придающих ей некоторую целостность и автономию в международных отношениях в целом.
Другими словами, это совокупность общих явлений международной
жизни, протекающих в определенных территориально-временных
координатах.
Прибалтийскими странами, вошедшими в 2004 г. в состав Европейского союза, была полноценно использована вторая возможность. Для
других государств, прежде всего центрально-азиатских, в обозримом
будущем такая перспектива маловероятна. Ни один международнополитический регион, граничащий с СНГ, кроме вышеуказанного региона ЕС, пока не может по объективным причинам абсорбировать
какое-либо из государств, возникших после распада Советского Союза, на иных условиях, чем роль маргиналов.
К настоящему моменту Содружество стало неотъемлемым элементом евразийской политической системы, реальностью, которая существует независимо от того или иного субъективного отношения к ней.
СНГ обеспечивает институционально-организационную и, в определенной степени, нормативно-правовую общность большинства государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество —
«зонтичная организация», выполняющая функции элементарного
структурирования пространства бывшего СССР, выработки взаимоприемлемых «правил игры». Если Содружество и не оправдало чьих-то
ожиданий, то только чрезвычайно завышенных.
К настоящему времени в СНГ для выполнения целей и задач Содружества было создано более 70 межгосударственных и межправительственных органов, занимающихся координацией деятельности
государств-участников. Образование девяти основных из них специально предусмотрено Уставом Содружества.
27
3.1. Уставные и специализированные органы
Содружества
СГГ и СГП. Совет глав государств (СГГ) является главным органом
Содружества. В нем на высшем уровне представлены все государствачлены. Он принимает решения по принципиальным вопросам, связанным с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.
Совет глав правительств (СГП) координирует сотрудничество органов
исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Особое место в институционально-правовой структуре СНГ занимают Совет глав государств и Совет глав правительств. В первые месяцы существования СНГ не предполагалось создание каких-либо координирующих органов, а возникшие проблемы должны были решаться
на регулярных ежемесячных встречах глав государств и правительств.
Но довольно быстро обнаружилась необходимость в институционализации отношений.
Вопрос о разграничении компетенции СГГ и СГП уточняется
в принятом Советом глав государств 2 апреля 1999 г. Решении о разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом глав
правительств Содружества Независимых Государств.
В соответствии с ним СГГ как высший орган Содружества обсуждает и решает любые принципиальные вопросы, связанные с общими
интересами государств-участников. СГГ на своих заседаниях также
принимает решения, касающиеся внесения поправок в Устав СНГ,
создания новых или упразднения существующих органов СНГ, совершенствования структуры и деятельности органов СНГ, назначения
(утверждения) руководителей органов, отнесенных к его компетенции,
делегирования полномочий нижестоящим органам; утверждения положений об органах, отнесенных к его компетенции.
СГП координирует сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, политической, социальной и иных сферах общих интересов. СГП решает следующие вопросы: реализация поручений СГГ, данных им СГП; реализация положений, зафиксированных
в Договоре о создании Экономического союза, а также практического
функционирования зоны свободной торговли; принятие совместных
программ развития промышленности, сельского хозяйств и других отраслей экономики и их финансирования; развитие систем транспорта,
связи, энергетических систем; сотрудничество в вопросах тарифной,
кредитно-финансовой и налоговой политики; разработка механизмов,
направленных на формирование научно-технического пространства;
создание органов СНГ в рамках его компетенции; назначение (утверждение) руководителей органов СНГ, отнесенных к его компетенции;
финансовое обеспечение деятельности органов СНГ.
28
Решения на заседаниях СГГ и СГП, в соответствии с Уставом
и Правилами процедуры, принимаются консенсусом (кроме процедурных решений, для принятия которых требуется простое большинство).
При этом любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не рассматривается как препятствие
для принятия решения.
Однако в СНГ по-прежнему отсутствовал механизм реализации
и контроля исполнения решений, принимаемых органами Содружества. А он был нужен, так как участие государств в деятельности органов
СНГ осуществляется по мере необходимости, которая определяется
желанием государства, а не учредительными документами Содружества, не существует единого синхронного исполнения обязательств,
принимаемых государствами-членами.
Аналогичный характер имеют решения, принимаемые другими органами СНГ — Советом министров иностранных дел, Советом министров обороны, Межпарламентской Ассамблеей и иными межотраслевыми организациями.
Совет министров иностранных дел государств—членов Содружества
(СМИД). Интересы каждого государства в этом Совете представляет министр иностранных дел. Заседания СМИД проводятся не реже
одного раза в три месяца. Он решает задачи координации внешнеполитической деятельности государств—членов Содружества по вопросам, представляющим взаимный интерес, и обеспечения эффективности их совместных действий во внешнеполитической сфере, развития
и укрепления сотрудничества СНГ с ООН и ОБСЕ, а также другими
международными организациями в политической, экономической, социальной, гуманитарной и иных сферах.
Совет министров обороны государств—участников Содружества
(СМО) координирует вопросы военной политики и военного строительства государств—участников Содружества.
Членами Совета являются министры обороны государств СНГ
(кроме Молдовы, Туркменистана и Украины), а также Начальник штаба по координации военного сотрудничества государств—участников
Содружества. Заседания проводятся по мере необходимости, но, как
правило, не реже одного раза в три месяца. СМО осуществляет координацию военного сотрудничества государств—участников Содружества;
разрабатывает и представляет на рассмотрение Совета глав государств
и Совета глав правительств предложения и концептуальные подходы
по всем аспектам военной политики и военного строительства, готовит
по этим вопросам межгосударственные соглашения и решения.
Совет командующих Пограничными войсками является органом Совета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств—
членов Содружества и обеспечения стабильного положения на них.
29
Членами этого Совета являются командующие пограничными войсками (или другие полномочные представители) стран СНГ (кроме Азербайджана, Молдовы и Украины), а также Председатель Координационной
службы Совета командующих. Координационная служба — постоянный
рабочий орган Совета командующих, обеспечивающий выполнение
возложенных на Совет функций. Заседания Совета командующих проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.
Межпарламентская Ассамблея государств—участников СНГ (МПА)
проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов. Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских делегаций. Организацию
деятельности МПА осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Процедурные вопросы деятельности МПА регулируются Регламентом. Местом ее пребывания является Санкт-Петербург.
Координационно-консультативный Комитет (ККК) — постоянно
действующий исполнительный и координирующий орган Содружества. В его функции входит:
 выработка и внесение предложений по вопросам развития
социально-экономических связей;
 организация совещаний представителей государств и экспертов
для выработки проектов решений СГГ и СПГ;
 содействие работе других органов Содружества.
ККК состоит из постоянных полномочных представителей, по два
от каждого государства.
Комиссия по правам человека — консультативный орган, следящий за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя
государствами-членами в рамках Содружества.
Подтверждением серьезных намерений в сфере экономики явилось создание Экономического совета СНГ, который обеспечивает выполнение решений Совета глав государств и Совета глав правительств
Содружества по реализации Соглашения о создании зоны свободной
торговли, Протокола к нему, а также по другим вопросам социальноэкономического сотрудничества, принимает решения по вопросам,
отнесенным к его компетенции, а также по поручениям Совета глав
государств и Совета глав правительств СНГ. В частности, была разработана и принята Декларация об основных направлениях развития СНГ
и подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли, принятое еще в 1994 г.
Цели обеспечения единообразного применения соглашений государств—участников СНГ призван служить Экономический суд Со30
дружества Независимых Государств, образованный 15 мая 1992 г.
Его возникновение было продиктовано необходимостью создания
организационно-правового механизма урегулирования хозяйственных
споров (в широком понимании этого сложного термина) и споров, возникающих между самими государствами—участниками СНГ. В Соглашении глав государств—участников СНГ о мерах по обеспечению улучшения расчетов между хозяйственными организациями стран—участниц
СНГ, заключенном 15 мая 1992 г. в Ташкенте, указано: «В целях разрешения межгосударственных экономических споров, которые не могут
быть отнесены к компетенции высших хозяйственных (арбитражных)
судов государств Содружества, создать Хозяйственный суд Содружества» (ст. 5). Данное Соглашение подписали главы республик Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Узбекистана и Российской Федерации, а главы Азербайджанской Республики и Украины подписали
Соглашение именно за исключением ст. 5. Подписи глав республик
Таджикистан, Туркменистан и Киргизии под данным Соглашением
отсутствуют.
На заседании Совета глав государств—участников СНГ, состоявшемся 6 июля 1992 г. в Москве, Соглашение о статусе Экономического
суда СНГ было подписано главами республик Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Узбекистана и Российской Федерации. Верховным Советом Российской Федерации данное Соглашение
было ратифицировано 23 октября 1992 г. постановлением № 3707-1,
в котором содержалось предложение Председателю Высшего Арбитражного суда России представить кандидатуры для избрания судьями
от Российской Федерации в состав Экономического суда СНГ. Не подписано Соглашение главами Азербайджанской Республики и Украины, а глава Республики Молдова подписал его с оговоркой.
В Уставе СНГ статус Экономического суда СНГ определяет ст. 32.
С принятием в июле 1994 г. Пленумом Экономического суда Регламента Экономический суд приобрел, помимо материально-правовой,
процессуально-процедурную основу своей деятельности.
Соглашением о статусе Экономического суда СНГ (ст. 2) установлена квота числа судей от государств-участников, избираемых (назначаемых) в его состав, в количестве двух человек. Таким образом, исходя из
того, что это Соглашение подписали главы восьми государств, судейский корпус Экономического суда СНГ должен состоять из 16 судей.
Кроме того, названное Соглашение открыто для подписания другими
государствами. Положением об Экономическом суде СНГ установлено,
что его судьи избираются (назначаются) в порядке, установленном
в государствах-участниках для избрания (назначения) судей высших
хозяйственных, арбитражных судов государств—участников Содружества, сроком на 10 лет, на строго профессиональной основе из числа
31
судей хозяйственных, арбитражных судов и иных лиц, являющихся
специалистами высокой квалификации в области экономических правоотношений, имеющих высшее юридическое образование. Председатель Экономического суда и его заместители избираются судьями Экономического суда большинством голосов и утверждаются Советом глав
государств Содружества сроком на 5 лет.
Высшим коллегиальным органом Экономического суда является Пленум, состоящий из Председателя Экономического суда, его
заместителей и судей этого суда, а также председателей высших хозяйственных, арбитражных судов и иных высших государственных
органов, разрешающих между государствами-участниками экономические споры. Таким образом, судейский корпус Экономического суда
СНГ в широком смысле — в виде его Пленума — состоит из 24 членов:
16 избранных судей и 8 входящих в него по должности руководителей
специально-судебных органов.
Исполнительный Комитет СНГ. На проходивших 1–2 апреля 1999 г.
заседаниях СГГ и СГП было принято решение о реформировании
структуры органов Содружества Независимых Государств. В основе реформирования структуры органов СНГ лежало стремление государствучастников улучшить деятельность межгосударственных органов
управления интеграцией и сократить расходы на их содержание путем
сокращения их количества и численности сотрудников.
Было также подтверждено, что каждое государство-участник самостоятельно решает вопрос об участии в работе любого из органов СНГ.
Исполнительный Секретариат СНГ, аппарат Межгосударственного
Экономического Комитета, ККК, рабочие аппараты межгосударственных и межправительственных отраслевых органов реорганизуются
в единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган — Исполнительный Комитет СНГ.
На заседании Совета глав правительств в 1999 г. было одобрено
новое Положение об Исполнительном Комитете Содружества Независимых Государств. Документ был подписан Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдавией, Россией и Узбекистаном. При
этом Азербайджаном, Грузией, Таджикистаном, Украиной были сделаны оговорки. Нарекания вызвали в основном формулировки документа, которые допускают международную правосубъектность СНГ.
Согласно Положению, Исполнительный Комитет СНГ является
единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств. Комитет обеспечивает организацию работы Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел,
Экономического совета и других органов Содружества. Исполнитель32
ный Комитет СНГ — юридическое лицо, имеющее статус органа региональной международной организации.
Основными направлениями деятельности Комитета являются:
 разработка совместно с государствами-участниками и органами
Содружества предложений, проектов документов, направленных на развитие сотрудничества государств—участников СНГ
в политической, экономической, социальной и других областях,
внесение их в установленном порядке на рассмотрение Совета
глав государств, Совета глав правительств, Совета министров
иностранных дел и Экономического совета в соответствии со
своей компетенцией;
 подготовка предложений по углублению разностороннего экономического сотрудничества в рамках СНГ, созданию и функционированию зоны свободной торговли, обеспечению благоприятных условий для перехода к более высоким ступеням
хозяйственного сотрудничества, развития в будущем общего
экономического пространства;
 осуществление совместно с государствами-участниками и органами Содружества анализа хода экономических реформ в государствах—участниках СНГ и подготовка предложений для
проведения гармонизированной экономической и социальной
политики;
 оказание содействия развитию в рамках СНГ частного предпринимательства, многосторонней производственной кооперации,
формированию транспортных коридоров, налаживанию инвестиционного сотрудничества, развитию сельскохозяйственного
рынка, совместному участию в реализации проектов по освоению
месторождений топливно-энергетических и сырьевых ресурсов,
совместному выходу предприятий государств—участников СНГ
на внешние рынки для оказания технического содействия третьим странам в строительстве промышленных и транспортных объектов, решению вопросов свободы транзита, особенно трубопроводного, автомобильного, железнодорожного транспорта;
 подготовка предложений по развитию сотрудничества в вопросах повышения благосостояния граждан, обеспечения им гарантий широких прав в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культурного развития;
 организация совместных исследований и разработок в экономической и научно-технической области;
 разработка совместно с государствами—участниками Содружества предложений о стратегии Содружества, этапах ее осуществления и приоритетах СНГ;
33









информирование в установленном порядке Совета глав государств о соответствии предложений органов отраслевого сотрудничества СНГ стратегии и этапам развития Содружества;
разработка правовых вопросов взаимодействия государств—
участников СНГ, в том числе сближения хозяйственного законодательства, совершенствования правовой базы экономического сотрудничества и интеграции, формирования общих
информационных систем;
анализ и рассмотрение хода реализации международных договоров, заключенных между государствами-участниками в рамках
Содружества, а также решений Совета глав государств, Совета
глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета и подготовка соответствующих предложений;
содействие созданию информационного пространства СНГ;
взаимодействие с рабочими (исполнительными) органами международных организаций и объединений, в том числе образованных в рамках СНГ, участие в международных мероприятиях
в пределах своих полномочий;
содействие осуществлению практики внешнеполитических консультаций по актуальным международным вопросам с учетом национальных интересов каждого из государств—участников СНГ;
содействие реализации необходимых совместных мер урегулирования имеющих место на территориях государств—участников Содружества вооруженных конфликтов мирными средствами с использованием механизмов и ресурсов ООН и ОБСЕ;
координация и анализ деятельности органов отраслевого сотрудничества Содружества, внесение предложений по повышению эффективности их работы;
информирование о деятельности органов СНГ через средства
массовой информации.
К важнейшим функциям Исполнительного Комитета СНГ относятся: работа по формированию проектов повестки дня заседаний
Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров
иностранных дел, Экономического совета; анализ хода реализации решений и договоров, принятых и заключенных в рамках СНГ; разработка проекта единого бюджета органов СНГ и последующий контроль за
его исполнением.
Комитет состоит из департаментов и иных структурных подразделений. Председатель Комитета имеет заместителей, из них два первых,
которые назначаются на должность на ротационной основе сроком на
3 года и освобождаются от должности Советом глав правительств Содружества по предложению государств—участников Содружества по
34
представлению Председателя Комитета. Заместители Председателя
Комитета не могут быть гражданами одного и того же государства—
участника СНГ.
Органы отраслевого сотрудничества. Имеется также большое
число органов отраслевого сотрудничества, которые действуют на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической,
социальной и других областях. Органы отраслевого сотрудничества
в пределах своей компетенции принимают рекомендации, а также
в необходимых случаях вносят предложения на рассмотрение СГГ.
Активно действуют в Содружестве Совет руководителей таможенных
служб; Совет руководителей внешнеэкономических ведомств; Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения; Правовой консультативный Совет; Совет министров внутренних
дел; Совет руководителей органов безопасности; Совет по культурному
сотрудничеству; Межгосударственный совет по нефти и газу; Межгосударственный авиационный комитет; Межгосударственный Совет по
чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера и др.
3.2. Проблема эффективности организационноинституциональной структуры СНГ
Анализ проблемы эффективности организационно-институциональной структуры СНГ следует начать с анализа эволюции Содружества,
в ходе которой происходило становление этой структуры в ее современном виде. В этой связи можно выделить несколько этапов.
Первый этап — 1991–1993 гг. Союзные республики обретают политическую независимость, оформляют государственность, получают
международное признание и правовое оформление, входят в международные организации, обеспечивают договорные оформления отношений между собой, начинают формировать самостоятельные
финансово-экономические, бюджетно-налоговые, таможенные, пограничные структуры. Однако их народнохозяйственные системы попрежнему продолжают функционировать в рамках единого экономического пространства с единой валютой. Несмотря на то что в рамках
Содружества принимаются сотни решений, направленных на сохранение единого рынка и экономических связей, центробежные тенденции
усиливаются. Этот процесс становится превалирующим в экономических отношениях между странами, что приводит к углублению кризиса
экономики, высокой инфляции и другим негативным последствиям
практически во всех государствах.
Второй этап — 1993–1996 гг. Новые Независимые Государства
(ННГ) упрочили свой политический суверенитет, самостоятельно вошли в мировое сообщество, международные финансовые организации,
наработали достаточно тесные, развитые экономические связи с бли35
жайшими соседями, ранее не входившими в Советский Союз. ННГ
окончательно утверждаются в своей экономической независимости,
создав самостоятельно функционирующие финансово-экономические
системы со всеми государственными проявлениями — бюджетом,
налогово-таможенной службой, валютой и т.д. Наступает период относительной стабилизации экономики с резким снижением уровня
инфляции. И все же на нормальном функционировании производства
продолжает отрицательно сказываться разрыв хозяйственных связей.
Меняется характер принимаемых в Содружестве межгосударственных решений — отношение к ним становится все более жестким и критическим, позиции сторон по тем или иным проблемам экономического взаимодействия все больше расходятся. Остаются невыполненными
решения по созданию Экономического и Платежного союзов и многие
другие. Однако возникают и положительные моменты: во взаимоотношениях между отдельными государствами все явственнее проявляется
стремление установить более тесные связи на двусторонних и многосторонних основах.
Третий этап начался в 1997 г. Всеми государствами признавался
кризис в Содружестве, который проявлялся в невыполнении основополагающих решений, отказе ряда государств в сотрудничестве по многим экономическим, политическим, военным вопросам и в отдельных
структурных организациях Содружества. Одновременно начался поиск
путей совершенствования деятельности Содружества, новых объединяющих целей и задач.
Собственно говоря, в то время было три мнения о возможном развитии объединения. Первое — пессимистическое: Содружество прекратит существование, но не сразу, а по мере постепенного выхода отдельных государств из систем договоренностей в рамках СНГ (например,
как вышли из Договора о коллективной безопасности Грузия и Азербайджан; Договора о безвизовом режиме поездок граждан — Туркменистан и т.д.). Второе — расплывчатое: ситуация будет оставаться
неопределенной достаточно долго. Главы государств и правительств
периодически 1–2 раза в год будут проводить встречи, принимать необязательные к исполнению решения, причем не все 12 лидеров станут подписывать документы. Это будет больше похоже не на Содружество, а на систему периодических консультаций по общим вопросам.
Третье — оптимистичное: государства СНГ постепенно реализуют
решения о режиме свободной торговли и мерах по взаимовыгодному
сближению экономик, восстановлению эффективных торговых и кооперационных связей, реформируют органы Содружества и поддержат
усилия активизации их деятельности. Это был путь к формированию
действительно интегрированной международной организации заинтересованных государств.
36
Направление развития СНГ. Этим прогнозам соответствовало несколько возможных принципиальных направлений дальнейшего развития СНГ.
1. Сохранение нынешнего неопределенного состояния.
2. Распад содружества на полностью независимые суверенные государства, которые стремятся удовлетворить свой национальный менталитет и в какой-то мере абсолютизировать национальный суверенитет.
3. Консолидация до уровня международной, межгосударственной
организации.
4. Объединение до уровня конфедерации.
5. Сплочение до уровня федерации.
Исходя из положения дел, последняя возможность была наименее
правдоподобной. Но как среди ученых, так и среди практиков не было
единого мнения о дальнейшем развитии Содружества.
«Современная конфедерация, несомненно, наиболее реальный путь,
по которому может развиваться Содружество... Первое условие конфедерации — совместная оборона присутствует. Второе — совместное ведение
внешней политики. Здесь тоже никакого сомнения нет, что будет идти консолидация, укрепление. Таким образом, эти два признака старой конфедерации также присутствуют. Новый признак конфедерации — экология».
М. И. Лазарев, профессор ИЛА РАН, 1997
«С позиции старой теории государства, конечно, ни Европейский
союз, ни СНГ к конфедерации отнести невозможно, но я бы сказал, что
Содружество в чем-то выше традиционной американской конфедерации
или старой швейцарской».
Ю. А. Тихомиров, видный российский специалист
в области государственного права, 1997
«Скорее, чем к конфедерации, Содружество тяготеет к превращению
в международную организацию, достаточно своеобразную, но обладающую уже большим количеством признаков именно международной
организации».
А. Г. Ходаков, директор Правового департамента МИД России, 1997
«Это может быть, выражаясь неюридическим языком, недостаточно
развитая, но все-таки региональная организация. Она же имеет статус наблюдателя Организации Объединенных Наций. Это субъект международного права, имеющий статус, пусть не все согласны с этим, но, в общем-то,
и по своей компетенции она вполне укладывается в рамки главы 8 Устава
ООН. Она может проводить операции по поддержанию мира в соответствии
с Уставом как региональная организация. Акцент делается, и вполне по-
37
нятно, на экономических аспектах деятельности этой организации, но она
ведь этим не исчерпывается»1.
С. В. Черниченко, директор Центра международного права
и гуманистических проблем Дипломатической академии МИД России, 1997
«СНГ — новое региональное объединение государств Евразии, которое строится на современном алгоритме внешнеполитических тенденций»2.
В. И. Балакирева, президент Фонда культуры
«Семья. Общество. Традиции», 1997
Наблюдался кризис развития, и выход из него государстваучастники стали искать в двух направлениях. Первое — это преодоление кризиса, активизация деятельности СНГ и его исполнительных
органов. Другое направление — реализация интересов в виде разноскоростной интеграции в рамках Содружества.
Конкретным шагом первого направления стала организация на московском саммите Специального межгосударственного форума по проблемам совершенствования деятельности СНГ (1998 г.). Казалось бы, удалось сделать маленький прорыв.
Вторая тенденция развития Содружества выразилась в регионализации политических и экономических интересов отдельных государств и формировании различных объединений. Их можно разделить на две группы: первая ставила целью ускорение интеграции,
более тесное экономическое и политическое взаимодействие — Союз
Беларуси и России, Таможенный союз пяти государств. Вторая —
объединения, формирующиеся на базе чисто региональных интересов, — Центрально-Азиатское экономическое сообщество и ГУАМ
(организация, название которой образовано первыми буквами входящих в него государств) в составе Грузии, Украины, Азербайджана
и Молдовы, имеющие общие интересы совместного использования
транспортно-коммуникационного потенциала3.
Окончательное признание получает разноскоростная интеграция, которая оформляется в форме различных квазирегиональных
организаций.
Концепция дальнейшего развития СНГ. Явные улучшения в деятельности СНГ тем не менее не стали радикальными преобразованиями.
Содружество подвергается серьезной критике за то, что оно оказалось
неспособным провести экономическое размежевание с сохранением ин1
Мишальченко Ю. В. Содружество, сообщество, союз: Международные правовые,
экономические и валютно-финансовые проблемы интеграции независимых государств.
СПб., 1999. С. 13.
2
Балакирев В. И. Три этапа деятельности Межпарламентской Ассамблеи стран—
участниц Содружества Независимых Государств. М., 2000. С. 50.
3
Исингарин Н. Таможенный союз: Дела и планы. Алматы, 2000. С. 3.
38
теграционных связей без тех колоссальных потерь, которые последовали за развалом единой народнохозяйственной системы. Центробежные
тенденции оказались решающими. Интеграционные задачи отошли на
второй план, главными целями для СНГ стал собственный суверенитет — политический, финансово-экономический — любой ценой.
Вместе с тем появилась возможность достаточно быстро адаптировать институциональную систему Содружества под текущие конкретные проблемы. Так, например, в ответ на нападение на ряд стран СНГ
международных террористов создан Антитеррористический центр СНГ.
Следующая крупная реформа Содружества Независимых Государств
началась десять лет спустя. Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств была одобрена Советом глав государств
в октябре 2007 г. Она представляет собой совокупность согласованных
взглядов государств—участников Содружества, отражающих их общее
видение СНГ, цели и направления его эволюции. Однако очевидно, что
сам механизм принятия решений в Содружестве дает возможность ряду
стран не участвовать в их реализации.
В соответствии с Концепцией Содружество Независимых Государств — это региональная межгосударственная организация, форма
сотрудничества равноправных независимых государств практически
во всех сферах межгосударственного общения. СНГ представляет собой важный механизм проведения межгосударственных консультаций
и переговоров в целях согласования и реализации в рамках Содружества направлений многостороннего сотрудничества. В документе признается ограниченное участие отдельных государств—участников СНГ
в деятельности его органов и в принятии документов, обусловленное
особенностями национальных интересов и воспринимаемое в Содружестве с пониманием и уважением. Признается, что в Содружестве реализуются разноуровневые и разноформатные модели взаимодействия,
учитывающие специфику национальных интересов и внешнеполитического курса государств—участников СНГ. При принятии решений
в рамках СНГ сохраняется принцип консенсуса.
Согласно Концепции, основной целью Содружества является формирование в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического объединения заинтересованных государств,
обеспечивающего эффективное развитие каждого его участника. При
этом выделяются следующие направления:
 поддержание социально-экономической стабильности и международной безопасности;
 укрепление добрососедских отношений между государствами—
участниками СНГ, основанных на уважении интересов друг друга;
 повышение конкурентоспособности государств-участников,
обеспечение их вхождения в мировое хозяйство в целях достижения прогресса и процветания;
39








достижение максимальной эффективности в совместном решении проблем, порождаемых глобализацией, использование ее
преимуществ;
повышение уровня жизни и благосостояния граждан государств—участников СНГ;
способствование вхождению каждого государства—участника
СНГ во Всемирную торговую организацию (ВТО);
противодействие традиционным и новым угрозам и вызовам;
развитие сотрудничества в гуманитарной сфере;
реализация основополагающих международных принципов
и стандартов в области демократии и прав человека;
дальнейшее сближение национальных законодательств государств—участников Содружества в различных сферах многостороннего сотрудничества на основе общепризнанных принципов
и норм международного права;
обеспечение эффективного диалога на всех уровнях для реализации перечисленных выше целей и подготовки Содружества
к новым этапам углубленного сотрудничества.
В документе указывается, что приоритетом СНГ сегодня является
экономическое сотрудничество. Полноценное торгово-экономическое
взаимодействие государств—участников СНГ является необходимым
условием устойчивого развития стран Содружества. Экономические
связи на пространстве СНГ должны основываться на рыночных принципах, взаимном уважении и взаимной выгоде. Экономической целью
СНГ на современном этапе должно стать завершение формирования
зоны свободной торговли и дальнейшее ее совершенствование согласно принципам, правилам и нормам ВТО.
Политическое взаимодействие рассматривается как возможность
заинтересованных государств-участников на разных уровнях на регулярной основе обмениваться мнениями по ключевым вопросам мировой политики, стремясь к формированию согласованных подходов.
При этом специально будут развиваться сотрудничество в наблюдении
за выборами и референдумами, внедряться единые и объективные критерии оценки избирательных процессов.
Подчеркивается важность гуманитарного сотрудничества. В Концепции оно характеризуется как важнейший элемент взаимодействия, позволяющий в полном объеме задействовать человеческий
фактор в межгосударственных отношениях. Среди основных его задач — дальнейшее развитие общих образовательного, научного, информационного и культурного пространств, здравоохранения, спорта
и туризма, максимальное вовлечение в гуманитарное сотрудничество
всех государств-участников. Расширению гуманитарного пространства
40
СНГ послужит активизация народной дипломатии, вовлечение в гуманитарное сотрудничество широкого круга потенциальных партнеров,
включая бизнес-круги и неправительственные объединения. Важную
роль в решении задач гуманитарного сотрудничества должны играть
языки государств—участников СНГ и русский язык как фактор межнационального общения на пространстве СНГ.
По-прежнему большое внимание будет уделяться обеспечению
безопасности общего пространства. Активизация усилий будет осуществляться по всем основным направлениям: в области борьбы
с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма,
организованной международной преступностью, в том числе с незаконным оборотом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, в противодействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, торговле людьми, преступлениям
в сфере информационных технологий, в оформлении и охране государственных границ. Существенной составной частью сотрудничества
в рамках СНГ будет являться взаимодействие в экологической сфере,
предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий
стихийных бедствий.
Большое внимание в Концепции уделено механизмам функционирования Содружества и его организационному совершенствованию.
Это подразумевает упорядочение и унификацию органов СНГ в соответствии с международно-правовыми нормами и оправдавшим себя
международным опытом.
В частности, речь идет о повышении роли и активизации института
ротируемого председательства. Предлагается при переходе председательства от одного государства к другому сохранять преемственность,
в том числе в реализации решений, ранее принятых в рамках Содружества. Председательство в течение одного года осуществляется очередным государством одновременно в Совете глав государств, Совете глав
правительств, Совете министров иностранных дел, Экономическом
совете СНГ и Комиссии по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ, а также в Совете постоянных полномочных представителей государств—участников Содружества при уставных и других
органах Содружества.
Более четко закреплена компетенция различных органов Содружества. Так, Совет глав государств СНГ определяет направление развития
Содружества, рассматривает концептуальные, стратегические проблемы и задачи политического и экономического сотрудничества. Его решения обязательны для исполнения подписавшими их государствами.
Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и другие
органы СНГ определяют конкретные меры по реализации поставленных Советом глав государств СНГ задач. Совет глав правительств СНГ
41
концентрируется на обсуждении и принятии решений по ключевым вопросам преимущественно экономической и финансовой деятельности
СНГ. Работа же по конкретным направлениям должна быть сосредоточена в Совете министров иностранных дел, Экономическом совете,
других уставных органах, а также в органах отраслевого сотрудничества
СНГ, которые наделяются полномочиями принятия окончательных решений по вопросам их компетенции, внесения для рассмотрения проектов решений в Совет глав государств и Совет глав правительств СНГ.
Предполагается и повышение роли и ответственности Экономического
совета СНГ, Совета постоянных полномочных представителей государств—участников Содружества при уставных и других органах Содружества, представителей государств—участников СНГ в Комиссии по
экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ. Следующее
направление — модернизация Экономического суда СНГ заинтересованными государствами, исходя из того, что обязательным элементом
современной инфраструктуры международных экономических отношений является судебный механизм разрешения споров.
Таким образом, постоянное реформирование органов СНГ должно
быть заменено адаптацией их структур, форм и методов работы к новым задачам Содружества. Важным условием успешного развития СНГ
будет урегулирование имеющихся в нем конфликтов на основе укрепления взаимного доверия, принципов и норм международного права.
3.3. Международно-правовой статус СНГ
как региональной организации
В настоящее время большинство экспертов и ученых согласны
в том, что СНГ является международной региональной организацией
(согласно ст. 52 Устава ООН). Дискуссии, возникавшие по поводу статуса Содружества, отражают, по нашему мнению, два положения: размытость формулировок основных учредительных документов и увлечение экономической (интеграционной) составляющей объединения.
В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств,
подписанном 8 декабря 1991 г. главами трех советских союзных республик (Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины), констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Одновременно
объявлялось о создании Содружества Независимых Государств.
Уже на саммите в Ашгабате, прошедшем 24 декабря 1993 г., был
принят ряд документов, способствующих международному признанию
СНГ. В первую очередь это Решение о некоторых мерах по обеспечению международного признания СНГ и его уставных органов, в котором были даны поручения: Председателю Совета Министров иностранных дел государств—членов СНГ — обратиться к Генеральному
42
секретарю ООН с предложением предоставить СНГ статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН; Совету Министров иностранных дел
и Исполнительному Секретариату СНГ — разработать мероприятия по
обеспечению международного признания СНГ и его уставных органов
и предоставить их на рассмотрение Совета глав государств СНГ.
Решающую роль в деле завершения процесса конституирования
СНГ сыграло принятие в ходе Минского саммита стран СНГ 1993 г.
Устава Содружества Независимых Государств, в котором подчеркивалось, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех
его членов и государства—члены СНГ являются самостоятельными
и равноправными субъектами международного права.
СНГ — международная межправительственная региональная
организация. Что же представляет собой межгосударственное объ-
единение двенадцати бывших советских союзных республик, а ныне
независимых государств, образовавшееся в пределах постсоветского
пространства? Видимо, следует согласиться с теми, кто утверждает,
что СНГ — это региональная международная межправительственная
организация, призванная обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. Учредительные документы
СНГ, его Устав, практическая деятельность позволяют сделать вывод,
что Содружество является региональной международной организацией. Оно создано суверенными государствами путем подписания международного договора, его юридической базой стало международное
право. СНГ преследует определенные цели, которые зафиксированы
в учредительных документах. Образованы и действуют координирующие органы. Содружество Независимых Государств должно рассматриваться в качестве международной межправительственной организации прежде всего потому, что в него входят суверенные независимые
государства, получившие практически универсальное международное
признание. Государства—участники СНГ признаны де-юре подавляющим большинством стран мира и являются полноправными членами
Организации Объединенных Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в состав ряда иных авторитетных
международных межправительственных организаций. Государства—
участники СНГ, каждое в отдельности, поддерживают дипломатические отношения не только с сопредельными государствами и великими
державами, но и со значительным числом больших и малых государств
Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании. Юридическую основу деятельности СНГ составляют международные договоры,
подписанные и ратифицированные государствами-участниками с учетом требований конституций каждой из договаривающихся сторон
и в полном соответствии с положениями Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 г.
43
Нетрудно заметить, что цели и принципы Содружества Независимых Государств в полной мере соответствуют целям и принципам Организации Объединенных Наций (ст. 1, 2 Устава ООН). В то же время они
отражают специфические особенности СНГ как региональной межправительственной организации, возникшей на территории, составлявшей в течение длительного времени единое политическое и экономическое пространство.
Не вызывает сомнений региональный характер Содружества Независимых Государств и с чисто географической точки зрения: из двенадцати государств Содружества семь относятся к европейской части
континента, а пять — к азиатской, при этом большая часть территории
крупнейшего государства СНГ — Российской Федерации — расположена в Азии. Тем не менее, с учетом исторических традиций и того обстоятельства, что в недавнем прошлом все страны СНГ входили в состав
единого геополитического пространства с центром в Москве, которая
должна, бесспорно, рассматриваться в качестве одной из европейских
столиц, а также с учетом решений, принятых по данному вопросу Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, и сложившейся
практики распределения государств по регионам в международных организациях универсального характера Содружество Независимых Государств может рассматриваться в качестве европейской региональной
межправительственной организации. Это обстоятельство не должно,
однако, препятствовать различным формам сотрудничества СНГ с азиатскими межправительственными организациями. Более того, СНГ
может в определенном контексте рассматриваться и в качестве одной
из азиатских региональных организаций.
СНГ — субъект международного права. Региональный характер
Содружества Независимых Государств придает ему на международной
арене некоторые особые качества. Связано это с тем, что в соответствии
со ст. 52 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН призван в соответствующих случаях поощрять мирное разрешение международных споров с помощью региональных соглашений
и региональных органов по инициативе заинтересованных государств
либо по собственной инициативе. Практика современных региональных межправительственных организаций свидетельствует о возможности достаточно широкого их использования в качестве инструмента
поддержания мира и безопасности в регионах. Вполне допустимо активное участие таких организаций, и СНГ в том числе, в миротворческой деятельности применительно к конфликтам, в которые вовлечены
страны, входящие в соответствующий регион.
В качестве международной межправительственной организации
Содружество Независимых Государств обладает статусом субъекта
международного права и необходимой договорной правоспособно44
стью, имеет право заключать международные договоры как с государствами—участниками СНГ, так и с другими государствами, независимо
от принадлежности их к тому или иному региону. Это предопределяется положениями Венской конвенции о праве международных договоров от
23 мая 1969 г. и положениями Венской конвенции о праве договоров между
государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г.
СНГ имеет возможность поддерживать сотрудничество по широкому кругу вопросов с другими региональными международными межправительственными организациями, с международными организациями универсального характера, в том числе с крупнейшей всемирной
организацией подобного рода — Организацией Объединенных Наций.
В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/237 от
30 марта 1994 г. Содружество Независимых Государств получило статус
наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН. Это открывает широкие
возможности для взаимного обмена информацией, взаимного представительства и иных форм сотрудничества, предопределяемых Уставами
ООН и СНГ и иными нормативными актами этих двух межправительственных организаций.
В качестве региональной международной организации Содружество принимает участие во всех крупных форумах, проводимых ООН
и другими международными организациями. Делегации Исполнительного Комитета СНГ участвуют в работе сессий Генеральной Ассамблеи
ООН, Генеральной конференции ЮНЕСКО, Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН, в саммитах и экономических форумах
ОБСЕ и во многих других мероприятиях в рамках международных организаций. В свою очередь штаб-квартиру СНГ посетили Генеральные
секретари ООН и ОБСЕ, Исполнительный секретарь ЕЭК ООН, что
также свидетельствует о признании СНГ в качестве региональной организации и стремлении различных международных структур сотрудничать с ней.
Летом 1998 г. проблема международной правосубъектности Содружества Независимых Государств оказалась в центре внимания Экономического суда СНГ. С просьбой дать официальное разъяснение
по вопросу о том, является ли Содружество Независимых Государств
субъектом международного права и какие правомочия такого субъекта
могут быть распространены на Содружество Независимых Государств,
обратился в Суд Исполнительный Секретариат СНГ.
В своем консультативном заключении (№ 01-1/2-98 от 23 июня
1998 г.) Суд определил, что вытекающее из ч. 1 ст. 1 Устава СНГ подтверждение международной правосубъектности государств—членов
Содружества не препятствует осуществлению международной правосубъектности межгосударственными образованиями с их участием.
45
«Международная правосубъектность межгосударственного образования и составляющих его государств призваны сосуществовать», —
говорится в консультативном заключении Суда1. И далее Суд указал:
«Рассматривая в качестве субъекта международного права участника
международных отношений, обладающего международными правами
и обязанностями и осуществляющего их в рамках и на основе международного права, Содружество необходимо считать субъектом международного права. Причем международная правосубъектность Содружества составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования.
Она не нуждается в дополнительном (официальном) признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств-членов,
или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект международного права уже лишь потому, что оно
реально существует и действует в международных отношениях».
Кроме того, Экономический суд СНГ установил, что в качестве
субъекта международного права Содружество Независимых Государств
обладает следующими правами:
 правом на участие в международных отношениях посредством
установления отношений с государствами и международными
организациями;
 правом заключать международные договоры с государствами
и международными организациями;
 правом применять санкции при нарушении международных
обязательств;
 органы Содружества обладают правом принимать решения от
своего имени.
Отсутствие у СНГ наднационального характера. Особо следует обратить внимание на содержащееся в учредительных документах
Содружества отрицание наднационального характера СНГ. Такое положение, сформулированное в категорической форме, присутствует
в Алма-Атинской Декларации от 21 декабря 1991 г., где сказано, что
Содружество «не является ни государством, ни надгосударственным
образованием». В Уставе СНГ это положение сформулировано столь
же решительно, но в иных выражениях: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями». Такова
была политическая воля государств-учредителей. Очевидно, руководители независимых государств, возникших на постсоветском пространстве, решили прибегнуть к столь жестким формулировкам из опасений
1
Консультативное заключение Экономического Суда СНГ № 01-1/2-98 от 23 июня
1998 года О толковании Устава Содружества Независимых Государств от 22 января
1993 года. Экономический Суд Содружества Независимых Государств. Решения. Минск,
2007. С. 233–237.
46
поставить под угрозу свою еще недостаточно окрепшую государственность. С таким подходом приходится считаться, он отвечает реалиям
сегодняшнего дня.
Разумеется, для Содружества Независимых Государств в его нынешнем виде явление наднациональности представляется принципиально неприемлемым.
Договоры СНГ. Договорная практика Содружества Независимых
Государств (как такового) пока не получила должного развития. В то же
время утверждения о полном отсутствии такой практики представляются ошибочными. В качестве примера международного договора, заключенного СНГ от собственного имени, можно назвать Соглашение
между Содружеством Независимых Государств и Республикой Беларусь
об условиях пребывания Исполкома СНГ на территории Республики
Беларусь от 13 июня 1994 г. Следует упомянуть в этой связи и Договор
между Экономическим судом СНГ и Республикой Беларусь об условиях пребывания Экономического суда СНГ на территории Республики
Беларусь от 22 ноября 1996 г.
Содружество, как международное объединение государств, не является интеграционным образованием, хотя оно создано с целью содействия региональной экономической, правовой и политической
интеграции. Его главная функция — координация деятельности, направленной на сохранение и развитие взаимных хозяйственных, правовых, культурных и иных связей, оказание участникам Содружества
помощи во всех областях их взаимоотношений на основе взаимного
согласия.
Вопросы для обсуждения
1. Дайте сравнительный анализ статуса и полномочий Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.
2. Какие проблемы существуют в деятельности Экономического суда Содружества?
3. Каковы, на ваш взгляд, наиболее важные и перспективные направления реформирования СНГ?
4. Раскройте специфику международно-правового статуса СНГ как международной региональной организации.
Глава 4
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ОТНОШЕНИЯ В СНГ
Проблемы экономического взаимодействия являются весьма важными для развития как всего Содружества, так и отдельных его членов.
В данной связи были предприняты серьезные усилия по созданию договорной и институциональной базы экономического сотрудничества
в рамках СНГ. Однако результаты такого сотрудничества пока остаются
весьма скромными. С одной стороны, экономики государств—членов
Содружества еще не так давно входили в единый народнохозяйственный комплекс Советского Союза. В связи с этим для них характерны
высокий уровень взаимодополняемости и взаимозависимости структур, сформированных и развитых в рамках единого экономического
пространства СССР. И сейчас эти страны служат друг для друга в качестве рынков сбыта, источников энергии, сырья и некоторых видов технологий. С другой — все страны, входящие в СНГ, нуждаются в доступе
к масштабным инвестициям и новейшим высоким технологиям, чего
в пределах Содружества в должной мере они найти не могут. Кроме
того, они часто становятся экономическими конкурентами друг другу. Это заставляет членов СНГ в одностороннем порядке устанавливать
связи с другими государствами и международными экономическими
организациями вне рамок Содружества. Таким образом, в экономической сфере жизнедеятельности СНГ проявляются тенденции как к интеграции, так и к дезинтеграции. К тому же экономические проблемы
в Содружестве тесно переплетаются с политическими, в результате чего
задержка с решением вопросов в одной из указанных сфер ограничивает развитие другой.
4.1. Интеграционные процессы в международных
экономических отношениях на постсоветском
пространстве
Особенности интеграционных процессов в СНГ. Интеграционный потенциал Содружества велик, но его использование явно отстает
от необходимого. Некоторые государства (прежде всего Белоруссия)
выступают за усиление взаимодействия и реальную интеграцию, совершенствование деятельности СНГ. Ряд государств занимают по отношению к СНГ выжидательную позицию. Таким образом, формирование
целостной концепции интеграции в Содружестве зависит от согласованной, продуманной и последовательной позиции в этом вопросе
государств-участников. При этом главная роль в процессах интеграции
48
в рамках Содружества отводится России. Но как раз ее предложения
часто воспринимаются с подозрительностью.
Существование отдельных субрегиональных группировок в рамках
СНГ — одна из реалий интеграционной модели СНГ, но в существующих концепциях интеграции СНГ этому обстоятельству уделяется
недостаточно внимания. Так, все еще нет стратегии взаимодействия
уже сложившихся субрегиональных образований.
В меморандуме Совета глав государств «Основные направления
интеграционного развития Содружества Независимых Государств»
лишь указывается на возможность «разноуровневой» интеграции, но нет
теоретического обоснования «интеграции разных скоростей». Нет подобного раздела и в Договоре стран СНГ о создании Экономического
союза. Отсутствие четкого обоснования «разноуровневой» интеграции
не способствует однозначному восприятию целей ни СНГ в целом, ни
субрегиональных организаций.
Вместе с тем можно сказать, что интеграционные процессы являются определяющими в современном мире. Об этом говорит тот факт,
что количество интеграционных объединений исчисляется десятками
и находятся они на всех континентах. В последнее время наблюдается
интересное явление — одно государство входит в различные интеграционные группировки, порой с разными целями.
Неоднократно отмечалось, что в основу развития интеграции в СНГ
была положена модель Европейского союза (ЕС). В сфере экономики —
это последовательное прохождение определенных этапов интеграции,
обозначенных в договоре об Экономическом союзе СНГ. К сожалению, для СНГ это пока закончилось первым этапом — образованием
зоны свободной торговли. Разноформатная и разноскоростная интеграция на постсоветском пространстве в целом тоже находится в русле модели ЕС (в Евросоюзе подобная модель называлась по-разному: модель
твердого ядра и мягкой оболочки, наличия стран-локомотивов и т.д.),
но есть, на наш взгляд, и существенные различия.
Особенности европейской интеграции. Начало европейской интеграции было положено подписанием соглашения о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Европейских экономических
сообществ (ЕЭС), Евроатома. Вначале существовали три разные организации со своими руководящими органами: Комиссией, Советом
министров, парламентским органом (созданным в ЕОУС), Судом.
Объединительный акт (учредительный договор) объединил три Совета
и Комиссии в одну. Общими стали парламентский орган и Суд. В этот
момент предусматривалось и учреждение Европейского парламента,
члены которого должны были назначаться из национальных парламентариев. Развитие парламентского органа привело со временем к появлению Европейского парламента.
49
Концепция внешнеполитической кооперации между странами—
членами ЕОУС предполагала подписание договора о формировании
Европейского оборонительного сотрудничества (ЕОС). Договор был
подписан в 1952 г., но не был ратифицирован и в силу не вступил. Но
к этому времени действовал Брюссельский договор об образовании Западноевропейского союза (ЗЕС), по сути, на долгое время ставшего оборонительной структурой Запада.
Ушедший на некоторое время в тень Западноевропейский союз
к концу 1990-х годов опять стал достаточно мощной организацией —
основой оборонного потенциала Европейского союза и был, по сути
дела, интегрирован в так называемую вторую опору — ОВПБ (общая
внешняя политика и политика безопасности). В связи с этим на Маастрихтском саммите Европейского совета была принята особая декларация о ЗЕС.
Главной проблемой при взаимодействии ЕС и ЗЕС стало то обстоятельство, что состав участников каждого из двух союзов не совпадал.
С одной стороны, некоторые члены ЕС были нейтральными странами,
т.е. не входили в военные союзы, с другой — несколько государств—
членов ЗЕС не были членами ЕС (Турция, Норвегия, Исландия). Они
получили статус соответственно наблюдателей при ЗЕС и ассоциированных членов ЕС.
Если говорить о нынешнем устройстве ЕС, то наиболее удачная его
интерпретация, на наш взгляд, так называемая трехстержневая структура, соответствующая Маастрихтскому договору. Как известно, очередной учредительный договор — Европейская Конституция — в силу
не вступил, ее более адаптированный к современным реалиям вариант,
подписанный в 2007 г., не вносит существенных изменений в Маастрихтский договор. В соответствии с этим договором ЕС включает
в себя три крупных структурных компонента (Европейские сообщества, ОВПБ, сотрудничество полиции и судебных органов в уголовноправовой сфере (СПСО), внутри которых тоже имеются соответствующие подразделения), каждый со своим автономным правопорядком,
но они имеют единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов.
СПСО осуществляется в том числе и в форме продвинутого сотрудничества между государствами—членами Союза на основе Шенгенских
соглашений. В рамках Шенгенской конвенции функционировал специальный орган — Шенгенский исполнительный комитет, состоявший из министров внутренних дел государств—участников Конвенции (не все члены
ЕС входят в шенгенскую зону). Другим примером интеграции может служить Западноевропейский союз, включенный в ОВПБ, или «зона евро».
Можно сделать вывод о том, что договорная, а как следствие —
и институциональная структура ЕС постоянно усложняется. Но все
50
происходит в рамках единой структуры, часть которой функционирует как международная организация (ОВПБ и СПСО), а часть —
как надгосударственное интеграционное объединение (Европейские
сообщества).
Отличие интеграции СНГ от европейской. Постсоветское пространство, институционализированное в форме Содружества Независимых Государств, стало делиться на другие, более мелкие и специализированные организации. Иначе говоря, то, что на постсоветском
пространстве является субрегиональными объединениями — Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Организация Договора
коллективной безопасности (ОДКБ), бывший Центральноазиатский
союз (ЦАС), Организация за демократию и экономическое развитие
Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы (ГУАМ), в Европейском
cоюзе — его компоненты. Другими словами, происходящее в ЕС и СНГ
в какой-то мере два противоположно направленных процесса: углубление интеграции в ЕС и дальнейшая фрагментация постсоветского пространства в СНГ.
В целом такое развитие Содружества оценивается положительно.
Например, Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев говорит:
«Убежден, что в рамках СНГ могут быть разные объединения. Разноуровневая, разноскоростная интеграция не противоречит общей идеологии и логике Содружества. ...Если любые объединения, будь то “тройка”, “четверка” и “пятерка”, будут сближаться и доверять друг другу, то
и в целом по СНГ установится больше доверия и сотрудничества»1.
Однако следует сказать, что наряду с установлением доверия такая
практика вносит и сложности: вхождение одних и тех же государств
в различные, например таможенные, союзы делает почти условным понятие «внешней границы» союза, а членство ряда стран в ВТО не способствует выработке общей экономической политики.
4.2. Договорные и институциональные основы
экономического сотрудничества
государств—членов СНГ
Создание Экономического союза. Договор о создании Экономического союза был подписан главами государств 24 сентября 1993 г. в Москве. Украина не подписала Договор и присоединилась к нему как
ассоциированный член в апреле 1994 г., Туркменистан подписал его
в декабре 1993 г.
Анализ идей и подходов, содержащихся в Договоре, позволяет говорить о нем как о комплексном документе. В его основе лежит
1
Назарбаев Н. А. Россия, к сожалению, не стала стержнем СНГ // Вестник Содружества. РИА «Новости» и Межгосударственный экономический комитет Экономического
союза СНГ. 1998. С. 12.
51
принцип поэтапного формирования сложного механизма — реально
действующего полномасштабного Экономического союза. Каждый этап
должен быть всесторонне подготовлен на основе взаимной заинтересованности, с учетом реальной ситуации.
Поэтапный подход предполагает реализацию следующих фундаментальных принципов интеграции: движение от простого к сложному, переход от относительно элементарных форм интеграции к более
развитым и глубоким, от свободной торговли — к общему рынку, от
мультивалютной системы — к валютному союзу.
В Договоре делается акцент на согласование и даже унификацию
в перспективе внутренней экономической политики в государствах
СНГ, на сближение их экономических законодательств. Это непременная предпосылка реализации идей Экономического союза. Важный
момент формирования новой системы экономических отношений
и интеграции — построение горизонтальной связи между хозяйствующими объектами.
Экономический союз является формой договора, адекватной переходному периоду становления рыночной экономики, который немыслим без координации национальной политики разных стран, государственного и межгосударственного регулирования.
Целями создания Экономического союза были названы:
 формирование условий стабильного развития экономик стран—
участниц Договора в интересах повышения жизненного уровня
населения;
 поэтапное создание общего экономического пространства на
базе рыночных отношений;
 обеспечение равных возможностей и гарантии экономической
деятельности для всех хозяйствующих субъектов;
 совместное осуществление экономических проектов, представляющих взаимный интерес;
 решение совместными усилиями экологических проблем, связанных с последствиями стихийных бедствий и катастроф;
 обеспечение согласованной денежно-кредитной, бюджетной,
налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики;
 гармонизация хозяйственного законодательства государств—
участников Договора.
Создание МЭК. Для координации усилий по претворению в жизнь
целей Договора в октябре 1994 г. был создан рабочий орган — Межгосударственный экономический комитет (МЭК).
С самого начала основным направлением деятельности МЭК стало последовательное продвижение по пути обеспечения эффективного
52
функционирования Экономического союза, практическое претворение в жизнь решений СГГ и СГП СНГ.
МЭК подготовил целый ряд материалов аналитического характера: о структурных изменениях в экономике; о тенденциях изменения
внешнеэкономических связей в СНГ; о состоянии взаимной торговли
в СНГ; о состоянии платежно-расчетных отношений и валютных рынках; о состоянии топливно-энергетического, металлургического, лесопромышленного и агропромышленного комплексов, легкой и других
отраслей промышленности, социальной и инвестиционной сферы.
Еще более важными для развития экономической интеграции стали подготовленные указанным комитетом предложения о механизме
реализации Соглашения о создании зоны свободной торговли, проекты
соглашений о правилах определения происхождения товаров развивающихся стран при предоставлении тарифных преференций, о единых
принципах осуществления таможенно-банковского валютного контроля таможенными службами СНГ и целого ряда других важнейших
документов.
МЭК провел большую работу по анализу, подготовке, согласованию и принятию главами государств и правительств СНГ огромного
количества документов, охватывающих самые разные стороны экономического взаимодействия.
Однако реализация межгосударственных и межправительственных
соглашений была очень низкой в силу целого ряда причин.
1. Значительная часть межгосударственных и межправительственных соглашений по вопросам социально-экономического характера,
принятых в 1991–1995 гг., носила декларативный характер, в них не был
предусмотрен механизм реализации соответствующих целей и задач.
2. В соглашениях, как правило, отсутствовали пункты о финансовом обеспечении принимаемых решений.
3. В соглашениях не определялись национальные (внутригосударственные) органы управления, ответственные за их выполнение.
4. В соглашениях не предусматривался межгосударственный контроль за выполнением государствами, подписавшими данное соглашение, взятых на себя обязательств.
5. Принимая новое Соглашение, разработчики не предусматривали
отмены уже принятых по данному вопросу соглашений и решений, потерявших свою актуальность или частично выполненных.
Таким образом, в экономической интеграции государств СНГ были
достигнуты более чем скромные результаты.
Дальнейшее экономическое развитие СНГ. Попытка теоретического осмысления сложившейся ситуации предпринята в Концепции
экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств, подписанной в 1997 г. Это система взаимосогласованных госу53
дарствами—участниками Содружества взглядов на общие для них цели
и приоритеты социально-экономического развития в условиях углубления межгосударственных экономических отношений, пути, мероприятия, механизмы и этапы практического осуществления этих целей.
В этом документе, можно сказать, впервые определены цели интеграции в СНГ. По сути дела, интеграция воспринимается как начальный этап — главной целью экономического сотрудничества государств—участников СНГ является использование преимуществ
межгосударственного разделения труда, специализации и кооперирования производства, взаимовыгодной торговли для достижения своих
общих стратегических и текущих интересов. Об этом же свидетельствуют и представленные общие стратегические цели:
 формирование условий и обеспечение стабильного развития
экономик; повышение жизненного уровня населения;
 развитие здравоохранения, образования, науки и культуры;
 обеспечение экономической и экологической безопасности,
минимизация экономических и военных угроз со стороны других государств и интеграционных сообществ;
 создание условий для формирования и развития рыночных отношений, обеспечение равных возможностей и гарантий экономической деятельности для всех хозяйствующих субъектов;
 создание стимулирующих условий для объединения инвестиционных усилий государств—участников СНГ по организации
высокоэффективного конкурентоспособного производства,
развития взаимовыгодной торговли, производственной специализации и кооперирования;
 создание
транснациональных
финансово-промышленных
групп (ТФПГ);
 обеспечение доступа к товарным, трудовым, фондовым рынкам,
информации;
 создание системы поддержки и взаимовыгодного использования имеющихся стратегических ресурсов, транспортных артерий, портов, коммуникаций, производственных мощностей, рационального использования природно-ресурсного потенциала
на основе производственной специализации и кооперирования;
 осуществление структурно-технологической перестройки национальных экономик в целях повышения эффективности производства;
 сохранение и развитие трудового и интеллектуального потенциалов.
Предполагается, что государства—участники Содружества в ближайшие годы должны, ориентируясь на развитие внутреннего рынка
54
и защиту отечественных товаропроизводителей, во-первых, преодолеть
сложившуюся в 1991–1995 гг. тенденцию падения объемов внутреннего производства; во-вторых, создать условия, при которых оживление
производства будет направлено на удовлетворение внутренних потребностей государств—участников Содружества; в-третьих, создать
режим наибольшего благоприятствия для товаропроизводителей из
государств—участников СНГ; в-четвертых, обеспечить сбалансирование пропорций между сельским хозяйством, промышленностью
и торговлей.
Вместе с тем в документе подчеркивается, что «стержнем Концепции является добровольность и самостоятельность государств в определении направлений и глубины участия в интеграционных процессах, постепенность и этапность реализации мероприятий по развитию
межгосударственного сотрудничества». Направления этого взаимодействия определяются национальными экономическими стратегиями, имеющимися для их реализации ресурсами, политической волей
руководителей государств—участников СНГ к формированию новой
системы межгосударственного сотрудничества на основе равного партнерства, уважения суверенитета и учета национальных интересов.
В соответствии с концепцией экономической интеграции достижение ее целей предполагает формирование Общего экономического пространства (ОЭП). ОЭП формируется поэтапно, с учетом объективно
складывающихся реалий. На начальном этапе это пространство формируется путем создания и развития:
 зоны свободной торговли (с возможным наличием локальных
таможенных союзов);
 платежного союза (в рамках Концепции Платежного союза государств—участников Договора о создании Экономического
союза);
 общего научно-технологического пространства;
 общего рынка труда;
 общего инвестиционного пространства;
 единого информационного пространства;
 объединенной транспортной системы;
 объединенной энергосистемы и рынка энергоресурсов;
 общего аграрного рынка.
Концепция предполагает и формирование механизмов интеграции, которые выглядят следующим образом:
1. Зона свободной торговли (ЗСТ) включает таможенные территории государств—участников Соглашения о создании зоны свободной
торговли. В ЗСТ отменены таможенные пошлины при торговле товарами национального происхождения при перемещении их из одной
55
таможенной территории в другие. ЗСТ представляет форму конструктивного торгового сотрудничества участников Экономического союза
в условиях реформирования их хозяйственных систем на рыночных
принципах. Вместе с этим решение многих конкретных вопросов формирования ЗСТ, механизм ее реализации требуют выработки специфических подходов в зависимости от степени взаимной заинтересованности государств и их готовности к интеграции, оценки экономических
возможностей для этого, предполагаемых выгод и потерь в реальной
экономической ситуации.
2. Для дальнейшего развития сбалансированных и взаимовыгодных экономических отношений, строящихся на принципах и нормах
Соглашения Всемирной торговой организации (ВТО) / Генерального
соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и других универсальных источниках международного экономического права, создается Таможенный союз (ТС). Создание ТС осуществляется в два этапа.
На первом этапе предусматривается отмена тарифных и количественных ограничений во взаимной торговле между членами Союза,
вводятся идентичные системы регулирования их внешних экономических связей, гармонизируется законодательство, затрагивающее внешнеэкономическую деятельность. При этом необходимо руководствоваться принципом приближения к общепринятым в мировой практике
стандартам в интересах каждого государства—участника ТС. Первый
этап считается завершенным после отмены таможенного контроля на
границах стран—участников ТС, но с учетом интересов государств Содружества при самостоятельном осуществлении таможенного контроля на границах с государствами, не входящими в Таможенный союз.
На втором этапе осуществляется объединение таможенных территорий государств—участников СНГ в единую территорию с общим
порядком регулирования внешнеэкономической деятельности по ее
внешнему периметру и решается вопрос о международной правосубъектности ТС. На основе этого принимается решение об отмене таможенного контроля на границах государств—участниках ТС и его переносе на внешние границы ТС. Реализация этих целей осуществляется
путем создания идентичных систем регулирования экономических связей между государствами Содружества, безусловного обеспечения эффективной защиты внешних границ каждого государства, унификации
торговых режимов с третьими странами и других мероприятий.
3. Важным условием развития взаимовыгодного экономического сотрудничества государств Содружества является формирование
Платежного союза на поливалютной основе, углубляющего уровень
интеграции.
4. Общее научно-технологическое пространство — среда, характеризующаяся проведением государствами Содружества первоначально со56
гласованной, а впоследствии — единой политики по развитию науки
и техники, внедрению в производство высоких технологий, обеспечивающих выпуск конкурентоспособной на мировом рынке продукции (товаров, услуг), гармонизацией содержания отдельных компонентов этой
политики и соответствующих национальных нормативно-правовых
баз. По мнению авторов Концепции, это должно позволить объединить разобщенные научно-технологические потенциалы отдельных
государств и сконцентрировать совместные усилия и ресурсы на представляющих взаимный интерес приоритетных направлениях развития
науки и техники, новых технологиях, особо перспективных с точки зрения быстрого решения конкретных задач в новых прорывных направлениях, восстановить высокий, признанный мировым сообществом
научно-технический уровень работ и предотвратить технологическое
отставание Содружества от развитых зарубежных государств. При этом
формирование реального высокотехнологического «ядра» предприятий и обеспечение поддержки их на государственном уровне должны
были способствовать ускорению структурной перестройки промышленности. Создание Общего научно-технологического пространства
предполагало предоставление каждому государству—участнику Содружества возможности использования научно-технологических пространств, рынков научно-технологических товаров и услуг высокого
уровня других государств Содружества с определением при этом конкретных механизмов и условий реализации этих возможностей путем
заключения соответствующих двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашений.
В целом можно сказать, что Концепция во многом повторяла положения Договора об Экономическом союзе СНГ. Ее теоретические положения должны были способствовать более адекватному восприятию
договора и переходу СНГ к более углубленной интеграции. Однако, несмотря на высокую теоретическую значимость Концепции, реальное
развитие интеграционных процессов не получило нового импульса,
что соответствовало положению дел в экономиках стран Содружества
середины 1990-х годов.
Таким образом, в середине 1990-х годов не предполагалось ускоренное развитие интеграционных процессов, в том числе и в связи
с экономическими проблемами стран (экономический спад, бюджетный дефицит, напряженность материальных и финансовых ресурсов).
Отрицательно сказались и структурные изменения в экономике большинства государств:
 снижение доли производства товаров и рост доли услуг;
 сокращение доли отраслей с высокой степенью обработки продукции, в первую очередь легкой промышленности и машиностроения;
57

