close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

260.Правовая культура №1 (8) 2010

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВАЯ
КУЛЬТУРА
№ 1(8)
Научный журнал
2010
Редакционная коллегия:
Главный редактор
Мордовец Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный работник высшей школы РФ (г. Саратов)
Заместители главного редактора:
Буяков Александр Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент (г. Саратов)
Плешаков Александр Петрович, доктор социологических наук, профессор (г. Саратов)
Члены редколлегии:
Аренин Сергей Петрович, начальник ГУ МВД РФ по Саратовской области
Байниязов Рустам Сулейманович, доктор юридических наук, профессор кафедры
(г. Саратов)
Верстова Маргарита Евгеньевна, доктор юридических наук, доцент (г. Саратов)
Варыгин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор (г. Саратов)
Зелепукин Алексей Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент (г. Саратов)
Клименко Татьяна Михайловна, кандидат юридических наук, доцент (г. Саратов)
Комкова Галина Николаевна, доктор юридических наук, профессор (г. Саратов)
Подмарев Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент (г. Саратов)
Полунин Сергей Александрович, кандидат юридических наук, доцент (г. Саратов)
Покатаев Леонид Иванович, кандидат философских наук, доцент,
член-корреспондент РАЕН (г. Саратов)
Синюков Владимир Николаевич, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ (г. Саратов)
Федорова Татьяна Дмитриевна, доктор философских наук, профессор (г. Саратов)
Цыбулевская Ольга Ивановна, доктор юридических наук, профессор (г. Саратов)
Черкасов Валерий Николаевич, доктор экономических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ (г. Саратов)
Чернышев Борис Васильевич, доктор исторических наук, профессор (г. Саратов)
Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору за соблюдением
законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия РФ
29 сентября 2006 г.,
регистрационное свидетельство ПИ № ФС77-25836
© Саратовский юридический институт МВД России, 2010
© Редколлегия журнала «Правовая культура» (составитель), 2010
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Правовая культура, общество, власть,
государственное строительство
А. Н. Соколов, В. М. Бочаров (г. Калининград)
Борьба с коррупцией: проблемы, тенденции и перспективы . . . . . . . . . . . . . . . . 6
П. А. Зеленский (г. Саратов)
Формы гражданского участия в управлении обществом
и возможности их воздействия на правовую систему России . . . . . . . . . . . . . . . 17
Правовая культура
правоприменительной деятельности
А. П. Морозов (г. Саратов)
Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ
на формирование судебно-арбитражной практики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
В. Н. Вдович (г. Саратов)
Взаимодействие органов внутренних дел
с Русской Православной Церковью
в сфере противодействия религиозному экстремизму . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Г. К. Гурьянова (г. Саратов)
Информационная культура как фактор организации
противодействия современной
высокотехнологичной преступности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Правовая культура и права человека
М. В. Морозова (г. Саратов)
Экологическое образование
как элемент идеологических гарантий
права человека на благоприятную окружающую среду . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
О. Л. Крайнева (г. Саратов)
Неблагополучие в семьях как фактор, порождающий насилие
(по материалам судебной практики Саратовской области). . . . . . . . . . . . . . . . . 56
А. С. Николаев (г. Санкт-Петербург)
Эволюция миграционной политики
и гражданско-правового положения миграционных служб
(на примере стран Западной Европы, США и Канады). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правовая культура и международное право
А. А. Магеррамов (г. Баку)
Роль международных конференций в рамках ООН
в сфере обеспечения экологической безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
О. Н. Водополова (г. Саратов)
Региональные принципы международно-правовой охраны
природной среды Каспийского моря . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Трибуна молодым ученым
С. В. Артюшкина (г. Москва)
Ответственность за самоуправные действия
в истории российского и зарубежного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
А. С. Евдокимов (г. Саратов)
Актуальные проблемы прокурорского надзора
в системе местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Рецензии
Н. И. Матузов, О. И. Цыбулевская, Т. В. Милушева (г. Саратов)
Рецензия на монографию А. С. Бондарева «Юридическая ответственность
и безответственность – стороны правовой культуры и антикультуры
субъектов права»... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
А. Е. Шуняева (г. Тамбов)
Размышления над книгой: Давыдова М. Л. «Юридическая техника:
проблемы теории и методологии».. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Персоналии
Александру Петровичу Плешакову – 55! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Аннотации к статьям журнала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Contents
Legal Culture, society, power, state building
A. N. Sokolov, V. M. Bocharov (Kaliningrad)
The fight against corruption: problems, tendencies and prospect. . . . . . . . . . . . . . . 6
P. A. Zelensky (Saratov)
Forms of the civil participation in the management of a society
and possibilities of their influence on legal system of Russia . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
The Legal Culture of the Law-Enforcement Activity
A. P. Morozov (Saratov)
The influence of the legal positions of the Constitutional Court
of the Russian Federation on the formation of the judicial-arbitration practice . . . 29
V. N. Vdovich (Saratov)
The interaction of the law-enforcement bodies with Russian Orthodox Church
in the counteraction sphere to religious extremism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
G. K. Guryanova (Saratov)
Information Culture as a Factor of the Organization
of the Counteraction to the Modern High-Tech Criminality . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Legal Culture and the Human Rights
M. V. Morozova (Saratov)
The ecological formation as an element of the ideological guarantees
of human rights on the favorable environment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
O. L. Krayneva (Saratov)
Trouble in the families as the factor generating violence
(on the materials of judiciary practice of the Saratov region). . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
A. S. Nikolaev (Sankt-Petersburg)
Evolution of a migratory policy and civil-a legal status of migratory services
(on an example of countries of Western Europe, the USA and Canada). . . . . . . . . 63
Legal Culture and the International Law
A. A. Magerramov (Baku)
The role of the international conferences within the limits
of the United Nations in the sphere of maintenance of the ecological safet . . . . . . 68
O. N. Vodopolova (Saratov)
To a question of the regional principles
of the international-legal protection of an environment of Caspian Sea . . . . . . . . . 76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
The Tribune to the Young Scientist
S. V. Artushkina (Moscow)
Responsibility for Arbitrary Actions in the History
of the Russian and Foreign Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
A. S. Evdokimov (Saratov)
Actual Problem of Public Prosecutor's Supervision
in Local Government System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Review
N. I. Matuzov, O. I. Tsybulevskaya, T. V. Milusheva (Saratov)
Review of the monograph of the A. S. Bondarev «Legal responsibility and
irresponsibility – parties of the legal culture and anti-culture
of the subjects of the law» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
A. E. Shunyaeva (Tambov)
Consideration over the book: Davidov M. L. «The Legal Techniques: the problems
of the theory and methodology». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Persons
Pleshakov Alexander Petrovich is 55! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Annotations to the Journal Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА, ОБЩЕСТВО, ВЛАСТЬ,
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
А. Н. Соколов*, В. М. Бочаров**
Борьба с коррупцией: проблемы, тенденции и перспективы
Коррупция как социально негативное явление в обществе известна с давних
времен. По утверждению Никколо Маккиавелли, коррупция – это использование
публичных возможностей в личных интересах. Давая исчерпывающую оценку советникам государей, в своей работе «Государь» он предельно четко определил тип
коррупционера как лица, которое во всяком деле ищет свою выгоду и на которое
нельзя положиться1.
Понятие коррупции прочно вошло в различные словари и энциклопедии. Так,
в Толковом словаре иноязычных слов2 коррупция (нем. korruption, фр. – corruption,
лат. – corruptio) переводится как совращение, подкуп; упадок; подкуп взятками,
продажность должностных лиц, политических деятелей. Коррупционер – тот, кто
подвержен коррупции. Аналогичное определение коррупции и в Словаре русского
языка3. Политический словарь трактует понятие коррупции как «разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся в продажности
должностных лиц и общественных деятелей»4.
Однако в России союз олигархов с госчиновниками – куда опаснее всех предшествовавших разновидностей коррупции. Поэтому и нужна здесь как ключевой
фактор политическая воля на самом верху государственной власти. Ведь коррупция размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и согласия в стране,
препятствует формированию среднего класса как основы внутриполитической
стабильности в стране и инструмента контроля за исполнительной властью, потворствует масштабным злоупотреблениям и преступности, т. е. не только тормозит прогрессивное развитие всего общества, но более того – ставит под вопрос
перспективы его динамичного планомерного развития.
Опасность коррупции и необходимость борьбы с ней признаются в нашей
стране давно. Однако до последнего времени не было политической воли в высших
эшелонах власти, борьба с коррупцией велась для «галочки», чтобы, так сказать,
«трафить» обществу.
Анализ коррупционного потенциала в нашей стране выявляет крайне негативную картину. Так, объем коррупционного рынка в России по данным экспертов
составляет от 240 до 316 млрд долл. А средний размер взятки, которую дают чи*
**
1
2
3
4
Профессор Калининградского юридического института МВД России, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, академик РАЕН.
Начальник Калининградского юридического института МВД России, доктор педагогических наук, профессор.
См.: Маккиавелли Н. Государь. М., 1990.
См.: Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2005. С. 401.
См.: Словарь русского языка : в 4 т. М., 1986. Т. 2. С. 108.
Политический словарь. М., 1958. С. 289.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Н. Соколов, В. М. Бочаров
7
новникам сегодня, вырос с 10 до 130 тыс. долл.1 По данным МВД России наиболее
«ходовой» считается средняя взятка в 930 тыс. руб. «на лапу»2.
И сажают чиновников, и сроки дают, а положение в стране – без заметного
улучшения. При этом характерно, что пять лет назад официальные источники называли цифру взяток, которые вынуждены были платить чиновникам российские
бизнесмены, в 33,5 млрд долл., плюс к этому еще свыше 3 млрд долл., уплачиваемых ежегодно рядовыми гражданами3.
Таким образом, административная рента, т. е. доходы чиновников, получаемые
ими сверх официальных зарплат (а значит, нелегально и противозаконно), огромна
по своим объемам. По данным агентства Transparency Int. в рейтинге состояния
коррупции в мире Россия занимает 143-е место из 180 обследованных государств4.
Безусловно, эти данные не могут не вызывать озабоченность в силу того, что связанные с ними проблемы напрямую затрагивают вопросы национальной безопасности государства, личности и в целом не способствуют сохранению за Россией
статуса великой державы.
Бюрократия наглеет. Оправдываются слова К. Маркса, сказанные им еще более 150 лет тому назад: «Бюрократы рассматривают государство как свою частную собственность». Суть проблемы состоит в том, что государственная система
в России в ее нынешнем проявлении не может быть названа коррумпированной.
Она, скорее всего, – коррупциогенна, поскольку практически не предоставляет
государственным чиновникам возможности для некоррумпированного существования, как это, например, имеет место в Швеции, Гонконге, Сингапуре, Голландии.
Вот в таких условиях Россия вступила в новый этап борьбы с коррупцией
в XXI веке.
Проблему борьбы с коррупцией Президент России Д. А. Медведев поставил
во главу угла своей деятельности, подчеркнув, что для становления России цивилизованным государством страна должна прежде всего стать государством правовым. А правовое государство, как известно, базируется на развитом гражданском
обществе. Опыт цивилизованных стран, в частности уже упомянутых – Швеции,
Гонконга, Сингапура, Голландии, свидетельствует о том, что противостоять коррупции, ограничить ее, успешно бороться с нею может только развитое гражданское общество. Причем его главным, важнейшим инструментом в этом аспекте
является сформированное им же и на его основе правовое государство.
Что же представляет собой коррупция? Коррупция – это совокупность неписаных правил поведения и особой круговой поруки чиновников. К сожалению,
коррупция в России проникла во все сферы общественной жизни, фактически
пронизав ее насквозь. Корень зла усматривается в том, что бюрократия как была,
так и остается единственным правящим классом России. По степени закрытости,
отдаленности от народа современный бюрократический аппарат превзошел всех
своих предшественников5. «Это всесильный, замкнутый круг, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов
1
2
3
4
5
См.: Куликов В. Антикоррупция // Российская газета. 2008. 5 июня.
См.: Интервью с С. Митрохиным «930 тыс. на лапу» // Российская газета. 2009. 8 окт.
См.: Аргументы и факты. 2005. № 21. С. 6.
URL: http: // www.anti-corr.ru/indem/2005 diagnost/2005diag/press.dok
См.: Воротников А. А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический
аспект : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2005.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
общества»1. В конце концов эта власть, если с ней не бороться цивилизованно,
превращается в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные интересы, игнорируя общественные.
По данным Генерального прокурора России из всего класса российских чиновников около 90 % коррумпировано2. На заседании Координационного совета
правоохранительных органов РФ 20 декабря 2007 г. в Ростове-на-Дону заместитель Генпрокурора России И. Сыдорук вынужден был признать, что «все органы
государственной власти пронизаны коррупцией» 3. Эту же мысль отразил в своем
ежегодном послании и Президент России Д. А. Медведев. Среди осужденных
за шесть месяцев 2009 г. коррупционеров, отмечает Президент, 532 представителя
органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700
работников правоохранительных органов4.
Сложившееся положение с бюрократизацией современной России имеет
свою предысторию. Так, в годы, именуемые перестроечными, бюрократия нередко отождествлялась лишь с партноменклатурой и казалось, что с уходом
КПСС с политической арены не стало и самой бюрократии, рассматриваемой
в тот период как абсолютное зло. Подобная узость подхода к проблеме не соответствует реальности5. Нынешнее чиновничество все так же тесно связано
с политической деятельностью. Изменение политической системы в стране стало возможным благодаря появлению массового слоя бюрократии, не имеющего
прямого отношения к партии, которую (в широких кругах ее членов) как раз и не
устраивал номенклатурный способ формирования структур власти. Именно для
этого слоя бюрократии такой демократический институт, как свободные выборы,
стал единственной возможностью пробиться «наверх», не учитывая мнения вышестоящего начальства. Пришедший на смену коммунистической номенклатуре
в первые годы после развала союзного государства аппарат, именующий себя
демократическим, оказался по данным социологов на 75 % аппаратом, работавшим не только в эпоху так называемой перестройки, но и состоявшим из людей,
трудившихся еще во времена застоя 6.
По меткому выражению российских исследователей, рыночные реформы
в России состоялись как совместные предприятия посткоммунистической бюрократии и новорусской буржуазии. Причем главным реформаторским действием
был раздел государственной (общенародной) собственности. Он выразился в союзе
госчиновника и предпринимателя. При этом оба партнера по негласным условиям
«правил» игры имели равные материальные выгоды. В данном случае даже уместнее говорить не о союзе чиновника и бизнесмена, а о некоем симбиозе буржуазной
бюрократии7. Один из сподвижников Б. Ельцина Анатолий Чубайс с восторгом
1
2
3
4
5
6
7
Смольков В. Г. Бюрократия // Социологическое исследование. 1999. № 2. С. 4.
См.: Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом / под ред.
А. Н. Соколова и В. М. Бочарова. Калининград, 2008. С. 34.
URL: http:// skavraz. rfn. ru
См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.
Воротников А. А. Указ. соч. С. 49.
См.: Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. 1996. 10 янв.
См.: Максимов А. А. Бандиты в белых воротничках: как разворовывали Россию. М., 1999;
Лурье О. Украденная Россия. М., 2002.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Н. Соколов, В. М. Бочаров
9
говорит об этом периоде: «Мы назначали миллионеров…»1. Известный писатель
Георгий Вайнер назвал такую политику «государственным бандитизмом»2.
Это могло случиться только потому, что государство (его структуры) фактически было разрушено, в том числе и эффективная правоохранительная система,
сотрудники которой получали гроши, за которые никто не хотел работать. И лучшие кадры детективов, сыщиков, следователей ушли в частный сектор. К тому же
в России никогда не было развитого гражданского общества и народ не контролировал исполнительную власть. Не было таких демократических традиций, которые
сложились в Европе и США за 200 лет эволюции демократии.
Борьба с коррупцией ведется в России почти 20 лет. С начала 1992 г. принят
ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего указов Президента
России). Так, первым антикоррупционным актом в новейшей истории России был
Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»3. 8 апреля 1997 г. был принят Указ Президента
России № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продуктов для государственных нужд»4. В 1997 г. Президент России в третий раз отклонил принятый
Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального
закона «О борьбе с коррупцией». В 2001–2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения
в Государственной Думе развития не получили. В 2003 г. был создан национальный
антикоррупционный комитет – Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией.
Но все усилия не могли приостановить ухудшение ситуации в стране, связанной с коррупцией, так как не было четко выраженной, жестко и последовательно
осуществляемой верховной политической воли. В 2006 г. Государственная Дума
ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции5, а также Конвенцию Совета
Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию»6. Несмотря на формальное принятие целого ряда нормативных правовых актов, целенаправленной, системной, бескомпромиссной борьбы с коррупцией до настоящего времени не было
и нет.
За последние годы наказанию подверглись «оборотни в погонах» из силовых
структур, прежде всего из системы МВД России. В 2007 г. было выявлено 11 616
случаев взяточничества7, за 2008–2009 гг. эта цифра еще более возросла. Однако
это только «вершина айсберга». Да и «вершина» ли? Несмотря на сенсационные
сообщения российского телевидения о единичных случаях ареста крупных взяточников, «земля под ногами у них пока не горит». Об этом свидетельствуют конкретные факты.
Так, в 2008 г. из 1 300 человек были осуждены за получение взятки:
14 % – за получение взятки до 500 руб., 32 % – от 500 до 3 тыс. руб., 23 % – от 3
до 10 тыс. руб., 12 % – от 10 до 30 тыс. руб. и лишь 19 % – за получение взяток
1
2
3
4
5
6
7
Юридическая практика … С. 24.
Интервью с Г. Вайнером // Российская газета. 2009. 18 июня.
ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
Собрание законодательства РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.
Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3224.
См.: Прямая линия с А. Аникиным – начальником управления по надзору по борьбе с коррупцией Генпрокуратуры РФ // Комсомольская правда. 2008. 27 марта.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
свыше 30 тыс. руб.1 Правда, только за шесть месяцев 2009 г. число рассмотренных
дел коррупционной направленности превысило 4,5 тыс. «Однако, – как отметил
в своем ежегодном послании Президент России Д. А. Медведев, – одними "посадками" проблему не решить. Но сажать надо»2. Борьба с коррупцией должна
вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы
правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости
к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла.
До сегодняшнего времени не было соответствующего законодательства
по борьбе с коррупцией – не было и настоящей борьбы с ней. Она носила, скорее
всего, фрагментарный, несистемный характер (по выражению Д. А. Медведева,
«точечные удары»). Это вынужден был признать и В. В. Путин: «Несмотря
на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых
серьезных препятствий на пути нашего развития – коррупцию»3.
Естественно, возникает вопрос: что же влияет на степень коррупции? По нашему мнению, это по меньшей мере три фактора: во-первых, кадры (мы приводили уже пример, что 90 % чиновничества коррумпировано); во-вторых, законодательство (дает почву для самоуправства чиновников – «закон, что дышло, куда
повернул, туда и вышло…)». Вот эти две составляющие образуют слабые звенья,
формируют бреши в антикоррупционной деятельности; в-третьих, неотвратимость
наказания, его адекватность причиненному вреду, времени в широком смысле этого слова, когда оно совершено. Именно здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов как «задающего генератора».
Судя по последним данным, руководство страны решает в правовом, организационном и функциональном плане такие вопросы, как сокращение контрольных
полномочий проверяющих органов, замену разрешительных процедур при открытии бизнеса на уведомительные; резко уменьшает перечень лицензируемых видов
деятельности, а также товаров и услуг, требующих обязательной сертификации4.
Первые весьма значительные шаги уже сделаны. 31 июля 2008 г. Президентом РФ
был одобрен Национальный план противодействия коррупции. В плане три раздела: меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции; меры
по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения
коррупции; меры по повышению профессионального уровня юридических кадров
и правовому просвещению.
25 декабря 2008 г. Президентом России Д. А. Медведевым подписан пакет законов по противодействию коррупции, которые должны стать правовой основой
для разработки мер, направленных на устранение причин коррупционных проявлений в обществе, а также на совершенствование деятельности правоохранительных органов и их взаимодействие в борьбе с коррупцией. Президентом России
принят целый ряд указов в развитие этого законодательства. Особое внимание отдается декларированию доходов бюрократии.
Сегодня в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции.
1
2
3
4
См.: Интервью с С. Митрохиным // Российская газета. 2009. 8 окт.
Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.
Российская газета. 2005. 26 апр.
Председатель Правительства Владимир Путин представил развернутую программу своего
кабинета // Российская газета. 2008. 9 мая.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Н. Соколов, В. М. Бочаров
11
Выступая 30 сентября 2008 г. на заседании Совета по противодействию коррупции, Президент России Д. А. Медведев констатировал: «Коррупция в нашей
стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала
привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе… Речь идет даже не только о банальных взятках, независимо от их размера,
но, по сути, о тяжелой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает
все общество»1. Развивая эту мысль, Президент России Д. А. Медведев в одном
из посланий однозначно подчеркнул: «Чтобы успешно бороться с коррупцией,
все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества,
включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судебного
сообщества»2.
В России уже четко осознано то обстоятельство, что национальное антикоррупционное законодательство следует понимать в более широком смысле – как
систему нормативных установок, включающую не только репрессивное уголовное
законодательство, но и превентивные антикоррупционные нормы. Кроме того,
на наш взгляд, целесообразно решить вопрос о введении в учебный процесс вузов
и факультетов, где готовятся кадры для правоохранительных органов, особенно
силовых ведомств, новой единой комплексной отрасли права – антикоррупционного права. Сделать это необходимо на основе государственного образовательного
стандарта. Предмет и метод правового регулирования новой отрасли права – антикоррупционного права – легко обосновываются по тем же основаниям и принципам, как и комплексные отрасли права типа морского, воздушного, военного
права и некоторых других.
Объективности ради следует отметить, что за последние двадцать лет, начиная с периода перестройки, внимание отечественных ученых различных направлений привлекает общественная жизнь с ее системой рациональной бюрократии.
В работах В. П. Макаренко, А. В. Бузгалина, Б. П. Курашвили, А. Г. Худокормова,
С. А. Денисова, А. Г. Каратуева осмысливается роль бюрократии в реформировании страны, исследуются трудности, которые при этом возникают. К сожалению,
до сих пор отечественная наука еще не имеет объективной теории, объясняющей
эволюцию российской бюрократии на различных этапах общественного развития.
Причин здесь немало. Но это особая тема. Однако есть и положительные примеры.
В 2005 г. была защищена докторская диссертация А. А. Воротникова «Бюрократия
в российском государстве: историко-теоретический аспект». Это солидное, фундаментальное, комплексное исследование.
Переходя к анализу положения с гражданским обществом в России, следует еще раз подчеркнуть, что гражданского общества европейского образца у нас
никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической власти и практики: гражданин есть собственность государства. И все
его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть3.
Государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае
1
2
3
URL: //http://www.kremlin.ru/appears/2008/09/30/1625type63374type3378type82634_207054.
shtml
Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.
См.: Макаренко В. П. Бюрократизм и сталинизм. Ростов н/Д, 1989. С. 30.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само
существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою
очередь, необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства
требовала постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять
этот контроль и блюсти свои интересы. Именно засилье бюрократии, коррупция
обусловили то положение, что из ВВП в фонд заработной платы в России шло
(в лучшие годы, когда мы не вели войн, навязанных нам извне, или войн, которые
мы сами обусловили) всего 35 % (даже в царской России этот показатель равнялся
52,5 %). Сейчас эта часть в России порядка 23 %, в развитых зарубежных странах – 70 %, а в Швейцарии – даже 80 %.
Рассматривая борьбу с коррупцией как острую и крупномасштабную политическую борьбу, т. е. борьбу со сплоченным, хорошо организованным классом интеллектуалов, Д. А. Медведев и обосновал ее как архиважную общенациональную
задачу: от ее исхода зависит то, как будет развиваться Россия, ее успех в экономической сфере, а главное – внутриполитическая стабильность, без которой немыслим никакой последовательный прогресс. Если борьба с коррупцией плодотворной не будет, то не сможет сформироваться развитое гражданское общество,
следовательно, не может быть и правового государства. Все это может не только
существенно затормозить развитие России, но, более того, отбросить ее на много
лет назад, что не может не сказаться на жизненности Российского государства.
Таким образом, с планом борьбы с коррупцией тесно взаимодействует программа ускоренного формирования гражданского общества и создания правового
государства. А гражданское общество как система отношений, в которой индивиды и образуемые ими объединения в соответствии с их свободным волеизъявлением на основе права реализуют свои интересы, зиждется на частной собственности
среднего достатка и зарождается с ее возникновением1. Однако в России в связи с рядом объективных и особенно субъективных факторов отсутствуют многие
предпосылки для формирования гражданского общества2.
Гражданское общество обусловливают три основных критерия – политический, юридический, социально-экономический. Политический показатель
гражданского общества выражается в наличии демократического режима. Речь
идет о правовых способах правления, о демократических приемах воздействия
на население, осуществлении свободы личности, защите прав граждан, участии
народа, политических партий в управлении государством. В России – полудемократический режим с сильным «оттенком» авторитаризма, отсутствует хорошо
отлаженная, надежно функционирующая многопартийная система3. При этом
следует подчеркнуть, что авторитарные методы, как временная мера, исторически
оправданы. Например, Президент США Ф. Д. Рузвельт пришел к власти в зените
великой депрессии в 1932 г.; Президент Франции Шарль де Голль инициировал
принятие в 1958 г. Конституции Пятой республики с ее положениями о режиме
личной власти в период смуты в стране и на ее территориях – оба политика правили временно авторитарно, так как демократические методы не «срабатывали».
1
2
3
См.: Соколов А. Н. Гражданское общество и важнейшие гаранты его стабильности.
Калининград, 2005. С. 8.
См.: Баранов П. П., Соколов А. Н. Теория государства и права : учебное пособие. Ростов н/Д,
2007. С. 24.
См.: Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом. С. 38;
см. также: Чиркин В. Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. 1997. № 1.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Н. Соколов, В. М. Бочаров
13
Универсальным механизмом строительства гражданского общества выступает демократия. Однако в связи с тем, что в России нет развитой политической
системы в части ее негосударственных институтов, коэффициент полезного действия демократии невысок. К тому же Россия «страдает» дефицитом народного
волеизъявления. Это связано с имеющим место отстранением народа от прямого
избрания глав исполнительной власти субъектов РФ, а также сенаторов, с неучастием народа в обсуждении важнейших законопроектов, т. е. фактически с определенным удалением, отстранением широких народных масс от управления государством. Недемократическими являются и сложившиеся в России реалии, когда
целый ряд глав исполнительной власти субъектов РФ (президенты республик,
губернаторы, председатели правительств) в нарушение действующего законодательства по 3–4 срока подряд находятся во власти. Губернатор Свердловской
области Э. Россель был главой региона бессменно 18 лет. Одновременно это способствует бюрократизации страны. Выборы 11 сентября 2009 г. в 76 субъектах
РФ воочию подтвердили это.
Юридическим показателем гражданского общества является наличие
правового законодательства. В данном аспекте Россия также далека от идеала.
Не случайно, видимо, В. В. Путин отмечал, что «принятые законы часто противоречат друг другу, будучи принятыми, не выполняются, постоянно подвергаются
изменениям»1.
Социально-экономический показатель гражданского общества выражается в наличии среднего класса. По данным статистики в нашей стране этот класс
составляет около 10 % от всего общества, т. е. фактически мы находимся в стадии
начала формирования развитого гражданского общества2. Здесь остановимся более подробно, поскольку это важный компонент гражданского общества, без которого невозможно формирование правового государства.
В плане исторического экскурса следует отметить, что данному феномену уделялось пристальное внимание еще в период античности. Так, Аристотель, которого
по праву называют великим аналитиком, в свое время сформулировал концептуальные идеи о сущности гражданского общества, а точнее говоря, основы его теории. Не употребляя понятие «гражданское общество», он тем не менее обосновал
его экономические, социальные, политические и юридические предпосылки3. При
этом Аристотель особо пристальное внимание уделил среднему классу, средней
частной собственности. Слишком богатых он называл наглецами и мерзавцами,
а очень бедных — корабельной чернью. Он считал, что крайняя нищета развращает так же, как и богатство: оба крайние классы одинаково опасны для существования государства. Граждане же достаточные, положение которых занимает золотую
середину между крайностями, служат на деле естественной основой, опорой государства. Средний класс, по Аристотелю, имеет сдерживающее значение.
В этом аспекте положение с «опорой» государства в России далеко от идеала. Так, по мнению председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина,
в настоящее время почти четверть граждан России живет за чертой бедности,
1
2
3
Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики государства» // Стенограмма выступления.
М., 2002. С. 17.
См.: Средний класс: трудности роста // Российская газета. 2008. 14 февр.
См.: Аристотель. Политика. Кн. VI, гл. IX, § 8, 9, 10, 11; см. также: Шершеневич Г. Ф.
История философии права. СПб., 2001. С. 104; Соколов А. Н. Гражданское общество и важнейшие гаранты его стабильности. С. 9.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
причем большая часть из них имеет постоянную работу. По последним данным
Росстата 2,6 млн россиян покинули порог бедности, но почти половине россиян
не хватает денег на еду1. Покупательная способность средней трудовой пенсии
по старости, которую получают более 29 млн человек, лишь ненамного превышает прожиточный минимум2. Из 74 млн трудоспособных граждан России 55 млн
получают менее 5 тыс. руб. в месяц, когда только квартплата нередко составляет
ежемесячно 2–2,5 тыс. руб. в месяц. С другой стороны, в противовес им с 2000 г.
количество только долларовых миллиардеров выросло с 7 до более чем 100 человек, не говоря уже о многих десятках тысяч миллионеров3.
Все это свидетельствует о крайне неблагоприятном для внутриполитической
стабильности страны расслоении российского общества и накладывает известный отпечаток на проблемы жизнеспособности российской государственности.
Положение усугубляется и последствиями мирового экономического кризиса.
Исходя из концепта, что средний класс является опорой внутриполитической
стабильности государства, высшее руководство уделило особое внимание формированию среднего класса в России. В ходе развития стратегии «Единой России»
с участием В. В. Путина и Д. А. Медведева была поставлена сверхзадача: выйти
на уровень 60–70 % среднего класса в численности населения к 2020 г.4 Это, конечно, впечатляющие, амбициозные цифры. Они потребуют предельного режима
работы от государственного аппарата в отношении прежде всего правового регулирования вопросов жизнедеятельности среднего и малого бизнеса и соответствующего надзора за новыми законами. Ведь в Европе, к примеру, малое предпринимательство составляет 50 % ВВП, у нас – чуть больше 10 % (по некоторым
данным – 17 %)5. Здесь – огромный потенциал развития.
С гражданским обществом тесно связано и правовое государство. Ведь правовое государство – это государство, в котором правовыми средствами реально
обеспечены права и свободы человека и гражданина и вся публично-политическая
деятельность государства осуществляется в строгом соответствии с правом и законом. С гражданским обществом связаны и принципы правового государства –
его несущие конструкции: 1) господство права во всех сферах жизни общества
и верховенство правового закона; 2) незыблемость, гарантированность и реальность прав и свобод человека и гражданина; 3) взаимная ответственность гражданина и государства; 4) принцип разделения власти как конституционный и институциональный политический принцип; 5) принцип правовой экономики. Основой
правового государства может служить только развитое гражданское общество,
которое надежно осуществляет контроль за государственной властью, прежде
всего исполнительной6.
Основополагающим фактором правового государства (объединяющим его
с гражданским обществом) является и то, что изначально его идея была связана с утверждением суверенности народа, подчинением государства обществу.
Ценностный смысл идеи правового государства как раз и состоит в создании та1
2
3
4
5
6
См.: Чистякова Н. Малоимущих становится меньше // Российская газета. 2008. 20 мая.
См.: Зорькин В. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня.
См.: «Правда», информационный бюллетень ЦК КПРФ. URL: www.prime-tass.ru/стр.2
(дата обращения: 10.01.2008).
См.: На 12 лет вперед // Российская газета. 2008. 10 апр.
См.: Сидебе П. Мал бизнес, да дорог // Российская газета. 2008. 28 марта.
См.: Баранов П. П. Соколов А. Н. Теория государства и права. С. 249.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Н. Соколов, В. М. Бочаров
15
кой системы государственно-правовых отношений, которая обеспечила бы примат
права во всех сферах общественных отношений. Господство права и верховенство
правового закона предполагают в связи с этим соответствующую правовую организацию системы государственной власти. Речь идет о конституционно-правовом,
законном учреждении различных государственных органов, определении их компетенции и предметов ведения, места в системе, способов формирования, форм
деятельности и т. д. В этом аспекте особо следует отметить неудачи административной реформы, которая проводилась в России с 2004 г.
Данная административная реформа явила миру два основных изъяна.
Первый – неэффективность трехуровневой системы управления, в которой верхний эшелон (министерства) не имел достаточных рычагов (в первую очередь финансовых) влияния и давления на нижние этажи в виде служб и агентств. Еще
хуже эта вертикаль работала в направлении снизу вверх.
Второй изъян административной реформы, на наш взгляд, кроется в недостаточной способности адаптироваться к новым реалиям отечественной экономики,
что привело к появлению госкорпораций, которым передается государственное
имущество и финансы. Иными словами, госкорпорации сами становятся субъектами управления, отбирая значительную часть функций у кабинета министров.
Таким образом, ставка на госкорпорации свидетельствует, с одной стороны, о неэффективности административной реформы; с другой – о курсе на развитие госкапитализма (мы это уже проходили в советское время); а с третьей стороны – государственная собственность отдается в управление группе чиновников, которые
распоряжаются ею как частной, т. е. фактически речь идет о безвозмездной приватизации.
Следует отметить, что острота вопроса о госкорпорациях, поднятая отечественными учеными в печати, в том числе и авторами данной статьи, не прошла
незамеченной. В своем последнем Послании Президент России Д. А. Медведев
отметил бесперспективность формы корпораций в современных условиях. Они,
по его словам, должны быть по завершении их деятельности ликвидированы или
преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством.
С рассматриваемыми государственно-правовыми явлениями тесно связан такой принцип правового государства, как принцип незыблемости, гарантированности и реальности основных прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип
означает, что государство не только признает, но и реально гарантирует (обязано
гарантировать в лице своих органов и должностных лиц) права и свободы личности, признаваемые мировым сообществом в качестве естественных, принадлежащих человеку от рождения, а потому незыблемых, неотчуждаемых государственной властью. Не следует забывать и о том, что деформация общественного
развития начинается там, где сдвигаются приоритеты и где во главу угла ставится
государство как самодовлеющая ценность, а человеку отводится подчиненное место. Тенденция в смещении приоритетов в отношениях «государство–личность»
неизбежно ведет к формированию тоталитарных режимов.
О том, что человеку и его интересам в России длительное время отводилось
подчиненное место, свидетельствуют факты. Так, по данным Российской академии наук за 15 лет реформ самые бедные стали в 2 раза беднее, а 80 % населения
России от реформ больше потеряло, чем приобрело1.
1
См.: Зорькин В. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Недостаток борьбы с коррупцией выражается и в том, что в России до сих пор
не учреждены административные суды. В этом отношении многие постсоциалистические государства Восточной Европы нас опередили. А в таких европейских государствах, как например Германия, административные суды созданы были уже
в период 1863–1878 гг.1 Кстати, создание административной юрисдикции ознаменовало построение к 1880 г. первого либерального на немецкой земле современного правового государства2.
И еще об одном немаловажном элементе, связанном с коррупцией, хотелось
бы сказать. Этот элемент обусловлен российским менталитетом, т. е. национальнопсихологическими особенностями. Речь идет о правовом нигилизме. Он процветал
в Российской империи так же пышно, как и сейчас3. Достаточно привести широко
известные слова А. И. Герцена о том, что русский, какого бы звания он ни был, обходит или нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно; совершенно так же поступает и правительство4. С этим созвучна не менее известная мысль
Салтыкова-Щедрина: «Суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения»5. Подобные высказывания можно найти и у В. О. Ключевского,
Б. А. Кистяковского, В. С. Соловьева, И. А. Ильина и др. Не случайно, видимо, известный отечественный ученый В. А. Туманов отмечал, что подобные антиправовые
установки – это «элемент, черта, свойство общественного сознания и национальной
психологии… отличительная особенность культуры, традиций, образа жизни»6.
В современных условиях на высоком государственном уровне осознается, что
расцвет пренебрежительного отношения к закону – это серьезная угроза для национальной безопасности. Так, Президент России Д. А. Медведев констатирует:
«Россия – страна правового нигилизма, таким уровнем пренебрежения к праву
не может похвастаться ни одна европейская страна»7.
Что касается исследуемых трех государственно-правовых явлений, то получается замкнутый круг: основой правового государства может быть только развитое гражданское общество. Это же общество, в свою очередь, способно ограничить и контролировать бюрократию в рамках созданного им же и на его основе
правового государства. Формирование же гражданского общества, ядром которого является средний класс (слой), тормозится бюрократией, которая налогами
и административными ресурсами подавляет средний и мелкий бизнес в России.
Если нет достаточного среднего класса (50–60 % от всего населения) – значит
не будет в стране ни экономической, ни внутриполитической стабильности. Все это
делает насущной системную, бескомпромиссную, наступательную борьбу с коррупцией как главным препятствием на пути плодотворного развития и процветания Российского государства и его многонационального народа. Причем борьба
с коррупцией, чтобы она была результативной, требует усилий не только «сверху»,
1
2
3
4
5
6
7
См.: Соколов А. Н. Современное правовое государство Федеративной Республики
Германии. Рига, 1992. С. 88.
См.: Соколов А. Н. Правовое государство: идея, теория, практика. Курск, 1994. С. 64.