рост удельного веса отраслей топливно-энергетического комплекса, нефтехимической промышленности, других отраслей
и производств сырьевого и полусырьевого характера;
 уменьшение в ВВП доли накопления по сравнению с долей потребления.
Это, в свою очередь, привело к усилению неравномерности
в экономическом развитии государств—участников СНГ, что было
обусловлено:





различной степенью негативного воздействия на национальные
экономики фактора дезинтеграции единого в прошлом экономического пространства;
неодинаковой адаптацией национальных хозяйств государств—
участников Содружества к условиям мирового рынка;
различиями в темпах проведения рыночных реформ;
снижением управляемости экономикой, отсутствием эффективных механизмов регулирования внешнеэкономических связей;
наличием в той или иной степени социально-экономической
нестабильности.
Единое экономическое пространство (ЕЭП). Неготовность всех
стран СНГ к реальным действиям в рамках договоренностей об Экономическом союзе побудила ряд из них к более активным действиям.
В 2003 г. Республика Белоруссия, Республика Казахстан, Российская Федерация и Украина подписали и позднее ратифицировали Соглашение о формировании единого экономического пространства. В нем
признается право Сторон определять свое участие в процессе формирования единого экономического пространства с учетом готовности
к дальнейшему углублению интеграционных процессов.
Вместе с тем в соответствии со ст. 4 предусмотрено, что координация процессов формирования единого экономического пространства осуществляется соответствующими органами, структура которых
формируется с учетом уровня интеграции. При этом органы единого
экономического пространства создаются на основе сочетания межгосударственных элементов и принципа передачи части полномочий
сторон единому регулирующему органу с постепенным повышением
значимости последнего. Это, безусловно, могло стать большим шагом
вперед.
В едином регулирующем органе единого экономического пространства решения по всем вопросам принимаются взвешенным голосованием. Количество голосов каждой из сторон определяется с учетом
ее экономического потенциала. Распределение голосов устанавливается на основе соглашения сторон. Отдельным международным договором сторон будет предусмотрен механизм компенсации, если приня-
58
тое решение единого регулирующего органа единого экономического
пространства наносит существенный экономический ущерб одной или
нескольким сторонам. Кроме того, осуществление координации
и управления формированием и функционированием единого экономического пространства на межгосударственном уровне обеспечивается Советом глав государств-участников. Любая из сторон имеет право
внести в СГГ предложение о пересмотре решения, принятого единым
регулирующим органом единого экономического пространства.
Единое экономическое пространство формируется поэтапно,
с учетом возможности разноуровневой и разноскоростной интеграции.
Переход от одного этапа к другому осуществляют те стороны, которые
в полном объеме выполнили мероприятия, предусмотренные в предыдущем этапе Комплекса мер по формированию единого экономического
пространства.
Стороны присоединяются к международным договорам, обеспечивающим формирование и функционирование единого экономического пространства, по мере готовности. При этом каждая сторона
должна соблюдать согласованную последовательность присоединения
к таким международным договорам. Ни одна из Сторон не может препятствовать другим сторонам ускоренно продвигаться к более высокой
степени интеграции. По сути дела, эти положения Соглашения могут
полностью блокировать деятельность этого объединения как интеграционного. Дело в том, что такие страны, как Белоруссия, Казахстан
и Россия, имеют соответствующие договоренности о формировании
общего экономического пространства в рамках ЕврАзЭС, это ставит
Украину в рамки «ассоциированного члена» с непонятным статусом.
В настоящее время ЕЭП существует лишь юридически: соглашения
не отменены, реально ничего не делается. В связи с этим К. Косачев
писал, что в реальности именно Россия, как это ни странно звучит, до
сегодняшнего дня точно не могла определиться, чего же именно она
хочет от бывших братских республик. Понятно, что хотелось бы лояльности, дружбы, добрососедства, сохранения хозяйственных связей,
безопасности границ, но серьезных позитивных проектов, по сути, не
выдвигалось — перспективная идея ЕЭП появилась довольно поздно,
когда гравитация выросшего ЕС стала очевидной, а ресурсы России на
алтаре интеграции — привычными1.
Вопросы для обсуждения
1. Как влияет Европейский союз на международные экономические отношения в СНГ?
2. Какие факторы способствуют экономическому сближению стран СНГ?
1
Косачев К. От логики «ближнего зарубежья» к единству интересов // Международная жизнь. 2005. № 3–4. С. 66.
59
3. Каковы основные препятствия на пути экономической интеграции
в рамках Содружества?
4. Как вы оцениваете экономические интересы России в странах СНГ?
5. Какие государства СНГ являются наиболее важными торговыми партнерами России?
6. Какие тенденции в развитии экономического взаимодействия государств—членов СНГ представляются вам позитивными, а какие негативными?
7. Почему проект единого экономического пространства (ЕЭП) оказался
нереализованным?
Глава 5
ЕВРАЗИЙСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ
СООБЩЕСТВО И РЕГИОНАЛЬНЫЕ
ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ
20 января 1995 г. правительство Республики Беларусь и правительство Российской Федерации, с одной стороны, и правительство Республики Казахстан, с другой стороны, договорились, что формируют
единый Таможенный союз.
28 января того же года состоялась повторная встреча правительственных делегаций трех государств. Главы правительств подписали
Меморандум, в котором было подчеркнуто, что Республика Беларусь,
Республика Казахстан и Российская Федерация рассматривают Соглашение о формировании Таможенного союза как важнейшую часть Договора о создании Экономического союза.
5.1. Таможенный союз и Единое экономическое
пространство
При рассмотрении данного вопроса важно обратить внимание на
хронологию развития событий, приведших к Договору о Таможенном
союзе и Едином экономическом пространстве:






сентябрь 1993 г. — Договор о создании Экономического союза;
апрель 1994 г. — Соглашение о создании зоны свободной торговли (12 государств СНГ);
январь 1995 г. — Соглашение о Таможенном союзе, которое
предусматривало два этапа развития рассматриваемой международной организации:
— I этап — зона свободной торговли;
— II этап — единая таможенная территория (Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Россия);
29 марта 1996 г. — Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной сферах (Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Россия);
октябрь 1997 г. — Решение о приоритетных направлениях —
формирование Общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы (Межгоссовет четырех государств);
26 февраля 1999 г. — Договор о Таможенном союзе и Едином
экономическом пространстве (Беларусь, Казахстан, Киргизия,
Россия, Таджикистан).
61
Формирование Таможенного союза (ТС). Целями создания Таможенного союза были названы:
 обеспечение социально-экономического прогресса стран путем
устранения разделяющих препятствий, мешающих свободному
экономическому взаимодействию хозяйствующих субъектов;
 гарантирование устойчивого развития экономики, свободного
товарообмена и добросовестной конкуренции;
 укрепление координации экономической политики своих стран
и обеспечение всестороннего развития национального народного хозяйства;
 создание условий для формирования общего экономического
пространства;
 создание условий для активного выхода государств—членов Таможенного союза на мировой рынок.
Таможенный союз определялся как экономическое объединение
государств, основывающееся на принципах:
 наличия единой таможенной территории государств—участников Таможенного союза;
 наличия однотипного механизма регулирования экономики,
базирующегося на рыночных принципах хозяйствования и унифицированном законодательстве.
Формирование единой таможенной территории предполагалось
осуществить путем:
 отмены в торговле между договаривающимися государствами
таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, а также количественных ограничений на товары,
произведенные на их территориях;
 установления и применения в отношениях с третьими странами одинакового торгового режима, общих таможенных тарифов
и мер нетарифного регулирования внешней торговли;
 формирования механизма взаимоотношений Таможенного союза с третьими государствами и международными организациями на основе положений Соглашения между Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь
о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 12 апреля 1994 г.
Комплекс взаимосвязанных мероприятий по формированию Таможенного союза предполагалось осуществить в два этапа. На первом
этапе планировались:
 отмена тарифных и количественных ограничений во взаимной
торговле в соответствии с Протоколом от 6 января 1995 г. о вве62


дении режима свободной торговли без изъятий и ограничений
между Российской Федерацией и Республикой Беларусь;
унификация
внешнеторгового,
таможенного,
валютнофинансового, налогового и другого законодательств, затрагивающих внешнеэкономическую деятельность;
формирование механизма взаимоотношений Таможенного союза с третьими странами и международными организациями на
основе делегирования соответствующих полномочий одной из
договаривающихся сторон.
Следующий этап — объединение таможенных территорий
государств-партнеров в единую таможенную территорию, решение вопроса о международной правосубъектности Таможенного союза.
В Соглашении также оговаривались вопросы распределения таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;
условий введения временных ограничений во взаимной торговле путем
использования тарифных, количественных либо иных равнозначных
мер; таможенного контроля на основе обеспечения единства управления таможенными службами.
Вторым программным документом, наряду с Соглашением о формировании ТС, стало совместное Заявление, в котором отмечалось,
что по мере формирования Таможенного союза будут создаваться
благоприятные условия для приоритетного развития торговли между
странами, более полного обеспечения необходимыми видами энергоносителей, сырьевых ресурсов, машинно-технической продукцией,
продовольствием и потребительскими товарами. В конечном счете
полнокровный Таможенный союз явится существенным шагом на пути
к созданию общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.
Подчеркивалось, что развитию торговли между странами будет
способствовать поэтапное создание Платежного союза, обеспечивающего бесперебойность расчетов на основе использования взаимной
конвертируемости национальных валют и формирование эффективной платежной системы.
Стороны обязывались оказывать государственную поддержку развитию прямых связей и кооперации между предприятиями в различных отраслях экономики. В этих целях сторонами планировалось осуществлять конкретные меры по созданию финансово-промышленных
групп; развитию прогрессивных форм сотрудничества в производственной, инвестиционной и финансово-кредитной областях; формированию благоприятных условий для взаимного допуска и защиты
инвестиций, приобретения недвижимости.
Признавалось необходимым принять меры к образованию единого научно-технологического пространства, что позволило бы наибо63
лее рациональным образом использовать интеллектуальный, научный
и технический потенциал трех государств.
На встрече 28 января 1995 г. была утверждена Программа действий
правительств Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации по реализации достигнутых договоренностей о дальнейшем расширении и углублении взаимного сотрудничества.
Главным достижением Таможенного союза в 1995 г., безусловно,
стала реализация режима свободной торговли без пошлин и ограничений. Она дала мощный толчок торговле. Это сразу же благотворно отразилось на взаимодействии хозяйствующих субъектов. В 1995 г. товарооборот Казахстана с Россией и Беларусью увеличился по сравнению
с 1994 г. на 45%.
Углубление интеграции. Накопленный опыт по реализации Соглашений о Таможенном союзе позволил главам государств поставить
в повестку дня возможность подготовки и подписания более масштабного документа о тесном взаимодействии и сотрудничестве государств.
29 марта 1996 г. президенты Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, Республики Казахстан Н. А. Назарбаев, Кыргызской Республики
А. А. Акаев и Российской Федерации Б. Н. Ельцин подписали Договор
«Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях».
Для достижения целей Договора учреждены специальные органы
управления интеграцией.
1. Межгосударственный Совет — высший орган управления интеграцией. В нем представлены главы государств, главы правительств,
министры иностранных дел, а также Председатель Интеграционного
Комитета с правом совещательного голоса. Совет разрабатывает стратегию сотрудничества, определяет его основные этапы, принимает соответствующие решения и контролирует ход их исполнения, утверждает положения об органах управления интеграцией и порядке их
финансирования.
2. Интеграционный Комитет — постоянно действующий исполнительный орган. Он принимает и осуществляет меры, необходимые для
реализации целей и задач интеграции, определенных Договором, через правительства Сторон контролирует выполнение решений органов
управления интеграцией; обеспечивает в пределах своей компетенции
проведение в жизнь решений Межгосударственного Совета, программ
интеграции, договоров и соглашений, действующих между Сторонами;
учреждает соответствующие межгосударственные комиссии и комитеты, привлекает независимых экспертов в различных областях экономики, права, управления и иных сферах интеграции.
3. Межпарламентский Комитет формируется на паритетных началах
из парламентариев, делегируемых парламентами Сторон в пределах
своих полномочий. Он принимает модельные акты, на основе которых
64
разрабатываются акты национальных законодательств, вносит предложения по вопросам развития правовой основы интеграции; участвует
в иных формах законодательной деятельности.
Создание Единого экономического пространства. 22 января
1998 г. в Москве состоялось очередное заседание Межгосударственного
Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.
На нем Председатель Межгосударственного Совета Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев выдвинул предложения по созданию
Единого экономического пространства на территории Таможенного
союза и принятию реальных, наиболее простых шагов по сближению
стран и народов в самых жизненных областях общения. В историю они
войдут как «Десять простых шагов навстречу простым людям».
Обосновывая свое первое предложение, Назарбаев отметил,
что в рамках четырехстороннего сотрудничества необходимо принять стратегический документ, который определил бы конечные
цели интеграции, пути их достижения, при этом за основу мог бы
быть взят опыт развития Европейского союза. Создание Единого
экономического пространства способствовало бы формированию
общего рынка и содействию гармоничной экономической деятельности, повышению уровня жизни людей, укреплению связей между
государствами-партнерами.
По мнению Назарбаева, для достижения этих целей необходимо
опираться на следующие основные принципы: устранение между государствами таможенных сборов и количественных ограничений на
импорт-экспорт товаров, введение общего таможенного тарифа, а также проведение общей торговой политики по отношению к третьим
странам, устранение между государствами—членами Таможенного
союза препятствий по свободному движению труда, услуг и капиталов,
выработка общей политики в вопросах развития транспорта, сельского
хозяйства, проведение согласованной экономической политики.
По выдвинутым Президентом Назарбаевым идеям, Межгосударственный Совет решил одобрить предложение по разработке проекта
Договора о создании Единого экономического пространства и поручил
Межправительственной группе экспертов под руководством Председателя Интеграционного Комитета доработать проект Договора с учетом
предложений Сторон.
Принципиальное значение Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве состоит в том, что он является первым обобщенным основополагающим международным соглашением
пяти государств, где в развернутом виде представлена стройная концепция построения новой системы отношений в экономической, социальной и правовой сферах. Договор вбирает в себя мировой опыт
65
интеграции, международные принципы и нормы, успехи и достижения
Европейского союза и СНГ.
Договор решает наиважнейшую для наших стран проблему, определяя конечную цель интеграции и пути ее достижения: с чего начать,
через какие пройти этапы и какие задачи на каждой стадии решать.
В нем заложены основы согласованной стратегии интеграционной деятельности на длительную перспективу с учетом дружеских отношений
наших государств, взаимного уважения суверенитета и норм международного права.
В Договоре нашла отражение и реализация предложения по последовательному формированию общего рынка товаров, услуг, капитала
и рабочей силы и комплексу обоснованных мероприятий для достижения этой цели.
5.2. Формирование Евразийского экономического
сообщества и реальное взаимодействие
в экономике
Учреждение Евразийского экономического сообщества. В октябре 2000 г. Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан
учредили международную организацию — Евразийское экономическое
сообщество (ЕврАзЭС, или Сообщество). К нему перешли полномочия, добровольно переданные ему Договаривающимися Сторонами,
которые остались суверенными и равноправными субъектами международного права.
Согласно ст. 2 Договора об учреждении ЕврАзЭС оно создано для
ускорения процесса формирования Таможенного союза и Единого
экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных ранее подписанными соглашениями и договорами.
Статус наблюдателя при ЕврАзЭС (ст. 10) может быть предоставлен любому государству или международной организации в случае обращения с соответствующей просьбой. Решения о предоставлении,
приостановке или аннулировании статуса наблюдателя принимаются
Межгосударственным Советом.
Согласно ст. 15 Договора об учреждении ЕврАзЭС средства бюджета Сообщества направляются на финансирование деятельности органов ЕврАзЭС, финансирование совместных мероприятий, другие
цели, не противоречащие положениям Договора.
В случае если задолженность одной из сторон перед бюджетом
ЕврАзЭС превышает сумму ее годичного взноса, эта сторона может
быть лишена права голоса в органах Сообщества до полного погашения долга. Принадлежащие ей голоса распределяются между остальными сторонами пропорционально их взносам.
Правоспособность Евразийского экономического сообщества
(ст. 11) соответствует статусу международной организации. ЕврАзЭС
66
пользуется на территории каждой из сторон правоспособностью, необходимой для реализации его целей и задач. При этом сообщество обладает правами юридического лица, может заключать договоры, приобретать имущество и распоряжаться им, выступать в суде, открывать
счета и совершать операции с денежными средствами.
В соответствии с этим ЕврАзЭС имеет следующую институциональную структуру: Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентскую Ассамблею (ранее Межпарламентский Комитет), Суд Сообщества, Комитет постоянных представителей (КПП).
Межгосударственный Совет ЕврАзЭС. Согласно ст. 3 и 5 Договора об учреждении ЕврАзЭС Межгосударственный Совет — высший
орган ЕврАзЭС. В него входят главы государств и главы правительств
договаривающихся сторон.
Решением Межгосударственного Совета от 31 мая 2001 г. утверждены Правила процедуры Межгосударственного Совета Евразийского
экономического сообщества. В заседаниях Совета могут участвовать
Председатель Интеграционного Комитета, Председатель Суда Сообщества, Председатель Межпарламентской Ассамблеи, Постоянные
представители Сторон при ЕврАзЭС, Генеральный секретарь и приглашенные лица.
Межгосударственный Совет Сообщества наделен значительными
полномочиями. В числе основных функций — рассмотрение принципиальных вопросов деятельности Сообщества, связанных с общими
интересами государств—членов ЕврАзЭС, определением стратегии,
направлений и перспектив развития интеграции.
Межгоссовет принимает решения по большому кругу вопросов:
 регулирование условий взаимной торговли;
 таможенная политика по отношению к другим государствам;
 упрощение и унификация таможенных правил и процедур;
 гармонизация (сближение и унификация) национальных законодательств и т.д.
Межгосударственный Совет имеет право давать поручения Интеграционному Комитету, обращаться с запросами и рекомендациями
к Межпарламентской Ассамблее, Суду Сообщества.
Межгоссовет собирается на уровне глав государств не реже одного
раза в год и на уровне глав правительств не реже двух раз в год. Могут также созываться и внеочередные заседания. Заседания проводятся под руководством представителя страны, председательствующей
в Межгоссовете.
Председатель избирается из числа глав государств поочередно,
в порядке русского алфавита, сроком на один год.
Все свои решения Межгосударственный Совет принимает консенсусом (каждое государство имеет 1 голос), за исключением решений
67
о приостановке членства или об исключении из Сообщества, которые
принимаются по принципу «консенсус минус голос заинтересованной
договаривающейся стороны».
В соответствии со ст. 24 Договора об учреждении ЕврАзЭС Совет
вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сообщества, обеспечивающих непосредственное
их исполнение, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство Сторон. Однако в Договоре не предусмотрен
эффективный механизм контроля за исполнением решений Межгосударственного Совета.
Межгосударственный Совет по представлению Интеграционного
Комитета рассматривает разногласия, возникающие в ходе реализации
Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной
областях от 29 марта 1996 г. и Договора о Таможенном союзе и Едином
экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г..
Интеграционный Комитет ЕврАзЭС. Постоянно действующим исполнительным органом ЕврАзЭС является Интеграционный Комитет.
В Положении об Интеграционном Комитете, утвержденном решением
Межгосударственного Совета от 31 мая 2001 г., определены функции
этого органа.
Важнейшей из них является анализ состояния и тенденций развития интеграционных процессов в Сообществе. Для этого Комитет
рассматривает, согласовывает и выносит на Межгоссовет проекты решений, касающиеся регулирования условий взаимной торговли, таможенной политики по отношению к другим странам, гармонизации
(сближения и унификации) национальных законодательств, взаимоотношений ЕврАзЭС с третьими государствами и международными
организациями, упрощения и унификации таможенных правил и процедур, применяемых в государствах—членах Сообщества и др.
Интеграционный Комитет организует предварительное рассмотрение межгосударственных инвестиционных проектов, экономических,
социальных и других программ, планов проведения в рамках Сообщества совместных мероприятий государств-членов и представляет проекты решений по ним в Межгоссовет.
На Комитет возложена работа по обеспечению взаимодействия
органов ЕврАзЭС с правительствами государств—членов Сообщества
и контроля за реализацией решений Межгоссовета, а также международных договоров, действующих в рамках Сообщества.
В Интеграционном Комитете решения принимаются большинством в 2/3 голосов. Количество голосов у каждой из Сторон соответствует ее взносу в бюджет Сообщества и составляет в настоящее время:
Белоруссия, Казахстан, Узбекистан — по 15%; Киргизия и Таджикистан — по 7,5%; Россия — 40%.
68
В период между заседаниями Интеграционного Комитета текущую
работу выполняет Комиссия постоянных представителей (Постпредов)
при ЕврАзЭС, назначаемых главами государств—членов Сообщества.
Аппарат Интеграционного Комитета состоит из структурных подразделений по основным направлениям деятельности. Самостоятельными подразделениями аппарата являются главные управления (управления) и Секретариат. Предельная численность аппарата — 75 человек.
Секретариат возглавляется Генеральным секретарем, назначаемым
Межгоссоветом по представлению Комитета сроком на три года.
Генеральный секретарь является высшим административным
должностным лицом Сообщества, участвует в заседаниях Межгосударственного Совета и Интеграционного Комитета.
Секретариат формируется из числа граждан государств—членов
ЕврАзЭС, на квотной основе с учетом долевых взносов в бюджет Сообщества, и лиц, нанимаемых по контракту.
При исполнении служебных обязанностей Генеральный секретарь
и персонал Секретариата не должны запрашивать или получать указания ни от одной из сторон Сообщества или от посторонних государств.
Они должны воздерживаться также от любых действий, которые могли
бы отразиться на их положении как международных должностных лиц,
ответственных только перед ЕврАзЭС.
Местом нахождения Интеграционного Комитета являются Москва
и Алма-Ата.
Суд ЕврАзЭС. Договор об учреждении ЕврАзЭС (ст. 8) регламентирует правовой статус Суда Сообщества.
Суд Сообщества обеспечивает единообразное применение сторонами настоящего Договора и других, действующих в рамках Сообщества
договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений. Он рассматривает также споры экономического характера по вопросам реализации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих
в рамках Сообщества, дает по ним разъяснения и заключения.
Судьи (не более двух представителей от каждой стороны) назначаются Межпарламентской Ассамблеей по представлению Межгосударственного Совета сроком на шесть лет. Организация и порядок
деятельности Суда Сообщества определяются его Статутом, утверждаемым Межгоссоветом.
В настоящее время этот орган отсутствует. Его функции выполняет
Экономический суд СНГ.
В 2005–2006 гг. прошел процесс интеграции Организации Центральноазиатского сотрудничества (ОЦАС) в ЕврАзЭС. Учитывая состав участников двух этих организаций, можно сказать, что членом
ЕврАзЭС стала Республика Узбекистан. А вскоре, учитывая реальное состояние экономик, Межгоссовет Сообщества принял решение
69
о формировании Таможенного союза вначале тремя государствами:
Белоруссией, Казахстаном и Россией. Таким образом, разноскоростная и разноформатная модель интеграции распространилась и на это
объединение.
Вопросы для обсуждения
1. Проанализируйте основные направления и особенности разноуровневой и разноскоростной интеграции в рамках СНГ.
2. Каковы основные этапы становления Таможенного союза («пятерки»)?
3. Что такое Единое экономическое пространство (ЕЭП)? Почему этот
проект не удается реализовать на практике?
4. Раскройте причины возникновения и основные направления развития
Евразийского экономического сообщества.
5. Дайте характеристику основных органов управления ЕврАзЭС.
6. Почему ЕврАзЭС является наиболее динамично развивающимся интеграционным объединением на постсоветском пространстве?
7. Почему Центральноазиатское экономическое сообщество (ЦАЭС) присоединилось к ЕврАзЭС?
Глава 6
ТАМОЖЕННЫЙ СОЮЗ РЕСПУБЛИКИ
БЕЛАРУСЬ, РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РАМКАХ
ЕврАзЭС
Первая попытка создания Таможенного союза была предпринята
в рамках Договора о создании Экономического союза СНГ (см. предыдущую главу). Однако реальное положение в экономиках государств—
участников СНГ, их внешнеполитические ориентиры, привели к тому,
что реальные шаги в этом направлении стали предпринимать только
государства—члены Евразийского экономического сообщества. Появившиеся при этом разногласия по развитию процесса реальной интеграции были преодолены лишь к 2006 г., когда было принято решение
о подготовке соответствующих документов. Однако реальное состояние экономик позволило перейти на этот этап экономической интеграции только трем странам ЕврАзЭС.
С 1 января 2010 г. заработали механизмы Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России: единый таможенный тариф, единые правила нетарифного регулирования, включая единый порядок оформления
лицензий и ограничений во внешней торговле. С 1 июля 2010 г. введен
в действие Таможенный кодекс и отменено таможенное оформление
на внутренних границах. Интеграционные процессы на постсоветском
пространстве вступили в новую фазу.
6.1. Таможенный союз как этап интеграционного
развития: предпосылки к созданию
Таможенные союзы впервые стали возникать в начале и середине
XVIII в. не на пустом месте. До этого имели место негосударственные
образования. Так, в средневековой Европе были нередки случаи, когда феодалы заключали друг с другом союзы, чтобы облегчить взимание сборов с въезжающих на их территории торговцев. Одним из путей, с помощью которых общегосударственная таможенная политика
вытесняла местную, являлось заключение договоров между городами
в рамках свобод и вольностей, дарованных или признаваемых монархами. Особый интерес в плане истории становления таможенных союзов
представляют союзы городов, располагавшихся на территориях разных
государств. Эти союзы имели целью охрану своей торговли. Наиболее
известным из таких объединений считается Ганзейский союз. К 1367 г.,
71
когда состоялся первый съезд всех представителей Ганзы, в ее состав
входило 77 городов1.
Расширявшиеся международные торговые связи вызывали необходимость разработки общей практики применения таможенных правил.
Со временем ученые и практики стали приходить к пониманию того,
что общие таможенные правила могут привести к объединению торгующих между собой стран в одну страну, таким образом, единая таможенная политика предшествует политическому объединению. Так
произошло в 1834 г., когда был создан Германский таможенный союз,
который, в том числе, явился основой объединения Германии.
Современные таможенные союзы призваны решать, в первую очередь, проблемы в экономической сфере. Но и исторические предпосылки создания таких объединений играют существенную роль.
Говоря о предпосылках создания Таможенного союза в рамках
ЕврАзЭС, специалисты выделяют две группы: исторические и экономические предпосылки.
Исторические предпосылки. Эксперты напоминают, что в течение
многих столетий государства, формирующие сегодня Таможенный
союз (ТС), развивались как единая страна с общим народнохозяйственным комплексом. Академик РАН С. Ю. Глазьев, Ответственный
Секретарь Комиссии Таможенного союза, говорит о том, что экономики бывших союзных республик дополняли друг друга, а тысячи кооперационных связей образовывали целостные воспроизводственные
контуры с полным производственным циклом — от сырья до готовой
продукции и от фундаментальной науки до технологий массового
производства. При этом экономика СССР не была примитивной,
по структуре производимой продукции она соответствовала уровню
развитых стран, в том числе по показателям доли обрабатывающей
промышленности, включая машиностроение и производство готовой
продукции с высокой добавленной стоимостью. Существовало и однородное экономическое пространство как с точки зрения правовых
норм и функционировавших организационно-хозяйственных форм,
так и всех других экономических институтов — цен, стандартов, квалификационных требований, процедур планирования и правил принятия решений. Это единство поддерживалось специализацией и кооперацией производства — ни одна из союзных республик, включая
РСФСР, не была самодостаточной, производимая продукция изготавливалась с использованием сырья и комплектующих, поставляемых
из других республик2.
1
На пользу производству и торговли. Из истории Таможенных союзов // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2010. № 8. С. 208–210.
2
Глазьев С. Ю. Таможенный кодекс таможенного союза. М.: СофтИздат, 2010. С. 5.
72
Государства ЕврАзЭС, объединяющиеся в Таможенный союз, связаны веками сложившимися кооперационными узами. Очевидно, что
их экономики дополняют друг друга и фактически объединены множеством единых воспроизводственных контуров.
Распад СССР повлек за собой разрушение выстроенных десятилетиями кооперационных связей между предприятиями. Являя собой
части единой кооперационной цепи, порознь они оказались неспособными локализовать у себя весь производственный цикл — от разработки до серийного выпуска готовых изделий. Это, в свою очередь,
привело к отказу от производства сложной наукоемкой продукции,
что сказалось на поставках материалов и комплектующих. В конечном
итоге это привело к прекращению обмена квалифицированными кадрами промышленность. В таких условиях выжить удалось в основном
примитивным видам деятельности, не обремененным сложными кооперационными связями. Однако очевидно, что для сохранения промышленного потенциала, науки, наиболее продвинутых отраслей ВПК
необходимо восстановление хозяйственных связей если не со всеми,
то, по крайней мере, с основными странами—членами СНГ. При этом
необходимо иметь в виду, что в отличие от перерабатывающих отраслей
добывающие отрасли экономически не заинтересованы в интеграции.
Но их представители могут оказывать определенное влияние на принятие стратегических решений на самом высоком уровне, так как экспортные возможности добывающих отраслей обеспечивают значительную часть доходов национальных бюджетов.
Важность сохранения Единого экономического пространства всегда осознавалась хозяйственниками и руководителями постсоветских
государств. Распад СССР сопровождался попыткой одновременного
создания экономического союза, договор о формировании которого
остался нереализованным из-за набравших силу центробежных тенденций радикального национализма. Вместе с тем удалось избежать
введения импортных пошлин и подписать соглашения о свободной
торговле между всеми государствами СНГ на двусторонней основе.
Эксперты отмечают, что сегодняшняя активизация интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС является частью политики экономического развития, ориентированного на модернизацию, на формирование новой инновационной экономики. Эта политика сосредоточена
на решении следующих проблем:
 реструктуризация и модернизация экономики;
 восстановление, точнее, переналаживание на современном уровне с учетом произошедших изменений кооперационных связей
между отраслями и предприятиями;
 образование совместных производственных структур;
73





предотвращение создания дублирующих производств;
стимулирование экспортно ориентированных производств, выход на международные товарные рынки;
привлечение прямых иностранных инвестиций и выход на международные рынки капиталов в противовес приоритетности помощи со стороны международных финансовых структур и развитых стран в виде кредитов;
сохранение и развитие научно-технического потенциала;
достижение внутренней социально-экономической и политической стабильности1.
С. Ю. Глазьев образно определил такую политику как «выход из
сырьевой ловушки на путь инновационной экономики»2.
Мировой опыт показывает, что модернизация осуществляется при
одновременном использовании национальных ресурсов и привлекаемых в страну иностранных инвестиций, новых знаний и технологий3.
При этом модернизация становится креативной (пионерской), если
разрабатываемые в стране технологические и институциональные
нововведения получают признание и начинают распространяться по
миру, принося стране определенный рентный доход.
Другой тип модернизации, который можно назвать адаптивным
(имитационным), осуществляется путем внедрения заимствованных
нововведений (в виде, например, промышленной сборки). Это связано
с определенными издержками на приобретение авторских прав, патентов, лицензий, оборудования, на инжиниринг, сервисное обслуживание
и т.д. (выплатой инновационной ренты). Очевидно, что креативный
и адаптивный типы модернизации в странах сочетаются в разной пропорции, отражающей их экономический и инновационный потенциал.
В экономическом росте всегда присутствуют составляющие, связанные как с наращиванием традиционных производств, так и с развитием новых видов экономической деятельности. Соотношение между
традиционной и «новой» составляющей постепенно изменяется, вызывая тем самым структурные изменения в национальной экономике. Потенциалы наращивания старого и нового у стран разные. До сих
пор для стран постсоветского пространства наиболее высокие темпы
роста наблюдаются у тех стран, у которых имеются возможности существенно нарастить экспортный потенциал в традиционных сферах4.
1
Цветков В. А. Основные направления посткризисного развития ЕврАзЭС // Евразийская интеграция: Экономика, право, политика. 2010. № 8. С. 50.
2
Глазьев С. Ю. Указ. соч. С. 7.
3
Войтовский Ф. Западные концепции политической глобализации: Общей теории
никто не строит // Международные процессы. 2003. № 3.
4
Экономическое обозрение ЕврАзЭС+. 2008. № 1 (13).
74
Вместе с тем у стран ЕврАзЭС и в первую очередь стран Таможенного
союза имеются все предпосылки для перехода на инновационный путь
развития1.
За последнее время в развертывании этой политики проделана
большая работа, создана договорно-правовая база Таможенного союза
ЕврАзЭС. Его формирование является фундаментом для построения
Единого экономического пространства (ЕЭП), которое планируется
завершить к началу 2012 г.
Экономические предпосылки. По расчетам ученых института народнохозяйственного прогнозирования РАН, суммарный интеграционный эффект от деятельности Таможенного союза, измеряемый дополнительным производством валового внутреннего продукта, к 2015 г.
составит примерно 400 млрд долл. Государства—участники Таможенного союза за счет интеграционного фактора получат дополнительно около 15% прироста ВВП к 2015 г.2. Эти расчеты делались до глобального
экономического кризиса. В нынешних (посткризисных) условиях прирост ВВП в результате интеграционных процессов будет еще больше.
Важно заметить, что с такими расчетами согласны эксперты и в Беларуси и в Казахстане. Речь идет о возможностях повышения в среднесрочной перспективе темпов экономического роста в 1,5–2 раза за счет
восстановления кооперационных связей и общего экономического
пространства3.
Формирование единой таможенной территории создает условия
для восстановления научно-технического и производственного потенциалов предприятий, выпускающих продукцию с высокой добавленной стоимостью. Это очень важно, поскольку в таких, технологически сложных изделиях присутствуют комплектующие и материалы,
произведенные в разных странах. Зачастую их приходится перевозить
через границы несколько раз. Это характерно, например, для многих
сложных белорусских изделий, где около половины стоимости составляет российская комплектация. Аналогичным образом во многих
российских машинах и оборудовании присутствуют белорусские комплектующие и казахстанские материалы. Поэтому снижение издержек
производственной кооперации благодаря устранению таможенных,
торговых и технических барьеров повышает конкурентоспособность
и способствует экономическому росту государств-участников. Более
половины времени, затрачиваемого на транспортировку товаров, расходуется в транспортных очередях при пересечении таможенной границы. Создание Таможенного союза, таким образом, означает суще1
Мусатаев М. Х. Инновационный климат необходимо создавать самим // Евразийская интеграция: Экономика, право, политика. 2010. № 8. С. 137.
2
Глазьев С. Ю. Указ. соч.
3
Там же. С. 12.
75
ственное снижение издержек при совместном производстве товаров,
повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта.
Таможенный союз существенно облегчит трансграничные связи.
А это важно для граждан всех стран ТС; внутренних таможенных границ для них не будет.
С другой стороны, появилась необходимость преодоления экономического кризиса. В 2008 г. все без исключения государства—члены
ЕврАзЭС в той или иной степени испытали на себе последствия финансового кризиса. Падение ВВП по странам Сообщества (включая
страны-наблюдатели) составило 7%. Наибольшее падение внутреннего продукта в 2009 г. было зарегистрировано на Украине (–15,9%).
Близкие результаты показали экономики Армении (–14,4%), России
(–7,9%) и Молдовы (–7,7%). Относительно среднего показателя рост,
продемонстрированный экономиками Таджикистана (–3,4%), Кыргызстана (–2,3%), Казахстана (–1%) и Беларуси (–0,2%), выглядит как
значительное достижение, свидетельствующее об относительно высоком качестве антикризисных программ, разработанных правительствами данных государств, заключают эксперты1.
Интеграция — противоречивый и многомерный процесс. Один из
основоположников экономической теории интеграции, американский
экономист Б. Балашша определял ее следующим образом: «Мы предполагаем определять экономическую интеграцию как процесс и как состояние. Рассматриваемая как процесс, она включает меры, призванные устранить дискриминацию между хозяйственными единицами,
относящимися к различным национальным государствам; рассматриваемая как состояние, она может быть представлена как отсутствие различных форм дискриминации между национальными хозяйствами»2.
Им же предложены и формы интеграции. Так, вторая форма (а где
первая форма) предусматривает формирование таможенного союза.
Таможенный союз предполагает замену нескольких таможенных территорий одной. При этом таможенные службы на внутренних границах
упраздняются, а их функции передаются соответствующим службам на
внешних границах единой таможенной территории. Эта особая интеграционная группа, которая характеризуется не только отсутствием
ограничений во взаимной торговле, но договоренностью о единых таможенных тарифах по отношению к третьим странам, а также свободным перемещением товаров и услуг внутри этой группы стран3.
Таможенный союз является достаточно завершенной формой. В то
же время, ограничиваясь сферой торговли, он сам таит в себе внутренЦветков В. А. Указ. соч. С. 48.
Международная экономическая интеграция // Экономистъ. М., 2006. С. 11.
3
Там же. С. 21.
1
2
76
нее противоречие, развитие которого неизбежно порождает потребность перехода к более сложным формам.
С другой стороны, очевидно, что в таком сложном деле, как формирование Таможенного союза, не обойтись без издержек. И если
практически все эксперты не критикуют объединение с гражданскосоциальных позиций, то с экономической стороны — критики достаточно много, что обусловлено наличием серьезных проблем, связанных
с процессом реализации идеи такого объединения на практике.
Проблемы, возникающие в процессе формирования Таможенного союза. Ответственный Секретарь Комиссии Таможенного союза
С. Ю. Глазьев говорит, в этой связи, о двух проблемах:
1) возрастание конкуренции между сходными предприятиями
в некоторых отраслях;
2) потери бюджетных доходов.
В плане конкуренции, речь идет, прежде всего, о химико-металлургическом, агропромышленном, строительном комплексах и о торговле. Действительно, целый ряд предприятий стран, входящих в Таможенный союз, являются аналогами друг друга или весьма близкими
по характеру основного производства. Вместе с тем, по мнению специалистов, большинство металлургических предприятий имеет значительную «подушку безопасности» в виде завышенных цен на свою продукцию вследствие злоупотребления доминирующим положением на
своих национальных рынках. По многим позициям металлургической
и химической продукции внутренние цены часто превышают мировые.
В агропромышленном комплексе во всех трех государствах основная
конкуренция разворачивается с продукцией из третьих стран, которая доминирует на рынках крупных городов. Важнейшие ниши рынка
стройматериалов монополизированы крупными компаниями, систематически и существенно завышающими цены на свою продукцию.
Во внешней торговле в течение достаточно длительного переходного
периода сохранится принцип национального резидентства, что будет
препятствовать свободному обращению товаров, импортируемых между национальными территориями1.
Таким образом, повышение конкуренции на внутреннем рынке
Таможенного союза для подавляющего большинства отраслей будет
несущественным. А в тех отраслях, где это все же произойдет, общий
экономический эффект будет положительным, как за счет снижения
монополизации рынков, так и благодаря приближению к равновесным
ценам.
Что касается потери бюджетных доходов, то, согласно имеющимся договоренностям, все поступления от взимания импортных пошлин
1
Глазьев С. Ю. Указ. соч. С 11.
77
будут распределяться по согласованному макроэкономическому критерию, вне зависимости от страны назначения товара, а экспортные
пошлины — по стране происхождения, за исключением внутреннего
потребления в рамках Таможенного союза.
Вместе с тем имеются данные, что Российская счетная палата
только за первый квартал 2010 г. упущенные доходы, связанные с изменением ставок ввозных таможенных пошлин по сравнению с аналогичными ставками пошлин таможенного тарифа РФ, оценила в сумму
158 млн долл. Беспокойство предпринимателей Казахстана вызывает
повышение значительной части таможенных ставок страны до уровня
российских. Имеются вопросы по таможенной экспортной пошлине
на нефть у белорусской стороны1.
6.2. Этапы формирования Таможенного союза.
Основные политико-правовые документы
26 февраля 1999 г. Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан подписали Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. В мае следующего года Межгосударственный
совет «пятерки» принял решение по формированию на базе Таможенного союза международной экономической организации, наделенной
функциями, связанными со вступлением во Всемирную торговую организацию, а в октябре было учреждено Евразийское экономическое
сообщество (ЕврАзЭС). Согласно Договору организация создавалась
для эффективного продвижения процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства.
Участие в Таможенном союзе предполагает согласование мер тарифной поддержки со всеми государствами, входящими в него. Однако
на переговорах о присоединении к ВТО ни одна страна не согласовывала свои тарифы с остальными участниками. Не была выработана позиция по вопросу присоединения к этой организации всех участников
Таможенного союза, не было принято окончательное решение о том,
каким образом будет происходить присоединение: будет ли каждая
страна вступать самостоятельно, согласовывая при этом свои позиции,
или же государства будут вступать в рамках Таможенного союза. Накопились проблемы и по текущим двусторонним экономическим взаимоотношениям. Но компромиссное решение по принципиальным вопросам все же удалось найти. В августе 2006 г. главами государств—членов
ЕврАзЭС было принято решение о создании правовой базы Таможенного союза. В октябре следующего года в Душанбе были подписаны документы, не только формирующие институциональную структуру, но
и дающие возможность начать его полноценное функционирование.
1
Токаев К. К. ЕврАзЭС — успешный пример евразийской интеграции. Евразийская
интеграция: экономика, право, политика. 2010. № 8. С. 23.
78
С подписанием этого документа можно говорить о начале первого,
предварительного этапа формирования ТС.
Подписание Договора о создании единой таможенной территории
и формировании Таможенного союза 6 октября 2007 г. и Плана действий
по формированию Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества на 2007–2009 гг. определили стратегию и последовательность шагов по созданию Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.
Указанным договором определено, что Таможенный союз — форма торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающая
единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной
торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории,
а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное
обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера. При этом
стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры
регулирования торговли товарами с третьими странами.
В развитие этого основополагающего международного договора
в кратчайшие сроки разработана и принята основа договорно-правовой
базы Таможенного союза, которая определяет необходимые для его
функционирования институты, включая Комиссию Таможенного союза.
Так, уже в начале 2008 г. главами правительств были подписаны
соглашения:
 о едином таможенно-тарифном регулировании;
 о вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран;
 о единых правилах определения страны происхождения товаров;
 о единых мерах нетарифного регулирования в отношении
третьих стран;
 о проведении согласованной политики в области технического
регулирования, санитарных и фитосанитарных мер;
 о применении специальных защитных, антидемпинговых
и компенсационных мер по отношению к третьим странам;
 об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых
через таможенную границу Таможенного союза;
 о ведении таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами Таможенного союза;
 о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и/или
импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в Таможенном союзе.
12 декабря 2008 г. главами правительств были подписаны международные договоры, обеспечивающие деятельность Комиссии и Секретариата Комиссии Таможенного союза, а также принят целый ряд
79
соглашений в целях формирования правовой базы в части применения
тарифных квот, тарифных льгот, единой системы тарифных преференций. Главами правительств также были одобрены соглашения о порядке декларирования товаров, о порядке таможенного оформления и таможенного контроля; правила определения происхождения товаров из
развивающихся и наименее развитых стран.
На заседании Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств
(9 июня 2009 г.) приняты следующие соглашения:
 о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами на единой таможенной территории
в отношении третьих стран;
 о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами;
 о вступлении в силу Соглашения о ведении таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами Таможенного
союза от 25 января 2008 года;
 одобрены этапы и сроки формирования единой таможенной
территории Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.
27 ноября 2009 г. Межгоссовет ЕврАзЭС на уровне глав государств
принял решение о введении в действие с 1 января 2010 г. соглашений
о едином таможенно-тарифном и нетарифном регулировании и наделении Комиссии Таможенного союза полномочиями по их ведению.
С 2010 г. в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации в сфере таможенно-тарифного регулирования к товарам из третьих стран применяются единые ставки ввозных таможенных
пошлин, установленные Единым таможенным тарифом (ЕТТ), который включает более 11 тыс. товарных позиций. Таким образом, с 1 января 2010 г. Таможенный союз начал функционировать. К 1 июля 2011 г.
таможенный и иные согласованные виды государственного контроля
будут перенесены с российско-казахстанской границы на внешний
контур таможенной границы Таможенного союза1. Формирование
союза проводится поэтапно в сроки, определенные Межгоссоветом
на уровне глав правительств 9 июня 2009 г. Согласно им, Таможенный
союз формируется в несколько этапов: предварительный — до 1 января
2010 г., первый — до 1 июля 2010 г. и второй — до 1 июля 2011 г.
На предварительном этапе была сформирована договорно-правовая
база Таможенного союза. Этот этап завершился подписанием Таможенного кодекса Таможенного союза (ноябрь 2009 г.), введением в действие с 1 января 2010 г. соглашений о едином таможенно-тарифном
1
О функционировании единой таможенной территории и механизмов Таможенного
союза в рамках ЕврАзЭС. Приложение к Решению Межгоссовета ЕврАзЭС (Высшего
органа Таможенного союза) на уровне глав правительств от 19 ноября 2010 г. № 57. Материалы Межгоссовета ЕврАзЭС от 19 ноября 2010 г.
80
регулировании и едином нетарифном регулировании. Этап включал
и наделение Комиссии Таможенного союза соответствующими полномочиями по ведению этих соглашений.
Был также составлен график разработки технических регламентов, которые позволят унифицировать между странами ТС требования безопасности продукции, включая санитарные, ветеринарные
и фитосанитарные.
Переходный период. На переходный период — до принятия необходимых регламентов — в Таможенном союзе будут действовать
соглашения о санитарных, ветеринарных мерах и о карантине растений, которые предусматривают взаимное признание разрешительных
документов.
При этом на переходный период предусмотрена возможность временного (до 5 лет) применения пониженных пошлин по товарам, которые особо значимы для экономики государств, формирующих Таможенный союз (отдельные виды сырья, технологическое оборудование
и запчасти к нему, инвестиционные товары). Принимая во внимание,
что на момент начала формирования ЕТТ ставки ввозных таможенных
пошлин между Беларусью и Россией были унифицированы более чем
на 90%, а между Казахстаном и этими государствами — только на 38%,
этот переходный период введен для адаптации к новым условиям.
Кроме того, предусматриваются благоприятные условия для развития промышленной сборки моторных транспортных средств, произведенных хозяйствующими субъектами государств—участников
Таможенного союза при выполнении соответствующих критериев,
устанавливаемых Комиссией Таможенного союза. Это позволит развивать промышленную сборку автомобильной техники на единой
таможенной территории, развивать производственную кооперацию
в этой отрасли между субъектами хозяйствования сторон и создавать
новые рабочие места в автомобилестроительной промышленности государств—членов Таможенного союза.
Тарифные льготы также будут предоставляться в отношении технологического оборудования, комплектующих и запасных частей к нему,
сырья и материалов, ввозимых для исключительного использования на
территории государства—участника Таможенного союза в рамках реализации инвестиционного проекта, соответствующего приоритетному
виду деятельности (сектору экономики) государства—участника Таможенного союза в соответствии с его законодательством.
6.3. Комиссия Таможенного союза — первый
наднациональный орган на постсоветском
пространстве
Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. вступил в силу 10 октября 2008 г. В соответствии с ним Стороны учрежда81
ют Комиссию Таможенного союза (КТС), основной задачей которой
является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза.
Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий,
предусмотренных договором, другими международными договорами
между Сторонами, а также решениями высшего органа Таможенного
союза, которым является Межгоссовет ТС1. Основными принципами
ее деятельности являются:




добровольная поэтапная передача Комиссии части полномочий
государственных органов Сторон;
обеспечение взаимной выгоды и учет национальных интересов
Сторон;
экономическая обоснованность принимаемых решений;
открытость, гласность и объективность.
Функциями комиссии являются:







исполнение решений, принятых высшим органом Таможенного
союза;
осуществление мониторинга исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза;
разработка при участии правительств государств-участников
организации рекомендаций для высшего органа Таможенного
союза по вопросам формирования и функционирования Таможенного союза;
обеспечение в пределах своих полномочий реализации международных договоров, формирующих договорно-правовую базу
Таможенного союза;
оказание содействия Сторонам в урегулировании споров в рамках Таможенного союза до обращения в Суд Евразийского экономического сообщества;
осуществление в пределах своих полномочий взаимодействия
с органами государственной власти Сторон;
выполнение функций депозитария международных договоров
по формированию Таможенного союза.
Определяющее значение имеют ст. 7 и 8 рассматриваемого Договора о Комиссии Таможенного союза. В соответствии с ними Комиссия
в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон. Решения комиссии, имеющие такой характер, вступают в силу не ранее чем через месяц со дня их официального опубликования.
1
82
Глазьев С. Ю. Указ. соч. С. 34.
В настоящее время голоса между Сторонами в Комиссии распределяются так: Республика Беларусь и Республика Казахстан — по 21,5;
Российская Федерация — 57.
Впервые в постсоветской практике государственного управления
создан наднациональный орган, которому государства—члены Таможенного союза делегировали свои суверенные функции в части проведения внешнеторговой политики.
Правовую основу регулирования внешней торговли на единой таможенной территории трех государств по разным оценкам будут составлять более пятидесяти международных договоров, часть из которых уже вступили в силу.
С их учетом КТС переданы следующие функции:






ведение Единого таможенного тарифа и Единой ТН ВЭД ТС (таможенной номенклатуры внешнеэкономической деятельности);
ведение вопросов предоставления тарифных квот и порядка их
распределения;
формирование и ведение единой системы тарифных преференций и применения тарифных льгот;
ведение применения единых мер нетарифного регулирования;
формирование и ведение Единого перечня товаров, к которым
применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами—участниками Таможенного союза в торговле с третьими странами;
ведение статистики внешней торговли Таможенного союза.
Фундаментальной правовой основой функционирования единой
таможенной территории является Таможенный кодекс Таможенного
союза.
Нормы Таможенного кодекса Таможенного союза базируются на
положениях Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото).
Законодательство Таможенного союза формировалось исходя из
общепринятых норм международного права, в том числе в соответствии с нормами всемирных торговой и таможенной организаций.
Разработчики стремились к тому, чтобы нормы таможенного регулирования были прозрачны и однозначны, исключали произвольное толкование, носили характер прямого действия, соответствовали лучшим
мировым стандартам, были удобны как для участников хозяйственной
деятельности, так и органов государственного управления. Они предусматривают применение современных таможенных технологий, включая предварительное информирование, электронное декларирование,
системы управления рисками и пр.
83
Таможенный кодекс Таможенного союза является неотъемлемой
частью Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза (от 27 ноября 2007 г. Минск)1. В ст. 1 Договора подчеркивается, что положения
Кодекса Таможенного союза имеют преимущественную силу над иными положениями таможенного законодательства Таможенного союза.
При этом споры между Сторонами, связанные с толкованием и/или
применением Договора, разрешаются путем проведения консультаций
и переговоров. В урегулировании споров в рамках Таможенного союза
до обращения в Суд Евразийского экономического сообщества Комиссия Таможенного союза оказывает содействие Сторонам.
Если спор не будет урегулирован Сторонами в течение шести месяцев с даты поступления официальной письменной просьбы о проведении консультаций и переговоров, направленной одной из Сторон другим Сторонам, любая из Сторон передает этот спор для рассмотрения
в Суд Евразийского экономического сообщества.
16 апреля 2010 г. в Москве был подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного
союза от 27 ноября 2009 г. Протоколом не только были внесены изменения в Таможенный кодекс, но и создан механизм оперативного решения проблем, с ним связанных. В соответствии со ст. 2 Комиссия
Таможенного союза на основании обращений государств—членов Таможенного союза или одного из них, не позднее 3 месяцев с даты такого обращения, принимает решения о способе правового регулирования
вопросов, связанных с таможенным регулированием в Таможенном
союзе и не урегулированных им.
В случае принятия решения о правовом регулировании таких вопросов Комиссией Таможенного союза соответствующее правовое регулирование должно быть осуществлено не позднее 6 месяцев со дня
обращения заинтересованной стороны или сторон.
Вместе с тем эксперты отмечают, что добротная правовая основа — это необходимое, но еще не достаточное условие эффективного
регулирования единой таможенной территории. Для этого важно еще
выстроить качественную систему таможенного и других форм государственного контроля за перемещением товаров через таможенную
границу Таможенного союза, которые должны осуществляться единообразно соответствующими государственными органами трех государств. Для этого создается интегрированная система внешней и взаимной торговли2. Система является организационной совокупностью
территориально распределенных государственных информационных
1
Кожанков Ю. А. О «главном» и «частном» в таможенной деятельности Таможенного
союза // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2010. № 8. С. 87–90.
2
О функционировании единой таможенной территории и механизмов Таможенного
союза в рамках ЕврАзЭС. Приложение к Решению Межгоссовета ЕврАзЭС (Высшего
органа Таможенного союза) на уровне глав правительств от 19 ноября 2010 г. № 57.
84
ресурсов и информационных систем государственных органов государств—членов ТС, регулирующих внешнюю и взаимную торговлю,
объединяемых интеграционными сегментами.
Важным элементом управления Таможенного союза является система сбора и обработки статистических данных о внешней и взаимной
торговле. Комиссией одобрена Единая методология ведения таможенной статистики внешней торговли и статистики взаимной торговли
государств—членов Таможенного союза. Эта методология определяет порядок формирования, ведения и распространения официальной
статистики внешней торговли этих государств с третьими странами
и статистики взаимной торговли между государствами—членами Таможенного союза, отвечающих потребностям органов законодательной
и исполнительной власти, иных пользователей, включая международные экономические организации.
Для сбора, обработки и передачи этих данных определены полномочные органы сторон. В части внешней торговли — это таможенные
службы государств—членов Таможенного союза, в части взаимной торговли — органы статистики. В последнем случае возникают определенные трудности в обеспечении достоверности данных. Поскольку
с 1 июля 2010 г. отменяется таможенное оформление на внутренних
границах Таможенного союза, исчезает первичный источник статистических данных — таможенная декларация. Единственным возможным
заменителем является декларация по уплате НДС, которую обязаны
заполнять импортеры. Для ее использования в статистических целях
в ней были введены дополнительные поля, призванные обеспечить сопоставимость данных взаимной торговли с таможенной статистикой.
6.4. Перспективы расширения Таможенного союза.
Стратегия дальнейшей интеграции
С образованием ТС в рамках ЕврАзЭС модель «разноскоростной»
и «разноформатной» интеграции на постсоветском пространстве стала
еще более очевидной. Именно она с наибольшей точностью отражает
идущий интеграционный процесс в этом регионе.
Первый вариант интеграции (самая «низкая скорость) — Содружество Независимых Государств (СНГ). Представляет собой международную организацию политико-консультативного типа с определенными военно-политическими обязательствами в рамках о коллективной
безопасности.
На второй скорости происходит экономическая интеграция более
узкой группы государств в рамках ЕврАзЭС.
Максимальную скорость интеграции предполагают Таможенный
союз в рамках ЕврАзЭС и Союзное государство России и Белоруссии1.
1
Цветков В. А. Указ. соч. С. 48.
85
Каковы же, в данной связи, перспективы развития ЕврАзЭС? По
всей видимости, Таможенный союз в ближайшее время институционализируется в самостоятельную международную организацию. А само
ЕврАзЭС займется формированием ЕЭП (во всяком случае, с точки
зрения подготовки проектов договорно-законодательной базы).
Сложно сказать что-либо о перспективах ближайшего развития
самого ТС. Многое здесь будет зависеть от реального развития экономики. А вот политическая воля присоединиться к нему у членов
ЕврАзЭС есть.
Так, в соответствии с протоколом от 6 октября 2007 г. «О порядке
вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из
них и присоединения к ним» присоединяющееся к Таможенному союзу государство должно выразить согласие на обязательность для него
всех международных договоров, формирующих договорно-правовую
базу союза.
В марте 2009 г. Президент Кыргызской Республики К. С. Бакиев
обратился к Председателю Межгосударственного Совета ЕврАзЭС,
Президенту Республики Беларусь А. Г. Лукашенко с просьбой о рассмотрении вопросов об участии Кыргызстана в работе по формированию договорно-правовой базы Таможенного союза и создании Рабочей
группы с целью анализа всех возможных вариантов участия Кыргызской Республики в Таможенном союзе1.
Этой группой разработан проект Плана мероприятий Рабочей группы по вопросу участия Кыргызской Республики в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации и проект Положения о порядке присоединения государств—членов Евразийского
экономического сообщества к Таможенному союзу Республики Беларусь,
Республики Казахстан и Российской Федерации. Эти проекты рассматриваются сторонами.
Президент Республики Таджикистан Э. Ш. Рахмон по итогам Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств 27 ноября 2009 г. в Минске также заявил, что
«Республика Таджикистан готова и впредь активно способствовать
интеграционным процессам и осуществлению практических шагов по
неуклонному и поэтапному превращению ЕврАзЭС в устойчивую региональную зону экономического роста, продвижению совместной работы,
направленной на развитие национальных экономик стран сообщества
с меньшими рисками и издержками»2.
1
2
86
Глазьев С. Ю. Указ. соч.
Цит. по: Глазьев С. Ю. Указ. соч. С. 18.
Основываясь на достигнутых результатах работы, главы государств,
формирующих Таможенный союз, приняли Решение от 27 ноября
2009 г. № 24 о завершении создания Единой таможенной территории
Таможенного союза к 1 июля 2010 г. На неформальном саммите 19 декабря 2009 г. в Алматы они сделали заявление о формировании Таможенного союза в составе трех государств, который начнет функционировать с 1 января 2010 г., и подчеркнули:
«Таможенный союз будет содействовать росту взаимной торговли,
повышению конкурентоспособности нашей продукции, откроет новые
перспективы для инвестиций. Формирование нашего союза будет стимулировать углубление сотрудничества в ЕврАзЭС — динамичной структуре
экономической интеграции на постсоветском пространстве, а также способствовать активизации взаимовыгодного взаимодействия в Содружестве
Независимых Государств»1.
В этих интеграционных процессах не принимает участие Украина.
С экономической точки зрения это было бы весьма полезно. Напомним, что Украина была одним из инициаторов формирования Единого
экономического пространства с Россией, Белоруссией и Казахстаном
(см. главу «Международные экономические отношения в СНГ», параграф «Единое экономическое пространство (ЕЭП)». Однако в настоящее время такой процесс противоречил бы выбранному ею политическому курсу на евроинтеграцию.
Для стран ЕЭП в Стратегических планах развития до 2020 г. общими направлениями экономического развития являются модернизация
экономики и формирование постиндустриальной экономики.
На встрече глав государств в Алматы 19 декабря 2009 г. утвержден
План действий по формированию Единого экономического пространства
Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.
С учетом уже сложившейся договорно-правовой базы Таможенного союза, формирование ЕЭП может вестись одновременно по всем
основным направлениям, при условии синхронного принятия взаимных обязательств сторон и соответствующей корректировки их национальных законодательств.
В соответствии с Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (1999 г.) Единое экономическое пространство — это пространство, состоящее из территорий Сторон, на котором
функционируют однотипные механизмы регулирования экономики,
основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится
согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая,
1
Глазьев С. Ю. Указ. соч. С. 17.
87
торговая и таможенная политика, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы (п. 1, ст. 1 Договора).
Для развития интеграционных процессов главами государств
ЕврАзЭС было поручено правительствам разработать правовую базу
ЕЭП. Вначале предполагалось, что будет разработано 20 соглашений
Единого экономического пространства. Сейчас в результате объединения некоторых из них эта база представляет собой 17 основных
документов.
В целом все 17 соглашений, формирующих договорно-правовую
базу ЕЭП, по содержанию можно разделить на четыре группы. Первая — это соглашения, призванные обеспечить проведение согласованной экономической политики. Второй блок направлен на обеспечение
свободы движения капитала и услуг. Третья группа призвана обеспечить
свободу движения рабочей силы. Четвертая касается доступа к услугам
естественных монополий. Таким образом, соответствующие соглашения должны решить следующие вопросы:
 предоставить национальный режим в доступе к услугам железнодорожного и трубопроводного транспорта, ввести общие
правила установления тарифов и обеспечить механизмы их установления;
 открыть внутренние водные пути для перевозчиков—резидентов сторон на условиях национального режима;
 открыть воздушное пространство для авиакомпаний—резидентов сторон на условиях национального режима, установив единые требования к безопасности, регистрации и лицензированию в этой сфере;
 установить единые требования к автомобильным перевозкам
и автотранспортным средствам;
 предоставить национальный режим, в том числе по ценам, покупателям—резидентам сторон энергоносителей для целей внутреннего потребления в пределах Таможенного союза;
 организовать биржевую торговлю нефтью и нефтепродуктами
с равными условиями доступа для предприятий сторон;
 ввести общие правила формирования тарифов на газ и электроэнергию и так далее.
Все это даст возможность сформировать сначала общие рынки по
секторам: общего энергетического рынка, единого транспортного пространства, общего рынка товаров, услуг, общего рынка труда.
Формирование ЕЭП требует от его участников координации действий во всех основных сферах деятельности, определения четких направлений, целей, механизмов реализации и этапности ее формирования. Создание основных нормативно-правовых конструкций ЕЭП
88
с учетом повышения зрелости интеграционного процесса в рамках
ЕврАзЭС позволит реально продвинуться к реализации цели построения ЕЭП1.
Развертывание этих процессов, как и предполагало Алматинское
Заявление от 19 декабря 2009 г., придало новый импульс развития интеграционных процессов в СНГ. На саммите в Санкт-Петербурге (ноябрь
2010 г.) Россия представила экспертам стран СНГ свой проект нового
многостороннего договора о зоне свободной торговли. Россия предлагает заменить двусторонние соглашения между странами СНГ одним
многосторонним — о зоне свободной торговли. Сейчас действует порядка 110 соглашений о взаимной торговле между различными странами СНГ, что создает неудобства и приводит в результате к различным
дискриминационным последствиям в торговле.
Вопросы для обсуждения
1. Каковы предпосылки образования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации?
2. Как вы понимаете задачу, стоящую перед странами Таможенного союза
по поиску «выхода из сырьевой ловушки на путь инновационного развития»?
3. Какие проблемы возникают в ходе формирования Таможенного союза?
4. Дайте характеристику основных этапов становления Таможенного
союза.
5. Почему Комиссия Таможенного союза является первым наднациональным органом на постсоветском пространстве?
6. Каковы перспективы расширения Таможенного союза?
7. Проанализируйте стратегию дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза.
1
Глазьев С. Ю. Указ. соч.
Глава 7
ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
КАК НОВАЯ ФОРМА МЕЖДУНАРОДНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В СНГ
Распад СССР привел к кардинальным изменениям ситуации на
евразийском пространстве. На месте территориальной общности, однородной в политическом, идеологическом, отчасти экономическом
и культурном отношениях, возникли пятнадцать новых государств.
Одним из ключевых факторов структурной организации постсоветского пространства являются новые границы, которые из формальных
административных разделительных линий превратились в важнейший
атрибут государственного суверенитета, регулятор интенсивности самых разноплановых международных связей в регионе.
В результате дезинтеграции Советского Союза возникли 24 новые
границы общей протяженностью более 24 тыс. км, что составляет около 57% от общей длины всех границ постсоветских государств.
Проблема границ всегда находится под мощным воздействием
исторических, политических, экономических, культурных, психологических факторов. Ее решение в практике международных отношений часто сопровождалось конфликтами, насилием, войнами,
поскольку территория является перманентным параметром силы,
могущества и безопасности нации. Территория страны всегда имела
фундаментальное значение в процессе национальной самоидентификации и национально-политического самоопределения. C этим связано широкое обсуждение политико-правового вопроса о соотношении
пределов государства, неделимости его территории и самоопределении
нации.
7.1. Политико-правовые основы приграничного
сотрудничества и международная политика
в области границ
Приграничное сотрудничество во всех государствах является важным
инструментом проведения внешней политики. Его основная цель —
социально-экономическое развитие государств, налаживание и расширение связей между сопредельными регионами. Базой успешного
развития приграничного сотрудничества являются добрососедские
отношения сторон на государственном уровне, развитая законодательная база (рамочные соглашения о сотрудничестве, законодательное
регулирование таможенных правил, отмена практики двойного налогообложения, упрощение процедуры перемещения грузов) и желание
90
регионов участвовать в развитии сотрудничества. Приграничное сотрудничество открывает большие перспективы интеграции регионов,
способствует улучшению международных отношений.
Граница как обязательный атрибут государства. Основным отличием приграничного сотрудничества от других форм международного
сотрудничества является непосредственное (физическое) наличие границы (рубежа), разделяющей правовое, политическое, экономическое
и другие пространства.
Границы, как известно, не столько решают существующие проблемы государств, сколько создают новые. И среди них самая первая отражается в концептуальном вопросе: что такое граница, с какой целью,
для кого или против кого она создается? Надо сказать, что теоретические поиски ответов на этот вопрос, в общем, организованы в рамках
двух принципиально противоположных политологических школ — либеральной и коммунитаристской.
Согласно первой, концепция границ формируется из представления о том, что границы общества имеют лишь инструментальное
значение, как административное удобство, но не имеют морального
значения, то есть морально не оправданы. Согласно второй, границы
призваны сохранить национальную идентичность и культурное многообразие, что есть само по себе благо. Если либералы исходят из справедливого требования обеспечения права свободного передвижения
индивида и возводят в идеал так называемый «мир без границ», то коммунитаристы исходят из существования фундаментальных различий
между нациями, с одной стороны, и того обстоятельства, что в мире
существует огромный разрыв в уровнях и условиях жизни, а также распределении общемирового богатства, — с другой. Последнее означает,
что политика полностью открытых границ может привести к разрушению западной системы обеспечения благосостояния и поддержания
социальных структур, если не распространить эти преимущества западных стран на жителей остального мира1.
Стремление стран укрепить свою государственность и создать
полноценные границы порождает не только естественные вопросы об
исторической справедливости, но и множество спекуляций с ничем
не обоснованной идеей пересмотра существующих границ. С одной
стороны, правительство каждого государства должно принимать меры
по укреплению национальной безопасности, с другой — есть те, кто
последствиями произвольного проведения границ хотел бы воспользоваться в террористических и иных криминальных и политических
целях. В результате мы сталкиваемся с известной дилеммой безопасно1
См., например: Brown C. Borders and Identity in (International) Political Theory // CEU
Working Papers. IRES No 98/3. Budapest. April. 1998.
91
сти, которая в нашем случае выглядит так: граница — разъединяющий
барьер или мост для сотрудничества?
Феномен возникновения прозрачности (или полупрозрачности)
границы во многих случаях характерен для переходного периода, сопровождающегося либо ликвидацией внутренних рубежей интеграционного образования (ЕС) с одновременным укреплением его внешних
границ, либо, напротив, дезинтеграцией такого образования с постепенным оформлением границ внутренних и ослаблением внешних
(СНГ). В нынешних условиях эффективная пограничная политика
должна быть сконцентрирована не только на формальных границах
между сопредельными государствами, но и на других рубежах, разделяющих те экономические, политические, этнокультурные, религиозные
и другие системы и общности, которые ассоциируются с соседними
государствами. Ведь даже сильные административные барьеры могут
оказаться неэффективной преградой против нелегальной трансграничной активности в зоне с традиционно высоким уровнем экономической или социокультурной контактности. И наоборот, объективная
проницаемость административной границы не всегда означает высокий
уровень транспарентности пограничья, если какие-то значимые рубежи, порою четко не поддающиеся материальному измерению (например, барьеры экономические, культурные или даже психологические),
затрудняют трансграничное общение.
Европейская политика в отношении границ. Целенаправленная
политика в отношении приграничного сотрудничества в Европе начала
проводиться с конца 1960-х годов. Ее связывают с появлением документа Комиссии ЕС «Региональная политика Сообщества»1. Суть идеи
заключалась в проведении мероприятий по оптимизации развития индустриальных регионов и укреплению связей между ними и районами,
отстающими в промышленном отношении.
В 1980 г. Совет Европы принял Европейскую (Мадридскую) рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. В 1988 и 1991 гг. Европарламент принял Хартию Сообщества по проблемам регионализации и Хартию регионов Сообщества.
В развитие этих идей в 1991 г. в Маастрихте в рамках ЕС был создан
Комитет регионов с правом политической инициативы — консультативный орган, состоящий из представителей региональных и местных
автономий, призванный обеспечить политику и координацию деятельности регионов на общеевропейском уровне.
Мадридская конвенция 1980 г. предоставила органам местной власти возможность разработки юридических основ взаимодействия по
экономическим, социальным, экологическим и культурным вопро1
Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом
сообществе: Состояние и перспективы: Сб. ст. / Под ред. О. А. Абдыкаримова. СПб., 2003.
92
сам вне зависимости от национальных границ. Конвенция определила
сферы трансграничного сотрудничества:
 городское и региональное развитие;
 транспортные и коммуникационные сети;
 энергоснабжение;
 охрана окружающей среды;
 помощь в чрезвычайных ситуациях.
Региональная европейская политика. В декларации Ассамблеи
регионов Европы «О регионализме в Европе» подчеркивается, что «регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции». В этом качестве они
органично взаимодействуют с центральной властью, являя собой весьма существенную часть государства в целом.
Международное сотрудничество между государственными органами власти на региональном и местном уровнях осуществляется на
основе соглашений. Часто формой реализации соглашений становится
еврорегион.
Еврорегионы — приграничные сообщества международного трансграничного сотрудничества европейских стран в области экономики,
культуры, образования, транспорта, экологии и др., создаваемые на
основе принципа субсидиарности. Функционирование еврорегионов
осуществляется на основе перераспределения власти между центральным правительством и приграничными сообществами, наделенными
полномочиями самостоятельно регулировать свою деятельность и заключать межрегиональные трансграничные соглашения в соответствии с государственным законодательством.
Первые еврорегионы были созданы вдоль «позвоночного столба»
или «хребта» западноевропейской цивилизации — исторического «рейнского коридора» от Италии до Нидерландов с тысячелетним опытом вольных городов. Именно здесь еврорегионы стали наиболее эффективной
формой трансграничного сотрудничества. На государственных границах
Бельгии, Германии, Люксембурга, Швеции и Италии сформировались
экономические «полюса роста» Лимбурга, Саара, Эльзаса, Лотарингии
и других исторических областей. На территории этих еврорегионов расположены важные административные центры Европейского союза. За
последние годы созданы десятки еврорегионов на границах стран ЕС
и стран Центральной и Восточной Европы, однако они пока не стали
эффективной формой трансграничного сотрудничества.
Исторически основными целями создания еврорегионов было
объединение усилий приграничных районов западноевропейских
стран для преодоления их относительной отсталости в социальноэкономической области, определенной изолированности по отноше-
93
нию к центру. По мере развития процессов европейской интеграции
еврорегионы стали рассматриваться как необходимый дополнительный инструмент строительства Европейского союза. В настоящее время еврорегионам отводится важная роль в создании благоприятных
условий для развития Евросоюза на его внешних границах, особенно
со странами Центральной и Восточной Европы.
Основными сферами деятельности еврорегионов являются: местные торгово-экономические связи и занятость, транспорт и связь,
культура и образование, туризм, здравоохранение и социальная сфера,
инфраструктура и защита окружающей среды. Решаются вопросы обустройства совместной границы и прилегающей территории, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях. Иногда стороны рассматривают
вопросы чисто местного характера: водообеспечение, миграция приграничного населения, пространственное планирование и др.
Из существующих на сегодняшний день механизмов приграничного взаимодействия наиболее эффективным признается деятельность
сообществ именно по типу еврорегионов, характерной чертой которых
является наличие постоянно действующих общих рабочих органов.
Правовые основы политики в области границ. Неприкосновенность и целостность государственной территории являются одним из
основных принципов международного права, который окончательно
утвердился с принятием в 1945 г. Устава ООН. Однако процесс развития
его содержания продолжается, и различные элементы этого принципа
по-разному закреплены в международном праве. Так, Устав ООН запрещает применение силы против территориальной неприкосновенности государств, и это рассматривается в качестве общего принципа
неприкосновенности.
Дальнейшим этапом в развитии данного принципа явилось принятие Заключительного акта СБСЕ/ОБСЕ, в ст. 4 Декларации принципов
которого говорится: «Государства-участники будут уважать территориальную целостность каждого из государств-участников. В соответствии
с этим они будут воздерживаться от любых действий, несовместимых
с целями и принципами Устава ООН, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государстваучастника и, в частности, от любых таких действий, представляющих
собой применение силы или угрозу силой».
В целом в ряде международно-правовых актов закрепляются и развиваются три основных положения, а именно: запрещение вооруженного вторжения на иностранную территорию, кроме строго определенных
случаев; запрещение приобретения территории посредством угрозы силой или ее применения; запрещение военной оккупации иностранной
территории, кроме строго определенных случаев1. Заключительный акт
1
94
Всеобъемлющая международная безопасность: Справочник. М., 1990. С. 155.
СБСЕ является самым многосторонним документом, в котором закреплен принцип нерушимости границ государств. Статья 3 Декларации
принципов Заключительного акта гласит: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга... и поэтому они
будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на
эти границы. Они будут, соответственно, воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию
части или всей территории любого государства-участника».
Данная формулировка позволяет давать довольно широкую интерпретацию принципа нерушимости границ, но основное его содержание можно свести к трем элементам:
 признание существующих границ в качестве юридически установленных в соответствии с международным правом;
 отказ от каких-либо территориальных притязаний на данный
момент и в будущем;
 отказ от любых иных посягательств на эти границы, включая
угрозу силой или ее применение1.
Вместе с тем «решение» косовской проблемы говорит о том, что
международное сообщество стало на путь девальвации этих принципов.
В очаг межэтнической и межконфессиональной напряженности Косово
стало превращаться с конца 1980-х годов. В этот период начала нарастать
активность албанских сепаратистов, вызвавшая ответные действия тогдашнего руководства в Белграде по наведению порядка путем «завинчивания
гаек». В частности, для края был отменен статус автономии, что стало одним из важных политических факторов разжигания сепаратизма. Борьба
между албанцами и сербами за национальную принадлежность края стала
сердцевиной балканского кризиса в последнее десятилетие. Она была
обусловлена стремлением первых, пользовавшихся мощной внешней
поддержкой, обрести независимость и отчаянными попытками вторых
удержать откалывающуюся «провинцию», имеющую для них глубоко
символическое значение и составляющую более 15% от государственной
территории Сербии.
Албанская община стала серьезно задумываться об отделении от
Сербии силовым путем. Для этого была создана соответствующая военная структура — Армия освобождения Косово, аббревиатура которой на
албанском языке звучит как УЧК. Это привело к ожесточенному военному
противоборству, которое повлекло массовые жертвы и серьезные разрушения. Подлили масла в огонь разгоравшегося конфликта обвинения,
выдвинутые против сербской стороны, в хладнокровных убийствах мирных
жителей албанской национальности. Эти обвинения во многих случаях не
получили подтверждения при проведении независимой международной
экспертизы, однако сыграли свою отрицательную роль в качестве одного
1
Там же. С. 156.
95
из доводов для оправдания вмешательства внешних сил в косовский конфликт. Это вмешательство приняло форму воздушной войны государств—
членов блока НАТО против Союзной Республики Югославии, которая
началась в марте 1999 г. В июне того же года югославская армия была
выведена из края, а в него вступили многонациональные вооруженные
силы (KFOR), основу которых составляли военнослужащие стран НАТО.
Мировое сообщество постоянно пытается помочь в урегулировании
рассматриваемого опасного конфликта с глубокими историческими
корнями, но его деятельность пока малоэффективна, слишком много накопилось трудноразрешимых негативных проблем. В ноябре 2005 г. была
создана группа международных посредников во главе с Марти Ахтисаари — бывшим президентом Финляндии. Через два года он выдвинул план
урегулирования, отражающий позицию США и их союзников. Переговоры
по спорным вопросам, которые накапливались веками, предлагалось ограничить по времени, причем предлагался очень маленький срок — 120 дней.
Суть этого плана заключалась в том, что если к заданному сроку сербы
и албанцы, проживающие в Косово (косовары), не сумеют договориться,
то край получает независимость автоматически, но под международным
контролем. После обнародования плана Ахтисаари состоялись переговоры
между Белградом и Приштиной под патронажем трех посредников — США,
ЕС и РФ, — которые не привели конфликтующие стороны к согласию.
В русле этой линии 17 февраля 2008 г. парламент Косово в одностороннем порядке объявил о независимости края. Это означает, что при
принятии данного решения не было получено согласие Сербии, из состава
которой де-факто выводится спорная территория, а также международных
организаций, отвечающих за безопасность и правопорядок в современном
мире. Одностороннее провозглашение независимости также означает нарушение важнейших международно-правовых актов. К ним следует отнести
резолюцию СБ ООН № 1244, на основании которой в крае было введено
внешнее управление, договоренности, достигнутые в контактной группе по
урегулированию косовского конфликта, Заключительный Акт совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки 1975 г., в котором
провозглашалась нерушимость государственных границ на нашем континенте. Таким образом, одностороннее провозглашение независимости
наносит еще один серьезный удар по современному международному
праву, которое гарантирует правопорядок и юридическую составляющую
обеспечения безопасности в современном мире, но в последние годы уже
подвергается многим испытаниям.
Соединенные Штаты Америки выступили за безусловное признание независимости Косово, в котором они видят успешное завершение
реализации плана Ахтисаари. Сложнее обстоит ситуация с признанием
независимости Косово в Европейском союзе. Эта проблема расколола
данную организацию.
Одной из первых стран, которая приветствовала провозглашение
независимости края, стала Франция. Сходную позицию занимают Герма-
96
ния и Словения, причем последняя в первой половине 2008 г. председательствует в ЕС. Всего около двадцати стран ЕС, по оценкам экспертов,
готовы последовать их примеру. И все же в Объединенной Европе есть
и сомневающиеся. К их числу относят Грецию, Испанию, Румынию, Кипр.
Уже в первые часы после свершения обсуждаемого события однозначно
негативную позицию заняло руководство Словакии. Страны, в которых
существуют сепаратистские движения, опасаются, что признание односторонне провозглашенной независимости Косово послужит для них призывом к действию. И опасения уже подтвердились в первые часы после
принятия косоварами так называемой декларации независимости: представители сепаратистов из Страны Басков (область на севере Испании)
заявили, что рассматриваемое событие вселяет в них большие надежды
как важный международный прецедент.
7.2. Приграничное сотрудничество в СНГ —
сфера реальной интеграции
На постсоветском пространстве все задачи, связанные с границами, приходилось решать одновременно. «Внезапное» появление государственных границ поставило сложнейшую проблему: как сохранить
или создать новую систему жизнеобеспечения в первую очередь разделенных городов и населенных пунктов. Второй по важности стала задача собственно строительства государственных границ в соответствии
с общепризнанными нормами.
Безопасность границ в СНГ. С распадом Советского Союза, наряду с известными угрозами, например организованной преступностью,
появились и новые вызовы безопасности странам Содружества. Хотя
многие из них проявлялись на постсоветском пространстве и раньше,
однако в последние годы они приобрели совершенно новые масштабы и качество. В первую очередь это международный терроризм; наркотрафик; незаконная миграция. Тяжелое экономическое положение
в ряде регионов постсоветского пространства способствует рекрутированию молодежи в незаконные области деятельности.
Каналы незаконной миграции, как и наркотрафика, ведут не только
в Россию, но и на Запад. Последнее обстоятельство является одним из
факторов, не дающих возможность России четко определить свое отношение к СНГ. «Незакрытые» границы в Центральной Азии — аргумент
Европейского союза против безвизового режима между Россией и ЕС.
Геополитическое положение СНГ таково, что основные вызовы
безопасности связаны с внешними южными границами. Эта деятельность осуществляется в том числе и в соответствии с Договором о сотрудничестве в охране внешних границ государств—членов Евразийского экономического сообщества от 21 февраля 2003 г. Под внешними
границами в данном случае понимаются участки государственных гра97
ниц сторон с государствами, не являющимися участниками Договора
об учреждении Евразийского экономического сообщества.
В Договоре приведен перечень проблем, в целях ликвидации которых заключено соглашение: стороны осуществляют сотрудничество
по пресечению актов терроризма, незаконного перемещения оружия
и боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, наркотических и психотропных веществ, радиоактивных материалов и иных предметов контрабанды, а также по борьбе с незаконной миграцией и проявлениями
религиозного экстремизма.
Определены методы и формы такого сотрудничества. В частности, оперативно-разыскная деятельность в интересах охраны внешних
границ осуществляется в соответствии с законодательством Сторон.
Сотрудничество в области оперативно-разыскной деятельности организуется в целях наиболее эффективного и взаимовыгодного использования имеющихся возможностей в сфере борьбы с контрабандой
наркотических средств, психотропных веществ, оружия, боеприпасов,
взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и других запрещенных к перемещению через государственную границу товаров и предметов, предупреждения незаконной миграции, а также противодействия
транснациональной организованной преступности, международному
терроризму, религиозному экстремизму.
Неотъемлемой частью Договора является ряд протоколов по:



сотрудничеству пограничных ведомств в сфере охраны границ
в пунктах пропуска через внешние границы государств—членов
ЕврАзЭС;
порядку проведения взаимных консультаций по вопросам охраны внешних границ;
сотрудничеству пограничных ведомств государств—членов
ЕврАзЭС в оперативно-разыскной деятельности в интересах
охраны внешних границ.
Подготовлен также проект Соглашения «О взаимодействии пограничных ведомств Евразийского экономического сообщества при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах».
Под кризисной ситуацией в Соглашении понимается совокупность
военно-политических и социальных конфликтов, которые дестабилизируют положение на участках внешней границы и требуют принятия коллективных мер по ее стабилизации. Кроме того, определены
термины: «пограничная группировка» — формирование сил и средств
компетентных органов государств—членов ЕврАзЭС, выделенное
Сторонами для выполнения задач по усилению охраны участников
внешних границ в районе кризисной ситуации; «движимое имущество
пограничной группировки» — все виды вооружения, боеприпасов, воен98
ной техники, а также иные виды имущества и материальных средств,
необходимые для обеспечения жизнедеятельности пограничной
группировки.
Согласно проекту Соглашения, при возникновении кризисной ситуации Стороны создают пограничную группировку и размещают ее на
соответствующей границе государства временного пребывания. Руководство пограничной группировкой возлагается на командующего, назначаемого Межгосударственным Советом Евразийского экономического
сообщества (на уровне глав государств). Стороны определяют права
и обязанности командующего на период действия пограничной группировки в районе кризисной ситуации. При командующем создается
штаб, состоящий из представителей компетентных органов Сторон,
участвующих в пограничной группировке. Перемещение пограничной
группировки в интересах охраны участков внешних границ в районе
кризисных ситуаций по территории государства временного пребывания осуществляется беспрепятственно.
Оформление государственных границ. Для построения государственных границ необходимо решение трех задач:
 делимитация — принципиальное решение вопроса об элементах, которые составляют границу;
 демаркация — проведение совокупности материальных операций для точной фиксации границы на земле;
 обустройство границы — установка специального оборудования
и инфраструктуры пунктов пропуска.
Делимитация и демаркация государственной границы являются довольно сложным и трудоемким процессом, требующим тщательного
учета политических, экономических, географических, исторических,
культурных, национальных, юридических и иных аспектов, в связи с чем
информация о ходе этой деятельности весьма отрывочна. Эта работа, по
всей видимости, не завершится ранее 2010 г. На ее длительность влияет
в том числе и экономическая составляющая. По оценке Федеральной
пограничной службы Российской Федерации, оборудование 1 км границы на равнинной местности обходится от 1 до 3 млн руб., в горной — от
15 до 20 млн руб., не считая создания пунктов пропуска, каждый из которых оценивается от 3 до 15 млн руб.1. «Закрытие» российско-украинской
границы, если его придется осуществить в связи с вступлением Украины
в НАТО, обошлось бы примерно в 100 млн долл., границы российскоказахстанской — около миллиарда2.
1
См., например: Николаев Н. Герои против героина // Аргументы и факты. 2001.
№ 50. С. 12.
2
См.: Рубан О. Безграничные просторы Отчизны // Эксперт. 2001. 17 декабря. С. 61.
99
Даже подписание договора о государственной границе не является
гарантией того, что договор вступит в силу. Так произошло с договором
между Российской Федерацией и Эстонией.
Министры иностранных дел Эстонии У. Паэт и России С. Лавров
подписали 18 мая 2005 г. в Москве Пограничные договоры. Однако парламентарии Эстонии, так как согласно Конституции Эстония ведет отсчет
своей независимости с 1918 г., внесли в преамбулу ратификационного
закона упоминание о Тартуском договоре, согласно которому к Эстонии
в 1920 г. отошли Ивангород и Печорский район. Ссылка на то, что преамбула никак не влияет на текст самого договора, явилась для российской
стороны недостаточным аргументом. Эстонские парламентарии говорят,
что преамбула необходима для «внутреннего» употребления. Похожая
дискуссия велась и с Латвией, но она не стала вносить изменения, и договор был ратифицирован двумя сторонами1.
Региональные пограничные подсистемы. Специалисты выделяют на постсоветском пространстве следующие региональные пограничные подсистемы:
 Прибалтийскую (границы между Россией, Латвией, Литвой,
Эстонией);
 Приднестровскую (украинско-молдавская граница);
 Кавказскую (границы между Россией и государствами Закавказья);
 Каспийскую (морские рубежи между новыми прикаспийскими
государствами);
 Центральноазиатскую, включая границы между постсоветскими
государствами региона, а также российско-казахстанскую границу.
Наиболее серьезные проблемы связаны с двумя последними подсистемами. Принцип нерушимости и неприкосновенности существующих
границ в рамках СНГ и уважение территориальной целостности друг
друга закреплено в Соглашении о создании СНГ от 8 декабря 1991 г.
Приграничное сотрудничество в рамках СНГ. Изучение опыта европейской интеграции позволило сделать некоторые выводы, касающиеся приграничного сотрудничества, которые могут быть полезны
для аналогичных процессов в СНГ. В частности, речь идет о следующих
явлениях:
 государственные границы не в полной мере отражают конфигурацию основных процессов, определяющих жизнь общества,
некоторые жизненно важные социальные процессы имеют
трансграничный характер;
 соединение культурных, этнических и религиозных факторов
идентификации, определяющих зарождение общих человеческого, культурного и интеллектуального капиталов;
1
100
Прохоров П. Когда не хватает слов // Эксперт Северо-Запад. 2006. № 6. С. 40–42.


необходимы соответствующие ресурсы (институциональные, организационные, информационные, интеллектуальные,
финансово-экономические);
существуют общие принципы политической солидарности,
основанные на готовности к добровольному отказу от части государственного суверенитета1.
Таким образом, границы — это своего рода «инструменты интеграции», которыми следует пользоваться в зависимости от ситуации.
Приграничное сотрудничество в рамках СНГ еще далеко от
совершенства.
Вместе с тем сделано немало, можно выделить ключевые направления приграничного сотрудничества.
1. Сотрудничество специальных органов в интересах обеспечения взаимной безопасности.
По этому направлению в первую очередь был налажен обмен информационными базами данных о лицах, находящихся в розыске,
и неопознанных трупах, по угнанному автотранспорту и лицам, причастным к транзиту наркотиков через территории стран.
Органы внутренних дел приграничных регионов на основе соответствующих Соглашений непосредственно взаимодействуют друг с другом, действуя в пределах своей компетенции, с соблюдением законодательства и международных договоров своих государств по вопросам
обмена оперативно-разыскной, криминалистической и иной информацией, представляющей взаимный интерес.
2. Сотрудничество в интересах пресечения незаконной миграции.
Традиционно острыми проблемами, возникающими в сфере приграничных отношений двух стран, являются незаконная миграция
и нелегальное трудоустройство.
Для урегулирования этих вопросов подписываются межправительственные Соглашения о трудовой деятельности и социальной защите
трудящихся-мигрантов в приграничных областях. Эти меры способствуют предотвращению незаконной трудовой миграции, позволяют
регулировать вопросы трудоустройства мигрантов и предоставления им
социальной защиты на законном основании в приграничных районах.
3. Сотрудничество в разрешении проблемы анклавов.
Важной проблемой, дестабилизирующей обстановку, являются анклавы, например таджикские Варух, Чарху и Сох в Киргизии, где проживает более 70 тыс. граждан Таджикской Республики.
Конфликты с таджикской стороной были еще в советские времена,
но сейчас сохраняется опасность новых конфликтов из-за продолжающихся земельных, водных и пограничных споров.
1
Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ / Под. ред.
Л. Б. Вардомского и С. В. Голунова. М.; Волгоград, 2002.
101
Пограничный вопрос обострен в отношении с Узбекистаном. Чуть
ли не каждый день в местной прессе появляются сообщения о трагических происшествиях на границе между Узбекистаном и Кыргызской
Республикой.
Так, в местечке Чунгара, между границей анклава Сох и узбекской
территорией Урешитанского района, подорвался на мине гражданин
Киргизии. А 18 февраля 2003 г. в городе Карасу мотоманевренной группой пограничных войск с помощью бронетранспортеров были разрушены самодельные мосты, установленные местным населением —
гражданами Узбекской Республики — после официального закрытия
пропускного пункта Шахрихансай1.
4. Приграничная торговля.
В развитой форме зоны приграничной торговли предполагают наличие современной инфраструктуры, включая транспортное, информационное и валютное обслуживание, консалтинг, страхование, сертификацию, гостиничное и складское хозяйство, новейшие средства
связи, организацию ярмарочной и выставочной работы и т.д. При этом
пограничная торговля может функционировать в двух основных формах: местная — для обслуживания и обеспечения преимущественно
потребностей населения приграничных территорий в пределах округов
и районов; региональная — для обслуживания и обеспечения потребностей преимущественно населения приграничных территорий в пределах областей.
5. Совершенствование транспортной и коммуникационной структуры.
В первую очередь речь идет о совместной эксплуатации трансграничных авто- и железнодорожных магистралей, мостов через пограничные реки, газо- и нефтепроводов, особенно там, где инфраструктуры пересекают государственные границы.
6. Совершенствование оперативного управления приграничным
сотрудничеством.
Речь идет о встречах руководителей соответствующих приграничных территорий, создании соответствующих баз данных, дающих возможность более оперативно решать взаимные проблемы, и т.д.
7. Сотрудничество в гуманитарных и научных областях.
В первую очередь речь идет о создании условий для получения образования на родном языке учащимися приграничных районов. Немаловажное значение имеют также различные мероприятия, способствующие развитию культуры национальных меньшинств.
О развитии форм и методов приграничного сотрудничества приняты соответствующие документы в рамках многосторонних отношений:
1
Абдурасулова Т. А. Развитие национального законодательства в области создания
благоприятного режима для населения приграничных регионов: Межпарламентские
слушания. СПб., 2003.
102
Концепция приграничного сотрудничества в рамках СНГ, Концепция приграничного сотрудничества в рамках ЕврАзЭС, Соглашение об основных
принципах приграничного сотрудничества в рамках ЕврАзЭС.
7.3. Проблемы границ в Центральноазиатской
региональной подсистеме
К настоящему времени в большинстве стран Центральной Азии
накопилось много факторов нестабильности, как объективных, так
и субъективных: усиливающийся дефицит водных и земельных ресурсов, сложная демографическая ситуация, экологические проблемы,
ухудшение социально-экономического положения значительной части
населения, имущественное и социально-правовое расслоение общества, утрата прежних морально-нравственных принципов, идеологический вакуум, рост коррупции и криминализации общества. С точки
зрения рассматриваемой темы, к отрицательным факторам могут быть
отнесены и сложные геофизические параметры и огромные размеры
региона. Это создает дополнительные трудности для решения вопросов приграничного сотрудничества. Так, общая протяженность границы Казахстана с сопредельными государствами составляет около
14 тыс. км, в том числе с Российской Федерацией — приблизительно
7200 км, Китайской Народной Республикой (КНР) — около 1740 км,
Узбекистаном — около 2150 км, Кыргызстаном — примерно 1050 км,
Туркменистаном — около 400 км. Указанные цифры, по мнению министра иностранных дел Республики Казахстан (РК), приблизительные,
поскольку точную протяженность можно будет определить только после демаркации1.
Основные проблемы границ в Центральной Азии. Территориальнопограничные проблемы в Центральной Азии, доставшиеся новым независимым государствам в наследство от бывшего СССР, уходят своими
корнями в глубь веков. После включения Центральной Азии в состав
Российской империи политико-административная карта региона подверглась серьезным изменениям. Так, в 1924 г., в ходе национальнотерриториального размежевания Средней Азии, границы созданных
советских республик были установлены исходя из административных,
экономических и этнических факторов. Положение осложнилось
в ходе развития единой социалистической системы народного хозяйства, когда границы Казахстана и республик Средней Азии неоднократно перекраивались в угоду тем или иным субъективным, а порой
и волюнтаристским целям и задачам.
В период становления СНГ сложилась целая индустрия незаконной иммиграции с устоявшимися каналами переброски людей из
1
Идрисов Е. Устойчивые границы — залог стабильности государства // Дипломатический курьер. Издание МИД РК. 2000. № 1. С. 101.
103
Афганистана, Пакистана, государств Азиатско-Тихоокеанского региона, Ближнего и Среднего Востока в Таджикистан, Кыргызстан,
оттуда в Казахстан и далее в Россию, затем — в Европу. При этом
фальшивые паспорта изготавливаются в Афганистане, фальшивые
визы — в Кыргызстане.
По объективным обстоятельствам Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан заметно ослабили пограничный контроль на внешних границах, что сделало казахстанские границы весьма прозрачными и свободными для въезда лиц из других государств, не являющихся членами
СНГ1.
Только в Алматы в 2000 г. за нарушение паспортно-визовых правил
было привлечено к ответственности почти 53 тыс. человек, в основном
граждане стран СНГ, из них более 7 тыс. — из других стран2.
Участились случаи эпидемиологических заболеваний, занесенных
в Южно-Казахстанский регион из Юго-Восточной Азии. За 9 месяцев
2000 г. в Южно-Казахстанской области было зарегистрировано 30 случаев
заболевания сибирской язвой3.
Международная наркомафия пытается через территорию Казахстана наладить каналы транзита наркотиков в Россию и страны Европы.
Поскольку основным источником наркотиков является Афганистан,
то особую тревогу вызывает проникновение наркотиков из этой страны в Таджикистан, а оттуда в другие страны, в том числе в Казахстан.
Усилиями правоохранительных органов, спецслужб и государственных органов и местного самоуправления ситуацию удалось изменить только к 2007 г.
Не менее острой является проблема границ между новыми государствами. Плодородная земля и вода — камень преткновения в этом
горном и пустынном регионе.
Делимитация казахстанско-туркменской границы. Актуальность
процесса обусловлена в первую очередь наличием безвизового режима
отношений Туркменистана с Ираном. Работа ведется в соответствии
с Меморандумом о делимитации границы между Казахстаном и Туркменистаном, подписанным 9 апреля 1999 г. В декабре того же года
в Ашгабате состоялся первый раунд переговоров по этой проблеме,
в ходе которого было подчеркнуто отсутствие у сторон каких-либо взаимных территориальных претензий и других принципиальных спорных
вопросов, способных препятствовать успешной делимитации границы.
1
Киргизбаев Б. Нелегальная миграция через государственные границы республик
Центральноазиатского региона и борьба с незаконным проникновением лиц на территорию Казахстана // Багдар. Военно-теоретический журнал МО РК. 2000. № 3. С. 39.
2
Казахстанская правда. 2000. 23 нояб.
3
Экспресс К. 2000. 19 сент.
104
Стороны договорились о масштабах и номенклатуре топографических
карт, согласовали таблицу направлений по странам света. Состоялся
также обмен мнениями о методике составления проекта протоколаописания прохождения линии границы и нанесения этой линии на рабочие делимитационные карты1.
Делимитация казахстанско-узбекской границы. В целом успешный процесс был омрачен некоторыми неприятными эпизодами.
В январе 2000 г. узбекские должностные лица предприняли попытку
односторонней демаркации казахстанско-узбекской границы на казахстанской территории в районе села Багыс Сарыагашского района
Южноказахстанской области. Министр иностранных дел РК, признав этот факт, объяснил это самодеятельностью узбекских властей
районного масштаба: «Мы расцениваем инцидент со вбиванием колышков на территории Казахстана как злоупотребление национальнопатриотическим эгоизмом субъектов местной власти в пограничных
с Казахстаном районах»2.
Однако уже в феврале 2000 г. в Ташкенте состоялся первый раунд
переговоров представителей двух стран по делимитации казахстанскоузбекской границы, в ходе которого был определен набор картографического и топографического материала, согласована методика проведения
работ по делимитации. В марте того же года в Ташкенте топографы двух
стран согласовали масштабы и перечень карт и определили участки, по
которым необходим дополнительный топографический материал.
За точку, от которой начинается делимитация границы, принято место схождения границ Казахстана, Узбекистана и Кыргызстана в труднодоступном ущелье реки Майдантал в горах Западного Тянь-Шаня.
Делимитация казахстанско-кыргызской границы. В ноябре 1999 г.
состоялось первое заседание межправительственной комиссии по делимитации казахстанско-кыргызской границы. В июле 2000 г. в Астане
прошло очередное заседание комиссии, в ходе которого был утвержден пакет документов, касающихся объемов работ материальнотехнического обеспечения, на основании которого Стороны приступили к согласованию проекта описания прохождения линии
государственной границы. В ходе переговоров на различном уровне
неоднократно подчеркивалось практическое отсутствие проблемных
участков, где были бы территориальные или приграничные споры3.
Делимитация и демаркация кыргызско-узбекской границы.
Важной проблемой двусторонних отношений являются проблемы делимитации и демаркации границ, обостряемые односторонним ми1
Panorama. 2001. 27 апр.
Экспресс К. 2000. 16 февр.
3
Panorama. 2001. 27 апр.
2
105
нированием узбекскими пограничниками отдельных приграничных
участков, а также возведением дополнительных оборонительных заграждений, таможенных и пограничных постов. По оценкам некоторых экспертов, в настоящее время на кыргызско-узбекской границе
насчитывается 140 спорных участков1. По мнению официальных кыргызских лиц, проблемы с Узбекистаном в основном касаются спорных участков, которые Кыргызстан «в свое время отдал в пользование
узбекской стороне». Необходимо также определиться «по принадлежности той или иной стороне пустующих территорий»2.
На правительственных переговорах в Бишкеке в феврале 2001 г. по
вопросу отключения кыргызских потребителей от узбекского газа члены узбекской делегации, по данным СМИ, предложили передать под
узбекскую юрисдикцию более десяти тысяч гектаров кыргызской земли, отделяющей узбекский анклав Сох от территории Узбекистана, или
передаче Узбекистану основной автотрассы, соединяющей этот анклав
с Узбекистаном3. Данное предложение вызвало негативную реакцию
кыргызской общественности и определенную напряженность в двусторонних отношениях.
Однако уже 18 апреля 2001 г. на правительственных кыргызскоузбекских переговорах в Бишкеке стороны пришли к определенному
взаимопониманию. Было официально сообщено о том, что подготовлен проект описания линии прохождения государственной границы
между двумя государствами протяженностью 256 км. Однако при этом
не удалось определиться по судьбе спорных участков границы, которых только в Баткенской области, по данным экспертов, насчитывается около 100. Ранее премьер-министр Республики Узбекистан У. Султанов заявил, что Узбекистан не преследует цели аннексировать часть
территории Кыргызстана. По его мнению, вопросы спорных участков
должны решаться с учетом интересов обоих государств. В частности,
касаясь судьбы узбекского анклава Сох, Султанов пояснил, что кыргызская сторона имеет на территории Узбекистана аналогичные анклавы и межправительственная комиссия будет решать проблемы этих
«инородных» территориальных участков в полном соответствии с нормами международного права4.
Делимитация и демаркация таджикско-узбекской границы.
Вопрос являлся из главных вопросов двусторонних отношений. По
мнению некоторых экспертов, на таджикско-узбекской границе насчитывалось около 700 спорных мест. Узбекистан предпринимает ряд
действий по односторонней демаркации границы с Таджикистаном,
1
Panorama. 2001. 23 февр.; Независимая газета. 2001. 30 марта.
Экспресс К. 2001. 6 февр.
3
Panorama. 2001. 23 февр.
4
Там же. 20 апр.
2
106
а также возводит инженерно-технические сооружения и осуществляет
минирование, в том числе на спорных участках границы1.
В последнее время участились случаи подрыва на этих минах мирных таджикских граждан. По данным министерства по чрезвычайным
ситуациям Республики Таджикистан, на минах, установленных узбекскими пограничниками вдоль таджикско-узбекской границы, с начала
августа 2000 г. подорвался 31 таджикский гражданин, из них 21 погиб2.
В настоящее время продолжаются таджикско-узбекские переговоры, посвященные делимитации и демаркации границы между двумя
странами.
Делимитация кыргызско-таджикской границы. Территориальные претензии между Кыргызстаном и Таджикистаном сосредоточены
главным образом в Ферганской долине, между жителями семи сел Баткенского района Кыргызстана и трех кишлаков Исфаринского района
Ходжентской области Таджикистана. Основными причинами межэтнической напряженности являются дефицит плодородных земель, нехватка поливной воды, быстрорастущая численность населения.
Официальные власти Кыргызстана и Таджикистана проводят определенную работу по разрешению этой сложной ситуации. Тем не менее
исфаринско-баткенский конфликт, перешедший в настоящее время
в латентную форму, в случае затягивания его решения в любой момент
может быть реанимирован с непредсказуемыми последствиями.
Таким образом, в настоящее время в Центральной Азии существуют серьезные территориально-пограничные проблемы. Затягивание
их разрешения может привести к возникновению межэтнических конфликтов с непредсказуемыми последствиями.
7.4. Проблема правового статуса Каспийского моря
В течение последнего десятилетия вместо двух стран на побережье Каспийского моря образовалось пять государств, и это привело
к значительным изменениям в регионе. Во времена существования
СССР союзные республики, расположенные вокруг Каспия, поддерживали отношения с внешним миром через Москву, поэтому у Ирана
в качестве партнера на переговорах был только Советский Союз, с которым и решались все региональные вопросы. Эти две страны и вели
нефтеразработки.
После подписания в Баку соглашения о нефти, названного «соглашением века», был создан консорциум нефтяных компаний арабских стран вместе с турецкими компаниями, российской компанией
«ЛУКойл» и при участии азербайджанской компании «Сукар». Начался новый этап использования энергоносителей Каспийского моря.
1
2
Независимая газета. 2001. 30 марта.
Экспресс К. 2001. 8 февр.
107
Согласно проекту, оцениваемому в 7,5 млрд долл., предусматривается
разработка трех месторождений, объемы которых составляют примерно 600 млн тонн сырой нефти.
Таким образом, была поднята проблема о правовом статусе Каспийского моря, который определял бы право каждого прикаспийского государства пользоваться ресурсами этого величайшего озера.
Взгляд России на проблему Каспия. Вскоре после начала переговоров о формах использования ресурсов моря встал вопрос о том, что
собой представляет Каспий: море или озеро. Если считать его морем,
на него должны распространяться положения Конвенции по морскому
праву от 1982 г., согласно которым морские месторождения принадлежат прибрежным государствам в соответствии с признанными за ними
правами и каждое из этих государств монопольно пользуется теми месторождениями, которые находятся под его юрисдикцией. С самого
начала Азербайджан и Казахстан прилагали усилия к тому, чтобы именно так определялся правовой статус Каспия.
Однако придание Каспию статуса моря, а его называют морем из-за
того, что это величайшее озеро в мире, вызвало серьезные возражения у
России, поскольку в таком случае Волго-Донской и Волго-Балтийский
каналы, которые считаются внутренними российскими водоемами,
должны стать международными водами, а это серьезно противоречит
интересам и вопросам безопасности нашей страны. Каспий не мог
быть признан морем и с учетом прежнего его статуса, существовавшего во времена Советского Союза, а также с учетом соглашений между
Ираном и СССР.
Россия считает Каспийское море озером, со всех сторон окруженным сушей, изолированным от международных вод, морей и океанов.
Таким образом, международное морское право не распространяется
на Каспий. По заявлениям российских представителей, Каспий — это
общее достояние. Его ресурсы, расположенные под дном, должны использоваться на основе общего согласия всех прибрежных государств.
В соответствии с этой точкой зрения, основой для новых соглашений
должны стать договоры, подписанные между Ираном и Советским
Союзом в феврале 1921 и в марте 1940 г. При этом следует учитывать,
что прикаспийские государства объявили о том, что они берут на себя
обязательства, вытекающие из соглашений, заключенных во времена
Советского Союза. Исходя из содержания ирано-советских договоров,
использование ресурсов Каспия должно быть совместным при участии
всех прикаспийских государств.
Азербайджан столкнулся с серьезными экономическими и политическими трудностями, вытекающими из ситуации, возникшей после
распада Советского Союза, связанными с его зависимостью от России,
с проблемами, последовавшими за войной в Карабахе, после которой
108
четвертая часть его территории отошла Армении. Азербайджанское
руководство предприняло попытки скорректировать свои отношения с Россией и оказать на нее давление путем сближения с Америкой
и предоставления ей возможности присутствовать в регионе.
Сразу же после получения независимости Азербайджан, исходя из
того, что во времена СССР им велась разработка нефтяных месторождений вблизи своего побережья, зафиксировал в своей Конституции
в 1992 г. право собственности на эти месторождения.
Прикаспийская политика Азербайджана. Вначале руководители
Азербайджана прилагали усилия к тому, чтобы Каспийское море считалось межнациональным озером без выхода в Мировой океан, и его ресурсы, по их мнению, должны были быть поделены между прикаспийскими государствами в зависимости от протяженности их береговых
линий. В качестве подтверждения своей точки зрения азербайджанцы
приводили озеро Онтарио, которое поделено между США и Канадой,
озеро Чад, поделенное между Нигерией, Чадом, Камеруном и Нигером, Женевское озеро между Францией и Швейцарией и др. В этих
озерах проведены фиксированные разграничительные линии, и каждое государство пользуется монопольным правом собственности в своей части озера.
В 2002 г. после подписания Россией соглашения с Казахстаном по
разделу месторождений под дном моря Азербайджан присоединился
к этому процессу. Казахстан вначале предпринял попытку поддержать
идею о том, что Каспий следует рассматривать как море, которое связано с Мировым океаном Волго-Донским и Волго-Балтийским каналами. Фактически он занял такую же позицию, как Азербайджан. Казахстан выступил за монопольный контроль каждого прикаспийского
государства над месторождениями, расположенными вблизи их побережий, и поддержал предложение России о разделе запасов энергоресурсов под дном моря. Первое соглашение по этому поводу между двумя странами было подписано в 1998 г.
Мнение Туркменистана. С этого момента начался новый этап в
переговорах по определению правового статуса Каспийского моря, поскольку Россия и Казахстан поставили вопрос о двух аспектах в правовом статусе, т.е. о статусе того, что находится выше дна, и того, что
находится под дном. Другими словами, все ресурсы над дном используются совместно, а по поводу месторождений под дном достигается
соглашение об их разделе. Туркменистан располагает огромными запасами природного газа, и это привело к тому, что он не проявляет
особой заинтересованности в немедленном использовании ресурсов
энергоносителей Каспийского моря, однако с должным вниманием
относится к данной проблеме. Со времен Советского Союза эта страна поставляла газ во многие республики в различных частях бывшего
109
СССР. В законе о границах Туркменистана говорится, что эта страна
пользуется монопольным правом собственности в 12-мильной зоне
вдоль побережья в Каспийском море.
После распада Советского Союза Туркменистан воздерживается от
присоединения к каким-либо политическим, экономическим или военным структурам в регионе. Благодаря политической стабильности,
которая стала результатом жесткого правления лидера этой страны,
Туркменистану удалось максимально воспользоваться своими преимуществами географического расположения вблизи Исламской Республики Иран. Руководство Туркменистана сыграло на этом при установлении своих отношений с Америкой и Россией. Американцы в рамках
своей политики старались воспрепятствовать расширению отношений
между Ираном и Туркменистаном, и последний лишь использовал это
в своих целях.
У Туркменистана имеются серьезные разногласия с Азербайджаном по поводу разведанных месторождений нефти. Когда между правительствами Азербайджана и России было подписано соглашение об
использовании месторождения Капаз, в результате протеста со стороны
Туркменистана оно было аннулировано. В то же время Иран не сумел
должным образом защитить свои законные права во время подписания
Бакинского соглашения, и под давлением американских компаний его
лишили возможности принять участие в осуществлении соответствующего проекта.
Современное положение дел. Таким образом, позиции в этом вопросе в настоящее время таковы.
Иран, которому принадлежит 13% береговой полосы, настаивает
на равном делении шельфа и дна Каспийского моря — по 20% каждому
из пяти прикаспийских государств.
Россия, Казахстан и Азербайджан заключили между собой соглашения, которые отдают им контроль над 64% моря в его северной части. Эти страны провели равноотстоящие от своих берегов линии по
Каспию и де-факто используют шельф и дно как свои национальные
сектора. Поверхность и толща воды находятся в общем пользовании.
Иран не признает эти договоренности. Новые власти в Ашхабаде пока
не прояснили свой подход.
В 2007 г. прошел второй саммит прикаспийских государств на
уровне президентов в формате Россия, Азербайджан, Иран, Казахстан и Туркмения. По итогам саммита лидеры пяти прикаспийских
государств подписали совместную декларацию. В документе подчеркивается, что прибрежные государства обладают суверенными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов и до определения
нового правового статуса Каспия в его акватории должны действовать
согласованные на основе реализации их суверенных прав режимы су110
доходства, рыболовства и плавания судов исключительно под флагами
прикаспийских стран.
В 2010 г. в Баку состоялся третий Каспийский саммит. В отличие
от двух предыдущих форумов прикаспийских государств специалисты
оценили результаты бакинской встречи на высшем уровне как значительно более обнадеживающие в плане урегулирования правового статуса Каспийского моря. В данной связи следует прежде всего обратить
внимание на то, что руководители государств—участников саммита
продемонстрировали их общую заинтересованность в завершении работы над Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря. Также
было принято важное решение о ежегодном проведении форумов глав
прикаспийских государств. Организатором следующего саммита 2011 г.
стала Российская Федерация. Президенты пяти государств подписали
Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском
море. Участники саммита фактически продемонстрировали свое единодушие в том, что только их государства ответственны за ситуацию
в зоне Каспийского моря. Такой подход исключает вмешательство
в дела региона третьих стран и международных организаций.
Вопросы для обсуждения
1. Почему приграничное сотрудничество является важным инструментом
внешней политики?
2. Дайте характеристику принципа нерушимости государственных границ.
3. В чем специфика европейского опыта приграничного сотрудничества?
4. Какую роль играет Комитет регионов в Европейском союзе?
5. Раскройте основные направления приграничного сотрудничества
в СНГ.
6. Каковы перспективы развития приграничного сотрудничества в Содружестве?
7. Почему Россия выступает против придания Каспию статуса моря?
8. Дайте характеристику позиций всех государств—участников переговоров по определению правового статуса Каспийского моря.
Глава 8
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ГОСУДАРСТВ СНГ В СФЕРЕ ОБОРОНЫ
И БЕЗОПАСНОСТИ
Можно сказать, что международная безопасность в настоящее
время достигается двумя путями: нераспространением и сокращением вооружений (вооруженных сил) и урегулированием вооруженных
конфликтов — миротворческой деятельностью. Перед государствами—
членами СНГ после его образования остро встали обе эти проблемы.
В наследство от Советского Союза им досталась более чем трехмиллионная бывшая Советская армия. Многочисленные этнополитические
противоречия, перераставшие в вооруженные конфликты, также требовали своего урегулирования. Важной проблемой стала необходимость взаимодействия с НАТО. Созданная в начале холодной войны,
эта военно-политическая организация сумела достаточно безболезненно пережить ее окончание. НАТО трансформировалась и за счет
приема новых членов из числа государств — бывших союзников ССР
и стран Балтии — вплотную приблизилась к границам европейских государств—участников СНГ. Наконец, обострение в 1990-е годы такой
важной глобальной проблемы, как международный терроризм, непосредственно и серьезным образом затронуло постсоветское пространство, что потребовало от членов Содружества координации совместных
действий в сфере борьбы с международным терроризмом.
8.1. Сотрудничество государств СНГ по вопросам
обороны и безопасности в переходный период
после распада СССР
Отсутствие контроля над вооруженными силами СССР в момент
его распада могло создать очень серьезные проблемы безопасности для
всего международного сообщества. К тому времени армия фактически
была расколота последними событиями в стране, и крайне важно было
не усложнить, а по возможности стабилизировать обстановку.
Первые меры, принятые после распада СССР. Уже в Соглашении о создании СНГ его участники взяли на себя обязательства сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее
военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над
ядерным оружием, создать необходимые условия для размещения
стратегических вооруженных сил, проводить согласованную политику
по вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения военно112
служащих и их семей. На встрече в Алма-Ате, последовавшей вслед за
беловежской, главы четырех государств — Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины — подписали
Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия. Согласно
ему ядерные вооружения, входящие в состав объединенных Стратегических вооруженных сил, должны были обеспечивать коллективную
безопасность всех участников СНГ. Кроме этого, страны подтвердили
обязательство о неприменении ядерного оружия первыми; выражалась
решимость совместно вырабатывать политику по ядерным вопросам,
до полной ликвидации ядерного оружия на территориях Белоруссии,
Казахстана и Украины. Решение о необходимости его применения должен был принимать Президент России по согласованию с главами государств—участников Соглашения на основе разработанных процедур.
В соглашении закреплены также обязательства не передавать кому бы
то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывчатые устройства
и технологии, а также обязательство осуществлять контроль над такими ядерными устройствами.
Было также принято решение о том, что до реформирования
Вооруженных Сил командование ими будет осуществлять маршал
Е. И. Шапошников.
Дезинтеграция армии. Однако отсутствие общего мнения о роли
и месте Вооруженных сил в новых политических реалиях быстро усилило дезинтеграционные процессы в армии. Формально они базировались на принятых в 1990 г. декларациях о государственном суверенитете, в которых провозглашалось и юридически закреплялось право
на собственные вооруженные силы. Таким образом, перед огромной
армией ставился выбор: либо оставаться единой, либо трансформироваться в объединенную, либо разойтись по национальным квартирам.
За создание собственных вооруженных сил выступили Азербайджан,
Молдова, Грузия. Сторонниками сохранения единых вооруженных
сил были Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан
и Туркменистан. Стремление государств—участников СНГ к созданию
собственных вооруженных сил было закреплено в Соглашении Совета
глав государств—участников Содружества о Вооруженных Силах и Пограничных войсках от 30 декабря 1991 г. В нем было подтверждено право
новых государств на создание собственных вооруженных сил и оговаривались вопросы управления общими вооруженными силами в период реформирования. На этой же встрече было заключено Соглашение по
Стратегическим силам. В этом Соглашении подтверждалась необходимость создания объединенного командования Стратегическими силами, сохранения единого контроля над ядерным оружием и другими видами оружия массового уничтожения и сохранения порядка принятия
решения о необходимости применения ядерного оружия. Участники
113
этого Соглашения договорились о том, что ядерное оружие, размещенное на территории Украины, находится под контролем объединенного командования стратегических сил с целью его неиспользования
и разукомплектования к концу 1994 г.; уничтожение ядерного оружия,
размещенного на территории Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины, будет проводиться под совместным контролем государств Содружества. В специальном протоколе был определен перечень Стратегических сил.
Для претворения в жизнь этих решений и сохранения обороноспособности Содружества был разработан целый ряд необходимых мер.
Среди них можно указать следующие:
 принятие на межгосударственном уровне Соглашения о статусе
вооруженных сил на территориях государств—участников Содружества;
 обеспечение национальными законодательствами политических, социально-экономических и личных прав и свобод для военнослужащих и членов их семей;
 исключение любых ограничений на право оставаться на постоянное место жительства по месту прохождения службы или
переезда на другое место жительства;
 принятие решений о сокращении и передислокации войск только на правовой основе.
Решения по разделу Военно-Морского Флота СССР исходили из
того, что он входил в состав Стратегических сил, за исключением части
Черноморского флота, которая войдет впоследствии в состав Вооруженных сил Украины, а часть кораблей Каспийской флотилии будет
передана Азербайджанской Республике.
Структура ВС СНГ на первом этапе реформ. На этом этапе реформирования Вооруженных сил сложилась следующая ситуация.
Вооруженные силы состояли из двух частей: Сил общего назначения
и Стратегических сил. К Силам общего назначения были отнесены
объединения, соединения, части, учреждения, военно-учебные заведения, другие воинские формирования и военные объекты, не входящие
в Стратегические силы Содружества Независимых Государств, а также собственные вооруженные силы государств—участников, которые
позже были подчинены с их согласия Главному командованию Объединенных Вооруженных Сил. Управление собственными вооруженными
силами государств-участников входило в компетенцию министерств
обороны этих государств.
Стратегические силы предназначались для обеспечения безопасности всех государств СНГ. Это были силы и объекты, находящиеся под
единым командованием, перечень которых определялся каждым госу114
дарством по согласованию с командованием Стратегическими силами
и утверждался Советом глав государств. При этом непосредственное
руководство возлагалось на Командующего Стратегическими силами,
который одновременно подчинялся Совету глав государств и Главнокомандующему Объединенными Вооруженными Силами Содружества.
Очевидно, что подобная организация была громоздка, требовала
массы согласований, во многом не отвечала стремлениям суверенных государств и могла восприниматься лишь в качестве временной.
Это показали переговоры о заключении Соглашения о статусе Стратегических сил СНГ и особенно оговорки, сделанные участниками Соглашения. Так, Азербайджан согласился финансировать лишь часть
сил, находящуюся на его территории; Армения настояла на отражении
в документе особого мнения о том, что имущество Стратегических сил
является совместной собственностью всех государств—участников соглашения; Казахстан высказался за заключение соглашений по полигонам; Украина указала срок выхода из Соглашения — конец 1994 г.;
Молдова не подписала Соглашение.
Сложность ситуации, сложившейся в СНГ, заключалась в том, что
желание ряда стран—участниц Содружества иметь собственные армии
не соответствовало их возможностям с точки зрения финансирования,
материального снабжения, кадрового состава, наличия оборонной инфраструктуры и т.д.
Военно-политические реалии этого времени свидетельствовали
о напряженной обстановке в войсках на территории постсоветского
пространства, требовали от политических и военных деятелей СНГ
принятия коллективных решений, позволяющих избежать опасных
последствий скоротечного раздела Вооруженных сил бывшего СССР,
однако вектор решения этих проблем находился в плоскости дальнейшего размежевания.
Образование Объединенных ВС СНГ. Выходом из создавшегося
положения стало образование 20 марта 1992 г. Объединенных Вооруженных Сил Содружества (ОВС СНГ) и принятие ряда соглашений:
Соглашение об Объединенных Вооруженных Силах на переходный период; Соглашение о правовых основах деятельности Объединенных
Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств; Соглашение о принципах комплектования Объединенных Вооруженных Сил
СНГ и прохождения в них военной службы; Соглашение о статусе Сил
общего назначения; Решение о Главном командовании Объединенных
Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств и другие
документы.
На временный характер создания ОВС СНГ указывалось в преамбуле этих документов и в их названиях. Так, в преамбуле первого
из перечисленных Соглашений говорилось, что ОВС образуются на
115
переходный период с целью обеспечения безопасности государствучастников, сохранения управления войсками, предотвращения конфликтов. Время переходного периода при этом не оговаривалось.
ОВС СНГ включали Стратегические силы Содружества и Силы
общего назначения, руководство которыми в свою очередь осуществляли командующие. Собственные вооруженные силы государствучастников в эту структуру не входили. С согласия государств их могли
передавать в оперативное подчинение Главному командованию ОВС. Руководство ОВС СНГ осуществлялось Главнокомандующим через Главное командование, в состав которого входили Генеральный штаб ОВС
Содружества, командование Стратегических сил и командование Сил
общего назначения.
Отсутствие единой позиции в вопросе создания ОВС проявилось
при подписании документов — их не подписали Азербайджан, Молдова, Туркменистан, Украина.
8.2. Особенности и основные направления
взаимодействия государств Содружества
в сферах обороны и безопасности
Отсутствие единой позиции в вопросе создания ОВС сыграло роль
в дальнейшей недолгой судьбе ОВС Содружества. Уже 24 сентября 1993 г.
(т.е. через полтора года с момента их образования) главы государств СНГ
пришли к выводу о необходимости реформирования ОВС и приняли Решение о реорганизации Главного командования ОВС СНГ. Согласно этому
документу, Главное командование реорганизовывалось в Штаб по координации военного сотрудничества СНГ, упразднялась должность Главнокомандующего ОВС СНГ, а руководство Главным командованием ОВС
Содружества возлагалось на начальника Генштаба ОВС.
Реорганизация Вооруженных Сил СНГ. К концу 1993 г. Вооруженные Силы бывшего СССР были реорганизованы в собственные Вооруженные силы государств Содружества. Однако общий кризис в странах
СНГ привел к тому, что реалиями стали такие негативные факторы,
как распад единой военной структуры, единого оборонительного пространства, отсутствие современных вооруженных сил в государствах
СНГ и их низкая боеспособность.
Построение собственных вооруженных сил государствами—участниками СНГ не могло решить проблемы обеспечения коллективной безопасности. А система именно такой безопасности позволяет обеспечить
безопасность со значительно меньшими экономическими и научнотехническими издержками, ослабить территориальные, пограничные,
этнические противоречия, противостоять вооруженным конфликтам.
В соответствии с Уставом СНГ в Содружестве были созданы: Совет
министров иностранных дел (ст. 27), Совет министров обороны, Глав116
ное командование Объединенными Вооруженными Силами (ст. 30),
Совет командующих Пограничными войсками (ст. 31).
Основными направлениями деятельности этих органов Содружества соответственно являются:
 осуществление координации внешнеполитической деятельности;
 осуществление руководства Объединенными Вооруженными
Силами (ОВС), а также группами военных наблюдателей и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве;
 обеспечение охраны и стабильности на внешних границах государств—членов СНГ.
Совет министров обороны. Для успешного решения целого ряда
комплексных проблем необходимо было скоординировать и в какойто мере привести к общему знаменателю стремления государств в области военного строительства. Для этого был создан Совет министров
обороны — высший коллегиальный орган Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства.
Согласно Положению о Совете министров обороны (СМО) (председателей комитетов по обороне) государств—участников Содружества Независимых Государств (утверждено решением СГГ 14 февраля
1992 г.), его основными функциями являются:
 рассмотрение концептуальных подходов к обеспечению оборонной достаточности регионов государств—участников Содружества;
 рассмотрение проектов договоров (соглашений) и других документов по вопросам обороны и военного строительства;
 разработка предложений по организационной структуре, общим требованиям по вопросам боевой и мобилизационной готовности сил, систем вооружения и военной техники;
 рассмотрение и предложение СГГ кандидатуры Главнокомандующего Объединенными Вооруженными Силами Содружества,
начальника Генерального штаба и Командующего Стратегическими силами Объединенных Вооруженных Сил Содружества;
 разработка предложений по выполнению государствами—участниками Содружества своих обязательств.
Согласно документу, Председателем Совета министров обороны
является Главнокомандующий ОВС СНГ. Решения Совета министров
обороны принимаются на основе консенсуса.
15 апреля 1994 г. СГГ принял новое Положение о Совете министров обороны государств—участников Содружества Независимых
Государств.
В преамбуле Положения сказано, что это положение определяет
функцию, состав, организацию деятельности СМО, Секретаря Совета
117
министров обороны, статус Представителя Совета министров обороны
при Исполнительном Секретариате СНГ.
В соответствии с Положением СМО состоит из Председателя, заместителя и членов Совета министров. Для обеспечения деятельности
СМО создаются постоянно действующие органы — Штаб по координации военного сотрудничества государств—участников Содружества
и Секретариат СМО.
Члены СМО обладают равными правами, и при принятии решений
действует принцип: одно государство — один голос.
Заместителем Председателя СМО является Начальник Штаба по
координации военного сотрудничества государств—участников Содружества. Секретарь Совета министров обороны в пределах возложенных
на него обязанностей пользуется правами, соответствующими статусу
Начальника Главного управления Генерального штаба Вооруженных
Сил государства, на территории которого определено место пребывания постоянно действующих рабочих органов Совета министров обороны. Представитель Совета министров обороны при Исполнительном Секретариате Содружества Независимых Государств назначается
решением СМО по согласованию с Исполнительным секретарем СНГ
и пользуется правами, соответствующими статусу Начальника управления Генерального штаба Вооруженных Сил государства, на территории которого определено место пребывания постоянно действующих
рабочих органов СМО.
Пункт 12 Положения подчеркивает, что СМО, при необходимости,
взаимодействует с органами Содружества Независимых Государств,
рабочими органами Совета коллективной безопасности государств—
участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.
и Межпарламентской Ассамблеей государств—участников СНГ.
Штаб по координации военного сотрудничества. В декабре 1993 г.
в Ашгабате СГГ принял Решение о Штабе по координации военного
сотрудничества государств—участников СНГ. Это решение можно рассматривать в качестве шага по совершенствованию системы военной
безопасности Содружества в целом. Решение предписывало переход
Главного командования Объединенных Вооруженных Сил на организационную структуру Штаба.
В соответствии с Положением о Штабе по координации военного
сотрудничества СНГ, Штаб является постоянно действующим органом
Совета министров обороны, приравнивается к Генеральному (Главному) штабу Вооруженных Сил принимающего государства (государства
Содружества, на территории которого определено постоянное местонахождение штаба) и предназначен для содействия военного сотрудничества между министерствами обороны государств Содружества и координации реализации решений Совета глав государств, Совета глав
правительств и Совета министров обороны в этой области.
118
К функциям Штаба относятся:
согласование усилий министерств обороны государств Содружества по реализации решений СГГ, СГП и СМО по вопросам
военного сотрудничества;
 участие в координации усилий государств Содружества по соблюдению международных договоренностей в области мер доверия по повышению открытости в военной сфере, сокращению
обычных вооруженных сил и вооружений;
 согласование по поручению Совета министров обороны мероприятий в интересах восстановления систем ПВО, предупреждения о ракетном нападении и контроле космического пространства государств Содружества;
 разработка предложений СМО по вопросам подготовки и применения групп военных наблюдателей и Коллективных сил по
поддержанию мира в Содружестве;
 подготовка по поручению СМО предложений и согласование
вопросов по оперативному оборудованию театров военных действий в интересах государств Содружества, обеспечению электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств государств Содружества, а также использование радиочастотного
спектра их вооруженными силами.

Особую группу вопросов, рассматриваемых Штабом, составляют предложения по проектам соглашений по вопросам военного
сотрудничества.
Штаб состоит из командования (начальник Штаба, его заместители,
в том числе представители Вооруженных сил государств Содружества),
управлений, самостоятельных направлений, отделов и других органов.
В настоящее время структура Штаба интегрирована в Организацию
Договора о коллективной безопасности. Таким образом, явно прослеживается тенденция передачи решения вопросов военной безопасности специализированной международной организации.
Безопасность в Уставе СНГ. Концептуальные положения по основам безопасности можно также найти в Уставе СНГ.
В преамбуле говорится, что СНГ действует в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава ООН, Хельсинкского Заключительного акта и другими
документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Одна из целей Содружества указана в ст. 2: «Мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества». Конкретизации
в достижении целей посвящена ст. 3: «...разрешение споров мирными
средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный
мир, безопасность и справедливость; верховенство международного
119
права в международных отношениях; невмешательство во внутренние
и внешние дела друг друга... учет интересов друг друга и Содружества
в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений...».
В разделе 3 — «Коллективная безопасность и военно-политическое
сотрудничество» — говорится, что безопасность в Содружестве поддерживается в том числе и с помощью групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира (ст. 11) и что для устранения возникшей угрозы могут быть предприняты миротворческие операции.
Важное положение содержится в ст. 12: «...решение о совместном использовании вооруженных сил принимается Советом глав государств
Содружества или заинтересованными государствами—членами Содружества с учетом их национального законодательства».
Договор о коллективной безопасности. 15 мая 1992 г. в Ташкенте Республикой Армения, Республикой Казахстан, Кыргызской
Республикой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан,
Республикой Узбекистан подписан Договор о коллективной безопасности (ДКБ). Документ о присоединении к Договору подписан Азербайджанской Республикой 24 сентября 1993 г., Грузией — 9 декабря
1993 г., Республикой Беларусь — 31 декабря 1993 г.
В Договоре государства-участники подтвердили свои обязательства
воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами, воздерживаться от вступления в военные союзы или группировки государств.
В качестве основного механизма противодействия возникшим
угрозам (безопасности, территориальной целостности, суверенитету,
угрозы международному миру) Договор указывает на «совместные консультации с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы».
В случае совершения акта агрессии против любого из государствучастников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления
права на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН
(ст. 4 Договора). Статья 6 говорит о том, что решение об использовании
вооруженных сил в целях отражения агрессии принимается главами
государств-участников.
Договором также создается Совет коллективной безопасности (СКБ)
в составе Глав государств-участников и Главнокомандующего Объединенными Вооруженными Силами Содружества Независимых Государств. На него возлагается координация и обеспечение совместной
деятельности государств-участников в соответствии с Договором.
120
Статьей 11 предусматривалось, что Договор заключается на пять
лет с последующим продлением. Он подлежит ратификации и вступает в силу после сдачи ратификационных грамот подписавших его
государств-участников.
Договор вступил в силу 20 апреля 1994 г., таким образом, срок его
действия истекал 20 апреля 1999 г. В связи с этим ряд государств, исходя из стремления продолжить сотрудничество в рамках Договора
и обеспечить непрерывность его действия, подписали в Москве 2 апреля 1999 г. Протокол о продлении Договора о коллективной безопасности
от 15 мая 1992 г. В соответствии с этим Протоколом государствами—
участниками Договора являются Республика Армения, Республика
Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская
Федерация, Республика Таджикистан.
В мае 2000 г. в г. Минске главы государств—участников Договора подписали Меморандум о повышении эффективности Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и его адаптации к современной геополитической ситуации. В Меморандуме не только выражена готовность
повысить эффективность деятельности межгосударственных органов
системы коллективной безопасности по вопросам, связанным с реализацией Договора и формированием действенной системы коллективной
безопасности, но и активизировать деятельность, направленную на решительную борьбу против международного терроризма. Государстваучастники выступили за более полное использование возможностей Договора в интересах предотвращения и урегулирования конфликтов на их
территории и, наряду с использованием предусмотренных механизмов
консультаций, договорились рассмотреть вопрос о создании при СКБ
консультативного механизма по проблемам миротворчества.
Упоминание в тексте Меморандума «миротворчества», на наш
взгляд, может иметь существенные последствия. Дело в том, что довольно часто ДКБ рассматривается в качестве самостоятельной региональной организации в смысле гл. 8 Устава ООН, так же как и Содружество Независимых Государств является региональной организацией
в этом же смысле. В ДКБ создана собственная организационная структура, он с самого начала был выведен за рамки СНГ. Невозможность
проведения миротворческих операций в рамках ДКБ, минуя СНГ, создавала определенную иерархию этих структур.
Организация Договора о коллективной безопасности. В пользу определения ДКБ как региональной организации говорит и факт
создания собственных органов. Окончательная институционализация
договора произошла в 2002 г., когда был принят Устав Организации Договора о коллективной безопасности. Статья 1 этого документа посвящена учреждению международной региональной Организации Договора
о коллективной безопасности (ОДКБ).
121
Органами системы коллективной безопасности являются:
Совет коллективной безопасности (СКБ) — высший политический
орган, обеспечивающий координацию и совместную деятельность
государств-участников, направленную на реализацию Договора о коллективной безопасности. В состав Совета входят главы государств, министры иностранных дел, министры обороны государств-участников,
Генеральный секретарь СКБ.
Совет министров иностранных дел (СМИД) — высший консультативный орган Совета коллективной безопасности по вопросам согласования внешней политики.
Совет министров обороны (СМО) — высший консультативный орган по вопросам военной политики и военного строительства.
Комитет секретарей Советов безопасности государств — консультативный орган по вопросам взаимодействия государственных органов,
обеспечивающих национальную безопасность государств-участников,
в интересах их совместного противодействия вызовам и угрозам национальной, региональной и международной безопасности.
Комитет начальников штабов Вооруженных сил государств—участников Договора о коллективной безопасности создан при Совете
министров обороны с целью реализации задач по формированию
системы безопасности в военной сфере на основе Договора о коллективной безопасности и руководства коллективной обороной
государств-участников.
Генеральный секретарь Совета коллективной безопасности назначается Советом коллективной безопасности из числа гражданских лиц
государств—участников Договора, является членом Совета коллективной безопасности и подотчетен ему.
Секретариат Совета коллективной безопасности — постоянно действующий рабочий орган для осуществления текущей организационной, информационно-аналитической и консультативной работы по
обеспечению деятельности Совета коллективной безопасности, Совета министров иностранных дел, Совета министров обороны, Комитета
секретарей Советов безопасности государств—участников Договора,
а также для хранения документов, принимаемых Советом коллективной безопасности.
Важное значение в деятельности ОДКБ принадлежит механизму военно-технического сотрудничества. В 2000 г. было подписано
соответствующее соглашение, которым предусматривается ряд преференций и осуществление межгосударственных поставок продукции военного назначения для союзных вооруженных сил (на основе
внутригосударственных цен). Позднее были приняты решения о дополнении военно-технического сотрудничества механизмом военноэкономической кооперации, что позволяет осуществлять в формате
ОДКБ совместные программы НИОКР, модернизацию и ремонт во122
оружений и военной техники. Основным инструментом взаимодействия
на этом направлении является созданная в 2005 г. Межгосударственная
комиссия по военно-промышленному сотрудничеству (МКВПС ОДКБ).
Наиболее важным элементом ОДКБ является Объединенная система ПВО государств—участников СНГ, созданная на основе соглашения
десяти стран Содружества, подписанного 10 февраля 1995 г. в Алма-Ате.
В состав наземного эшелона системы предупреждения о ракетном нападении входит восемь отдельных радиотехнических узлов, пять из которых находятся за пределами России. В феврале 2009 г. участники ОДКБ
согласовали и подписали проект решения по созданию Коллективных
сил оперативного реагирования (КСОР). Их предполагается использовать для отражения военной агрессии, проведения специальных операций по борьбе с международным терроризмом, транснациональной организованной преступностью, наркотрафиком, а также для ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций. В конце 2009 г. КСОР провели
в казахстанско-китайском пограничье масштабные учения. У экспертов
сложилось противоречивое мнение об этой структуре. С одной стороны, безусловно, произошло существенное улучшение взаимодействия
в сфере обороны (взаимная закупка новой техники, проведение военных
учений), с другой — Организация практически никак не отреагировала
на агрессию Грузии против Южной Осетии и беспорядки в Киргизии
(2009 г.). Но большинство экспертного сообщества считает, что вмешательство ОДКБ привело бы к эскалации конфликтов.
8.3. Содружество в борьбе с международным
терроризмом и другими вызовами ХХI века
В силу своего геополитического положения государства—участники СНГ оказались на переднем крае борьбы с международным терроризмом, экстремизмом и наркомафией.
Терроризм и организованная преступность. 4 июля 1999 г. в Минске был подписан Договор о сотрудничестве государств—участников
СНГ в борьбе с терроризмом (участники — Азербайджанская Республика, Республика Армения, Грузия, Республика Казахстан, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан).
Решением СГГ 21 июня 2000 г. была утверждена Программа по борьбе
с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. В соответствии с этой Программой был создан
Антитеррористический центр — постоянно действующий специализированный отраслевой орган, предназначенный для координации взаимодействия компетентных органов государств СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
Одним из приоритетных направлений деятельности государств
Содружества является борьба с организованной преступностью. Рас123
пад единой правоохранительной системы и единого правового поля на
территории бывшего СССР не привел к разрушению единого криминального пространства, напротив, оно получило дальнейшее развитие,
чему в немалой степени способствует «прозрачность» границ между
странами СНГ.
Вместе с тем коллективный опыт противодействия показал тесную
взаимосвязь терроризма с другими проблемами безопасности, прежде
всего с незаконным оборотом наркотиков, преступные доходы от которого часто направляются и на финансирование террористической
и экстремистской деятельности.
Большую опасность для каждого из государств, входящих в Содружество, представляет развитие международных связей между организованными преступными сообществами стран СНГ. Если первоначально
укрепление этих связей обусловливалось стремлением членов организованных преступных группировок избежать ответственности за совершенные преступления, пользуясь «прозрачностью» границ, различием норм
уголовного и уголовно-процессуального законодательства в государствах
СНГ, то в настоящее время наблюдается их всеобщая консолидация для
проникновения во власть, отмывания преступно нажитых доходов и достижения других целей. При этом криминальные сообщества теперь уже
самостоятельных государств активно налаживают межгосударственные
и транснациональные связи. Особенно это характерно для таких видов
преступности, как торговля оружием и радиоактивными материалами,
наркобизнес, фальшивомонетничество, разбои и грабежи, преступления
в кредитно-банковской сфере. В совершении этих преступлений нередко участвуют лица, являющиеся гражданами разных стран.
В 1993 г. по линии МВД государств Содружества образовано Бюро
по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами
опасных преступлений на территории СНГ. Успешно работают межведомственные соглашения о сотрудничестве между органами внутренних дел
отдельных государств. Большое значение имеет Минская конвенция 1993 г.
о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным
и уголовным делам. В статье 4 Устава СНГ определено, что к сфере совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии
с обязательствами, принятыми государствами-членами в рамках Содружества, относится, в числе других положений, и борьба с организованной преступностью. Так, в 1995 г. в Исполнительном Секретариате СНГ
состоялось Межведомственное консультативное совещание по проблемам координации совместных усилий в борьбе с преступностью.
По предложению Республики Беларусь Совет глав правительств
СНГ образовал Рабочую группу, которая проделала полезную аналитическую и практическую работу и выработала проект Межгосударствен124
ной программы. После рассмотрения и проработки этого проекта в государствах—участниках Содружества Совет глав государств Содружества
17 мая 1996 г. утвердил Межгосударственную программу совместных
мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений до 2000 г. В Программе заложен механизм контроля
и реализации. Для реализации сотрудничества правоохранительных
органов в борьбе с преступностью принято 14 соглашений и решений,
вытекающих из указанной Программы. Благодаря реализации мероприятий, предусмотренных Межгосударственной программой, и активному участию правоохранительных органов в 1996–1997 гг. были
проведены совместные согласованные крупномасштабные и специальные операции по борьбе с преступностью. Например, в конце 1996 г.
в результате совместных мероприятий МВД Российской Федерации
с МВД Киргизии и Таджикистана арестована группа боевиков, совершившая на территории нескольких регионов серию убийств на почве
раздела сфер влияния.
Концепция взаимодействия правоохранительных органов. В 1997 г.
в Москве состоялось Совместное заседание генеральных прокуроров,
министров внутренних дел, руководителей органов безопасности, пограничных войск, таможенных служб и налоговой полиции государств
Содружества. Участники совместного заседания единодушно выразили
мнение о том, что борьбу с транснациональной преступностью можно вести только совместными усилиями. В этой связи был рассмотрен
проект Концепции взаимодействия правоохранительных органов государств—участников СНГ.
Концепция взаимодействия правоохранительных органов государств—
участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью была подписана в апреле 1999 г. (не подписана Туркменистаном).
Ее целью является расширение и укрепление сотрудничества и взаимодействия государств—участников СНГ в борьбе с преступностью.
К основным формам взаимодействия при борьбе с этим явлением
Концепция относит:
 осуществление
совместных
следственных,
оперативноразыскных действий и иных мероприятий на территориях государств—участников СНГ;
 оказание содействия работникам компетентных органов одного
государства работниками другого государства в пресечении, раскрытии и расследовании преступлений, задержании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, розыске преступников;
 обмен компетентных органов информацией и опытом работы
по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений,
проведение совместных семинаров, учений, сборов, консультаций и совещаний;
125







выполнение запросов и просьб, поступающих от компетентных
органов других государств—участников СНГ;
выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности, приведения приговора в исполнение и передача осужденных для
дальнейшего отбывания наказания в порядке, предусмотренном
соответствующими договорами;
обеспечение привлечения к уголовной ответственности граждан
своего государства за совершение преступлений на территориях
других государств—участников СНГ;
проведение совместных научных исследований;
сотрудничество компетентных органов государств—участников
СНГ в международных организациях;
сотрудничество в подготовке кадров компетентных органов;
развитие согласованных форм и методов профилактики преступлений и иных правонарушений.
Активная работа ведется и по присоединению государств—участников СНГ к основным договорам, касающимся уголовно-правовой
сферы, в рамках ООН, ее специализированных учреждений и Совета
Европы. От имени Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана,
Российской Федерации и Таджикистана с информацией и предложениями по вопросу «Предупреждение преступности и уголовное правосудие» на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 2003 г.
выступил временный поверенный в делах Республики Беларусь при
ООН О. Н. Иванов.
Проблема миграции. Новой проблемой для государств СНГ стали
возрастающие миграционные потоки, которые при отсутствии единых
правил перемещения и трудоустройства мигрантов и коллективных
принципов визовой политики создали явную дополнительную опасность, подпитывая организованную преступность и увеличивая ресурс
международного терроризма.
Ключевой вопрос любой грамотной миграционной политики —
комплекс мер по пресечению нелегального проникновения в страну,
совершаемого в нарушение законодательства о въезде и транзите иностранцев. При этом очевидно, что современное сообщество уже не может жить обособленно. Но хаос, создаваемый нелегальной миграцией, является одной из важнейших угроз международной стабильности
и безопасности государств.
Очевидно, что вызовы безопасности возникают в двух точках: там,
откуда идет отток, и там, куда прибывают мигранты. Возникновение
напряженности в первой точке характерно для сравнительно развитых
стран. Это так называемая утечка мозгов, которая приводит к серьезным экономическим последствиям — вплоть до разрушения технологически сложных отраслей экономики.
126
Незаконная миграция из более отсталых в экономическом смысле
регионов нарушает безопасность в точке прибытия.
В силу особенностей геополитического положения ряд стран СНГ
находятся на основных маршрутах транзитной миграции из азиатских,
арабских и африканских стран с неблагополучной внутриполитической, экономической и экологической обстановкой, а также из среднеазиатских и закавказских республик самого Содружества в страны
Западной Европы и Скандинавии, в США и Канаду.
Преступные организации пользуются беспрецедентной технологической свободой оперирования финансовыми, информационными,
организационными и другими ресурсами, которую дала глобализация,
и развивают свою, «параллельную» глобализацию путем нелегальной
миграции. Она уже стала самым выгодным криминальным бизнесом,
даже в мировом масштабе1.
На территории Белоруссии и России в операциях по нелегальной
переправке людей участвуют хорошо законспирированные преступные
группировки, которые обеспечивают проработку маршрутов переброски, подбор и расстановку «кадров», легализацию нелегальных мигрантов и отправку их за рубеж. В этот бизнес вовлечена также и Украина.
Основные потоки незаконной миграции из стран дальнего зарубежья
идут с маньчжурского (граница с Северо-Восточным Китаем), среднеазиатского (граница с Китаем, Афганистаном, Ираном), закавказского
(граница с Ираном, Турцией), а также западного (в основном с территории Украины и республик бывшей Югославии) направлений2. Так,
в Белоруссии каждый второй нарушитель границы — выходец из Азии
или Африки. На территории Российской Федерации, по оценкам экспертов МВД России, находятся до 5–7 млн иностранных граждан и лиц
без гражданства, не имеющих определенного правового статуса. При
этом в большинстве случаев иммигранты на вполне законных основаниях въезжают в страну, но затем находятся на ее территории с нарушением режима пребывания.
Свободному и слабо контролируемому перемещению иностранцев
в значительной степени способствует, с одной стороны, Бишкекское соглашение о безвизовом передвижении граждан государств-участников
по территории участников данного Соглашения от 1992 г., а также Московское соглашение о взаимном признании виз от 1992 г., которое дает
право иностранцу с визой одного из государств СНГ — участника Соглашения свободно въезжать на территорию другого, с другой — необустроенность внутренних границ СНГ.
1
Нелегальная миграция как угроза международной стабильности и безопасности государств // Материалы международной конференции. Минск, 2003. С. 12.
2
Там же. С. 14.
127
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 641 от 30 августа 2000 г. Россия с 5 декабря того же года вышла из Бишкекского соглашения о безвизовом передвижении граждан
государства СНГ по территории его участников, который являлся базовым документом, регулирующим правоотношения стран Содружества
в данной сфере.
Российская сторона объяснила, что принятие столь ответственного решения было обусловлено необходимостью усиления борьбы
с возрастающей нелегальной миграцией, международным терроризмом, контрабандой наркотиков. При этом имелось в виду сохранение
безвизового режима с большинством партнеров по СНГ. В 1997 г. были
заключены соответствующие двусторонние соглашения с Украиной
и Азербайджаном, в течение 2000 г. — Арменией, Молдовой, Узбекистаном и Украиной, а также многостороннее Соглашение между правительством Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана. Таким образом, на сегодняшний день безвизовый режим границ
действует со всеми странами Содружества, за исключением Грузии
и Туркменистана (вышел из соглашения).
Попытки заключить протокол об упрощенном пересечении границ
жителями приграничных регионов, к которым среди прочих были отнесены Абхазия и Южная Осетия, рассматриваются Грузией как попытка аннексии Россией указанных территорий. Европейский парламент
принял резолюцию о визовом режиме, введенном Российской Федерацией в отношении Грузии. В ней, в частности, отмечается, что «одностороннее введение Российской Федерации визового режима с Грузией затруднит развитие добрососедских отношений, нанесет ущерб
экономическим отношениям и осложнит жизнь граждан Грузии, проживающих на территории Российской Федерации, а также грузинских
граждан, проживающих в самой Грузии, выживание которых зависит от
заработков и родственников, работающих в Российской Федерации»1.
Учитывая общее направление миграционного потока, можно предложить следующие направления сотрудничества:
 взаимодействие с существующими и вновь создаваемыми органами и механизмами Европейского союза, компетентными
в области борьбы с международным терроризмом, транснациональной организованной преступностью (в том числе торговлей
людьми), в частности с Европолом;
 активизация борьбы с торговлей людьми, их незаконной транспортировкой и эксплуатацией мигрантов;
1
Материалы совместного заседания Комитета Совета Федерации по делам СНГ
и Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками. Москва, 7 июня 2001 г.
128