См.: Зрячкин А. Н. Правовой нигилизм: причины и пути преодоления : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10.
См.: Герцен А. И. Соч. М., 1950. Т. 7. С. 251.
Цит. по: Зрячкин А. Н. Правовой нигилизм: причины и пути преодоления. С. 11.
Туманов В. А. О правовом нигилизме // Советское государство и право. 1989. № 10. С. 20.
Семенихин И. Дмитрий Медведев и гражданское общество. URL: www.nasledie.ru (дата обращения: 13.02.2008).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
17
т. е. со стороны государственной части политической системы, но и со стороны ее
негосударственной части – политических партий, профсоюзов, общественных организаций, СМИ, церкви, всех граждан России. Нетерпимость к коррупции, отметил Президент РФ в своем Послании в ноябре 2009 г., должна стать частью нашей
общенациональной культуры.
Это фактически – сверхзадача формирующегося гражданского общества.
Причем нельзя побороть коррупцию, как и, впрочем, бедность, преступность, алкоголизм и наркоманию, с помощью только правовых средств, в декретно-волевом
порядке. Эти средства должны использоваться в совокупности с другими мерами – экономическими, политическими, социальными, культурными, нравственными, организационными. Лишь тогда они могут дать желаемый результат.
Таковы проблемы, тенденции и перспективы борьбы с коррупцией.
П. А. Зеленский*
Формы гражданского участия в управлении обществом
и возможности их воздействия на правовую систему России
На современном этапе развития взаимоотношений государства и общества
в нашей стране особое значение приобретает реализация субъектами гражданского общества различных форм воздействия на национальную правовую систему.
Эффективность этого воздействия зависит от множества самых разных факторов:
это и уровень развития гражданского общества, состояние его экономической
и национально-культурной систем, это и сложившиеся модели его взаимодействия
с государством, готовность и умение представителей власти сотрудничать с субъектами гражданского общества. В зависимости от этих и иных факторов в определенные исторические периоды преобладают разные формы воздействия общества
на правовую систему.
В рамках настоящей статьи будут рассмотрены отдельные имеющие правовое содержание формы воздействия гражданского общества на правовую систему.
Правовая форма воздействия гражданского общества на правовую систему имеет
место тогда, когда использование входящих в ее рамки средств, инструментов воздействия предусматривается действующим законодательством, а применение их
происходит согласно установленному в законе порядку. К основным формам такого
воздействия относятся институты прямой и представительной демократии. Однако
особо следует отметить важнейшую роль вспомогательных форм гражданского
участия в управлении обществом.
Суть гражданского участия сводится к тому, что граждане и их объединения,
преследуя свои интересы либо интересы определенных социальных групп, пытаются оказывать влияние на деятельность субъектов публичной власти, не стремясь при этом власть получить. Это влияние может выражаться в различных
формах, дать полный их перечень довольно затруднительно: «вследствие низкой
формализации новые виды его могут быстро возникать и так же быстро исчезать»1.
*
1
Преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Саратовского юридического института МВД России.
Подъячев К. В., Мусиенко К. А. Трансформация партийной системы и участие граждан
в политическом процессе: политические и правовые проблемы // Право и политика. 2009.
№ 4. С. 790.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
18
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Перечислим наиболее распространенные из них: публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования), обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, общественный контроль, опросы граждан, консультативные референдумы, публичные слушания,
всенародные обсуждения, деятельность общественных организаций.
Публичные мероприятия, письма и обращения граждан в органы власти
и управления зачастую относят к институтам прямой (непосредственной) демократии. Однако, на наш взгляд, такое понимание приводит к размыванию понятия прямой демократии, растворению ее институтов во множестве институтов
гражданского участия. Прямая демократия подразумевает прямое осуществление
власти народом, различные формы принятия самим населением решений общего
и местного характера. Обращения в органы власти и управления и участие в публичных мероприятиях позволяют людям лишь обратить внимание властей на те
или иные проблемы, а принимать или нет соответствующие решения по этим проблемам – уже прерогатива государства (органов местного самоуправления).
Общественные организации в зависимости от преследуемых целей могут использовать в своей деятельности любые из перечисленных и иных форм гражданского участия.
Трудно не согласиться с К. В. Подъячевым и К. А. Мусиенко в том, что «особенности гражданского участия, то, как различные его формы воспринимаются
институтами публичной власти, могут служить гораздо более важным и “репрезентативным” индикатором “демократичности” данного общества, нежели данные
о наличии формальных, институционализированных черт организации политической системы»1.
С развитием гражданского участия связывается преодоление тех трудностей,
которые переживает система представительной демократии, далеко не всегда гарантирующая реализуемость фундаментальных принципов демократии, а именно
индивидуальной свободы и политического самоуправления. Как справедливо отмечает Р. Г. Апресян, традиционные политические партии все менее способны выполнять функцию представительства широкого спектра общественных интересов.
Это обусловлено тем, что главные политические партии фактически уже слились
с основными группами интересов, с одной стороны, и с различными властными
структурами государства – с другой. Одновременно внутри самих партий определяющая роль в выработке программ, стратегии и тактики политических кампаний принадлежит лидерам и центральному аппарату 2. В современной России при
всей неразвитости партийных структур легко прослеживаются те же тенденции
партийного строительства: отрыв вошедших во власть (пусть даже только законодательную) партийных представителей от партийной массы; так или иначе это проявляется с началом каждой предвыборной кампании3.
Мировой опыт разнообразных гражданских инициатив подтверждает, что
посредством гражданского участия может компенсироваться неэффективность
1
2
3
Подъячев К. В., Мусиенко К. А. Указ. соч. С. 792.
Хотя, как отмечает Р. Г. Апресян, рядовой член партии может пробиться в высшую иерархию, сама партийная «номенклатура» во многом независима от первичных организаций
в развитии партийной политики.
См.: Апресян Р. Г. Гражданское общество: участие и ответственность // Гражданское участие, ответственность, сообщество, власть. М., 1997. С. 32.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
19
системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, равенства граждан и их доступа к влиянию на политический процесс. Так, по данным
Германского Института прикладных социальных исследований (INFAS) гражданские инициативы, направленные на сохранение окружающей среды, вызывают в обществе большее доверие, чем какие бы то ни было государственные акции
такого рода1. И это вполне естественно, ведь подобные гражданские инициативы
организуются населением в целях защиты собственных интересов (что называется «снизу»). Личная заинтересованность в успехе дела порождает высокий
уровень мотивации. Отсюда и положительный имидж подобных акций в общественном мнении.
Каков же уровень развития форм гражданского участия в России? Позволяют
ли законодательно закрепленные процедуры использовать соответствующие формы гражданского участия и эффективно воздействовать на правовую систему?
Какие проблемы существуют в их реализации?
Представляется, что анализ институтов гражданского участия следует начинать с рассмотрения форм проведения публичных мероприятий.
Публичные мероприятия могут иметь достаточно высокий уровень воздействия как на правотворческий (а следовательно, и на содержание права), так и на
правоприменительный процесс. Несмотря на то, что в отличие от реализации
институтов прямой демократии в процессе проведения манифестаций не принимается обязательных для всеобщего исполнения решений, власть так или иначе
обязана считаться с общественным мнением, формой выражения которого и являются публичные мероприятия. Нежелание (неумение) чиновников решать те или
иные социальные проблемы, потеря обратной связи с населением, нарастающее
в обществе напряжение могут привести к приходу в стране другой власти.
Проведение публичных мероприятий оказывает особое воздействие на такой элемент правовой системы, как правосознание. Посредством реализации
этих форм гражданского участия формируется и находит свое выражение отношение людей к тем или иным происходящим в стране процессам, в том числе
и в правовой сфере.
В современной России население довольно активно использует публичные
мероприятия для воздействия на соответствующие властные органы, на проводимую в стране правовую политику. Массовость манифестаций во многом зависит
от уровня гражданской активности представителей тех социальных групп, положение которых затрагивают принимаемые правовые акты, от организованности
объединений соответствующих групп населения.
Примером тому могут служить акции протеста, проходившие против «монетизации» льгот в 2005 г. Масштаб этих акций заставил тогда Правительство
РФ и региональные власти пойти на известные уступки. Организаторами публичных мероприятий чаще всего выступали объединения ветеранов и пенсионеров.
Генеральный директор ВЦИОМ В. Федоров в одном из своих интервью сравнивал ту ситуацию с периодом конца 2008 г., когда в обществе нарастало недовольство социальными последствиями экономического кризиса. Однако в отличие от 2005 г. масштаб протестных настроений не выливался (на тот момент)
в серьезные акции. «Возглавить организацию митингов просто некому, – говорил
1
См.: Апресян Р. Г. Указ. соч. С. 32.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
руководитель ВЦИОМ. – Удар кризиса приходится, прежде всего, на работающее население, а у него таких организаций1 в общефедеральном масштабе нет,
а профсоюзы слабы»2.
Действительно, нужно признать разный уровень самоорганизации социальных групп нашего общества. Как отмечают некоторые авторы, пожилые люди –
наиболее сплоченная часть современного российского социума, именно они составляют основную электоральную базу, пользуясь своим правом голоса в полной
мере. Они же по многолетней привычке советских времен живут активной общественной жизнью. Недаром столь велика на региональном уровне роль их «корпоративных» органов – советов ветеранов войны и труда. Добавим, наличие свободного времени и активное общение между собой3. Все эти факторы способствуют
активному отстаиванию пенсионерами своих интересов, их воздействию на содержание принимаемых властью решений.
В то же время можно поспорить относительно абсолютной пассивности работающих российских граждан. Тот же В. Федоров прогнозировал, что «если власти
не ответят на запрос этой группы людей путем контроля за соблюдением их прав
при увольнении или организации переподготовки, то организаторы протестов
появятся»4. Этот тезис подтверждает развитие кризисных явлений в отечественной экономике в 2009 г. Так, публичные мероприятия весны и лета 2009 г. обнажили проблемы социально-экономического развития российских «моногородов»
(характерный пример – протестные акции в г. Пикалево Ленинградской области),
заставили искать пути их разрешения.
Массовые формы выражения настроений общественности обладают большим потенциалом воздействия на правовую систему. Это лишь акции протеста,
однако посредством публичных мероприятий население может выражать и свою
поддержку принимаемым на государственном (муниципальном) уровне решениям.
Таким образом, различные манифестации позволяют власти узнать, как воспринимается проводимая правовая политика населением.
Определяя правила подготовки и проведения публичных мероприятий, государство устанавливает те правовые рамки, в которых должны развиваться интересующие нас институты гражданского участия. Насколько соответствуют
действующие правовые нормы в этой сфере запросам общества, какие проблемы
существуют в правовом регулировании права на свободу манифестаций, как их
разрешить?
На наш взгляд, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»5 (далее – Федеральный
закон № 54-ФЗ) предоставляет субъектам гражданского общества достаточные
возможности для эффективного использования публичных мероприятий в целях
выражения и формирования мнений, а также выдвижения различных требова1
2
3
4
5
Имеются в виду организации ветеранов и пенсионеров.
URL: http:// www.pravo.ru/review/view/14159 (дата обращения: 22.01.2010).
См.: Дмитриев А. Как делается «ситцевая революция». URL: http:// www. apn-nn.ru/
pub_s/127/html (дата обращения: 22.01.2010).
URL: http:// www.zagolovki.ru/daytheme/prognoz_/25Dec2008 (дата обращения:
22.01.2010).
Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
21
ний к власти. Однако в первые годы после его принятия на реальную возможность граждан и их объединений воспользоваться соответствующими правами
существенным образом влияли региональные особенности законодательного регулирования – вышеупомянутый Федеральный закон обязал субъекты РФ принять нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения
публичных мероприятий1. Более половины субъектов РФ не сочли нужным принять предусмотренные Федеральным законом акты. Что же касается принятых
региональных законов о порядке подачи уведомления о проведении публичного
мероприятия, то некоторые положения не соответствовали Федеральному закону № 54-ФЗ. Правовой акт устанавливает уведомительный порядок организации
и проведения публичного мероприятия (ст. 7 Закона № 54-ФЗ), законы же отдельных субъектов РФ фактически закрепили разрешительный порядок проведения
публичного мероприятия.
Е. Е. Никитина выделяет несколько стадий превращения уведомительного порядка в разрешительный посредством регионального правотворчества: вопервых, жесткий регламент процедуры подачи самого уведомления; во-вторых,
дополнительные требования к оформлению уведомления (в то время как ч. 3 ст. 7
Федерального закона № 54-ФЗ содержит исчерпывающий перечень этих требований) и существенное количество необходимых документов к нему 2.
Нормы законов некоторых субъектов не всегда позволяют четко определиться
с адресатом уведомления3. От правильного решения этого вопроса зависит проведение самого публичного мероприятия, поскольку, например, в соответствии
с п. 4 ч. 1 ст. 7 Закона Алтайского края от 31 декабря 2004 г. № 76-ЗС «О порядке
проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования на территории Алтайского края»4 уполномоченное должностное лицо соответствующей
администрации вправе отказать в приеме и регистрации уведомления о проведении публичного мероприятия в случаях, если уведомление направлено в администрацию, в компетенцию которой не входит содействие в проведении публичного
1
2
3
4
Так, соответствующим законом субъекта РФ должен быть регламентирован порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти
субъекта РФ или орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 7); определен порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории
и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона (ч. 3
ст. 8); установлены нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (п. 7 ч. 4 ст. 5). Нужно оговориться, что «нормы предельной заполняемости» могут быть установлены и органом местного самоуправления.
См.: Никитина Е. Е. Право на свободу собраний: соотношение федерального и регионального законодательства // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 34.
Так, например, не предусматривается случай, когда публичные мероприятия организовываются на территории нескольких муниципальных образований. Другой пример: в Законе
Алтайского края «О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования на территории Алтайского края» вводятся такие понятия, как «мероприятие
регионального значения» и «мероприятие местного значения». В зависимости от указанного значения уведомление подается соответственно либо в администрацию Алтайского края,
либо в исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Но организаторы публичного мероприятия не всегда имеют возможность точно определиться с вопросами, возникающими в процессе проведения акции, и тем более с компетенцией органов,
которые должны их решать. Кроме того, существуют вопросы, решение которых зависит
от всех органов власти и местного самоуправления.
Алтайская правда. 2005. 10 янв.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
22
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
мероприятия местного или регионального значения. Несоблюдение норм процедуры подачи уведомления и жесткие требования к оформлению уведомления имеют
самые серьезные последствия. Как справедливо отмечает Е. Е. Никитина, принимая решение об отказе в регистрации уведомления, уполномоченный орган фактически запрещает проведение публичного мероприятия, поскольку без должной
процедуры уведомления органов власти или местного самоуправления проведение
публичной акции будет признано незаконным. В то же время Федеральным законом № 54-ФЗ не предусмотрена возможность органом государственной власти
субъекта РФ или органом местного самоуправления принимать решение об отказе
в регистрации уведомления. Определив четкие и исчерпывающие требования к содержанию уведомления, Федеральный закон не установил последствий несоблюдения соответствующих требований участниками правоотношений, чем внес в их
регулирование неопределенность. Это привело к самостоятельному толкованию
данных норм законодателями субъектов РФ, исходя из собственного понимания
и политических потребностей1.
Вызывает удовлетворение то обстоятельство, что в последнее время высшие судебные инстанции стали обращать внимание на указанные проблемы.
Так, например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
в Определении от 30 июля 2008 г. № 49-Г08-34 признала недействующими отдельные положения Закона Республики Башкортостан от 19 марта 2005 г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия»2, поскольку
«проведение публичных мероприятий организуется в соответствии с федеральным законодательством, предусматривающим уведомительный характер подачи
уведомления, и при этом не может быть предусмотрено дополнительных условий
и дополнительных ограничений права организатора публичного мероприятия
на его проведение». Нужно отметить, данный региональный Закон действительно изобиловал различными дополнительными требованиями к порядку подачи
и оформления уведомления. Как представляется, законодатели субъектов РФ
должны сделать соответствующие выводы из этого и иных подобных судебных
актов и привести региональное законодательство в соответствие с федеральным.
Федеральный же законодатель должен более четко определить последствия несоблюдения требований к оформлению уведомления, предотвращая тем самым
произвольное толкование регионами соответствующих норм.
Необходимо отметить еще один недостаток Федерального закона № 54-ФЗ
в свете проблем, которые могут возникнуть в ходе проведения манифестаций.
При реализации права на проведение публичных мероприятий всегда существует опасность возникновения явления, именуемого как «эффект толпы». Толпа
как группа людей, собравшихся в одном месте и преследующих общие цели, вполне способна лишить человека конкретного статуса и направлять его дальнейшее
поведение. Следовательно, действуя в рамках толпы, индивиды зачастую не имеют
собственного мнения вовсе, а действуют неосознанно, по велению тех или иных политических лидеров, что вполне может привести к негативным последствиям раз-
1
2
См.: Никитина Е. Е. Указ. соч. С. 36.
Республика Башкортостан. 2005. 20 апр.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
23
ного масштаба1. Осознавая этот риск, государство в силу ч. 3 ст. 17 Конституции
РФ обязано требовать от участников публичных мероприятий при осуществлении
их собственных прав и свобод соблюдения прав и свобод других лиц.
Отсюда вполне логичными представляются закрепленные в Федеральном законе № 54-ФЗ возможности приостановления либо прекращения публичного мероприятия в случае нарушения правопорядка участниками манифестации. Однако
содержание статьи 17 упомянутого Закона вызывает обоснованную критику специалистов. Справедливо мнение Л. А. Нудненко о том, что положения этой статьи
«не соответствуют критериям определенности, ясности и способности к однозначному истолкованию, следствием чего может быть ее произвольное применение»2.
В случае возникновения при проведении публичного мероприятия нарушений,
представляющих угрозу общественному порядку, уполномоченный представитель
компетентного органа должен дать указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие с обоснованием причины его прекращения. При этом он оформляет уведомление письменно, указывает время для выполнения и вручает организатору публичного мероприятия в течение 24 часов.
Отведенный для предупреждения о необходимости устранения беспорядков
отрезок времени не имеет логических оснований и дает возможность формально
оправдать продолжение проведения публичного мероприятия, сопровождающегося нарушением прав и свобод участников манифестации. Чтобы не произошло
проявлений «эффекта толпы» и его последствий, необходимо возникающие при
проведении публичных мероприятий беспорядки устранять немедленно, а не в течение 24 часов. Во избежание вольного толкования и применения указанной нормы нужно внести в нее изменения.
Проблемы, возникающие в ходе проведения публичных мероприятий, власть
обязана учитывать при разработке соответствующего законодательства. Для эффективного воздействия форм гражданского участия на правовую систему процесс
этого воздействия должен развиваться в определенных организационных рамках.
Иначе этот процесс может превратиться в хаос, не только не приносящий пользу
общественному развитию, но и наносящий ему непоправимый вред.
Систему форм гражданского участия в управлении обществом невозможно
представить без института обращений граждан в органы государственной власти
и местного самоуправления (далее – обращения граждан). Посредством реализации этого института властные органы получают важнейший источник информации, «необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения
с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции»3.
1
2
3
См.: Орлова О. В. Права и свободы личности как субъекта политической жизни //
Государство и право. 2007. № 7. С. 54.
Нудненко Л. А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина
России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
С. 11.
Васильева С. В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 14.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
24
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Реализация права граждан на обращение в органы государственной власти
и местного самоуправления может оказывать существенное воздействие на развитие права и юридической практики. Обращения граждан нередко содержат ценные
предложения по совершенствованию действующего и разработке нового законодательства, информацию по имеющимся проблемам в сфере реализации прав, раскрывают недостатки в работе правоохранительных органов и т. д.
Обращения граждан – одна из наиболее востребованных форм воздействия
субъектов гражданского общества в нашей стране. Нужно отметить следующую
положительную тенденцию последних лет: помимо обращений по тем или иным
проблемам личного (индивидуального) характера либо по поводу проблем узкого
круга лиц, все чаще можно наблюдать целенаправленное воздействие граждан
и их объединений на властные субъекты путем подачи коллективных обращений,
сопровождающихся сбором сотен и тысяч подписей в поддержку предлагаемых
инициатив. Ярким примером реализации этой формы воздействия может служить
поток коллективных обращений граждан и их организаций в Правительство РФ
в 2004–2005 гг. с требованиями об отзыве из Государственной Думы РФ проекта
нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ. Часть предложений
граждан была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного
кодекса.
Сегодня в юридической литературе отмечается необходимость разработки
процессуального законодательства в сфере обращений граждан1. В этом отношении принятый недавно Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» оставил без
разрешения достаточно много проблем2. Так, например, недостаточно четко прописывается стадия вынесения решения (отсутствуют требования, предъявляемые
к решению по обращению гражданина), неясным остается вопрос определения
срока исполнения принятого по обращению решения3. Закон не предусматривает разницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, в то время как
в зависимости от характера обращений должен различаться и порядок рассмотрения жалоб. Как справедливо отмечают Л. А. Нудненко и Н. Ю. Хаманева, одним
из условий, необходимых для должного гарантирования прав граждан, является
такая организационно-правовая система рассмотрения обращений, когда не только обеспечивается быстрое принятие решения, но и одновременно принимаются
меры к его исполнению.
Одна из важнейших проблем реализации права граждан на обращения –
это обеспечение их безопасности в связи с обращением. Здесь возникает вопрос
об ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о порядке рас1
2
3
См.: Салищева Н. Проблемы административного процесса // Институты административного права России. М., 1999. С. 228–229.
До этого момента правоотношения по поводу обращений граждан регулировались Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в ред. от 2 февраля
1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», что, естественно, тормозило развитие института обращений граждан, т. к. указанный акт давно уже
перестал отвечать сложившимся общественным отношениям. В Указе отсутствовал необходимый понятийный аппарат, были недостаточно четко разграничены правовые режимы
различных видов обращений и процедуры их рассмотрения.
См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства
и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 12.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
25
смотрения обращений граждан РФ. Федеральный закон № 59-ФЗ в статье 15
предусматривает, что лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Однако в федеральном законодательстве нормы, предусматривающие ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан РФ, отсутствуют. Это привело к тому, что
некоторые субъекты Федерации установили в своих законах административную
ответственность за указанный вид правонарушений1, что противоречит статье 15
Федерального закона № 59-ФЗ. Представляется необходимым ввести ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан на федеральном
уровне, для чего следует внести соответствующие поправки в Административный
кодекс РФ.
Таким образом, в нашей стране институту обращений граждан необходимо
пройти еще достаточно длительный путь развития. Успех этого развития во многом будет зависеть от правовой культуры взаимоотношений личности и власти.
Соответствующий ее уровень позволит улучшить качество общения граждан и органов публичной власти, а значит, будет способствовать скорейшему установлению баланса интересов в обществе.
Среди форм гражданского участия особыми возможностями воздействия субъектов гражданского общества на элементы правовой системы обладает институт
общественного контроля. Еще Гегель в «Философии права» писал о правах общин,
корпораций препятствовать субъективному произволу чиновников. Посредством
реализации этого права «недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу»2. Данная форма гражданского участия (в сравнении
с иными) посредством контроля над деятельностью субъектов правоприменения
может оказывать особенно эффективное воздействие на правоприменительную
составляющую юридической практики. Общественный контроль обладает также
определенными возможностями воздействия на законодательство – прежде всего
посредством проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов.
Однако общественный контроль не ограничивается только контролем граждан над
государственной деятельностью, он может включать в себя множество гражданских инициатив в самых различных сферах жизни общества.
В последние годы ведется активная работа по законодательному регулированию
различных форм гражданского контроля. Многие из законодательных инициатив
в этой сфере связаны с деятельностью Общественной палаты РФ. Так, в 2005 г. ее
полномочия пополнились функциями по контролю за соблюдением свободы слова
в СМИ3. В 2008 г. с принятием столь ожидаемого общественностью Федерального
закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,
находящимся в местах принудительного содержания»4 Общественная палата
РФ получила возможность формировать состав общественных наблюдательных
1
2
3
4
Подробнее об этом см.: Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008.
№ 7. С. 42.
Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 335.
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 16
Федерального закона “Об Общественной палате Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 6.
Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
26
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
комиссий субъектов РФ. Подобное расширение функций данного органа,
предполагающее усиление его координирующей роли в системе гражданских
инициатив, представляется вполне оправданным. Примечателен и тот факт,
что члены Общественной палаты РФ входят в общественные советы почти всех
федеральных министерств и ведомств1.
Неотъемлемым элементом общественного контроля является такая его
форма, как проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов
(далее – общественной экспертизы). В условиях развития имеющихся и поиска
новых форм взаимодействия государства и гражданского общества в целях максимального учета в государственной политике интересов различных социальных
групп подобная форма взаимодействия, безусловно, может выполнять важнейшую
функцию – она предоставляет субъектам гражданского общества прямой канал
воздействия на законодательную деятельность. Существенный недостаток института общественной экспертизы в том, что эффективность его реализации зависит
по большей части от властных субъектов. Общественные экспертизы носят для
них рекомендательный характер – они не обязаны учитывать их результаты при
принятии нормативных правовых актов. Отсюда высокий риск искусственного насаждения властью институтов «гражданского контроля» с полномочиями по проведению «общественных» экспертиз законопроектов. В этом случае результаты
этих экспертиз заранее можно предугадать – они в основном имеют выгодное для
власти содержание.
В нашей стране реализация института общественной экспертизы связана
прежде всего с деятельностью создаваемых в последние годы общественных палат
(как федеральной, так и региональных), общественных (экспертных) советов при
федеральных и региональных органах исполнительной власти. Эти общественные
структуры достаточно активно используют свои полномочия по экспертизе принимаемых и действующих нормативных правовых актов. Однако, на наш взгляд,
органы власти всех уровней пока еще слабо используют результаты этих экспертиз в своей правотворческой деятельности. Мы допускаем наличие ситуаций,
когда профессиональные (каковыми они во всяком случае должны быть) управленцы, законодатели с учетом их опыта, всестороннего представления о ситуации в стране (регионе, муниципальном образовании) могут принимать решения,
расходящиеся с общественным мнением. Особенно это актуально в переходный
период развития страны, когда так называемые «непопулярные решения» могут
в перспективе иметь для общества позитивный эффект. Однако и в этой ситуации власть обязана выстраивать паритетные отношения с обществом, проводить
пос тоянную работу по разъяснению принимаемых мер, искать компромиссные варианты. Общественные экспертизы нормативных правовых актов могут сыграть
в этом процессе неоценимую роль.
Вспомогательные формы гражданского участия в управлении обществом составляют такие институты, как опросы граждан, консультативные референдумы,
публичные слушания, всенародные обсуждения. Рассмотрение их как составляющих одного блока правовых институтов в рамках системы форм гражданского участия объясняется следующими факторами. Все перечисленные институты имеют
1
Официальный сайт Общественной палаты РФ. URL: http://www.oprf/ru/762/836/ (дата
обращения: 18.01.2010).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. А . Зе ленск ий
27
общие цели: развитие взаимодействия органов власти и населения (создание каналов «обратной связи»), выяснение общественного мнения в целях его учета при
принятии субъектом правотворчества того или иного решения. Можно возразить,
что обозначенные цели пересекаются с целями, преследуемыми при реализации
остальных форм гражданского участия. Однако между рассматриваемыми и иными формами гражданского участия есть одно принципиальное различие. Если
инициаторами реализации рассмотренных нами ранее форм гражданского участия
выступают граждане и общественные объединения, то инициаторами проведения
опросов, консультативных референдумов, публичных слушаний и всенародных обсуждений чаще всего являются органы государственной или муниципальной власти. Конечно, граждане и их объединения могут посредством использования иных
форм гражданского участия (например, публичных мероприятий, обращений) призывать власть к реализации рассматриваемых институтов1. Однако и в этом случае окончательное решение об их использовании остается за властным субъектом.
Реализация рассматриваемых форм гражданского участия предполагает
в первую очередь воздействие на законодательство, так как эти формы используются перед принятием новых либо внесением изменений в действующие нормативные правовые акты, и на правоприменительную практику (результаты опросов,
всенародных обсуждений и др. власть может использовать и в своей правоприменительной деятельности).
Из рассматриваемого блока форм гражданского участия можно остановиться отдельно лишь на одном – институте опроса. Он получил свое закрепление в статье 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2
(далее – Федеральный закон № 134-ФЗ) как форма выявления мнения населения
и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Данный институт имеет много общего с институтом консультативного референдума, не закрепленным
в Федеральном законе № 131-ФЗ3, однако встречающимся в законодательстве
субъектов РФ и муниципальных образований4. Совпадая по целям реализации,
они отличаются лишь по форме проведения.
Процедура проведения консультативного референдума совпадает с процедурой проведения императивного – тайное голосование на специально отведенных для этого участках. Опрос же может проводиться как на участках опроса (при тайном голосовании он фактически трансформируется в консультативный
1
2
3
4
Так, например, во время разработки проекта нового Лесного кодекса РФ в 2004–2005 гг.
в своих обращениях к Президенту РФ и Правительству РФ граждане и их объединения довольно часто предлагали вынести данный законопроект на всенародное обсуждение.
Собрание законодательства РФ. 2006. № 40. Ст. 3822.
Упомянутый закон, однако, в ст. 33 предусматривает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления и в иных (помимо перечисленных в законе), не противоречащих федеральному и региональному законодательству формах.
Закон Удмуртской Республики «О местном референдуме и местных консультативных
референдумах Удмуртской Республики» от 28 октября 2003 г. № 115–III // Удмуртская
правда. 2003. № 51-РЗ; Устав Можайского района Московской области (принят решением
Собрания представителей Можайского района Московской области от 25 декабря 1996 г.
№ 25/8) // Текст Устава получен по рассылке. Зарегистрирован постановлением Главы
Администрации Московской области от 30 декабря 1996 г. № 637-ПГ.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
28
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
референдум), так и по месту жительства, через газету (в местной газете публикуется лист опроса, который читатель вырезает, заполняет и направляет в адрес
комиссии по проведению опроса по почте), через Интернет. При этом голосование
по опросу может быть как тайным, так и открытым.
К сожалению, эти институты пока не нашли широкого применения в отечественной практике реализации форм гражданского участия. В тех же случаях, когда
опросы и консультативные референдумы все же проводятся, властные субъекты
далеко не всегда учитывают в своей работе их результаты. Однако в отдельных
регионах появляются довольно интересные примеры законодательного закрепления своеобразных гарантий учета результатов опросов населения при принятии
решений органами власти. Так, во Владимирской области в зависимости от количества принявших участие в опросе результаты могут быть либо императивными
либо консультативными1. В случае, если в опросе приняло участие от 25 до 50 процентов граждан, имеющих право на участие в опросе, его результаты принимаются во внимание органами государственной власти и местного самоуправления
при принятии ими соответствующих решений. Если же в опросе приняло участие
50 и более процентов граждан, имеющих право на участие в опросе, его результаты при принятии решений органами власти становятся обязательными2.
Такой необычный механизм учета результатов опроса населения является,
на наш взгляд, удачным примером стимулирования населения к более активному
участию в процессе взаимодействия с властью, служит своего рода предохранительным элементом от превращения института опроса (консультативного референдума) в профанацию, мероприятие «для галочки». Нестандартные подходы
к использованию имеющихся и созданию новых форм гражданского участия могут
придать им гибкость, динамизм, позволят развивать отношения государства и личности (гражданского общества) на качественно новом уровне.
Завершая рассмотрение форм гражданского участия, можно сказать, что
субъекты российского гражданского общества не в полной мере используют имеющиеся правовые возможности воздействия на правовую систему посредством
реализации обозначенных нами институтов. Да, действующее законодательство
в этой сфере грешит многочисленными недостатками, порой существенно ограничивая и сковывая инициативу граждан. Сдерживающим фактором выступает и деятельность иных чиновников. И все же, как нам представляется, при должном уровне самоорганизации населения и грамотной координации действий общественных
объединений вполне возможно развитие различных гражданских инициатив и механизмов воздействия на органы власти всех уровней с целью согласования интересов социальных групп общества и государства. Подтверждением этому служат
приведенные нами примеры такого воздействия. Именно возможностями граждан
эффективно отстаивать свои интересы через постоянно (а не периодически, как
электоральные) действующие каналы и механизмы, т. е. через различные формы
гражданского участия, определяется уровень развития гражданского общества.
1
2
См.: Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система
и процедуры). М., 2006. С. 542.
Закон Владимирской области от 16 октября 2000 г. № 64-ОЗ «О порядке и организации
проведения опроса граждан на территории Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2000. 26 окт.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. П. Морозов*
Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ
на формирование судебно-арбитражной практики
Построение в России правового демократического государства основано на достаточно простых в понимании, но сложных в практическом применении принципах,
сущность которых раскрывается как в нормах Основного Закона России, так и в действующем национальном законодательстве.
Один из важнейших принципов – принцип разделения властей, закрепленный
в статье 10 Конституции РФ. Он предполагает самостоятельность и независимость
законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках предоставленных им
полномочий.
Особое место в системе органов государственной власти занимает судебная
власть, осуществляемая посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Парадоксальной и недостаточно понятной
является позиция разработчиков Конституции РФ, в частности соотношение ч. 2
ст. 118, закрепляющей виды судопроизводств, и ст. 127, предусматривающей самостоятельную роль Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Аналогичная неопределенность прослеживается и в ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
Несмотря на то, что законодатель отвел Конституционному Суду Российской
Федерации место в судебной власти, тем не менее его решения оказывают стабилизирующее значение на развитие всей национальной правовой системы, а в ряде случаев предлагают и обязательные указания для законодательной власти. Б. С. Эбзеев пишет: «Нет оснований рассматривать деятельность
Конституционного Суда как чисто судебную, но именно судебная деятельность,
функция, заключающаяся в разрешении конституционных споров и преодолении
конфликтов в рамках существующей Конституции и сложившегося правопорядка,
может и должна рассматриваться как преобладающая для этого органа. Именно
в данном контексте следует рассматривать и правотворческую, политическую, интеграционную, координационную и иные функции конституционного правосудия…
Важной особенностью юридической природы Конституционного Суда Российской
Федерации является то, что он должен не только применять Конституцию и право,
но и “находить” право. Речь, по существу, идет о судебном нормотворчестве»1.
Однако как среди ученых-юристов, так и практических работников (судей, адвокатов) по этому вопросу существуют различные взгляды.
Так, С. В. Овсянников отмечает, что признание объективной потребности
в эволюционировании практики Конституционного Суда РФ не может служить
*
1
Начальник отдела анализа и обобщения судебной практики, законодательства и статистики
Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук.
Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации.
М., 2005. С. 510.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
30
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
оправданием принятия несогласованных, произвольных, научно не обоснованных
и потому случайных решений. Их ошибочность выявляется при первых попытках
их использования для регулирования соответствующих отношений1.
Примером этого может служить Определение Конституционного Суда РФ
от 8 апреля 2004 г. №169-О2, в котором Суд отметил: «…предъявление поставщику при проведении зачета встречных требований права требования, не оплаченного налогоплательщиком предыдущему кредитору, не может приводить
к признанию начисленных поставщиком сумм налога фактически оплаченными
налогоплательщиком, поскольку такой зачет встречных требований не имеет
в своем основании реальных затрат налогоплательщика на оплату начисленных
ему сумм налога. Только при выполнении налогоплательщиком такого обязательного условия, как оплата предыдущему кредитору полученного от него права требования к поставщику, проведенный зачет встречных требований может
признаваться влекущим реальные затраты налогоплательщика на оплату начисленных ему сумм налога, а сами начисленные суммы налога – фактически оплаченными налогоплательщиком и, следовательно, подлежащими вычету.
Передача поставщику за приобретенные товары (работы, услуги) имущества, ранее полученного налогоплательщиком безвозмездно, также не порождает
у налогоплательщика права на налоговый вычет, поскольку такая форма оплаты
не отвечает требованию о необходимости реальных затрат налогоплательщика
на оплату начисленных поставщиком сумм налога. Аналогичным образом передача
собственных денежных средств приобретает характер реальных затрат в том случае, если эти денежные средства ранее были получены налогоплательщиком в счет
оплаты реализованных (проданных) им товаров (выполненных работ, оказанных
услуг), иного собственного имущества, ценных бумаг и имущественных прав».
И. В. Цветков, рассматривая вопросы применения решений Конституционного Суда РФ, указывает: «…следует признать, что некоторые решения Конституционного Суда РФ, несмотря на отдельные положительные моменты, в целом оказали
негативное воздействие на деловой климат в России, проявив себя своеобразным
тормозом экономического роста»3. Далее им отмечается, что «в современных условиях было бы правильным перестроить деятельность Конституционного Суда таким образом, чтобы, выявляя конституционно-правовой смысл неясных и противоречивых норм законодательства и устраняя ошибки законодательной техники,
Конституционный Суд РФ в то же время перестал бы подменять законодателя»4.
Однако, несмотря на различные позиции по вопросу роли и значения решений Конституционного Суда РФ в правоприменительной практике, конституционная доктрина России и сам Конституционный Суд давно определились с этим
вопросом.
Правы те авторы, которые утверждают, что «защищая основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, обеспечивая вер1
2
3
4
См.: Овсянников С. В. Об изменении правовых позиций Конституционного Суда РФ в сфере
налоговых отношений // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской
Федерации 2005 года : материалы третьей Международной научно-практической конференции. М., 2007. С. 58.
Собрание законодательства РФ. 2004. № 48. Ст. 4838.
Цветков И. В. Проблемы практической реализации решений Конституционного Суда
РФ в сфере налогового контроля // Налоговое право в решениях Конституционного Суда
Российской Федерации 2005 года. С. 196.