участие в программах и планах действий европейских институтов по борьбе с преступностью и подготовке кадров, включая
программы оказания технического содействия;
взаимодействие компетентных органов России и европейских
институтов в борьбе с незаконной миграцией, в том числе из-за
пределов Европы;
гармонизация визовой политики с государствами Европейского
союза и государствами—кандидатами в ЕС;
расширение сотрудничества со странами Европы в области
внешней трудовой миграции, обеспечение цивилизованного доступа российских специалистов на рынки труда экономически
развитых стран по контролируемым государством каналам.
Для СНГ, в целях повышения эффективности управления процессами миграции, в том числе усиления борьбы с нелегальной миграцией, можно предложить следующее:
 организовать постоянный взаимный обмен информацией о юридических и физических лицах, оказывающих содействие в незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства;
 разработать общую базу данных лиц, въезд которых на территорию государств СНГ нежелателен;
 унифицировать национальные законодательства по вопросам
ответственности за нарушение правил пребывания;
 ужесточить визовый режим в отношении граждан отдельных
стран Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии и Африки;
 осуществлять совместные мероприятия по выявлению лиц, незаконно пребывающих на территории сопредельных государств,
а также по репатриации незаконных мигрантов;
 эффективнее развивать сотрудничество по вопросам борьбы
с нелегальной миграцией с международными организациями
и ведомствами других стран, занимающихся вопросами миграционной политики;
 проводить более активную работу по заключению договоров
о реадмиссии.
Борьба с торговлей наркотиками. Территория Содружества стала также коридором для перемещения наркопотоков. Угроза при этом
исходит не только с азиатского направления, где основным производителем и поставщиком наркотиков на мировой рынок по-прежнему
остается политически нестабильный Афганистан, но и из европейских
стран, которые оказались крупнейшими центрами производства синтетических наркотических препаратов1.
1
Бордюжа Н. Н. ОДКБ: От военно-политического союза к многофункциональной
организации региональной безопасности // Евразийская интеграция: Экономика, право,
политика. 2008. № 3. С. 26.
129
«Мировое разделение труда в наркобизнесе» условно выглядит следующим образом: опиаты из Мьянмы в основном направляются для
продажи в Китай и страны Тихоокеанского региона, афганские опиаты
переправляются через Иран, Пакистан и Центральную Азию в Западную Европу, на Ближний Восток и в Африку. Традиционно афганские
опиаты транспортировались в Западную Европу по так называемому
«Балканскому маршруту» (Афганистан—Иран—Турция—Балканские
государства—Западная Европа). Хотя этот маршрут продолжает интенсивно использоваться, в последние годы наблюдается все большее использование северного маршрута через Центральную Азию и Россию
(так называемый «Шелковый путь»).
Хотя климатические условия в Центральной Азии благоприятны для культивирования опийного мака, тем не менее, по данным
ЮНДКП (Программы ООН по контролю над наркотиками), площади,
занятые под незаконное производство опия, крайне незначительны.
Более серьезной проблемой является дикорастущий каннабис, произрастающий в Казахстане и Киргизии.
Наркотики, производимые в Центральноазиатском регионе, не
представляют особой опасности по сравнению с опиатами из Афганистана, которые переправляются транзитом в Центральную Азию,
в основном через границу с Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном. Существует несколько альтернативных маршрутов транзита
наркотиков — из Таджикистана наркотики транспортируются в Россию, либо, пересекая Казахстан и Киргизстан, идут в Россию и далее
в Европу, или же из Туркменистана переправляются в Азербайджан через Каспийское море1.
Объем изъятий героина в Центральной Азии неуклонно увеличивается и уже в 2001 г. достиг 5 тонн, что, к сожалению, было вызвано не
только хорошей деятельностью правоохранительных органов, но и увеличением транзита наркотиков.
В этих условиях по инициативе глав государств—членов ОДКБ началась трансформация Организации в многопрофильную структуру региональной безопасности, предусматривающую активизацию усилий
по координации антитеррористической и антинаркотической деятельности, противодействию незаконной миграции, формированию механизмов сотрудничества для реагирования на чрезвычайные ситуации.
Важным шагом стало создание в 2005 г. Координационного совета
руководителей компетентных органов по противодействию незаконному
обороту наркотиков, в 2007 г. приняты решения о создании Координационного совета по вопросам борьбы с незаконной миграцией и Совета по
чрезвычайным ситуациям.
1
Акишева Ж. Основные характеристики незаконного оборота наркотиков в регионе
Центральной Азии. Казахстан и современный мир. Алматы, 2003. № 3. С. 222.
130
В 2007 г. на Душанбинской сессии Совета коллективной безопасности был подписан пакет документов по нормативному и организационному оформлению в рамках ОДКБ механизма миротворческой
деятельности.
В 2006 г. восстановила свое членство в ОДКБ Республика
Узбекистан.
В рамках согласованных договоренностей началось формирование
региональных систем коллективной безопасности на трех стратегических направлениях (Европейском, Кавказском, Центральноазиатском).
Они стали основным звеном взаимодействия государств-участников
в сфере оборонного сотрудничества. В 2001 г. главы государств приняли
решение о создании Коллективных сил быстрого развертывания Центральноазиатского региона, предназначенных для отражения внешней
агрессии и противодействия международному терроризму.
Вопросы для обсуждения
1. Какие задачи решали государства СНГ в области обороны и безопасности во время переходного периода после распада СССР?
2. Почему были распущены Объединенные Вооруженные Силы Содружества?
3. Раскройте структуру и основные направления деятельности Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
4. Покажите, как Содружество противодействует международному терроризму.
Глава 9
ВООРУЖЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ
НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
И ПРОБЛЕМЫ ИХ УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Как известно, распад СССР не остановил целого ряда конфликтов,
которые проявлялись уже в открытой форме в последние годы существования Советского государства, а еще раньше существовали в латентной форме. Коллапс Советского Союза, напротив, даже стал катализатором многих из них. Не смогли разрешить новые суверенные
государства и «исторические конфликты» — например, вопрос о Нагорном Карабахе. Начавшийся «парад суверенитетов» и национальных
притязаний в ряде случаев привел к военному противостоянию в отдельных государствах (в Молдове, Грузии). В результате для новых независимых государств, образовавшихся на территории СССР, одними из
наиболее острых проблем стали проблема сепаратизма и, как ее следствие, проблема сохранения территориальной целостности. Достаточно остро подобные вопросы встали и перед Российской Федерацией.
9.1. Общая характеристика этнополитических
конфликтов на постсоветском пространстве
Этнополитические конфликты на территории СНГ связаны как
с историческими предпосылками, так и с кризисными явлениями
в развитии социокультурной, социально-экономической, политической сфер общественных отношений в странах Содружества, а также
совершенно новыми формами взаимоотношений субъектов федеративных образований. При этом непосредственной причиной резкой
активизации конфликтов, как правило, оказывалась трансформация
социально-политического и национально-государственного устройства, проходившая в крайне ускоренном темпе.
Сохранение в СНГ конфликтных зон чревато серьезными осложнениями не только для Содружества, но и для всего мирового сообщества. Зоны нестабильности создают условия для развития терроризма
и наркобизнеса, массовых депортаций и этнических чисток. Осложняет ситуацию, во-первых, то обстоятельство, что кризис охватывает одновременно несколько стран, находящихся в непосредственной близости
от государств, на территории которых размещены современные вооружения, в том числе ядерные, сложнейшие технологические производства. Во-вторых, некоторые государства, граничащие с конфликтными
зонами в СНГ (Афганистан, Иран, Турция, Румыния), оказываются так
132
или иначе втянутыми в конфликты. В-третьих, конфликтные зоны на
территории СНГ расположены в непосредственной близости от районов, где высока активность исламского экстремизма. Для ряда новых
независимых государств, переживающих этап возрождения исламских
ценностей, это и угроза иностранного вмешательства во внутренние
дела под прикрытием религии. В-четвертых, затрудняют выход из конфликта превратно понимаемые политические цели и национальные
интересы, в частности, в отношении суверенитета и независимости.
Растет взаимное недоверие, так как в «горячих точках» гибнут люди,
уничтожаются огромные материальные ценности и разрушается окружающая среда.
Таджикский конфликт. Точнее, этот конфликт можно назвать межтаджикским. Он начался после упразднения СССР, когда отдельные
руководители среднеазиатских республик стали искать свою опору
в реставрации ислама и связанных с ним традиций. В Таджикистане
этот процесс вызвал кровопролитную войну, поставившую республику
на грань территориального раскола. Вместе с тем в основе гражданской
войны лежало не столько религиозное противостояние, сколько противоречия интересов политических элит различных регионов республики. Роль ислама свелась в значительной мере к тому, что он заменил образовавшийся идеологический вакуум и выступил как фактор,
стимулировавший приток инвестиций из мусульманских государств.
Необходимо учитывать и тот факт, что таджики в Афганистане по численности превосходили коренное таджикское население в самом Таджикистане и, соответственно, давно стремились воссоединиться со
своими этническими братьями. Кроме этого, во время гражданской
войны часть населения Таджикистана ушла в Афганистан. Эти таджики
оказались одной из баз оппозиции правительству нового независимого
таджикского государства.
Благодаря ряду мер, которые будут рассмотрены далее, конфликт
удалось урегулировать. На основе межтаджикского Соглашения о прекращении огня и других враждебных действий, подписанного в 1994 г.
и продленного в 1996 г., было принято новое Соглашение об установлении мира и национального согласия в Таджикистане. В конечном итоге
был подписан целый ряд соглашений — фактически мирный договор,
урегулировавший конфликт.
Нагорнокарабахский конфликт. Вооруженный конфликт в Нагорном Карабахе между азербайджанской и армянской сторонами возник
в 1988 г., однако он имеет давние исторические корни. За 7 лет конфликт привел к огромным человеческим жертвам (свыше 25 тыс. погибших) и разрушениям. С 1993 г. оккупировано 7 районов Азербайджана за пределами Нагорного Карабаха. Как среди армян, так и среди
азербайджанцев имеется большое количество беженцев — в целом бо133
лее полутора миллионов. Военные действия, энергетическая и транспортная блокада дезорганизовали экономику всего региона.
В 1989 г. Верховный Совет Армянской ССР и Национальный Совет
Нагорного Карабаха приняли совместное Постановление о воссоединении Армянской ССР и Нагорного Карабаха. Тем самым парламент
Армении признал самоопределение Нагорно-Карабахской автономной области, а затем поручил соответствующим органам принять меры
по осуществлению реального слияния политических, экономических
и культурных структур Армянской ССР и Нагорного Карабаха в единую государственно-политическую систему. Армянская сторона исходила из утверждения, что Карабах, по ее мнению — как территория
исторического проживания армян, является «исконно армянской территорией». Азербайджанская сторона ответила энергичными контрмерами. Начались армяно-азербайджанские столкновения, переросшие
в затяжную войну. Попытки высших органов власти СССР, а затем
и мирового сообщества остановить и разрешить конфликт в тот момент
успеха не имели.
Азербайджан обвиняет Армению в агрессии, требует безусловного
вывода армянских вооруженных сил со всех захваченных территорий,
включая Лачин (где проходит практически единственная дорога, связывающая Нагорный Карабах с Арменией) и Шушу (город в Нагорном
Карабахе, в котором в период 1918–1988 гг. преобладало азербайджанское население), возвращения туда беженцев-азербайджанцев. Для
этого он добивается временной демилитаризации Лачина и Шуши под
международным контролем, допускает только гуманитарные перевозки по лачинской дороге, чтобы снизить военный потенциал Нагорного
Карабаха. Опасаясь международного признания самопровозглашенной Нагорной Карабахской Республики, Азербайджан пытается оспаривать ее признание в качестве стороны конфликта, в том числе и в рамках ОБСЕ.
Нагорный Карабах, опираясь на свои военные успехи, провозгласил свою независимость, добивается полноправного участия в переговорном процессе. Понимая, однако, неравенство своих возможностей
и возможностей Азербайджана, фактически он готов обменять занятые
территории на гарантии безопасности.
Армения является непосредственным участником конфликта, но
подчеркивает, что основные его участники — Азербайджан и Нагорный
Карабах. 12 мая 1994 г. достигнуто устойчивое взаимное прекращение
огня, однако урегулирование идет очень медленно. Фактически конфликт находится в «замороженном» состоянии.
Приднестровский конфликт. В июне 1990 г. парламент Молдавии
принял решение об отмене Акта от 2 августа 1940 г., согласно которому была создана Молдавская ССР, но II съезд народных Советов
134
Приднестровья избрал Временный Верховный Совет, принял Декларацию о государственной власти Приднестровской МССР, Декларацию
о суверенитете ПМССР и другие документы. В декабре 1990 г. жители
Приднестровья провели референдум, на котором высказались за создание нового государства — Приднестровской Молдавской Республики
(ПМР).
Руководство Молдовы признало эти акции незаконными, потребовало отменить итоги референдума и ликвидировать созданные в Приднестровье органы власти. Началось жесткое противостояние Тирасполя и Кишинева. После нескольких вооруженных попыток руководства
Молдовы взять территорию Приднестровья под свой контроль, переросших летом 1992 г. в полномасштабные боевые действия, начался
трудный процесс поиска взаимоприемлемых политических решений.
Аналитики обычно отмечают две основные причины конфликта.
С одной стороны, глубокий кризис центральной власти в СССР в 1989–
1990 гг. подтолкнул правящие круги Молдавской ССР к культурной
румынизации страны. Некоторые из исследователей даже полагают,
что можно было говорить о подготовке государственного присоединения к Румынии. Это раскололо общество. С другой — культурнонравственным и историческим обоснованием для отделения Приднестровья служило то обстоятельство, что Левобережье Днестра до
2 августа 1940 г. существовало в качестве Молдавской Автономной ССР
в составе Украины.
В мае 1997 г. в Москве президенты Молдовы и ПМР в присутствии
руководителей России и Украины как государств-гарантов и Действующего председателя ОБСЕ подписали Меморандум об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем. При сохранении статус-кво в государственно-территориальном
устройстве двух молдавских республик они согласились строить свои
отношения в рамках общего государства Молдова — в границах Молдавской ССР по положению на январь 1990 г. Попытки разрешить конфликт оказались до сегодняшнего дня безуспешными; конфликт находится в «замороженном» состоянии.
Грузино-абхазский конфликт. Конфликт между Грузией и Абхазией фактически разгорелся после того, как в 1989–1990 гг. грузинский
парламент принял постановления, признающие недействительными
все договоры грузинского правительства, заключенные после февраля
1921 г., в том числе Союзный договор 1922 г. и Договор о Закавказской
Федерации.
Между тем до 1931 г. Абхазия имела статус «договорной» республики, т.е. являлась стороной, присоединившейся к договору о Союзе ССР.
Лишь в 1931 г. она была преобразована в Абхазскую АССР и решением
VI Всегрузинского съезда Советов включена в состав Грузинской ССР.
135
Но в августе 1990 г. Абхазия принимает Декларацию о своем суверенитете. Далее события развивались так. В 1992 г. Военный Совет Грузии принимает решение об отмене Конституции Грузинской ССР 1918 г.
и вступлении в силу Конституции Грузинской Демократической Республики 1921 г., в которой Абхазия как субъект государственных правовых отношений даже не упоминается. В ответ на это Верховный Совет Абхазии
принимает решение о восстановлении на абхазской территории Конституции Республики 1925 г. 14 августа 1992 г. грузинские войска вступают на
территорию Абхазии. Начинается жестокая братоубийственная война,
закончившаяся военной победой абхазской стороны 30 сентября 1993 г.
Стабилизация обстановки с точки зрения пресечения всех военных
действий была достигнута после ввода миротворческих сил — российского военного контингента — на основе решения Совета глав государств СНГ в июле 1994 г. Мандат на проведение миротворческой операции несколько раз продлевался.
Абхазская сторона настаивает на том, что Абхазия — суверенное
государство, получившее независимость после распада Российской
империи в 1921 г., и заявляет, что Абхазия и Грузия создали в 1922 г.
федеративное государство. 1 декабря 1994 г. парламент Абхазии принимает Конституцию, в соответствии с которой Абхазия объявляется
суверенным государством с президентской формой правления. Грузия
рассматривает действия абхазской стороны как акты сепаратизма.
В настоящее время после отрицательной реакции многих стран на
посягательство на территориальную целостность Грузии власти Грузии
готовы предоставить Абхазии «самую широкую автономию». Абхазия
готова подписать Протокол об урегулировании грузино-абхазского конфликта, подготовленный в феврале 1996 г. и провозглашающий принцип «равной правосубъектности двух государственно-образующих
сторон». Вместе с тем процесс урегулирования серьезно осложняет
проблема беженцев. До последнего времени конфликт находится в «замороженном» состоянии. Новое обострение этого конфликта пришлось на середину первого десятилетия XXI в. Сначала грузинская сторона в нарушение международных договоренностей ввела в верхнюю
часть Кодорского ущелья свои вооруженные формирования. В августе
2008 г. планировался захват Абхазии Вооруженными силами Грузии после завершения военной операции в Южной Осетии. Для предотвращения такого развития событий в Абхазию был введен дополнительный контингент российских миротворцев. 26 августа 2008 г. Президент
РФ Д. А. Медведев подписал указ о признании Российской Федерацией Республики Абхазия в качестве самостоятельного субъекта международного права и самостоятельного государства.
Грузино-осетинский конфликт. Вследствие национально-территориального устройства бывшего СССР осетины фактически оказались
136
разделенной нацией со всеми проблемами и комплексами, присущими
подобным народам. Кроме того, в период Гражданской войны в начале
прошлого века, в первые годы советской власти осетины в массе своей
поддерживали большевиков, в отличие от грузин, которые выступали
за свою независимость. Напряженность в Южной и Северной Осетии,
порожденная национальным противостоянием на юге, стала ощущаться уже в 1980-е годы. Неоднократно фиксировались выступления населения, порой беспорядки, с требованиями выхода Южно-Осетинской
автономной области из состава Грузии и воссоединения ее с Северной
Осетией. В 1989 г. осетинское руководство, пользуясь неразберихой,
повысило статус региона, объявив автономную область автономной
республикой. В ответ грузинские власти приняли решение о лишении
Южной Осетии статуса автономной области.
Бездействие центральной власти дало возможность грузинским лидерам силой решить проблемы: уничтожить автономию и предотвратить ее выход из состава Грузии. Военные действия начались в 1991 г.
В 1992 г. в Южной Осетии был проведен референдум, который принял решение о принятии страной независимости. Новое грузинское
руководство во главе с Э. Шеварднадзе весной 1992 г. интенсифицировало военные действия. К середине июня 1992 г. грузинские отряды
вплотную подошли к Цхинвалу, возникла реальная угроза захвата города и уничтожения значительной части осетинского населения.
В этот момент российское руководство выступило с ультимативным
заявлением, в котором были прописаны очень жесткие меры, вплоть до
угрозы бомбардировки Тбилиси. 24 июня 1992 г. начались переговоры,
которые завершились подписанием соглашения о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта. Продвижения в урегулировании конфликта долгое время не происходило. Он находился в «замороженном» состоянии до 7 августа 2008 г., когда грузинская сторона
совершила агрессию против Южной Осетии.
Стратегия России в урегулировании конфликтов. Противопоставление права на самоопределение принципу территориальной целостности государств является доминантой конфликтов в Закавказье
и Молдове. Принципом территориальной целостности руководствовались и руководствуются Грузия, Азербайджан, Молдавия, не соглашаясь с выходом из их состава Абхазии, Южной Осетии, Нагорного
Карабаха, Приднестровья. Независимость этих самопровозглашенных
республик не признана мировым сообществом. Что касается абхазов,
южных осетин, карабахских армян, русских и украинцев в Приднестровье, то они апеллируют к праву на самоопределение и, исходя из
этого, ищут поддержки у отдельных государств и организаций.
Одностороннее провозглашение независимости края Косово привлекло внимание всего международного сообщества к проблеме не137
признанных государств, принципу нерушимости государственных
границ и геополитическим изменениям, которые происходят на Европейском континенте после распада Советского Союза. Большинство
«непризнанных государств» в Европе находятся на постсоветском пространстве, и весь этот регион в последнее время оказался в фокусе мировой и европейской политики. Проблемы постсоветских государств
обсуждались в российском парламенте, в европейских структурах, на
двусторонних переговорах различных стран.
Когда в одностороннем порядке была провозглашена независимость Косово, встал вопрос о реакции России в отношении подобных
непризнанных государств на постсоветском пространстве. Однако
Президент Российской Федерации В. В. Путин, отвечая на данный вопрос, дал понять, что Россия не будет «обезьянничать» и слепо копировать «косовский прецедент», у нашей страны есть «домашние заготовки» по этой проблеме. Некоторые из этих заготовок были раскрыты
во время парламентских слушаний в Государственной Думе РФ по вопросу «О состоянии урегулирования конфликтов на территории СНГ
и обращениях к Российской Федерации о признании независимости
Республики Абхазия, Республики Южная Осетия и Приднестровской
Молдавской Республики».
Во время этих слушаний фактически речь шла о новой стратегии
России в отношении непризнанных республик на просторах СНГ
после «косовского прецедента». Слушания организовал Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками.
Как и следовало ожидать, прозвучали диаметрально противоположные предложения. Часть участников выступали за признание независимости Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья, часть — против,
причем звучали различные предложения и по срокам признания или
возвращения. «Но все едины в том, что формат отношений нужно
менять, и, безусловно, определенные шаги в этом направлении будут
сделаны», — заявил председатель Комитета А. Островский. Во время
слушаний было подчеркнуто, что Госдума по-разному рассматривает
ситуацию, связанную с Абхазией и Южной Осетией, с одной стороны,
и Приднестровской Молдавской Республикой — с другой. Российские
парламентарии видят желание президента и руководства Молдовы путем политических переговоров решить приднестровскую проблему.
Российская Федерация видит Молдову как единое государство, но не
унитарное, а с особо оговоренным юридическим статусом Приднестровской Молдавской Республики (ПМР). Россия никогда не держалась и не держится за свое военное присутствие в Приднестровье. Речь
идет исключительно о том, что, пока вопрос не будет урегулирован
политическим путем и пока на территории Приднестровской Молдавской Республики располагаются оружие и военные склады, наши ми138
ротворцы находятся в данном регионе для обеспечения безопасности
вооружения, а в случае разрешения вопроса политическим путем РФ
немедленно выведет войска. В отношении Абхазии и Южной Осетии
Россия вынуждена занимать, подчеркивают многие депутаты Государственной Думы, «более жесткую позицию». Связано это со стойким
желанием руководства Грузии идти на обострение ситуации, устраивать
на приграничных территориях провокации с использованием оружия.
Позиция Государственной Думы во многом созвучна точке зрения
главы МИДа РФ С. В. Лаврова. «В таком вопросе играть с огнем непозволительно», — отметил российский министр. Он назвал опасными
и непродуктивными представления о том, что присоединение Грузии
к НАТО поможет разрешить грузино-осетинский и грузино-абхазский
конфликты.
Отложенный статус непризнанных республик. Сам термин «непризнанные республики» вызывает серьезные споры в российской
политической элите. В последнее время вносятся предложения ввести
в оборот термин «отложенный статус». Примеры применения понятия
«отложенный статус» уже встречались в мировой практике. Данная
форма признана международным правом, поэтому переход к отложенному статусу — это юридически согласованная норма, которая не вызовет никаких противодействий со стороны различных международных
организаций. Принятие формы отложенного статуса для указанных
республик — это шаг к тому, чтобы каким-то образом придать им легитимность. По крайней мере, по мнению экспертов, это могло бы быть
серьезным движением вперед.
Но что конкретно скрывается за понятием «отложенный статус»?
Некоторые аналитики предполагают, что это возможность отложить
решение проблемы до возникновения новых международных и геополитических условий. Отложенный статус как компромисс может
устроить обе стороны конфликта. Дело в том, что при принятии отложенного статуса могут быть поставлены некоторые условия (референдум, вывод войск), после выполнения которых сторонам будет легче
вернуться к решению вопроса с учетом новых обстоятельств. Помимо
политических условий, может выдвигаться и определенный временной
ценз, например, ситуация замораживается на срок от 5 до 10 лет. Здесь
можно обратиться к недавней российской истории: после заключения
Хасавюртовских соглашений федеральным центром статус Чечни был
признан отложенным, фактически ни одно положение хасавюртовских
договоренностей не определяло статус Чечни ни как субъекта Федерации, ни как суверенного государства.
Зарубежный опыт урегулирования конфликтов. Для решения
проблемы непризнанных постсоветских государств российская дипломатия может также использовать и зарубежный опыт. Примером
139
в данном случае может послужить взаимодействие США и Тайваня.
Несмотря на разрыв в 1979 г. дипломатических отношений, прямые
связи между двумя странами успешно развиваются на неправительственной основе. Для США сохранение бесконфликтных отношений
с континентальным Китаем (Китайская Народная Республика) оказалось дороже сиюминутных экономических и политических выгод, получаемых от сотрудничества с непризнанным китайским государством
на острове Тайвань. Взаимоотношения США и Тайваня определяются
специальным Законом об отношениях с Тайванем, принятым Конгрессом США в 1979 г.
В мировой практике широко известны случаи, когда решение вопроса откладывается. Слушания в Государственной Думе показали, что
многие российские эксперты считают, что нашей стране надо пойти
по такому же пути — всемерно поддерживая непризнанные республики в рамках действующего международного права, проработать вопрос
о предоставлении им отложенного статуса. Другой вариант развития
событий — признание Россией независимости этих республик, по мнению специалистов, может поставить под сомнение статус российских
миротворцев в Абхазии и Южной Осетии и способствовать поднятию
заинтересованной в этом грузинской стороной вопроса об их выводе.
Как известно, присутствие российских миротворцев — один из ключевых элементов безопасности в регионе.
Реакция на действия России. Принятые по итогам парламентских
слушаний в Государственной Думе резолюции носят лишь рекомендательный характер, так как внешнеполитический курс нашей страны
определяет не законодательный орган власти, а президент страны, который проводит его при помощи Правительства РФ и прежде всего Министерства иностранных дел. Таким образом, законодательная власть
России рекомендовала исполнительной ветви власти нашей страны
скорректировать политику РФ в отношении непризнанных республик.
Однако даже рекомендации по такому острому и болезненному
вопросу, как судьба непризнанных постсоветских государств, вызвали в международном сообществе бурную реакцию. Так, заместитель
госсекретаря США Даниел Фрид заявил, что признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии стало «большой ошибкой». В то
же время США подчеркивают, что урегулирование грузино-абхазского
и грузино-осетинского конфликтов, согласно позиции американской
стороны, возможно лишь мирным путем, с признанием территориальной целостности Грузии. Кстати говоря, по мнению целого ряда западных экспертов, «все непризнанные республики СНГ — это не более
чем “криминальные анклавы”, которые причастны к широкому спектру незаконной деятельности, начиная с транспортировки героина из
Афганистана до проституции и нелегальной миграции».
140
Не прошло мимо новых веяний в политике России по отношению
к непризнанным государствам СНГ и нынешнее украинское руководство. МИД Украины выступил с заявлением, в котором осуждаются
шаги Москвы по отношению к Абхазии. Напомним, что после одностороннего провозглашения независимости Косово МИД РФ заявил
об одностороннем выходе нашей страны из режима санкций в отношении Абхазии. (Решение о запрете на торговые и иные отношения
с непризнанной республикой было принято в 1996 г. на саммите СНГ.)
Как и следовало ожидать, наиболее болезненная реакция на последние действия российской дипломатии в отношении непризнанных постсоветских государств последовала из Тбилиси. МИД Грузии
прокомментировал заявление Госдумы РФ по Абхазии и Южной Осетии, принятое российскими парламентариями 21 марта 2008 г. Особое
недовольство грузинских дипломатов вызвал призыв к Президенту
и Правительству РФ подумать о возможном признании независимости
входящих в состав Грузии республик. «Россия утратила политическое,
правовое и моральное право претендовать на роль нейтрального и объективного посредника в вопросе урегулирования конфликтов», — говорится в заявлении. Стало также известно, что парламент Грузии не
будет обращаться с заявлением касательно обсуждения будущего Абхазии и Южной Осетии к российской стороне, а собирается направить
жалобу в НАТО. Таким образом, проблемы непризнанных государств
в СНГ все больше попадают в фокус внимания Североатлантического
альянса. Это становится фактором, с которым приходится считаться
всем участникам процесса урегулирования данной проблемы.
8 августа 2008 г. войска Грузии вторглись на территорию Южной
Осетии. В боевой операции участвовали авиация и тяжелое артиллерийское вооружение, танки, установки «Град». Обстрелу подверглись
посты российских миротворческих сил, населенные пункты Южной
Осетии. Особенно пострадала югоосетинская столица — город Цхинвал, который в ходе штурма грузинской армией был частично захвачен
и значительно разрушен.
Грузинская сторона утверждает, что она вынуждена была действовать решительно и принять меры по восстановлению конституционного порядка в зоне конфликта. Россия классифицировала действия
грузинской стороны как неспровоцированную агрессию. Российские
дипломаты обратили внимание, что Грузия не случайно отказывалась
на протяжении многих лет подписать соглашение о неприменении военной силы в этом регионе.
По требованию российской делегации в ООН уже 8 августа состоялось обсуждение ситуации в зоне грузино-югоосетинского конфликта в рамках Совета Безопасности этой организации. Но ни первое,
экстренное заседание СБ ООН, ни последующие встречи не привели
к выработке какого-либо обязывающего документа. Россия выдвину141
ла требования признать Грузию агрессором, а произошедшие в Южной
Осетии события — геноцидом осетинского народа со стороны Грузии
и гуманитарной катастрофой. Россия с целью предотвращения гуманитарной катастрофы была вынуждена провести операцию по принуждению Грузии к миру. По данным российской стороны, в результате боевых действий погибли 75 миротворцев, более 300 были ранены.
Потери мирного населения составили ошеломляющую цифру — более
двух тысяч человек.
Российская сторона разработала комплекс экстренных мер по возращению ситуации в Южной Осетии в мирное русло, по защите находящегося там мирного населения с учетом имеющегося миротворческого мандата, защите российских граждан и национальных интересов
России. В район были введены войска 58-й армии России.
По мнению Запада, озвученного на заседании СБ ООН, такие действия России «являются чрезмерными» и российские войска должны
быть выведены с территории Грузии.
Тем временем в Москве во время встречи президентов Российской
Федерации и Франции был согласован План Медведева—Саркози.
Этот план включал «Шесть принципов», предложенных Президентом
России для урегулирования грузино-осетинского конфликта:
1. Не прибегать к использованию силы.
2. Окончательно прекратить все военные действия.
3. Свободный доступ к гуманитарной помощи.
4. Вооруженные силы Грузии возвращаются в места их постоянной дислокации.
5. Вооруженные силы Российской Федерации выводятся на линию, предшествующую началу боевых действий.
6. Начало международного обсуждения о вопросах будущего статуса Южной Осетии и Абхазии и путей обеспечения их прочной
безопасности.
В дальнейшем из последнего пункта было удалено по согласованию сторон положение о будущем статусе двух отделившихся от Грузии
республик. После этого данный документ был подписан Президентом
Грузии М. Саакашвили. Таким образом, была достигнута договоренность о прекращении огня. Россия вывела свои войска с территории
Грузии, укрепив посты миротворцев. Наша страна заявила об окончании операции по принуждению Грузии к миру.
25 августа 2008 г. обе палаты Федерального Собрания Российской
Федерации — Совет Федерации и Государственная Дума приняли обращение к президенту нашей страны с предложением признать независимость Южной Осетии и Абхазии по просьбе этих республик.
Резкое обострение рассматриваемого конфликта (фактически война), к сожалению, еще раз подтвердило низкую эффективность СНГ
142
и его институтов. Так, в первые дни конфликта в поддержку России не
выступил ни один из лидеров стран Содружества. В перевооружении
армии Грузии принимала участие наряду с США, Израилем и другими
западными странами государство—участник СНГ — Украина. Президент Грузии пообещал вывести страну из СНГ. Поднять вопрос целесообразности нахождения в СНГ Украины пообещал министр иностранных дел этой страны.
20 августа 2008 г. Исполком СНГ получил ноту Грузии о ее выходе из
Содружества. Она была препровождена другим странам — участницам
Содружества. На ближайшем заседании Совета министров иностранных дел СНГ эта нота будет рассмотрена. До полного и окончательного
выхода Грузии из Содружества согласно уставу СНГ есть 12 месяцев.
В течение 12 месяцев Грузия должна завершить все свои обязательства
по тем документам, которые были подписаны ею в течение всего периода. Грузия может принять решение остаться участвовать в отдельных соглашениях, но для этого необходимо согласие всех остальных
государств.
9.2. Особенности миротворческого процесса в СНГ
Острота и масштабность конфликтов в Таджикистане, Грузии,
Молдове, Нагорном Карабахе определяют основное направление миротворческого процесса в СНГ, хотя, по некоторым данным, на территории бывшего СССР оставались неразрешенными 180 территориальных споров1. Считается, что за период существования СНГ произошло
более 150 конфликтов на национальной почве, 20 из которых носили
характер вооруженных столкновений.
Миротворчество в СНГ. Миротворческие усилия государств Содружества ясно обозначены в Алма-Атинской Декларации от 21 декабря 1991 г.; Декларации о неприменении силы или угрозы силой во
взаимоотношениях между государствами—участниками Содружества
Независимых Государств, принятой главами государств 20 марта 1992 г.
в Киеве; Ашхабадской Декларации о развитии сотрудничества и укреплении доверия в отношениях между государствами—участниками СНГ
от 24 декабря 1993 г.
Согласно документам ООН, военная составляющая миротворчества может быть как принудительной (по решению СБ ООН), так и договорной (по просьбе обеих сторон конфликта).
На территории СНГ для проведения операций по поддержанию
мира могут создаваться Группы военных наблюдателей и Коллективные силы по поддержанию мира в СНГ, называемые также Группами по
поддержанию мира.
1
Самсонов В. Основы формирования системы коллективной безопасности государств—участников СНГ. М., 1996. С. 15.
143
В задачи таких Групп входит:
наблюдение за выполнением условий перемирия и соглашения
о прекращении огня;
 содействие созданию безопасной обстановки в неспокойных
районах путем обеспечения видимого присутствия Группы;
 обозначение зон ответственности, разъединение противоборствующих сторон, создание демилитаризованных зон, зон
разъединения, гуманитарных коридоров, содействие деконцентрации сил сторон, предотвращение их перемещений и столкновений в этих зонах;
 создание условий для переговоров и других мероприятий по
мирному урегулированию конфликта, восстановлению законности и правопорядка, нормального функционирования государственных и общественных учреждений и организаций;
 установление фактов нарушения соглашений о прекращении
огня и перемирия и проведение расследования по ним;
 контроль местности и действий населения в зоне ответственности, противодействие массовым беспорядкам, содействие обеспечению прав человека;
 контроль за ликвидацией фортификационных сооружений, заграждений и минных полей;
 охрана жизненно важных объектов; принятие мер по обеспечению связи между конфликтующими сторонами и безопасности
официальных встреч между ними на всех уровнях;
 контроль перевозок;
 пресечение противоправного ввоза и вывоза боевой техники,
оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ;
 обеспечение безопасного транзита всех видов транспорта
и функционирования коммуникаций;
 содействие налаживанию нормальных контактов между населением конфликтующих сторон;
 оказание гуманитарной помощи гражданскому населению;
 обеспечение беспрепятственных поставок гуманитарной помощи;
 участие в выполнении решений и рекомендаций Совета Безопасности ООН, органов ОБСЕ и иных международных организаций по мирному урегулированию конфликта.

Содружеству до сих пор не удалось придать миротворческим операциям подлинно международный характер — они проводятся в основном силами Российской Федерации.
Механизмы урегулирования споров и конфликтов. Совет глав государств СНГ правомочен в любой стадии спора, продолжение которого может угрожать поддержанию мира или безопасности в Со144
дружестве, рекомендовать надлежащую процедуру или методы его
урегулирования.
Механизмы урегулирования споров и конфликтов в СНГ можно
проанализировать на основе Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств—участников Содружества
Независимых Государств. Документ был принят Советом глав государств 19 января 1996 г. и, таким образом, вобрал в себя не только теоретические положения, но и опыт решения конфликтных ситуаций.
Концепция исходит из того, что в зависимости от уровня напряженности отношений рассматривается три случая: предотвращение
конфликтов (меры по предотвращению конфликтов); урегулирование вооруженных конфликтов; постконфликтное построение мира
(миростроительство).
В разделе, посвященном предотвращению конфликтов, говорится,
что такая деятельность должна осуществляться на основе соответствующего официального обращения государств—участников спора; но это
не снимает с них ответственности за проявление воли к урегулированию. Основная роль при этом отводится превентивной дипломатии, которая охватывает комплекс мероприятий, направленных на выяснение
причин и предупреждение споров между сторонами и недопущение перерастания их в конфликты, включая добрые услуги и посредничество
в организации консультаций, переговоров между сторонами в споре,
оказание им содействия в поисках взаимопонимания. Возможно также
направление специальных представителей, посреднических миссий,
наблюдателей от нейтральных стран или самих вовлеченных сторон,
использование элементов раннего предупреждения, принятие экономических санкций, создание демилитаризованных зон. На этой же
стадии, в отдельных случаях, может быть предпринято и превентивное
(упредительное) развертывание полицейского (милицейского), гражданского и военного персонала.
Второй этап урегулирования включает в себя набор средств по достижению прекращения кровопролития, контроля и проверки соблюдения соглашений о прекращении огня или перемирия, разведения
противоборствующих сторон, содействие в осуществлении договоренностей, достигнутых сторонами во имя прочного и долговременного
разрешения кризиса, приведшего к вооруженному конфликту. По сути
дела, это задачи операции по поддержанию мира (ОПМ). В Концепции
рассматривается и этот вопрос. Согласно ей, ОПМ является ограниченной во времени полицейской акцией и проводится с участием военного, гражданского и полицейского персонала. Концепция исходит из
того, что принудительные действия при урегулировании конфликтов
допускаются только при наличии соответствующих полномочий от Совета Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН.
145
Под построением мира, согласно Концепции, понимается осуществление мер политического, социально-экономического и правового характера, предпринимаемых после урегулирования вооруженного
конфликта в целях оказания поддержки восстановлению обстановки
доверия, взаимных связей и сотрудничества между конфликтовавшими
сторонами, предотвращения рецидива конфликта. В качестве мероприятий в этой фазе предусматриваются, например, оказание гуманитарной
и иной помощи населению, обеспечение условий для проведения свободных выборов, содействие усилиям по защите прав человека.
Руководство миротворческой деятельностью осуществляется Советом глав государств СНГ. Он принимает решение о проведении ОПМ,
утверждает мандат, определяет состав, сроки, задачи, назначает главу
миссии или специального представителя, командующего Коллективными силами по поддержанию мира. Руководство переговорным процессом осуществляется Советом министров иностранных дел, который
регулярно информирует Совет глав государств.
При подготовке проектов документов, касающихся вопросов миротворчества, используется опыт международных организаций по этой
проблеме, в частности ООН и ОБСЕ.
Исполнительный Комитет СНГ по приглашению Генерального
секретаря ООН участвует в работе совещаний на высшем и рабочем
уровне ООН и ведущих региональных организаций мира по вопросам
предотвращения и урегулирования конфликтов.
Миротворческие усилия, предпринимаемые в рамках СНГ, полностью отвечают подходам ООН и ОБСЕ к урегулированию локальных
и межгосударственных конфликтов и свидетельствуют об имеющихся потенциальных возможностях Содружества разрешать внутренние
конфликты собственными силами.
Концепция коллективной безопасности государств—участников Договора о коллективной безопасности была принята 10 февраля 1995 г.
в г. Алматы. Решение Совета коллективной безопасности об утверждении Концепции не подписала Республика Азербайджан, а Республика
Беларусь подписала с оговоркой.
Конкретные решения. С момента образования Содружества одновременно нарабатывалась практика принятия конкретных решений
политического урегулирования конфликтов в Содружестве.
Так, на киевской встрече в 1992 г. было принято Заявление глав государств—участников СНГ об обстановке в левобережных районах Республики Молдова.
В июне 1995 г. в Исполнительном Секретариате Содружества прошла международная научно-практическая конференция «Проблемы
сотрудничества государств—участников Содружества в урегулировании вооруженных конфликтов в СНГ», которая рекомендовала разра146
ботать общие принципы управления и контроля за миротворческой
деятельностью.
В 1996 г. главы государств приняли Заявление Совета глав государств СНГ по урегулированию нагорнокарабахского конфликта, в котором отмечается ряд положительных моментов в его урегулировании,
а стороны призываются к активизации усилий в мирном решении
спорных вопросов.
Президенты Азербайджанской Республики и Республики Армения
в Совместном заявлении от 28 апреля 1998 г. подтвердили приверженность сторон мирному урегулированию конфликта и готовности неукоснительно соблюдать режим прекращения огня, достигнутый в мае 1994 г.
Исполнительный Комитет Содружества участвует в качестве наблюдателя в переговорах по согласованию текста Соглашения о прекращении вооруженного конфликта в зоне Нагорного Карабаха при
посредничестве Российской Федерации, США и Франции.
В декабре 1999 г. рабочая группа Исполнительного Комитета СНГ
по приглашению Президента Республики Молдова П. К. Лучинского посетила Кишинев и Тирасполь, ознакомилась с ситуацией в деле
урегулирования конфликта и сделала сообщение об этом на заседании СМИДа 24 января 2000 г. Проводятся консультации со сторонами
в конфликте о возможных формах участия СНГ и его Исполкома в урегулировании конфликта вокруг Приднестровья.
Операция в Таджикистане. К концу 1992 г. в Республике Таджикистан сложилась кризисная ситуация с тенденцией дальнейшего ухудшения политической, экономической и социальной обстановки, угрожающая территориальной целостности и суверенитету независимого
Таджикистана.
22 января 1993 г. в Минске было принято Заявление глав государств
в связи с общественно-политической обстановкой в Таджикистане,
в котором поддержана просьба правительства этой страны о вводе в республику Коллективных миротворческих сил.
24 сентября 1993 г. было принято Решение о формировании Коллективных миротворческих сил и начале их функционирования, а также Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных
мерах по их материально-техническому обеспечению. Эти документы
явились правовой основой для формирования Коллективных миротворческих сил СНГ (КМС).
15 октября 1993 г. КМС были введены в Таджикистан. Их общая
численность составила 6906 человек (апрель 1994 г.).
Коллективные миротворческие силы в Республике Таджикистан
должны были выполнять следующие задачи:
 содействовать нормализации обстановки на таджикско-афганской границе в целях стабилизации общей ситуации в республи147


ке и созданию условий для прогресса диалога между всеми заинтересованными сторонами о путях политического разрешения
конфликта;
содействовать доставке, охране и распределению чрезвычайной
и иной гуманитарной помощи, созданию условий для безопасного возвращения беженцев в места их постоянного проживания и охране необходимой для вышеуказанных целей инфраструктуры и других жизненно важных объектов;
осуществлять в ходе проведения операции взаимодействие
с представителями миссий ООН, ОБСЕ и других международных организаций в зоне конфликта.
ОПМ в Таджикистане присущ ряд особенностей:
операция проводилась только по просьбе правительства республики;
 наряду с выполнением специфических миротворческих задач
подразделения КМС использовались для поддержки пограничных частей России в Таджикистане;
 операция проводилась в условиях отсутствия выраженных противостоящих группировок сторон практически на всей территории республики без определенной зоны разъединения (буферной зоны), а таджикская оппозиция выступала как из-за
границы Таджикистана, так и находясь внутри него.

В настоящее время операция успешно завершена.
Операция по поддержанию мира в Абхазии. Возникший между
Абхазией и Грузией конфликт около двух лет (с августа 1992 по июнь
1994 г.) протекал в форме прямого вооруженного противоборства.
В апреле 1994 г. было подписано Заявление о мерах по политическому урегулированию конфликта, в котором стороны обязались строго
соблюдать прекращение огня и не применять силу, а также четырехстороннее Соглашение о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц. Однако, несмотря на это, обстановка в зоне конфликта
продолжала оставаться сложной и требовала немедленных действий по
вводу в зону конфликта миротворческих сил.
Совет глав государств СНГ 15 апреля 1994 г. принял Заявление,
в котором, в связи со складывающейся обстановкой в Грузии, выразил
готовность ввести в зону конфликта миротворческие силы, состоящие
из воинских контингентов заинтересованных государств, и обратился
ко всем государствам—участникам СНГ принять участие в этой миротворческой акции.
14 мая 1994 г. в Москве грузинской и абхазской сторонами было
подписано Соглашение о прекращении огня и разъединении сил. Соглашением предусматривалось создание зоны безопасности, в которой долж148
ны были размещаться миротворческие силы СНГ, призванные способствовать предотвращению боевых действий и возвращению беженцев
в места их постоянного проживания.
9 июня 1994 г. Указом Президента Российской Федерации принято
решение об участии российских войск в проведении операции СНГ по
поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разрешил использовать для проведения операции контингент ВС численностью до
3000 человек.
Задачи КСПМ (Коллективные силы по поддержанию мира)
в Абхазии:
 обеспечение строгого соблюдения прекращения огня, установление мира и предотвращение возобновления военных действий
в зоне конфликта путем разъединения вооруженных формирований конфликтующих сторон;
 создание условий для безопасного и достойного возвращения
людей, покинувших зону конфликта, в районы их прежнего
проживания;
 наблюдение за выполнением сторонами достигнутых между
ними договоренностей;
 содействие в восстановлении районов, пораженных конфликтом, в том числе в оказании гуманитарной помощи, проведении
разминирования, воссоздании основных систем жизнеобеспечения населения;
 содействие в обеспечении соблюдения норм международного
права и прав человека;
 тесное сотрудничество с персоналом миссии ООН по наблюдению в Грузии и другим персоналом ООН, находящимся в регионе.
Тогда же решением Совета глав государств СНГ впервые в практике миротворческой деятельности Содружества был утвержден Мандат
на проведение операции по поддержанию мира.
26 мая 1995 г. Совет глав государств продлил срок пребывания
Коллективных сил по поддержанию мира в зоне конфликта в Абхазии
и принял решение об уточнении Мандата, включив в него дополнительные задачи для КСПМ:
 обеспечение безопасности таких ключевых объектов, как
Ингури-ГЭС и другие;
 осуществление контроля за расформированием и выводом всех
добровольческих вооруженных формирований, состоящих из
лиц, прибывших из-за пределов Абхазии;
 осуществление контроля во взаимодействии с Миссией ООН
в Грузии, контроля над тяжелой боевой техникой.
149
В дальнейшем Мандат дополнили такие задачи, как:
создание условий обеспечения безопасности беженцев в Гальском районе, а также пресечение во взаимодействии с местными
органами действий террористических, диверсионных формирований и других вооруженных групп, как находящихся там, так
и проникающих извне;
 обеспечение безопасности персонала Миссии ООН по наблюдению в Грузии, ОБСЕ и других международных организаций
в случае их обращения в соответствующие организации и по согласованию с местными органами власти.

Несмотря на политическое одобрение действий КСПМ, другие
государства Содружества не предоставили свой персонал в состав Коллективных сил. Операция по поддержанию мира проводится силами
одной РФ.
После грузинской агрессии против Южной Осетии российский
миротворческий контингент был усилен и поставлен вопрос об увеличении в зоне конфликта числа международных наблюдателей до нескольких сотен человек, предположительно по линии ОБСЕ.
Миротворческая операция в Южной Осетии. В соответствии с Соглашением о принципах урегулирования конфликта в Южной Осетии,
подписанным в июле 1994 г. РФ и Грузией, была создана Смешанная
контрольная комиссия (СКК), в состав которой вошли представители
Северной и Южной Осетии, Грузии и России. Перед комиссией была
поставлена задача обеспечения контроля за прекращением огня, выводом вооруженных формирований, роспуском сил самообороны, а также обеспечения режима безопасности в зоне конфликта.
Для реализации данных задач при СКК были сформированы смешанные силы по поддержанию мира и правопорядка, а также образованы смешанные группы наблюдателей, которые были размещены по
периметру зоны безопасности.
В июле 1993 г. в Южную Осетию были введены миротворческие
силы. В их состав вошли ВС России, грузинский и осетинский батальоны. Таким образом, впервые в миротворческой практике в состав
смешанных сил по поддержанию мира были включены воинские подразделения конфликтующих сторон.
В результате ввода в зону конфликта миротворческих сил удалось
развести враждующие стороны, прекратить огонь, нейтрализовать бандформирования, изъять у них оружие и боеприпасы, организовать охрану
народохозяйственных объектов, создать относительно безопасные условия для мирного населения и наладить оказание гуманитарной помощи.
Констатируя развитие событий, можно сказать, что присутствие
миротворческих сил оказалось решающим фактором в локализации
конфликта.
150
Последние годы наблюдалась тенденция к эскалации конфликта.
Новые вооруженные столкновения начались осенью 2004 г. В итоге они
закончились вторжением грузинской армии в Южную Осетию в ночь
с 7 на 8 августа 2008 г. и попыткой штурма города Цхинвала. Для прекращения агрессии и последовавшей за ней гуманитарной катастрофы
Российская Федерации провела военную операцию по принуждению
Грузии к миру. Такая операция вызвала негативную реакцию со стороны грузинских властей: они объявили о разрыве дипломатических
отношений с РФ, о выходе из всех международных договоренностей
грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов, а также
о прекращении участия грузинского контингента в миротворческих
силах для Южной Осетии.
Миротворческая операция в Приднестровье. В соответствии с двусторонним Соглашением между РФ и Республикой Молдова «О принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова» от 21 июля 1992 г. созданы
Разъединительные силы. Их состав в начале операции включал только
российские ВС, но затем он был расширен за счет воинских контингентов Молдовы и Приднестровья.
На миротворческие силы в Приднестровье возложено решение
следующих задач: поддержание мира и правопорядка в зоне вооруженного конфликта; пресечение и подавление деятельности незаконных
вооруженных формирований и отдельных лиц, не подчиняющихся
требованиям установленного в зоне вооруженного режима по защите
населения от преступных посягательств; оказание помощи местным
правоохранительным органам в поддержании установленного в зоне
конфликта порядка.
Успешная реализация двустороннего Соглашения между Россией
и Молдовой позволила не только прекратить вооруженный конфликт,
но и обеспечить условия для его урегулирования политическими средствами. К сожалению, реального прорыва в разрешении конфликта
нет. Формально операция продолжается.
Особенности миротворческих операций в СНГ. В отличие от ООН
в проведении миротворческих операций в СНГ существуют специфические особенности, основными из них можно назвать следующие:
 несоблюдение принципа беспристрастности;
 понижение требований к легитимности политического мандата
на проведение операции;
 привлечение государств, граничащих с зоной конфликта, к участию в миротворческих операциях. В СНГ в ОПМ привлекаются
воинские контингенты приграничных к зоне конфликта государств, так как, кроме них, никто не изъявляет желание принимать участие в ОПМ;
151

вместо многонациональных сил в операциях зачастую используются воинские контингенты лишь одного государства (как правило, российские).
В отличие от сил ООН миротворческие силы СНГ, а также наблюдатели вводятся на линию соприкосновения сторон, как правило, тогда, когда заключенное соглашение о прекращении огня еще полностью
не выполняется.
Вопросы для обсуждения
1. Проведите анализ наиболее острых и существенных этнополитических
конфликтов на территории государств—членов СНГ.
2. Каковы негативные последствия этнополитических конфликтов на
территории СНГ?
3. Проанализируйте проблему непризнанных государств на территории
Содружества.
4. Как прецедент с односторонним провозглашением независимости Косово влияет на развитие конфликтных ситуаций в СНГ и в международном сообществе в целом?
5. Проанализируйте нормативно-правовую базу миротворческой деятельности в СНГ.
6. Какова роль России в прекращении конфликтов и проведении миротворческих операций на постсоветском пространстве?
7. Какова роль третьих стран и международных организаций (ООН,
ОБСЕ) в миротворческом процессе в СНГ?
8. В чем заключается проблема соответствия миротворческих операций
СНГ мировой практике?
Глава 10
СОЮЗНОЕ ГОСУДАРСТВО РОССИИ
И БЕЛОРУССИИ
Геополитическое положение Белоруссии делает ее страной, за политикой которой пристально следят на Западе. Ш. Гарнет и Р. Легволд
пишут: «Белоруссия является тем местом, которое определяет, станут
ли перемены в бывшем Советском Союзе фактором стабильности и сотрудничества или приведут к нестабильности и конфликтам в мире.
Вопрос состоит в том, будет ли Белоруссия, которая скоро станет “прифронтовым” государством на границе расширяющегося НАТО, мостом или шлагбаумом, местом встречи друзей или врагов»1. Отношение
к Белоруссии со стороны Запада весьма настороженное. Достаточно
вспомнить такой факт, что Президента Республики Белоруссия А. Лукашенко не приглашают на общеевропейские саммиты.
Взаимодействие Российской Федерации и Республики Белоруссия
выделяется в интеграционных процессах на пространстве Содружества.
Эти две страны в своих двусторонних отношениях заявляют о единении
в Союзное государство. Другие субрегиональные межгосударственные
группировки в рамках СНГ, как правило, ориентированы прежде всего
на достижение целей экономической интеграции. Особое положение
российско-белорусских связей в международных отношениях на постсоветских просторах обусловлено следующими причинами.
Во-первых, исторической и культурной близостью русского и белорусского народов. Во-вторых, политическими аспектами взаимоотношений двух государств: позиции России и Белоруссии совпадают или
близки по большинству вопросов как мировой политики, так и международных отношений в Содружестве Независимых Государств.
Два государства тесно сотрудничают в сфере обеспечения национальной безопасности. Кроме того, для России союз с Белоруссией
имеет важное геополитическое значение. Это связано с тем, что через
территорию дружественного государства Российская Федерация может
по транспортному коридору осуществлять сухопутную связь с Центральной и Западной Европой, где находятся ее главные торговые
партнеры.
В-третьих, наиболее важной, по мнению многих экспертов, причиной сближения двух стран является экономическая интеграция.
Экономические выгоды от сближения двух стран очевидны для политиков и бизнесменов, ученых и представителей общественности.
1
Белоруссия на перепутье: В поисках международной идентичности. М., 1998. С. 13–32.
153
Какую форму государственного устройства может принять в будущем Союзное государство России и Белоруссии? Многие аналитики
склоняются к мнению, что наиболее вероятным вариантом следует
признать конфедерацию с элементами федеративного устройства. Эксперты не исключают также, что Союзному государству будут присущи
особенности, свойственные международным региональным организациям. Однако большинство специалистов, анализируя перспективы
рассматриваемого Союза, подчеркивают, что интеграция России и Белоруссии должна развиваться поступательно, эволюционным путем,
однако не следует искусственно затягивать этот процесс.
10.1. История становления Союза Белоруссии и России
Курс на историческое единение русского и белорусского народов
стал в последние годы одним из приоритетных направлений внешней
политики России и Белоруссии. Дипломатические отношения между
суверенными государствами были установлены 26 июня 1992 г. Позже,
21 февраля 1995 г., президенты России и Белоруссии подписали Договор
о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.
Образование Сообщества Белоруссии и России. Важнейшим
шагом на пути сближения двух государств в социально-экономической
и политической сферах стал Договор об образовании Сообщества Белоруссии и России, подписанный в Москве 2 апреля 1996 г. Он основывался на
Договоре о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, а также на итогах
референдума, прошедшего в мае 1995 г. в Белоруссии, и решениях обеих
палат Федерального Собрания России, принятых в октябре 1995 г.
Целью Сообщества было объединение материального и интеллектуального потенциала Белоруссии и России для подъема экономики,
повышения уровня жизни и духовного возрождения братских народов.
Но принятые в Сообществе решения не всегда выполнялись, так
как в его статусе и в статусе его органов существовали некоторые неопределенности. Объединение рисковало повторить судьбу СНГ, где
хорошие начинания далеко не всегда завершались их реальным претворением в жизнь.
Союз Белоруссии и России. Стремление к действенной интеграции в экономической и других сферах общественной жизни привело
к принятию решения о преобразовании Сообщества в Союз — интеграционное объединение с большим объемом полномочий. Договор
о Союзе Белоруссии и России был подписан 2 апреля 1997 г. в Москве,
а 23 мая 1997 г. был принят Устав Союза. Эти документы вступили
в силу 11 июня 1997 г.
В Договоре четко сформулированы цели и задачи образования Союза Белоруссии и России:
154