Там же. С. 170.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . П. Морозов
31
ховенство и прямое действие на всей российской территории, данный высокий суд
подчиняется только Конституции, ничему и никому более»1.
Конституционный Суд России выступает фактическим и юридическим гарантом прав и свобод личности в связи с тем, что именно защита прав и свобод так или
иначе является предметом проверки почти во всех рассмотренных им делах.
Именно в решениях Конституционного Суда право на судебную защиту интерпретировано как абсолютное, не подлежащее ограничению. При этом
Конституционный Суд показывает дискреционные полномочия судов как основу
реальной судебной защиты во всех видах судопроизводства – по гражданским,
административным, уголовным, арбитражным делам, применительно к сфере
публично-правовых отношений2.
Подтверждением этому может служить статья 79 Федерального конституционного закона от 24 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации»3, согласно которой «решение Конституционного Суда
Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения
другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления
Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта». Данное
положение было дополнено Конституционным Судом в Определении от 7 октября 1997 г. № 88-О «О разъяснении Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 27 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом
Карагузского районного суда Краснодарского края»4, где отмечается, что «правовые позиции, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие
конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного
Суда Российской Федерации в резолютивной части его решений, обязательны для
всех государственных органов и должностных лиц».
Еще более определенно по этому поводу высказался Конституционный Суд
в Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных
положений ст.ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ»5: «…решения Конституционного
Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как соответствующие нормативные акты, общее значение,
не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В то же время Конституционный Суд Российской
Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый
рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким
образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь
при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации. Поэтому
1
2
3
4
5
Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации : в 2 т. /
отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2001. Т. 2. С. 25.
См.: Бондарь Н. С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 17–18.
Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4900.
Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
32
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие
суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда
Российской Федерации».
Являясь, как было отмечено, «квазизаконодателем» Конституционный Суд
РФ оказывает огромное влияние на практику арбитражных судов в Российской
Федерации. Обусловлено это тем, что суды, независимо от своего места в системе
арбитражных судов, применяют при вынесении итоговых судебных актов (решений и постановлений) правовые доктрины Конституционного Суда РФ.
Правовые позиции Конституционного Суда оказали влияние и на деятельность арбитражных судов в Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 2005 г. 11-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 АПК РФ»1, Суд признал часть 3 статьи 292 АПК
Российской Федерации (в редакции от 24 июля 2002 г.), как не допускавшую –
по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, – возможность
восстановления предусмотренного ею срока на обращение о пересмотре в порядке надзора акта арбитражного суда, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (части 1 и 2), 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 55
(часть 3) и 123 (часть 3). В Постановлении отмечается: «Право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (статья 46, части 1
и 2, Конституции Российской Федерации).
Из приведенных конституционных положений и корреспондирующих им статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, статей 7,
8 и 10 Всеобщей декларации прав человека, статьи 6 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод, которые в силу статьи 15 (часть 4) Конституции
Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской
Федерации, следует, что правосудие по своей сути может признаваться таковым,
только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах.
Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления
нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле
лиц. Это означает, что правосудие можно считать отвечающим требованиям справедливости, если рассмотрение и разрешение дела судом осуществляется в разумный срок. Применительно к делам, отнесенным к компетенции арбитражных судов,
соблюдением разумного срока судопроизводства обеспечивается также правовая
определенность и стабильность в сфере гражданского оборота. Этим целям служат, согласно статье 113 АПК Российской Федерации, сроки совершения процессуальных действий, назначаемые судом или установленные федеральным законом.
К числу последних относится срок для подачи заявления или представления о пересмотре судебного акта Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации
в порядке надзора (часть 3 статьи 292 АПК Российской Федерации)».
О влиянии правовых позиций Конституционного Суда РФ на деятельность арбитражных судов отмечалось в постановлениях: от 16 июля 2004 г. № 15-П «По делу
о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации в связи с запросами государственного Собрания –
1
Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 5123.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . П. Морозов
33
Курултая Республики Башкорстостан, Губернатора Ярославской области,
Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан»1;
от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества “Производственное объединение "Берег"”, открытых акционерных
обществ “Карболит”, “Завод "Микропровод"” и “Научно-производственное предприятие "Респиратор"”»2; от 28 января 2010 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 3 и пункта 4 статьи 44 Федерального
закона “Об акционерных обществах” в связи с жалобами открытых акционерных обществ “Газпром”, “Газпромнефть”, “Оренбургнефть” и Акционерного коммерческого
Сберегательного банка Российской Федерации (ОАО)»3 и иных судебных актах.
Достаточно интересными для практикующих юристов представляются правовые позиции, высказанные Конституционным Судом по запросам арбитражных
судов РФ, поскольку в их судебной практике достаточно часто встречаются ситуации, требующие вмешательства органа конституционного правосудия.
Так, по запросу Арбитражного суда Нижегородской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 333.18, подпункта 20 пункта 1 статьи 333.33
Налогового кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 16 Федерального
закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Конституционный Суд в своем Определении от 15 января 2008 г.
№ 294-О-П «По запросу Арбитражного суда Нижегородской области о проверке
конституционности пункта 2 статьи 333.18, подпункта 20 пункта 1 статьи 333.33
Налогового кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 16 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним” (страница 8)»4 поддержал позицию арбитражного суда.
Суть проблемы заключалась в том, что УФРС по Нижегородской области
отказалось возвратить акционерному обществу уплаченную им государственную пошлину за регистрацию договора участия в долевом строительстве. При
этом регистрирующий орган сослался на разъяснения Министерства финансов
России (письма от 17 июля 2006 года № 03-06-03-03/31 и от 30 мая 2007 года
№ 03-05-05-03/24), согласно которым за государственную регистрацию данного вида договоров необходимо уплачивать государственную пошлину в размерах,
аналогичных размерам, установленным в подпункте 20 пункта 1 статьи 333.33
Налогового кодекса РФ, как за государственную регистрацию ограничений
(обременений) прав на недвижимое имущество.
Арбитражный суд полагал, что поскольку уплата государственной пошлины
непосредственно за регистрацию договора участия в долевом строительстве налоговым законодательством не предусмотрена, то применение положений пункта 2 статьи 333.18 и подпункта 20 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса
РФ и пункта 4 статьи 16 Федерального закона «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» по аналогии, как это предлагает
Министерство финансов, неправомерно.
1
2
3
4
Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3282.
Российская газета. 2010. 10 февр.
Российская газета. 2010. 12 февр.
Собрание законодательства РФ. 2008. № 29 (ч. 2). Ст. 3576.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
34
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Другая ситуация. Конституционный Суд установил, что согласно пункту
1 статьи 34.2 Налогового кодекса РФ Министерство финансов РФ дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской
Федерации о налогах и сборах. При отсутствии в действующем правовом регулировании норм, определяющих размеры и порядок уплаты госпошлины за регистрацию договора участия в долевом строительстве, разъяснения Минфина
о необходимости уплаты при государственной регистрации данного договора
государственной пошлины означают введение органом исполнительной власти
правового регулирования в нарушение ст. 57 Конституции РФ, а также п. 3 ст. 1
Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым действие данного Кодекса
распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов
в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Кодексом.
Кроме того, в силу части 1 статьи 13 АПК РФ при рассмотрении споров, возникающих в сфере налогов и сборов, арбитражные суды не связаны разъяснениями, содержащимися в письмах Минфина РФ, так как они не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Таким образом, своими правовыми позициями, высказанными в данном определении, Конституционный Суд оказал влияние на арбитражную практику по соответствующей категории споров.
Но в большей степени разъяснения Конституционного Суда РФ применяются
арбитражными судами при рассмотрении конкретных дел для указания позиций
Суда в мотивировочной части судебного акта.
Так, Постановлением Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. № 8665/041
оставлены без изменения принятые в 2004 г. судебные акты с указанием:
«поскольку судебные акты, принятые по настоящему делу, соответствуют
конституционно-правовому смыслу положений статьи 113 Налогового кодекса
Российской Федерации, выявленному в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 9-П, оснований для удовлетворения
заявлений о пересмотре оспариваемых судебных актов не имеется».
Президиум ВАС РФ в Постановлении от 14 ноября 2006 г. № 7623/062, отменяя постановление ФАС Северо-Кавказского округа, отметил: «Ухудшение
условий для субъектов малого предпринимательства может заключаться как
в возложении на них дополнительного налогового бремени, так и в необходимости исполнять иные, ранее не предусмотренные законодательством обязанности
по исчислению и уплате налога, за неисполнение которых применяются меры
налоговой ответственности. Поэтому новая норма налогового законодательства не применяется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня официального введения нового закона на основании абзаца второго части 1 статьи 9
Закона № 88-ФЗ (определения Конституционного Суда Российской Федерации
от 07.02.2002 № 37-О и от 09.07.2004 № 242-О и постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.06.2003 № 11-П)».
В Постановлении Президиума ВАС РФ от 23 мая 2006 г. № 16140/053 в части передачи дела на новое рассмотрение в арбитражный суд субъекта было отмечено: «Поскольку автомобиль был реализован на основании отмененного впо1
2
3
Вестник ВАС РФ. 2006. № 2.
Вестник ВАС РФ. 2007. № 2.
Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . П. Морозов
35
следствии судебного акта, крестьянское (фермерское) хозяйство является лицом,
которому в результате незаконной конфискации имущества причинены убытки.
Следовательно, ущерб, причиненный КФХ “Урожай” при осуществлении правосудия, подлежит возмещению на основании пункта 2 статьи 1070 Гражданского
кодекса Российской Федерации (с учетом толкования, изложенного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.01.2001 № 1-П)».
Также ссылки на правовые позиции Конституционного Суда РФ были сделаны в постановлениях Президиума ВАС РФ от 9 июля 2002 г. № 3111/001;
от 1 ноября 2005 г. № 5324/052; от 6 июня 2006 г. № 14941/053 и других.
Что касается Федеральных арбитражных судов округов, то все десять окружных судов достаточно часто при вынесении своих решений обращаются к практике
Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Федерального арбитражного
суда Московского округа от 3 ноября 2005 г. № КА-А40/10142-05 отмечается,
что «как обоснованно указано судами, неточности в оформлении счетов-фактур
не могут являться основанием для отказа в обоснованности применения права налогоплательщика на вычет налога, при фактической уплате налога поставщикам. Данная правовая позиция нашла свое отражение в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.10.2003 № 384-О. Кроме того,
в материалах дела имеются счета-фактуры, в которые внесены исправления, заверенные надлежащим образом».
В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа
от 26 сентября 2005 г. № КА-А40/9293-05 суд указал, «согласно разъяснению
Конституционного Суда РФ, приведенному в Определении от 04.11.2004 № 324О и Официальной позиции Секретариата от 11.10.2004 «Об Определении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. № 169-О» и разъяснению Конституционного Суда Российской Федерации, данному в Определении от 04.11.2004
№ 324-О, право на вычет сумм налога, предъявленных налогоплательщику
и уплаченных им при приобретении товара (работ, услуг), не может быть предоставлено в том случае, если имущество, приобретенное по возмездной сделке,
к моменту передачи поставщику в счет оплаты начисленных сумм налога не только не оплачено либо оплачено не полностью, но и явно не подлежит оплате в будущем. При этом необходимо учитывать правовую позицию Конституционного
Суда РФ относительно понятия “недобросовестный налогоплательщик”. Толкование статьи 57 Конституции Российской Федерации, изложенное в Определении № 329-О от 16.10.2003 г. Конституционного Суда Российской Федерации,
позволяет сделать вывод, что налогоплательщик не может нести ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе
уплаты и перечисления налогов в бюджет. По смыслу положения, содержащегося в пункте 7 статьи 3 Налогового кодекса РФ, в сфере налоговых отношений
действует презумпция добросовестности».
В Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 февраля 2006 г. № А42-2472/2005-26 отмечается, что «подавая уточненную налоговую декларацию, налогоплательщик должен учитывать статьи
31, 32 и 87 Налогового кодекса РФ и указанные выше положения постановления
1
2
3
Вестник ВАС РФ. 2002. № 10.
Вестник ВАС РФ. 2006. № 3.
Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
36
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым обязанность
налогового органа принять представленную налоговую декларацию, в том числе
уточненную, не всегда корреспондируется с обязанностью налогового органа исполнить ее».
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в Постановлении
от 27 марта 2007 г. № Ф09-2109/07-С2 установил, что «из содержания ст.ст.
164, 165, 169, 171, 172 Налогового кодекса и правоприменительной практики Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 16.11.2006
№ 467-О, постановление от 20.02.2001 № 3-П) следует, что данные нормы необходимо применять во взаимосвязи. Поэтому судам надлежит оценить всю совокупность имеющих значение для определения правомерности применения
налогового вычета обстоятельств (оплата покупателем товаров, фактические
отношения продавца и покупателя, наличие иных, помимо счетов-фактур, документов, подтверждающих уплату налога в составе цены товара)».
В Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 27 марта 2007 г. № А09-5583/06-15 суд указал, что «согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях
от 01.07.1999 г. № 111-О, от 07.02.2002 г. № 37-О, от 05.06.2003 г. № 277-O,
от 04.12.2003 г. № 445-O и Постановлении от 19.06.2003 г. № 11-П, новая норма налогового законодательства не применяется к длящимся правоотношениям,
возникшим до дня официального введения нового регулирования на основании
абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 88-ФЗ от 14.06.1995 г. Как указано в упомянутом выше Постановлении КС РФ, данная норма направлена на урегулирование налоговых отношений и гарантирует субъектам малого предпринимательства
в течение первых четырех лет деятельности стабильность режима налогообложения в целом, включая неизменность перечня взимаемых налогов и сборов, и элементов налогового обязательства по каждому налогу или сбору. При таких
обстоятельствах суд пришел к выводу, что налогоплательщик обладает правом
осуществлять уплату налога в соответствии с нормами законодательства, действовавшими на момент его государственной регистрации».
Арбитражные апелляционные суды, становление которых еще продолжается,
также достаточно активно применяют позиции Конституционного Суда при вынесении своих решений.
В Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 5 февраля 2007 г. № 17АП-267/2007-АК отмечено, что «запрета на снижение
штрафа при наличии смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств
одновременно действующее налоговое законодательство не содержит. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 года,
от 25 апреля 1995 года, от 17 декабря 1996 года, от 8 октября 1997 года, от 11 марта
1998 года и от 12 мая 1998 года, от 15 июля 1999 года суд неоднократно отмечал
необходимость учета правоприменителем, которым в данном деле является арбитражный суд, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, общих
принципов назначения наказания, в том числе принципа соразмерности с целью
соблюдения индивидуализации наказания».
В Постановлении Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 12 декабря 2006 г. № А36-2153/2006 судом прописано, что «согласно позиции
Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17.12.96 г. № 20-П
и в Определении № 202-О от 04.07.2002 г., неуплата налога в срок должна быть
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Н. Вдови ч
37
компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога
(недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж – пени как
компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок».
Перечень постановлений арбитражных судов, в которых отражены правовые
позиции Конституционного Суда России, можно продолжать.
Таким образом, доктринальные положения, вырабатываемые Конституционным Судом Российской Федерации, находят непосредственное выражение в практике арбитражных судов различного уровня и тем самым оказывают стабилизирующее воздействие на ее развитие.
В. Н. Вдович*
Взаимодействие органов внутренних дел
с Русской Православной Церковью
в сфере противодействия религиозному экстремизму
В мире существует от нескольких сотен до нескольких тысяч новых культов,
по своей сути незначительно друг от друга отличающихся и создающих одни и те
же общегуманитарные проблемы. Подтверждением этому является организация
всемирных центров, изучающих данную проблему с различных позиций – религиозных, социологических, психологических, психиатрических, юридических
и др. Проникновение тоталитарных сект и деструктивных культов в современную
жизнь рассматривается как новое глобальное, транскультуральное явление1.
Образование сект, которые Всемирный Совет церквей относит к еретическим, прослеживается на протяжении всей истории цивилизации. Их деструктивное влияние на социум особенно увеличивается в переходные и нестабильные
периоды. Сегодня как никогда деструктивные объединения и тоталитарные секты
приобрели организационный, структурированный характер, мощную финансовую
базу, экономическую экспансию, политические претензии.
Особая роль органов внутренних дел в регулировании религиозных отношений в России просматривается во все времена. Она возрастает на современном этапе развития в России процессов демократизации и изменения социальной
структуры общества.
Правоохранительные органы сталкиваются с увеличившимся количеством
правонарушений со стороны религиозных деструктивных организаций и тоталитарных сект и криминализацией их деятельности.
Ритуальные убийства, доведение до убийства, истязание, похищение людей, надругательства над могилами, вымогательство, мошенничество, организация массовых беспорядков – это далеко не полный перечень преступлений, совершаемых сектантами. Опасность тотальных сект вытекает из криминальных
особенностей их внутренней жизни, зомбирования своих членов, форм действий
против традиционных религий и других сект, методов вербовки новообращенных.
*
1
Cоискатель Академии управления МВД России.
См.: Кондратьев Ф. В. Тоталитарные секты как новый криминогенный фактор. М., 2004.
С. 5.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
38
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Криминальные наклонности сект следуют из их фанатичного и деформированного
понимания цели жизни, вседозволенности выбора средств ее достижения, а также слепой подчиненности вышестоящему руководству. Сатанинские секты опасны
беспределом в выборе средств для достижения своих эгоистичных целей, циничным мракобесием, открытым надругательством над традиционными вероисповеданиями. Следует отметить, что сатанистские организации ведут массированную
открытую и замаскированную информационную агрессию против традиционных
религий. Количество сайтов, откровенно и скрыто пропагандирующих их доктрины, приближается к сотне, практически все группы сатанистов имеют связь через
Интернет. Деструктивные культы, благодаря крупным денежным средствам, имеют квалифицированную правовую защиту и активно используют сутяжничество
в борьбе с православием.
Опасность сатанизма выражается в согласованности его со многими тенденциями, достаточно широко принятыми в российской современной культуре.
Оккультные литература, терминология, понятия, активно насаж даемые в сознание наших соотечественников, приводят к снижению способности многих из них
критически мыслить1.
Появление и широкое распространение с начала 90-х годов в России новых
«конфессиональных» образований тоталитарного типа стало несомненным социокультуральным фактом, а их конкретная деятельность поставила вопрос об оценке
вреда здоровью адептов этих «конфессий»2.
На территории России насчитывается около 700 неприкрыто действующих деструктивных и оккультных объединений, значительная часть которых официально
не зарегистрирована. Общее количество религиозных культов в нашей стране –
около десяти тысяч3.
По данным специалистов сегодня в России насчитывается от 3 до 5 млн адептов религиозных сект, из которых около 500 тыс. – в возрасте до 18 лет, около
млн – в возрасте от 18 до 25 лет. Ориентировочно около 500–900 тыс. человек являются представителями деструктивных религиозных объединений, и активность
вербования новых членов нарастает4.
Ошибочным является существующее мнение, что в секты идут люди с определенными психическими недостатками. Наоборот, секты вербуют самую талантливую, активную, ищущую смысл жизни молодежь5.
Опыт России показал, что страна, в которой уничтожается христианская духовность, подвергается опасности развития самых примитивных языческих суеверий и практик, как возникающих внутри, так и приносимых извне. Деятельность
тоталитарных сект и неограниченная законодательством проповедь их членов
носит неприкрытый характер экспансии, направленный на подрыв безопасности,
гражданского мира и всех устоев Российского государства.
Несовершенство российских уголовно-правовых норм, касающихся правонарушений в религиозной сфере, отсутствие четкой правовой оценки коллизий,
1
2
3
4
5
См.: Гончарова Ю. В. Сатанистские секты как новый криминогенный фактор // Сборник
научных статей Академии управления МВД России. М., 2003. С. 88.
См.: Кондратьев Ф. В. Указ. соч. С. 9.
См.: Новые религиозные объединения России деструктивного и оккультного характера :
справочник. Белгород, 2002. С. 2.
Там же. С. 11.
См.: Секты против Церкви // Русская Православная Церковь. М., 2000. С. 37.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Н. Вдови ч
39
возникающих в межконфессиональных отношениях, значительно усугубляют
и без того сложную криминогенную ситуацию в России.
Вместе с тем сотрудники органов внутренних дел России не обладают достаточными знаниями, касающимся особенностей сект, в том числе их тоталитарных
форм. К сожалению, необоснованно сужен объем обмена информацией органами
внутренних дел с представителями традиционных религий, у которых сложились
устойчивые конструктивные правовые отношения с государством. Сотрудники
милиции редко консультируются с членами Православной Церкви по вопросам
специфики деятельности тоталитарных и иных сект и проблемам противодействия
их негативному влиянию.
Оперативное распознавание сектантов в ходе раскрытия, расследования
и предупреждения преступлений, совершаемых по религиозным мотивам, возможно лишь при знании наиболее существенных сторон как традиционной для
России православной веры, так и других религиозных течений. Это связано с тем,
что сектанты часто маскируются под христиан или произвольно используют фрагменты христианского вероучения. Кроме того, каждая тоталитарная секта имеет
свою специфику в противоправных действиях и приемах сокрытия преступлений,
вытекающую, в частности, из их религиозных взглядов. Перед сотрудниками органов внутренних дел стоят задачи не только выявления причастности к правонарушению сектанства как такового, но и конкретизации секты-правонарушителя.
А это требует знаний и сравнительного анализа их догматических и мировоззренческих установок, что значительно проще осуществлять во взаимодействии
с Православной Церковью.
Выступая с докладом на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 15 марта 2007 г. министр внутренних
дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиев отметил, что противоправная деятельность религиозных экстремистских организаций нередко сопровождается
совершением тяжких преступлений, направленных на устрашение всего общества либо отдельных слоев населения и этнических групп. Неизбежным разрушительным следствием подхода становится иска жение жизни секты и ее адептов
в мире, вовлечение в эти процессы всех ее сторонников, проявление различных
форм внешней и внутренней деструктивности, в том числе аморальности и беззакония и явного религиозного экстремизма.
Под религиозным экстремизмом как юридической категорией понимается феномен общественной жизни, сформированный на базе той или иной религии, характеризующейся приверженностью к крайним взглядам, нетерпимостью к носителям
других мировоззрений, жестким противоборством в рамках одной или нескольких
конфессий, ведущих к совершению религиозными группами или отдельными верующими общественно опасных противоправных наказуемых деяний, нарушающих
права и законные интересы граждан, общества и государства в целом1.
Под деструктивным религиозным объединением (деструктивной сектой,
культом) понимается организация или группа религиозной ориентации, действующая следующим образом:
– разрушает гармоничное духовное и психическое состояние личности, а также созидательные традиции и культуру, социальные нормы и общество в целом;
1
См.: Поминов С. Н. Организация деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма. М., 2007. С. 7.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
40
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
– практикует скрытое психическое насилие над сознанием, поведением
и жизнью других личностей без их добровольного и осознанного согласия для
формирования и под держания у них состояния неестественной и противозаконной зависимости;
– стремится через подданных ей и зависимых от нее адептов (ревностных
приверженцев культа) к незаконной власти и обогащению1.
Различают внутреннюю и внешнюю деструктивность. Внутренняя проявляется как действия разрушительных тенденций деструктивных сект по отношению
к естественному гармоническому состоянию личности: духовному, психическому
и физи ческому. Внешняя к созидательным традициям и нормам, сложившимся социальным структурам, культуре, вероисповеданиям, порядку и обществу в целом.
Такие культы противоположны традиционным созидательным вероучениям,
хотя зачастую и имеют некоторое поверхностное внешнее сходство. Очевидно, что
деструктивность культов зла проявляет себя и в сфере отношений, регулируемых
моралью и правом.
Криминальный характер таких объединений обычно замаскирован, тем не менее он регулярно проявляется. Источники и стимулы безнравственности и правонарушений в среде религиозных движений двояки. Как правило, они нередко
связаны с экономическими, личными интересами отдельных адептов или групп.
Правонарушители такого рода периодически появляются в любых социальных
слоях. Но глубинные, стратегические по последствиям антисоциальные особенности деструктивных культов кроются не в официальных уставах или рекламных
материалах, а в основах их вероучений, наносящих непоправимый вред духовности общества. При этом адепты культа, идентифицируя себя с учением, легко
становятся фанатичными исполнителями экстремистских установок. Мотивация
сектантов, как правило, намного сильнее и устойчивее, чем у обычных уголовных
преступников.
Распространение квазирелигиозных учений в конце ХХ – начале XXI вв. имеет множество причин. Среди них на первый план выходит характерная для нашего
времени духовная опустошенность, отсутствие смыслообразующих ценностей бытия, потеря нравственности, социальных ориентировок как результат заполнения
общественного сознания самыми противоречивыми, но неизменно сенсационными
сообщениями (белой и черной магии, оккультизма, шаманства, астральных воздействий, сверхъестественных событий, о международном признании успехов доморощенных экстрасенсов и колдунов и другое).
Необходимо отметить, что новые «конфессии» поделили между собой сферы
влияния. Одни ориентированы на студенчество и интеллектуальный слой населения; другие – на неблагополучные слои общества; третьи – на людей более низкого образовательного уровня.
Появление и широкое распространение в России новых псевдорелигий, тоталитарных сект и неокультов имеют как общие, так и транскультуральные корни.
Обрушившееся на Россию новое социальное бедствие первыми осознали психиатры и психологи. Созданная ими Комиссия по медико-психологической и юридической оценке деятельности некоторых религиозных организаций на основании
анализа писем и заявлений, направленных в Комитет по спасению молодежи, в редакции газет, прокуратуру, МВД и другие инстанции, на основании непосредственного обследования лиц, поступивших в психиатрическую больницу в состоянии
1
См.: Кильмашкина Т. Н. Религиозные конфликты : лекция. М., 2002. С. 27.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Н. Вдови ч
41
психоза с бредом псевдорелигиозного характера, возникшим после посещения сект,
и пациентов, обратившихся к психиатру после их посещения, а также на основании
собеседования с членами и руководителями сект, пришла к жестким выводам:
– деятельность этих организации сопровождается нанесением серьезного ущерба психическому, физическому, нравственному здоровью человека и его личности;
– наносимый ущерб здоровью в этих организациях проявляется в форме индуцированных бредовых, бредоподобных расстройств, патологических сверхценных идей и патологического развития личности, а также физического и психического истощения, создающих предпосылки для иных заболеваний, прекращения
детородных функций человека;
– возникающие нарушения сопровождаются грубой семейной и социальной
дезадаптацией личности, ставящей ее вне семьи, общества и государства;
– деятельность перечисленных организаций наносит выраженный ущерб здоровью вовлекаемых в них психически больных и лиц с аномалиями личности, приводя к развитию у них более тяжелых психических нарушений;
– деятельность указанных организаций наносит тяжелый моральный и имущественный вред семьям людей, вовлеченных в эти организации;
– ущерб здоровью и личности человека наносится в результате скрытого психического насилия и манипулирования сознанием человека под видом проповедей,
обрядов, ритуалов, вследствие внушений в состояниях искусственно измененного
сознания вплоть до глубокого гипноза и самогипноза, наступающих в результате
применения определенных психотехнических методов во время литургий, обрядов,
инициаций, медитаций1.
Деятельность учредителей этих религиозных организаций (объединений)
по реализации своего права на свободу совести и вероисповедания противоречит
Конституции РФ, определяющей, что «осуществление прав и свобод человеком
и гражданином не должно нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3 ст. 17).
В современной России процессы появления различных духовных и иных культов приобрели масштабный характер. Выделяются пять источников появления,
насаждения, развития и поддержки сект в России:
– духовные искания;
– духовные и психические болезни;
– криминальные интересы;
– попытки расчленения истинной абсолютной религии: православия и других
крупных традиционных созидательных вероучений;
– иностранная агрессия с целью развязывания воинствующего противоборства и анархизма в духовном пространстве нашей страны для ее развала 2.
Как показывает мировой опыт, для успешной борьбы с тоталитарными сектами и противопоставления распространения влияния новых сект требуются объединенные усилия различных государственных органов.
Государство должно быть заинтересовано в исследовании особенностей вероучений сект, приводящих к безнравственным и противоправным деяниям.
Анализ роли и места религии в жизни общества, тех проблем, которые возникают в межрелигиозных отношениях, взаимоотношениях религиозных организаций
и общества и государства, говорит о необходимости особого внимания работников
правоохранительных органов к данным проблемам.
1
2
См.: Кондратьев Ф. В. Указ. соч. С. 11.
См.: Кильмашкина Т. Н. Указ. соч. С. 27–28.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
42
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Отделение религиозных объединений от государства не освобождает государство, в том числе его правоохранительные органы, от необходимости обеспечить гражданам свободу совести, вероисповедания, вовремя пресекать противоправную деятельность тех или иных религиозных объединений, их руководителей.
Необходимость формирования демократической политики по отношению
к религии достаточно четко осознается органами власти и управления, о чем
свидетельствует деятельность отделов и управлений в составе Администрации
Президента, Правительства, Государственной Думы Российской Федерации1.
Конституция Российской Федерации декларирует: «1. Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. 2. Религиозные объединения отделены
от государства и равны перед законом» (ст. 14).
Об этом же указывается и в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г.
№ 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»2, принятом Государственной Думой 19 сентября 1997 г.
Статья 2 Конституции Российской Федерации констатирует: «Человек, его
права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».
«Особой задачей является сохранение межрелигиозного мира. Столь необходимого для существования и развития страны, своевременное предупреждение
и пресечение межрелигиозных и межконфессиональных конфликтов, деятельности религиозных организаций, посягающих на жизнь и здоровье граждан, на основы конституционного строя и безопасность государства»3.
Все органы государства, учреждения и организации обязаны выполнять эту
конституционную обязанность. В полной мере это относится к правам всех граждан на свободу совести: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свобод но выбирать, иметь
и распространять религиозные и иные убеж дения и действовать в соответствии
с ними» (ст. 28 Конституции РФ).
Что касается тоталитарных сект деструктивного характера, то общество
должно уметь защищаться от подобных сект и бороться против них с помощью
особых законов.
Здесь сложность заключается в юридическом определении, какие же секты следует относить к тоталитарным религиозным сектам, каковы их признаки.
Современная полемика по этой проблеме не привела к созданию соответствующего закона или законодательного акта.
Возникновение и развитие межрелигиозных конфликтов, формирование
и развитие «тоталитарных» религиозных сект, совершение других противоправных действий, связанных с реа лизацией права граждан на свободу совести
и вероисповедания, происходят не сразу и не вдруг. Они имеют свои причины,
свою временную логику развития.
Под противодействием проявлениям религиозного экстремизма понимается
проведение в жизнь намеченной в области борьбы с экстремизмом стратегической
1
2
3
См.: Кильмашкина Т. Н. Указ. соч. С. 39.
Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
Демин Г. И. Социальные противоречия и конфликты, создающие особые условия. Участие
органов внутренних дел в их предупреждении и пресечении : курс лекций. М., 1997. С. 83.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Н. Вдови ч
43
линии государства посредством последовательного осуществления правоохранительными органами всех уровней и при участии общественности комплекса
мероприятий, направленных на выявление и устранение причин и условий возникновения религиозного экстремизма; установление лиц, могущих совершить
преступления религиозно-экстремистского характера, и оказание на них соответствующего воздействия с целью недопущения совершения таких действий, склонения к добровольному отказу от их совершения.
Деятельность органов внутренних дел в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма – это деятельность подразделений и служб органов
внутренних дел, направленная на проведение комплекса мероприятий по профилактике, предупреждению, предотвращению и пресечению проявлений религиозного экстремизма, а также раскрытию и расследованию преступлений, совершенных на религиозной почве.
Исходным условием работы по предупреждению и пресечению подобных преступлений является обладание полной и всесторонней информацией о религиозной ситуации в населенном пункте, регионе, стране, об основных религиях и религиозных течениях, действующих в России.
Наша российская культура в течение тысячелетнего взаимодействия с православием усвоила от него множество архетипов, способов мышления и поведения,
бытовых форм и видов межличностных отношений. Все это с раннего детства
глубоко усваивается всем населением нашей страны независимо от конкретноиндивидуального отношения к религии.
Опасность деструктивных сект осознается и правоохранительными органами.
Однако они оказались недостаточно ориентированы на борьбу с этим злом без соответствующих официальных экспертных оценок специалистов.
Серьезной причиной является отсутствие в правоохранительных органах полноценных структур, способных контролировать и объективно отслеживать религиозные
движения с позиции их правовой опасности, а также осуществлять профилактические действия, принимать меры в отношении запрещенных религиозных образований.
Порой в случаях пропажи детей, убийства и ряде других оккультная мотивировка преступления правоохранительными органами не рассматривается. В значительной степени ситуация осложняется и тем, что пока не разработаны научно обоснованные тактика и методика выявления, раскрытия и расследования преступлений, совершаемых
по религиозным мотивам. Нечасто следственные органы привлекают для консультаций по духовно-нравственным вопросам представителей традиционных религий.
Во многом положение осложняется тем, что сотрудники органов внутренних
дел не обладают достаточными знаниями об особенностях и деятельности сект, а
также имеют малозначащие представления о традиционных культурообразуюших
религиях, у которых сложились правовые отношения с государством. Именно это
во многом затрудняет своевременное распознавание сектантов1.
Религиозная ситуация, которая сложилась в России, требует от руководителей органов внутренних дел знаний особенностей основных конфессий и умения
использовать их в оперативно-служебной деятельности и работе с личным составом. Как свидетельствуют социологические исследования и статистические данные, в нашей стране наиболее широко представлены последователи христианства
православного вероисповедания. Православие, и прежде всего Русская православная церковь, остается самой массовой религиозной конфессией в России.
1
См.: Гончарова Ю. В. Указ. соч. С. 87.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
44
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
По количеству религиозных обществ она превосходит все другие религиозные организации вместе взятые.
Сегодня Министерство внутренних дел Российской Федерации в целях укрепления правопорядка и законности в стране, преодоления духовно-нравственного
кризиса взаимодействует с представителями различных, традиционных для России
религиозных конфессий.
Наиболее активно эта работа осуществляется с Русской православной церквью, с представителями которой подписано Соглашение о сотрудничестве. Соответствующие соглашения подписаны также между МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и местными епархиальными управлениями Русской
Православной Церкви. В МВД России координация этой деятельности возложена
на Управление региональных и общественных связей1.
Интересы предупреждения и пресечения преступлений, связанных с религиозными отношениями, порождают необходимость усиления взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями и прежде всего с Русской
православной церковью. Эффективность деятельности органов внутренних дел
в сфере противодействия религиозному экстремизму определяется уровнем ее
организации, реальностью постановки перспективных и текущих задач, выбором
наиболее целесообразных путей их достижения. Она обеспечивается четким взаимодействием и координацией совместных усилий для решения комплексных задач
борьбы с преступностью, в том числе с религиозным экстремизмом2.
Таким образом, в русле борьбы с религиозным экстремизмом назрела необходимость создания в системе органов внутренних дел структуры, осуществляющей связи с традиционными для России религиозными объединениями. Следует
установить прямые контакты со стороны органов внутренних дел с религиозными
лидерами, которые во многом определяют жизнь религиозных общин, самым непосредственным образом влияют на мировоззрение верующих, их поведение, отношение к государству, другим религиям и конфессиям.
Лидеры религиозных объединений заинтересованы в налаживании такого
взаимодействия с правоохранительными органами, справедливо видя в них защитников своих прав и интересов. При этом важно учитывать неоднородность духовенства, наличие в нем консервативного, умеренного и радикального направлений, которые могут конфликтовать3.
Назрела необходимость создать на уровне МВД РФ, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ в правоохранительных и координационных целях структурные подразделения, которые займутся проблемами криминогенности деструктивных религиозных организаций, в том числе проблемами профилактики правонарушений
экстремистской направленности4.
Здесь необходимо скоординировать свои действия по следующим направлениям:
– наладить взаимодействие по данному вопросу с Русской Православной
Церковью;
1
2
3
4
См.: Благоразумный А. А. Социология религии и взаимоотношения органов внутренних
дел с религиозными организациями : лекция. М., 2000. С. 5.
См.: Токарев Е. В. Основы организации оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел и пути ее совершенствования. М., 1994. С. 15–16.
Примером может служить конфликт лидеров мусульманских общин в России.
См.: Секты против Церкви // Русская Православная Церковь. С. 46.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Г. К. Гу рьянова
45
– создать единый информационный центр для концентрации информации о религиозных обществах, осуществляющих свою деятельность на территории России;
– обобщить передовой опыт в области превентивной практики с целью разработки методик по выявлению признаков религиозной экстремистской деятельности и ее профилактики;
– создать эффективную систему сбора и анализа первичной информации, касающуюся религиозной экстремистской деятельности (актам экстремизма обычно
предшествуют менее насильственные формы протеста);
– организовать работу по широкомасштабной ликвидации религиозной безграмотности, обеспечить эту сферу квалифицированными кадрами.
Г. К. Гурьянова*
Информационная культура как фактор организации
противодействия современной
высокотехнологичной преступности
С развитием современной мировой цивилизации становится все более очевидным тот факт, что человек без образования, не умеющий самостоятельно
приобретать профессиональные знания, умения и навыки, т. е. не обладающий
определенным уровнем информационной культуры, вытесняется за грань условий
общественной жизни. И если прежде, до середины 90-х гг. XX века, т. е. до распада
Советского Союза, причины социального неравенства связывали с происхождением и наличием гражданских прав, собственностью и доходами, положением в социальной структуре общества, то в настоящее время фактором расслоения всего
общества становится уровень информационной культуры, проявляющейся в информационном поведении.
«Информационный капитал личности – это очень значимый ресурс, особенно
в нашу эпоху. <…> Информационный капитал такого рода влияет и на квалификацию, и на производительность труда. Это очевидные вещи. Поэтому разница в информационной подготовке, информационных возможностях, которые существуют
между людьми, живущими в нашей стране, и создает так называемый информационный разрыв, или цифровой разрыв, цифровое неравенство. <…>. Вот это цифровое неравенство, цифровой разрыв мы должны преодолеть…»1.