укрепление отношений братства, дружбы между народами двух
стран сотрудничества в политической, экономической, социальной, военной, научной, культурной и других областях;
повышение уровня жизни народов и создание благоприятных
условий для всестороннего гармоничного развития личности;
устойчивое социально-экономическое развитие на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов двух
государств, использования рыночных механизмов функционирования экономики;
сближение национальных правовых систем, формирование
правовой системы Союза;
обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности, совместная борьба с преступностью;
содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитию взаимовыгодного сотрудничества в Европе и мире1.
Одновременно были сформулированы задачи Союза в различных
сферах. В политической сфере:
 согласование позиций и действий при решении общих политических проблем;
 выработка общих позиций по международным вопросам, представляющим взаимный интерес;
 осуществление согласованных мер по обеспечению международного мира и безопасности, в том числе путем достижения
международных договоренностей об ограничении и сокращении вооружений и военных расходов, о ликвидации ядерного
и других видов оружия массового уничтожения;
 содействие развитию демократии в Союзе, соблюдению и защите прав и основных свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
В сфере обеспечения безопасности:
 принятие в случае необходимости совместных мер по предотвращению угрозы суверенитету и независимости каждого из союзных государств;
 координация усилий союзников в области военного строительства и развития их вооруженных сил, совместное использование
военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности каждой из стран и обороноспособности Союза в целом;
1
Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России: Союз Беларуси и России // Сб. основных документов. М., 1997.
155



разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, создание объединенной системы технического
обеспечения вооруженных сил союзных государств;
осуществление согласованной пограничной политики, разработка и реализация совместных программ по пограничным вопросам, организация взаимодействия органов управления пограничными войсками по охране границ Союза;
борьба с коррупцией, терроризмом и другими видами преступности.
Структура органов Союза. Разработку проектов и программ по
реализации целей и задач Союза организует Исполнительный Комитет,
он же выносит их на рассмотрение Высшего Совета. Исполнительный
Комитет также контролирует выполнение решений Высшего Совета
и своих собственных. При этом решения Исполнительного Комитета принимаются в форме постановлений и распоряжений и подлежат
непосредственному исполнению органами Союза. Однако они могут
быть приостановлены или отменены Высшим Советом.
Исполнительный Комитет ежегодно представляет отчет Высшему
Совету Союза и информацию Парламентскому Собранию Союза о ходе
выполнения проектов и программ Союза, а также разрабатывает проект бюджета, который затем рассматривается Парламентским Собранием и утверждается Высшим Советом.
В соответствии с Договором о Союзе и Уставом финансирование
Союза осуществляется из бюджетов Белоруссии и России в размере соответственно 35 и 65% от общих ассигнований.
Уставом предусмотрено учреждение Суда Союза, который должен
выносить решения о соответствии нормативных правовых актов органов Союза и нормативно-правовых актов государств—участников Союза и их органов союзному праву. Он должен следить за выполнением
государствами-участниками обязательств, вытекающих из союзного
права, причем его решения юридически обязательны и окончательны.
При подготовке Концепции Суда Союза был учтен опыт Европейского суда. В ноябре 1998 г. Парламентское Собрание одобрило проект
Концепции Суда Союза и рекомендовало использовать его при подготовке проекта Договора о Суде Союза1.
Международные отношения Союза. Устав Союза не затрагивает
прав и обязательств государств—участников союза по другим международным договорам. А это значит, что государство—член Союза может
1
Постановление Парламентского Собрания Союза Беларуси и России «О проекте
Концепции Суда Союза Беларуси и России» от 2 ноября 1998 года № 9-9 // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Беларуси и России. 1998. № 4.
156
подписать любой другой международный договор. Однако для тех случаев, когда положения такого договора противоречат Уставу, необходимые ограничения не предусмотрены. Поэтому если предположить, что
подобный договор может быть заключен, то получается, что в положениях самого Устава Союза закрепляется возможность его нарушения.
Политические отношения между участниками Союза строятся на
основе общепризнанных принципов и норм международного права.
Организация Объединенных Наций в сентябре 1997 г. зарегистрировала Договор о Союзе Белоруссии и России и Устав Союза.
Практическая координация подходов двух стран к крупным международным и региональным проблемам осуществлялась на основе
Программы согласованных действий в области внешней политики на
1996–1997 гг., которая получила свое логическое развитие в новой Программе на следующие два года, утвержденной Высшим Советом Союза
Белоруссии и России в январе 1998 г.1 Программы вошли в число базовых документов Союза и позволили придать внешнеполитическому
взаимодействию двух стран системный характер. Скоординированные
действия двух стран помогли продвинуть в ООН инициативу Белоруссии о запрещении производства оружия массового уничтожения
и инициативу России о принятии Конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма. В связи с обострением ситуации вокруг Югославии
Парламентское Собрание Союза направило обращение к парламентам стран—членов НАТО. В нем содержался призыв «осознать свою
ответственность за опасное развитие событий на Балканах не только
для дела мира в Европе, но и для всей планеты, потребовать от своих
правительств включиться в процесс политического разрешения косовского кризиса».
Стратегически Союз нацелен на образование общего экономического пространства, обеспечивающего свободное движение капитала,
труда, товаров и услуг. Создание Таможенного союза двух государств
позволило устранить пограничные и таможенные барьеры между двумя странами, значительно продвинуться по пути унификации таможенного и тарифного законодательства, согласовать режимы торговли
с третьими странами, приступить к реализации программы развития
таможенной инфраструктуры на внешних границах Беларуси.
Создание Союзного государства. Договор о создании Союзного государства был подписан 8 декабря 1999 г. в Москве и ратифицирован Белоруссией 24 декабря 1999 г., а Российской Федерацией — 2 января 2000 г.
1
Программа согласованных действий в области внешней политики Союза Беларуси
и России на 1996–1997 годы, утверждена Решением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России // Материалы Высшего Совета Союза Беларуси и России. М., 1996; Программа согласованных действий в области внешней политики Союза Беларуси и России
на 1998–2000 годы, утверждена Решением Высшего Совета Союза Беларуси и России //
Материалы Высшего Совета Союза Беларуси и России. М., 1997.
157
Согласно Договору, Союзное государство знаменует собой новый
этап в процессе объединения народов двух стран в демократическое
правовое государство.
Целями Союзного государства являются:
 обеспечение мирного и демократического развития братских
народов государств, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;
 создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов и использования рыночных механизмов функционирования экономики;
 соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина
в соответствии с общепризнанными принципами и нормами
международного права;
 проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;
 формирование единой правовой системы демократического государства;
 проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека;
 обеспечение безопасности Союзного государства и борьба
с преступностью;
 укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.
Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно
с учетом приоритета решения экономических и социальных задач.
В основу Союзного государства положены следующие принципы:
 суверенного равенства государств-участников, добровольности,
добросовестного выполнения ими взаимных обязательств;
 разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками.
Руководящими органами Союзного государства являются Высший
Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная
палата Союзного государства. Функции и компетенции этих органов
зависят от вопросов, отнесенных к ведению Союзного государства.
К исключительному ведению Союзного государства относятся:
 создание единого экономического пространства, правовых
основ общего рынка, равных гарантий и условий деятельности
хозяйствующих субъектов;
158













единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика;
единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;
объединенные транспортная и энергетическая системы;
разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников;
единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении
третьих стран, международных организаций и объединений;
единое законодательство об иностранных инвестициях;
разработка, утверждение и исполнение бюджета;
международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному
ведению Союзного государства;
функционирование региональной группировки войск;
пограничная политика;
стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография;
статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;
установление системы органов Союзного государства, порядка
их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства.
К совместному ведению государств-участников относятся:
 принятие в состав Союзного государства других государств;
 координация и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осуществлением Договора о создании Союзного государства;
 проведение согласованного курса на укрепление Содружества
Независимых Государств;
 оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государствучастников, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности;
 взаимодействие в международном сотрудничестве по военным
и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных
государствами-участниками международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений;
 взаимодействие в области осуществления демократических
преобразований, реализация и защита основных прав и свобод
граждан Союзного государства;
 гармонизация и унификация национальных законодательств;
159








инвестиционная политика в интересах рационального разделения труда;
охрана окружающей среды;
экологическая безопасность, предупреждение природных и техногенных катастроф и ликвидация их последствий, в том числе
последствий аварии на Чернобыльской АЭС;
развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохранения и развития этнической культурной и языковой
самобытности народов;
формирование общего научного, технологического и информационного пространства;
социальная политика, включающая вопросы занятости населения, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования;
обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате
труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий;
борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений.
Важнейшей целью Союзного государства в области экономики является формирование единого экономического пространства.
Положения Договора о создании Союзного государства вступают в силу после осуществления необходимых внутригосударственных
процедур по изменению национальных конституций. После вступления в силу этого документа Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного Акта, определяющего на основе Договора государственное устройство Союзного государства и его правовую
систему. Затем, после одобрения Парламентом Союзного государства,
проект Конституционного Акта передается президентам государств на
рассмотрение национальных парламентов и выносится на референдумы. После одобрения Конституционного Акта на референдумах страны вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции.
В Договоре предусмотрена преемственность основных руководящих органов. В частности, в соответствии со ст. 70, до выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание
Союза Белоруссии и России.
Можно утверждать, что в Договоре о создании Союзного государства конкретизировались некоторые параметры обеспечения безопасности двух стран, которые были разработаны еще на этапе Союза.
Строительство Союзного государства проводится в соответствии
с Программой действий России и Белоруссии по реализации положений
160
Договора о создании Союзного государства, которая была подписана
в Москве в декабре 1999 г. Предполагалось, что выполнение этой Программы завершит процесс создания Союзного государства с единым
экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим
бюджетом и т.д.
В соответствии с этим предполагается осуществить следующие
мероприятия:
 выровнять основные макроэкономические показатели и проводить единую структурную политику;
 унифицировать гражданское законодательство и определить
основы создания собственности Союзного государства;
 ввести единую денежную единицу;
 унифицировать налоговое законодательство и проводить
с 2001 г. единую налоговую политику;
 формировать и исполнять бюджет Союзного государства;
 проводить единую торговую и таможенно-тарифную политику
в отношении третьих стран, международных организаций и объединений;
 сформировать общий рынок ценных бумаг и создать учреждения по их эмиссии и регулированию фондового рынка;
 проводить единую политику в области ценообразования и механизмов ее осуществления;
 объединить энергетические и транспортные системы;
 сформировать общий рынок услуг связи;
 проводить единую политику в области стандартизации, метрологии и оценок соответствия;
 проводить единую политику в области геодезии и картографии;
 сформировать единое научно-технологическое пространство;
 обеспечить единое информационное пространство;
 осуществлять совместную политику в области экологической
безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий
природных и техногенных катастроф, в том числе последствий
аварии на Чернобыльской АЭС;
 проводить согласованную политику в области охраны труда, социальной защиты населения, пенсионного обеспечения;
 осуществлять совместную политику в области обороны, координацию деятельности в области военного строительства, совместного использования военной инфраструктуры, разработки
и размещения совместного оборонного заказа, функционирования региональной группировки войск;
161


проводить единую пограничную политику;
организовать совместную деятельность правоохранительных
органов и спецслужб.
Уже создана региональная группировка войск. Однако речь идет не
о создании новой армии, а лишь о перегруппировке и переподчинении
уже имеющихся в этом регионе воинских контингентов. Предварительно необходимо провести инвентаризацию объектов военной инфраструктуры в границах общего оборонного пространства для определения их реального технико-эксплуатационного состояния, а также
согласовать порядок их содержания и совместного использования.
Это, в свою очередь, делает необходимым формирование совместных
программ вооружения и оборонного заказа.
Организация выполнения запланированных мероприятий возлагается на совместную Коллегию министерств обороны союзных стран.
Проведение единой пограничной политики включает в себя,
с одной стороны, унификацию нормативно-правовой базы, с другой —
формирование унифицированной системы пограничного и таможенного контроля.
10.2. Проблемы и перспективы Союзного государства
Белоруссии и России
Решение о создании Союзного государства Беларуси и России
должно быть принято на референдуме. Но документов, регламентирующих процедуру референдумов, ни в России, ни в Белоруссии не существует. По всей видимости, предполагается, что каждая из стран примет
соответствующие документы по этому поводу.
Конституция Союзного государства. Уже сравнительно давно подготовлен проект Конституционного Акта Союзного государства. В соответствии со ст. 1 этого Акта Республика Беларусь и Российская Федерация являются равноправными субъектами Союзного государства,
каждый из которых сохраняет свой конституционный строй. Союзное
государство должно быть демократическим, правовым, социальным,
светским, в нем признается политическое и идеологическое многообразие. Оно должно обладать суверенитетом в объеме добровольно переданных ему субъектами Союзного государства полномочий. Статья 20
определяет предметы ведения Союзного государства, к которым отнесено функционирование региональной группировки войск и пограничная
политика Союзного государства, разработка и размещение совместного
оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации
вооружений и военной техники, объединенная система технического
обеспечения вооруженных сил субъектов Союзного государства.
К совместному ведению Союзного государства и субъектов Союзного государства относятся оборонная политика, координация
162
деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил субъектов Союзного государства, использование военной
инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства, взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам, включая
реализацию заключенных субъектами Союзного государства международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений, совместные действия в области экологической
безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф
и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС, борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений. Можно сказать, что
в проекте Конституционного Акта закреплена та степень объединения
двух государств, которая соответствует концепции и содержанию Договора о создании Союзного государства.
Строительство Союзного государства. Государственное строительство идет достаточно сложно. При явном движении вперед существуют и серьезные «откаты». Так, Россия в одностороннем порядке
ввела таможенный контроль на административной границе двух стран.
Было и непонимание в вопросе суверенитета стран, входящих в Союзное государство. По мнению России, существующее кардинальное
направление развития интеграционного объединения Беларуси и России — реальное создание Союзного государства. По сути, это создание
федеративного государства. Отношения между государствами—участниками такого Союзного государства, вероятно, будут основываться на
концепции дуалистического федерализма и исходить из договорного
характера федеративных отношений. С точки зрения закономерностей
развития интеграционных процессов это не интеграция суверенных
государств, а объединение в единое государство на основе добровольного ограничения суверенитета. Такое мнение настораживает Белоруссию — она видит в этом попытку ввести ее в качестве субъекта Федерации в состав России.
Но противоречия преодолеваются. Это подтверждается и высказываниями Президента Белоруссии А. Г. Лукашенко: «Если мы не готовы к решительному продвижению вперед, созданию сильных союзных
структур, то давайте реализуем в полной мере потенциал, уже заложенный в действующем Договоре, ведь он не выполняется. Давайте не будем разрушать то, что уже построено и работает. Это самое главное на
современном этапе, о чем мы совсем недавно условились с Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным»1.
1
Материалы двадцать шестой сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси
и России, 25 июня 2004 г. Брест.
163
Американский политолог Р. Легволд, как и его польские коллеги, не отрицает того, что геополитические последствия белорусскороссийского союза для Европы волнуют США и Европу более всего1.
В. Зайончковский, польский профессор политологии, задается вопросом: «Кто будет соседом Польши — страна, насчитывающая 10 млн
человек или же 150 млн? Где она будет кончаться — под Смоленском
или во Владивостоке?»2 Более критически высказывается другой польский ученый, А. Каминьский. С его точки зрения, «Белоруссия, Сербия, Словакия не могут рассчитывать на добрую волю ни со стороны
соседей, ни со стороны международного сообщества, и так как они не
могут жить полностью изолированными, то ищут и находят союзника
в России»3.
Вопросы для обсуждения
1. Проанализируйте нормативно-правовую базу белорусско-российского
сближения.
2. Дайте характеристику основных органов Союзного государства Белоруссии и России.
3. Какие факторы способствуют сближению двух рассматриваемых стран?
4. Какие проблемы существуют на пути российско-белорусской интеграции?
5. Каковы перспективы российско-белорусского взаимодействия?
6. Исследуйте геополитическое значение белорусско-российского союза.
7. Какое влияние оказывает на интеграционные процессы в СНГ и ЕврАзЭС
взаимодействие двух данных государств?
1
Шаклеина Т. А. Белоруссия во внешнеполитической стратегии Российской Федерации. М., 2000. С. 72.
2
Зайончковский В. Восточная Европа в польской дипломатии // Pro et Contra. Т. 3. №
2 (весна 1998). С. 39–52.
3
Шаклеина Т. А. Указ. соч. С. 72.
Глава 11
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА ПРОСТРАНСТВЕ СНГ
За прошедшие годы на постсоветском пространстве сложилась
целая система разного рода международных организаций. Все они
в большей или меньшей степени взаимодействуют между собой, образуя сложную институциональную структуру реализации многосторонних отношений. Такой процесс отражает утверждающуюся на постсоветском пространстве модель равноскоростной и разноформатной
интеграции. Одни государства, входящие в состав Содружества, проявляют стремление и имеют возможности более активно участвовать
в интеграционных процессах. Другие занимают выжидательную позицию. Сложились группы государств, у которых позиции и интересы
в международных отношениях на постсоветском пространстве близки
или совпадают. В то же время между некоторыми странами возникли
серьезные противоречия, мешающие их сближению.
Существенное влияние на международные отношения в СНГ
оказывают и внешние факторы. Некоторые члены Содружества ориентированы на западный интеграционный вектор, стремятся вступить в НАТО и претендуют в более долговременной перспективе на
вступление в Европейский союз. Другие страны Содружества, территория которых, как правило, находится в Азии, развивают восточное
направление своей внешней политики. Ряд государств выступают за
многовекторную интеграцию в мировое сообщество. Такая ситуация
привела к возникновению в рамках СНГ ряда международных организаций, которые различаются по их составу и устремлениям их участников. К этим организациям относятся ЕврАзЭС, ЦАЭС, ГУАМ, а также
ШОС. В последнюю международную структуру, наряду с некоторыми
государствами СНГ, входит Китай, а в качестве наблюдателей в ее работе принимают участие и другие ведущие азиатские страны.
Отличительной особенностью современной международной жизни является существование многочисленных межпарламентских организаций (межпарламентских ассамблей — МПА) и продолжающийся
их рост. В этом выражается всевозрастающее влияние парламентов на
внешнюю политику, усиление роли парламентского измерения в международных отношениях.
Все большую роль на пространстве Содружества начинают играть
межпарламентские структуры. Их возникновение является закономер165
ностью, результатом действия объективных тенденций интернационализации и интеграции бытия и человеческого сообщества.
На постсоветском пространстве активно работают две межпарламентские структуры: Межпарламентские Ассамблеи Содружества Независимых Государств Евразийского экономического сообщества.
11.1. Специфика международных отношений в рамках
ШОС, ЦАЭС, ГУАМ, других международных
структур на постсоветском пространстве
В 1964 г. начались переговоры между Китайской Народной Республикой (КНР) и Советским Союзом о нормализации отношений между двумя странами. В 1989 г. КНР и СССР парафировали Соглашение
о восточной границе, на следующий год подписали Соглашение о двустороннем сокращении войск в районе китайско-советской границы и усилении взаимного доверия в военной сфере.
Шанхайская организация сотрудничества. С распадом Советского Союза появились новые субъекты переговоров. В декабре 1991 г.
Россия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан, с одной стороны, и Китай, с другой, продолжили контакты. Сформировалась структура переговоров «4 + 1».
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) возникла на базе
«Шанхайской пятерки» (Россия, Казахстан, Киргизия, Китай, Таджикистан). Общая территория стран «Шанхайской пятерки» охватывает
3
/5 всей территории Евразийского континента, численность населения — 1,5 млрд человек. Эта организация сложилась в связи с заключением Соглашения об укреплении доверия в военной области в районе
границы (1996 г.) и Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил
в районе границы (1997 г.).
Для заключения первого из этих двух соглашений руководители
пяти государств встретились весной 1996 г. в Шанхае, что и дало основание для появления термина «Шанхайская пятерка». Шанхайский
и последовавший через год московский саммиты стали прообразами
той структуры, которая по прошествии шести лет трансформируется
в полноценную организацию многопрофильного сотрудничества.
На третьем саммите «пятерки» в 1998 г. в Алма-Ате было достигнуто
понимание необходимости продолжения углубленных консультаций
по проблемам региональной и азиатской безопасности, налаживания
широкомасштабного и долгосрочного сотрудничества, включая сферы торговли, экономики, энергоресурсов, а также совместной борьбы
с этносепаратизмом, религиозным экстремизмом, международным
терроризмом и транснациональной преступностью.
Идея более широкого взаимодействия получила практическое преломление в принципиальных договоренностях по итогам четвертого
166
саммита пяти стран в августе 1999 г. в Бишкеке. В ходе встречи было
поддержано предложение российской стороны проводить встречи
руководителей правоохранительных ведомств, министров обороны
и иностранных дел пяти государств. Было предложено также образовать совместные рабочие группы экономических экспертов с целью
подготовки конкретных мероприятий по проектам и программам делового партнерства.
В марте 2000 г. в Астане была проведена первая встреча министров
обороны. С этого времени контакты по военной линии осуществляются на регулярной плановой основе. Сформирована «бишкекская группа»
руководителей правоохранительных органов и спецслужб государств—
участников ШОС.
Пятый саммит «Шанхайской пятерки» дал импульс для превращения «пятерки» в форум для рассмотрения ключевых вопросов жизнедеятельности Центральной Азии (безопасность, оборона, правоохранительная работа, внешняя политика, экономика, охрана окружающей
среды, включая использование водных ресурсов, культура).
В июне 2001 г. в Шанхае состоялась встреча глав шести государств —
России, Китая, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана,
на которой было объявлено о создании Шанхайской организации
сотрудничества — нового регионального объединения, провозгласившего в качестве своих целей укрепление между государствамиучастниками взаимного доверия, дружбы и добрососедства; поощрение эффективного сотрудничества между ними в политической,
торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях; поддержание и обеспечение мира, безопасности и стабильности в регионе.
В принятой на саммите Декларации о создании Шанхайской организации сотрудничества были отражены принципиальные ориентиры
построения ШОС. Была подписана Конвенция о борьбе с терроризмом,
сепаратизмом и экстремизмом, заложившая правовые основы для коллективного противодействия общим для всех стран региона угрозам
и вызовам. На основе Конвенции в рамках ШОС создается Региональная антитеррористическая структура — постоянно действующий орган,
предназначенный для содействия координации и взаимодействию
компетентных органов стран ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.
Основными целями развития регионального экономического сотрудничества государств—участников ШОС являются:
 определение экономической взаимодополняемости государствучастников в интересах содействия всеобщему развитию их
экономики, расширение масштабов торговли и инвестиций,
167





содействие развитию совместных производств и торговоэкономической деятельности хозяйствующих субъектов, улучшение торгового и инвестиционного климата, создание условий
для постепенного осуществления свободного передвижения товаров, капиталов, услуг, технологий;
гармонизация национальных законодательств, регулирующих
внешнеэкономическую деятельность;
эффективное использование имеющейся в области транспорта
и коммуникаций инфраструктуры, дальнейшее развитие транзитного потенциала;
развитие сотрудничества в области торговли услугами;
обеспечение рационального природопользования, осуществление совместных экологических программ и проектов;
создание и развитие механизмов осуществления регионального
экономического сотрудничества.
Сложившиеся между государствами—участниками ШОС отношения конструктивного партнерства, базирующиеся на принципах доверия и взаимного уважения, позволяют использовать преимущества,
предоставляемые географической близостью и взаимодополняемостью
экономик, стимулируют активный поиск совместных проектов сотрудничества и кооперации, исходя из открытости вовне.
Антитеррористическое направление в деятельности ШОС, ставшее в последнее время приоритетным для Организации, получило
дополнительный импульс после событий 11 сентября 2001 г. в США.
Государства—участники ШОС еще задолго до событий в США столкнулись с угрозой со стороны террористических сил, нашедших прибежище в Афганистане. Страны—участники ШОС уже давно призывали
международное сообщество правильно оценить масштабы нависшей
над миром угрозы, принимали соответствующие контрмеры как на
национальном уровне и в двусторонних отношениях, так и в рамках
Организации.
В 2002 г. в Санкт-Петербурге состоялся второй саммит ШОС, на котором было принят ряд важных документов. Среди них Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Соглашение между государствами—членами ШОС о Региональной антитеррористической структуре
и Декларация глав государств—членов организации.
ШОС, объединяющая соседей Афганистана, принимает самое активное участие в постконфликтном обустройстве этой страны, а также, в более широком плане, в обеспечении региональной стабильности
и безопасности.
Вместе с тем следует помнить, что ШОС — не военный блок и не
замкнутый альянс, а открытая организация, ориентированная на ши168
рокое международное сотрудничество, включающее и возможность
расширения состава ШОС1.
Одним из главных достижений «шанхайского процесса» за эти
годы стало ослабление напряженности вдоль границы с Китаем, включая создание с обеих ее сторон зон шириной 100 км, где осуществляются взаимные военные инспекции. Таким образом, обеспечиваются меры доверия, которые позволяют снимать любые сомнения
и недоразумения.
В соответствии со ст. 1 Хартии Шанхайской организации сотрудничества целями и задачами Организации являются:
 укрепление между государствами-членами взаимного доверия,
дружбы и добрососедства;
 развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе,
содействия построению нового демократического, справедливого, рационального политического и экономического международного порядка;
 совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях, борьба с незаконным оборотом
наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией;
 поощрение эффективного регионального сотрудничества в политической, торгово-экономической, оборонной, правоохранительной, природоохранной, культурной, научно-технической,
образовательной, энергетической, транспортной, кредитнофинансовой и других областях, представляющих общий интерес;
 содействие всестороннему и сбалансированному экономическому росту, социальному и культурному развитию региона посредством совместных действий на основе равноправного партнерства в целях неуклонного повышения уровня и улучшения
условий жизни народов государств-членов;
 координация подходов к интеграции в мировую экономику; содействие обеспечению прав и основных свобод человека в соответствии с международными обязательствами государствчленов и их национальным законодательством;
 поддержание и развитие отношений с другими государствами
и международными организациями;
 взаимодействие в предотвращении международных конфликтов
и их мирное урегулирование;
 совместный поиск решений проблем, которые возникнут
в XXI в.
1
Лукин А. ШОС: Проблемы и перспективы // Международная жизнь. 2004. № 3. С. 123.
169
Cтатья 4 посвящена структуре организации. В соответствии с этой
статьей в рамках ШОС существуют Совет глав государств; Совет глав
правительств; Совет министров иностранных дел; Совещания руководителей министерств и ведомств; Совет национальных координаторов;
Региональная антитеррористическая структура; Секретариат.
Региональная антитеррористическая структура находится в Бишкеке и является постоянно действующим органом ШОС. Основные
ее задачи и функции, принципы формирования и финансирования,
а также порядок деятельности регулируются отдельным международным договором.
Секретариат находится в городе Пекин. 28–29 августа 2008 г. в столице Таджикистана городе Душанбе состоялся очередной саммит
ШОС. Члены этой организации поддержали действия России по установлению мира в Южной Осетии и Абхазии, а также приняли решение проработать вопрос о дальнейшем расширении этой организации.
В 2009 г. председательство в ШОС переходит к Российской Федерации,
а саммит организации состоится в Екатеринбурге.
Центральноазиатский союз. Начало процессам субрегионализации в Содружестве было положено формированием Центральноазиатского союза (ЦАС). В 1994 г. был подписан Договор о создании единого
экономического пространства между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан, предполагающий свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, а также проведение согласованной
бюджетной, налоговой, ценовой, таможенной и валютной политики.
В апреле 1994 г. к Договору присоединилась Киргизия.
Формирование Союза практически завершилось в феврале 1995 г.,
когда главами государств было подписано Соглашение о Межгосударственном Совете Республики Казахстан, Кыргызской Республики
и Республики Узбекистан и его институтах. В составе Межгоссовета
предусматривается функционирование Совета премьер-министров,
Совета министров иностранных дел и Совета министров обороны государств ЦАС. Межгосударственный Совет имеет постоянно действующий рабочий орган — Исполнительный Комитет, на который возлагаются координационно-консультативные, прогнозно-аналитические,
информационные функции, а также контроль за выполнением решений Межгоссовета и его институтов.
Отличительной особенностью Межгосударственного Совета является наличие в его составе Совета министров обороны.
В реальности Союз столкнулся со значительными трудностями,
большинство решений осталось на бумаге. Со временем он все больше внимания стал уделять непосредственно экономическим вопросам,
уходя из военно-политической сферы. Констатацией этого явилось
переименование объединения в Центральноазиатское экономическое
170
сообщество (ЦАЭС). Решением четырех стран организация в 2002 г.
преобразована в более универсальную организацию — Организацию
Центральноазиатское сотрудничество (ОЦАС). В 2004 г. в состав ОЦАС
по приглашению его участников была принята Россия, в 2005 г. произошла интеграция ОЦАС в Евразийское экономическое сообщество.
ГУУАМ. Политико-консультативный форум государств — Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы (ГУАМ) — начал оформляться 10 октября 1997 г. в Страсбурге, во время саммита Совета Европы1.
24 апреля 1999 г. во время юбилейного вашингтонского саммита НАТО
к этой группе присоединился Узбекистан. Расширенное объединение
государств получило название ГУУАМ. В качестве причины, побудившей страны объединиться, называется и «ощущение вакуума собственной безопасности: возвращение под “опеку Москвы” не выглядит для
них приемлемым, но в то же время другие мировые силы — НАТО,
США, Китай, Исламский мир и т.п. — вряд ли готовы полностью взять
на себя миссию заполнения вакуума»2. Другая точка зрения на проблему состоит в том, что основной экономической идеей для ГУУАМ выступает совместное желание стран-участниц реализовать проект создания Великого шелкового пути, соединяющего Европу и Азию3.
Первая точка зрения обосновывается тем, что отличительными
особенностями стран ГУУАМ стало то, что:
 эти страны не входят в военно-политический Договор о коллективной безопасности;
 каждая из стран ГУУАМ имеет свои внутренние «болевые точки», напряженность и проблемы в двусторонних отношениях
с Россией;
 возникшее в качестве консультативной организации неформальное сообщество ГУУАМ на протяжении всех лет существования стремилось стать региональной организацией, которая на
основе общих интересов могла стимулировать экономическое
и политическое сотрудничество.
В 2001 г. на саммите президентов Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдовы в г. Ялта было объявлено об образовании региональной международной организации ГУУАМ. Была принята Хартия, в которой определяется цель организации — содействие
социально-экономическому развитию, укреплению и расширению
1
Пирожков С. И., Парахонский Б. А. Формирование модели регионального сотрудничества в системе ГУУАМ // <www.niurr.gov.ua/ru/conference/Sevastopol_conf|pirozcov_
parahonsky.htm>.
2
Там же. С. 3.
3
Цыганков П. А. Международные отношения: Теории, конфликты, движения, организации. М., 2008. С. 298.
171
торгово-экономического сотрудничества, эффективному использованию транспортной системы, укреплению региональной безопасности, борьбе с международным терроризмом, организованной преступностью и наркобизнесом. При этом в документе подчеркивается, что
ГУУАМ не является военно-политической организацией и ее политика
не направлена против СНГ.
Высшим органом ГУУАМ является ежегодная встреча глав государств. Исполнительный орган организации — заседание министров
иностранных дел. Образован также Комитет национальных координаторов, на который возлагаются функции рабочего органа. Рабочими языками организации являются русский и английский.
В ноябре 2005 г. Узбекистан вышел из объединения1, в связи с чем
пришлось вернуться к первоначальной аббревиатуре — ГУАМ. Экономические интересы государств ГУУАМ более всего сконцентрированы вокруг вопросов транспортировки прикаспийских энергоносителей и прокладки новых транзитных маршрутов через Кавказ. В связи
с этим важным направлением сотрудничества в рамках ГУУАМ является обеспечение безопасности и стабильности в регионе. Для выполнения этой задачи в 2006 г. по инициативе Президентов Украины
и Грузии была создана Организация за демократию и экономическое
развитие — ГУАМ. Основными партнерами ее стали страны Прибалтики и Польша.
Взаимоотношения СНГ и НАТО. Важной проблемой с точки зрения
региональной и европейской безопасности является взаимодействие
стран СНГ с НАТО.
К основной проблеме, связанной с НАТО, — расширением этой
организации на Восток — страны СНГ относятся совершенно поразному: от желания стать членом этой организации (Грузия, Украина)
до полного осуждения (Россия).
Рождение программы НАТО «Партнерство ради мира» (ПРМ) следует связывать с решениями, принятыми на сессии Совета Североатлантического альянса в Брюсселе 10–11 января 1994 г. главами государств и правительств стран—членов блока. Инициатива принадлежала
президенту США Б. Клинтону.
Программа ПРМ осуществляется под эгидой Совета НАТО, в рамках Совета Евроатлантического Партнерства (СЕАП). Государствапартнеры приглашаются Советом НАТО для участия в работе политических и военных органов альянса, касающейся мероприятий программы
ПРМ. НАТО приняла на себя обязательство консультироваться с любым активным участником ПРМ, если этот партнер будет чувствовать
реальную угрозу своей территориальной целостности, политической
независимости или безопасности.
1
172
[Электронный ресурс]. — Режим доступа: <www.lenta.ru|news|2005|05|06|uzbek>.
Государства, подписавшие Рамочный документ, обязаны сотрудничать с НАТО в достижении следующих целей: облегчение транспарентности национального военного планирования и бюджетных процессов, обеспечение демократического контроля над вооруженными
силами, готовность к участию в операциях, проводимых в рамках ООН
или ОБСЕ, сотрудничество с НАТО в совместном планировании, подготовке учений, проведении операций по поддержанию мира, поиску
и спасению, готовность к участию в гуманитарных акциях и др.
Предусматривается, что государства—участники двустороннего
сотрудничества с НАТО сами выбирают приоритетные сферы взаимодействия с альянсом, определяют собственные ресурсы и возможности
(включая военные и другие средства), которые могут быть использованы для мероприятий в рамках индивидуальных программ ПРМ.
В настоящее время сотрудничество идет в рамках Совета Евроатлантического Партнерства, куда входят 26 государств НАТО, 12 государств СНГ, Албания и Македония. Основные направления сотрудничества охватывают военно-политические и экономические аспекты
безопасности, научно-технические связи, ликвидацию последствий
природных и технологических катастроф, свободное распространение
информации, управление воздушным движением.
Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве
и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического Договора был подписан 27 мая 1997 г. в Париже. На
основе отдельного соглашения взаимодействуют Украина и НАТО.
Президент США Джордж Буш во время подготовки к саммиту
НАТО в Бухаресте (апрель 2008 г.) настаивал на том, чтобы на этой
встрече было принято решение о присоединении к Плану действий
по подготовке к членству в альянсе (ПДЧ) Грузии и Украины. (Как известно, три постсоветских государства — Эстония, Латвия и Литва —
уже являются членами альянса с 2004 г.) Этот План действий является
первой ступенью для продвижения к вступлению в НАТО. США называют такие планы «дорожными картами». Таким образом, на карты
НАТО наносятся новые страны — бывшие республики Советского Союза. Большинство восточноевропейских стран, недавно вступивших
в альянс, и Канада поддержали Соединенные Штаты Америки, тогда
как европейские члены блока с большим стажем — Германия, Франция, Италия, Испания и некоторые другие — высказались категорически против. Канцлер ФРГ Ангела Меркель (ХДС) и глава германского
МИД Франк-Вальтер Штайнмайер (СДПГ) считают приглашение Грузии и Украины преждевременным. Беспорядки в Грузии в ноябре 2007 г.
и нестабильная ситуация на Украине считаются доказательством того,
что эти государства еще не готовы к вступлению в Североатлантический альянс. Кроме того, противники присоединения этих государств
173
к ПДЧ указывают на нерешенные территориальные конфликты — речь
идет об Абхазии и Южной Осетии. Принятие Грузии в НАТО может
создать условия для возникновения непосредственного конфликта
между Североатлантическим блоком и Россией. Президент Франции
Н. Саркози высказал мнение, что принятие двух указанных стран в Североатлантический союз может изменить баланс сил в Европе между
НАТО и Российской Федерацией.
Как глава Белого дома Дж. Буш, так и Президент В. В. Путин
в 2007 г. вновь подчеркнули, что холодная война закончилась. Но
в трактовке Дж. Буша это означает, что «альянсу предстоит проделать
работу, чтобы убедить российский народ в том, что НАТО является не
угрозой, а инструментом противостояния вызовам ХХI в. — вызовам,
с которыми сталкиваются США, Европа и Россия». Конечно, такую
«логику» принять не просто. Получается, что военную инфраструктуру
альянса надо приблизить к границам России, словно в ней и вызревают
вызовы нового века. В заочном диалоге с американским лидером Президент России заявил: «В возобновлении “холодной войны” никто не
заинтересован. Есть отдельные силы, которые хотели бы воду намутить
и из этой воды какую-нибудь рыбку выловить».
Грузия и Украина не получили статус кандидатов на вступление
в альянс. Им был предложен новый консультативный этап, который
Генеральный секретарь НАТО охарактеризовал как «интенсивное вовлечение». При одинаковых для обеих стран формулировках это, по всей
видимости, означает разные вещи. Если для Грузии это — необходимость урегулирования территориальных проблем, то в случае Украины
такая формулировка указывает на внутреннюю нестабильность и нежелание большей части украинцев видеть свою страну членом Североатлантического альянса.
Отношения СНГ и ОБСЕ. В последнее время ухудшились взаимоотношения между странами СНГ и ОБСЕ. Во многом такое положение
дел эксперты связывают с проблематикой проведения выборов в СНГ.
Известно, что к настоящему времени постепенно сформировались
цели международного наблюдения за выборами. Они подразумевают
систематический, всеобъемлющий и тщательный сбор информации.
Поэтому среди так называемых «маркерных» признаков, характеризующих порядок проведения выборов и находящихся в центре внимания международных наблюдателей, находятся следующие показатели:
сведения о национальном законе о выборах, информация о нарезке избирательных округов, данные о регистрации избирателей, информация
о проведении предвыборной кампании и т.д.
ООН организует процессы наблюдения в глобальном масштабе. На
региональном уровне этим занимаются некоторые местные организации. На Европейском континенте наибольшую активность в плане
174
проведения международного наблюдения за выборами проявляет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), точнее,
БДИПЧ — Бюро по демократическим институтам и правам человека —
подразделение этой организации.
ОБСЕ разрабатывает свои собственные стандарты честных и демократических выборов. Очевидно, что они лишь нюансами отличаются
от общемировых и национальных правил. Это и понятно — несмотря
на всеобщую приверженность идеалам демократии, в некоторых моментах эту демократию мы понимаем по-разному. Ничего страшного
в этом нет. Таким образом, само понятие демократии обогащается за
счет мирового многообразия в сфере политической культуры. Кстати,
такой подход нашел отражение и в документах ООН и некоторых региональных организаций. Так, в одной из резолюций ООН (№ 46/137)
говорится: «Ни одна политическая система и ни одна методика проведения выборов не могут быть в равной мере приемлемы для всех стран
и народов».
В наше время присутствие на национальных выборах международных наблюдателей многие эксперты сравнивают со спортивной
традицией «фейр плей» (от англ. fair-play — честная игра) — обязательств, которые добровольно берут на себя участники соревнований.
Такая аналогия связана с тем, что международное право не требует от
государств предоставления условий для деятельности международных
«контролеров». Эти условия и называются модальностями международного наблюдения. Как именно будет организован международный мониторинг выборов или он не будет проведен вообще, определяют сами
государства, проводящие выборы.
Так, в США или Австрии на национальные выборы не приглашаются международные наблюдатели — таково законодательство этих
стран о выборах. В Российской Федерации, как и в других государствах
СНГ, на выборах всегда присутствовали международные наблюдатели.
Однако еще до начала выборов, если они проходят на постсоветской территории, эксперты заранее предполагают, что они будут
признаны наблюдателями СНГ и не будут признаны наблюдателями
ОБСЕ. Речь в таком случае как раз и идет о политических оценках со
стороны ОБСЕ. Это можно утверждать, потому что технические критерии оценки выборов практически одинаковы.
Другие международные связи СНГ. Международные связи Содружества быстро развиваются. Так, Европейская экономическая комиссия
ООН сотрудничает с СНГ в проведении экономического и статистического анализа развития. Техническая помощь и экономическое сотрудничество осуществляется и через Программу развития ООН (ПРООН).
Составными элементами этой работы на перспективу являются экологическое и экономическое возрождение таких районов, как, например,
175
Аральское море. Сотрудничество СНГ и системы ООН включает и осуществление обширных программ совместно с бреттонвудскими учреждениями: Всемирным Банком и Международным валютным фондом.
Важной вехой в биографии СНГ стало предоставление Генеральной Ассамблеей ООН в марте 1994 г. Содружеству статуса наблюдателя.
Аналогичный статус предоставлен Содружеству и Советом по торговле
и развитию Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД)
в том же году.
В 1994 г. между Секретариатом ЮНКТАД и Исполнительным
Секретариатом СНГ было подписано Соглашение о сотрудничестве,
в 1996 г. такое же Соглашение о сотрудничестве было заключено Секретариатом Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН
и Исполнительным Секретариатом СНГ. В 1995 г. налажены деловые
контакты с Международной организацией труда, Всемирной организацией здравоохранения, Управлением Верховного Комиссара ООН по
делам беженцев.
Минскую штаб-квартиру СНГ посетил Генеральный секретарь ООН
г-н Бутрос Бутрос-Гали (1994 г.), Исполнительный секретарь ЕЭК ООН
г-н Ив Бертелло, Генеральный секретарь Совещания по безопасности
и сотрудничеству в Европе г-н Вильгельм Хойнк (1994 г.), Генеральный
директор Всемирной организации интеллектуальной собственности
г-н Арпад Богш (1994 г.), Генеральный секретарь ОБСЕ г-н Джанкарло
Арагона (1996 г.), Генеральный секретарь Совета Министров Северных
стран г-н Пер Стейнбек (1996 г.), Президент Форума «Кран-Монтана»
г-н Жан-Поль Картерон (1997 г.).
В свою очередь, представители Исполнительного Секретариата
СНГ принимают участие в работе крупнейших совещаний и форумов, проводимых по линии ООН, ЕС, ОБСЕ, ЕЭК ООН, ЭСКАТО,
АСЕАН, ЮНЕСКО, ФАО, ОАГ, УВКБ ООН и других международных
организаций.
11.2. Международные парламентские организации СНГ
Международные парламентские организации (чаще их называют межпарламентские ассамблеи) отличаются от прочих международных организаций в первую очередь представительством в них членов
национальных парламентов государств-участников. Такие ассамблеи
образуются на основе международного Договора. Как правило, это организации, решения которых не носят юридически обязывающий характер и их значимость целиком зависит от авторитетности ассамблеи.
Межпарламентская организация может быть создана и в результате
соглашения между парламентариями в соответствии с национальным
законодательством одной из сторон, в этом случае речь идет о межпарламентской ассоциации.
176
Очевидно, что авторитетность определяется демократичностью
такой организации, которая, в свою очередь, во многом зависит от
политического состава парламентариев. При всей различности формирования межпарламентской организации — от назначения в нее
парламентариев национальными парламентами до прямых выборов — неизменным остается одно: процесс волеизъявления граждан
государств-участников является важнейшим элементом существования таких организаций. Можно говорить о взаимовлиянии процесса
выборов. С одной стороны, политический состав межпарламентской
организации зависит от этого состава в национальных парламентах,
с другой — демократическая функция межпарламентской организации, реализуемая в том числе и через процесс наблюдения за выборами
различных уровней, способствует тому, что политический состав адекватно отражает распределение влияния в обществе. Поэтому создание
межпарламентских ассамблей является большим вкладом как в политическую интеграцию, так и в демократизацию Содружества в целом.
Межпарламентская Ассамблея СНГ. Интересной формой межпарламентского сотрудничества являются межпарламентские слушания. Это мероприятие соответствует парламентским слушаниям в государстве, но дело происходит на международном уровне. На слушания
приглашаются руководители исполнительных структур. В Рекомендациях, которые принимаются на таких форумах, есть предложения
для каждого государства. Межпарламентскую Ассамблею государств—
участников СНГ (МПА СНГ) формируют парламентские делегации
Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызстана,
Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Украины. Узбекистан формально входит в число участников Ассамблеи, но фактически
в ее работе не участвует.
Парламентские делегации состоят из представителей государств
СНГ, избираемых или назначаемых национальными парламентами
из числа их депутатов. Объем, срок действия и порядок прекращения
полномочий парламентской делегации определяются государствомучастником в соответствии с принятыми в нем парламентскими процедурами. В Российской Федерации, например, такая делегация
создается в соответствии с Положением о парламентской делегации
в Межпарламентской Ассамблее государств—участников СНГ. Устанавливается, что она должна состоять из депутаций обеих палат Федерального Собрания, а депутации формируются из депутатов, изъявивших желание участвовать в деятельности МПА, ее постоянных
и временных комиссий.
Одной из основных функций МПА СНГ является разработка
модельных законодательных актов. При существующем уровне интеграции принцип консенсуса является единственным способом
177
легитимации модельного законотворчества. Так как модельные рекомендательные законодательные акты принимаются национальными
парламентскими делегациями (во главе с руководителями парламентов) на основе этого принципа, то исходя из самой процедуры они не
могут хотя бы частично не отражаться в законодательстве государствучастников. После подписания Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств—участников Содружества Независимых Государств
(26 мая 1995 г.) и ее вступления в силу (16 января 1996 г.) МПА стала
международной организацией и в соответствии со ст. 1 является межгосударственным органом СНГ.
МПА ЕврАзЭС. Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС) сформирована Договором «Об
образовании Евразийского экономического сообщества» (ст. 7). Она
является органом парламентского сотрудничества в рамках ЕврАзЭС,
рассматривающим вопросы гармонизации (сближения, унификации)
национального законодательства сторон и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС в целях реализации задач Сообщества.
Межпарламентская Ассамблея формируется из парламентариев,
делегируемых парламентами договаривающихся сторон.
В пределах своих полномочий МПА ЕврАзЭС:
 разрабатывает основы законодательства в базовых сферах правоотношений, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом;
 принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства;
 может обращаться с рекомендациями к Межгоссовету, запросами
и рекомендациями к Интеграционному Комитету и парламентам
договаривающихся сторон, с запросами к Суду Сообщества.
Положение о Межпарламентской Ассамблее утверждается Межгосударственным Советом.
Целью деятельности МПА ЕврАзЭС является правовое обеспечение функционирования Евразийского экономического сообщества,
а основные задачи следующие:
 формирование единой правовой политики ЕврАзЭС;
 координация законотворческой деятельности национальных парламентов, обеспечивающей реализацию целей и задач ЕврАзЭС;
 содействие созданию организационно-правовых условий для
приведения законодательств государств—членов Сообщества
в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС;
 организация межпарламентского сотрудничества.
В отличие от МПА СНГ основным «продуктом нормотворчества»
ЕврАзЭС являются Основы законодательства. Договор «О статусе Основ
178
законодательств Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации» подписан 18 июня 2004 г.
в Астане. Согласно Договору, под Основами законодательства понимаются правовые акты ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений и принимаются путем заключения Сторонами соответствующих
Соглашений о принятии Основ законодательства ЕврАзЭС. Неотъемлемой частью Договора является «Порядок разработки, рассмотрения,
принятия, изменения, приостановления и прекращения действия
Основ законодательства ЕврАзЭС». Начальным этапом разработки является предложение по разработке проекта Основ законодательства,
включающее концепцию проекта и обоснование необходимости разработки. Оно подлежит согласованию с правительствами Сторон, после которого включается в программу законотворческой деятельности
Межпарламентской Ассамблеи. Разработка осуществляется рабочими
группами, в состав которых входят:
 члены постоянных комиссий Межпарламентской Ассамблеи
ЕврАзЭС;
 члены советов и комиссий при Интеграционном Комитете
ЕврАзЭС;
 члены научно-экспертных советов при Межпарламентской Ассамблее;
 сотрудники Секретариата Бюро МПА и Интеграционного Комитета;
 сотрудники научных и других организаций, деятельность которых связана с законотворческой, правоприменительной и научно-исследовательской деятельностью.
Проекты Основ законодательства ЕврАзЭС рассматриваются Межгосударственным Советом ЕврАзЭС на уровне глав государств. В случае
положительного решения Межгоссовета и выполнения государствами
внутренних процедур (ратификации) Основы становятся частью национальной правовой системы государства. Интересной формой межпарламентского сотрудничества являются межпарламентские слушания. В Рекомендациях, которые принимаются на таких форумах, есть
предложения для каждого государства.
Мониторинг выборов. Важной функцией межпарламентских ассамблей является мониторинг выборов. Деятельность Межпарламентской Ассамблеи СНГ по мониторингу выборов координировалась зарубежными партнерами. Начало этой работы было положено делегацией
Ассамблеи, которая приняла участие в работе 41-й сессии Ассамблеи
Западноевропейского Союза (1994 г.). В ходе состоявшейся тогда беседы с Президентом Ассамблеи ЗЕС стороны обсудили вопросы участия
179
представителей Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ),
Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и национальных парламентов Европы в качестве наблюдателей на выборах в странах СНГ (выборы Президента Республики Таджикистан, внеочередные выборы Президента
Республики Армения (март 1998 г.), выборы Президента Республики
Казахстан (январь 1999 г.) и т.д.). Так, в 2006 г. группа международных
наблюдателей была приглашена в Республику Беларусь для участия
в наблюдении за процессом выборов президента этой страны.
Так что если и не приходится говорить о длительной истории международного наблюдения парламентскими структурами СНГ, то большой положительный вклад с их стороны в данный процесс очевиден.
Необходимо также отметить деятельность находящегося в Таврическом дворце Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан —
единственного европейского научного центра такого рода.
Для стран СНГ критерии оценки выборов содержатся в Конвенции
о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод
в государствах—участниках Содружества Независимых Государств,
разработанной в МПА СНГ. Для ОБСЕ — это в первую очередь нормы, появившиеся в так называемом Копенгагенском документе (1990 г.)
и конкретизированные в Своде рекомендуемых норм. Юристы неоднократно проводили сравнительно-правовой анализ этих документов,
их вывод таков: «Оба документа достаточно подробно регламентируют собственно избирательные процедуры... разработчикам удалось
добиться унификации соответствующих норм международного права
и заметно расширить область международного правового управления».
Дело не в правовых нормах, так как наблюдатели от ОБСЕ и СНГ ориентируются на одни и те же правовые принципы. Противоречия, возникающие между ними в процессе наблюдения в разных странах, как
правило, обусловлены политическими причинами. Поэтому Россия
в соавторстве с другими государствами—участниками ОБСЕ внесла
на рассмотрение Организации проект документа, который называется
«Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными
выборами по линии Бюро по демократическим институтам и правам
человека».
Миротворчество. Миротворческая деятельность реализуется
в форме миротворческих акций, которые достаточно условно можно
разделить на две большие группы: нормативные и оперативные. Нормативные миротворческие акции МПА СНГ представляют собой политические заявления, правовые документы (обращения, постановления, договоры), модельные законодательные акты, которые можно
рассматривать в качестве законодательной инициативы, касающейся
юридически неурегулированных моментов миротворческой деятель180
ности. Оперативные акции представляют собой действия, направленные на предотвращение, разрешение конфликтов, постконфликтное
восстановление. Это переговоры, миссии миротворческих групп, конференции, семинары, оказание гуманитарной помощи, миссии наблюдателей за выборами.
Миротворческие акции международных парламентских структур
осуществляются в разных организационных формах, зависящих от характера задач, которые решаются в ходе этих акций. МПА первоначально принимала обращения к народам и парламентам государств СНГ
(по поводу конфликтов в Абхазии и Таджикистане), но в дальнейшем
при развитии миротворческой деятельности парламентарии постоянно
искали такие формы, которые были бы адекватны, с одной стороны,
природе конфликтов, а с другой — задачам поступательного развития
Содружества. В связи с этим принимаются уже не обращения, а постановления. Так, Постановление «О мерах по стабилизации обстановки
в Республике Таджикистан» (23 мая 1993 г.) рекомендовало национальным парламентам рассмотреть вопрос о ратификации документов,
являющихся следствием Договора о коллективной безопасности. Соответствующая инициатива исходила и от парламентариев — членов
Постоянной комиссии МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности. Работа, начатая в этом направлении, показала, что в сложном процессе урегулирования конфликтов недостаточно только официальной
информации, необходимо знать положение дел на местах, намерения
и мотивы действий людей, непосредственно страдающих от конфликта.
В сентябре 1993 г. МПА СНГ направила в Нагорный Карабах группу представителей пяти парламентов, которая провела переговоры
с руководителями Армении и Азербайджана. Итогом этой миссии явилось продление на один месяц соглашения о прекращении огня. Таким
образом была использована еще одна новая форма миротворческой
деятельности. Данную миссию можно назвать этапной, так как в ходе
ее работы парламентарии перешли от обращений к тщательному изучению вопросов на месте событий и к прямым контактам с руководителями государств. Более того, эта парламентская группа стала постоянно действующей миротворческой группой МПА СНГ.
В декабре 1993 г. появилась еще одна перспективная организационная форма. МПА, совместно с МИДом РФ и Аландским институтом
мира Финляндии, организовала семинар, в котором приняли участие
азербайджанские и армянские парламентарии и представители Нагорного Карабаха. Эта встреча впервые за шесть лет конфликта позволила
собрать за столом переговоров представителей всех его сторон, познакомить их с реальной моделью разрешения межнациональных конфликтов
и на деле показать, что само общественное положение парламентариев
обязывает их быть парламентерами, посредниками между народами.
181
Позднее были образованы новые межпарламентские группы МПА
СНГ по проблеме Нагорного Карабаха, по урегулированию абхазского
и приднестровского конфликтов, проведен второй семинар на Аландах.
«Карабахской» группе совместно с Председателем Совета МПА СНГ
удалось подготовить и провести Бишкекскую встречу, закончившуюся
подписанием Протокола о прекращении огня в Нагорном Карабахе.
Особенности миротворческой деятельности МПА СНГ. Изучение
миротворческой деятельности МПА СНГ с этих позиций позволило
выделить ряд особенностей этой деятельности. В первую очередь, это
комплексный подход — МПА СНГ не только участвовала в разработке
юридических основ миротворческой деятельности в СНГ, но и активно претворяла их в жизнь. Кроме того, примером последовательности
миротворческой деятельности может служить подписание Бишкекского протокола. Миротворческая деятельность при этом началась с политических консультаций со сторонами конфликта, была продолжена
двусторонними переговорами, многосторонним семинаром, миротворческими миссиями и завершена рабочей встречей руководителей парламентов, на которой и был подписан Бишкекский протокол. Фактически
протоколы о прекращении огня или перемирии, как правило, подписывают представители исполнительных структур или представители военных ведомств. Протокол, подписанный в столице Кыргызстана в мае
1994 г., позволил прекратить огонь в конфликте вокруг Нагорного Карабаха. Подписание такого документа парламентариями является необычным примером международной дипломатической практики.
Межпарламентские ассамблеи проводят целый ряд мероприятий.
Так, парламентские конференции позволяют представителям законодательной и исполнительной власти, ученым обсудить важные международные проблемы и наметить пути их решения. Примером может
служить Международная парламентская конференция по вопросам
общеевропейского сотрудничества. На Конференции была принята
Декларация Санкт-Петербургской международной конференции по вопросам общеевропейского сотрудничества, в которой подчеркивается
необходимость укрепления дружественных и добрососедских отношений, а также усилий по реализации положений Всеобщей декларации
прав человека ООН, международных пактов об экономических, социальных, культурных, гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Союз Белоруссии и России. В Парламентском Собрании Союза
Беларуси и России по 36 делегируемых депутатов (поровну от каждой
стороны), представляющих высшие законодательные органы России
и Белоруссии1. Периодичность заседаний — два раза в год.
1
Устав Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень ПС Союза Беларуси и России. 1998. № 1. С. 16.
182
Нормативной основой деятельности Парламентского Собрания является Устав Союза и Регламент Парламентского Собрания от 13 июня
1997 г. (с изменениями от 19 ноября 1998 г.).
Принципиальным является то, что решения Парламентского Собрания Союза принимаются большинством голосов от каждой депутации — как белорусской, так и российской. Такой подход позволяет
в полной мере учитывать интересы каждого государства—участника
Союза, поскольку ни одно решение не может быть принято без его
согласия.
Вопросы для обсуждения
1. Дайте описание модели разноскоростной и разноформатной интеграции в Содружестве Независимых Государств.
2. Каковы основные причины возникновения Шанхайской организации
сотрудничества (ШОС)?
3. Дайте прогноз перспектив дальнейшего расширения ШОС.
4. Чем отличается Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) от
других международных организаций на постсоветском пространстве?
5. Проведите анализ институционально-правовой структуры ЕврАзЭС.
6. Раскройте основные направления деятельности ЕврАзЭС.
7. Объясните причины самороспуска ЦАЭС и присоединения этой организации к ЕврАзЭС.
8. Что вы знаете об истории возникновения и эволюции Организации за
демократию и экономическое развитие — ГУАМ?
9. Дайте оценку политики Организации за демократию и экономическое
развитие — ГУАМ на постсоветском пространстве.
10. Что такое парламентская дипломатия? Почему роль этой дипломатии
возрастает в современных условиях?
11. Дайте анализ основных направлений деятельности МПА СНГ и МПА
ЕврАзЭС.
12. Какова роль МПА СНГ в миротворческих процессах на пространстве
Содружества?
Глава 12
ПОЛИТИКА РОССИИ В ОТНОШЕНИИ
СТРАН СНГ
«СНГ к настоящему времени подошло к такому рубежу, за которым — укрепление либо разрушение данного объединения. Мы находимся перед альтернативой: либо добьемся качественного укрепления
СНГ, создадим на его базе реально работающую, влиятельную в мире
региональную структуру, либо нас неизбежно ждет “размывание” этого
геополитического пространства... Подобного поворота событий мы не
должны допустить...»1 Отношение России к СНГ неоднозначно. Природа противоречивости данного направления российской внешней
политики заключается в переходном периоде — Россия, так же как
и другие страны постсоветского пространства, строит новую государственность и ищет свое место на международной арене. А поскольку
так называемое ближнее зарубежье является ареной противоборства
различных сил, в том числе США и ЕС, то сложности взаимоотношений с ними переносятся на СНГ.
Превалирующее положение в Содружестве занимает Россия.
Именно она может инициировать поступательное развитие вперед. Но
для ряда других стран указанное обстоятельство является причиной
осторожного подхода к СНГ. Пока российской дипломатии не удалось
найти внутренний баланс этого противоречия.
12.1. Роль России в период становления СНГ
Формирование целостной концепции интеграции в СНГ зависит
от согласованной, продуманной и последовательной позиции в этом
вопросе государств—участников Содружества. При этом главная роль
в процессах интеграции в рамках Содружества Независимых Государств отводится России.
«Россия, будучи единственным возможным ядром интеграции, ведет
себя зачастую так, как будто ей самой эта интеграция не очень-то, а может,
даже вообще не нужна... Москва может изменить тарифы и правила без
необходимого согласования с другими членами Договора о Таможенном
союзе... Рассуждения же об интеграции с ее стороны часто остаются лишь
разговорами».
В. Цыплако, посол Республики Беларусь в США
1
184
Путин В. В. Выступление на заседании Совета Безопасности РФ. 2004. Июнь.
«В том, что Содружество превратилось в аморфную организацию,
виноваты все, но в большей мере — Россия, которая все-таки остается
стержнем постсоветского пространства. Если бы СНГ совершенствовалось
по типу авторитетных международных объединений, оно бы имело сегодня
более привлекательный имидж. Но нередко здесь предпринимались попытки решать проблемы в одностороннем порядке, что у многих участников вызывало внутренний протест. Оттого в рамках этой организации мы
не чувствуем себя равными, как чувствует себя достойно в Европейском
союзе любая входящая в него страна, независимо от своих размеров
и экономической мощи»1.
Л. Кучма, Президент Республики Украины, 1997
«Роль Российской Федерации в Содружестве трудно переоценить. Тем
не менее некоторые российские политики задали, на мой взгляд, не совсем
верный тон в нашем объединении. Их подходы к интеграции изначально
базировались на одном принципе: мол, Россия должна освободиться от
балласта в виде вчерашних республик СССР... Безусловно, такая политика
не лучшим образом отразилась на интеграционных процессах. К моему
большому сожалению, Россия в результате не стала стержнем СНГ, хотя
могла и должна была им стать. Более того, по некоторым аспектам внутренних отношений Содружества она проводит деструктивную политику.
И не только не притягивает к себе потенциальных союзников, а скорее
отталкивает их... У меня складывается ощущение, что Россия пока еще не
имеет четкого представления о собственных стратегических интересах, не
выработала долгосрочную политическую линию ни в отношении Содружества, ни в отношении его отдельных стран. Пока Москва не определится,
в странах СНГ будет сохраняться ориентация на иные геополитические
центры»2.
Н. Назарбаев, Президент Республики Казахстан, 1998
Эволюция взглядов России на СНГ. За время существования Содружества с 1991 г. по настоящее время видение места и роли стран СНГ
во внешней политике России не было однозначным. Начальный период был ознаменован мнением, что Содружество необходимо и ведущая
роль в нем принадлежит России. Это мнение отражало объективную
реальность первого момента после создания СНГ. В момент распада
СССР большая часть его населения психологически была не готова
к ликвидации единого союзного государства. В этой ситуации создание СНГ сыграло роль важного психологического амортизатора. Неясность сущности СНГ (конфедерация, интеграционное объединение,
1
Казахстанская правда. 1997. 24 сент.
Назарбаев Н. Россия, к сожалению, не стала стержнем СНГ // Вестник Содружества. РИА «Новости» и Межгосударственный экономический комитет Экономического
Союза СНГ. 1998. С. 13–14.
2
185
региональная организация) была при этом даже некоторым преимуществом. Люди надеялись на сохранение единого пространства в различных областях и возможностей для привычного общения. Политическая
же элита России была уверена в запасе доброго расположения к России
со стороны новых государств.
Эта точка зрения, правда немного модифицированная, существует
и сейчас: «Когда российская экономика встанет на ноги в стратегической перспективе, то тогда, конечно, российская политика будет иметь
в виду собирание вокруг себя большинства стран СНГ, используя те
связи, которые сохранились в Советском Союзе, в том числе преимущественно вертикальные, привязывающие эти страны к России, для
того чтобы укреплять Содружество. Но сейчас это не получается в силу
объективных причин».
Российский внешнеполитический курс «стратегического партнерства» с США исчерпал себя к 1994 г., когда был поднят вопрос о расширении НАТО на восток за счет стран Центральной и Восточной Европы.
В ответ на это предлагалось предпринять усилия по созданию альтернативного оборонительного военного союза с включением в него не только стран СНГ, но и других. Эта идея не получила широкой поддержки
среди российских стратегов.
Теоретические аспекты формирования политики безопасности
России были проработаны в следующем виде. В военно-политической
сфере для взаимодействия России со странами СНГ наиболее подходил
бы строго дифференцированный подход, учитывающий ее реальную
заинтересованность в укреплении военных связей с каждой из стран.
Двусторонняя модель не исключала коллективных усилий и способов
решения политических и военных проблем, когда будет синхронизирована заинтересованность стран СНГ в конкретных сферах деятельности, появится реальная перспектива согласования многосторонних
усилий, т.е. формирования именно Содружества Независимых Государств, а не воссоздания подобия СССР1.
«Конечно, соседи России вряд ли представляют для нее военную
опасность. Однако по ряду стратегических, финансовых и других причин Москва предпочла бы заключить с ними новые соглашения в области военного сотрудничества на многосторонней или двусторонней
основе. Россия будет решительно выступать против участия новых государств в любом военном союзе, членом которого она сама не является, а также против использования третьей стороной военных объектов
этих стран»2.
Стратегический курс. Реализация этих взглядов нашла отражение
в Стратегическом курсе России с государствами—участниками Содру1
2
186
Кривохижа В. И. Россия в новом мире: Время решений. М., 1997. С. 165–166.
Кортунов С. В. Кризис партнерства // Независимая газета. 1996. 12 янв.
жества Независимых Государств, утвержденном Указом Президента
Российской Федерации № 940 от 14 сентября 1995 г. Согласно этому
документу, приоритетность отношений с государствами—участниками
Содружества Независимых Государств в политике Российской Федерации определяется прежде всего тем, что:
 на территории СНГ сосредоточены главные жизненные интересы в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав
россиян, обеспечение которых составляет основу национальной
безопасности страны;
 эффективное сотрудничество с государствами СНГ является
фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России;
 главной целью политики России в отношении СНГ является создание экономически и политически интегрированного
объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе. Развивая отношения в рамках
СНГ, важно твердо руководствоваться принципом ненанесения
ущерба интересам России. Разнонаправленные интересы партнеров необходимо согласовывать на основе сбалансированности взаимных компромиссов.
В Стратегическом курсе были поставлены основные задачи политики России в отношениях с государствами СНГ:
 обеспечение стабильности во всех ее измерениях: политическом, военном, экономическом, гуманитарном и правовом;
 содействие становлению стран СНГ в качестве политически
и экономически устойчивых государств, проводящих дружественную политику в отношении России;
 укрепление России в качестве ведущей силы формирования новой системы межгосударственных политических и экономических отношений на территории постсоюзного пространства.
Курс включал в себя вопросы экономической и национальной
безопасности. Первое направление предполагало формирование жизнеспособного интеграционного сообщества, важнейшими действиями
реализации которого считались:
 выявление общих научно-технологических приоритетов и реализация совместной стратегии в целях формирования единого
научного и технологического пространства;
 согласование условий для совместной работы ученых и специалистов-производственников;
 объединение усилий по решению проблем экологии и охраны
окружающей среды.
187
По второму направлению предполагалось вести дело к созданию
системы коллективной безопасности на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ) от 15 мая 1992 г. и двусторонних соглашений
между государствами СНГ, поощрять намерение государств—участников ДКБ объединиться в оборонный союз на базе общности интересов
и военно-политических целей, последовательно упорядочивать механизмы выполнения достигнутых в рамках СНГ соглашений в области
обороны, сохранять на основе взаимной договоренности объекты военной инфраструктуры, в случае обоюдного интереса переходить на
принцип военного базирования, четко регламентируя при этом правовое положение российских военных баз и статус военнослужащих
и членов их семей, находящихся в этих государствах.
Седьмой раздел курса назывался «О внутрироссийском механизме реализации настоящего Стратегического курса в отношении СНГ»,
в нем определялось, что:
 Министерство иностранных дел Российской Федерации, осуществляющее государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами,
обеспечивает реализацию общей стратегии и координацию
внешней политики с государствами СНГ;
 на Министерство Российской Федерации по сотрудничеству
с государствами—участниками Содружества Независимых Государств возлагается ответственность за реализацию экономической и социальной политики Российской Федерации в сфере
взаимоотношений с государствами СНГ. При этом оно организует работу и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по развитию сотрудничества
с государствами СНГ в экономической и социальной областях;
осуществляет организацию переговорного процесса и подготовки двусторонних и многосторонних договоров и соглашений
с государствами СНГ по экономическим и социальным вопросам; содействует внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов Российской Федерации с государствами
СНГ; контролирует выполнение достигнутых с государствами
СНГ договоренностей и реализацию обязательств по договорам
и соглашениям Российской Федерации с этими государствами.
Согласно рассматриваемому документу, в качестве органа, обеспечивающего реализацию государственной политики Российской Федерации в области сотрудничества с государствами СНГ, создавалась
также Правительственная комиссия по вопросам Содружества Независимых Государств.
188
Предполагалось, что продвижение по всем направлениям создаст реальную возможность построения в перспективе региональной
международной организации, способной обеспечить политическую
и социально-экономическую стабильность на территории СНГ.
Первые итоги. В декабре 1996 г. исполнилось пять лет с момента образования СНГ. Подводя итоги, эксперты пришли к выводу, что вся пятилетняя история существования Содружества свидетельствует об отсутствии у постсоветских республик интереса к реальной интеграции.
Стремление республик сохранить свою независимость преобладает над
их готовностью развивать сотрудничество. Тенденции к национальнохозяйственному обособлению новых государств нарастают. Нынешняя
модель СНГ исчерпала свои возможности. «СНГ в таком виде, в каком
оно представлено сегодня, долго существовать не может: оно или будет
преобразовано в реальное экономическое сообщество, или деградирует и в конечном итоге распадется», — констатировали независимые
эксперты1.
События 1997–1998 гг. во многом подтвердили этот вывод. Хотя
Москва и провозгласила 1997 г. Годом согласия и примирения, имея
в виду форсирование процесса интеграции в рамках СНГ, никакого прорыва в данной сфере достигнуто не было. Скорее, наоборот:
в 1997 г. проявился ряд тенденций, способных окончательно разрушить
Содружество. В это же время отмечалось, что дезинтеграционные процессы в СНГ становятся превалирующими, многие страны-участницы
ведут активный поиск нового места в иных международных структурах.
Возникла реальная угроза реализации сформулированной на Западе
концепции геополитического плюрализма на постсоветском пространстве. Ввиду экономической слабости России демонстрирует свою тупиковость догма о приоритете экономической интеграции в рамках СНГ.
Непрекращающаяся борьба олигархических групп не позволяет консолидировать в Москве власть для проведения целенаправленной и последовательной политики в ближнем зарубежье.
«Метания» между «стратегическим партнерством с Западом»
(внешнеполитическая линия, существовавшая практически до 1995 г.)
и планами по созданию «альтернативных военных блоков на Востоке»,
по оценкам российских ученых и политиков, привели к тому, что заметно ухудшилась геополитическая ситуация на постсоветском пространстве. Непроработанность стратегии отношений со странами СНГ
и Балтии привела к тому, что самые ближайшие соседи России стали
все более ориентироваться на другие государства — США, Германию,
Китай, Иран, Турцию и т.д.
В рамках СНГ возникли серьезные противоречия. Организация
находится в глубоком кризисе. Констатацией этого были слова Пред1
Независимая газета. 1997. 25 янв.
189
седателя СГГ Б. Ельцина, прозвучавшие на саммите в октябре 1997 г.
в Кишиневе: «Механизмы Содружества работают, как и прежде, с большими перебоями. Наше Содружество губит хронический разрыв между
совместными решениями и их последующей реализацией». Очевидно, что
этому были и субъективные, и объективные причины. Среди объективных можно назвать такие:
 государства СНГ не определили, какова конечная цель их интеграции, и действовали по большевистскому принципу «сначала
ввязаться в драку»;
 не определив конечной цели, они не смогли адекватно определить пути и способы ее достижения;
 государства не дали ответа на вопрос, каковы «жертвы», которые
придется принести во имя интеграции. Вернее, в глубине души
полагали, что ничем жертвовать никто не будет — ни суверенитетом, ни финансовыми ресурсами. Иначе говоря, возобладал «национальный эгоизм», несовместимый с реальной интеграцией;
 не были четко обеспечены организационные формы объединения;
 не было обеспечено создание механизма реализации принятых
решений.
Реформирование СНГ. В 1998 году на посту Ответственного секретаря СНГ И. М. Коротченю сменил Б. А. Березовский. Именно ему
было поручено провести реформирование Содружества. Свою позицию
в этом вопросе он изложил в статье «СНГ: от развала к сотрудничеству»1.
По его мнению, в мире существуют две модели интеграции — «мягкая»
и «жесткая». К первой относятся такие объединения, как Европейская
ассоциация свободной торговли и Европейское сообщество, — в них
нет наднациональных институтов. Классическая форма второй — Европейский союз, который Суд ЕС определяет как «новое юридическое
образование в рамках международного права» — наднациональную организацию, в которой сосуществуют основы конфедерации и федерации, межгосударственная и наднациональная. Сосуществование этих
двух основ находит свое отражение в институциональном устройстве
ЕС». СНГ не относится ни к первой, ни ко второй модели, поэтому
Содружеству необходимо превращаться в «мягкое» объединение, отдавая себе отчет, что в случае успеха оно должно трансформироваться
в «жесткое».
К сожалению, проведенная реформа не увенчалась полным успехом, и это дало повод для мнения о том, что идея СНГ потерпела крах,
а само Содружество фактически уже развалилось. В связи с этим России
1
190
Независимая газета. 1998. 13 нояб.
теперь следует выступить инициатором его ликвидации как неэффективного межгосударственного образования. Одновременно РФ должна
инициировать создание другой, гораздо более узкой межгосударственной организации, в которую войдут лишь те республики, которые действительно стремятся к реальному союзу с Россией. Предполагается,
что первоначально круг таких государств не выйдет за пределы Белоруссии, Казахстана, Армении, Киргизии и Таджикистана. Маленький
дееспособный союз предпочтительнее большого, но неэффективного
Содружества. Такие выводы появились в результате анализа экспертами причины сбоев в деятельности СНГ.
Содружество состоит из республик, сильно различающихся по своим культурным традициям, географии, внешней ориентации. Сплотить их в рамках Cоюзного государства Москве удалось лишь при помощи жесткой централизации и формирования авторитарной власти.
Поэтому размывание СНГ является неизбежным следствием распада
СССР. Если экономическое сотрудничество СНГ еще хоть как-то пригодно, то его политическая база состоит из сплошных противоречий.
В основе этих противоречий лежат существенно расходящиеся, а то
и прямо противоречащие российским интересы новых постсоветских
элит. И примирить эти интересы весьма сложно. Во-первых, потому,
что утверждение новых республик в качестве независимых государств
объективно происходит за счет их размежевания с Россией и отдаления
от нее. Во-вторых, политическая ценность ряда новых независимых
республик для внешнего мира зависит от их желания и способности
противостоять России. Да и сама Россия в последнее время не слишком хорошо представляет себе, чего она хочет от Содружества и чего
реально можно достичь в его рамках.
Многослойные интеграционные процессы в СНГ. Политологи отмечают, что в СНГ фактически сосуществуют две группы государств.
Часть элиты одних готовы к воссозданию союзного государства, но не
знают, как это сделать. Лидеры других против воссоединения, но умеют,
работая на дальнейший развал Содружества, поддерживать видимость
его жизнеспособности с целью извлечения для себя максимальной выгоды в процессе дележа советского наследства. Большинство партнеров Москвы по СНГ используют свое, во многом формальное членство
в этой организации исключительно с целью получения от России различных политических или экономических уступок.
Кроме несовпадения интересов новых политических элит, сохраняющихся у них иллюзий относительно возможности быстрой интеграции в иные региональные объединения, а также необоснованных
надежд на помощь со стороны Запада еще одним препятствием на
пути к полноценной интеграции является различный уровень экономического развития новых независимых государств. У участников
191
СНГ, помимо того, наличествуют разные политические ориентиры,
а политическая дезинтеграция в СНГ неизбежно ведет к дезинтеграции
экономической.
Москве так и не удалось стать центром Содружества, способным
объединить всех его участников как в политическом, так и в экономическом плане. Зато появились новые центры притяжения в дальнем
зарубежье. По мнению независимых экспертов, Москва допустила ряд
концептуальных просчетов. Она поставила заведомо недостижимые
цели в отношениях со странами СНГ. Согласно Указу Президента «Об
утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами—участниками СНГ» от 14 сентября 1995 г. Россия стремится
к «интегрированному экономическому и политическому объединению
государств». Такая постановка задачи не только противоречит реальности практических взаимоотношений в СНГ, но по ряду параметров
даже контрпродуктивна для самой России1.
Неисполнение принимаемых решений по-прежнему остается одним из наиболее острых вопросов для Содружества. Реальная интеграция невозможна без добровольного делегирования части суверенных
прав межгосударственным органам управления. Однако ни одна постсоветская республика не готова к ограничению своего суверенитета.
Кроме того, на дееспособности СНГ сказалось отсутствие в самом
Правительстве РФ единого подхода к интеграционным процессам.
Разброс и борьба мнений препятствовали созданию необходимых условий для проведения Москвой целенаправленной линии в отношении
ближнего зарубежья. Российская философия Содружества отличалась
непоследовательностью и в прошедшие годы претерпела ряд болезненных трансформаций — от идеи СНГ как механизма, способного ослабить негативные последствия обвального процесса распада, до курса на
разноскоростную интеграцию.
В настоящее время у Москвы вообще нет четкой концепции и политики применительно к СНГ хотя бы на ближайшее десятилетие.
В нынешней ситуации сырьевые отрасли стран СНГ объективно не заинтересованы в создании общего рынка, в развитии интеграции. Энергоносители и другие природные ресурсы выгодно продаются повсюду,
т.е. совсем необязательно в рамках СНГ, поэтому проблема таможенных пошлин и НДС для «сырьевиков» не имеет принципиального
значения. Однако для машиностроительных и обрабатывающих предприятий постсоветских республик общий рынок сбыта СНГ является
основным. Эти предприятия жизненно заинтересованы в разделении
труда, в кооперации. Для них вопрос — платить или не платить таможенные пошлины и НДС — имеет первостепенное значение.
1
192
Известия. 1998. 27 янв.
Таким образом, в отличие от перерабатывающих отраслей, добывающие экономически не заинтересованы в интеграции. Но именно
их представители оказывают определяющее влияние на принятие стратегических решений на самом высоком уровне по причине того, что
экспортные возможности добывающих отраслей обеспечивают значительную часть доходов национальных бюджетов (М. И. Кротов). Ранее
об этом писал Д. Е. Фурман.
Причины такого отношения к СНГ понятны. Во-первых, отсутствие
продуманной и последовательной стратегии по отношению к СНГ
и постсоветскому пространству объясняется тем, что в России нет консолидированной власти.
Во-вторых, внутренний конфликт, кризис власти, сопутствующий
распаду СССР, экономические и социальные проблемы и неудачные
экономические реформы Е. Гайдара поставили перед страной вопрос
выбора пути развития — сырьевого или индустриального. От этого выбора во многом зависит и определение российского курса по отношению к СНГ. В случае превращения России в страну, в основном добывающую энергоносители и другие сырьевые ресурсы для развитых стран
Запада, становится очевидной ненужность дальнейшей интеграции
России со странами—членами СНГ, так как при этом пути развития
их с большим основанием можно считать обузой для России. При сохранении Россией хотя бы части своего промышленного потенциала,
науки, наиболее продвинутых отраслей ВПК очевидно, что появится
потребность в восстановлении хозяйственных связей, интеллектуального и сырьевого потенциала России если не со всеми, то по крайней
мере с основными странами — членами СНГ (Фурман)1.
Если мы хотим охранить Россию как государство и ядро постсоветского пространства, следует в конкретном случае, применительно
к такому уникальному образованию, как СНГ, изменить традиционную
западную схему интеграции. Нам придется делать ставку в первую очередь на военно-политическую интеграцию или даже на полное объединение с отдельными странами, к чему подтянется затем процесс экономической интеграции. Наилучшим и наиболее близким примером
для стран СНГ является не опыт становления и развития Европейского
сообщества, а, скорее, опыт объединения двух Германий2.
Возможная ликвидация СНГ и ее последствия. Таким образом,
появляется мнение, что с учетом всех накопившихся противоречий
и проблем решение о роспуске СНГ с тактической точки зрения представляется, пожалуй, более продуктивным.
1
Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия. М., 1999.
Т. 1. Кн. 2. С. 28–29.
2
Там же. С. 31.
193
Общим местом стало осознание того факта, что СНГ становится
фикцией. Вслед за короткой вспышкой центростремительных тенденций, проявившихся в 1993–1994 гг., в некоторых странах СНГ возобладали центробежные устремления.
Основные причины такой переориентации:
 неспособность отколовшихся республик найти свою нишу
в международных экономических и политических структурах
и в структурах безопасности;
 страх дестабилизации в случае резкого отталкивания от России
в таких преимущественно русскоязычных странах, как Украина
и Казахстан;
 желание решить проблемы своей территориальной целостности
(Грузия, Азербайджан, Таджикистан, в какой-то степени Украина из-за Крыма);
 чрезмерная уязвимость экономического и геополитического положения (Армения);
 паузы в действиях Запада, еще не адаптировавшегося к распаду
социалистической системы и Советского Союза, не осознавшего собственные цели, интересы и возможности на постсоветском пространстве. Но вряд ли можно спорить с тем, что все это
способствовало снижению напряжения на пространстве Содружества.
В стратегическом отношении последствия ликвидации СНГ могут
оказаться для его участников весьма негативными. Представляется, что
основной задачей российской политики в это время должен стать не
поиск вариантов реанимации Содружества, а поиск ответа на вопрос,
насколько такая реанимация соответствует национальным интересам
РФ и если соответствует, то какую цену за это готова и способна заплатить Москва.
Попытки внести ясность в этот вопрос делаются в нескольких документах. Так, в Концепции внешней политики Российской Федерации,
принятой Указом Президента Д. А. Медведева от 12 июля 2008 г. № 1440,
приоритетным направлением внешней политики России является
обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами—участниками Содружества Независимых Государств задачам национальной безопасности страны. Констатируется, что упор будет делаться на развитии добрососедских отношений
и стратегического партнерства со всеми государствами—участниками
СНГ. Практические отношения с каждым из них необходимо строить
с учетом встречной открытости для сотрудничества, готовности должным образом учитывать интересы Российской Федерации, в том числе
в обеспечении прав российских соотечественников.
194
Исходя из концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ, Россия будет определять параметры и характер своего взаимодействия с государствами—участниками СНГ как
в целом в СНГ, так и в более узких объединениях, в первую очередь
в Таможенном союзе, Договоре о коллективной безопасности. Первостепенной задачей является укрепление Союза Беларуси и России
как высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств. Приоритетное значение будут иметь совместные усилия по
урегулированию конфликтов в государствах—участниках СНГ, развитию сотрудничества в военно-политической области и сфере безопасности, особенно в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом. Серьезный акцент будет сделан на развитии экономического
сотрудничества, включая создание зоны свободной торговли, реализацию программ совместного рационального использования природных ресурсов. В частности, Россия будет добиваться выработки
такого статуса Каспийского моря, который позволил бы прибрежным
государствам развернуть взаимовыгодное сотрудничество по эксплуатации ресурсов региона на справедливой основе, с учетом законных
интересов друг друга.
30 ноября 2001 г. в Москве Совет глав государств СНГ заслушал
и принял Аналитический доклад «Итоги деятельности СНГ за 10 лет
и задачи на перспективу» и Заявление глав государств—участников Содружества Независимых Государств в связи с 10-летием образования
СНГ1. Вместе с тем ряд стран выразил особую позицию к докладу.
Так, например, Азербайджанская Республика не разделяет политику по гармонизации национальных законодательств государств—участников в рамках Содружества, считая, что она может осуществляться
в русле международных и европейских интеграционных процессов.
Кроме того, Азербайджан считает, что существуют различия в подходах
государств-участников относительно миротворческой деятельности
и развития механизмов взаимодействия.
Грузия примет участие в реализации положений Заявления в соответствии со своими государственными интересами, внутренним законодательством и взятыми на себя международными обязательствами.
Туркменистан еще раз напомнил о своем нейтральном статусе. Украина
согласилась со всеми положениями, кроме тех, «которые не отвечают
действующему законодательству Украины, а также принципам ее участия в деятельности СНГ»2. Однако о ненужности СНГ речь, конечно,
не идет. В канун 10-летия главы стран СНГ выступили со статьями об
этом событии.
1
2
Материалы Совета глав государств СНГ. 2001. 30 нояб.
Там же.
195
«Содружество идет к своему юбилею, демонстрируя всему миру готовность народов к сотрудничеству, их стремление к разрешению общих
проблем переходного периода и избавления от наследия командноадминистративной системы. Именно необходимость и закономерность
плодотворного взаимодействия преобразили суть нашего союза в новых
условиях»1.
Г. Алиев, Президент Азербайджана, 2001
«У Содружества есть будущее. Но только в том случае, если декларативность уступит место конкретной, реальной деятельности. Сегодня
важно добиться большей действенности, эффективности при выполнении
принимаемых решений, особенно касающихся мирного урегулирования
внутригосударственных конфликтов, ставших главной помехой на пути
развития стран—членов СНГ»2.
Э. Шеварднадзе, Президент Грузии, 2001
«Я убежден, независимость для Туркменистана, как и для всех стран
Содружества, — это величайшее благо»3.
С. Туркменбаши, Президент Туркменистана, 2001
«Опыт десятилетнего сотрудничества в рамках СНГ показывает, что
нам удастся сообща развязывать непростой узел как внутренних, так
и межгосударственных проблем»4.
Л. Кучма, Президент Украины, 2001
«Яркий пример — совместная борьба государств СНГ против угрозы
международного терроризма и экстремизма. Это, быть может, наиболее
драматическая, но далеко не единственная область, где наше сотрудничество становится императивом»5.
В. Путин, Президент Российской Федерации, 2001
Современное положение дел в СНГ. Практически все руководители стран СНГ положительно отзываются о Содружестве. Однако говорить о том, что Россия выработала четкий курс по отношению к СНГ,
к сожалению, не приходится. Так, в Указе Президента РФ В. В Путина от 5 марта 2001 г. перед Министерством иностранных дел РФ в направлении сотрудничества со странами Содружества Независимых
Государств поставлена задача дальнейшего повышения качества взаимодействия с органами СНГ. Но в этом же году принимается так на1
Содружество Независимых Государств: Десять лет спустя. Минск, 2001. С. 83.
Там же. С. 133.
3
Там же. С. 230.
4
Там же. С. 260.
5
Там же. С. 196.
2
196
зываемый «новый прагматичный курс», утверждающий необходимость
перехода в экономических отношениях с бывшими союзными республиками к нормам, рекомендуемым ВТО (Г. Греф). В политическом
смысле унификация взаимоотношений с ближайшими соседями под
«евростандарт» означает переход к режиму свободной политической
конкуренции, чего давно добиваются, в частности, США, никогда не
признававшие термина «СНГ» и применявшие обобщенный термин
«Новые Независимые Государства».
19 июля 2004 г. под председательством Президента Российской Федерации В. В. Путина состоялось заседание Совета Безопасности Российской Федерации с повесткой дня «О политике Российской Федерации на пространстве СНГ» (такие совещания проводились и ранее).
На нем была подтверждена правильность выбранного курса на разноуровневую и разноскоростную интеграцию, развитие двусторонних
отношений на основе прагматичного, дифференцированного подхода
на основе обеспечения национальных интересов России и государств—
партнеров по СНГ. Была подчеркнута необходимость и востребованность Содружества.
Развитие отношений с государствами СНГ, превращение их в действительный пояс дружбы и безопасности не только не теряет своей
актуальности, но и становится еще более важным. Россия заинтересована в политической стабильности на пространстве СНГ, в реальном
суверенитете и развитии партнеров по СНГ. Нужны процветающие
соседи и союзники для обеспечения высоких темпов роста экономики
и безопасности.
Было отмечено, что в СНГ идут многослойные интеграционные процессы: выстраивается архитектура многосторонних и двусторонних соглашений, завершилось формирование Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) как общепризнанной международной
региональной организации. Она на деле доказывает способность адаптироваться к быстро меняющейся геополитической обстановке в мире,
целенаправленно встраиваться в систему международных отношений.
ОДКБ призвана обеспечить стабильность в регионе, решать задачи
наращивания своего интеграционного потенциала в области внешнеполитического взаимодействия, военной политики, обеспечения защиты от современных вызовов и угроз. Объединяя сегодня Россию,
Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию и Таджикистан, она открыта для вступления в нее любого государства—участника СНГ. Главными интегрирующими «ядрами» в области экономики должны стать
и развивающееся Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС),
и формирующееся Единое экономическое пространство (ЕЭП).
В конце 2004 г. во время поездки в Турцию Президент России обозначил позицию страны по очень важному вопросу: «Россия готова
197
и дальше играть посредническую роль при решении любых сложных
вопросов, которые нам достались в наследство от империи под названием СССР. Мы как никто понимаем всю сложность этих проблем
и искренне заинтересованы в разрешении этих конфликтов. Мы хотим, чтобы наш регион был регионом стабильности»1.
Важно поддерживать за Содружеством роль уникального форума для регулярного, в том числе неформального, общения, в первую
очередь на высшем уровне, в целях поиска совместных подходов в решении международных и региональных проблем. У сотрудничества
в рамках СНГ есть громадные резервы поступательной интеграции на
постсоветском пространстве. Содружество должно стать эффективным
механизмом выработки общих стратегических направлений сотрудничества и координации действий как в рамках интеграционных процессов, так и на международной арене.
Необходимо отметить, что происходит разделение двух понятий,
фактически слитых в одно в начальный период существования Содружества, — «СНГ» и «постсоветское пространство» (при этом Прибалтика выносится за скобки). Постсоветское пространство воспринимается
как геополитическое пространство российского влияния; Содружество — как один из механизмов проведения внешней политики.
Состоявшийся 8 мая 2005 г. неформальный саммит лидеров стран
СНГ хоть и оказался в тени 60-летия Дня Победы, стал интересен тем,
что был первым после смены руководства в Украине и Киргизии в результате так называемых «цветных революций». На нем были обсуждены
такие вопросы, как международный терроризм, транснациональная
организованная преступность, наркотрафик и нелегальная миграция.
И в этих вопросах позиции всех стран достаточно близки.
На саммите СНГ в Казани (26 августа 2005 г.) было принято решение о совершенствовании и реформировании органов СНГ. Оно направлено на повышение эффективности работы аппарата Содружества
и его уставных органов, оптимизацию их структуры и порядка финансирования деятельности СНГ. По предложению России 2006 год объявлен Годом Содружества Независимых Государств2.
12.2. Разноплановость политики России в отношении
Содружества
Противоречивый характер политики России по отношению к СНГ
очевиден. Об этом говорится во многих научных работах, данной проблеме значительное внимание уделяют российские и зарубежные СМИ.
Какова же природа противоречивости данного направления российской внешней политики? Представляется, что она заключается
1
2
198
Независимая газета. 2004. 7 дек.
РИА «Новости». М., 2005. 26 авг.
в переходном периоде. Россия, как и другие страны постсоветского
пространства, строит новую государственность и ищет свое место
на международной арене. В то же время постсоветское пространство
все больше превращается в зону столкновения геополитических интересов ведущих центров силы современного мира, находящихся за
пределами СНГ, в том числе США, ЕС и Китая. Необходимо отметить, что многие страны Содружества ориентируются на Россию как
страну, играющую значительную роль в мировом развитии и занимающую ведущие позиции в СНГ. Однако некоторые постсоветские
государства ориентируются на заморских покровителей и ищут у них
поддержки. Именно этим, на наш взгляд, объясняются расплывчатые
формулировки Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (2007 г.). Ни у правящей элиты, ни у общества
в целом до сих пор так и не сформировалось отношение к Содружеству Независимых Государств.
Ведущий российский журнал, посвященный мировой политике,
«Международная жизнь» в начале каждого календарного года устраивает круглый стол по подведению внешнеполитических итогов прошедшего года и по определению перспектив на будущий. Не был исключением из этого правила и 2008-й. В беседе, по традиции, приняли
участие ведущие ученые и политики нашей страны. И как всегда, они
не могли пройти мимо такой темы, как развитие Содружества Независимых Государств. В сокращении приведем сказанное в редакции журнала. На наш взгляд, эти высказывания характерны для обсуждаемой
темы. Одной фразой их можно резюмировать так: абсолютно полярные
мнения, не совпадающие ни в чем!
«Под разговоры о нежизнеспособности СНГ Содружеству пошел уже
17-й год... В последние годы удалось, думается, нащупать верное направление развития СНГ: разноформатные объединения внутри Содружества,
активное взаимодействие в гуманитарной сфере. А форумы Содружества
дают уникальную возможность собрать вместе даже государственных
деятелей, которые при иных обстоятельствах между собой встретиться
не могут нигде, как, например, Р. Кочарян и И. Алиев...»
М. Л. Камынин, директор Департамента информации
и печати МИД России
«На мой взгляд, состоявшаяся в столице Таджикистана в октябре
2007 г. встреча лидеров Содружества в формате глав государств СНГ
все-таки расставила точки над “i” в главном сейчас вопросе для этой организации: быть ей или не быть. Полагаю, что лидеры стран СНГ однозначно
решили — “быть”, что потенциал сотрудничества в ее рамках далеко не
исчерпан. Вместо приговора Содружеству в Душанбе был прописан рецепт
оживления его деятельности. Само же проведение этого саммита в таком
представительном формате — а это был рекордный по присутствию глав
199
государств саммит за последние годы — опровергает вывод о “преждевременной кончине” СНГ».
Г. Л. Мурадов, руководитель Департамента внешнеэкономических
и международных связей г. Москвы
«Несмотря на то что Россия стала больше внимания уделять СНГ,
рассчитывать в обозримом будущем на превращение этого политического клуба в полноценную международную организацию не приходится.
Слишком много было сделано ошибок в 1990-х годах, слишком далеко
разошлись интересы. Сложности в отношениях с Киевом, Тбилиси в 2008 г.
сохранятся и, возможно, даже усугубятся».
А. Н. Панов, ректор Дипломатической академии МИД (У) России
«СНГ в его нынешних формах нежизнеспособно. Причина его кризиса — в излишней “москвоцентричности” объединения, которое делает все
предпринимаемые интеграционные усилия слишком похожими на попытки
восстановления советской империи. Отсюда итоги: за 16 лет не удалось
создать даже действенного Таможенного союза и единого пространства
безопасности, не говоря уже о введении в оборот общей валюты... В ЕС
искали новых форм сотрудничества, тогда как СНГ маскировало зависимость постсоветских стран от Москвы. И при этом выгоды от членства
в Европейском союзе становились все заметнее, а в Содружестве Независимых Государств все иллюзорнее».
В. Л. Иноземцев, научный руководитель Центра исследований
постиндустриального общества
«К счастью, мы давно ушли от риторических вопросов о необходимости СНГ. Содружество как международная организация существует, и ей
удается сохранять свою привлекательность для государств-участников
независимо от их текущих двусторонних отношений. Не думаю, что
в своем нынешним состоянии СНГ имеет сколько-нибудь серьезный интеграционный (в узком, научном понимании термина!) потенциал. Задача
СНГ — институализация многосторонних отношений на евроазиатском
пространстве. С этой задачей СНГ неплохо справляется».
А. В. Торкунов, ректор МГИМО (У) МИД России, академик
«Особое значение для национальных интересов нашей страны будет
представлять проведение целенаправленной политики в странах СНГ.
В частности, в Центральной Азии после долгих и трудных лет взаимного маневрирования России и новым суверенным государствам региона удалось
выйти в целом на взаимоприемлемые условия политических отношений»1.
Г. Н. Чуфрин, заместитель директора ИМЭМО РАН,
член-корреспондент РАН
1
200
Международная жизнь. 2008. № 1–2. С. 119–127.
Вопросы для обсуждения
1. Какую роль играет Россия на постсоветском пространстве?
2. Каковы основные цели политики Российской Федерации в отношении
стран СНГ?
3. Каковы причины противоречий в политике России на постсоюзном
пространстве?
4. Какое место занимает концепция разноскоростной и разноуровневой
интеграции в рамках СНГ во внешней политике Российской Федерации?
5. Какие тенденции в развитии Содружества являются перспективными
с точки зрения национальных интересов Российской Федерации?
6. Проанализируйте эволюцию внешней политики Российской Федерации в отношении стран СНГ.
Глава 13
РОЛЬ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДИПЛОМАТИИ
В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
Стабилизирующие и интегрирующие функции органов законодательной власти особенно востребованы в ходе демократических трансформаций политических систем. Фундаментальные принципы парламентаризма — выборность, открытость, состязательность, соблюдение
определенных правил — представляют собой основы демократии. Поэтому интерес стран постсоветского пространства к проблемам становления парламентаризма, к опыту деятельности парламентов в различных странах мира закономерен. Из опыта процессов демократизации
в постсоветских странах можно выделить такие аспекты стабилизирующего влияния парламентов, как интеграция социально-политических
сил государств, мирное урегулирование конфликтов между ними,
укрепление легитимности нового демократического режима путем мобилизации и расширения поддержки новых политических институтов
различными слоями и группами населения.
Сама трансформация Советского государства была бы невозможна,
не будь Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Именно съезды
стали первой в новейшей истории школой демократии для всех стран
на постсоветском пространстве.
На протяжении двух последних десятилетий отношение к парламенту во всех странах СНГ было противоречивым. Этому есть простое
объяснение: с одной стороны, жизненно важные проблемы населения
решает исполнительная власть, с другой — практически ни одному
парламенту в странах СНГ не удалось избежать серьезных кризисов
в недолгой новейшей истории, которая вместила в себя и расстрел Белого дома — Верховного Совета — парламента России, и столетие российской Государственной Думы.
13.1. Становление современного парламентаризма
в Содружестве Независимых Государств
Очевидно, что парламентаризм в СНГ способствует становлению
более процветающих обществ. В западной политологии достигнут
принципиальный консенсус относительно того, что парламентская
форма правления более демократична, чем президентская1. Но оче1
Казин Ф. А. Конституционная реформа в Украине. От президентской республики
к парламентской. Вып. 3. СПб.: ПОЛИТЭКС, 2005. С. 16.
202
видно, что прямой корреляции не существует. Но существует соответствующая статистика. Так, из тридцати пяти стран с устойчивым демократическим режимом (преимущественно входящих в Организацию
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)) двадцать пять
являются парламентскими демократиями, президентскими — только десять1. Другой общемировой тенденцией является возрастание
количества вторых палат в общенациональных собраниях (с 45 до 67
за последнюю треть ХХ в.). Из 87 стран, в которых сегодня функционируют однопалатные парламенты, 62 (70%) относятся к третьему
миру и в основном обрели независимость в 1960-е годы. Из крупных
государств (население не менее 50 млн человек) однопалатные парламенты имеют Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция
и Украина2.
Постсоветские страны широко использовали опыт демократического строительства других государств. Формирование института парламентаризма в постсоветских государствах во многом осуществлялось
в русле европейской политико-правовой традиции. Современный парламент — это общегосударственный представительный орган, главная
функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.
Вместе с тем парламент является сложным многоэлементным механизмом, имеющим разнообразные связи и отношения с другими институтами власти. Это единственный официальный орган народного
представительства. Его представительная функция фиксирует связь
с народом, нацией. Многие эксперты указывают, что универсальность
такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию,
народ представляют граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Представительство интересов различных групп населения — важнейшая функция любого парламента любой страны. Реализация этой функции достигается путем
организации выборов, когда в основу избирательной системы кладется сословный, классовый или социально-групповой принцип. Смысл
представительной функции в том и состоит, чтобы в парламенте были
представители от всех основных социальных слоев и групп населения,
чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах
и других нормативно-правовых актах.
Перечислим основные функции парламента.
 Законодательная функция. Парламент создается как орган законодательной власти. Его основная функция — принятие законов или других нормативно-правовых актов. Закон регулирует
Казин Ф. А. Указ. соч. С. 16.
Ачкасов В. А., Куликов В. В. Сравнительный анализ современного бикамерализма.
Вып. 3. СПб.: ПОЛИТЭКС, 2005. С. 6.
1
2
203