Понятие «информационная культура» применительно к субъекту, который
выступает носителем информационной культуры, можно рассматривать на трех
уровнях:
– информационная культура личности;
– информационная культура отдельных групп, сообществ, определенного социума, возрастной или профессиональной группы и т. д.;
– информационная культура общества в целом.
Объектом нашего исследования является информационная культура как качественная характеристика жизнедеятельности человека.
*
1
Следователь отдела № 5 УВД по г. Саратову СУ при УВД по г. Саратову.
Официальный сайт Президента Российской Федерации. Раздел «Документы».
Вступительное слово на заседании президиума Государственного совета «О реализации
Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (г. Петрозаводск,
17.07.2008 г.). URL: http://kremlin.ru, (дата обращения: 01.03.2009).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
46
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Несмотря на все большее осознание значимости рассматриваемой проблемы
и отражение ее в достаточном числе публикаций, на сегодняшний день не выработано единого и общепризнанного определения «информационная культура».
И. А. Громыко, анализируя понятие «информация» со ссылкой на исследования
других авторов, указывает, что «существует <…> свыше 400 определений этого
термина…»1, еще большее количество определений встречается в отношении категории «культура».
Таким образом, тема информационного поведения личности как качественной
характеристики жизнедеятельности человека и взаимовлияние информационной
культуры и человека в современных условиях все еще остается слабо разработанной. На наш взгляд, это происходит именно потому, что понятие «информационная
культура» базируется на двух фундаментальных и вместе с тем трудно поддающихся определению понятиях – «информация» и «культура».
Понятия «информационная культура», «информационное поведение личности» тесно связаны с появившимся в конце 50-х гг. XX века широко известного
в настоящее время термина «информационные технологии» (ИТ-технологии; IT –
Information Technology).
В своей работе «Information Technology. The Trillion-Dollar Opportunity», Гарвей
Л. Поппель (Harvey L. Poppel) и Бернард Голдстайн (Bernard Goldstein) впервые
дали определение ИТ – это «…использование вычислительной техники и систем
связи для создания, сбора, передачи, хранения, обработки информации для всех
сфер общественной жизни, в том числе и развлечений…»2.
Общество XXI века, общество в котором мы живем, общество информационных технологий стало возможным именно в результате бурного развития компьютерных технологий, т. е. «…средств производства, обработки, хранения и передачи
информации»3.
Поэтому все большее число ученых, проводящих свои исследования в различных сферах общественной деятельности, отмечают, что главным действующим лицом информационного общества является «…Ее Величество Информация – и она
постоянно предъявляет все новые и новые, все более жесткие требования к тем,
кто ее создает, кто ее передает, кто ею пользуется…»4.
Иными словами: «мир подходит к тому, что информация возводится в ранг
абсолюта…»5, а «ставка любой экономически развитой державы делается на развитие информационно-коммуникационных технологий…»6.
1
2
3
4
5
6
Громыко И. А. Общая парадигма информации. Определение терминов: от носителей к каналам утечки информации // Защита информации. INSIDE. 2008. № 1. С. 13.
Поппель Г., Голдстайн Б. Информационная технология – миллионные прибыли. М., 1990.
С. 25.
Биккинин Б. С. Основное содержание деятельности по обеспечению информационной
безопасности союзного государства // Управление защитой информации. 2003. Т. 7. № 2.
С. 42.
Шаров Б. А. Актуальные вопросы антивирусной защиты Интернета // Там же. С. 203.
Войцеховский В. Н. Криминологический анализ компьютерной преступности // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов. XII Международная научная конференция : сборник научных трудов. М., 2003. С. 63.
Назаров В. Ю. Формирование сотрудника милиции новой формации // Информационная
безопасность регионов. 2009. № 1. С. 5.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Г. К. Гу рьянова
47
Сейчас трудно найти человека, который не использовал бы компьютерные
(информационные) технологии для облегчения своей работы, развлечений, обучения и т. д. В век информационных технологий каждый человек, отдельные группы
(определенный социум), все общество в целом должны владеть информационной
культурой. Однако ИТ, войдя во все сферы человеческой деятельности, не только
стали способствовать совершенствованию и оптимизации управления, но и принесли с собой множество проблем. Появление и развитие вычислительной техники, внедрение средств обработки и передачи информации в различные сферы человеческой и общественной деятельности послужили началом нового эволюционного
процесса в развитии социума, т. е. «…наряду с неоспоримыми достижениями, информатизация, однако, принесла и целый ряд сложных негативных явлений, связанных с противоправным использованием компьютерных систем. Криминальные
структуры в полной мере приняли на вооружение современные информационные
технологии для совершения “высокотехнологичных” преступлений и обеспечения
своей “традиционной” преступной деятельности…»1.
Исходя из этого Министерство внутренних дел РФ обращает особое внимание
на уровень и формы развития современной преступности, связанной с компьютерными (информационными) технологиями, а следовательно, информационной культурой, информационным поведением личности, определяет способы организации
противодействия ИТ-преступности. «Современные информационные технологии
дали импульс не только прогрессу общества, но и способствовали возникновению и развитию некоторых негативных процессов. Одним из них стало появление
одной из новых форм преступности в сфере информационных технологий – ИТпреступность, или IT-crime»2.
Таким образом, актуальность проблемы изучения информационной культуры как качественной характеристики жизнедеятельности человека, особенностей
взаимовлияния информационной культуры и человека, а в итоге – информационного поведения человека (пользователя информации) в современных условиях
определяется, на наш взгляд, несколькими моментами.
Первый момент. Во всем мире в последние годы произошло осознание фундаментальной роли информации в общественном развитии. Уже ни у кого не возникает сомнения в рассмотрении в широком социокультурном контексте таких
феноменов, как «информационное общество», «информатизация», «информационное образование» и др. Проблема формирования информационной культуры личности, изучение специфики информационного поведения как отдельных
людей, так и социальных групп приобретает особое значение и актуальность.
Иными словами, «…проблемы модернизации непременно генерируют противоречивость становления гражданского общества»3.
1
2
3
Россинская Е. Р. Специальные знания в раскрытии и расследовании преступлений, совершаемых с использованием современных компьютерных технологий // Проблемы социальной и криминологической профилактики преступлений в современной России : материалы
Всероссийской научно-практической конференции. (18–20 апреля 2002 г.). Вып. 2. М.,
2003. С. 203.
Выступление министра внутренних дел Российской Федерации в «Российской газете».
URL: http://www.mvd.ru/news/33089. (дата обращения: 20.10.2009).
Грандонян К. А. Демократия в России и противоречия гражданского общества // Информационная безопасность регионов. 2009. № 2. С. 21.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
48
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
К сожалению, уровень развития российского информационного общества
все еще весьма далек от уровня развития информационного общества зарубежных стран, уровня соответствующей информационной культуры. «…За последние
годы информационные технологии и информационные услуги стали достаточно
сущест венной статьей российского несырьевого экспорта, достигнув уровня
приблизительно в миллиард долларов. Тем не менее <…> это нас не устраивает,
потому что по ключевым показателям мы еще страшно далеки от большинства
развитых государств. В соответствующих международных рейтингах Россия
занимает <…> даже не 20–30-е, а 70–80-е места! <…> Отставание от странлидеров не уменьшается, а как это ни парадоксально в условиях, казалось бы,
развития экономики и в целом улучшения жизни, наоборот, нарастает. Вот
по индексу развития так называемого электронного правительства мы были
в 2005 году на 56-м месте, а в 2007 году достигли 92-го… В рейтинге готовности
стран к сетевому миру <…> мы тоже на “почетном” 72-м месте…»1.
Второй момент. Понятие информационной культуры в настоящее время
достаточно четко оформлено институционально. Например, при Международной
академии информатизации 2 существует Отделение информационной культуры.
Под эгидой этой организации проводятся международные научные конференции по проблемам информационной культуры. Вопросы информационного поведения личности, преподавания информационной технологии рассматриваются
на ежегодных Всероссийских научных конференциях, проводимых под эгидой
Российского союза ректоров. В ряде образовательных учреждений высшего профессионального образования введен предмет по курсу информационной культуры, действуют университеты культуры, выпускаются научные журналы, посвященные вопросам правовой и информационной культуры3.
Третий момент. Рассматриваемую проблему целесообразно подвергать
анализу, учитывая проблему организации противодействия современной высокотехнологичной преступности. Здесь весьма уместно будет сослаться на уже имеющийся в нашей стране опыт организации противодействия компьютерной преступности на ранней стадии ее становления и привести справедливое замечание
Т. В. Аверьяновой, что, опираясь на мировой опыт, можно было еще в конце XX в.
спрогнозировать активное внедрение компьютерных (информационных) технологий в общественную жизнь и их использование в преступных целях, адаптировать
достижения правоохранительных органов развитых стран для российских условий
и попытаться «сработать на опережение»4.
Однако потребовалось почти два десятка лет (на «осмысление ситуации»),
чтобы констатировать: «компьютерная» преступность в России существует и, бо1
2
3
4
Официальный сайт Президента Российской Федерации. Раздел «Документы».
Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества
12 февраля 2009 года. URL: http://kremlin.ru. (дата обращения: 02.03.2009).
Официальный сайт Международной академии информатизации URL: http://iiaun.ru (дата
обращения: 02.10.2009).
Официальный сайт ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД Российской
Федерации». Раздел: «Научная деятельность». Журнал «Правовая культура». URL: http://
suimvd.ru. (дата обращения: 02.11.2009).
См.: Аверьянова Т. В. Влияние смежных наук на методы судебной экспертизы // Актуальные вопросы экспертной практики : сборник научных трудов. Саратов, 2001. С. 27.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Г. К. Гу рьянова
49
лее того, трансформирует многие виды «традиционных» преступлений1. Исходя
из этого акцент при подготовке кадров для органов внутренних дел МВД России
делается именно на знании компьютерных технологий: «Основная тема, которой
мы должны сейчас уделять внимание – это информационные технологии в образовательной сфере при подготовке высококвалифицированных специалистов правоохранительных органов, уровень и качество подготовки специалистов...»2.
Таким образом, информационную культуру личности, а равно и информационную культуру отдельных групп, сообществ, определенного социума, а в итоге – информационную культуру общества необходимо изучать и формировать
в контексте умений и навыков самостоятельного получения профессиональных
и любых иных знаний, востребованных повседневной жизнью. Исходя из этого,
полагаем, что понятие «информационная культура» включает в себя следующие
составляющие.
Первое. Корректировка и изменение стереотипов мышления, системный анализ информационных потребностей, использование цивилизованных каналов получения информации, освоение возможностей новых информационных технологий и т. д.
Второе. Осознание того, что любая профессиональная подготовка есть
средство получения знаний, умений и навыков в противовес способу устранения
информационного дефицита, возникающего при решении текущих задач.
Третье. Культура поиска новой информации, в том числе с помощью современных компьютерных (информационных) технологий, при безусловном понимании и осознании индивидом, социумом, обществом того, что устранение информационного дефицита всегда связано со значительными психологическими
трудностями.
Четвертое. Культура чтения и восприятия информации, изложенной в компьютерном (электронном) виде, понимание особенностей представления и осмысления современных текстовых сообщений (E-mail, SMS-сообщения и др.).
Пятое. Умение чтения, обработки, хранения и усвоения массивов информации с использованием как компьютерных (информационных) технологий, так и интеллектуальных нормализованных методик (поаспектный анализ текстов, классификационный анализ и т. д.).
Шестое. Знание норм гражданского, уголовного и процессуального права,
регламентирующих использование интеллектуальной собственности, в том числе
компьютерной (информационной).
Такими образом, информационная культура – это совокупность системных
сведений об основных методах представления и получения знаний; умений и навыков; способность применять их на практике; умение соблюдать должное равновесие между формализуемой и неформализуемой составляющими знаний человека. Отсутствие информационной культуры может повлечь нарушение подобного
равновесия, что, в свою очередь, чревато деформацией как индивидуального, так
и общественного сознания.
1
2
См.: Россинская Е. Р., Усов А. И. Судебная компьютерно-техническая экспертиза. М., 2001.
С. 117–118.
Назаров В. Ю. Указ. соч. С. 7.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
М. В. Морозова*1
Экологическое образование
как элемент идеологических гарантий
права человека на благоприятную окружающую среду
Состояние окружающей среды и организация рационального природопользования становятся все более актуальной проблемой современности, особенно
в промышленно развитых и густонаселенных странах. Россия в силу своего стремительного экономического развития в природодобывающих отраслях играет
определяющую роль в вопросах охраны окружающей среды.
Экологический кризис зашел так далеко, что его катастрофические последствия неизбежны. Сегодня связь между проблемами выживания и развития человечества и сохранением параметров природы как среды его обитания осознана.
Это ведет к необходимости решать экологические проблемы не только как сугубо природные явления, но и как проблемы человечества. Поэтому целесообразно
рассматривать в качестве субъекта решения таких проблем не только конкретного
человека, но и государство, и общество.
В настоящее время в связи с развитием высоких технологий разрушительное
воздействие человека на природу достигло таких размеров, каких никогда не было
в историческом прошлом. Поэтому сейчас больше чем когда-либо существует потребность в достоверных знаниях об окружающей среде.
Окружающая среда – это условия и место нашей жизни, а развитие – это
наши действия по улучшению благосостояния в ней.
Сохранение окружающей человека среды и улучшение ее качества являются важнейшей проблемой, влияющей на благосостояние народов и экономическое
развитие всех стран мира.
В силу этого экологическое образование и просвещение являются приоритетными направлениями обеспечения экологической безопасности государства.
Актуальность данного направления проявляется и в том, что все мировое
сообщество, включая и Россию, озаботилось проблемами изменения климата
на планете. В декабре 2009 г. в Копенгагене проходила 15-я конференция ООН
по проблемам глобального изменения климата. Данное событие нельзя отнести
к числу рядовых, поскольку в конференции приняли участие главы государств
и правительств более чем ста государств мира.
Выступая на конференции, Президент России Д. А. Медведев отметил, что
Россия готова участвовать в новом юридически обязывающем соглашении и зафиксировать свои обязательства по эмиссиям. Обеспечить не имеющее аналогов
кумулятивное снижение выбросов парниковых газов в объеме более 30 млрд тонн
в период с 1990 по 2020 гг., что соответствует 25-процентному сокращению выбросов за этот период.
Дмитрий Медведев считает, что «в глобальном соглашении обязательно
должна быть учтена роль лесов – основных поглотителей парниковых газов.
*1 Доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской
академии государственной службы им. П. А. Столыпина, кандидат юридических наук.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. В. Морозова
51
И, конечно, – приемлемые условия передачи развивающимся странам современных технологий». «Россия является мировым лидером по сокращению эмиссий
парниковых газов. Выбросы у нас в течение последних 17 лет – на 30 % ниже
аналогичных показателей 1990 года. На нашу страну приходится половина мировых объемов сокращений эмиссий за последние 20 лет. И это в существенной
степени компенсировало прирост вредных выбросов, наблюдавшийся в других
странах», – сказал Президент РФ1.
Переходя от слов к делу, Президентом РФ 16 декабря 2009 г. была подписана
Климатическая доктрина Российской Федерации. Она содержит анализ ситуации
с возможными последствиями климатических изменений для России, описывает
вызовы, с которыми мы можем столкнуться, в том числе связанные с природными
последствиями.
Следует согласиться с мнением, что уничтожение биологической и экологической систем оказывает мощное отрицательное воздействие на физическое
и психологическое здоровье человека со стороны все более загрязняющейся
среды. Как отмечал в своем докладе Уполномоченный по правам человека в РФ,
по некоторым оценкам экологическое состояние природы и населения в России
является наихудшим в мире 2 .
В поисках путей решения экологических проблем необходимо обратить особое внимание не только на выработку эффективной государственной политики,
формирование и совершенствование современного экологического законодательства, оптимальное финансирование, но и на развитие системы экологических знаний. Для того чтобы изменить сознание людей в области сохранения окружающей
среды, законов существования и гармоничного развития человека в биосфере, необходима прежде всего эффективная система экологического образования и просвещения. Только образованный человек может понять суть содеянного и оценить
последствия, найти варианты выхода из неблагоприятной ситуации и предложить
свою точку зрения 3 .
Сегодня вопросы экологического образования одновременно выступают
в двух ипостасях: во-первых, как элемент информационных гарантий, посредством которых человек получает, воспроизводит и обобщает новую информацию
в области окружающей среды, природопользования; во-вторых, в качестве идеологических гарантий, посредством которых у человека формируется персональное
представление об окружающем мире.
Нужно отметить, что реализация права человека на благоприятную окружающую среду носит комплексный характер, где государство и человек являются партнерами. Человек, применяя свои навыки, знания, умения, профессионализм и, что
немаловажно, интерес выступает в качестве основного субъекта в отношениях «человек – природа». Государство в свою очередь через систему органов государственной власти и управления должно законодательно регулировать эти отношения.
В юридической литературе нет единства мнений о сущности экологического
образования. Академик И. Д. Зверев под экологическим образованием понимает
1
2
3
Россия будет участвовать в новом соглашении по сокращению эмиссии парниковых газов //
Российская газета. 2009. 18 дек.
См.: Доклад Уполномоченного по правам человека «О деятельности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации в 2003 году» // Российская газета. 2004. 28,
29 июля.
См.: Назаренко В. М. Будущее экологического образования // Экология и жизнь. 1997.
№ 2. С. 9.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
52
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
непрерывный процесс обучения, воспитания и развития личности, направленный
на формирование системы научных и практических знаний и умений, ценностных
ориентаций, нравственно-этических отношений, обеспечивающих экологическую
ответственность личности за состояние и улучшение социоприродной среды1.
Самерсова А. В. считает, что экологическое образование – это процесс усвоения экологических знаний, навыков, умений с целью формирования экологического сознания и самосознания личности, позволяющего понимать и оценивать совокупность представлений о взаимосвязях в системе «человек – природа» и в самой
природе, существующего отношения к природе, а также соответствующих стратегий и технологий взаимодействия с ней 2 .
Аллен А. Шмайдер, говоря о «просвещении в области окружающей среды»,
приводит некоторые наиболее распространенные определения, которые сформулированы рядом авторитетных групп, объединяющих сторонников данного
направления. «Просвещение в области окружающей среды представляет собой
процесс, включающий выработку у обучаемых определенной шкалы ценностей и уточнение некоторых представлений с целью пробудить у них способность
и стремление к пониманию и правильной оценке взаимоотношений человека с его
культурой и биофизической средой. Просвещение в области окружающей среды
позволит также осуществить эмпирическую разработку ряда подходов этического
характера к вопросам качества окружающей среды»3 ..
Это общее определение получило одобрение и поддержку участников
Международного рабочего совещания по изучению вопросов окружающей среды
в школах, организованного в 1970 г. под эгидой ЮНЕСКО, Комиссией по вопросам просвещения Международного союза охраны природы и природных ресурсов
(МСОП). Позже оно было принято также Национальной ассоциацией по образованию в области окружающей среды и Обществом по просвещению в области
окружающей среды Великобритании.
В Итоговом документе, принятом на семинаре по вопросам просвещения в области окружающей среды, организованном в Ямами в 1974 г. Национальной комиссией
в Финляндии при ЮНЕСКО, просвещение в области окружающей среды представляет
собой один из способов достижения целей, которые ставит перед собой защита окружающей среды. Само по себе просвещение не является ни отдельной отраслью знания,
ни самостоятельным объектом исследований, оно должно осуществляться в рамках
полного образования, включающего и постоянное повышение квалификации.
Однако позже термин «природоохранное просвещение» стал использоваться реже. Гораздо чаще встречаются понятия «экологическое образование», «экологическое просвещение». В современной трактовке дефиниция «экологическое
просвещение» в России ближе всего к понятию «экологическое информирование», т. е. распространение экологических знаний об экологической безопасности.
Именно такое понимание экологического просвещения заложено в ст. 74 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4.
1
2
3
4
См.: Зверев И. Д. Приоритеты экологического образования // Материалы 1-й Московской
научно-практической конференции по непрерывному экологическому образованию. М.,
1995. С. 32.
См.: Самерсова А. В. Оптимизация экологического образования и воспитания подростков
в условиях социокультурной сферы : автореф. дис. … канд. соц. наук. Мн., 1997. С. 8.
Охрана окружающей среды: проблемы просвещения / под ред. А. Г. Воронова. М., 1983.
С. 46.
Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. В. Морозова
53
На наш взгляд, сегодня вопросам экологического образования не уделяется
должного внимания, хотя для формирования полноценной, ответственной личности «человека созидателя, а не разрушителя» они имеют огромное значение.
Таким образом, необходимо закрепить не только на теоретическом, но и на практическом уровне систему знаний, навыков, умений, позволяющих человеку бережно
относиться к окружающей его природной среде.
Экологическое образование основывается на общих принципах свободного
развития личности в демократическом государстве, признающем авторитет гуманистических ценностей, единство с мировым сообществом, ответственность перед
гражданами своей страны, другими государствами и всем человечеством за сохранение природных богатств, устойчивости биосферы и здоровья людей.
В контексте обсуждаемой проблемы следует обратить внимание на взаимосвязь права человека на благоприятную окружающую среду с системой экологических знаний.
Права человека – это определенные возможности пользоваться различными
социальными благами. В то же время наличие возможностей (без их правового
регулирования) вовсе не означает достижение неких целей и удовлетворение личных интересов. Человек в процессе реализации своих прав и свобод как бы пытается обобщить некий определенный опыт, позволяющий ему удовлетворять свои
интересы и потребности. Обобщение опыта представляет собой систематизацию
определенных знаний. В этой связи в любом социальном обществе знания выступают движущей силой, посредством которой приобретаются навыки, умения
и т. д. Как нам представляется, система экологических знаний выступает неким
системообразующим фактором в реализации человеком своего конституционного
права на благоприятную окружающую среду.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция
Российской Федерации создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе и об охране окружающей среды.
Согласно статье 43 Конституции РФ каждому человеку гарантируется право
на образование. Конституционное закрепление права на образование – важнейшая предпосылка политического, экономического, социального и духовного развития общества. Данное право в системе прав и свобод занимает особое положение:
во-первых, оно широко отражено в нормах и принципах международного права;
во-вторых, предоставляет человеку получить необходимую сумму знаний для его
дальнейшей деятельности; и в-третьих, имеет всеобщий характер.
Таким образом, экологическое образование как предметная категория выступает частью образовательного процесса.
Экологическое образование не есть некое обособленное направление, это
новый смысл и цель всего образовательного процесса – уникального средства сохранения, продолжения и развития человеческой цивилизации1.
Экологическое образование можно представить как «системообразующий
компонент всего образовательного процесса, определяющий его стратегические
цели и ведущие направления, создающий интеллектуальную, нравственную и духовную основу школы будущего»2 .
1
2
См.: Калинникова М. Экологизация – важнейшая инновация // Высшее образование
в России. 2003. № 1. С. 84.
Глазычев С. Н. Экологическая культура учителя: исследования и разработки экогуманитарной парадигмы. М., 1998. С. 124–125.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
54
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Отсутствие специального закона об экологическом образовании, разбросанность норм, регулирующих этот процесс в национальной правовой системе, совсем не означает, что в нашем государстве безответственно относятся к проблемам окружающей среды.
На развитие отечественной концепции экологического образования оказала
огромное влияние проводимая в Тбилиси в 1977 г. Межправительственная конференция по образованию в области окружающей среды, созванная ЮНЕСКО совместно с ЮНЕП, принявшая всеобъемлющую стратегию развития образования
в области окружающей среды на национальном уровне. На конференции подчеркивалось, что экологическое образование и просвещение должны формировать
у гражданина понимание социально-экономической обстановки и проблем развития общества, оно должно способствовать распространению социальных и общих
знаний об окружающей среде и развитию общественного сознания, необходимость
правильного подхода к сложным проблемам окружающей среды. Именно в этом
решающее значение для дальнейшего экономического развития и рационального использования природных ресурсов планеты на благо всего человечества.
Участниками конференции также было рекомендовано рассматривать образование как обязательный и действенный институт решения экологических проблем,
улучшения качества жизни людей исходя из их жизненных потребностей1.
В последующем на Международном Конгрессе ЮНЕСКО в г. Москве
в 1987 г., на Всесоюзной конференции в г. Казани в 1990 г. были рассмотрены
текущие и перспективные задачи экологического образования, а также выработана и обнародована общенациональная перспективная программа по образованию в области окружающей среды 2 .
На необходимость современного развития экологического образования
в свете перехода России к устойчивому развитию указывалось: на слушаниях в Государственной Думе (1995), на Всероссийском съезде по охране природы
(1995), на встрече за круглым столом в Совете Федерации, организованной журналом «Природа» (1995), на Международном совещании по проблемам экологического образования в северных странах и на Северо-Западе России (1996) и др.
Этот чрезвычайно важный вопрос затронут и в утвержденной Президентом РФ
Концепции перехода России к устойчивому развитию (1996).
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в качестве основных
принципов охраны окружающей среды выделил принцип организации и развития
системы экологического образования, воспитания и формирования экологической
культуры (ст. 3).
Однако среди ученых бытует и противоположное мнение. В частности,
М. М. Бринчук и О. Л. Дубовик полагают, что ряд положений ст. 3 рассматриваемого Закона носят условный и нерациональный характер. По их мнению, данные
принципы, в том числе и организация системы экологического образования, являются ничем иным, как наименованием направлений или задач деятельности 3 .
1
2
3
См.: Дагбаева Н. Экологическое просвещение и образование: российский и зарубежный
опыт // Труды научной конференции участников академических обменов между Россией
и США / отв. ред. Т. С. Перекалова. Улан-Уде, 2001. С. 94–95.
См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России.
М., 1993. С. 162.
См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»:
теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 35.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. В. Морозова
55
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г.
«О мерах по улучшению экологического образования населения»1 в целях развития экологического образования населения страны была создана Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения. Основным направлением ее деятельности была провозглашена разработка государственной стратегии
экологического образования населения в России и программы ее реализации.
Экологическое образование было признано приоритетным. Также содержались
рекомендации внебюджетным экологическим фондам направлять до 10 % своих
средств на реализацию программ развития экологического образования.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. «О плане
действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей
среды и природопользования на 1996–1997 годы»2 одно из направлений действий –
развитие экологического воспитания и образования, для чего было поручено разработать федеральную целевую программу экологического образования.
В целях более эффективного регулирования эколого-правовых отношений Правительством РФ была одобрена распоряжением от 31 августа 2002 г.
Экологическая доктрина Российской Федерации. Согласно ее положениям преодоление экологического кризиса возможно только на основе формирования нового
типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.
Справедливости ради следует отметить положительные тенденции законодательных и исполнительных органов государственной власти по изменению через
законотворческую деятельность отношения к проблемам окружающей среды.
Отрадно то, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» посвятил вопросам экологического воспитания, образования и просвещения отдельную
главу XIII «Основы формирования экологической культуры», где уделяется внимание всеобщности и комплексности экологического образования (ст. 71), преподаванию основ экологических знаний в образовательных учреждениях (ст. 72),
подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (ст. 73).
Во исполнение упомянутой главы Федерального закона приказом Министерства природных ресурсов РФ от 1 марта 2002 г. № 95 утверждены состав и Положение Консультативного совета по экологическому образованию и просвещению
Министерства природных ресурсов России.
Однако при комплексном изучении статей можно прийти к выводу о том, что
образовательный компонент в области охраны окружающей среды носит условный характер. Законодатель лишь закрепил основные направления в указанной
сфере, что, безусловно, недостаточно.
В дискуссиях о будущем государственного устройства, разделении полномочий между ветвями власти, обеспечении верховенства Конституции РФ и других вопросах проблемам экологии отводится зачастую второстепенное значение,
они как бы тонут в бурном водовороте политической жизни. А между тем именно
экологическое благополучие сегодня все в большей степени определяет жизнь
каждого человека и судьбу цивилизации в целом. Человечество оказалось перед
необходимостью ответить на глобальный вызов своему существованию – резкому ухудшению состояния окружающей среды. От того, насколько эффективными
1
2
См.: Экологическое право России : сборник нормативных правовых актов и документов /
под ред. А. К. Голиченкова. М., 1997. С. 482–483.
Собрание законодательства РФ. 1996. № 10. Ст. 935.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
56
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
окажутся выработанные средства противодействия этому, зависит защищенность
каждого государства1.
Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Это – важнейшая проблема, влияющая на благосостояние народов и экономическое развитие
всех стран мира. Природная среда должна быть включена в систему социальноэкономических отношения как ценнейший компонент национального достояния.
Как ни парадоксально, но государство в лице органов государственной власти, зная о проблемах в области экологии, тем не менее смещает акценты своей
деятельности в иные векторы развития России. Безусловно, экономические, политические, социальные направления развития Российского государства в настоящее время имеют первоочередное значение. Но экологические проблемы – это
проблемы не одного государства, это проблемы международные. И «нерасторопность» в области охраны окружающей среды может привести к более серьезным
последствиям, чем последствия экономического и политического кризиса. От экологического коллапса пострадают все – независимо от должностного, материального положения, от места жительства.
Устойчивое развитие России, высокое качество жизни и здоровья населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при
условии сохранения природных систем и под держания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии,
направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование
природных ресурсов.
Нужно заметить, что охрану окружающей среды невозможно обеспечить бессистемным воспитательным воздействием, запретами и требованиями. Только
комплексное эколого-воспитательное воздействие на сознание личности позволит
сформировать внутреннюю убежденность в недопустимости причинения вредных
последствий окружающей среде.
1
См.: Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности России / под ред.
В. Т. Кабышева. Саратов, 2002. С. 117.
О. Л. Крайнева*
Неблагополучие в семьях как фактор, порождающий насилие
(по материалам судебной практики Саратовской области)
Семья – это группа людей, состоящая из родителей, детей, внуков и близких
родственников, живущих вместе2, или совокупность лиц, связанных между собой
узами родства или брака3. Основным историческим и социальным предназначением семьи является объединение людей с целью рождения, воспитания и защиты
детей. Первичная социализация любого человека, как правило, начинается в родительской семье (или семье лиц, заменяющих родителей), где «происходит слож*
2
3
Старший преподаватель кафедры административно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Саратовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
См.: Толковый словарь русского языка : в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1935–1940.
См.: Малый энциклопедический словарь / под ред. Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. М.,
1890–1907.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Л. К райнева
57
ный процесс формирования его характера, взглядов, интересов и потребностей,
усвоение им норм нравственности и стандартов поведения»1.
Если в семье существуют добрые, уважительные и искренние взаимоотношения между родителями и детьми, между супругами (и иными членами семьи),
ведется здоровый образ жизни, поощряется правомерное поведение, то такая семья будет формировать положительные качества в человеке. В свою очередь, жестокость, проявляемая родителями (или иными членами семьи, в которой родился
и воспитывается ребенок) по отношению к детям, друг к другу или окружающим,
ведение ими аморального образа жизни, совершение антиобщественных или (и)
преступных действий могут оставить неизгладимый след в сознании и взглядах ребенка, а в последующем толкнуть уже взрослого человека на совершение преступления, в том числе связанного с применением насилия.
Многие ученые – криминологи, психологи и социологи – в научных трудах рассматривали вопросы влияния родительской семьи и существующих в ней
внутрисемейных отношений на формирование склонности рожденного и воспитываемого в ней ребенка к совершению преступлений2.
При этом они выделяли разные типы семей, которые оказали негативное воздействие на развитие и становление ребенка и способствовали формированию личности
преступника. В зависимости от доминирующих факторов такие семьи делятся на две
большие группы, каждая из которых включает несколько разновидностей. В первую
группу вошли семьи с явной (открытой) формой неблагополучия: это так называемые
конфликтные проблемные семьи, асоциальные, аморально-криминальные и семьи
с недостатком воспитательных ресурсов (в частности, неполные). Во вторую группу
были включены внешне респектабельные семьи, образ жизни в которых не вызывает
беспокойства и нареканий со стороны общественности, однако ценностные установки и поведение родителей в них резко расходятся с общечеловеческими моральными
ценностями, что не может не сказаться на нравственном облике воспитывающихся
в таких семьях детях. Отличительная особенность этих семей выражается в том, что
взаимоотношения их членов на внешнем, социальном уровне производят благоприятное впечатление, а последствия неправильного воспитания на первый взгляд незаметны, что иногда вводит окружающих в заблуждение. Тем не менее они оказывают
деструктивное влияние на личностное формирование детей. Эти семьи были отнесены
к категории внутренне неблагополучных (со скрытой формой неблагополучия)3.
В частности, И. С. Алихаджиева, проводя криминологическую характеристику убийств, совершаемых в отношении женщин, выделила следующие типы семей,
1
2
3
Антонян Ю. М. Социальная среда и формирование личности преступника (неблагоприятные влияния на личность в микросреде) : учебное пособие. М., 1975. С. 37.
См., например: Антонян Ю. М. Насилие. Человек. Общество. М., 2001. С. 106–145;
Лист Ф. Задачи уголовной политики. Преступление как социально-патологическое явление / сост. и предисл. В. С. Овчинского. М., 2004. С. 92–93; Шестаков Д. А. Введение
в криминологию семейных отношений. Л., 1990. С. 6–10; Мэкс А. М. Социальные условия
насилия в семейном поведении (анализ насилия в американской семье) : дис. … канд. социол. наук. М., 2003; Ганишина И. С. Психологическое влияние неблагополучной семьи
на девиантное поведение : дис. … канд. психолог. наук. М., 2004.
См.: Целуйко В. М. Психология неблагополучной семьи. М., 2006. С. 10; Авдеева Л. А. Насилие в отношении несовершеннолетних (криминологический аспект) // Криминология: общетеоретические и прикладные проблемы : материалы Всероссийской научно-практической
конференции (Саратов, 4–5 октября 2007 г.). М., 2008. С. 10.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
58
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
оказавших негативное воздействие на формирование агрессивно-насильственного
поведения: «неблагополучная семья», «аморальная семья» и «образцовая семья».
Первые два типа семей представляют собой семьи с явной (открытой) формой неблагополучия.
Так, «неблагополучная семья» характеризуется как семья, в которой в силу
объективных причин отсутствовала возможность для должного воспитания детей
(это, как правило, неполная семья по причине развода, отбывания одним из родителей срока наказания, смерти, болезни одного из родителей или (и) семья с низким образовательным уровнем родителей, с тяжелым материальным положением
и др.). В такой семье родители практически не пользовались авторитетом, не могли
оказать должного воздействия на детей в силу болезни, возраста, отсутствия возможности осуществлять постоянный контроль.
К «аморальной семье» относится семья с повышенной конфликтностью, проявлением жестокости по отношению к членам семьи. Дети в такой семье зачастую
являются свидетелями разрешения конфликтных ситуаций при помощи физической
силы, сами становятся жертвами семейного насилия, нередко голодают, бродяжничают, попрошайничают, а родители ведут аморальный образ жизни, пьянствуют,
уклоняются от обязанностей по воспитанию детей или (и) имеют судимости.
Третий тип семьи объединяет внутренне неблагополучные семьи (со скрытой
формой неблагополучия). Это, как правило, полные семьи, члены которой не допускали противоправных действий в быту, других сферах жизнедеятельности, однако
имеющиеся в таких семьях внутренние противоречия негативно сказались на формировании личности выросшего в них ребенка1.
Используя данную типологию неблагополучных семей, мы провели раздельное
изучение материалов уголовных дел в отношении лиц, совершивших умышленные
убийства (за исключением п. «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ – убийство из корыстных побуждений) и умышленные причинения тяжкого вреда здоровью (собственно насильственных преступников), и в отношении лиц, совершивших убийства из корыстных
побуждений, разбои и грабежи (корыстно-насильственных преступников)2. И на
основе полученных результатов был осуществлен сравнительный анализ влияния
родительской семьи на формирование личности преступников, совершивших преступления, где насилие является элементом мотивации, и преступников, совершивших преступления, где насилие является средством достижения цели3.
1
2
3
См.: Алихаджиева И. С. Криминологическая характеристика убийств, совершаемых в отношении женщин, и их предупреждение: на материалах Саратовской области. Саратов,
2003. С. 13–17.
Всего было изучено 200 уголовных дел, находящихся в архивах Саратовского областного
суда и Кировского районного суда г. Саратова за период 2005–2007 гг., в отношении лиц,
осужденных за совершение преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 105, п.п. «а», «в», «д»,
«е», «ж», «з», «и», «к» ч. 2 ст. 105, ч. 1 ст. 111, п.п. «б», «в», «д» ч. 2 ст. 111, ч. 3, ч. 4 ст. 111,
п. «г» ч. 2 ст. 161, ст. 162 УК РФ.
В настоящее время изучение влияния родительской семьи преступников и внутрисемейных
отношений в ней проводится, как правило, при исследованиях семейно-бытовой преступности или преступности несовершеннолетних. (См., например: Машинская М. В. Насилие в семье (криминологический и уголовно-правовой аспекты) : дис. … канд. юрид. наук. М., 2001;
Мэкс А. М. Социальные условия насилия в семейном поведении (анализ насилия в американской семье) : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Ревякина Л. А. Индивидуальное предупреждение преступного поведения несовершеннолетних. Ростов н/Д, 2004; Фатеев А. Н. Домашнее
насилие: опыт криминологического исследования : дис. … канд. юрид. наук. М., 2006). В свою
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Л. К райнева
59
По результатам проведенного исследования 71,7 % лиц, совершивших умышленные убийства и умышленные причинения тяжкого вреда здоровью (собственно
насильственных преступников), воспитывались в «неблагополучной семье» или
в «аморальной семье»1. Из них только 34,2 % лиц (или 24,5 % от общего количества собственно насильственных преступников) воспитывались в «неблагополучной семье», а 65,8 % (или 47,2 % от общего количества насильственных преступников) – в «аморальной семье».