все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных
личностей.
Финансово-бюджетная функция. Рассмотрение и принятие бюджета является наиболее важным направлением законотворческой работы. Законодательство в бюджетно-финансовой сфере
является ключевым, ибо от него зависят многие стороны жизни
общества.
Контрольная функция. Успешная реализация законодательства,
и прежде всего в бюджетно-финансовой сфере, невозможна без
действенного контроля. Объектом контроля со стороны парламента чаще всего выступает исполнительная власть.
Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает специфику государственного устройства. Основными формами контроля являются
отчеты правительства, информация об исполнении бюджета,
парламентские слушания и т.д.
Властная функция. Парламент является органической частью
государственной власти и реализует волю своими, присущими
ему формами и методами воздействия.
Эксперты считают, что становление парламентаризма на постсоветском пространстве отражает различные исходные условия развития
национальных парламентов. Так, в России, Украине, Грузии существовала дореволюционная парламентская традиция, и учреждение парламентов стало частью восстановления национальной государственности. В других странах СНГ такой традиции не было. Поэтому основой
для формирования парламентского права и парламентов в одних государствах послужили принципы европейского парламентаризма (Казахстан, Кыргызстан), в других — видоизмененные принципы советского
парламентаризма (Беларусь, Узбекистан). Исключительным среди государств СНГ является туркменский опыт огосударствления традиционных институтов, где наряду с высшим представительным органом
государственной власти Халк Маслахаты существует также Меджлис.
Вместе с тем очевидно, что реальное положение парламента в системе высших государственных органов и его значение в политической
жизни постсоветских стран определяются не только конституционноправовым законодательством. На формирование института парламентаризма в постсоветских государствах существенное влияние оказывают сложившаяся конфигурация политической власти, особенности
исторического развития политических институтов этих стран, доминирующие политические традиции, особенности партийной системы,
политической культуры населения и др. Все эти обстоятельства замет204
но воздействуют на практику парламентаризма в странах СНГ, на реальный общественный статус парламента.
В большинстве конституций постсоветских государств определение
статуса парламентов содержит два признака: это представительный и законодательный орган государства. Причем в некоторых конституциях
представительный характер парламента закрепляется как основной признак, так как законодательные и контрольные полномочия осуществляются им лишь в пределах, ограниченных конституцией. Юридический
статус парламентов стран СНГ зависит от многих причин — имеют значение особенности существующей формы правления, сложившегося варианта разделения властей, конституционного закрепления парламентской деятельности и т.д. Отмечается, например, что государственная
форма правления не оказывает непосредственного влияния на статус
парламента в системе высших органов государственной власти. Так, невозможность роспуска парламента в таких президентских республиках,
как Азербайджан или Таджикистан, не свидетельствует о более высоком статусе этих законодательных органов в сравнении с парламентом,
к примеру, полупрезидентской Республики Армения1.
Отличительной особенностью постсоветского парламентаризма
является принцип социального представительства и императивного
мандата, согласно которому чем в большей степени в парламенте представлены широкие народные массы, тем больше оснований полагать,
что такой парламент будет подлинным представительным органом.
В законодательстве лишь некоторых постсоветских государств закреплен и действительно реализуется принцип «свободного мандата» депутата2. Постсоветские государства можно разделить на три группы в зависимости от того, какая модель представительства в них учреждается
для депутатов нижней, т.е. общенациональной, палаты3.
В истории международного парламентаризма сформировались два
принципа взаимоотношений парламентариев и избирателей. Они известны как принципы свободного и императивного мандата. Свободный мандат означает, что в результате выборов депутаты получают
статус носителей определенных способностей и политических убеждений. В парламенте они действуют как профессионалы и свободны принимать решения в соответствии со своими знаниями и убеждениями.
Избиратели не имеют реальной возможности влиять на деятельность
1
Маркаров А. Реформа политических институтов в процессе демократического транзита в Армении // Центральная Азия и Кавказ. 2001. № 4.
2
Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых
независимых государствах. Екатеринбург: Уральское отделение РАН, 2005.
3
Шакирбаев С. А. Материалы международной научной конференции «Опыт демократических реформ на евразийском пространстве: Сравнительные модели и практические механизмы». Алматы: Казахстанский институт стратегических исследований при
Президенте РК. 2006. 28 сент.
205
депутата в парламенте до следующих выборов. Императивный мандат
связан с наличием определенной ответственности парламентария перед своими избирателями. Существуют некоторые механизмы воздействия на их работу. К ним относятся: наказы избирателей и их отчеты
перед избирателями, а также возможность отзыва депутата.
Первую группу государств составляют те, в конституциях которых
прямо закреплены принципы национального представительства и свободного мандата либо содержится запрет императивного мандата. Это
Армения, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан.
Вторую группу составляют государства, в конституциях которых
природа мандата не определена, но в конкретизирующих законах отсутствуют институты отзыва депутата и наказов избирателей, которыми
депутат связан. Следовательно, можно говорить о косвенном закреплении национальной модели представительства. Таковы парламенты
Азербайджана, России, Украины и Туркменистана. Следует заметить,
что природа мандата может быть изменена в этих государствах без внесения поправок в основные законы.
К третьей группе государств следует отнести Беларусь и Узбекистан. Законодательства этих государств предусматривают возможность
отзыва депутата, содержат иные признаки императивного мандата.
И в Беларуси, и в Узбекистане установлен единый порядок отзыва депутатов всех уровней. В Беларуси варьируется лишь численный состав
группы избирателей, инициирующей отзыв.
Государства—участники СНГ имеют следующие высшие представительные органы — парламенты:
парламент Армении — Национальное Собрание Республики
Армения;
парламент Азербайджана — Милли меджлис Азербайджанской Республики (Национальное собрание);
парламент Белоруссии — Национальное собрание Республики Беларусь — состоит из Совета Республики (верхняя палата) и Палаты представителей;
парламент Казахстана — парламент Республики Казахстан состоит
из Сената (верхняя палата) и Мажилиса;
парламент Кыргызстана — Жогорку Кенеш Кыргызской Республики;
парламент Молдавии — Парламент Республики Молдова;
парламент Российской Федерации — Федеральное собрание Российской Федерации – состоит из Совета Федерации
(верхняя палата) и Государственной Думы;
парламент Таджикистана — Маджлиси Оли Республики Таджикистан — состоит из Маджлиси милли (верхняя палата)
и Маджлиси намояндагон;
206
парламент Туркменистана — Халк Маслахаты (Народный совет)
Туркменистана (представительный орган), Меджлис
(законодательный орган);
парламент Узбекистана — Олий Мажлис Республики Узбекистан —
состоит из Сената (верхняя палата) и Законодательной палаты;
парламент Украины — Верховная Рада Украины.
13.2. Парламентская дипломатия как самостоятельное
направление в международной деятельности
государств
Парламентская дипломатия — самостоятельное, достаточно полноценное направление во внешнеполитической деятельности государства. Парламентская дипломатия формируется на стыке народной
и профессиональной дипломатии, так как парламентскую дипломатию
осуществляют непрофессионалы в дипломатии. Явление это не новое
в международной практике, само же определение не вызывает возражений ни среди экспертов, ни среди парламентариев. Вместе с тем часто
парламентскую дипломатию трактуют как совокупность узковедомственных контактов с коллегами из представительных органов других
стран, а также участие в международных парламентских институтах.
Такое узкое толкование понятия парламентской дипломатии, по мнению К. Косачева, Председателя Комитета по международным делам
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, приводит в конечном итоге к недооценке ее роли и заложенного
в ней потенциала и, как следствие, к снижению ее эффективности1.
Такая ситуация оказалась вполне характерной для «молодого»
российского парламентаризма. Традиции советской парламентской
дипломатии оказались в современных условиях пока маловостребованными, так как они сложились в совсем другую историческую эпоху и на иной идеологической и политической основе. Такого мнения
придерживается К. Косачев: «Можно говорить лишь о том, что в малой степени был реализован институт парламентской демократии в его
классическом понимании, да еще и с существенными перерывами, затрудняющими эффективную преемственность.
Данное обстоятельство весьма важно для понимания всех проблем, стоящих перед современным российским парламентаризмом.
Ведь, например, то же внешнеполитическое ведомство исполнительной власти хранило многие из своих традиций и устоев на протяжении
монархического, советского и современного периодов. Поскольку интересы страны на международной арене хотя и подвергаются воздей1
Косачев К. Парламентская дипломатия // Международная жизнь. 2004. № 7–8. С. 130.
207
ствию со стороны внешних и внутренних обстоятельств, но, тем не менее, были осознаваемы любой властью в качестве экзистенциональной
константы, эрозия которой автоматически вела бы к подрыву позиций
страны в мире и в конечном итоге основ самой политической власти
в государстве»1.
Очевидно, что говорить о парламентской дипломатии как о самостоятельной ветви во внешнеполитическом механизме государства
можно только в смысле отдельного механизма, организационной
структуры, а не в проведении отдельной политики. Внешнеполитическая активность парламентариев должна дополнять «мидовскую» дипломатию. Тем не менее здесь заложено определенное противоречие.
Парламент — орган политический: решения принимаются большинством, которое составляется из фракций. По роду своей деятельности и исходя из обязательств перед своим электоратом депутаты
обязаны проводить на заседаниях комитетов парламента, в том числе
и международного, соответствующую линию, поскольку такое полномочие им было делегировано теми группами населения, которые они
представляют. В этом — существенное отличие от идеологически нейтральной исполнительной власти, которая в своей деятельности не
сталкивается с подобными проблемами согласования различных (подчас диаметрально противоположных) подходов к одной и той же проблеме. Это одна из важнейших особенностей, например, российского
парламентаризма по сравнению с зарубежными аналогами: радикальность предлагаемых альтернатив правых и левых, либеральных и коммунистических делает политическую ситуацию не столь устойчивой,
как в демократиях Запада. Международная проблематика наряду с социальной традиционно является полем для активного самовыражения
политиков. Поэтому дебаты вокруг разного рода заявлений по внешнеполитическим проблемам, так же как и соответствующие депутатские
инициативы, столь разнообразны.
С другой стороны, не столь жесткая связь с официальной позицией государства дает возможность маневра в переговорах. Здесь можно
вспомнить о том, что впервые за стол переговоров в разрешении конфликта вокруг Нагорного Карабаха сели парламентарии. И именно они
в г. Бишкеке подписали Протокол о перемирии. Чрезмерно жесткая
позиция правительственных структур не позволяла сделать подобный
первый шаг.
И все же, например, в России, в числе движущих сил внешней политики в глазах экспертов институты российского парламентаризма
занимают весьма скромную роль, уступая не только Администрации
Президента, органам безопасности, традиционно влиятельным нефте1
208
Косачев К. Указ. соч. С. 130.
газовому и оборонному комплексам, но в том числе и частному бизнесу, а также «четвертой власти» — средствам массовой информации1.
Межпарламентские связи являются составной частью межгосударственных отношений. Они оказывают существенное влияние на
содержание, уровень, динамику и перспективу развития современных
международных отношений. В многообразном арсенале форм и методов межпарламентских связей особую, позитивную нишу занимают непосредственные контакты парламентариев разных стан друг с другом.
Налаженность и регулярность таких связей свидетельствуют о взаимном интересе, стремлении лучше понять друг друга, установить взаимное доверие, а также о намерении внести свой вклад в развитие сотрудничества и сближение. Личные контакты и профессиональные связи
парламентариев, их участие в переговорном процессе на межгосударственном и иных уровнях нередко нейтрализуют порой возникающую
отчужденность, непонимание характера происходящих в той или иной
стране событий, существующих в различных слоях общества настроений. Они также могут способствовать развитию парламентской дипломатии, сближению позиций и договоренностям, вести к созданию
отвечающих интересам нормативно-правового регулирования межгосударственных отношений.
Институционализация парламентской дипломатии. Отличительной
особенностью современной международной жизни является существование многочисленных межпарламентских организаций и продолжающийся их рост. По подсчетам А. Саидова, их более семидесяти2.
В этом выражается всевозрастающее влияние парламентов на внешнюю политику, усиление роли парламентского измерения в международных отношениях.
Возникновение межпарламентских структур является закономерностью, результатом действия объективных тенденций интернационализации и интеграции бытия и человеческого сообщества. Институционализация интеграционных процессов неизбежно принимает
с каждым очередным этапом исторического развития все более демократические, представительные и парламентские формы. Это связано
с более широким и непосредственным вовлечением народных масс
в международную политику, в деятельность по контролю за международными правительственными и бюрократическими структурами3.
Развитие сотрудничества между государствами, их интеграция закономерно предполагают передачу ряда полномочий, традиционно
1
2
Косачев К. Указ. соч. С. 126.
Саидов А. Х. Парламентское право // Международное публичное право. 2005. № 1.
С. 42.
3
Хабаров С. А. Европейские парламентские организации // Государство и право.
1997. № 1. С. 92.
209
связанных с государственным суверенитетом, межгосударственным
органам. Как следствие — данные области компетенции государств
выходят в значительной мере из-под обычного политического контроля наций и народов. Чем больше полномочий приобретают межгосударственные и надгосударственные органы, тем острее становится
необходимость осуществления международного парламентского контроля со стороны национальных представительных органов, который
последние осуществлять не могут. Это становится особенно важным
в связи со стремлением народов расширить свой контроль над вопросами, которые оказывают непосредственное воздействие на их
бытие1.
Можно говорить об определенной иерархии межпарламентских организаций. Центральное место здесь занимает Межпарламентский союз
(МПС), который имеет самую длительную историю и является самой
большой по количеству государств-членов межпарламентской организацией (основана в 1889 г.).
В 1996 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между ООН
и МПС. В соответствии с этим соглашением ежегодно Генеральный секретарь ООН представляет Генеральной Ассамблее доклад о различных
аспектах сотрудничества между ООН и МПС.
Таким образом, МПС играет особую роль среди межпарламентских
организаций. Союз выполняет следующие функции по укреплению сотрудничества между ООН и национальными парламентами:
 информирует ООН о мнениях народов во всем их разнообразии,
которые выражаются в ходе парламентских прений и обсуждений в МПС;
 содействует информированию парламентов о международных
соглашениях, заключаемых ООН и через ее программу, и принятию мер в их поддержку;
 содействует реализации деятельности парламентариев и их членов по мобилизации общественности и организации на национальном уровне мер в поддержку международных действий;
 подготавливает доклады по вопросам парламентской деятельности, имеющим отношение к работе ООН, особенно в тех областях, где МПС располагает особым опытом;
 оказывает поддержку парламентам в целях наращивания их возможностей по выполнению на национальном уровне законодательных и контрольных функций в отношении вопросов, относящихся к международному сотрудничеству в рамках ООН.
Генеральная Ассамблея признала уникальный статус МПС как всемирной организации, представляющей национальные парламенты,
1
210
Хабаров С. А. Указ. соч. С. 92.
а также межгосударственный характер МПС1. В 2002 г. МПС был представлен статус наблюдателя Генеральной Ассамблеи ООН, что позволяет
парламентариям принимать более активное участие в решении важнейших проблем современности, касающихся мира, безопасности, экономического и социального развития, прав человека и гендерных проблем.
Основной импульс в международной деятельности ассамблей исходит из национальных парламентов. Их активность преломляется
в конкретные проекты международных организаций по построению
парламентского вектора взаимодействия на международной арене,
основанного на ряде общепринятых положений, разработанных на форумах парламентариев.
Так, в конце августа — начале сентября 2000 г. в Нью-Йорке прошла
Первая конференция руководителей национальных парламентов стран
мира. После продолжительных дискуссий парламентарии приняли Декларацию. В ней, в частности, говорится: «Мы исполнены решимости
обеспечить более содержательный вклад наших парламентов в это сотрудничество (международное сотрудничество. — Ю. К., А. Т.), сделав
так, чтобы голос народов был услышан, и придать тем самым более
явным образом определенное демократическое измерение процессам
принятия решений и сотрудничества в международном масштабе. Чтобы помочь ООН в обретении нового стимула к развитию, парламенты
должны быть более тесно связаны с ее работой с тем, чтобы придать
реальный смысл словам, открывающим Устав ООН: “Мы — народы
Объединенных Наций”»2.
В документе определяется парламентское измерение международного сотрудничества. Его основа в том, что «парламенты являются воплощением суверенитета народа и могут со всей легитимностью
вносить вклад в процесс выражения воли государства в международном плане». Чтобы обеспечить парламентское измерение, парламенты
должны принять на себя больше ответственности за сферу международных отношений, играть более активную роль на национальном, региональном глобальном уровнях и в целом способствовать всеобщему
укреплению парламентской дипломатии. Парламентарии согласились
с тем, что парламентское измерение должно быть обеспечено самими
парламентами прежде всего на национальном уровне четырьмя различными, но взаимосвязанными способами:
1. Оказывая воздействие на политику соответствующих стран
в вопросах, входящих в компетенцию ООН и других международных переговорных форумов.
Саидов А. Х. Указ. соч. С. 44.
Парламентское измерение внешнеполитической стратегии России. Издание Государственной Думы. М., 2003. С. 45.
1
2
211
2. Поддерживая определенный уровень информированности
о ходе и итогах этих переговоров.
3. Осуществляя ратификации, где это предусмотрено конституцией, текстов и договоров, подписанных правительствами.
4. Активно участвуя в последующем процессе их выполнения.
Парламентарии пришли к выводу, что на международном уровне параллельно с усилением политического вклада национальных парламентов в процесс межгосударственного сотрудничества следует укреплять
Межпарламентский союз как всемирную организацию, имеющую целью развивать межпарламентское сотрудничество и доносить ее видение
мира и волю ее членов до сведения межправительственных организаций.
Все эти положения фактически были подтверждены на Второй всемирной конференции руководителей национальных парламентов, которая прошла в Нью-Йорке, в штаб-квартире ООН, с 7 по 9 сентября 2005 г.
Был обсужден также и региональный уровень этой проблемы; даны
рекомендации о том, что парламентам следует в максимально возможной степени использовать региональные межпарламентские организации и через них стараться оказать влияние на соответствующие межправительственные органы. Парламентам следует более пристально
отслеживать деятельность таких организаций в целях повышения их
эффективности и избежания дублирования. Они должны также обмениваться опытом работы, имея в виду совершенствование и упрощение
национального законодательства.
В определенной степени Европейский парламент (ЕП) можно рассматривать в качестве модели становления международного парламентаризма. Можно сказать, что он оказал определенное влияние на
развитие всех международных парламентских структур в различных
регионах мира, в том числе и на постсоветском пространстве. Европейскому парламенту свойственны черты как национального парламента,
так и международной межпарламентской организации. В 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского объединения угля и стали,
в которой страны-участницы были представлены 78 членами. Европейский парламент — представительный орган Европейского сообщества — создан Римским договором 1957 г. (до 1962 г. — Ассамблея). Его
компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.
Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект конвенции,
предусматривавшей прямые выборы. Но лишь в 1976 г. был принят Акт
«Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами».
Полномочия и функции Европейского парламента. В основном полномочия ЕП связаны с контролем за деятельностью других органов,
212
назначением на ряд важных постов (председателя Комиссии), бюджетными полномочиями (с 1970 г. участвует в обсуждении и принятии всех
финансовых документов). А вот в отношении нормотворческих полномочий существуют значительные ограничения. Это привело к различным и достаточно сложным нормотворческим процедурам.
Процедура консультации с ЕП обязательна при принятии правил
о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы
государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при
издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды. Переданные
Советом и Комиссией проекты правовых норм рассматриваются парламентской комиссией, которая может одобрить текст, внести поправки (они потом согласуются), отклонить законопроектное предложение
(работа над ним может продолжиться).
Процедура согласования связана с согласованием бюджета на начальных стадиях, а также правовых норм, затрагивающих сферу финансов.
Процедура сотрудничества дает возможность оказывать большее
влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему
рынку, социальной политике, экономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности и техническому развитию. При
рассмотрении этих норм проводятся два чтения, а не одно. В результате
легче найти компромисс.
Процедура соучастия — участие ЕП в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.
Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Европейского сообщества.
Комиссия и Совет обязаны информировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений.
Контрольные полномочия парламента заключаются и в том, что
Комиссия обязана давать устные или письменные ответы на вопросы,
задаваемые парламентариями.
Структура и организация работы Европейского парламента. Структура и процедура деятельности ЕП прописана в Регламенте. Основными руководящими органами Европейского парламента являются
председатель и бюро, включающие председателя, его 14 заместителей
и квесторов (с правом совещательного голоса).
Коллегия квесторов выполняет административные функции (решает
такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов
из страны в страну, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств).
213
Комиссии — постоянные рабочие органы, каждый компетентен
в особой области. Формирование комиссии происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламента сроком на два
с половиной года, после чего она создается вновь, в обновленном составе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной
комиссии в качестве ее полномочного члена или его заместителя.
Генеральный секретариат. Работающие в нем имеют статус чиновников Европейского сообщества и должны отказаться от какой-либо
другой работы по совместительству помимо работы в Европейском
сообществе. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не являющихся их непосредственными
начальниками.
Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о Сообществе ЕП
созывается на первую сессию во второй вторник марта. Затем парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейский парламент собирается 12 раз
в год, при созыве продолжительность его работы составляет пять дней.
Как правило, заседания Европарламента являются гласными и открытыми для публики. В исключительных случаях большинством в две
трети голосов парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст. 81 Регламента).
Политические группы Европейского парламента. Уже при выборах
председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно
принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным
моментом институционализации политических, а не национальных
групп в Европейском парламенте.
Выборы в нынешний состав Европейского парламента прошли
летом 2009 г. В них приняли участие граждане всех 27 стран — членов
ЕС (это 375 млн избирателей). Выбирают 736 депутатов в соответствии
с утвержденными квотами для государств. Подсчитано, что явка избирателей в целом по ЕС составила 43%. При этом наиболее низкая была
в «новых» членах — Словакии, Литве, Польше и др.: 20–30%. Партийный состав парламента следующий: правоцентристские партии завоевали 272 мандата, социалисты — 201, либеральные демократы — 66,
зеленые — 42, объединенные левые — 36, националистические партии
провели 28 депутатов. В итоге, по словам экспертов, «евроскептики»
укрепили свое влияние в законодательном органе.
Две ведущие политические группы (правоцентристы и социалисты) договорились о том, что пятилетний срок председательствования в ЕП будет разделен пополам. Первым этот пост занял бывший
премьер-министр Польши Ежи Бузик.
Глава 14
МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЕ
СТРУКТУРЫ СОДРУЖЕСТВА
Международные парламентские организации (чаще их называют
межпарламентские ассамблеи) отличаются от прочих международных организаций в первую очередь представительством в них парламентариев национальных парламентов государств-участников. Такие
ассамблеи образуются на основе международного договора1. Как правило, это организации, решения которых не носят юридически обязывающего характера, и их значимость целиком зависит от авторитетности ассамблеи.
Несмотря на то что парламентаризм имеет давнюю историю,
а Межпарламентский Союз — одна из старейших международных
организаций, парламентский орган (точнее, квазипарламентский)
вошел в структуру международных организаций сравнительно недавно — в 50-е годы прошлого века. Речь в данном случае идет о развитии так называемых интегрированных ассамблей (термин, введенный
Г. Клебесом, — т.е. являющихся частью более широкой международной
организации2). Этот процесс начался с заседания Парламентской ассамблеи Европейского объединения угля и стали и бурно развивается
в последнее время. Самим своим образованием этот орган обязан началу объединения Европы, и в этом смысле процесс наделения его парламентскими функциями отражает сложности процесса интеграции.
Очень упрощенно можно сказать, что чем больше этот орган похож на
традиционный парламент, тем выше уровень интеграции.
Эксперты считают, что Межпарламентским организациям (МПО)
присущ ряд свойств3:
 наличие правовой основы (устав, хартия, соглашения);
 МПО состоят из государств-членов и при определенных обстоятельствах также из международных организаций; такое членство
может быть универсальным или региональным;
 МПО имеют сопоставимые цели, принципы и функции, направленные на развитие парламентских связей;
1
Межпарламентская организация может быть создана в результате соглашения
между парламентариями в соответствии с национальным законодательством одной из
сторон, — это межпарламентская ассоциация.
2
Хабаров C. Международные парламентские организации. М., 1994. С. 20.
3
Саидов А. Х. Парламентское право // Международное публичное право. 2005. № 1.
С. 45.
215

межпарламентские организации имеют своеобразную структуру
(конференция, исполнительный комитет, секретариат, комитеты и комиссии).
14.1. Формирование и развитие межпарламентских
структур на постсоветском пространстве
На постсоветском пространстве активно работают несколько межпарламентских структур: Межпарламентские Ассамблеи Содружества
Независимых Государств (МПА СНГ), Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС), Межпарламентская Ассамблея Организации
Договора о коллективной безопасности (МПА ОДКБ), Парламентского
Собрания Белоруссии и России (ПС БиР). Парламентский орган ГУАМ
существует чисто формально. Наиболее важным межпарламентским
органом постсоветского пространства является МПА СНГ.
МПА СНГ была учреждена в соответствии с Соглашением от
27 марта 1992 г., подписанным руководителями парламентов, т.е. была
органом межпарламентского сотрудничества, но не международной
организацией. После подписания Конвенции о Межпарламентской
Ассамблее государств—участников Содружества Независимых Государств (26 мая 1995 г.) и ее вступления в силу (16 января 1996 г.) МПА
стала международной организацией и в соответствии со ст. 1 является
межгосударственным органом СНГ.
Согласно ст. 4 Межпарламентская Ассамблея:
 обсуждает вопросы сотрудничества государств-участников
в различных областях и направляет свои рекомендации по этим
вопросам Совету глав государств и/или Совету глав правительств, другим органам Содружества Независимых Государств,
парламентам — в зависимости от существа рассматриваемого
вопроса;
 рассматривает вопросы, переданные ей Советом глав государств
и/или Советом глав правительств, и направляет рекомендации
по ним соответственно Совету глав государств и/или Совету
глав правительств, а также другим органам Содружества Независимых Государств;
 принимает рекомендации по сближению законодательств
государств-участников;
 принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам
государств—участников настоящей Конвенции;
 принимает рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств—участников
Содружества Независимых Государств договоров (соглашений),
заключенных в рамках Содружества, а в случае соответствую216



щего решения, принятого Советом глав государств или Советом
глав правительств Содружества Независимых Государств, —
и иных международных договоров, участие в которых государств—участников Содружества является весьма желательным
для достижения их общих целей, закрепленных в Уставе Содружества Независимых Государств;
принимает рекомендации по приведению законодательств
государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках
Содружества Независимых Государств;
содействует осуществлению обмена между государствамиучастниками информацией правового характера;
обсуждает иные вопросы межпарламентского сотрудничества.
Межпарламентскую Ассамблею государств—участников СНГ формируют парламентские делегации Азербайджана, Армении, Беларуси,
Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Украины. Узбекистан формально входит в число участников
Ассамблеи, но фактически в ее работе не участвует.
Парламентские делегации состоят из представителей государств
СНГ, избираемых или назначаемых национальными парламентами
из числа их депутатов. Объем, срок действия и порядок прекращения
полномочий парламентской делегации определяются государствомучастником в соответствии с принятыми у него парламентскими
процедурами. В Российской Федерации, например, такая делегация
создается в соответствии с Положением о парламентской делегации
в Межпарламентской Ассамблее государств—участников СНГ, устанавливается, что она должна состоять из депутаций обеих палат Федерального Собрания, а депутации формируются из депутатов, изъявивших
желание участвовать в деятельности МПА, ее постоянных и временных
комиссий.
Основными задачами парламентской делегации Федерального Собрания являются:
 подготовка предложений для Совета Федерации и Государственной Думы по ключевым проблемам развития и укрепления
Содружества Независимых Государств в политической, экономической, гуманитарной и других сферах и вопросам межпарламентского сотрудничества в рамках Содружества;
 выработка общей позиции палат Федерального Собрания Российской Федерации по основным направлениям работы Межпарламентской Ассамблеи;
 рассмотрение проектов документов, выносимых на обсуждение
Межпарламентской Ассамблеи, а также проектов рекоменда217


тельных законодательных актов, разработчиком которых является российская сторона;
подготовка предложений с целью реализации решений и договоренностей, достигнутых в ходе пленарных заседаний Межпарламентской Ассамблеи;
обеспечение взаимодействия палат, их комитетов и комиссий
для выполнения этих решений и договоренностей.
Аналогичные задачи решают парламентские делегации других
стран СНГ. Для научно-консультативного обеспечения своей деятельности делегации используют различных экспертов.
В соответствии со своим Регламентом Ассамблея может создавать
постоянные и временные комиссии, рабочие группы и иные органы,
необходимые для выполнения ее функций.
Межпарламентская Ассамблея принимает решения (Регламент,
ст. 13) в форме следующих актов: заявлений, обращений, рекомендаций, предложений, меморандумов. Решения Ассамблея может принимать только на пленарных заседаниях. При этом они принимаются
(Регламент, ст. 14) на основе общего согласия (консенсуса). Под консенсусом понимается отсутствие любого официального возражения делегаций, присутствующих на заседании и принимающих участие в обсуждении данного вопроса.
Структура МПА соответствует региональной международной организации. Форма и структура межгосударственной организации являются производными от ее функций. Сами же функции есть проявление процесса интернационализации, в ходе которого осуществляется
«естественный отбор» интересов, отражающих общие потребности их
участников. Функции определяются характером общих потребностей.
В свою очередь, характер функций определяет структуру межгосударственных организаций, которая изменяется по мере их развития. Так,
прекращена деятельность межпарламентских групп по урегулированию конфликтов и Координатора миротворческих групп.
Межпарламентский орган, созданный в соответствии с Договором
между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Республикой Кыргызстан об углублении интеграции
в экономической и гуманитарной областях (29 марта 1996 г.), назывался Межпарламентский Комитетом (МПК). Он формировался на тех же
организационных принципах, что и МПА СНГ, и имел, по сути, аналогичные функции.
С подписанием Договора об образовании Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.) МПК был преобразован в МПА ЕврАзЭС.
МПА ЕврАзЭС имеет ряд отличий по сравнению с СНГ, которые,
на наш взгляд, в определенной степени отражают принцип «разноско218
ростной» и «разноформатной» интеграции на постсоветском пространстве. Так, численный состав делегации от каждого государства, а следовательно, и число голосов зависит от его экономического потенциала
(критерием служит денежный взнос в организацию) и составляет: Белоруссия, Казахстан, Узбекистан — по 16; Киргизия, Таджикистан — 8;
Россия — 42 депутата. Существуют следующие правила принятия решений: правило консенсуса для Бюро МПА, и голосование в личном
качестве каждого члена ассамблеи в постоянных комиссиях и на заседании Межпарламентской Ассамблеи.
В пределах своих полномочий МПА ЕврАзЭС:
 разрабатывает основы законодательства в базовых сферах правоотношений, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом;
 принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства;
 обращается с рекомендациями к Межгоссовету, запросами и рекомендациями к Интеграционному Комитету и парламентам
договаривающихся сторон, с запросами к Суду Сообщества.
Положение о Межпарламентской Ассамблее утверждается Межгосударственным Советом. Целью деятельности МПА является правовое
обеспечение функционирования Евразийского экономического сообщества, а основными задачами:
 формирование единой правовой политики ЕврАзЭС;
 координация законотворческой деятельности национальных парламентов, обеспечивающей реализацию целей и задач
ЕврАзЭС;
 содействие созданию организационно-правовых условий для
приведения законодательств государств—членов Сообщества
в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС;
 организация межпарламентского сотрудничества.
Ассамблея для реализации своих целей и задач осуществляет следующие функции:
 разрабатывает и одобряет проекты основ законодательства в базовых сферах правоотношений и направляет их в Интеграционный Комитет для последующего внесения в установленном порядке на рассмотрение Межгосударственного Совета ЕвАзЭС;
 разрабатывает и принимает типовые проекты, на основе которых государствами—членами Сообщества разрабатываются
акты национального законодательства;
 рассматривает вопросы приведения законодательств государств—членов Сообщества в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС;
219










разрабатывает рекомендации по гармонизации законодательств
и предложения по синхронизации принятия законодательных
актов в парламентах государств—членов Сообщества;
рассматривает запросы и рекомендации Межгосударственного
Совета и Интеграционного Комитета, информацию Интеграционного Комитета о ходе реализации целей и задач Сообщества;
обращается с рекомендациями к Межгосударственному Совету,
запросами и рекомендациями — к Интеграционному Комитету, парламентам государств—членов ЕврАзЭС, с запросами —
к Суду Сообщества;
вносит рекомендации парламентам государств—членов Сообщества по первоочередному рассмотрению ими законодательных актов, принятие или изменение которых требуется для
исполнения решений Межгосударственного Совета и Межпарламентской Ассамблеи, а также заключенных в рамках Сообщества международных договоров;
обобщает, систематизирует информацию правового характера
и обеспечивает обмен такой информацией между парламентами
государств—членов Сообщества;
обеспечивает взаимодействие парламентов государств—членов
Сообщества;
осуществляет взаимодействие с международными парламентскими и иными организациями, заключает с ними соглашения
о сотрудничестве;
назначает по представлению Межгосударственного Совета судей Суда Сообщества;
направляет в Межгосударственный Совет ежегодный доклад
о своей деятельности по правовому обеспечению развития Сообщества;
участвует в формировании и доработке бюджета Сообщества.
Структура и деятельность МПА ОДКБ и МПА СНГ во многом идентичны. МПА ОДКБ была образована решением Совета МПА СНГ.
В Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по 72 делегируемых депутата (поровну от каждой стороны), представляющих
высшие законодательные органы России и Беларуси1. Периодичность
заседаний — два раза в год.
Нормативной основой деятельности Парламентского Собрания является Устав Союза и Регламент Парламентского Собрания от 13 июня
1997 г. (с изменениями от 19 ноября 1998 г.).
Принципиальным является то, что решения Парламентского Собрания Союза принимаются большинством голосов от каждой депутации —
1
Устав Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень ПС Союза Беларуси и России 1998. № 1. С. 16.
220
как белорусской, так и российской. Такой подход позволяет в полной
мере учитывать интересы каждого государства—участника Союза, поскольку ни одно решение не может быть принято без его согласия.
Парламентское Собрание образует в своем составе постоянные
и временные комиссии, взаимодействующие с соответствующими комитетами и комиссиями палат парламентов союзных государств.
Председатель и его первый заместитель избираются на ротационной основе Парламентским Собранием сроком на один год. При этом
Председатель Парламентского Собрания и его заместитель не могут
быть гражданами одного государства.
Парламентское Собрание заслушивает послания Высшего Совета об основных направлениях развития Союза, а также осуществляет
иные полномочия в соответствии с Уставом и Регламентом. В частности, рассматривает международные договоры, заключаемые от имени
Союза, осуществляет соответствующие контрольные функции, обсуждает проекты союзного бюджета.
Парламентское Собрание принимает свои решения в форме постановлений, заявлений, обращений, рекомендаций, меморандумов.
В настоящее время стоит вопрос о преобразовании Парламентского Собрания — последнее уже приняло постановление, в котором одобрило проект договора о своем преобразовании в представительный
и законодательный орган — Парламент Союза (Союзный Парламент)1.
Согласно проекту, Парламент Союзного государства Беларуси
и России состоит из двух палат — Палаты Союза и Палаты Представителей. Палата Союза состоит из 72 членов: 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, делегированных палатами
Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов Совета
Республики, депутатов Палаты Представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь. Члены Палаты
Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение
за свой труд по месту постоянной работы.
Палата Представителей состоит из 75 депутатов от России и 28 депутатов от Беларуси избираемых на основе всеобщего избирательного
права при тайном голосовании.
Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется
сроком на четыре года.
Парламент Союзного государства должен выполнять следующие
функции:
 принимать законы и основы законодательства Союзного государства;
1
Постановление Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 8 ноября
1998 года «О преобразовании Парламентского Собрания в представительный орган Союза». № 9–10 // Информационный бюллетень ПС Союза Беларуси и России. 1998. № 4.
221














содействовать унификации законодательств государствучастников;
заслушивать ежегодные послания Высшего Государственного
Совета о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития;
заслушивать доклады и информацию о деятельности Совета
Министров;
принимать бюджет и заслушивать годовые и полугодовые отчеты о его исполнении;
утверждать отчет, заслушивать доклады и сообщения Счетной
палаты Союзного государства;
ратифицировать международные договоры, заключаемые от
имени Союзного государства;
заключать соглашения о сотрудничестве с парламентами государств, не входящих в Союзное государство, и парламентскими
организациями;
назначать судей Суда Союзного государства;
утверждать членов Комиссии по правам человека;
назначать членов Счетной палаты Союзного государства;
принимать символику Союзного государства;
рассматривать предложения по вопросам присоединения к Союзному государству третьих государств, принимать соответствующие рекомендации, направлять их для утверждения в Высший
Государственный Совет;
обеспечивать взаимодействие национальных парламентов;
осуществлять иные полномочия.
Таким образом, межпарламентские органы стран Содружества
демонстрируют широкий спектр как организационных структур, так
и учредительных документов.
14.2. Основные направления деятельности
межпарламентских структур
Отличительной особенностью межпарламентских ассамблей постсоветского пространства является, с одной стороны, их ярко выраженная квазизаконодательная функция и вовлеченность в миротворческие процессы — с другой. Что, очевидно, является ответом на вызовы
времени.
Совершенствование и гармонизация национальных законодательств. За прошедшие годы государства—участники СНГ активно
создавали свои национальные законодательные системы, которых
в первое время существования Содружества просто не было. Основным правовым актом, определяющим деятельность хозяйствующих
222
субъектов в рыночных условиях, является Гражданский кодекс. Поэтому одним из самых важных документов стал модельный Гражданский
кодекс, три части которого, разработанные МПА СНГ в 1994–1996 гг.,
послужили основой для создания гражданских кодексов в Российской
Федерации, Казахстане, Кыргыстане, Узбекистане. Базой для соответствующих национальных законов стали модельные законодательные акты: «О финансово-промышленных группах», «Об акционерных
обществах», «О государственной поддержке малого предпринимательства», «О несостоятельности (банкротстве)» и т.д.
Очевидно, что без успешной гармонизации национальных законодательств государства СНГ могут не только не сблизить свои национальные правовые системы, но и отдалиться друг от друга, что будет чревато
еще большими трудностями в реализации целей интеграции в будущем.
Документы, принимаемые МПА, носят рекомендательный характер.
Приоритетным направлением в деятельности Ассамблеи является гармонизация и сближение национальных законодательств на основе разработки и принятия модельных законодательных актов и рекомендаций.
Это общемировая практика. С начала деятельности МПА было принято
более 120 модельных законодательных актов и 20 рекомендаций по сближению национальных законодательств в различных отраслях.
О подводных камнях модельного законотворчества говорит А. Эркебаев, Председатель МПК до 1999 г.: «С одной стороны, при подготовке
модельных законов недостаточно учитываются особенности, а иногда
и принципиальные положения национальных законодательств. В результате модельный закон не работает. С другой стороны, при разработке новых законов государств—участников Договора, как правило,
учитываются лишь национальные особенности без интеграционных
интересов. В результате разрыв между национальными законодательствами не только сохраняется, но порой даже увеличивается»1.
Но очевидно, что даже идеальный модельный закон не принесет
никакой пользы до тех пор, пока он не будет включен в национальное
законодательство. В этой связи С. Хабаров в отношении МПА считает,
что «поскольку модельные рекомендательные законодательные акты
принимаются национальными парламентскими делегациями (во главе с руководителями парламентов) на основе принципа консенсуса, то
исходя из процедуры они не могут хотя бы частично не отражаться в законодательстве государств-участников2. Многие депутаты в этой связи придерживаются мнения, что необходимо договориться о порядке
трансформации модельных актов в национальное законодательство.
1
Эркебаев А. Проблемы и перспективы совершенствования деятельности Межпарламентского Комитета и создание действенной правовой базы регулирования интеграционных процессов // Вестник МПА. 1999. № 1. С. 7.
2
Хабаров C. Международные парламентские организации. М., 1994. С. 102.
223
Реализовать это можно путем подписания соответствующего соглашения, ратифицировав его потом на национальном законодательном
уровне. В качестве другого возможного пути решения этой проблемы
предлагается путь придания типовым проектам статуса правовых актов
прямого действия. Этот путь реализован в Европейском Союзе.
Попытка реализации этого процесса предпринята в ЕврАзЭС.
В 2004 г. был подписан, а затем ратифицирован всеми участниками Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического
сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации. Основы
законодательства ЕврАзЭС — основополагающий законодательный
акт Сообщества, содержащий нормы и принципы правовой системы
и устанавливающий единые для сторон начала правового регулирования в сферах правоотношений, определяемых договорами, имеющий
обязательную юридическую силу и подлежащий непосредственному
применению государственными органами сторон. Проект этого документа готовит рабочая группа, в состав которой входят специалисты соответствующих государственных органов сторон, специалисты
министерств юстиций сторон, специалисты аппаратов парламентов,
секретариата Интеграционного Комитета и МПА, ученые и, конечно,
депутаты парламентов сторон. Разработанный проект проходит экспертизу специалистов и направляется на рассмотрение Совета министров юстиции. В случае положительного решения проект направляется в парламенты и правительства сторон, где он может быть доработан.
И после одобрения Интеграционным Комитетом — по сути дела, Комиссией постоянных представителей — направляется на рассмотрение
в Межпарламентскую Ассамблею.
И далее принятый МПА проект Основ законодательства ЕврАзЭС
вносится Интеграционным Комитетом на рассмотрение Межгосударственного Совета в порядке, установленном правилами процедуры
Межгосударственного Совета.
Основы законодательства ЕврАзЭС вступают в силу после их ратификации парламентами сторон. За исключением разработки в рабочих
группах аналогичным образом разрабатываются и вступают в действие
международные конвенции (договоры).
Проекты Основ законодательства ЕврАзЭС рассматриваются
Межгосударственным Советом ЕврАзЭС на уровне глав государств.
В случае положительного решения Межгоссоветом и выполнения государствами внутренних процедур (ратификации) Основы становятся
частью национальной правовой системы государства.
Это очень серьезный интеграционный инструмент. Однако, несмотря на все усилия, ввести в действие этот документ не удалось.
Теоретически законодательной инициативой может обладать ПС
Союза, которое принимает нормативные правовые акты, имеющие
224
статус законодательной рекомендации Союза и подлежащие первоочередному рассмотрению и принятию в установленном порядке парламентами государств—участников Союза в целях унификации их законодательства (ст. 23 Устава Союза Беларуси и России)1. Поскольку
по времени это более поздние решения, чем связанные с модельным
законодательством, их можно рассматривать в качестве попытки выхода из создавшегося положения. К сожалению, по сути, это мало чем
отличается от модельного законодательства.
Радикальных изменений в этом смысле можно ожидать только
с формированием Парламента Союзного государства Беларуси и России, где законотворческий процесс, согласно проектам документов,
не будет отличаться от внутригосударственного. Очевидно, что все это
требует внесения в конституции двух стран. Хотя с точки зрения рассматриваемой темы изменения могут быть не столь существенными.
Так, например, Федеративная Республика Германия согласно Основному закону ФРГ участвует в развитии Европейского Союза. С этой
целью Федерация может передавать часть своих суверенных прав посредством издания закона2.
Миротворческая деятельность. МПА СНГ в миротворческом процессе на постсоветском пространстве сыграла весьма большую роль.
Парламентские делегации государств—участников МПА на первом
пленарном заседании заявили о своей ответственности за упрочение
мира, предупреждение и урегулирование межгосударственных и межнациональных конфликтов в регионе Содружества. То, что одной из
основных форм деятельности МПА стало миротворчество, является
ответом на реалии, сложившиеся на территории бывшего СССР. Вместе с тем существовал целый ряд как объективных, так и субъективных
предпосылок такой деятельности. В частности можно выделить: исторические; нравственные; институциональные; политические; экономические; правовые и мотивационные.
Миротворческая деятельность реализуется в форме миротворческих акций, которые достаточно условно можно разделить на две большие группы: нормативные и оперативные. Нормативные миротворческие акции МПА СНГ представляют собой политические заявления,
правовые документы (обращения, постановления, договоры), модельные законодательные акты, которые можно рассматривать в качестве
законодательной инициативы, касающейся юридически неурегулированных моментов миротворческой деятельности. Оперативные акции
1
Устав Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень ПС Союза Беларуси и России. 1998. № 1. С. 17.
2
Ильин Н. О правовом опыте создания международных сообществ. Проблемы правового обеспечения Евразийского экономического сообщества: Материалы международного научно-практического семинара. СПб., 2001. С. 84.
225
представляют собой действия, направленные на предотвращение, разрешение конфликтов, постконфликтное восстановление. Это переговоры, миссии миротворческих групп, конференции, семинары, оказание гуманитарной помощи, миссии наблюдателей за выборами.
В свою очередь, внутри этих больших групп можно провести деление по следующим критериям.
Нормативные акции:
 подтверждение принципов международного права;
 осуждение противоправных деяний;
 предложения, просьбы и требования, адресованные невоюющим и воюющим странам;
 поддержка мирных инициатив;
 предложения, направленные на совершенствование правовых
основ миротворческой деятельности;
 решения, направленные на совершенствование организационных основ миротворческой деятельности;
 модельные законотворческие акты;
 международные договоры.
Оперативные акции:
 переговоры;
 миссии по наблюдению за выборами;
 миротворческие миссии;
 комиссии по урегулированию;
 семинары;
 рабочие встречи;
 оказание гуманитарной помощи;
 объявление (продление) перемирия;
 освобождение военнопленных;
 организационные мероприятия, направленные на улучшение
структуры МПА СНГ с точки зрения миротворческой деятельности.
Обратимся к дипломатической составляющей миротворческой деятельности. Очевидно, что проведение соответствующих миротворческих операций невозможно без дипломатической поддержки. Но в данном случае остановимся на переговорном процессе, так как именно он
показывает всю сложность процесса примирения. В качестве примера
рассмотрим дипломатические усилия по подготовке к подписанию соглашения о прекращении огня в конфликте вокруг Нагорного Карабаха — «Бишкекского протокола».
Протокол был подписан в мае 1994 г. и является образцом парламентской дипломатии и миротворчества, суть которых, на наш взгляд,
наиболее емко определил М. Шеримкулов, председатель Верховного
226
Совета Кыргызской Республики: «Само общественное положение обязывает нас быть парламентерами, посредниками между народами»1.
Переговоры представителей МПА и руководителей Азербайджана
и Армении особенно активно проводились в 1993 г. На них было высказано мнение о необходимости прямого диалога между конфликтующими сторонами и нахождения политического решения. Все участники
переговоров были в данном случае едины во мнении, что начало урегулированию должно положить прекращение огня.
В сентябре были проведены переговоры в Баку с исполняющим
обязанности президента главой парламента Азербайджана Г. Алиевым
и другими руководителями страны, в Ереване — с Президентом Л. ТерПетросяном, главой парламента Б. Араркцяном, в Степанакерте —
с руководителями Нагорного Карабаха. Миротворческая группа посетила лагеря беженцев и по взаимному согласию сторон перешла линию
боевых действий в Агдамском районе Азербайджана.
Миссия ознаменовалась двумя важными итогами: во-первых, удалось получить согласие сторон на прекращение огня сроком на один
месяц; во-вторых, было получено принципиальное согласие руководства государства и парламента Республики Азербайджан, ранее не
являвшейся участницей МПА, о вступлении в Ассамблею. В составе
группы были представители России, Казахстана и Беларуси2.
В ноябре на 43-й сессии Северного Совета делегация секретариата
Совета МПА изучала опыт Аландских островов как модели для мирного разрешения конфликтов на спорных территориях в различных районах СНГ. В дискуссиях по этому вопросу приняли участие представители парламентских делегаций и премьер-министры ряда скандинавских
стран. Тогда-то и было окончательно принято решение о встрече на
Аландских островах3.
В декабре МПА совместно с МИД России и Аландским институтом
мира организовали встречу-семинар на Аландских островах, в которой
приняли участие азербайджанские и армянские парламентарии и представители Нагорного Карабаха4. Делегации участвующих в переговорах
сторон возглавляли руководители национальных парламентов. МПА
СНГ представляли М. Шеримкулов и М. Кротов. Участники встречи
заранее условились не подписывать каких-либо документов по ее итогам, главным из которых было достижение соглашения о продолжении
диалога и проведении следующей встречи весной 1994 г. в Бишкеке.
Начало 1994 г. прошло в интенсивной подготовке встречи в Бишкеке. Сама встреча не рассматривалась как событие выдающееся, скорее
1
Санкт-Петербургские ведомости. 1993. 5 окт.
Санкт-Петербургские ведомости. 1993. 18 сент.; 1993. 24 сент.
3
Интервью М. Кротова // Санкт-Петербургские ведомости. 1993. 15 нояб.
4
Вестник МПА. 1994. № 1. С. 232.
2
227
как один из проходных раундов переговоров на трудном пути к миру.
Тем не менее ее участникам удалось сделать очень многое: согласовать
и фактически подписать протокол.
В преамбуле протокола было подчеркнуто, что бишкекская встреча
проходит по инициативе Межпарламентской Ассамблеи СНГ, парламента Кыргызской Республики, Федерального Собрания и Министерства иностранных дел Российской Федерации. Протокол констатировал
решимость сторон всемерно способствовать прекращению вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе и вокруг него. Было поддержано
заявление Совета глав государств СНГ от 15 апреля 1994 г. и выражена
готовность содействовать усилиям глав государств, представителям исполнительной власти в деле прекращения вооруженного противостояния. В протоколе отмечено значение активных действий стран Содружества и Межпарламентской Ассамблеи для прекращения конфликта
и реализации решений ООН и ОБСЕ (прежде всего резолюций Совета
Безопасности ООН № 822, 853, 874, 884).
Подписавшие протокол руководители парламентов и МПА
 призвали все противоборствующие стороны внять голосу разума: прекратить огонь в полночь с 8 на 9 мая 1994 г., опираясь на
протокол от 18 февраля 1994 г. (в том числе и в отношении размещения наблюдателей), подписать юридически обязывающее
соглашение, предусматривающее невозобновление военных
и враждебных действий, вывод войск с занятых территорий,
возобновление функционирования коммуникаций, возвращение беженцев, продолжение переговорного процесса;
 выразили согласие на то, чтобы в парламентах государств—
участников СНГ была обсуждена инициатива Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи В. Шумейко и руководителя миротворческой группы Ассамблеи по Нагорному Карабаху
М. Шеримкулова о создании миротворческих сил Содружества;
 признали целесообразным продолжить встречи в интересах
окончательного мирного разрешения вооруженного конфликта.
Делегация Азербайджана подписать протокол отказалась, сославшись на несогласие с некоторыми пунктами. 8 мая после дополнительных переговоров азербайджанская сторона согласилась поставить свою
подпись под протоколом1. Таким образом, последняя подпись под
Бишкекским протоколом была поставлена в Баку. Так, Бишкекский
протокол, подписанный при посредничестве МПА руководителями
парламентов Азербайджана, Армении и Нагорно-Карабахской Республики, обеспечил условия для столь длительного перемирия2.
1
2
228
Вестник МПА. 1994. № 2. С. 248.
Богомолов О. Европарламент или декорация? // Деловой мир. 1997. 12 янв.
К сожалению, дальнейшее развитие событий показало, сколь сложно сделать следующий шаг к подлинному урегулированию конфликта,
который и сейчас находится в «замороженном» состоянии.
Международное наблюдение на выборах. Важнейшей функцией
межпарламентских ассамблей является мониторинг выборов. Межпарламентская Ассамблея СНГ в соответствии с регламентирующими
документами состоит из парламентских делегаций, формируемых на
основе правил, принятых в национальных парламентах. Деятельность
МПА проходит в национальных делегациях, а не по партийным фракциям, как, скажем, в Европарламенте. Такая структура во многом отражает существующую обстановку на постсоветском пространстве.
Реальная деятельность в сфере мониторинга выборов началась, когда по решению Совета МПА в ответ на приглашение парламентов Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь,
Грузии и Республики Таджикистан (1995 г.) были сформированы группы
наблюдателей от МПА за ходом парламентских выборов в этих странах.
В группы вошли депутаты парламентов, ответственные работники парламентов и секретариата Совета. Кандидатуры депутатов в состав групп
наблюдателей МПА были предложены национальными парламентами1.
Деятельность по мониторингу выборов координировалась с зарубежными партнерами. Начало этой работе было положено делегацией
Ассамблеи, которая приняла участие в работе 41-й сессии Ассамблеи
Западноевропейского Союза. В ходе состоявшейся тогда беседы с Президентом Ассамблеи ЗЕС стороны обсудили вопросы участия представителей ПАСЕ, ПА ОБСЕ и национальных парламентов Европы
в качестве наблюдателей на выборах в странах СНГ2. Эта деятельность
МПА пользуется авторитетом, о чем свидетельствуют приглашения
наблюдателей от Ассамблеи на референдум по конституции и выборы
Президента Республики Таджикистан3, на внеочередные выборы Президента Республики Армения4 (март 1998 г.), выборы Президента Республики Казахстан (январь 1999 г.) и т.д.
В настоящее время миссия СНГ по мониторингу участвует практически во всех выборах на постсоветском пространстве и за рубежом.
В 2008 г. была принята Декларация МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах—
участниках Содружества Независимых Государств».
Среди сфер деятельности Парламентской Ассамблеи ОБСЕ мониторинг выборов различного уровня занимает ведущее место. В 1997 г.
1
Информационный бюллетень МПА. СПб.: Секретариат Совета МПА. 1996. № 10.
С. 28.
2
Вестник МПА. СПб.: Секретариат Совета МПА. 1996. № 1. С. 239.
Там же. С. 246.
4
Там же. С. 238.
3
229
ПА ОБСЕ и Бюро по демократии и правам человека (БДИПЧ) заключили договор о сотрудничестве, определивший роль обоих институтов
в миссиях по наблюдению за выборами. БДИПЧ отвечает за подготовку «миссий по оценке потребностей», долговременное наблюдение
и развертывание координационного бюро ОБСЕ задолго до момента
проведения выборов. Долговременные наблюдатели направляются
на места за несколько недель до начала выборов с тем, чтобы ОБСЕ
смогла осуществить надлежащую оценку ситуации и хода предвыборной кампании. Парламентская Ассамблея отвечает за направление
парламентариев в качестве краткосрочных наблюдателей. Кроме того,
в соответствии с соглашением о сотрудничестве действующий Председатель ОБСЕ может назначить политического деятеля в качестве
специального координатора для осуществления руководства миссией ОБСЕ по наблюдению за выборами. Обычно таким политическим
деятелем является Председатель Парламентской Ассамблеи. ПА ОБСЕ
организовала наблюдение за выборами в Боснии и Герцеговине, Словакии, Республике Македония, Албании и ряде других стран. Только
в период с 1993 по 1999 г. в миссиях наблюдения приняли участие более
800 парламентариев из 40 стран государств—участников ПА ОБСЕ1.
Помощь в проведении выборов, их мониторинг является вкладом
мирового сообщества в демократизацию стран, особенно тех, которые
выходят из вооруженного конфликта или находятся на переходном
этапе развития от тоталитаризма к открытому обществу. Вместе с тем
нередко в этом процессе берут верх политические амбиции и двойные
стандарты. В особенности на постсоветском пространстве.
Не последнюю роль в этом сыграло отсутствие единого стандарта
проведения выборов. Чтобы избежать подобных ситуаций, МПА СНГ
разработала Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах—участниках Содружества Независимых Государств2.
В основе этого документа (содержит 26 статей) лежат такие основополагающие соглашения современного международного права, как
Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и другие конвенции и договоры международных организаций. В Конвенции рассмотрены правовые положения
таких понятий, как всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право. Даны правовые формулировки таких понятий, как открытые и гласные выборы, свободные выборы, подлинные выборы, справедливые выборы. Рассмотрены вопросы
1
ПА ОБСЕ. СПб., 1999. С. 32–33.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод
в государствах—участниках Содружества Независимых Государств. Проект. СПб., 2001.
2
230
финансирования выборов и избирательной кампании кандидатов, информационной поддержки и агитационной деятельности. В ст. 15 —
«Статус и полномочия международных наблюдателей» — даны правовые нормы этого института.
Основным достоинством проекта, на наш взгляд, является ст. 1
Конвенции, где сформулированы стандарты демократических выборов. К ним отнесены:
1) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы
народного представительства;
2) принципы периодичности и обязательности, справедливости,
подлинности и свободы выборов на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании;
3) осуществление судебной и иной защиты избирательных прав
и свобод человека и гражданина;
4) общественное и международное наблюдение за выборами.
При этом право гражданина избирать и быть избранным должно
быть закреплено в конституции и/или законах, а порядок его осуществления должен определяться законами или иными правовыми актами.
Законодательное регулирование права избирать и быть избранным,
а равно ограничения избирательных прав и свобод граждан не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, ограничивать или отменять общепризнанные права
и свободы человека и гражданина и конституционные и/или законодательные гарантии их реализации, а также носить дискриминационный характер. Назначение, подготовка и проведение выборов должны
осуществляться на основе конституции и законов. Конституционное,
гражданское, административное и уголовное судопроизводство должно обеспечивать легитимный и публичный характер выборов, защиту
и реализацию избирательных прав в правоприменительной практике
конституционных принципов организации избирательного процесса.
Конвенция запрещает прямое или косвенное участие в осуществлении деятельности, способствующей или препятствующей подготовке
и проведению выборов физических и юридических иностранных лиц.
Избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в установленном законами порядке и в срок и признают тем самым свою ответственность
перед избирателями.
Н. М. Миронов провел сравнительно-правовой анализ положений Конвенции и проекта соответствующей европейской конвенции
(и свода рекомендуемых норм). Его вывод таков: «Оба документа достаточно подробно регламентируют собственно избирательные проце231
дуры... разработчикам удалось добиться унификации соответствующих
норм международного права и заметно расширить область международного правового управления»1. Таким образом, дело не в правовых
нормах, а в использовании двойных стандартов некоторыми зарубежными наблюдателями. И все-таки движение к взаимопониманию становится основным направлением. Этому способствует и деятельность
Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств—
участников МПА СНГ. Институт был учрежден в 2006 г., и теперь его
разработки активно используются миссиями наблюдателей.
Межпарламентское и международное сотрудничество. Известно, что культурные связи являются важной составной частью политики
любого государства. Активные международные контакты в культурной
и духовной областях способствуют развитию политических и иных отношений, используются как своеобразный «мост взаимопонимания»
между государствами и народами. Подчас культурные связи предопределяют развитие других видов сотрудничества, создавая для них благоприятную психологическую атмосферу.
По инициативе МПА или при ее активном участии были проведены: юбилейные торжества в С.-Петербурге, посвященные 200-летию со дня рождения А. С. Пушкина, 1000-летию киргизского эпоса
«Манас», 150-летию со дня рождения казахских поэтов-просветителей
Абая Кунанбаева и Жамбыла Жабаева (Джамбула), 1100-летию образования государства Саманидов, а также международный телекинофорум
«Вместе — в третьем тысячелетии» (Ялта, Украина), международный
фестиваль художественного творчества воспитанников детских домов
стран СНГ «Поколение ХХI века», второй и третий международные
фестивали русских театров стран СНГ и Балтии «Встречи в России»,
международный фестиваль эстрадных исполнителей «Славянская
звезда—2000» (Орел, Россия). Совместно со Всеобщей конфедерацией профсоюзов подготовлены два международных фестиваля художественного творчества народов СНГ, совместно с Международной конфедерацией спортивных организаций — футбольный турнир депутатов
парламентов стран Содружества, международные спортивные игры
СНГ2 и молодежные спортивные игры ЕврАзЭС.
Можно напомнить, что у истоков Петербургского экономического
форума тоже стояли парламентарии, а первые форумы прошли в Таврическом дворце.
1
Миронов Н. М. Современные международные отношения и международноправовое регулирование внутригосударственных избирательных стандартов // МЖМП.
2004. № 2. С. 181.
2
Морозов П., Пшенко К. Роль постоянной комиссии МПА по культуре, информации,
туризму и спорту в формировании общего культурного и информационного пространства государств—участников СНГ // Вестник МПА. СПб., 2002. № 1. С. 193.
232
Большой вклад вносят Ассамблеи в развитие интеграционных
процессов в сфере безопасности и обороны, экологии, образования,
борьбы с терроризмом, экономики. При этом используются как традиционные формы общения, международные конференции, научнопрактические семинары, так и новые, например, межпарламентские
слушания. К традиционным формам взаимодействия можно отнести
и конкретную деятельность в рамках подписанных международных соглашений о сотрудничестве, таких как «Соглашение о сотрудничестве
между МПА СНГ и Парламентской Ассамблеей Совета Европы», «Соглашение о сотрудничестве между МПА СНГ и Парламентской Ассамблеей организации по безопасности и сотрудничеству в Европе»,
и других.
* * *
В начале февраля 1994 г. МПА СНГ собралась на свое третье пленарное заседание. Это заседание запомнилось тем, что было принято постановление «Об объявлении международного конкурса по разработке
флага и эмблемы Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ». Четвертый пункт этого постановления касался предложения
Межгосударственной телерадиокомпании «Мир» об освещении хода
и итогов конкурса. Содержание трех первых почти дословно было повторен