Во всех «неблагополучных семьях» насильственных преступников отсутствовал один из родителей, при этом 38,5 % из этих семей (или 3,8 % от общего
количества семей насильственных преступников) были малоимущими.
В «аморальных семьях», в которых родились и воспитывались лица, совершившие насильственные преступления: 1) отец (отчим, сожитель матери) злоупотреблял спиртными напитками (или был наркоманом), бил жену (сожительницу),
детей (36,0 %); 2) злоупотребляли спиртными напитками и мать, и отец (отчим,
сожитель матери) (20,0 %); 3) мать злоупотребляла спиртными напитками или
была наркоманкой (16,0 %); 4) мать проявляла жестокость к ребенку, била его,
выгоняла из дома, говорила, что он ей не нужен (16,0%); 5) родители (или один
из них) имели судимость (12,0 %). Кроме того, в результате жестокого обращения
с ребенком в 8,0 % семей родители были лишены родительских прав.
В свою очередь, среди лиц, совершивших убийства из корыстных побуждений,
разбои и грабежи (корыстно-насильственных преступников), всего 3,8 % родились и воспитывались в «образцовой семье» (для членов семьи факт привлечения
их взрослого ребенка к уголовной ответственности стал полной неожиданностью),
а 48,1 % из них были детьми из «неблагополучной семьи» или «аморальной семьи».
При этом из корыстно-насильственных преступников, выросших в семьях
с открытой формой неблагополучия, 60,0 % (или 28,8 % от их общего количества
по изученным уголовным делам) выросли в «неблагополучных семьях», а 40,0 %
(или 19,3% от их общего количества по изученным уголовным делам) – в «аморальных семьях».
Практически все «неблагополучные семьи» корыстно-насильственных
преступников характеризовались не только отсутствием одного из родителей,
но и нуждались в улучшении материального благосостояния, а 60 % таких семей
(или около 17 % от общего количества семей корыстно-насильственных преступников) не могли удовлетворить на приемлемом уровне потребности в питании, жилье, одежде или находились за чертой бедности. То есть практически каждый пятый преступник, применивший насилие из корыстных побуждений, воспитывался
одним родителем и при фактическом отсутствии материальных средств, необходимых для нормального развития ребенка.
В «аморальных семьях», в которых родились и воспитывались лица, совершившие корыстно-насильственные преступления: 1) отец (отчим, сожитель матери) злоупотреблял спиртными напитками, дрался (20,0 %); 2) злоупотребляли
спиртными напитками и мать и отец (20,0 %); 3) мать злоупотребляла спиртными
напитками и была лишена родительских прав (10,0 %); 4) ребенок вырос с бабуш-
1
очередь, наше исследование было направлено на выявление различий влияния семей на формирование личности насильственного и корыстно-насильственного преступников.
Среди лиц, в отношении которых нами были изучены уголовные дела, не было установлено
тех, которые бы выросли и воспитывались в «образцовой семье».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
60
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
кой и дедушкой и не знает родителей (30,0 %); 5) родители (или один из них) имели
судимость и страдали наркоманией (20,0 %).
Кроме того, было установлено, что лица, применившие насилие по корыстным
мотивам, в 10 % рассмотренных нами уголовных дел совершили преступления совместно со своими родителями или детьми.
Пример из практики. Так, гражданка К. (85 лет) передала для хранения деньги в сумме 700 руб. своей знакомой Т., которая поставила об этом
в известность дочь И. (46 лет) и внучку И. (20 лет). После этого Т. была госпитализирована в больницу, а ее дочь И. и внучка И. потратили чужие деньги и решили их не возвращать К. Воспользовавшись отсутствием Т., под обманным предлогом они пригласили К. к себе домой. Младшая И. вырубила свет
на щитке дома и включила громко музыку, а ее мать нанесла муляжом пистолета множественные удары по голове К., от полученных травм К. скончалась.
Потом мать и дочь завернули труп К. в одеяло и вынесли за свой дом вместе
с предметами и вещами, связанными с преступлением1.
Были получены также данные о том, что 11,3 % лиц, совершивших насильственные и корыстно-насильственные преступления, выросли в «аморальных
семьях», в которых родители (или лица, их заменяющие) отказывались от своих
детей, говорили ребенку с малолетства, что он им не нужен, выгоняли его из дома,
били, то есть демонстрировали недовольство самим фактом существования этого
ребенка в семье2.
Пример из практики. В отсутствие родителей Ш. (17 лет) и А. (16 лет)
распивали спиртные напитки совместно с гражданкой П. (35 лет). Находясь
в состоянии алкогольного опьянения, А. изнасиловал П. и при пособничестве
Ш. убил П., нанеся ей множественные ножевые ранения и задушив электрошнуром.
Из материалов уголовного дела следует, что А. вырос в многодетной
семье (имеет старшую сестру и старшего брата). Отец А. злоупотреблял
спиртными напитками, бросался на мать и детей с ножом, в результате
родители развелись. Мать А. не работала, злоупотребляла спиртными напитками, гнала самогон и торговала им. Со слов односельчан мать А. характеризуется как жестокая женщина, которая часто била А., выгоняла
его из дома, говорила сыну и окружающим: «Сын мне не нужен». Незадолго
до совершения преступления мать А. была лишена в отношении него родительских прав. Во время допросов А. заявлял: «Родители мной не занимались…
Отец в детстве все мозги выгреб, поэтому я вспыльчивый… Матери я никогда
не был нужен, она мне об этом с раннего детства говорила».
Ш. был вторым ребенком в семье. Отец Ш. находился на момент совершения сыном преступления в местах лишения свободы за совершение убийства
1
2
Архив Саратовского областного суда за 2006 год. Уголовное дело № 2-11/06 по обвинению
И. (46 лет) и И. (20 лет) по пп. «в», «ж», «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ.
Подробное научное изучение данного аспекта проведено во многих работах Ю. М. Антоняна. См., в частности: Антонян Ю. М. Социальная среда и формирование личности преступника … С. 37–59; Антонян Ю. М., Самовичев Е. Г. Неблагоприятные условия формирования личности в детстве и вопросы предупреждения преступлений
(Психологические механизмы насильственного преступного поведения). М., 1983.
С. 20–71; Антонян Ю. М. Насилие. Человек. Общество. С. 106–167; и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Л. К райнева
61
(это третья судимость отца Ш.). До заключения в местах лишения свободы отец Ш. неоднократно грозился убить сына. Мать Ш. злоупотребляла
спиртными напитками, воспитанием Ш. не занималась вообще, выгоняла его
из дома. Ш. в 14 лет был судим за совершение умышленного причинения средней тяжести вреда здоровью, неоднократно привлекался к административной ответственности (за мелкое хулиганство, появление в нетрезвом виде
в общественных местах)1.
При этом собственно насильственные преступники (7,5 % от общего количества данных лиц) почти в два раза чаще, чем корыстно-насильственные преступники (3,8 % от общего количества данных лиц), с раннего детства отвергались родителями.
Таким образом, можно сделать некоторые выводы. Во-первых, неблагоприятные обстоятельства, существующие в родительской семье, и сегодня оказывают
существенное влияние на формирование личности как собственно насильственного, так и корыстно-насильственного преступника. При этом влияние «неблагополучной» и «аморальной» семьи на формирование лиц, совершивших преступления, в которых насилие было элементом мотивации, несколько выше, чем
на формирование лиц, применивших насилие при совершении преступлений из корыстных побуждений.
Во-вторых, негативные субъективные семейные обстоятельства, такие как
аморальное или противоправное поведение родителей (или лиц, их заменяющих),
повышенная конфликтность взаимоотношений между родителями или лицами, их
заменяющими (бабушками, дедушками, отчимом и т. д.), жестокость по отношению к детям чаще встречались в семьях лиц, совершивших умышленные убийства
и причинения тяжкого вреда здоровью. А негативные объективные семейные обстоятельства, а именно отсутствие одного из родителей (по причине развода, смерти или болезни другого родителя), а также низкий уровень материального достатка чаще встречались в семьях лиц, совершивших насильственные преступления
из корыстных побуждений.
В-третьих, по результатам исследования каждое десятое корыстнонасильственное преступление было совершено двумя и более членами семьи,
в том числе родителями совместно с детьми.
В-четвертых, каждый десятый преступник, совершивший преступление,
связанное с применением насилия (независимо от мотивов), вырос в условиях жестокости и игнорирования со стороны родителей. Причем количество таких лиц
среди собственно насильственных преступников в два раза превосходит количес тво лиц среди корыстно-насильственных преступников.
На основании вышеизложенного можно однозначно утверждать, что «общество без насилия может формироваться, только если каждый ребенок будет любимым и желанным с самого начала его жизни; если его будут уважать
и это уважение к жизни будет находиться на самой высокой шкале человеческих
ценностей…»2 .
1
2
Архив Саратовского областного суда за 2006 год. Уголовное дело № 2-27/06 по обвинению
А., Ш. по пп. «д», «к» ч. 2 ст. 105 УК РФ, п. «б» ч. 2 ст. 131 УК РФ.
Феномен насилия (от домашнего до глобального). Взгляд с позиции пренатальной и перинатальной психологии и медицины / под ред. Г. И. Брехмана и П. Г. Федор-Фрайберга. СПб.;
Хайфа, 2005. С. 33.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
62
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Однако на поведение человека влияет не только родительская семья, но и семья, которую он создает, достигнув совершеннолетия, и в которой выступает
в роли супруга (супруги), отца (матери). Возникшие супружеские отношения зачастую сдерживают человека от аморальных поступков, создают базу для его образовательного и профессионального совершенствования, препятствуют общению
с неблагоприятным окружением.
При этом по данным нашего исследования среди собственно насильственных
и корыстно-насильственных преступников, достигших брачного возраста, 43,4 %
и 53,8 % соответственно были холостыми (не замужем) и только 11,3 % и 7,7 %
состояли в гражданском, а 13,2 % и 23,1 % в зарегистрированном браке. Среди
лиц, совершивших убийства и умышленные причинения тяжкого вреда здоровью,
13,2 % были разведены. То есть из изучаемого нами контингента лиц большинство
не стремилось создать семью, которая могла бы выступать в качестве сдерживающего (антикриминального) фактора1.
Причем и наличие семей у лиц, совершивших убийства, умышленные причинения тяжкого вреда здоровью, грабежи и разбои, довольно часто не свидетельствовало о том, что эти лица стремятся к исполнению семейных обязанностей.
Так, в семье только у 9,6 % корыстно-насильственных преступников были дети
(1 или 2 ребенка), а среди собственно насильственных преступников 26,4 % имели
детей (1 или 2 ребенка), но почти все из них в семьях появлялись редко, воспитанием детей не занимались либо уклонялись от оказания материальной помощи
детям. Более того, некоторые из осужденных за совершение убийств и умышленных причинений тяжкого вреда здоровью ранее неоднократно применяли насилие
в отношении членов семей, в том числе в отношении своих детей, а именно 7,5 %
проявляли насилие в отношении супруги (супруга), 9,4 % издевались над детьми,
а 6,7 % преступлений были совершены в отношении малолетних детей.
Пример из практики. Гражданка К., находясь в своей квартире, распивала спиртное вместе со своей матерью. Здесь же находился сын К., которому
было 1 год 8 месяцев. Мальчик кричал и плакал, так как К. не заботилась о нем
и не кормила. К. стал злить крик ребенка, она взяла его за руку и высунула
из окна квартиры, расположенной на четвертом этаже, а потом сбросила
вниз. Ребенок был госпитализирован в больницу с тяжелой травмой тела.
При дополнительном обследовании было установлено, что до произошедшего
падения мальчика неоднократно избивали. Ему был поставлен диагноз «синдром жестокого обращения с ребенком»2 .
В заключение полагаем, что мероприятия, направленные на формирование
благоприятного морально-психологического климата в семье, повышение уровня
материального благосостояния семей (особенно имеющих детей), пропаганду здорового образа жизни, по-прежнему представляются одними из наиболее значимых
в профилактике насильственных и корыстно-насильственных преступлений, а политика, проводимая в настоящее время руководством Российского государства
по поддержке семей, не только имеет социальное и демографическое значение,
но и является важным фактором предупреждения преступности в стране.
1
2
См., например: Сундуров Р. Ф. Социально-психологические и правовые аспекты исправления и перевоспитания правонарушителей. Казань, 1976. С. 72.
Архив Саратовского областного суда за 2006 год. Уголовное дело № 2-36/06 по обвинению
К. по ч. 3 ст. 30 и п. «в» ч. 2 ст. 105 УК РФ.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
63
А. С. Николаев*
Эволюция миграционной политики
и гражданско-правового положения миграционных служб
(на примере стран Западной Европы, США и Канады)
Многие современные исследователи называют период ХХ–ХХI вв. периодом
миграции. Миграция связывается с наличием суверенных государств с четко обозначенными государственными границами, создающими препятствия для миграционных потоков1.
До начала 60-х годов прошлого века миграционная политика не являлась
приоритетным направлением государственной политики большинства развитых
стран. Она была либеральной, что обусловливалось потребностями рынка труда
и экономическими интересами развитых стран. В структуре миграционных потоков преобладала трудовая миграция, а количество вынужденных мигрантов было
минимальным.
Ситуация кардинально изменилась в начале 70-х годов ХХ в. Из-за многочисленных военных конфликтов между Израилем и Палестиной, Индией
и Пакистаном, во Вьетнаме, Камбодже и Лаосе появился огромный по численности контингент беженцев или вынужденных мигрантов, что потребовало значительной корректировки миграционной политики. С этого периода миграционная
политика государства перестает быть простым регулятором трудовых отношений,
а становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных стран.
Миграционная политика в различных странах весьма разнообразна, поэтому попытки разработать единую национальную модель эффективного управления
миграционными процессами в деятельности миграционной службы оказываются
безрезультатными. В настоящее время каждое государство приходит к решению
миграционных проблем своим путем. Несмотря на усложнение процедуры въезда
во многих странах (Западная Европа, США, Канада), численность иностранного населения и нелегальных иммигрантов в большинстве названных стран ежегодно увеличивается. Иммиграционное законодательство в западных государствах оценивается как слишком сложное и громоздкое, а функции институтов, которые отвечают
за проведение иммиграционной политики, зачастую противоречат друг другу.
В России в последнее время иммиграционная политика была существенно
скорректирована с учетом сложившихся реалий, но по-прежнему существует необходимость дополнительного проведения комплекса мер для создания эффективной системы управления иммиграционными процессами. В интересах страны
исходя из потребностей социально-экономического и демографического развития
страны необходимо создание эффективного института проведения миграционной
политики, с помощью которого было бы упорядочено привлечение иммигрантов.
В настоящей статье хотелось бы отметить конкретные исторические предпосылки, которые повлияли на формирование миграционной политики США,
Канады и стран Западной Европы, процесс создания миграционных служб и этапы их совершенствования и реформирования. Более детально указанные процес*
1
Адъюнкт кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России.
См.: Ионцев В. А. Международная миграция населения. М., 2001; Мировой опыт миграционной политики: ретроспективы и новейшие тенденции / под ред. Г. Витковской. М., 2004;
Рыбаковский Л. Л. Миграционная политика в России: теория и практика. М., 2003.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
64
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
сы будут рассмотрены на примере становления миграционной политики и миграционных служб. Данными странами был накоплен богатый опыт регулирования
миграционных процессов. Некоторые элементы структуры организации миграционных служб указанных государств можно было бы использовать в процессе совершенствования гражданско-правового положения и деятельности Федеральной
миграционной службы (ФМС) России.
В последние годы в ряде стран – Австралии, Канаде, Великобритании,
Италии, Дании, Нидерландах, Швеции – были приняты новые законы или внесены существенные поправки в действующие. Происходит обсуждение реформирования миграционного законодательства в Финляндии, Швейцарии и Франции.
В Германии новое миграционное законодательство привело к многочисленным
дискуссиям во всех органах власти.
Миграционная политика Канады и США развивалась параллельно и была тесно взаимосвязана, начиная с периода становления государственности в Северной
Америке. Канада и США были и остаются конкурентами по привлечению иммигрантов, однако они партнеры в сфере борьбы с нелегальной миграцией. Миграционная
политика в данных странах зародилась еще в начале XIX в. На современном этапе
США и Канада обладают большим опытом в регулировании миграционных отношений, поскольку являются странами иммигрантов, в которых вопросы миграционной
политики всегда находились на первом месте как для государства, так и для общества.
Канада – это страна классической иммиграции. Первый ограничительный
иммиграционный закон был принят в 1885 г., он был связан с массовым притоком
китайских рабочих на строительство Канадской тихоокеанской железной дороги.
Этим законом вводился «подушный налог» на китайцев в сумме 50 долларов, который к 1903 г. повысился до 500 долларов. Первый иммиграционный закон Канады
(1906 г.) был направлен на усиление полномочий иммиграционных властей в области противодействия проникновению в страну «нежелательных элементов». В 1962 г.
в Канаде были введены иммиграционные правила, устраняющие черты расовой дискриминации и нацеленные на привлечение специалистов из более широкого круга
стран. Самой многочисленной группой иммигрантов стали иммигранты по линии
воссоединения семьи. В 1967 г. с введением балльной системы отбора иммигрантов
на основе ряда личных параметров (уровень образования, профессиональный статус
и возраст) была кардинально изменена иммиграционная политика Канады.
Канадская иммиграционная политика не всегда определялась отдельным
правительственным ведомством, как правило, она сочеталась с другими политическими институтами страны. В 1867–1880 гг. вопросами иммиграции занималось Министерство сельского хозяйства, что отражало направленность иммиграционной политики страны на привлечение фермеров для освоения новых
сельскохозяйственных земель. До 1919 г. иммиграционной политикой ведало
Министерство внутренних дел, что было связано с ужесточением миграционной
политики и принятием первого иммиграционного закона. В 1919–1939 гг. вопросы миграции находились в ведении Министерства иммиграции и колонизации,
а затем (1939–1949 гг.) – в ведении Министерства промышленности и ресурсов. В 1950 г. было создано Министерство гражданства и иммиграции, которое
в 1966 г. преобразовалось в Министерство людских ресурсов и иммиграции,
а в 1976 г. – в Министерство занятости и иммиграции.
В настоящее время вопросами организации миграционной политики в этой
стране занимается Министерство гражданства и иммиграции. 28 июля 2002 г.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Николаев
65
в Канаде вступил в силу новый закон (акт) об иммиграции и защите беженцев
и сопровождающие его новые правила и процедуры. В канадской миграционной
политике, помимо повышенных требований к мигрантам в области образования
и знания языков, уделяется большое внимание временным мигрантам как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов.
Другой причиной изменений в миграционном законодательстве большинства
развитых стран мира стала необходимость принятия мер, которые направлены против международного терроризма и преступности, в частности после событий 11 сентября 2001 г. В США первый ограничительный закон, не разрешающий въезжать
в страну преступникам и проституткам, был издан в 1871 г. Затем данное правило
распространилось и на китайских рабочих, а в первом общем законе об иммиграции эту группу дополнили умственно неполноценные люди и многоженцы1. В 1906 г.
в США был принят первый закон о натурализации, передавший вопрос натурализации из компетенции судов в компетенцию иммиграционной службы. Наряду с качественными ограничениями иммиграции появились количественные. Например,
в 20-е годы прошлого века в США возникла практика квотирования, а в 1929 г. была
выработана формула расчета национальных квот, которые были отменены в 1965 г.2
После Второй мировой войны (в 1952 г.) в США был принят иммиграционный закон
Уолтера-Маккарена, который устанавливал новые критерии трудовой иммиграции,
направленные на иммиграцию квалифицированных специалистов3. В 1965 г. в США
был принят закон Харта-Селлера. Данный акт определял основные пути иммиграции в страну: 1) воссоединение семей; 2) трудовая иммиграция; 3) беженцы и лица,
ищущие убежище; 4) иммиграция для поддержания этнокультурного разнообразия.
Была введена система квот для каждой из категорий иммигрантов4.
В 90-е годы ХХ в. иммиграционная политика США была нацелена на дальнейшее закрепление приоритетности категорий иммигрантов, борьбу с нелегальной миграцией, расширение полномочий иммиграционных чиновников на отказ
в приеме иммиграционных заявлений, а также детализацию и упрощение процедур депортации. В 2002 г. Служба иммиграции и натурализации была выведена
из ведомства Министерства юстиции и передана вновь созданному Министерству
национальной безопасности, а отдел пограничного контроля Службы иммиграции превратился в самостоятельную единицу в рамках Министерства безопасности. В Министерстве внутренней безопасности задачи по регулированию миграционными процессами были разделены между Управлением безопасности
границ и перевозок (BTS) и Бюро гражданства и иммиграции (BCIS). По Указу
Президента США от 30 января 2003 г. BTS включило в себя: Бюро таможенного
и пограничного контроля (ВСВР) 5 и Бюро расследований нарушений таможенного
и миграционного законодательства (BICE) 6 .
1
2
3
4
5
6
См.: Лэндснесс К., Ньюланд К. Цели и методы иммиграционной политики США // Мировой опыт иммиграционной политики / под ред. Г. Витковской. М., 2004. С. 218.
См.: Мейснер Д. СИН – служба иммиграции и натурализации. М., 1996. С. 7.
См.: Законодательство и политика в области внешней трудовой миграции государствимпортеров рабочей силы. М., 2002. С. 12.
См.: Никифорова Е. А. Иммиграционная политика США // Предупреждение преступлений,
совершаемых иностранными гражданами на территории Приморского края : материалы
научно-практического семинара. М., 2003. С. 58.
Bureau of Border Protection. URL:http://www.customs.ustreas.gov/ (дата обращения: 06.04.2009).
Bureau of Immigration and Customs Enforcement. URL:http://bice.immigration.gov (дата обращения: 06.04.2009).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
66
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
BCBP занимается предупреждением проникновения в страну террористов
и их оружия, пресечением попыток нелегального перехода границы и перевоза
контрабанды, содействием международной торговли, сбором пошлин на импорт,
защитой экономики страны от биотерроризма.
В обязанности Бюро расследований нарушений таможенного и миграционного законодательства (BICE) входит расследование нарушений таможенного и иммиграционного законодательства США, обеспечение задержания и депортации
нелегальных иммигрантов, сбор, анализ и распространение информации, необходимой для осуществления оперативной деятельности подразделения.
Миграционная политика в Западной Европе начала развиваться после Второй
мировой войны. Западноевропейские страны достаточно продолжительное время
являлись странами эмиграции. В настоящее время они ведут активную иммиграционную политику, однако изначально ориентировались не на привлечение иммигрантов, а на привлечение высококвалифицированной рабочей силы на временной основе. Во время Второй мировой войны основной группой иммигрантов в Швецию были
беженцы из Дании, Финляндии, Норвегии и стран Балтии. Главным источником
покрытия дефицитов трудовых ресурсов после окончания войны стали иностранцы,
прибывавшие в эти страны в рамках международных соглашений по привлечению
иностранных рабочих (гастарбайтеров). В 1954 г. скандинавскими странами было
подписано Соглашение о создании общего рынка труда, что привлекло в Швецию
новых мигрантов из Дании, Финляндии, Норвегии. Наряду с этим приезжали трудовые мигранты из стран Балтии и Европы. В последующие годы наибольшее количество рабочих было из Югославии, Греции и Турции. В последнее время привлечение
рабочих рассматривалось правительствами европейских государств как временная
мера, однако становилось ясно, что необходима взвешенная государственная политика в области регулирования рынка труда иностранцев.
В Германии для реализации миграционной политики в 2002 г. была создана
Федеральная служба иммиграции и беженцев. Помимо реализации миграционной
политики в ее функции также вошло ведение Центрального регистра иностранцев и разработка программ интеграции иммигрантов и беженцев. Был создан
Миграционной совет из семи экспертов в области демографии, миграции, рынка
труда и интеграции.
В Финляндии за проведение миграционной политики отвечает Иммиграционное управление, образованное в 1995 г. в структуре Министерства внутренних дел. Оно включает Департамент иммиграции, Департамент по делам беженцев, Департамент гражданства. Национальное миграционное законодательство
Финляндии включает Закон об иностранцах (1991 г.) и Закон об интеграции иммигрантов и принятии лиц, ищущих убежище (1999 г.). Работа над современным
миграционным законодательством проводится в Финляндии с 2001 г. Предполагается, что будет укреплена позиция парламента в отношении мониторинга иммиграционной политики и установления ее целей.
В Норвегии вопросы миграции координируются Департаментом миграции Министерства местного самоуправления и регионального развития. В его непосредственном подчинении находится Иммиграционное управление. Принципы миграционной политики устанавливаются Законом об иммиграции, принятым в 1988 г.,
а также Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г. о статусе беженца, Дублинской
конвенцией (2001 г.), Шенгенском соглашением (2001 г.) и «Северным» соглашением.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Николаев
67
Во Франции вопросами миграционной политики наряду с Министерством
по социальным делам, труду и солидарности занимается ряд институтов: Отдел
международной миграции; Фонд содействия и поддержки, интеграции иммигрантов и борьбы с дискриминацией; Французское бюро защиты беженцев и апатридов; Социальная служба помощи иммигрантам; Ассоциация социальной помощи
семейным мигрантам; Управление по вопросам народонаселения и миграции.
Контролем за миграционными потоками и борьбой с нелегальной миграцией занимается Министерство внутренних дел, включающее Управление по гражданским
свободам и Центральное управление пограничной полиции.
В Швеции миграция включена в деятельность Министерства иностранных
дел, в подчинении которого находится Миграционный департамент. Законодательную базу миграционной политики составили: Закон об иностранцах, принятый
в 1989 г., в который в 2000 г. были внесены поправки, улучшающие права женщин
в вопросе получения разрешения на постоянное пребывание при воссоединении
семьи, и в 2002 г. – на расширение трудовой иммиграции; и Закон о мерах борьбы
с этнической дискриминацией на рабочем месте (1999 г.).
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что каждая из рассмотренных в настоящей статье стран имеет характерные историко-правовые предпосылки, которые повлияли на формирование миграционной политики, процесс
создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования.
Разными являются и исторические периоды становления и развития миграционной политики и миграционного законодательства в разных странах. Вместе с тем
для этих государств характерны и общие черты, а именно:
1) ни в одной из стран не проводится открытая иммиграционная политика
(в законодательстве всех рассмотренных стран используется институт квотирования численности мигрантов и нормы, которые запрещают въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т. п.);
2) иммиграционная политика США, Канады и стран Западной Европы
в основном базируется на потребностях страны в рабочей силе. Контроль численности иммигрантов и система квот прямо пропорциональны экономическим факторам, отодвигающим на второй план гуманитарную миграцию;
3) при выборе приоритетных задач иммиграционной политики проводится
тщательный анализ ситуации не только внутри страны, но и в странах эмиграции;
4) в странах Западной Европы и Канаде поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политики;
5) в связи с процессами глобализации миграционных процессов происходит
пересмотр законодательных норм, что отражается на принятии новых иммиграционных законов или разработке новых законопроектов.
Анализ зарубежной практики дает нам основание предположить, что регулированию миграционных процессов во многих развитых странах Запада уделяется
повышенное внимание. Предпринятые усилия не пропали даром, они принесли необходимые результаты. Представляется, что наиболее эффективные меры могут
быть приняты во внимание российскими теоретиками и практиками для рационализации национальной миграционной политики и совершенствования деятельности Федеральной миграционной службы.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
А. А. Магеррамов*
Роль международных конференций в рамках ООН
в сфере обеспечения экологической безопасности
Международная конференция представляет собой важное средство многосторонней дипломатии и собрание официальных представителей, выступающих
от имени государств для достижения определенных целей1. Современные межправительственные конференции – временный коллективный орган, созданный для
достижения общих целей суверенных государств-участников. Задачи и деятельность любой межправительственной конференции должны соответствовать общепринятым принципам международного права.
Будучи эффективным средством для координации усилий по решению сложных международных проблем и непосредственному проведению переговоров, международные конференции занимают центральное место в системе международных
отношений. Об этом свидетельствует их количественный рост2. Международные
конференции называются по-разному: конгрессы, конференции, заседания,
коллоквиумы, встречи и т. д. Подобное разнообразие имело известное значение
до конца XIX века, когда название конференции определялось степенью ее важности и количеством участников. Так, дипломатическое собрание с участием глав
государств обычно называлось конгрессом, а собрание представителей глав государств для обсуждения того или иного вопроса – конференцией3.
Эффективность работы любой международной конференции в значительной
степени зависит от принципов ее организации и проведения. В юридической литературе выделяются пять принципов: равенства; ненанесения ущерба; достижения
согласия; сотрудничества; выполнения решений международных конференций4.
Современная практика проведения международных конференций указывает
на неразрывную связь большинства таких конференций с международными организациями, что позволяет ряду исследователей классифицировать международные конференции как временные международные организации5. Однако следует
отметить, что основу создания международной организации составляет ее Устав –
учредительный международный договор, а основу международной конференции –
инициатива того или иного государства или международной организации. При
этом международные конференции должны рассматриваться как временно соз*
1
2
3
4
5
Доцент кафедры международного публичного права Бакинского государственного университета, кандидат юридических наук.
См.: Международное право / отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 205.
См.: Бараташвили Д. И. Принцип суверенного равенства государств в международном
праве. М., 1978. С. 9.
См.: Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов. СПб.,
1898. Т. II. С. 68.
См.: Международные организации / под ред. И. П. Блищенко. М., 1994. С. 112–113.
См.: Актуальные проблемы теории международных организаций: теория и практика / под
ред. Г. И. Морозова. М., 1982.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . А . Маг ерра мов
69
данный субъект международного права. В этом плане наиболее интересной представляется позиция Ю. М. Колосова1.
Одной из наиболее распространенных форм международного сотрудничества
в деле охраны окружающей среды являются двусторонние и многосторонние межправительственные конференции и конференции неправительственных организаций. Ежегодно в мире проводятся сотни, а то и тысячи конференций по вопросам
экологии. Они выступают как средство обмена опытом в сфере охраны природы,
решения важнейших научных и практических проблем экологии2.
Значительную роль в деле охраны окружающей среды играют международные
конференции по проблемам окружающей среды, проводимые под эгидой ООН3.
В 1960-е годы прошлого столетия в связи с резким ухудшением состояния загрязнения окружающей среды Генеральная Ассамблея ООН выступила с инициативой
проведения международной конференции, на которой планировалось разработать и обсудить международные меры по ограничению загрязнения окружающей
среды. Идея о созыве специальной международной конференции по проблемам
окружающей среды впервые прозвучала на сессии Генеральной Ассамблеи ООН
в 1967 г. Позже эту идею поддержала ЭКОСОС, и в Резолюции этой организации
под № 1346, принятой на 45-й сессии 1968 г., была отмечена необходимость усиления мер на международном и национальном уровне по ограничению и по мере возможности прекращению загрязнения окружающей среды. Генеральной Ассамблее
ООН было рекомендовано обсудить на следующей сессии вопрос о желательности
созыва международной конференции по проблемам окружающей среды.
Особо следует отметить деятельность трех конференций по проблемам окружающей среды, состоявшихся под эгидой ООН: Стокгольмская конференция
1972 г. по проблемам окружающей среды, Рио-де-Жанейрская конференция 1992 г.
по проблемам окружающей среды и Всемирный саммит Земли, состоявшийся
в 2002 г. в Йоханнесбурге (Всемирная встреча на высоком уровне по устойчивому
развитию). Решение о созыве конференции ООН по проблемам окружающей среды было принято Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2398 от 3 декабря
1968 г.
Конференция ООН по проблемам окружающей среды стала переломным
моментом в экологической политике государств и международного сообщества.
Конференция была проведена с 5 по 16 июня 1972 г. в городе Стокгольме. Она сыграла большую роль в развитии международного права окружающей среды и активизации деятельности по охране природы. В повестку конференции были включены в том числе следующие вопросы:
– Декларация об окружающей среде;
– планирование и управление населенных пунктов для обеспечения надлежащего качества окружающей среды;
– экологические аспекты природоресурсного управления;
– определение загрязняющих веществ на международном уровне и контроль
за ними;
– экологическое просвещение, социальные и культурные аспекты проблем
окружающей среды;
1
2
3
См.: Международное право / отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 204.
См.: Бринчук М. М. Экологическое право : учебник. М., 2005. С. 445.
См.: Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И. Международное право : учебник. М., 2004. С. 533.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
70
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
– заключения международных организаций по мероприятиям;
– утверждение плана действий и доклада конференций.
В результате Стокгольмской конференции были приняты Декларация об окру жающей среде, План действий, а также Резолюция об организационных и финансовых мерах. Эти документы являются основным источником в деятельности
государств и международных организаций. Именно по результатам решений конференций за последние 20 лет приняты тысячи универсальных и региональных
международных конвенций, соглашений, договоров, протоколов и других актов,
посвященных проблемам окружающей среды.
Наибольший интерес с точки зрения становления международного экологического права приобретает Декларация об окружающей среде. Еще в 1976 г. французский юрист А. Кисс отмечал, что эта Декларация считается источником международного права, поскольку в ней закреплены принципы, которые должны быть
учтены государствами, но применение их традиционными средствами не представляется возможным. Он утверждал, что Декларация может стать общим базисом
для дальнейшей международной деятельности по охране окружающей среды1.
26 принципов, включенных в Стокгольмскую декларацию, имеют разный
характер. Некоторые из них не считаются нормами международного права. Так,
в 1-м принципе отмечается, что человек, обладая правом на свободу, равенство
и соответствующие условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет жить достойно и счастливо, несет ответственность за сохранение и улучшение
окружающей среды во имя нынешних и будущих поколений.
О. С. Колбасов считает, что большинство закрепленных в Стокгольмской декларации принципов, за исключением 7-го и 21–24-го принципов, имеющих правовой
характер, выражают общие мысли, носят информационный характер2. В частности,
2-й принцип Декларации предусматривает важность разных видов природных ресурсов для человека; 3-й принцип – рациональное использование и сохранение как
исчерпаемых, так и неисчерпаемых природных ресурсов; 4-й принцип – ответственность за сохранение живой природы; 5-й принцип – необходимость рационального
использования и охраны природных ресурсов; 6-й принцип предусматривает положения, запрещающие поступление в окружающую среду ядовитых и других веществ, которые могут привести к отравлению окружающей среды.
7-й принцип призывает государства осуществлять все необходимые меры для
предотвращения загрязнения морской среды. Положения, отраженные в 7-м принципе, в дальнейшем были закреплены в конвенции по предотвращению загрязнения с судов (Конвенция МАРПОЛ 73/78, принятая в 1973 г.).
В 8-м принципе Декларации подчеркивается, что экономическое и социальное развитие является неотъемлемой составной частью процесса улучшения качества окружающей среды, создает возможность для избежания противоречий
между интересами развивающихся и развитых стран. В 9-м принципе речь идет
об ускорении развития за счет финансовой и технической помощи как основного
средства решения проблем окружающей среды. 10-й принцип посвящен вопросу
влияния мер по охране окружающей среды на международную торговлю.
11-й принцип Декларации разъясняет характер взаимодействия в системе
«окружающая среда – развитие» и констатирует, что политика всех государств
1
2
См.: Kiss A. Jsch. Survey of Сurrent Developments in International Environmental Law. Mores,
1976. P. 25.
См.: Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 37.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . А . Маг ерра мов
71
в сфере окружающей среды должна повысить существующий и будущий потенциал развития развивающихся стран. 12-й принцип, дополняя предыдущий, непосредственно связан с необходимостью оказания международной финансовой
и технической помощи в деле охраны окружающей среды развивающимся странам
по их просьбе с участием развитых государств.
13-й принцип Декларации определяет, что обеспечение рационального режима природных ресурсов и улучшение окружающей среды возможно только на основе планирования с учетом экологических факторов. 14-й принцип утверждает, что
рационально запланированная охрана окружающей среды представляет собой
средство, регулирующее любое несоответствие между требованиями по развитию.
15-й принцип предусматривает рациональное использование экологических
средств со стороны национальных органов власти, а 16-й принцип – оценку экологических последствий в отношении важнейших видов деятельности.
17-й принцип Декларации определяет задачу соответствующих национальных
ведомств по планированию, управлению и контролю в отношении ресурсов окружающей среды с целью повышения качества окружающей среды. 18-й принцип,
указывающий на значение науки и техники в деле охраны и улучшения окружающей
среды, отмечает, что научно-технический прогресс должен направить свои достижения на решение проблем окружающей среды. В 19-м принципе подчеркивается
особое значение научно-технического сотрудничества в деле охраны окружающей
среды, а 20-й принцип определяет роль специальных научно-исследовательских
и опытно-конструкторских работ в решении проблем окружающей среды.
Многие принципы Декларации, в том числе 21-й принцип, посвящены важным международно-правовым проблемам окружающей среды. В этом принципе
речь идет о суверенитете государств над природными ресурсами на своих территориях и об ответственности других государств за ущерб, причиненный природным
ресурсам международного характера.
22-й принцип подчеркивает особую значимость проблемы ответственности
за регулирование охраны окружающей среды. 23-й принцип предполагает важность сотрудничества государств с целью развития международного права в связи с ответственностью и возмещением причиненного ущерба. Согласно 24-му
принципу Декларации, предусматривающему всестороннее и равноправное межгосударственное сотрудничество, принцип суверенитета государств над своими
природными ресурсами должен быть направлен на охрану окружающей среды
и обеспечить сотрудничество в этой сфере. Главным содержанием 25-го принципа Декларации является эффективная и динамичная роль международных организаций в деле охраны и совершенствования окружающей среды. 26-й принцип
Декларации определяет уничтожение оружия массового поражения и достижение
согласия государств в этой сфере.
План действий, принятый на Стокгольмской конференции, состоит из 109
пунктов. Здесь рассматриваются организационные, экономические и политические
вопросы охраны окружающей среды, взаимосвязи между государством и международными организациями. Этот документ носит программный характер. Он направлен на объединение усилий всех государств в сфере охраны окружающей среды для
дальнейшей централизации природоохранной деятельности и адресован в основном
ООН и международным организациям в системе ООН. План действий предусматривает пути трансформации международной деятельности в деле охраны окружающей
среды по вертикали: от уровня отдельных структур к уровню системы ООН.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
72
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Вторая Всемирная конференция
по окружающей среде и развитию под эгидой ООН. Это был крупный саммит,
собравший представителей большинства стран, а также международных и неправительственных организаций. Конференция была созвана с целью обобщения
результатов 20-летней деятельности по охране окружающей среды. В ней принимали участие 178 государств, более 30 международных, межправительственных
и неправительственных организаций, 114 организаций под руководством глав государств и правительств1.
На конференции были подготовлены пять документов для обсуждения:
Декларация по окружающей среде (далее – Декларация Рио); «Повестка дня
на XXI век»; Принципы охраны лесов; Рамочная конвенция об изменении климата;
Конвенция о биологическом разнообразии.
Декларация Рио, будучи итогом длительного подготовительного процесса,
отражает важнейшие принципы охраны окружающей среды и экологического регулирования, которыми должны руководствоваться в своей деятельности все государства и их граждане. Документ представляет собой совокупность обновленных
принципов по охране окружающей среды на основе глобального сотрудничества.
Положения Декларации вытекают из необходимости охраны и развития экосистемы Земли, права народов и государств на развитие. В этом документе был также
объявлен принцип создания нового и равноправного режима в сфере глобального сотрудничества и принцип перехода к устойчивому развитию2. В Декларации
Рио определены цели, на основе которых объявлены соответствующие принципы.
Основными целями являются:
– налаживание нового и равноправного сотрудничества в мировом масштабе
путем достижения нового уровня сотрудничества между государствами и народами;
– определение перспектив развития международного права окружающей
среды;
– развитие национального законодательства в сфере окружающей среды;
– осуществление мер, позволяющих сохранять благоприятное состояние
окружающей среды3.
Декларация Рио, образно названная Экологическим кодексом человечества,
имеет первостепенное значение с точки зрения развития и охраны окружающей
среды, а также признания экологических вызовов глобального характера, угрожающих как развивающимся, так и развитым странам.
В юридическом плане Декларация Рио не обладает обязательной юридической силой. Конференция представляла собой не международное совещание
по экологическому праву, а политический форум высокого уровня. Тем не менее
этот документ, резюмируя основные принципы экологического права развитых
стран, сыграл большую роль в деле развития законодательства по охране природы.
Декларация Рио, совершенствуя Стокгольмскую декларацию, закрепила
27 принципов по охране и развитию окружающей среды. Как и в Стокгольмской
декларации, принципы Декларации Рио также делятся на принципы-нормы
и принципы-идеи. Основными положениями являются:
– взаимосвязь между миром, развитием и окружающей средой;
1
2
3
См.: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 447.
См.: Гетьман-Павлова И. В. Международное право : учебник. М., 2006. С. 721.
См.: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 447.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . А . Маг ерра мов
73
– центральное место заботы о человеке в деятельности, направленной
на обеспечение устойчивого развития;
– сотрудничество государств в духе глобального партнерства в целях сохранения, обеспечения и возобновления чистоты и целостности экосистемы Земли;
– рассмотрение экологических вопросов с участием всех заинтересованных
сторон на соответствующем уровне;
– принятие действенных законодательных актов в сфере охраны окружающей среды;
– меры в сфере окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, по возможности должны быть основаны на международном консенсусе и т. д.
Вместе с тем в Декларации существует ряд принципов-норм, закрепленных
в качестве конкретных мер и обязательств в форме определенных международных
договоров. Эти положения отражены в следующих принципах:
– сотрудничество в деятельности по передаче вредных для экологии и человека веществ и видов деятельности и по их размещению (14-й принцип);
– принятие мер предосторожности (15-й принцип);
– оценка экологических последствий в качестве национальных средств в отношении всех видов деятельности, могущих оказать негативное влияние на окружающую среду (17-й принцип). Наибольшее системообразующее значение для
международного экологического права имеют 2-й, 13-й, 26-й и 27-й принципы
из принципов-норм, закрепленных в Декларации Рио. Так, в соответствии со 2-м
принципом Декларации государства имеют суверенное право на разработку своих
ресурсов на основе собственной политики в области окружающей среды и развития, они несут ответственность за то, чтобы деятельность, осуществляемая под их
юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерб окружающей среде других государств или районов за пределами их национальной юрисдикции. В 26-м принципе отмечается, что свои экологические споры государства решают мирным путем
в соответствии с Уставом ООН. 27-й принцип указывает, что государства и народы
сотрудничают в духе партнерства и на основе добровольности в реализации принципов, отраженных в настоящей Декларации, и совершенствовании международного права по устойчивому развитию.
Важнейшим документом, разработанным конференцией Рио по охране окружающей среды в духе стратегии глобального сотрудничества для достижения
устойчивого развития, является так называемая «Повестка дня на XXI век». Этот
документ состоит из четырех разделов, в которых определяется роль государств,
международных организаций и населения в сфере решения проблем окружающей
среды. В первом разделе рассматриваются социально-экономические аспекты, которые включают: международное сотрудничество с целью ускорения устойчивого
развития в развивающихся странах; борьбу с бедностью, изменение структуры потребления, динамику населения; охрану и улучшение здоровья человека, содействие устойчивому развитию населенных пунктов и другие.
Второй раздел документа предусматривает рациональное использование
и охрану ресурсов в целях развития. Этот раздел охватывает следующие аспекты:
охрана атмосферы, комплексный подход к использованию земельных ресурсов;
борьба против опустынивания, рубки лесов и засухи; регулирование применения
ядовитых и опасных веществ, включая радиоактивные вещества и отходы.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
74
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Третий раздел направлен на усиление роли основных групп населения (женщин, молодежи, работников разных категорий) в сфере охраны окружающей среды.
Четвертый раздел посвящен разным средствам реализации (финансовые
ресурсы и механизмы решения проблем окружающей среды, организационноправовые средства)1.
Третий документ, принятый на конференции Рио, – это Принципы охраны
лесов, он не имеет обязательной юридической силы. В документе отражена нормотворческая деятельность государств, независимых от их географического положения в сфере охраны лесов, а также прослеживается консенсус по вопросам
использования и охраны лесов всех типов.
На конференции Рио были приняты две конвенции, считающиеся рамочными
соглашениями по их организационно-правовой форме. Это – Конвенция об изменениях климата и Конвенция о биологической разновидности.
Основная цель Рамочной конвенции о климатических изменениях состоит
в регулировании атмосферы путем равноправного контроля за выбросом в атмосферу газов антропогенного происхождения. В Конвенции определено, что государства, реализуя национальную политику по борьбе с изменениями климата
и их негативными последствиями, должны демонстрировать другим странам свое
лидерство в этой сфере. В развитие конвенционных положений были разработаны
экономические механизмы международного сотрудничества по сокращению выбросов в атмосферу парниковых газов.
В Конвенции о биологической разновидности провозглашается тезис, что сохранение биологической разновидности – это общая задача всего человечества.
Государства, обладая суверенными правами над своими биологическими ресурсами, несут ответственность за использование биоресурсов и сохранение биологической разновидности. Главным приоритетом этой Конвенции является сохранение
биологической разновидности, устойчивое использование ее компонентов, справедливое и равномерное распределение доходов от эксплуатации генетических ресурсов. В развитие этой Конвенции в 2000 г. был принят Картахенский протокол
по биологической разновидности.
Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро
1992 г., в отличие от Стокгольмской конференции, не ограничилась «мягкими»
нормами международного экологического права. Здесь было объявлено, что конвенции о биологической разновидности и об изменениях климата открыты для
принятия. Иными словами, конференция в Рио-де-Жанейро стала первым международным форумом по проблемам окружающей среды, где была осуществлена кодификация международного экологического права. Прошедшее после конференции в Рио-де-Жанейро время подтвердило важнейшее значение принятых
на ней документов, а также роль широкомасштабного международного сотрудничества в деле решения проблем окружающей среды. Состоявшиеся впоследствии
Международная Торонтская конференция 1993 г., Международная Киотская конференция 1997 г., Всемирная конференция 2003 г. по глобальным изменениям
климата были направлены в первую очередь на конкретизацию целей, объявленных на Конференции Рио, и на механизмы их достижения.
В 2002 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о десятилетней
оценке реализации решений Конференции Рио 2000 г. На основе этой резолюции
в Йоханнесбурге была организована Всемирная встреча по устойчивому развитию
1
См.: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 448–449.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . А . Маг ерра мов
75
на высоком уровне – Всемирный саммит Земли. На конференции было отмечено,
что со времени проведения Конференции Рио прошло 10 лет, однако страны мира
по-прежнему сталкиваются с проблемами бедности, нестабильности условий жизни и регресса окружающей среды. Для решения этих проблем требуются новая политическая воля, практические шаги к устойчивому развитию и сотрудничество.
Как отмечают специалисты, десятилетний срок между Рио-де-Жанейрской
и Йоханнесбургской конференциями не дал положительных кардинальных результатов, государства мира еще дальше отошли от путей стабильного развития.
Не была достигнута главная цель – создание глобальной экономики, гарантирующей безопасность окружающей среды. Иными словами, ни национальные правительства, ни международные межправительственные организации не сделали
значительных практических шагов по охране и развитию окружающей среды.
Всемирный саммит Земли состоялся в августе-сентябре 2002 г. в Йоханнесбурге. В работе саммита принимали участие представители 196 государств, все
специализированные учреждения ООН, многочисленные неправительственные
организации и около 20 транснациональных компаний. Конференция завершила
свою работу принятием двух документов: Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию и Плана реализации решений Всемирной встречи на высоком
уровне по устойчивому развитию. Эти документы ничем не отличаются от Стокгольмской и Рио-де-Жанейрской деклараций. Так, Декларация по устойчивому развитию, состоящая из 37 пунктов, почти полностью повторяет положения, отраженные в Декларации Рио и «Повестка дня на XXI век». План реализации Всемирной
встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, состоящий из 170 пунктов,
по сути уточняет основные положения «Повестки дня на XXI век», в частности отражает вопросы устойчивого развития стран Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна, Азиатско-Тихоокеанского региона и стран Западной Азии.
Наряду с международными конференциями в рамках ООН по проблемам экологической безопасности были проведены международные конференции и в других
регионах. Так, пятый раздел Заключительного акта, принятого на Хельсинкской
конференции в августе 1975 г., посвящен проблемам окружающей среды. Здесь
определены цели, сферы, формы и методы экологического сотрудничества государств. В документе были прописаны такие сферы международного экологического сотрудничества, как борьба с загрязнением атмосферы, охрана вод от загрязнения, охрана морской среды, охрана окружающей среды в горах, а также отмечены
фундаментальные исследования по экологии.
В дальнейшем государства-участники приняли ряд документов по предотвращению загрязнения окружающей среды в плане реализации решений
Хельсинкской конференции. В числе таких документов можно назвать Конвенцию
1979 г. о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха, Конвенцию о трансграничном влиянии промышленных аварий и другие.
В ноябре 1986 г. в Вене была проведена Международная конференция по выполнению решений Заключительного акта. Раздел заключительного документа
Венской конференции, посвященный окружающей среде, содержит следующие
рекомендации:
– сокращение до 1995 г. отходов на 30 процентов, сокращение отходов угля
и других загрязнителей;
– разработка соответствующих альтернативных методов захоронения опасных отходов в море;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
76
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
– обмен информацией по потенциально опасным химическим веществам,
включая оценку риска для окружающей среды и здоровья;
– развитие программы совместных наблюдений, оценка распространения загрязнителей на обширные территории в Европе;
– расширение мер по ограничению производства озоноразрушающих веществ;
– исследование глобального потепления и роли в нем углекислых газов и их
отходов.
В настоящее время количество проведенных международных конференций
по проблемам экологической безопасности продолжает расти, и они играют достаточно позитивную роль. В их деятельности можно отметить следующие позитивные моменты:
– международные конференции по проблемам экологической безопасности
имеют важное значение для обсуждения и решения международных вопросов, интересующих государства в соответствующей сфере;
– на международных конференциях могут быть созданы благоприятные
условия обмена мнениями, обсуждения интересов сторон и по вопросам принятия соответствующих решений. А это, в свою очередь, способствует решению
проблем, возникающих в сфере экологической безопасности, путем взаимного
сотрудничества государств и координации их усилий;
– конференции ООН по проблемам окружающей среды и другие международные конференции должны быть максимально направлены на комплексные
исследования вопросов экологии для создания прочной основы общего развития
международного экологического права;
– на международных конференциях, проводимых по проблеме обеспечения
экологической безопасности, заявляются принципы охраны окружающей среды,
однако необходимо разработать механизмы реального соблюдения этих принципов со стороны государств;
– число региональных конференций в соответствующей сфере должно быть
увеличено. Так, ощущается необходимость созыва подобных конференций в определенных регионах, в частности в Северной и Западной Африке, на Ближнем
Востоке.
О. Н. Водополова*
Региональные принципы международно-правовой охраны
природной среды Каспийского моря
Всестороннее изучение существующих принципов права, а также их полноценное включение в процессы правотворчества и правоприменения представляется важным для достижения высокого уровня правовой культуры российского
общества и государства1.
*
1
Преподаватель кафедры административно-правовых и уголовно-правовых дисциплин
Саратовского юридического института МВД России.
См.: Байтин М. И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000.
№ 3. С. 4; Реуф В. М. Специально-юридические принципы права : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 12; Скурко Е. В. Правовые принципы в правовой системе,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Н. Водополова
77
В сфере охраны природной среды Каспийского моря применимы международно-правовые принципы, общие для всего международного права, специальные (отраслевые) принципы международного права окружающей среды, а также
принципы региональных соглашений прикаспийских государств.
Региональные принципы охраны природной среды Каспийского моря основываются на следующих соглашениях:
1) Договор между РСФСР и Ираном (Персией) от 26 февраля 1921 г.;
2) Договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта
1940 г.;
3) Рамочная конвенция о защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября
2003 г.1;
4) Итоговая Декларация саммита прикаспийских государств от 16 октября
2007 г.2
Согласно договорам 1921 г. и 1940 г. основополагающим принципом, определяющим использование моря и его ресурсов, является исключительность прав
прибрежных государств, свободы торговли и судоходства для прибрежных государств, а также свободное рыболовство граждан прикаспийских стран по всей
акватории, за исключением 10-мильной прибрежной зоны (где промысел по договору 1940 г. резервируется за судами прибрежного государства)3. Это море является закрытым для тех государств, которые не имеют естественного доступа в его
бассейн; государства же, обладающие побережьем, пользуются равным правом
на все виды пользования природными ресурсами моря4.
Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, вступившая в законную силу в августе 2006 г., в ст. 5 «Принципы» установила, что
«в своих действиях для достижения цели настоящей Конвенции и выполнения ее
положений Договаривающиеся Стороны руководствуются, в том числе:
(а) принципом принятия мер предосторожности, согласно которому
при наличии угрозы серьезного или необратимого ущерба для морской среды
Каспийского моря ссылки на отсутствие полной научной уверенности не используются в качестве причины для отсрочки экономически эффективных мер по предупреждению подобного ущерба;
(b) принципом «загрязняющий платит», согласно которому загрязняющий несет расходы по осуществлению мер предотвращения, контроля и снижения
загрязнения морской среды Каспийского моря;
(с) принципом доступности информации о загрязнении морской среды
Каспийского моря, согласно которому Договаривающиеся Стороны предоставляют друг другу соответствующую информацию в максимально полном объеме».
1
2
3
4
системе права и системе законодательства: теория и практика // Правоведение. 2006. № 2.
С. 55–56.
Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] (дата обращения:
12.02.2010).
См.: Итоговая Декларация саммита прикаспийских государств в Тегеране [Электронный
ресурс]. URL: http://www.rambler.ru/news/politics/putin/11398988.html?t_detail=1 (дата обращения: 12.02.2010).
См.: Кукушкина А. В. Становление принципа международной безопасности в современном
международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 91;
Рубан Л. С. Каспий – море проблем. М., 2003. С. 30–37.
См.: Киреева С. А. Некоторые аспекты установления правового статуса Каспийского моря
// Правоведение. 1999. № 1. С. 267–268.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
78
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Названные принципы являются конкретизацией применительно к Каспийскому морю признанных большинством государств принципов международноправовой охраны окружающей среды. Они были разработаны на двух конференциях, проведенных под эгидой ООН: Стокгольмской конференции ООН
по окружающей среде 1972 г. и Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г.1 Специальное закрепление в Рамочной конвенции
придало перечисленным принципам силу международного договора.
Рассмотрим особенности каждого из указанных принципов.
1. Принцип предосторожности. Декларация Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) определяет
его так (принцип 15): в тех случаях, когда существует угроза серьезного или
необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не может
служить причиной для отсрочки принятия экономически эффективных мер
по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.
Отметим, что к настоящему моменту в мировом сообществе сложилось несколько подходов к пониманию принципа предосторожности.
Так, в Европейском Союзе принцип предосторожности по отношению, например, к генетически модифицированным продуктам трактуется экспертами поразному. Одними – в узком смысле: заинтересованные лица должны представить
свои доводы безопасности продукции. Другими – в более широком: необходимо
установить вопросы, на которые нельзя ответить с помощью имеющихся научных
данных, обсудить предположения и экстраполяции об опасности нового продукта
и получить новые сведения, опровергающие сделанные предположения. Различие
весьма существенно и порой делает экспертов оппонентами2.
Австрийские авторы отмечают, что в их стране различные понимания «предосторожности» создали вокруг этой проблемы политический процесс, смешав
расхождения между точками зрения различных экспертов и противоречия между наукой и политикой в целом. Согласно так называемому «научному» взгляду
на принцип предосторожности сомнения в безопасности рассматриваемых процессов или продуктов должны быть устранены преимущественно путем получения новых научных знаний (вопросы о возможных рисках ставятся исходя из достигнутого уровня науки); этические оценки субъективны и в научном решении
проблемы неуместны; вопросы «выгод» также не имеют существенного значения,
так как главное возможное преимущество – это получение новых научных знаний. С точки зрения политико-экономического подхода критерии разрешения сомнений в соответствии с принципом предосторожности основываются не столько
на получении новых естественно-научных сведений, сколько на соотношении возможных экономических выгод и потерь от внедрения продукта или процесса 3 .
1
2
3
См., например: Петров В. В. Экологическое право России : учебник для вузов. М., 1995.
С. 504–505; Benedick Richard E.: Behind the Diplomatic Curtain. Inner Workings of the New
Global Negotiations // Columbia Journal of World Business, Fall & Winter. 1992; Колбасов О. С.
Конференция ООН по окружающей среде и развитию // Государство и право. 1992. № 11.
С. 85–91; и др.
См.: Levidow L., Carr S., Wield D. European Union regulation of agri-biotechnology: precautionary links between science, expertise and policy // Science and Public Policy, volume 32,
number 4. 2005. August. P. 261–276.
См.: Torgersen H., Bogner A. Austria’s agri-, biotechnology regulation: political consensus despite divergent concepts of precaution // Science and Public Policy, volume 32, number 4. 2005.
August. P. 277–284.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Н. Водополова
79
В Германии принцип предосторожности – это надежно упрочившийся нормативный принцип в экологическом праве, особенно в сфере регулирования
агро-, биотехнологий, где с начала 2000-х гг. предосторожность стала ведущим
принципом1.
Принцип предосторожности – первый принцип, который Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря называет в ст. 5. Конвенция использовала общую формулировку принципа: «при наличии угрозы серьезного
или необратимого ущерба для морской среды Каспийского моря ссылки на отсутствие полной научной уверенности не используются в качестве причины
для отсрочки экономически эффективных мер по предупреждению подобного
ущерба».
Это оправдано тем, что в замкнутых водоемах экологические риски особенно велики2. Уникальная экосистема Каспия больше, чем какие-либо иные морские пространства, нуждается в данном принципе защиты3. Его реализация будет
во многом зависеть от того, что именно стороны сочтут «угрозой серьезного или
необратимого ущерба» и каковы будут критерии экономической эффективности
принимаемых мер.
В качестве механизма превентивного контроля в различных странах мира
широко применяется нормирование воздействий на окружающую среду4. Согласно ст. 18 Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря Договаривающиеся Стороны осуществляют сотрудничество в формулировании, разработке и гармонизации правил, стандартов, рекомендуемых методов и процедур,
направленных на предотвращение, сокращение и контроль загрязнения морской среды Каспийского моря, а также ее защиту, сохранение и восстановление.
В частности, стороны самостоятельно или совместно проводят работы по разработке нормативов качества воды, сбросов, выбросов и удаления отходов.
Большей эффективности в практике применения принципа предосторожности, на наш взгляд, можно было бы добиться, дополнив его принципом учета особенностей Каспийского моря и отдельных районов деятельности на основе наиболее полной научно обоснованной информации.
Думается, что недопустимо автоматически переносить на Каспий технологии и средства, апробированные при хозяйственной деятельности в других регионах. Так, процесс бурения на морском дне сопровождается применением специальных материалов и химических реагентов различной степени токсичности.
М. А. Салманов пишет, что «большинство представителей различных компаний
настаивают на применении своих, якобы совсем безвредных для Каспия препаратов», ссылаясь на результаты исследований, например, в северных морях. В частности, с полной уверенностью утверждается безвредность барита. В то же время
1
2
3
4
См.: Boschert K., Gill B. Germany’s agri-, biotechnology policy: precaution for choice and alternatives // Science and Public Policy, volume 32, number 4. 2005. August. P. 285–292.
См.: Ковалев Ф. Н. Нефть, Каспий и Россия // Международная жизнь. 1997. № 4. С. 34.
См.: Карпюк М. И. Современное состояние и факторы, определяющие биологическое разнообразие Волго-Каспийского региона России : дис. … д-ра биол. наук. Махачкала, 2003.
С. 351.
См.: Курапов А. А., Островская Е. В., Попова Н. В. Экологическая безопасность нефтяных
операций на мелководном шельфе. Международная практика и опыт российских компаний
на Северном Каспии. Астрахань, 2006. С. 6–39.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
80
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
установлено, что баритовый утяжелитель является одним из наиболее токсичных
средств для молоди каспийских рыб1.
Гармонизация подходов государств к экспертизе и регламентации применяемых материалов-реагентов имеет исключительно важное значение. В связи
с этим в ст. 20 Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря
стороны договорились прикладывать усилия по разработке или интенсификации
по мере необходимости специальных научных программ, направленных на разработку методов оценки токсичности вредных веществ и изучения процесса их воздействия на экосистему Каспийского моря, а также на разработку и применение
наилучших существующих технологий.
Не менее важны и индивидуальные черты отдельных природно-территориальных комплексов (отличающихся как природно-зональными свойствами и состоянием природы, так и характером освоения и современной хозяйственной
деятельностью). На наш взгляд, хорошим примером реализации принципа предосторожности на основе учета местных особенностей могут послужить Федеральные Правила Службы Управления минеральными ресурсами США (Minerals
Management Service). Правила устанавливают требования на сооружение и эксплуатацию платформ, искусственных островов и других сооружений на шельфе
с учетом особенностей природных условий района работ. Такие сооружения должны быть рассчитаны на возможность работы в самых неблагоприятных (катастрофических) природных условиях, к которым относятся максимальное волнение, минимальные температуры воздуха и воды, максимальный уровень моря
в связи со штормом или приливами (последнее явление отсутствует на Каспии),
максимальный ветер и течение, максимальная ледовая нагрузка. Кроме того, необходимо иметь статистически достоверные данные о природных явлениях для
обычного (эксплуатационного) режима работы: о волнении моря, ветрах, течениях, температурах и химическом составе воды и воздуха, условиях снего-и льдообразования, цунами, землетрясениях, динамике уровня моря. В Правилах особо
подчеркивается необходимость исследования и учета рисков и опасностей, связанных с геодинамическими явлениями на лицензионном участке морского дна,
которые могут спровоцировать аварии на платформах и скважинах 2 .
Каспий – уникальный водоем, и его особенности обязательно должны учитываться. Принцип предосторожности целесообразно применять в совокупности
с принципом учета особенностей Каспийского моря в целом и отдельных районов
деятельности на основе наиболее полной научно обоснованной информации.
2. Принцип «загрязняющий платит». Данный принцип ориентирован на регулирование не столько собственно международных, сколько внутригосударственных отношений в сфере охраны окружающей среды. В Декларации
Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Риоде-Жанейро, 1992 г.) он сформулирован так: «Национальные власти должны
стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экологических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель обязан покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая
1
2
См.: Салманов М. А. Экология и биологическая продуктивность Каспийского моря. Баку,
1999. С. 331.
См.: Курапов А. А., Островская Е. В., Попова Н. В. Указ. соч. С. 16.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Н. Водополова
81
международную торговлю и инвестирование»1. Интернализация затрат –
это понятие, используемое в экономической теории. Оно означает, что так называемые внешние (или экстернальные) затраты, возникающие у юридических или
физических лиц, муниципальных органов, государств в результате загрязнения
окружающей среды, истощения, ухудшения природных ресурсов, должны быть
трансформированы во внутренние (интернальные) затраты непосредственно виновника загрязнения2 .
Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря в ст. 5 так
формулирует принцип «загрязнитель платит» (принцип 16): «Загрязняющий несет расходы по осуществлению мер предотвращения, контроля и снижения
загрязнения морской среды Каспийского моря».
Принцип «загрязнитель платит» не следует смешивать с гражданскоправовой ответственностью как санкцией за экологическое правонарушение.
Он связан с санкционируемой государствами общественно полезной деятельностью, при которой загрязнение окружающей среды признается технологически неизбежным на данном этапе, и призван возместить ущерб окружающей среде. Данный принцип может реализовываться посредством различных правовых форм,
таких как обязательные платежи в бюджет, внебюджетные фонды за различные
виды вредного воздействия на окружающую среду, аккумулируемые и используемые в дальнейшем на природоохранные цели; косвенные налоги на продукцию,
производство, использование или утилизация которой сопряжены с причинением
значительного вреда окружающей среде; компенсационные выплаты населению,
проживающему в зоне воздействия загрязнителя; страховые платежи в рамках добровольного или обязательного страхования рисков причинения вреда окружающей среде и здоровью населения; природоохранные инвестиции организаций, призванные снизить негативное воздействие на окружающую среду, и другие3 .
В то же время отсутствие пятистороннего договора, устанавливающего статус
Каспийского моря и, как следствие, отсутствие формально определенных, согласованных государственных границ создают ряд специфических трудностей в реализации принципа «загрязнитель платит».
Так, согласно Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю
ее территорию (ст. 4), т. е. на территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На континентальном шельфе
и в исключительной экономической зоне Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67). До согласования статуса
с учас тием всех прикаспийских государств участки Каспия невозможно причислить
ни к «внутренним водам», ни к «территориальному морю», ни к «континентальному шельфу» (в связи с физическим отсутствием у этого внутриконтинентального
водоема континентального шельфа, т. е. «подводной окраины материка») 4.
1
2
3
4
Цит. по: Балашенко С. А., Макарова Т. И. Международно-правовая охрана окружающей
среды и права человека. Мн., 1999. С. 77.
См.: Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей
среды. М., 2000. С. 91–98.
Там же. С. 91–98.
См.: Водополова О. Н. Некоторые вопросы суверенитета и юрисдикции государств в сфере
международно-правовой охраны морской среды // Вестник Саратовской государственной
академии права. 2005. № 3. С. 248–256.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
82
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Если следовать букве закона, участки Каспийского моря исключены из сферы действия федеральных законов от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»1, от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»2, от 30 ноября 1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе
Российской Федерации»3, от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»4 и ряда других. Соответственно применение природоохранных норм указанных законов, в том
числе связанных с платой за ущерб, причиненный окружающей среде, является
юридически спорным.
Налоговое законодательство Российской Федерации в указанной сфере также содержит пробелы. Например, согласно п. 1.1 ст. 148 Налогового кодекса Российской Федерации территория России не признается местом реализации работ
или услуг, если они непосредственно связаны с имуществом (например, буровой
установкой, скважиной, морским судном), находящимся за пределами государственной территории.
Таким образом, если считать, что Каспийское море расположено за пределами государственной территории России (а до согласования государственных границ мы не можем утверждать обратного), то реализация услуг и работ, непосредственно связанных с находящимся на нем движимым и недвижимым имуществом,
не должна облагаться налогом на добавленную стоимость в соответствии с российским законодательством. Вопрос уплаты налога на добавленную стоимость
в связи с перемещением товаров через таможенную границу России и иных таможенных платежей также остается открытым5.
Более корректно, на наш взгляд, сформулированы главы Налогового кодекса РФ, регулирующие взимание сборов за пользование объектами водных
биологических ресурсов и водного налога. Так, в п. 2 ст. 333.1 законодатель пошел по пути перечисления: «Плательщиками сбора… признаются организации и физические лица, получающие… разрешение на добычу (вылов) водных
биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном море,
на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной
экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях и в районе архипелага Шпицберген». В статьях 333.3
и 333.12 установлены ставки сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов Каспийского бассейна и налоговые ставки водного налога (при
заборе воды и при использовании акватории Каспийского моря).
Таким образом, принцип «загрязнитель платит» является одним из наиболее
эффективных инструментов экономического механизма охраны окружающей среды.
3. Принцип доступности информации о загрязнении морской среды
Каспийского моря. Содержание принципа доступности информации толкуется
неоднозначно. С одной стороны, нормы, обязывающие государства уведомлять
друг друга и проводить консультации относительно потенциально опасной для
1
2
3
4
5
Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Преамбула.
Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18. Преамбула.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. Преамбула.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823. Преамбула.
См.: Золоева Я., Соколов В., Клубничкин М. Каспий и право: риски недропользователей //
Нефтегазовая вертикаль. 2006. № 16. С. 30–32.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Н. Водополова
83
окружающей среды деятельности, складываются в ряде отраслей международного
права – космическом1, морском2 и др.
Однако возникает вопрос: каковы могут быть юридические последствия таких
консультаций, вправе ли государство осуществлять запланированную деятельность, несмотря на отсутствие единого мнения между заинтересованными сторонами, или обязательным условием для этого должно стать международное соглашение? Ни практика, ни доктрина международного права не дают однозначного
ответа. Например, в международном космическом праве пока нет нормы, которая
обязывала бы государства во всех случаях достигать соглашения, прежде чем приступить к потенциально опасной деятельности3.
25 июня 1998 г. на 4-й Конференции министров окружающей среды европейских стран в рамках процесса «Окружающая среда для Европы» в г. Орхус
в Дании 38 стран подписали Конвенцию Европейской экономической Комиссии
ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений
и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»4.
Конвенция, вступившая в законную силу 3 октября 2001 г., предложила следующее определение экологической информации: «Экологическая информация
означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или
любой иной материальной форме о:
a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера,
вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие
и его компоненты, включая генетически измененные организмы и взаимодействие
между этими элементами;
b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие
или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте “a” выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический
анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий, сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или,
через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые
в подпункте “b” выше» (п. 3 ст. 2).
Конвенция устанавливает, что государственные органы стран-участниц должны в максимально сжатый срок (не превышающий одного месяца, если только этого
1
2
3
4
Так, согласно ст. 9 Договора по космосу 1967 г., если какое-либо государство имеет основания полагать, что запланированные этим государством деятельность или эксперимент
создадут потенциально вредные помехи деятельности других государств, то оно должно
провести соответствующие международные консультации, прежде чем приступить к такой
деятельности или эксперименту. (См.: Договор о космосе от 27 января 1967 // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 25. М., 1972. С. 41–45).
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. // Бюллетень международных договоров. 1998.
№ 1. С. 3–168.
См.: Виноградов С. В. Международное право и охрана атмосферы. М., 1987. С. 94–102.
См.: Орхусская конвенция // Международный социально-экологический союз ЭкоПраво
[Электронный ресурс]. URL: http://ecopravo.seu.ru/arhus/ (дата обращения 12.02.2010).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
84
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
не требует объем и сложность информации) предоставлять общественности в ответ
на просьбу и в рамках национального законодательства такую информацию, включая при наличии запроса копии фактической документации. При этом не требуется, чтобы заявитель формулировал свою заинтересованность. Информация должна быть предоставлена в запрошенной форме, если только государственный орган
не имеет оснований предоставить ее в другой форме (при этом должны быть указаны
причины, оправдывающие предоставление информации в данной форме), или информация уже была предоставлена общественности в другой форме (пп. 1, 2 ст. 4).
В то же время Орхусской конвенцией предусмотрены и условия, при которых
возможен отказ от предоставления экологической информации. Это возможно, например, если разглашение такой информации отрицательно повлияет на конфиденциальность работы государственных органов (в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством); международные
отношения, национальную оборону или государственную безопасность; отправление правосудия, возможность для лиц подвергаться справедливому судебному разбирательству или способность государственных органов проводить расследование
уголовного или дисциплинарного характера; конфиденциальность коммерческой
и промышленной информации в тех случаях, когда такая конфиденциальность охраняется законом в целях защиты законных экономических интересов (в этих рамках
информация о выбросах, относящаяся к охране окружающей среды, подлежит раскрытию) и в некоторых других случаях (п. 4 ст. 4).
На сегодняшний день из прикаспийских государств участниками Конвенции
являются Туркменистан, Азербайджанская Республика и Республика Казахстан1.
Российская Федерация пока не присоединилась к Орхусской конвенции.
Внутреннее российское законодательство также не содержит специального определения понятия экологической информации. В связи с этим, несмотря на конституционное закрепление права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ), реализация его на практике в определенной
степени затруднена.
Согласно Закону РФ «О государственной тайне» под государственной тайной понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной,
внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2).
Статья 5 Закона закрепляет перечень сведений, составляющих государственную тайну, некоторые из которых могут прямо или косвенно содержать информацию экологического характера:
– о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных
материалов;
– о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
– о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;
1
См.: Захарченко Т. Р. Присоединение к Орхусской конвенции: заметки к аргументам «за»
// Экология и право. 2005. 19 июля [Электронный ресурс]. URL: http://www.bellona.ru/russian_import_area/international/ecopravo/39099 (дата обращения: 12.02.2010).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. Н. Водополова
85
– о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
– об объемах стратегических видов полезных ископаемых и другие.
Таким образом, существует правовая коллизия: сведения, имеющие экологическое значение, отнесены к категории секретных. В связи с этим складывается практика юридического преследования граждан за сбор и публикацию информации,
касающейся, например, загрязнения окружающей среды военно-промышленным
комплексом1. Думается, что было бы целесообразным ввести в российское законодательство точное и полное понятие экологической информации.
Согласно пункту 2 ст. 13 Рамочной конвенции по защите морской среды
Каспийского моря в целях принятия превентивных мер и мер по обеспечению готовности Договаривающиеся Стороны выявляют в пределах своей юрисдикции
опасные виды деятельности, которые могут вызвать чрезвычайные экологические
ситуации, и обеспечивают уведомление других Договаривающихся Сторон о
любой такой планируемой или осуществляемой деятельности.
Указанный пункт также устанавливает, что Договаривающиеся Стороны соглашаются проводить оценку воздействия на морскую среду опасных видов
деятельности и реализовывать меры по снижению рисков. Однако должны ли
такая оценка и меры реализовываться прибрежными государствами совместно
или же самостоятельно – из смысла статьи неясно.
Таким образом, только соглашения между заинтересованными сторонами являются достаточно эффективным средством предупреждения2.
Закрепив три рассмотренных выше принципа, Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря обошла вниманием еще один универсальный
принцип, без которого иные теряли большую часть своей реальной силы.
4. Принцип международной ответственности и компенсации ущерба
окружающей среде, вызванного действиями на территории государства,
находящейся под его юрисдикцией (контролем), которые привели к ущербу за пределами данной территории. Международная юридическая ответственность в области охраны окружающей среды и регулирования использования
природных ресурсов является частью общей системы ответственности международного публичного права, т. е. представляет собой всю совокупность негативных
«юридических последствий, наступающих для субъектов между народных отношений в результате совершения международного правонарушения»3 . Основанием
для международно-правовой ответственности государства здесь будет являться
совершение экологического правонарушения, выразившееся в невыполнении государством своих обязательств либо в причинении трансграничного ущерба.
Как норма универсального действия данный принцип сформулирован в принципе 22 Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды:
«Государства сотрудничают в целях дальнейшего развития международ1
2
3
См.: Кособродов В. М., Попов О. В. Проблемы административно-правового регулирования
в сфере предоставления гражданам экологической информации // Административное право и процесс. 2007. № 3. С. 27–30.
Таким актом стал, например, в свое время Договор о нераспространении ядерного оружия
от 1 июля 1968 г. См.: Валеев Р. М. Международный контроль в международном ядерном
праве (к Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 10.09.1996 г.) //
Московский журнал международного права. 2000. № 2. С. 178–179.
Балашенко С. А., Макарова Т. И. Указ. соч. С. 77.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
86
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
ного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнения и другие виды ущерба, причиненные деятельностью в пределах
их юрисдикции, и для контроля окружающей среды в районах, находящихся
за пределами их юрисдикции».
Санкции принимают международные организации, прежде всего Совет
Безопасности ООН, а реализация ответственности возлагается, как правило,
на международные организации, в том числе коллективные вооруженные силы1.
Стоит отметить, что хотя формулировка ст. 22 Стокгольмской декларации
и не исключает ответственности за причинение вреда без нарушения норм материального права (например, источником повышенной опасности), все же в случае
безвиновного причинения серьезного ущерба собственной окружающей среде,
на наш взгляд, должны вступить в действие принципы гуманизма и сотрудничества при чрезвычайных ситуациях. Думается, что такой стране в первую очередь
потребуется международная помощь, а не международные иски.
Справедливости ради нужно отметить, что, хотя Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря и не установила принцип ответственности
в качестве одного из основных, но, говоря о применении международно-правовой
ответственности, она отсылает прибрежные государства к соответствующим
«принципам и нормам международного права». Ст. 29 Конвенции устанавливает,
что именно в соответствии с указанными принципами и нормами стороны разрабатывают правила и процедуры, касающиеся материальной ответственности
и компенсации за ущерб, причиненный морской среде Каспийского моря в результате нарушения положений Конвенции и протоколов к ней. Правда, сроки разработки соответствующих компенсационных правил и процедур не установлены.
Пробел в основном пятистороннем договоре, касающемся охраны природной среды Каспийского моря, восполнился в ст. 12 Итоговой Декларации саммита
прикаспийских государств от 16 октября 2007 г. Стороны подтвердили принцип
своей ответственности за ущерб, причиненный природной среде Каспия и друг
другу в результате деятельности по использованию Каспийского моря и освоению
его ресурсов, причем вопрос о том, должна ли такая деятельность быть неправомерной, не поднимается 2 .
Таким образом, в рассматриваемой ситуации можно констатировать оформление своеобразной региональной системы принципов международно-правовой
охраны природной среды Каспийского моря. Данная система включает в себя
принципы международных соглашений прикаспийских государств и в целом учитывает принципы и средства обеспечения экологических прав, существующие
в международно-правовой практике.
1
2
См.: Рассказов Л. П., Упоров И. В. Понятие и принципы ответственности в международном
праве // Московский журнал международного права. 2000. № 2. С. 44.
См.: Итоговая Декларация саммита прикаспийских государств в Тегеране [Электронный
ресурс]. URL: http://www.rambler.ru/news/politics/putin/11398988.html?t_detail=1 (дата обращения: 12.02.2010).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ТРИБУНА МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ
С. В. Артюшкина*
Ответственность за самоуправные действия
в истории российского и зарубежного законодательства
В эпоху русской государственности существовало право применения мер принуждения непосредственно потерпевшим – это вековые обычаи мести. А наиболее
древним из письменных памятников права России считается Русская Правда, являющаяся сводом законов Киевской Руси и русских княжеств периода феодальной
раздробленности. В памятнике нет определения понятия самоуправства, но содержится ряд схожих с современным законодательством моментов: определено
ограничение по кругу субъектов, имеющих право на мщение, – отец, сын, племянник и двоюродный брат1; в тот период времени полностью не запрещалось самоуправство (убийство ночью допускалось), однако были установлены определенные
пределы: задержанного и не убитого до рассвета вора убивать было запрещено.
Русской Правдой описывался процесс отыскания недобросовестно приобретенной
вещи: владелец вещи должен был идти на свод и там решать судьбу спорной вещи
(ст. 35 Пространной редакции Русской Правды)2.
Основными источниками правовых норм о самоуправстве XIII–XV вв. называют
Новгородскую, Псковскую и Двинскую судные грамоты. Этот новый этап развития законодательной нормы о самоуправстве связывают с развитием частной собственности3.
Основные положения в судных грамотах прописывались следующие: ст. 36
Новгородской судной грамоты фактически запрещала внесудебный порядок разрешения споров с помощью насилия, это было одним из предшественников презумпции
невиновности (любое насилие над лицом, подлежащим суду до вынесения приговора,
являлось незаконным, а в случае, если совершались насильственные действия, даже
правомерные, до вынесения судом решения лицо, допустившее эти действия, считалось
виновным и подлежало ответственности за совершенное); ст. 12 Новгородской судной
грамоты не только устанавливала ответственность за самоуправство, но и специально
оговаривала условие, при котором действия считались правомерными, не влекущими
за собой наступление наказания – наличие судной грамоты; ст. 26 Псковской судной
грамоты устанавливала ответственность истца за попытки самостоятельно расправиться с ответчиком; ст. 6 Двинской судной грамоты устанавливала ответственность
за самосуд; в актах XV в. употреблялся термин «наезд» в случаях, когда рассматривалось дело о самоуправстве (ст. 7 Новгородской судной грамоты).
В XV–XVII вв. в России начинает преобладать такой признак самоуправства,
как насилие, однако общей нормы об ответственности за самоуправство еще не существовало (в законодательстве употребляется термин «самовольные действия»).
*
1
2
3
Соискатель кафедры административно-правовых и уголовно-правовых дисциплин
Саратовского юридического института МВД России.
См.: Правда Русская : учебное пособие. М., 1940. С. 13, 15; см. также: Отечественное законодательство XI–XX веков. Ч. 1. XI–XIX века / под ред. О. И. Чистякова. М., 1999. С. 21–30.
См.: Правда Русская. С. 22.
Подробнее об этом см.: Щапов Я. Н. Византийское и южнославянское правовое наследие
на Руси в XI–XIII вв. М., 1978. С. 3–12.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
88
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
В период царствования Петра I активно развивались армия и военное дело.
В это время были приняты законодательные акты, регулирующие поведение военных, – Воинские артикулы. Именно тогда изменилось понятие самоуправства: ранее
под самоуправством понимался спор в связи с претензиями по поводу имущества
или долговых обязательств, позже самоуправством стали называть своевольство,
сопровождаемое насилием, причем в качестве преступления выделяли именно неподчинение законному порядку разрешения спорной ситуации, то есть рассматривали самоуправство в качестве преступления против порядка управления и суда.
В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (принятое в эпоху царствования Николая I) говорилось, что самоуправно действовал тот, «кто и в случае
оказанной ему какой-либо несправедливости или же неисполнения законных его требований, вместо того, чтобы просить об удовлетворении надлежащим установленным
на то порядком, употребит для сего самовольно какие-либо, соединенные с насилием,
меры» (ст. 300)1. Норма о самоуправстве содержалась и в главе 1 «О сопротивлении
распоряжениям правительства и неповиновении установленным от оного властям»
в разделе IV «О преступлениях и проступках против порядка управления».
Следующим этапом формирования нормы о самоуправстве можно назвать
Уголовное уложение 1903 г. Оно выделяло несколько видов деяний, соответствующих самоуправству: умышленное нахождение ночью в чужом помещении без
ведома хозяина; умышленное неоставление чужих обитаемых зданий или иного
помещения, несмотря на требования хозяина или лица, его замещающего, если
виновный вошел тайно и самовольно; вторжение в чужое здание посредством насилия или угрозы2. Современное законодательство подобные действия по вторжению в чужое жилище не квалифицирует как самоуправство. Действующий УК РФ
предусматривает отдельную норму о нарушении неприкосновенности жилища
(ст. 139), так как указанные действия посягают на иной объект – конституционное
право на неприкосновенность жилища.
Анализ дореволюционного законодательства России показывает, что основными признаками самоуправства являлись самовольность и насильственность
совершения.
В результате революции 1917 г. политическая власть в России перешла в руки
Советов и при решении правовых вопросов были запрещены ссылки на ранее
действовавшие законы. В этот период в рамках уголовного права устанавливалась
ответственность за отдельные и наиболее опасные преступные деяния.
В Уголовном кодексе 1926 г. норма о самоуправстве имела формальный состав, при этом получили четкое разграничение преступное самоуправство, преступление о захвате земли и незаконное вторжение в жилище.
В Уголовном кодексе 1960 г. формальный состав самоуправства был заменен материальным, то есть первоочередно стал рассматриваться вопрос о последствиях неправомерных действий виновного. В это время прослеживались
аналогия и расширительное толкование уголовно-правовых норм (ст. 16 УК
РСФСР 1926 г.) 3 . С учетом сложившейся ситуации Верховный суд РСФСР внес
пояснения по отдельным вопросам.
1
2
3
Российское законодательство X–XX вв. Законодательство первой половины XIX века. М.,
1988. Т. 6. С. 244–245.
См.: Есипов В. В. Уголовное уложение 1903 г., его характер и содержание. Варшава, 1903.
С. 118.
См.: Ганин А. А. Уголовный кодекс РСФСР в редакции 1926 г.: в вопросах и ответах. М.,
1927. С. 25.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С. В. Артюшк ина
89
Уголовно-правовые нормы о самоуправстве в кодексах 1926, 1960 и 1996 гг.
имеют современный вид, что дает возможность сравнить как диспозиции, так
и санкции рассматриваемых статей. Для удобства и наглядности рассмотрим диспозиции статей в виде таблицы:
«самовольное, помимо установленной власти, осуществление кем-либо своего действительного или предполагаемого права, оспариваемого другим лицом».
«самовольное, с нарушением установленного законом порядка осуществление своего действительст. 200 УК РСФСР 1960 г. ного или предполагаемого права, причинившее существенный вред гражданам либо государственным
или общественным организациям».
ч. 1: «самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность
которых оспаривается организацией или гражданист. 330 УК РФ 1996 г.
ном, если такими действиями причинен существенный вред»;
ч. 2: «то же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения».
Таким образом, и в УК РФ, и в УК РСФСР 1960 г. обязательным признаком назван существенный вред. В УК РФ 1996 г. рассматривается не только установленный законом порядок, но и порядок, закрепленный иным нормативным правовым
актом. Кроме того, он предусматривает квалифицированный вид самоуправства,
что является значительным отличием от предыдущего.
При сравнении санкции статей последних трех кодексов также видны значительные изменения. Так, в ранее действовавших кодексах в санкциях статей
не предусматривалась возможность назначения лишения свободы за подобные
деяния, что говорит об отнесении рассматриваемого преступления в разряд менее
тяжких, в то время как в УК РФ 1996 г. этот вид наказания содержится в ч. 2:
ст. 90 УК РСФСР 1926 г.
«наказывается принудительными работами на срок
до 6 месяцев или штрафом до 500 рублей».
«наказывается исправительными работами на срок
до 6 месяцев, или штрафом до 50 рублей, или общест. 200 УК РСФСР 1960 г.
ственным порицанием, или влечет меры общественного воздействия».
ч. 1: «наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или
иного дохода осужденного за период до шести месяцев,
либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными
ст. 330 УК РФ 1996 г.
работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев»;
ч. 2: «наказывается ограничением свободы на срок
до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести
месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет».
ст. 90 УК РСФСР 1926 г.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
90
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Для наиболее полного и объективного анализа норм о самоуправстве необходимо на примере бывших союзных республик, стран ближнего и дальнего зарубежья рассмотреть, как законодательно решен вопрос об уголовной ответственности
за подобные действия.
Нормы о самоуправстве бывших союзных республик в основном являются
типичными и относятся к преступлениям небольшой или средней тяжести. Это
связано с тем, что в 1996 г. Содружеством Независимых Государств был разработан модельный Уголовный кодекс, и принятые в последующем уголовные кодексы брали эту модель за основу. Так, часть 1 ст. 317 модельного УК участников
СНГ предусматривает: «Самоуправство, т. е. самовольное осуществление своего
действительного или предполагаемого права, причинившее крупный ущерб или
существенный вред правам или охраняемым законом интересам граждан либо
государственным или общественным интересам, – преступление небольшой тяжести»; ч. 2: «То же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его
применения, – преступление средней тяжести».
Страна
Диспозиция статьи
Беларусь
Ст. 383. «Самовольное осуществление своего действительного или предполагаемого права, совершенное с нарушением установленного правовым актом порядка и причинившее
ущерб в крупном размере либо существенный вред правам
и законным интересам граждан или государственным и общественным интересам».
Украина
Ст. 356. «Самоуправство, то есть самовольное, вопреки
установленному законом порядку, совершение любых действий, правомерность которых оспаривается отдельным гражданином или предприятием, учреждением или организацией,
если такими действиями был причинен значительный вред
интересам гражданина, государственным или общественным, либо интересам собственника».
Латвийская
Республика
Ст. 279. (1) «Самовольное, с нарушением установленного
нормативным актом порядка совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается другим лицом,
государственным учреждением или учреждением самоуправления, причинившее значительный вред».
Азербайджан
Ст. 322. 322.1. «Самоуправство, т. е. самовольное, вопреки
установленному законом или иным нормативным правовым
актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается гражданином или организацией, если такими действиями причинен существенный вред».
В ряде стран дальнего зарубежья уголовным законодательством предусмотрены подобные нормы, однако диспозиции статей значительно отличаются от российской нормы.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С. В. Артюшк ина
91
Уголовный кодекс Польши предусматривает наказание тому, «кто с целью получения имущественной выгоды вынуждает другое лицо невыгодно распорядиться
своим или чужим имуществом путем введения его в заблуждение либо использования заблуждения или неспособности надлежащего понимания предпринимаемого действия» (§ 1 ст. 286). Согласно § 2 той же статьи наказуемым признается
«желание получить имущественную выгоду взамен на возврат незаконно изъятой
вещи», что аналогично диспозиции ст. 330 УК РФ.
Диспозиция нормы о самоуправстве в уголовном законодательстве Болгарии
похожа на российскую. При этом в Болгарии состав самоуправства отнесен к посягательствам против порядка и общественного спокойствия. Ст. 323 УК Болгарии предусматривает: «Кто самовольно, вопреки установленному законом порядку, осуществит оспариваемое другим лицом свое или чужое действительное
и предполагаемое право, наказывается (в “немаловажных” случаях) лишением
свободы до пяти лет со штрафом до одной тысячи левов». Частью 2 рассматриваемой статьи предусматривается ответственность за самовольный, с нарушением законного порядка захват недвижимого имущества, от владения которым лицо
отстранено в надлежащем порядке. Здесь максимальное наказание предусматривается до трех лет лишения свободы. Интересно, что ч. 3 ст. 323 УК Болгарии закреплена возможность виновному избежать уголовной ответственности в случае
позитивного посткриминального поведения («виновный не подлежит наказанию,
если он после предупреждения соответствующего органа немедленно восстановит первоначальное фактическое положение»).
В Уголовном кодексе Швейцарии принуждение относится к преступлениям
против свободы (наиболее схоже с понятием самоуправных действий по российскому законодательству), за что предусматривается наказание в виде тюремного
принуждения и штрафа. Так, например, ст. 181 гласит, что наказанию подлежит
тот, «кто, используя насилие или угрозу серьезного вреда или другие ограничения
в свободе выбора поведения лица, принуждает его что-либо сделать, бездействовать или претерпевать какие-либо невыгоды». В УК Швейцарии содержатся «специальные» нормы, устанавливающие ответственность за самоуправные действия,
но они рассредоточены по другим главам уголовного закона.
В Уголовном кодексе Дании наказание в виде штрафа предусматривается
«любому лицу, которое берет закон в свои собственные руки» (§ 294), и подобные
нарушения относятся к деяниям, связанным с посягательством против имущества.
Из приведенных примеров видно, что под самоуправством понимают действия лиц, противоречащие закону, а иногда и нормативному правовому акту.
Иногда составы являются материальными, что требует наступления определенных последствий, а иногда представлены как формальные. При этом в разных государствах самоуправство может иметь другое название и относиться к другому
виду и роду преступлений. Необходимо отметить, что не во всех странах выделяется такое преступление, как самоуправство, и это связано с тем, какие преступления превалируют в конкретном государстве.
Хочется особо отметить, что с развитием общества меняются и правоотношения, в том числе уголовно-правовые. В обязательном порядке всегда должен
учитываться положительный опыт своей истории или других стран, так как это
наиболее надежный показатель эффективности работы новой нормы на практике.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
92
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
А. С. Евдокимов*
Актуальные проблемы прокурорского надзора
в системе местного самоуправления
Реализация современной конституционной модели местного самоуправления в России невозможна без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее
уровнях, включая муниципальный. Законность является одной из конституционных гарантий местного самоуправления, поэтому ее обеспечение в деятельности
муниципальных органов власти является важной задачей как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления1.
Нормотворческая и правоприменительная деятельность органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории
муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи с чем большое
значение приобретает соответствие деятельности органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.
Муниципальные органы обладают достаточно широким кругом полномочий
в основных сферах жизни. В то же время низкий уровень юридической техники, незнание норм федерального и регионального законодательства зачастую приводят
к принятию органами местного самоуправления незаконных решений, нарушающих права и свободы неопределенного круга лиц. Учитывая реформу местного самоуправления и увеличение в несколько раз числа муниципальных образований,
наделенных значительными властными полномочиями и функциями, значение государственного контроля на этом уровне существенно возрастает, и структурой,
имеющей на муниципальном уровне подразделения по осуществлению такого контроля, является прокуратура. Так, на территории Саратовской области местное
самоуправление осуществляется в 439 муниципальных образованиях, в том числе
в 4 городских округах, 38 муниципальных районах, 42 городских и 355 сельских поселениях; количество муниципальных образований после принятия Федерального
закона № 131-ФЗ увеличилось более чем в 10 раз.
Согласно ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2
органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций
(уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов 3 .
Таким образом, надзор за соблюдением органами местного самоуправления
и их должностными лицами законов, муниципальных правовых актов осуществляют в первую очередь органы прокуратуры.
*
1
2
3
Соискатель Саратовского юридического института МВД России, главный специалист отдела организации государственного пожарного надзора управления государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Саратовской области.
См.: Храмов Я. В. Прокурорский надзор за муниципальным нормотворчеством // Современное состояние и проблемы развития экономики и права : сборник материалов Международной научно-практической конференции. Шадринск, 2006. С. 173.
Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
См.: Шугрина Е. С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными
лицами // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 32.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Евдок имов
93
Важным признаком, раскрывающим сущность данного вида прокурорской
деятельности, является обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации1. При этом следует иметь в виду, что содержание используемого в ст. 21 Федерального закона
от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 (далее –
Федеральный закон о прокуратуре) понятия «соблюдение Конституции РФ и исполнение законов» включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них
предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом
признаются недопустимыми 3 .
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав
и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества
и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами,
а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Прокуратура занимает активную позицию в сфере обеспечения единообразного применения федерального законодательства. Согласно ст. 21 Федерального
закона о прокуратуре соблюдение Конституции РФ, исполнение законов органами
местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.
Вместе с тем законодательство возлагает контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления на различные органы власти и управления, которые осуществляют свои полномочия в определенных областях,
имеют четко очерченные нормативными правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности.
В Федеральном законе о прокуратуре указывается, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные
государственные органы, проверки исполнения законов проводятся на основании
поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов,
требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21).
Так где же та грань, которая позволяет разграничить полномочия органов
прокуратуры и органов власти, наделенных функциями по надзору за органами
местного самоуправления? Имеют ли право органы прокуратуры осуществлять
надзор в случае выявления нарушений закона без поступления соответствующей
информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
На взгляд автора, позиции законодательства, регулирующие прокурорсконадзорные отношения с органами, осуществляющими государственный надзор
за деятельностью органов местного самоуправления, а также с самими органами
местного самоуправления, несовершенны и требуют корректировки.
1
2
3
См.: Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 3.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
См.: Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 207.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
94
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения,
на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно
общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. При
этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят:
Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также законы, действовавшие
на территории РФ до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей. Исполнение законов может выражаться в виде правовых актов или
действий, которые в большинстве случаев подтверждены документально. Стабилизация, планомерное развитие и совершенствование системы местного самоуправления возможны лишь при неукоснительном соблюдении действующего законодательства как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Статьей 22 Федерального закона о прокуратуре определены полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Здесь закреплено право прокурора при осуществлении возложенных на него функций по предъявлению
служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, подлежащих проверке, иметь доступ к их
документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей
в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Также закреплено право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных
сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям,
ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций1.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу. При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор
имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться
со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов.
В число полномочий прокурора включено право вызова должностных лиц
и граждан для объяснений по поводу нарушений закона 2 . Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 16 марта 2006г. № 12 «О совершенствовании системы приема,
регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации» утвердил Инструкцию о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры РФ. Согласно
этому документу могут быть взяты объяснения у любого лица (виновного или потерпевшего), подтверждающие сведения о правонарушении или преступлении.
Прокурор в случае выявления нарушений законодательства возбуждает производство по делу об административном правонарушении3, требует привлечения
1
2
3
См.: Мильшин Ю. Н., Чаннов С. Е. Муниципальное право России : учебное пособие. М.,
2006.
См.: Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право : учебное пособие. М., 2007.
См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы
развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 85.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Евдок имов
95
лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Статья 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет органы прокуратуры правом возбуждать производство
по делу об административном правонарушении. Помимо четко установленной
категории дел (ст. 28.4 КоАП РФ), прокурор также вправе при осуществлении
надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации, возбудить дело
о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена законодательством об административных правонарушениях.
О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (порядок и сроки устанавливаются ст.ст. 28.2, 28.5 КоАП
РФ). Пос тановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом
или должностным лицом в срок, установленный законом. При этом прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по его инициативе.
Также прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать
заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить
протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным
законом действия.
Таким образом, прокуратура обладает объемным кругом полномочий в области законодательства об административных правонарушениях и поэтому является
универсальным инструментом при осуществлении надзора в любой области.
Прокурор (его заместитель) вправе также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Содержание требований прокурора определяется характером установленного нарушения закона.
В связи с появлением в прокуратуре РФ органа, обеспечивающего в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве – Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации1,
органы прокуратуры утратили право самостоятельно возбуждать уголовные дела.
Однако законом указано на право прокуратуры требовать привлечения лиц к установленной ответственности, в том числе и уголовной. Материалы проверки, в которых содержатся признаки состава преступления, направляются в Следственный
комитет, который осуществляет дальнейшее уголовное преследование. Как свидетельствует практика, использование права требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности также связано
с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной или имущественной ответственности.
Основными формами прокурорского реагирования на допущенные нарушения законов органами местного самоуправления продолжают оставаться протест,
представление, обращение с заявлением в суд 2. Акты прокурорского реагирова1
2
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре
Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
См.: Беркович Е. Ф. Актуальные проблемы прокурорского надзора в системе местного
самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9. С. 37.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
96
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
ния – это правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования на выявленные нарушения законов, выносимые только прокурорами в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения органами местного
самоуправления1.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами местного самоуправления и должностными лицами опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный
суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона. По протестам и представлениям прокуроров отменяется большое количество незаконных актов органов местного самоуправления 2 .
Должностные лица органов муниципального образования обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Требование прокурора или его заместителя о
незамедлительном выполнении производства проверок и ревизий имеет важное
значение для обеспечения квалифицированного и оперативного решения вопросов о состоянии законности в подзаконных прокуратуре органах. В большинстве
случаев только итоговые материалы проверок и ревизий могут позволить сделать
вывод о наличии или отсутствии фактов правонарушений.
Одной из мер прокурорского реагирования является представление. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем
в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление прокурора –
акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их
причин и способствующих им условий. Представление как средство прокурорского
реагирования используется в случаях выявления целого ряда нарушений законодательства. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки.
Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий,
требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений3.
Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности,
которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.
В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Федеральным законом о прокуратуре четко определенный срок
рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца
должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике
месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок
1
2
3
См.: Ласкина Н. В. Прокурорский надзор : учебное пособие для вузов. М., 2006. С. 28.
См.: Миронов В. О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека
и гражданина // Гражданин и право. 2006. № 6. С. 19.
См.: Трикс А. В. Справочник прокурора. СПб., 2007. С. 35.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Евдок имов
97
рассмотрения представления. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство по делу
об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.6 КоАП РФ.
При рассмотрении представления представительным органом местного самоуправления прокурору сообщается о дне заседания. Присутствие прокурора на заседании представительного органа позволяет: во-первых, в случае необходимости
дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении представления вопросов; во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию
по отношению к допущенным нарушениям. Обязательность извещения прокурора о
дне заседания представительного органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурором направляется в письменной форме
должностным лицам органов местного самоуправления предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных
в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено,
может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
В Указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июня 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»1 детализированы условия вынесения предостережения. Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов использовать предостережение о
недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений. Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.
Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются
сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся
противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым
законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность2.
При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяется.
Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение
должностному лицу может быть объявлено одновременно с другими средствами
прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных
в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение,
может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.
Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только
к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим
лицам. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными
должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.
1
2
URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_66845.html. (дата обращения: 20.11.2009).
См.: Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г.
№ 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 2007.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
98
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Статья 26 Федерального закона о прокуратуре определяет, что одной из основ
предмета прокурорского надзора является надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина.
Законом установлено, что предметом надзора является соблюдение прав
и свобод человека, основанное на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. Конституция РФ декларирует, что человек, его права
и свободы являются высшей ценностью. В России, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной
защиты прав и свобод граждан. Надзор за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина является полноправной отраслью прокурорского надзора.
Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – это достижение такого положения, когда эти права и свободы
реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане
уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры1.
Прокурор рассматривает жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав
и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод граждан, по привлечению к юридической ответственности лиц, нарушивших закон, к возмещению ими причиненного ущерба 2.
Так же, как и при осуществлении общего надзора за соблюдением законов,
прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно
входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов,
материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим материалам
и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им
организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В этой деятельности прокурор использует, по сути, те же полномочия, что и в рамках надзора за исполнением законов3.
Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности
применительно ко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний
на всех уровнях их применения. При нарушении прав и свобод прокурор должен
немедленно реагировать, согласно имеющимся полномочиям.
В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает общественно опасные, преступные формы, прокурор принимает меры к тому,
чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию
в соответствии с законом.
Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о пра1
2
3
См.: Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Указ. соч. С. 69.
См.: Правоведение : учебник для вузов / под ред. М. И. Абдуллаева. М., 2004. С. 105.
См.: Гуськов А. П., Шамардин А. А. Правоохранительные органы (судоустройство) : учебник. М., 2005. С. 124.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Евдок имов
99
вонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые
полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых
в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию
здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение1, прокурор предъявляет и поддерживает в суде
или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор применяет уже знакомые меры прокурорского реагирования:
протест и представление 2 .
Таким образом, органы прокуратуры обладают широким кругом полномочий
при осуществлении надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, необходимыми инструментами прокурорского реагирования на допущенные нарушения законов. Надзор прокуратуры за деятельностью органов местного самоуправления имеет огромное значение, и органы прокуратуры занимают
одно из центральных мест в области надзора за деятельностью органов местного
самоуправления.
Полномочия органов власти, осуществляющих надзор за деятельностью органов местного самоуправления, сводятся к проведению проверок в соответствии
с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3, и применению административных мер реагирования в случае выявления нарушений требований того или иного законодательства, а также установления фактов неисполнения предписаний – по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
При этом в соответствии с положениями главы 25 Кодекса РФ об административных правонарушениях органы, осуществляющие государственный надзор,
не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, а следовательно, не имеют права на обжалование постановления по делу
об административном правонарушении согласно ст. 30.1 Кодекса. Этот факт существенно затрудняет процесс обжалования решения судов, вынесенных по протоколам об административных правонарушениях, составленных указанными органами
и направленных для рассмотрения в суд. Для обжалования этих решений органы
государственного надзора вынуждены обращаться в прокуратуру с просьбой поддержать их позицию.
Органы, осуществляющие государственный надзор, не вправе вторгаться в такую основополагающую деятельность муниципальных образований, как
нормотворчество. При имеющемся количестве муниципальных образований поселенческого уровня (как уже говорилось выше, их на сегодняшний момент на территории Саратовской области 397) этими органами принято огромное количество
муниципальных правовых актов в различных сферах деятельности. Как правило,
множество вопросов муниципального нормотворчества остаются несовершенными:
1
2
3
См.: Бессарабов В. Г. Прокуратура и органы местного самоуправления // Законность. 2001.
№ 5. С. 55.
См.: Правоохранительные органы (судоустройство). С. 108.
Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
100
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
соответствие данных актов законодательству, порядок опубликования, доведение
их до населения и др. Только органы прокуратуры имеют право на опротестования
данных актов путем принесения протестов, а также посредством обращения в суд.
У органов, осуществляющих государственный надзор, отсутствует право предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших
в случае нарушения их прав и свобод, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу
иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
В отличие от органов прокуратуры органы, осуществляющие государственный надзор, не имеют и такого «универсального оружия», как представление
об устранении нарушений закона.
Вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления,
находятся «на стыке» и так или иначе касаются различных сфер жизнедеятельности. Вместе с тем у органов, осуществляющих государственный надзор, отсутствуют полномочия по проверке всего спектра вопросов местного значения, их
деятельность четко регламентирована определенными рамками, органы прокуратуры, напротив, обладают полномочиями по комплексной проверке широкого
круга вопросов местного значения без ограничения по предмету проверки. Многие вопросы рассматриваются на заседаниях представительных органов местного
самоуправления, в которых имеют право принимать участие прокуроры.
Помимо того, статьей 40.1 Федерального закона о прокуратуре установлено,
что прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее
юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию.
Требование об обязательности высшего юридического образования к сотрудникам
органов, осуществляющих государственный надзор, как правило, не применяется.
Как уже говорилось выше, прокуратура не должна подменять другие государственные надзорные органы. Прокуратура должна постоянно видеть ту грань,
которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением законов, прав и свобод человека и гражданина, и не
переходить ее.
Вместе с тем приведенное выше сравнение полномочий показывает, что
прокурорский надзор имеет наиболее обширное предназначение – соблюдение
Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и гражданина, прокуратура обладает более широким кругом полномочий и мер прокурорского реагирования. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные
законом сферы общественных отношений, что позволяет более объективно, полно
и всесторонне оценить конечный результат деятельности муниципальных служащих, сделать вывод о качестве решения ими вопросов местного значения.
Помимо того, прокуратура осуществляет надзор за тем, как сами эти органы,
осуществляющие надзор от имени государства, и соответствующие должностные
лица выполняют возложенные на них законом обязанности по надзору за исполнением законов органами муниципальных образований.
Именно поэтому необходимо говорить о координирующей деятельности прокуратуры в области осуществления надзора за соблюдением законов. Статьей 1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . С. Евдок имов
101
Федерального закона о прокуратуре определено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
прокуратура Российской Федерации осуществляет координацию деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На взгляд автора, аналогичная норма, закрепляющая координационную функцию, не просто уместна,
а необходима при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства, в том числе и органами местного самоуправления, органами, осуществляющими государственный надзор.
Более того, координирующая функция при осуществлении государственного
надзора закреплена за органами прокуратуры в части, касающейся рассмотрения
органами прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля
(надзора), внесения предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок, а также формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации указанного плана проведения плановых проверок.
Вместе с тем органы прокуратуры ограничены в праве проведения проверок
за соблюдением законов органами местного самоуправления, так как такие проверки могут проводиться только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов.
По мнению автора, данное законодательное требование не только не обеспечивает самостоятельность органов местного самоуправления, а также органов,
осуществляющих надзор за их деятельностью, но и служит причиной возникновения нарушений законодательства.
Позиция пассивного ожидания информации о нарушениях закона из различного рода источников не всегда обеспечивает реализацию принципа законности,
зачастую требуется активное вмешательство органов прокуратуры в работу органов местного самоуправления, а также в деятельность органов, осуществляющих
государственный надзор.
Таким образом, выборочная проверка соблюдения законности органов местного самоуправления, а также органов, осуществляющих государственный надзор, должна проводиться не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации, но и по инициативе прокуратуры. Да, проверки прокуратуры
не должны носить системного характера, а иметь точечный подход, должны быть
обращены на «проблемные» участки, проверки должны проводиться как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения
надзорной практики, а также в случае самостоятельного выявления органами
прокуратуры нарушений законодательства.
Таким образом, для усиления правозащитной роли прокуратуры в обозначенной области предлагаю следующую редакцию ч. 2 ст. 21 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности
органов по осуществлению государственного надзора, не подменяя их в осуществлении основных функций. Проверки исполнения законов проводятся, как правило, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РЕЦЕНЗИИ
Н. И. Матузов*,1 О. И. Цыбулевская**,2 Т. В. Милушева***3
Рецензия на монографию А. С. Бондарева
«Юридическая ответственность и безответственность –
стороны правовой культуры и антикультуры субъектов
права». – СПб., 2008. – 187 с.
Рецензируемая монография оригинальна как по замыслу, так и по способам его
воплощения. Тема юридической ответственности в современном обществе и ранее
находилась в поле зрения ученых-правоведов (хотя исследований в данной области
явно недостаточно). Однако автор нашел свой интересный ракурс ее раскрытия.
Содержание понятия «юридическая ответственность» до сих пор остается дискуссионным. С этим же связана и неопределенность его антипода – юридической безответственности, которая в нашей юридической науке вообще обделена вниманием.
Рассмотрение проблемы с позиций социокультурных оснований значительно
обогатило работу. Отечественная юридическая наука, по мнению автора, своим
детальным исследованием правовой культуры – этого мощного правового инструмента формирования правового государства и гражданского общества – обеспечивает ее эффективное практическое использование. Но вместе с тем правовая
культура затмила собой прямо противоположный правовой феномен, свой антипод – правовую антикультуру. Данное исследование в известной мере призвано
восполнить существующий пробел.
Автор стремился обосновать и донести до сознания своих читателей мысль,
что исследование правовой антикультуры в любом правоорганизованном обществе актуально всегда. Она серьезно дезорганизует правовую жизнь не только отдельных субъектов права, но и всего общества в целом, «разъедая» его правовую
культуру.
Структурно книга построена таким образом, чтобы создать, насколько это
возможно, целостное восприятие проблемы. В этом плане разделение содержания
монографии на введение и четыре главы представляется оптимальным решением
задачи системной и комплексной разработки предмета.
Во введении автор обосновывает актуальность темы, что связано, по его мнению, с тем, что «переход от обязывающей недемократической системы правового
регулирования (долгое время господствующего в нашей стране) к дозволительной
демократической системе правового регулирования в современной России существенно тормозится низким уровнем юридической ответственности и, напротив, высоким уровнем безответственности субъектов российского права» (с. 5).
В первой главе монографии представляется весьма интересными рассуждения о юридической ответственности. Заслуживает внимания детальный анализ
*1
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Доктор юридических наук, профессор.
***3
Кандидат юридических наук, доцент.
**2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Мат узов, О. И. Ц ыбулевск а я, Т. В. М и л у шева
103
точек зрения ученых, исследующих сущность категории социальной ответственности в правовой науке, философии, социологии.
Попытка трактовать юридическую ответственность сугубо в позитивном ключе как личностное ценное свойство субъектов права является, с одной стороны, новаторской, а с другой – подобные идеи так или иначе, высказывались отдельными
учеными-правоведами. Автору удалось переосмыслить их и выстроить довольно
логичную непротиворечивую концепцию юридической ответственности, соединив
ее с правовым сознанием, правовой культурой, правовым воспитанием. С точки
зрения данного подхода юридическая ответственность выступает частью правовой культуры субъектов, обеспечивает внутренний контроль за правомернос тью
их поведения, основывается на осознании ими ценности и необходимости соблюдения запрещающих и обязывающих норм права (с. 23).
Весьма важным в методологическом плане является то, что представленный
подход позволяет решить проблему терминологического разграничения двух противоположных правовых явлений, требующих своих собственных обозначений.
С этих позиций конструкции юридической ответственности и безответственности, на наш взгляд, удачно дополняют друг друга.
Юридическая ответственность, по мнению автора, должна рассматриваться с двух сторон, неразрывно связанных между собой, – внутренней и внешней.
Внутренняя, невидимая, сторона проявляется в правовом свойстве субъектов
права, выраженном в его знании своих статусных правовых обязанностей, осмыслении их ценности для его собственных и общественных интересов, положительной эмоционально-чувственной оценки. Внешняя, видимая, сторона юридической
ответственности заключается в правомерном поведении, обусловленном этими
психическими правовыми явлениями (с. 13).
Во второй главе раскрывается место юридической ответственности в структуре правовой культуры субъектов права, анализируются содержание, структура
и роль компонентов в ней.
Приведенные в работе определения правовой культуры различных авторов
исследователь дополнил собственными размышлениями об этом сложном феномене (с. 34–40).
Заслуживает внимания и всяческой поддержки рассмотрение правовой
культуры как явления, имеющего двусторонний характер. В силу того, что право по своей социальной природе делится на две взаимосвязанные и взаимопроникающие друг в друга стороны – объективную и субъективную, то и правовая
культура также носит двусторонний характер, делится на две стороны (части): общую и статусно-ролевую (с. 51). Последняя тесно связана с базовой категорией –
свободой. «Любая свобода – нравственная, правовая, корпоративная – любого
субъекта в данном обществе будет зависеть от того, какие статусные роли он в ней
займет и насколько активно пожелает и сумеет воспользоваться их субъективными правами» (с. 82).
Аксиологический подход позволил автору сделать важный вывод о том, что
«к культуре относятся лишь положительные достижения человека и общества.
Культуре противостоит антикультура, включающая в себя все факты отрицательной человеческой деятельности» (с. 28).
Полностью искоренить правовую антикультуру из жизни общества, как
верно замечено, невозможно в принципе. Пока человечество нуждается в пра-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
104
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
ве, правовой культуре, ее вечным спутником, антиподом остается правовая антикультура. «Если обходить ее вниманием и не вести с ней серьезной научно
организованной, целенаправленной и централизованной борьбы, то правовая
антикультура может достичь угрожающих размеров, что мы и наблюдаем в современном российском правовом пространстве. Эффективная борьба с данным
феноменом, – подчеркивает автор, – возможна (сведение к предельному минимуму), если, во-первых, мы поймем своего противника, выясним его природу
и сущность, содержание, структуру, формы выражения, а, во-вторых, овладеем
искусством перевода его структурных элементов в положительные» (с. 99).
В третьей главе работы подробно рассматривается антипод юридической
ответственности субъектов права – их юридическая безответственность, раскрываются характерные признаки, структура, дается определение данного малоисследованного феномена. В последние годы в юридической науке были исследованы такие деструктивные явления, как правовой инфантилизм, правовой
дилетантизм, теневое право, правовая демагогия, однако рассматривались они
в отрыве от своего родового понятия «правовая антикультура», что, естественно, дезориентирует не только ученых-теоретиков, но и практиков в борьбе с этим
правовым недугом. Ученый не без оснований предлагает внедрить программу минимизации правовой антикультуры в целом в правовом пространстве страны.
Верно обращается внимание на роль СМИ – сильнейшего общественного инструмента просвещения и организации. Российские СМИ, подчеркивается в работе, вносят большую лепту в формирование у россиян неуважительного
отношения к законам. Они, по сути, каждый серьезный закон встречают и долго
сопровождают большой долей скепсиса, высвечивая скрупулезно через мощнейшее «увеличительное стекло», соревнуясь друг с другом, малейшие изъяны в них.
Далеко не с таким же усердием раскрываются достоинства (с. 118).
Четвертая глава работы посвящена вопросам формирования юридической
ответственности субъектов современного российского права средствами научно
организованного правового воспитания, анализируются его основные свойства.
Выводы и предложения, содержащиеся в данной главе, имеют не только теоретическое, но и важное практическое, даже прикладное значение. В условиях, когда
в России за годы реформ практически разрушена система правового воспитания,
преодолеть проявления массовой антиправовой культуры стихийно, «самотеком»
обществу не под силу. «Современное российское государство в правовом воспитании своих граждан и чиновников ведет себя недопустимо пассивно» (с. 144).
Требуется глубокая осмысленная, организованно сбалансированная, систематическая, целесообразно направленная, психолого-педагогическая правовоспитательная деятельность государства и общественных объединений. Особая роль
в ее становлении принадлежит юридической науке и профессиональному юридическому сообществу.
Автору удалось привлечь внимание к недостаточно разработанным в юридической науке проблемам. К ним, в частности, можно отнести такие проблемы, как:
классификация правоотношений на абсолютные и относительные (с. 48–50); роль
дозволительного метода в механизме правового регулирования (с. 82); реализация
принципов права (с. 55); значение правовой практики в правовоспитательном процессе; соотношение свободы и ответственности личности (с. 81); злоупотребление
правом (с. 110) и многие другие.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Мат узов, О. И. Ц ыбулевск а я, Т. В. М и л у шева
105
Высоко оценивая настоящее исследование, полагаем одновременно возможным высказать отдельные замечания, касающиеся спорных или недостаточно аргументированных положений. На с. 78 автор пишет: «Субъективное право есть
абсолютное естественное право субъекта правоорганизованного общества, ограниченное свободами всех остальных и выраженное в форме (источнике) позитивного права». С данным высказыванием вряд ли можно согласиться. Взаимодействие их лежит в иной плоскости. Представляется, что естественное право, так
же как нравственные и правовые идеи, принципы, идеалы, в большей степени является нравственной категорией и представляет собой предпосылку позитивного или собственно юридического права, выступает его критерием. Естественное
право показывает, каким право должно быть. Их не следует противопоставлять,
но и представлять как форму и содержание было бы неверным.
На с. 136 монографии автор, уточняя соотношение понятий «правовая социализация» и «правовое воспитание», пишет: «Правовое воспитание – это часть
правовой социализации личности в пределах правового пространства общества,
представляющая собой процесс организованного и целенаправленного воздействия агентов правовой социализации, их правосознание и правовое поведение».
Данное положение требует дополнительной аргументации. На наш взгляд, правовая социализация и правовое воспитание – это различные по содержанию факторы, оказывающие влияние на правосознание и правовую культуру граждан
и общества в целом, и их не следует сопоставлять по объему.
Высказанные замечания носят дискуссионный характер и не оказывают влияния на общую положительную оценку рецензируемой работы.
Остается добавить, что представленная монография отражает новаторский
подход к рассмотрению основных проблем правовой ответственности и правовой
безответственности, правовой культуры и правовой антикультуры в современных условиях и является существенным вкладом в развитие российской правовой доктрины.
Стоит подчеркнуть, что автору удалось не только сохранить, но и приумножить выдающиеся достижения прошедших эпох по этой тематике. Публикация
примечательна и реализованным стремлением автора сохранить преемственность с достижениями отечественных ученых досоветского и советского периодов,
а в связи с этим библиографические ссылки могут стать действительно эвристическим источником для каждого читателя.
Монография написана выразительным, литературным языком. Авторскому
стилю присуще органическое сочетание научности с яркой публицистичностью, что, несомненно, является ценным качеством научного исследования.
Публицистичность придает доводам ученых большую убедительность, усиливает
их общественное звучание.
Нет сомнения в том, что труд автора послужит методологической основой
для изучения разнообразных проблем, будет интересен и полезен и научной общественности, и широкому кругу читателей.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
106
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
А. Е. Шуняева*
Размышления над книгой: Давыдова М. Л.
«Юридическая техника: проблемы теории и методологии». –
Волгоград, 2009. – 318 с.
О юридической технике российского законодателя вспоминают так же часто,
как и о российских машинах на дорогах страны: значительные потери отмечаются и там, и здесь1. Здесь должны внести свой вклад и теоретики. Именно задачу
осмысления категории «юридическая техника» решает монография доцента кафедры теории государства и права Волгоградского государственного университета
М. Л. Давыдовой.
Как отмечает автор, среди правоведов нет единомыслия по вопросу самого
понятия. По мнению Нижегородского профессора В. М. Баранова, термин «юридическая техника» неточен и глубоко противоречив. Традиционно использование
понятия «юридическая техника» исходит из значения техники как искусства, мастерства, хотя критики такой точки зрения предпочитают заменить многозначное
слово «техника» на другое – «технология». Между тем М. Л. Давыдова не считает необходимым производить такую замену, и с этим трудно не согласиться, ведь
для исследователя важно смысловое содержание понятия, а не его название.
Проблемы юридической техники мало изучены, хотя и вызывают постоянный интерес ученых. Среди них В. М. Баранов, В. Н. Карташов, Т. В. Кашанина,
Г. И. Муромцев и другие. Исследуемая теория актуализирует множество вопросов, однозначного ответа на которые нет. М. Л. Давыдова комплексно подошла
к изучению юридической техники. Монография состоит из восьми глав, каждая
из которых логически дополняет другую, соответствуя целям и задачам исследования. Автором проанализированы значение, понятие юридической техники, ее
классификация и состав, подробно изучен технико-юридический инструментарий.
Особое внимание уделено отдельным приемам и средствам юридической
техники: языку, юридической конструкции, нормативно-правовому предписанию, правовому предположению, правовому символу. В рамках рассматриваемой
темы автор выделяет множество подходов к определению содержания юридической техники, классификации средств и приемов юридической техники, ее системы. Выбор метода исследования связан прежде всего с его направлением. Для
М. Л. Давыдовой – это проблематика теории и методологии в юридической технике. В работах теоретического характера преобладают методы сравнения и систематизации различных позиций правовой науки, что применительно к данной монографии означает структурное изложение материала и множественность взглядов
на представленные проблемы.
По мнению автора, юридическая техника в современном мире служит двум
целям: достижению ясности, простоты и унифицированности юридических документов и рационализации юридической деятельности. Эти цели составляют
прикладное значение юридической техники (с. 8). Фундаментальное значение исследуемого предмета состоит в установлении и поддержании правопорядка, реализуемого посредством обеспечения стабильности, нерушимости права и его адап*
1
Аспирант Института права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина
По данным Председателя Совета Федерации Федерального Собрания С. М. Миронова две
трети принятых в 2007 г. законов составили законы о внесении изменений в действующие
законы. (См.: Минюк Н. В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России : дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 4).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Е. Шу н яева
107
тации под меняющиеся потребности общества. Стоит сказать, что выраженное
автором фундаментальное значение юридической техники, несмотря на некоторую
внешнюю «высокопарность» слов, не будет казаться оторванным от реальности,
если обратить внимание на то, как основы юридической техники пренебрегаются
(выхолащиваются?) современным законодателем.
Так, Государственной Думой РФ принимается лишь 10 % поступающих законопроектов, остальные содержат грубые ошибки. Законодателю приходится
тратить больше времени на внесение изменений в тексты, чем на разработку государственных программ и концепций. Высокой грамотностью не могут похвастаться и сайты органов власти. Это накладывает негативный отпечаток на жизнь
общества, поскольку уровень юридической техники свидетельствует об уровне
юридической культуры. Если законы несовершенны, правила и приемы их написания не соблюдаются, а язык изложения сложный либо допускает некую двусмысленность, невозможно требовать их правильного и неукоснительного исполнения.
Граждане, подчиняющиеся таким законам, с малой степенью вероятности будут
обладать высоким уровнем правовой культуры и правосознания.
Говоря о юридической технике в истории общественного развития, автор
отмечает, что исторически она возникает одновременно с правом. Главная роль
в ее формировании принадлежит языку. Данный процесс протекал постепенно – от примитивной юридической техники Древнего Востока до колоссального технического мастерства правовых актов Римской империи. Предпосылками
формирования теории правотворческой техники, считает М. Л. Давыдова, были
многочисленные идеи о качестве законов, встречающиеся в трудах Платона, Аристотеля, Ш.-Л. Монтескье, Т. Гоббса. Наиболее плодотворным в развитии юридической техники стал период 60–80 гг. XX в. Долгое время главенствующее место в умах ученых занимала техника законодательная. Некоторые деятели науки
(И. К. Ильин, Н. В. Миронов) даже стремились к расширительному толкованию
данного понятия, подменяя его термином «юридическая техника». Автор отмечает, что в настоящее время существует тенденция принятия исследователями широкого подхода к данному понятию.
В своей работе М. Л. Давыдова отстаивает позицию становления юридической техники в качестве самостоятельной прикладной науки в системе юриспруденции. Обосновывая свой вывод, она заключает, что «широкое использование
термина “ЮТ” теоретиками права и юристами-практиками, появление большого
количества научных исследований по данной проблематике, преподавание соответствующих учебных курсов в вузах многих российских городов позволяет с уверенностью говорить о постепенном приобретении теорией ЮТ полноценного научного статуса» (с. 30). Юридическая техника – наука, обращенная к юристу, ее
приемы и средства направлены на рационализацию юридической деятельности.
Она занимает достойное место среди юридических наук, выступая связующим
звеном между общей теорией права и другими дисциплинами.
Всеобщее значение в юридической технике имеет терминология. Понимая
это, автор вырабатывает свое определение, основываясь на накопленном правовом опыте и учитывая все спорные моменты сущности исследуемого понятия.
Ответы на данный вопрос представлены двумя подходами: инструментальным
и качественным. В рамках первого подхода юридическая техника рассматривается как совокупность средств, необходимых для совершенствования права. Второй подход подразумевает уровень совершенства действующего права. Позиция
М. Л. Давыдовой в целом не отличается от мнения большинства ученых, пред-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
108
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
лагающих комбинацию обоих подходов. Итак, резюмируя выводы о сущности
юридической техники, ее предмете, сфере применения, автор формулирует определение: юридическая техника – это система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества,
правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания.
В современном российском обществе складывающегося капитализма почти
каждому гражданину приходится так или иначе сталкиваться если не с юридической процедурой, то с составлением юридических документов. Именно развитие
частноправового сектора правовой системы, считает М. Л. Давыдова, повлекло за собой резкое «увеличение спроса» на юристов и повышение популярности
юриспруденции как профессии (с. 49). Вывод автора представляется совершенно
обоснованным, поскольку реалии нашей жизни таковы, что без владения юридической техникой человек в ряде случаев может оказаться совершенно беспомощным.
Далее исследователь концентрирует внимание читателя на содержании
и форме права как объектах воздействия юридической техники и ее соотношении
с такими категориями общей теории права, как право, правовая культура, правосознание. Цель, преследуемая автором, – доказать, что юридическая техника является средством оформления, совершенствования права. Пронизывая правовую
систему России, воздействуя на правовые отношения с помощью специфического
инструментария, она сама становится ее частью.
Третья глава монографии посвящается классификации и составу юридической техники. Достоинством работы является то, что автору удалось охватить множество оснований для классификации, выработанных правовой наукой, и осветить дискуссионный вопрос об элементах исследуемой теории.
Система технико-юридического инструментария представляет собой средства,
при помощи которых юридическая техника реализует свое прикладное значение.
Это механизмы составления правовых документов и осуществления юридической
деятельности. Автор включает в систему следующие элементы: правила (требования) и средства (приемы), подразделяющиеся на структурные элементы текста,
нормативно-правовые предписания, общесоциальные средства, средства логического структурирования правовой информации, инструменты правового воздействия. Все многообразие приемов исследователь систематизирует по категориям.
Так, в структурные элементы текста (первая группа) входят такие приемы, как
преамбула, наименование, сноска и т. д. Во вторую – запрет, дозволение, обязывание, декларация, дефиниция, сроки, фикции и др., в третью – язык, части речи
и т. д. Не будем перечислять все правовые приемы, озвученные автором. Отметим
лишь, что данная система является несомненным достоинством работы, поскольку позволяет легко получить представление о большинстве средств юридической
техники в структурированном виде.
Язык – основное средство общения, основа цивилизованного мира. Именно
появление языка подняло общество на новый уровень развития и способствует общественному прогрессу и сегодня. Язык выступает средством формирования права, объективно объясняя его существование. В этой связи проблема языка права
«...сохраняет свою актуальность... так как никакая коммуникация невозможна без
мышления и, следовательно, без языка» (с. 121). Думается, юридическую профессию считают творческой потому, что она связана с умением владеть и мастерски «играть» с языком, превращая слова в оружие защиты прав и свобод. В этом
смысле нормативно-правовой акт – литературное произведение, создаваемое
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А . Е. Шу н яева
109
по законам чистого русского языка с соблюдением требований простоты, краткости, ясности изложения, единообразия терминологии. Лингвоюридическая сложность составления нормативно-правового акта выделяет законодательный стиль
среди других функциональных стилей русского языка. Недаром автор называет его
эталонным. Подчеркивая строгость правил создания законов, М. Л. Давыдова
обращает внимание законодателя на успевшую распространиться негативную
тенденцию «синхронного перевода» заимствованных терминов, что крайне неблагоприятно отражается на современной юридической технике.
В главах с пятой по восьмую автор подробно рассматривает понятие, классификацию таких средств юридической техники, как юридическая конструкция,
нормативно-правовое предписание, правовые предположения и правовые символы и их взаимосвязь с другими категориями исследуемой науки. М. Л. Давыдова
делит нормативно-правовые предписания на основные и вспомогательные (принципы, дефиниции, декларации и др.). Правовые аксиомы, презумпции и фикции занимают в силу своей специфики особое место среди нормативно-правовых предписаний, объединяясь понятием «правовые предположения». Правовые символы
служат для повышения эффективности права, его качества посредством неязыкового упорядочивания нормативно-правовых предписаний.
Так в общем виде выглядит система средств и правил юридической техники.
Монография М. Л. Давыдовой примечательна тем, что представляет собой комплексный труд, обосновывающий следующий вывод: теория юридической техники
является разработанной и имеет право претендовать на звание самостоятельной
прикладной науки в сфере юриспруденции.
С точки зрения теории и методологии юридическая техника к 2009 г. сложилась как наука – это положение ставится автором во главу угла. Тем не менее хотелось бы взглянуть на данную концепцию сквозь призму ее практического применения. Не умаляя значения теории, прикладной характер юридической техники
мы считаем наиболее ценным в сложившейся правовой действительности. Уровень юридической техники законодателя в настоящее время крайне низок, и причиной тому является совокупность различных факторов: это и большой объем
нормотворчества, и малограмотность государственных служащих, и отсутствие
кадров, владеющих юридической техникой в совершенстве, для проведения регулярной научной экспертизы законопроектов.
Эта проблема усугубляется сложившейся в государстве тенденцией «избыточного законодательства», проявляющейся в стремлении парламента урегулировать все больший объем общественных отношений. В этих условиях представляется необходимым не только способствовать развитию теоретического аспекта
юридической техники, но и предпринимать конкретные правовые меры для улучшения качества принимаемых законопроектов. Так, решить проблему нехватки
кадров и времени в Институте законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ возможно при внедрении компьютерных технологий для
учета нормативных правовых актов и оценки их состояния.
Разумеется, юридические ошибки полностью исключить нельзя, но привлечение к процессу нормотворчества людей, владеющих юридической техникой, введение строгой научной экспертизы нормативных актов на предмет их технического
совершенства, обеспечение консолидации законодателей и ученого сообщества
обеспечат положительную динамику в решении данной проблемы и в конечном
итоге повысят легитимность современной власти и уровень правовой культуры
граждан. Именно прикладное направление юридической техники решает задачи,
важные для всего общества.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПЕРСОНАЛИИ
Александру Петровичу Плешакову – 55!
4 марта 2010 года исполнилось 55 лет
доктору социологических наук, профессору
Александру Петровичу Плешакову
Родился Александр Петрович в г. Мары Туркменской ССР в семье военнослужащего. После окончания школы в рабочем поселке Новониколаевском
Волгоградской области в 1972 г., как и многие молодые люди того поколения,
трудовую деятельность начал учеником токаря в районной «Сельхозтехнике».
Затем проходил службу в армии в Группе советских войск в Германии в зенитноракетном полку.
По окончании службы по направлению политотдела дивизии в 1975 г. поступил в Саратовский юридический институт им. Д. И. Курского (сегодня – Саратовская государственная академия права). За время учебы вел активную общественную и научную работу, занимался спортом. После окончания института
в 1979 г. его оставляют на преподавательской работе сначала в должности преподавателя, затем доцента кафедры научного коммунизма СЮИ им. Д. И. Курского.
В 1980 г. Александра Петровича направляют в аспирантуру при кафедре научного коммунизма Саратовского госуниверситета им. Н. Г. Чернышевского, где
в 1983 г. он под руководством кандидата философских наук, доцента Г. В. Дыльнова
защищает кандидатскую диссертацию на тему «Советы народных депутатов как
диалектическое единство представительной и непосредственной демократии»
на соискание ученой степени кандидата философских наук. В 1988 г. ему присвоено ученое звание доцента.
Учитывая организаторские и лекторские способности А. П. Плешакова, его
в 1988 г. направляют на партийную работу консультантом, и вскоре он становится
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Персона лии
111
заместителем директора общественно-политического центра Саратовского обкома КПСС. В течение трех лет он успешно совмещает административную и научную
работу, однако желание заниматься исключительно научно-педагогической деятельностью оказалось сильнее и Александр Петрович возвращается на педагогическую работу.
С 1991 г. он работает в Саратовском юридическом институте МВД России –
начальником кафедры социально-политических дисциплин, доцентом кафедры
теории и истории государства и права, профессором кафедры государственноправовых дисциплин.
В 2002 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Современная российская государственность: социальный статус, нормативно-ценностные императивы и легитимация» на соискание ученой степени доктора социологических
наук (научный консультант доктор философских наук, профессор декан социологического факультета Саратовского госуниверситета им. Н. Г. Чернышевского
Г. В. Дыльнов). В 2006 г. ему присвоено звание профессора.
А. П. Плешаков является известным специалистом в области социологии права и политики. В круг его научных интересов входят проблемы правового, социального государства, гражданского общества, правовой культуры и правосознания.
В общей сложности им опубликовано около 100 научных и более 20 учебнометодических работ по политологии, социологии, теории государства и права, конституционному праву, в том числе три личные и шесть коллективных монографий:
«Правосознание в условиях становления гражданского общества в Российской
Федерации: социологические аспекты» (2001); «Социальная государственность
и общественное правосознание в Российской Федерации» (2001); «Становление
социально-правовой государственности в России» (2007); «Основы политологии:
курс лекций» (2005). Публикации в журналах «Правоведение», «Право и политика», «Правовая политика и правовая жизнь», «Правовая культура» и др.
Особо следует отметить его участие в подготовке научных кадров. Он осуществляет руководство аспирантами и соискателями ученых степеней. Под его
руководством защищено 6 кандидатских диссертаций, а студенческие научные
работы неоднократно занимали призовые места на различных конкурсах.
Александр Петрович принимает активное участие в международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях и конгрессах.
Его педагогическая деятельность сочетается с активной общественной работой. Он является членом диссертационных советов при СЮИ МВД России и при
Саратовском госуниверситете им. Н. Г. Чернышевского, заместителем главного
редактора научного журнала «Правовая культура» и членом редакционного совета научно-практического журнала «Информационная безопасность регионов».
Отзывчивый человек, всегда готовый помочь людям, талантливый ученый,
грамотный и ответственный специалист – все это в полной мере относится к многогранной личности Александра Петровича Плешакова.
Поздравляя Александра Петровича с юбилеем,
коллеги, друзья и ученики желают ему крепкого здоровья,
счастья, успехов в научной и педагогической деятельности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
АННОТАЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА
Рубрика: Правовая культура, общество, власть,
государственное строительство
Heading: Legal Culture, society, power, state building
Соколов А. Н., Бочаров В. М. Борьба с коррупцией: проблемы, тенденции
и перспективы
Аннотация: В статье всесторонне исследуется такое явление, как коррупция, анализируются особенности коррупции в современном российском обществе, ее причины, последствия. Определяется роль гражданского общества
в противодействии коррупции.
Ключевые слова: Коррупция, коррупциогенность, коррупционный потенциал,
бюрократия, рейтинг состояния коррупции, гражданское общество, правовое государство, антикоррупционное право.
Sokolov A. N., Bocharov V. M. The fight against corruption: problems, tendencies
and prospect
Summary: Such phenomenon as corruption is comprehensively investigated in the
article, features of corruption in a modern Russian society, its reasons, a consequences
are analyzed. The role of a civil society in corruption counteraction is defined.
Keywords: Corruption, inclination to corruptions, corruption potential, bureaucracy,
a rating of a condition of corruption, a civil society, a lawful state, the anticorruption law.
Зеленский П. А. Формы гражданского участия в управлении обществом
и возможности их воздействия на правовую систему России
Аннотация: В статье проводится анализ отдельных форм гражданского
участия в управлении обществом, рассматриваемых в системе иных правовых форм воздействия субъектов гражданского общества на правовую систему.
Обосновывается необходимость дальнейшего расширения использования форм
гражданского участия в целях достижения баланса интересов различных субъектов гражданского общества и государства.
Ключевые слова: гражданское общество, правовая система, формы гражданского участия в управлении обществом, публичные мероприятия, обращения
граждан, общественный контроль, общественная экспертиза, опросы граждан.
Zelensky P. A. Forms of the civil participation in the management of a society
and possibilities of their influence on legal system of Russia
Summary: The analysis of separate forms of the civil participation in the management
of a society considered in the system of the other legal forms of influence of the subjects
of a civil society on the legal system is offered in the article. The necessity of the further
expansion of the use of forms of civil participation with the aim to achieve the balance of
interests of various subjects of a civil society and the state is proved.
Keywords: a civil society, legal system, forms of civil participation in management
of a society, public actions, references of citizens, public control, public examination,
interrogations of citizens.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А ннотац ии к с татьям ж у рна ла
113
Рубрика: Правовая культура правоприменительной деятельности
Heading: The Legal Culture of the Law-Enforcement Activity
Морозов А. П. Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ
на формирование судебно-арбитражной практики
Аннотация: В статье рассматривается ведущая роль Конституционного Суда
РФ в формировании единообразной арбитражной практики. Отмечается, что правовые доктрины Конституционного Суда позитивно влияют на деятельность арбитражных судов.
Ключевые слова: права личности, судебная защита, судебная власть,
Конституционный Суд РФ, арбитражные суды.
Morozov A. P. The influence of the legal positions of the Constitutional Court of
the Russian Federation on the formation of the judicial-arbitration practice
Summary: The leading part of the Constitutional Court of the Russian Federation in
the formation of the uniform arbitration practice is considered in the article. It is noticed
that legal doctrines of the Constitutional Court positively influence on the activity of the
arbitration courts.
Keywords: the rights of the person, judicial protection, judicial authority, the
Constitutional Court of the Russian Federation, arbitration courts.
Вдович В. Н. Взаимодействие органов внутренних дел с Русской Православной
Церковью в сфере противодействия религиозному экстремизму
Аннотация: В статье проводиться анализ ситуации, сложившейся в нашей
стране, в сфере деятельности различных религиозных сект. Автор рассматривает признаки деструктивного религиозного объединения, а также дает авторскую
трактовку понятия противодействия проявлениям религиозного экстремизма.
Кроме того, в статье предлагаются практические меры по повышению взаимодействия органов внутренних дел с Русской Православной Церковью в целях эффективного противодействия религиозному экстремизму.
Ключевые слова: Русская Православная Церковь, секта, религиозный экстремизм, органы внутренних дел.
Vdovich V. N. The interaction of the law-enforcement bodies with Russian
Orthodox Church in the counteraction sphere to religious extremism
Summary: The analysis of the situation which have developed in our country, in a
field of the activity of various religious sects directions is carried out in the article. The
author considers signs of the destructive religious association, and also gives author’s
interpretation of the concept of the counteraction of the displays of religious extremism.
Besides, practical measures on the increase of the interaction of the law-enforcement
bodies with Russian Orthodox Church with the aim of effective counteraction with the
religious extremism are offered in the article.
Keywords: Russian Orthodox Church, sect, religious extremism, law-enforcement
bodies.
Гурьянова Г. К. Информационная культура как фактор организации
противодействия современной высокотехнологичной преступности
Аннотация: В статье рассматривается понятие информационной культуры
как качественной характеристики жизнедеятельности человека и особенности
взаимовлияния информационной культуры и человека. Предлагается собственная
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
114
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
трактовка понятия информационной культуры как фактора организации противодействия современной высокотехнологичной преступности.
Ключевые слова: информационная культура, организация противодействия,
высокотехнологичная преступность.
Guryanova G. K. Information Culture as a Factor of the Organization of the
Counteraction to the Modern High-Tech Criminality
Summary: The concept of information culture as the qualitative characteristic of the
vital activity and the feature of the interference of the information culture and person is
considered in the article. Personal treatment of the concept of the information culture as
factor of the organization of the counteraction of modern high-tech criminality is offered.
Keywords: information culture, the counteraction organization, high-tech
criminality.
Рубрика: Правовая культура и права человека
Heading: Legal Culture and the Human Rights
Морозова М. В. Экологическое образование как элемент идеологических
гарантий права человека на благоприятную окружающую среду
Аннотация: В статье раскрывается сущность экологического образования,
обосновывается его необходимость как одного из направлений обеспечения экологической безопасности, как вектора государственной политики.
Ключевые слова: права человека, гарантии прав личности, право на благоприятную окружающую среду, система экологических знаний, экологическое образование.
Morozova M. V. The ecological formation as an element of the ideological guarantees of human rights on the favorable environment
Summary: The essence of ecological formation reveals in the article, its necessity
as one of the directions of the maintenance of ecological safety, as state policy vector is
proved.
Keywords: human rights, guarantees of the rights of the person, the right to favorable environment, system of ecological knowledge, ecological formation.
Крайнева О. Л. Неблагополучие в семьях как фактор, порождающий насилие
(по материалам судебной практики Саратовской области)
Аннотация: В статье на основе анализа эмпирических данных, полученных
в ходе изучения материалов уголовных дел, исследуется вопрос влияния родительской семьи, а также семьи, созданной человеком по достижении совершеннолетия,
на формирование склонности к совершению преступлений с применением насилия. Проводится сравнение влияния семьи на формирование личности преступников, совершивших убийства и причинения тяжкого вреда здоровью, и личности
преступников, совершивших грабежи и разбои.
Ключевые слова: семья, «неблагополучная семья», «аморальная семья», «образцовая семья», собственно насильственный преступник, корыстно-насильственный
преступник.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А ннотац ии к с татьям ж у рна ла
115
Krayneva O. L. Trouble in the families as the factor generating violence (on the
materials of judiciary practice of the Saratov region)
Summary: On the basis of the analysis of the empirical data received during studying of the materials of the criminal cases, the question of the influence of a parental family, and also a family created by the person on reaching the majority, on the formation of
the propensity to perpetration of the crimes with the violence application is investigated in
the article. Comparison of the influence of a family on the formation of the criminal personality who have made murders and casings of heavy harm to health, and the criminal
personality who have made robberies and brigandage is resulted.
Keywords: a family, «an troubled family», «an immoral family», «an exemplary
family», actually violent criminal, the greed-violent criminal.
Николаев А. С. Эволюция миграционной политики и гражданско-правового
положения миграционных служб (на примере стран Западной Европы, США
и Канады)
Аннотация: В статье рассматривается общая тенденция миграционных процессов в ее историческом генезисе и гражданско-правовом аспекте. Приведены
конкретные исторические предпосылки, которые повлияли на формирование миграционной политики некоторых зарубежных стран, процесс создания миграционных служб, на этапы их совершенствования и реформирования.
Ключевые слова: миграционные потоки, трудовая миграция, беженцы, вынужденные мигранты, миграционная политика, иммиграционное законодательство, миграционные службы.
Nikolaev A. S. Evolution of a migratory policy and civil-a legal status of migratory
services (on an example of countries of Western Europe, the USA and Canada)
Summary: The general tendency of the migratory processes in its historical genesis
and civil–legal aspect is considered in the article. Concrete historical preconditions
which have affected the formation of a migratory policy of some foreign countries, process
of the creation of the migratory services, and stages of their perfection and reforming are
resulted.
Keywords: migratory streams, labor migration, the refugees, the compelled
migrants, the migratory policy, the immigration legislation, migratory services.
Рубрика: Правовая культура и международное право
Heading: Legal Culture and the International Law
Магеррамов А. А. Роль международных конференций в рамках ООН в сфере
обеспечения экологической безопасности
Аннотация: В статье исследуется роль международных конференций в развитии международного права окружающей среды и активизации деятельности государств по охране природы.
Особо показано значение трех конференций по проблемам окружающей среды, состоявшихся под эгидой ООН: Стокгольмская конференция 1972 года по проблемам окружающей среды, Рио-де-Жанейрская конференция 1992 года по проблемам окружающей среды и Всемирный саммит Земли, состоявшийся в 2002 году
в Йоханнесбурге.
Ключевые слова: международные конференции, охрана окружающей среды,
экологическая безопасность, Организация Объединенных Наций.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
116
П РА В О В А Я К У Л ЬТ У РА 2 0 10 № 1( 8 )
Magerramov A. A. The role of the international conferences within the limits of
the United Nations in the sphere of maintenance of the ecological safety
Summary: The role of the international conferences in the development of the international law of environment and activation of activity of the states on wildlife management is investigated in the article. The value of three conferences on problems of the
environment which took place under the aegis of the United Nations: the Stockholm
Conference of 1972 on environment problems, Rio de Janeiro Conference of 1992 on
problems of environment and the World summit of the Earth which has taken place in
2002 in Johannesburg.
Keywords: the international conferences, preservation of the environment, ecological safety, the United Nations Organization.
Водополова О. Н. Региональные принципы международно-правовой охраны
природной среды Каспийского моря
Аннотация: В статье анализируется региональная система принципов международно-правовой защиты природной среды Каспийского моря. Исследуется содержание принципов принятия мер предосторожности, доступности информации
о загрязнении морской среды, международной ответственности за экологический
ущерб и принципа «загрязнитель платит».
Ключевые слова: Каспийское море, принцип предосторожности, экологическая информация, международная ответственность, морская среда.
Vodopolova O. N. The regional principles of the international-legal protection of
an environment of Caspian Sea
Summary: The regional system of principles of international legal protection of an
environment of Caspian Sea is analyzed in the article. The maintenance of the principles
of the acceptance of safety measures is investigated, the availability of the information
on the pollution of the sea environment, the international responsibility for an ecological
damage and a principle “pollutant pays”.
Keywords: Caspian Sea, a precaution principle, the ecological information, the
international responsibility, the sea environment.
Рубрика: Трибуна молодым ученым
Heading: the Tribune to the Young Scientist
Артюшкина С. В. Ответственность за самоуправные действия в истории
российского и зарубежного законодательства
Аннотация: В статье рассматривается история развития института самоуправства начиная с Русской Правды и до настоящего времени. Проводится сравнение с аналогичными институтами в законодательстве Дании, Польши и Болгарии.
Ключевые слова: сила, принуждение, ответственность, вред, самоуправство,
насилие.
Artushkina S. V. Responsibility for Arbitrary Actions in the History of the Russian
and Foreign Legislation
Summary: The history of development of institute of arbitrariness since the Russian
Truth and till now considered in the article Comparison with similar institutes in the
legislation of Denmark, Poland and Bulgaria is resulted.
Keywords: Force, compulsion, responsibility, harm, arbitrariness, violence.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А ннотац ии к с татьям ж у рна ла
117
Евдокимов А. С. Актуальные проблемы прокурорского надзора в системе
местного самоуправления
Аннотация: В статье исследуются полномочия органов прокуратуры по надзору за деятельностью муниципалитетов. Анализируются проблемные положения
законодательства, регламентирующего прокурорский надзор в указанной области, предлагаются рекомендации по его совершенствованию.
Ключевые слова: законность, прокурорский надзор, законодательство, местное самоуправление, полномочия.
Evdokimov A. S. Actual Problem of Public Prosecutor's Supervision in Local
Government System
Summary: Powers of the Public Prosecutor bodies on the supervision of activity
of municipalities are investigated in the article. Problem positions of the legislation
regulating the public prosecutor’s supervision in the specified area are analyzed,
recommendations about its perfection are offered.
Keywords: legality, public prosecutor’s supervision, the legislation, local
government, powers.
Рубрика: Рецензии
Heading: Review
Матузов Н. И., Цыбулевская О. И., Милушева Т. В. Рецензия на монографию
А. С. Бондарева «Юридическая ответственность и безответственность – стороны
правовой культуры и антикультуры субъектов права».
Matuzov N. I., Tsybulevskaya O. I., Milusheva T. V. Review of the monograph of
the A. S. Bondarev “Legal responsibility and irresponsibility – parties of the legal
culture and anti-culture of the subjects of the law”.
Шуняева А. Е. Размышления над книгой: Давыдова М. Л. «Юридическая
техника: проблемы теории и методологии».
Shunyaeva A. E. Consideration over the book: Davidov M. L «The Legal
Techniques: the problems of the theory and methodology».
Рубрика: Персоналии
Heading: Persons
Александру Петровичу Плешакову – 55!
Pleshakov Alexander Petrovich is 55!
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Требования к оформлению материалов,
присылаемых для опубликования в журнале
«Правовая культура»
Статьи присылаются распечатанными на бумажных носителях и одновременно
подготовленными в электронном виде на дискете или CDR. Текстовый редактор
Word. Шрифт Times New Roman, 14 кегль, межстрочный интервал – полуторный.
Электронная версия текста, таблиц и формул дается в формате RTF.
Объем одной статьи составляет от 12 до 18 страниц машинописного текста
в 2-х экземплярах, отпечатанного в редакторе Word.
Формат бумаги – А4. Поля: левое – 2 см, правое – 2 см, верхнее – 2,5 см,
нижнее – 2,5 см. Абзацный отступ – 1,27 см. Текст без переносов.
Библиографические ссылки должны быть расположены внизу страницы, нумерация сквозная.
Допускается не более пяти рисунков и таблиц. Рисунки и таблицы выполняются на отдельных листах. Для рисунков использовать черный краситель, фотографии не глянцевать. Электронные версии рисунков и фотографий подготавливаются в редакторах Photoshop (*.tif, *.jpg, *.psd, разрешение 600 dpi) или Corel Draw
(7 версия) – отдельными файлами на одну иллюстрацию с приложением их распечаток на принтере.
К материалам статей должны быть приложены:
– сведения об авторах (фамилия, имя, отчество, ученая степень и звание,
почетное звание и членство в академиях, место работы, должность, контактный
телефон, почтовый индекс и адрес);
– аннотации, ключевые слова, пристатейные библиографические списки
(в формате установленном РИНЦ) на русском и английском языках;
– сопроводительное письмо учебного заведения или научной организации
с рекомендацией к опубликованию рукописи в открытой печати.
Рукописи, оформленные без учета данных правил, редакцией не рассматриваются.
Рукописи аспирантов принимаются к опубликованию бесплатно.
Рукописи и направленные с ними иные материалы авторам не возвращаются.
Материалы статей для следующего номера принимаются
до 10 сентября 2010 г.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А д рес ре д а к ц и и:
410034, г. Саратов, ул. Соколовая, 339, каб. 1-411
Тел.: (8452) 379-145, 379-281, факс (8452) 64-27-77
e-mail: suimvd@overta.ru
Литературный редактор Н. И. Вострикова
Оформление обложки – Д. В. Козлов
Технический редактор Е. В. Головченко
Корректор О. А. Белянина
Подписано в печать 08.06.10. Формат 70х108 1/16.
Гарнитура «Литературная». Печать офсетная.
Усл. печ. л. 10,5. Уч.-изд. л. 8,3. Тираж 500. Заказ
Саратовский юридический институт МВД России.
410034, г. Саратов, ул. Соколовая, 339.
Отпечатано в типографии «Copy-time».
410020, г. Саратов, ул. Чапаева, 59.
Документ
Категория
Журналы и газеты
Просмотров
319
Размер файла
2 785 Кб
Теги
культура, 2010, правовая, 260
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа