close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

МУРАВЧЕНКО В.Б. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

код для вставки
МУРАВЧЕНКО В.Б. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы / М.: Директ-Медиа, 2015. – 199 с. – ISBN 978-5-4475-5213-8.
В. Б. Муравченко
ПРАВОВАЯ
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ СУБЪЕКТАМИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Монография
Москва-Берлин
2015
УДК 354
ББК 67.401
М91
Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом ОмГУ
Рецензент
д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой государственного
и муниципального права Омского государственного
университета А. Н. Костюков
Муравченко, В. Б.
М91
Правовая регламентация субъектами Российской
Федерации муниципальной службы : монография /
В. Б. Муравченко. – М.-Берлин: Директ-Медиа, 2015. –
199 с.
ISBN 978-5-4475-5213-8
В монографии комплексно исследуются нормативно-правовые
акты субъектов Российской Федерации, регламентирующих вопросы
организации и прохождения муниципальной службы, уточняются
основные понятия и категории в сфере муниципальной службы, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства
о муниципальной службе и практики его применения. Предложенные
выводы и положения расширяют и углубляют такой институт муниципального права, как муниципальная служба; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к правовому регулированию
субъектами Российской Федерации муниципальной службы; раскрывают научно обоснованные правовые принципы регламентации муниципальной службы на уровне субъектов Российской Федерации.
Для муниципальных служащих, научных работников, студентов,
аспирантов, преподавателей вузов, а также всех интересующихся вопросами муниципальной службы.
УДК 354
ББК 67.401
ISBN 978-5-4475-5213-8
© Муравченко В. Б., текст, 2015
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2015
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
5
1. Предмет правового регулирования муниципальной службы
в законодательстве субъектов Российской Федерации
1.1. Разграничение предметов ведения муниципальной службы
10
1.1.1. Подходы к разграничению предметов ведения
муниципальной службы
10
1.2. Предмет правового регулирования муниципальной службы
в федеральном и региональном законодательстве
14
1.2.1. Предмет правового регулирования муниципальной
службы в федеральном законодательстве
14
1.2.2. Предмет правового регулирования муниципальной
службы в законодательстве субъектов Российской Федерации... 17
1.2.3. Предметы ведения муниципального образования
49
2. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации
содержания муниципальной службы
2.1. Правовой статус муниципального служащего в законодатель­
стве субъектов Российской Федерации
54
2.1.1. Понятие «правовой статус» муниципального служащего 54
2.1.2. Функции муниципального служащего
58
2.1.3. Права муниципального служащего
59
2.1.4. Обязанности муниципального служащего
64
2.1.5. Ограничения и запреты для муниципальных служащих
66
2.1.6. Поощрение муниципальных служащих
68
2.1.7. Гарантии для муниципальных служащих
70
2.1.8. Ответственность муниципальных служащих
72
2.2. Условия и порядок прохождения муниципальной службы
в законодательстве субъектов Российской Федерации
74
2.2.1. Условия поступления на муниципальную службу
74
2.2.2. Порядок прохождения муниципальной службы
80
2.2.3. Поступление на муниципальную службу
81
2.2.4. Испытательный срок для муниципальных служащих
82
2.2.5. Конкурс для муниципальных служащих
83
2.2.6. Квалификационный экзамен для муниципальных
служащих
85
2.2.7. Аттестация муниципальных служащих
89
2.2.8. Прохождение муниципальной службы
91
2.2.9. Прекращение муниципальной службы
91
3
2.3. Квалификационные требования к муниципальным должностям
муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской
Федерации
95
2.3.1. Проблемы установления квалификационных требований 95
2.3.2. Установление квалификационных требований
к образованию
97
2.3.3. Установление квалификационных требований к стажу
98
2.4. Проблемы управления муниципальной службой в законо­
дательстве субъектов Российской Федерации
108
2.4.1. Подходы к определению понятия управления муници­
пальной службой
108
2.4.2. Содержание управления муниципальной службой
113
3. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации
гарантий и ответственности муниципальных служащих
3.1. Гарантии муниципальных служащих в законодательстве
субъектов Российской Федерации
3.1.1. Подходы к определению гарантии муниципального
служащего
3.1.2. Основные гарантии муниципальных служащих
3.1.3. Дополнительные гарантии муниципального служащего
3.2. Ответственность муниципальных служащих в законо­
дательстве субъектов Российской Федерации
3.2.1. Подходы к определению «ответственность» муници­
пального служащего
3.2.2. Дисциплинарная ответственность
3.2.3. Уголовная ответственность
3.2.4. Гражданско-правовая ответственность
3.2.5. Административная ответственность
144
155
156
159
161
Заключение
Библиографический список
165
171
4
123
123
129
140
144
ВВЕДЕНИЕ
За последние годы произошло существенное перераспреде­
ление полномочий между Российской Федерацией и входящими в
ее состав субъектами Российской Федерации. В результате субъ­
екты Российской Федерации получили больше возможностей для
участия в формировании российской правовой системы, в том
числе по вопросам, которые ранее не были предметом регулиро­
вания на их уровне. К таковым относится институт муниципаль­
ной службы.
Формирование законодательства субъектов Федерации сложный и противоречивый процесс, который сталкивается с раз­
личными проблемами. Основной из них можно назвать разграни­
чение предметов ведения и полномочий между органами государ­
ственной власти Российской Федерации и органами государст­
венной власти субъектов Российской Федерации в области право­
вого регулирования организации муниципальной службы. Как
подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Прези­
дент Российской Федерации, разграничение сфер ведения между
федеральным, региональным и местными уровнями власти необ­
ходимо в том числе и для «внесения большей ясности в организа­
цию российской власти в целом» .
Выделение конкретных, четких полномочий федерального
центра и регионов в сфере правового регулирования муниципаль­
ной службы субъектов Российской Федерации является одной из
приоритетных задач как федеральных, так и региональных зако­
нодателей. Решение этой задачи позволит определить механизмы
реализации законотворческих полномочий федерального центра и
регионов, выявить перспективы дальнейшего развития законода­
тельства субъектов Российской Федерации о муниципальной
службе и пути его совершенствования.
1
1
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собра­
нию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособ­
ной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.
5
На практике имеют место случаи как абсолютизации само­
стоятельности законотворчества на региональном уровне, когда
субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия,
вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрица­
ния самостоятельности регионального законодательства некото­
рыми федеральными органами государственной власти.
Законодательное регулирование вопросов муниципальной
службы осуществляется субъектами Российской Федерации в со­
ответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти
во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время при­
няты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно
важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные
законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют
вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей
муниципальных служащих, их денежном содержании, соотноше­
нии муниципальных должностей муниципальной службы и госу­
дарственных должностей государственной службы и др.
Развитие законодательства о муниципальной службе, его
действенность в немалой степени зависят от правильного опреде­
ления места муниципальной службы в предметах ведения, уста­
новления четкой иерархии законов, регламентирующих ее, при­
нятых на федеральном и региональном уровнях.
Изучение, теоретический анализ названных проблем и обоб­
щение опыта законотворческой деятельности органов государст­
венной власти субъектов Российской Федерации, проведенные ав­
тором, создали основу для разработки предложений по совершен­
ствованию законодательного регулирования как самой муници­
пальной службы, так и ее организации и функционирования.
Теоретической основой исследования послужили труды
представителей общей теории государства и права C C Алексее­
ва, C H . Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A . M . Васильева,
Д.А. Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Корнукова, В.В. Лазаре­
ва, E.H. Лукашевой, A.B. Малько, М.Н. Марченко, H.H. Матузова,
P.O. Халфиной, А.Ф. Щебанова.
Особое внимание уделено работам в области конституци­
онного, административного права C A . Авакьяна, А.К. Агапонова,
Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, К . С Вельского,
6
H.B. Витрука, A . M . Володина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Герасименко,
А.Г. Гладышева, Е.В. Гриценко, A.A. Демина, Ю.А. Дмитриева,
А.Г. Игудина, И.П. Ильинского, А . И Казанника, Л.А. Калиниченко, А.Ф. Копотилова, А.Н. Костюкова, Е.В. Лобановой, Б.В. Лытова, В.М. Манохина, В.И. Матирко, С.А. Михневой, A.B. Москалева,
A.A. Немчинова, A.B. Ноздрачева, B.C. Нечипоренко, И.А. Смагиной, Ю.Н. Старилова, В.В. Толстошеева, А.И. Турчинова,
С.Ю. Фабричного, Д.А. Федяева, Г.Н. Чеботарева, В.И. Шкатулы,
А.Ю. Якимова, B.C. Якушева.
Различные аспекты проблемы правового регулирования муниципально-служебных отношений в субъектах Российской Фе­
дерации стали предметом исследования учеными, наиболее актив­
но занимающимися вопросами местного самоуправления. Среди
них: В.И. Васильев, И.В. Выдрин, H.A. Емельянов, А.И. Ковален­
ко, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, А.Н. Писарев,
Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е С . Шугрина.
Автором монографии используются публикации, материа­
лы диссертаций и авторефератов C.B. Арбузова, М.В. Бондаренко, A.B. Бутакова, В.А. Гневко, М.Ю. Дитятковского, Н.В. Колес­
никова, Г.А. Наквасиной, С.Е. Чаянова, Т.В. Щукиной и др.
Однако в большинстве работ либо уделялось недостаточное
внимание анализу законодательства субъектов Российской Феде­
рации о муниципальной службе, либо предметом исследования
являлось государственно-служебное законодательство отдельных
российских регионов. Кроме того, проблемы муниципальной служ­
бы рассматривались в юридической науке в основном с админи­
стративно-правовой точки зрения. Это обстоятельство не позво­
лило в необходимом объеме исследовать проблему разграничения
компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в
названной сфере.
Объектом исследования выступают общественные отноше­
ния, возникающие в сфере организации и прохождения муници­
пальной службы в субъектах Российской Федерации, в том числе
и в связи с разграничением компетенции между федеральными
государственными органами, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного само­
управления.
7
Предметом исследования является законодательство субъ­
ектов Российской Федерации, регулирующее организацию и про­
хождение муниципальной службы, научно-теоретические кон­
цепции, а также правоприменительная практика по указанным
вопросам муниципальной службы в субъектах Российской Феде­
рации.
Цель исследования состоит в комплексном научно-теорети­
ческом исследовании нормативно-правовых актов субъектов Рос­
сийской Федерации, регламентирующих вопросы организации и
прохождения муниципальной службы; уточнении основных по­
нятий и категорий в сфере муниципальной службы; выработке
предложений по совершенствованию законодательства о муници­
пальной службе и практики его применения.
Достижение данной цели потребовало постановки и реше­
ния следующих основных задач:
- исследовать предмет, содержание муниципальной служ­
бы, их правовую регламентацию субъектами Российской Федера­
ции, гарантии и ответственность муниципальных служащих;
- провести анализ законодательства субъектов Российской
Федерации в области правовой регламентации муниципальной
службы;
- рассмотреть проблемы разграничения компетенции меж­
ду федеральными государственными органами, органами госу­
дарственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления;
- раскрыть сущностные черты категорий «муниципальная
служба», «правовой статус муниципального служащего», «усло­
вия и порядок прохождения муниципальной службы», «квалифи­
кационные требования к муниципальным должностям муници­
пальной службы», «управление муниципальной службой», «га­
рантии муниципальных служащих» и особенности их закрепле­
ния в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
- проанализировать понятие, структуру и элементы право­
вого статуса муниципального служащего;
- сформулировать выводы и предложения по разрешению
проблем правового регулирования муниципально-служебных от-
8
ношений в области законодательства субъектов Российской Фе­
дерации о муниципальной службе;
- разработать рекомендации и практические предложения
по совершенствованию законодательства субъектов Российской
Федерации в области правового регулирования муниципальной
службы.
Теоретическая и практическая значимость исследования со­
стоит в том, что сформулированные в нем выводы и положения
расширяют и углубляют такой институт муниципального права,
как муниципальная служба; конкретизируют юридические требо­
вания, предъявляемые к правовому регулированию субъектами
Российской Федерации муниципальной службы; раскрывают на­
учно обоснованные правовые принципы регламентации муници­
пальной службы на уровне субъектов Российской Федерации.
9
1. ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Разграничение предметов
ведения муниципальной службы
1.1.1. Подходы к разграничению предметов веде­
ния муниципальной службы.
Законодательство субъектов Российской Федерации разли­
чается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере
муниципально-служебных отношений. Существуют различия и в
самом содержании правового регулирования муниципальной
службы субъектов Федерации.
Конституцией Российской Федерации все предметы право­
вого регулирования разделены на три группы: 1) полномочия, от­
носящиеся к исключительному ведению Российской Федерации;
2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов; 3) остальные вопросы, составляющие
сферу исключительной компетенции субъектов Российской Фе­
дерации.
Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения фе­
дерального законодательства и законодательства субъектов Рос­
сийской Федерации о муниципальной службе разделились.
Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной
службы к исключительному предмету ведения субъектов Россий­
ской Федерации, толкуя в буквальном смысле ст. 71, 72 Консти­
туции Российской Федерации, определяющие предметы ведения
и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое
регулирование муниципальной службы в субъектах Российской
Федерации не отнесено Конституцией Российской Федерации ни
к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совме­
стному ведению Российской Федерации и ее субъектов . Исходя
1
1
См.: Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное пра­
во. - M., 2000. - С. 167.
10
из этого, субъекты Российской Федерации осуществляют собст­
венное правовое регулирование муниципальной службы.
По мнению других ученых , законодательство о муници­
пальной службе относится к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому му­
ниципальная служба в субъектах Российской Федерации должна
регулироваться как федеральными актами, так и актами субъек­
тов Российской Федерации, действующими в части, не противо­
речащей федеральным.
Конституция РФ не содержит прямого упоминания муни­
ципальной службы. В ней заложены наиболее общие положения,
касающиеся органов местного самоуправления. Так, в части 1
ст. 131 Конституции РФ говорится о том, что структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоя­
тельно. В части 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного само­
управления самостоятельно управляют муниципальной собствен­
ностью, формируют и исполняют местный бюджет, а также ре­
шают иные вопросы местного значения.
Как известно, Конституция РФ разграничивает предметы
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­
ции. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень во­
просов, находящихся в совместном ведении Российской Федера­
ции и субъектов Российской Федерации, в том числе установле­
ние общих принципов организации системы органов местного
самоуправления. Так как муниципальная служба является инсти­
тутом местного самоуправления, ее правовое регулирование так­
же относится к предмету совместного ведения.
Относительно данного тезиса необходимо отметить сле­
дующее. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень
вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Феде­
рации и ее субъектов. Однако этого обстоятельства, на наш взгляд,
недостаточно для того, чтобы отнести вопросы, связанные с пра­
вовым регулированием муниципальной службы, к предмету со­
вместного ведения РФ и субъектов РФ. Следует определить по­
нимание сущности предмета совместного ведения, предложенное
в научной литературе и практике.
2
2
См.: CmapunoeЮ.Н. Служебное право. - M., 1996. - С. 157.
11
В.M. Манохин отмечает: хотя предмет ведения совместный,
но «полномочия, т. е. права и обязанности участников совместно­
го ведения, должны быть - обязательно! - не совместными, а у
каждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету
совместного ведения» . В совместном предмете ведения (это в
полной мере относится и к административному, и к трудовому
законодательству) «полномочия двух субъектов - Российской Фе­
дерации и субъекта РФ - разделяются... текущим законодатель­
ством» . Следует согласиться с мнением В.М. Манохина относи­
тельно того, что правовые полномочия по правовому регулирова­
нию совместными быть не могут и должны быть четко разграни­
чены между участниками, реализующими совместный предмет
ведения.
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами относится к предмету конституционного регулирова­
ния, так как в этом случае имеет место упорядочение отношений
между единым государством и его составляющими частями. Ина­
че осуществляется разграничение полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектами.
В данном случае, наряду с Конституцией Российской Федерации,
допускаются и другие формы правового регулирования: феде­
ральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и
договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем следует отметить, что определение предмета
ведения как сферы общественных отношений в полной мере не
позволило пока установить единый подход к формулированию
конкретных предметов ведения. Наряду со сферами обществен­
ных отношений Конституция Российской Федерации относит к
предметам совместного ведения и государственные функции, и
конкретные полномочия, и отрасли законодательства, хотя это
более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер
деятельности органов государственной власти в обозначенных
3
4
5
3
Манохин BM. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое ре­
гулирование. - M., 1997. - С. 82.
Там же. - С. 188.
См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы
методики. - Саратов, 2000. - С. 18.
4
5
12
Конституцией Российской Федерации предметах ведения - сфере
общественных отношений.
Таким образом, неконкретность конституционного законо­
дательства в отношении муниципальной службы не позволяет точ­
но определить, в чьем ведении находится муниципальная служба
субъектов Российской Федерации. Данное положение представ­
ляется вполне закономерным. Необходимо учитывать, что Кон­
ституция РФ 1993 г. была принята в то время, когда еще не были
выработаны четкие принципы и критерии, в соответствии с кото­
рыми должно было строиться и развиваться законодательство о
муниципальной службе.
Позиция автора настоящего исследования заключается в том,
что правовое регулирование отношений в сфере муниципальной
службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесе­
но к исключительному ведению Российской Федерации, посколь­
ку Конституцией Российской Федерации органам местного само­
управления предоставлены права определять структуру органов
местного самоуправления, управлять муниципальной собственно­
стью, формировать и исполнять местный бюджет и др.
Правовое регулирование отношений в сфере муниципаль­
ной службы субъектов Российской Федерации не может быть от­
несено к исключительному ведению субъектов, так как в едином
государстве основные элементы государственного управления
должны регулироваться однообразно.
Таким образом, законодательство о муниципальной службе
должно быть конституционно отнесено к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном
законодательстве о муниципальной службе должны быть четко
указаны полномочия как Российской Федерации, так и ее субъек­
тов в сфере муниципальной службы.
В научной литературе высказывается мнение о том, что за­
коны по предметам совместного ведения могут приниматься
субъектами РФ после принятия федерального закона , однако эта
точка зрения является спорной. Муниципально-служебные отно­
шения нуждаются в своевременном правовом регулировании, по6
6
См.: БаглайМ.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Фе­
дерации. - M., 1996. - С. 285.
13
этому считаем правомочным принятие законов субъектов Россий­
ской Федерации до принятия федеральных.
Очевидно, что поставленная проблема должна найти свое
скорейшее разрешение в федеральных нормативных актах по во­
просам правового регулирования в сфере муниципальной службы.
1.2. Предмет правового регулирования
муниципальной службы в федеральном
и региональном законодательстве
1.2.1. Предмет правового регулирования муници­
пальной службы в федеральном законодательстве.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Фе­
дерации российское законодательство представляет собой цело­
стную законодательную систему со своими задачами, принципа­
ми, взаимосвязанными составными элементами и является основ­
ной частью правовой системы Российской Федерации. Система
правового регулирования муниципальной службы структуриро­
вана на три уровня.
Муниципальная служба в Российской Федерации осущест­
вляется в соответствии с правовыми нормами федерального уров­
ня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня.
В федеральный уровень входят Конституция РФ, федераль­
ные конституционные законы, федеральные законы и иные нор­
мативные правовые акты, действующие на всей территории Рос­
сийской Федерации.
Региональный уровень включает в себя Уставы (Конститу­
ции), законы субъектов Федерации и иные нормативно-правовые
акты, действующие на территории соответствующих субъектов
Федерации.
Муниципальный уровень представлен уставами муници­
пальных образований и нормативно-правовыми актами органов
местного самоуправления, действующими на территории соот­
ветствующего муниципального образования.
Ключевую роль в регулировании основ муниципальной
службы на федеральном уровне играют федеральные законы: «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Poc14
7
сийской Федерации» от 28 августа 1995 года , «Об общих прин­
ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­
рации» от 6 октября 2003 года , «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года .
В статье 4 Федерального закона «Об общих принципах ор­
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»
речь идет о полномочиях органов государственной власти Рос­
сийской Федерации в области местного самоуправления, среди
которых и регулирование основ муниципальной службы. Статья 5
этого закона к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области местного самоуправ­
ления относит законодательство о муниципальной службе, а в
соответствии со ст. 6 одним из предметов ведения местного само­
управления является принятие и изменение уставов муниципаль­
ных образований, а также контроль за их соблюдением.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» закрепил сферу законодательного регу­
лирования вопросов муниципальной службы субъектами Россий­
ской Федерации . Статья 8 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» установила, что устав муниципального образования
должен содержать в себе, помимо всего прочего, гарантии прав
должностных лиц местного самоуправления, а также условия и
порядок организации муниципальной службы.
Аналогичные положения содержатся в ст. 4 Федерального
закона «Об основах муниципальной службы в Российской Феде8
9
10
7
См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­
ципах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 21.03.2002) //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506;
2002. - № 46. - Ст. 2345.
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­
ципах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 21.07.2005) //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822;
2005. - № 56. - Ст. 4356.
См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муници­
пальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации. - 1998. - № 2. - Ст. 224-235; 1999. - № 16. - Ст. 1933.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 2. Ст. 224; 1999. - № 16. - Ст. 1933.
8
9
10
15
рации»: муниципальная служба в Российской Федерации осуще­
ствляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
Федеральным законом «Об общих принципах организации мест­
ного самоуправления в Российской Федерации», другими феде­
ральными законами, конституциями, уставами субъектов Россий­
ской Федерации, законами субъектов Российской Федерации; за­
конодательное регулирование вопросов муниципальной службы
осуществляется субъектами Российской Федерации в соответст­
вии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным зако­
ном «Об общих принципах организации местного самоуправле­
ния в Российской Федерации», другими федеральными законами.
В.И. Фадеев, рассматривая проблему правового регулиро­
вания муниципальной службы на федеральном уровне, выдвигает
две основные задачи. Во-первых, какие вопросы
муниципальной
службы должны быть законодательно решены на федеральном
уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано.
Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования
му­
ниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разгра­
ничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти:
федеральным, субъекта Федерации и муниципальным .
На федеральном уровне законодательно закреплены основ­
ные вопросы регламентации муниципальной службы:
1) регулирование основ муниципальной службы относится
к полномочиям органов государственной власти;
2) формирование законодательства о муниципальной служ­
бе - полномочия органов государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации;
3) условия и порядок организации муниципальной службы
указываются в уставе муниципального образования;
4) лица, осуществляющие службу на должностях в органах
местного самоуправления, являются муниципальными служащими;
5) время работы на должностях в органах местного само­
управления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставле11
11
См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Ме­
стное самоуправление: современный российский опыт законодательного регу­
лирования. - M., 1998. - С. 3.
16
ния льгот и гарантий в соответствии с законодательством о госу­
дарственной службе;
6) правовая регламентация муниципальной службы, вклю­
чающая требования к должностям, статус муниципального слу­
жащего, условия и порядок прохождения муниципальной служ­
бы, управление службой, определяется уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации и федеральным законом.
В вопросах разграничения сфер правового регулирования
федеральное законодательство о муниципальной службе выгля­
дит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий
перечень предметов регулирования, относящегося к ведению субъ­
ектов Федерации. И проблема субъектов Российской Федерации
вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции,
а в том, чтобы в полной мере реализовать их.
1.2.2. Предмет правового регулирования муници­
пальной службы в законодательстве субъектов Россий­
ской Федерации.
Сферу правового регулирования субъектов РФ можно вы­
делить из положений действующего Федерального закона «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации».
К полномочиям субъектов РФ законом «Об основах муни­
ципальной службы в Российской Федерации» отнесено, в частно­
сти, установление:
1) реестра муниципальных должностей муниципальной
службы (п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 8);
2) соотношения муниципальных должностей муниципаль­
ной службы и государственных должностей государственной
службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых
к соответствующим должностям муниципальной и государствен­
ной службы (п. 2 ст. 8);
3) квалификационных разрядов, порядка их присвоения и
сокращения при переводе или поступлении муниципальных слу­
жащих на иные муниципальные должности муниципальной служ­
бы либо государственные должности государственной службы
17
субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муни­
ципальных служащих с муниципальной службы (п. 2 ст. 9);
4) прав и обязанностей муниципального служащего (ст. 10);
5) порядка наделения правами (поручения) для участия в
управлении коммерческой организацией (п. 4 ст. 11);
6) видов поощрений муниципального служащего и порядка
их применения (ст. 13);
7) видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на муни­
ципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее испол­
нение ими возложенных обязанностей (должностные проступки)
(ст. 14);
8) дополнительных гарантий для муниципальных служащих
(ч. 3 ст. 15);
9) должностного оклада, размера и порядка установления
надбавок и иных выплат к должностным окладам муниципальных
служащих (ст. 16);
10) для отдельных категорий муниципальных служащих
ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью более
тридцати дней, порядка и условий дополнительного оплачиваемо­
го отпуска за выслугу лет (п. 1 ст. 17);
11) прав муниципальных служащих в области пенсионного
обеспечения (п. 1 ст. 18);
12) размера государственной пенсии муниципального слу­
жащего в соответствии с установленным законом субъекта РФ
соотношением должностей муниципальной и государственной
службы (п. 1 ст. 18) с учетом того, что максимальный размер го­
сударственной пенсии муниципального служащего не может пре­
вышать максимальный размер государственной пенсии государ­
ственного служащего по соответствующей государственной
должности;
13) возможности включения в стаж муниципальной службы
иных периодов трудовой деятельности, кроме времени работы на
муниципальных должностях муниципальной службы, выборных
муниципальных должностях и государственных должностях (п. 1
ст. 19);
18
14) порядка прохождения муниципальной службы и управ­
ления муниципальной службой, требований к муниципальной
службе (п. 2 ст. 20).
Из анализа норм Федерального закона «Об основах муни­
ципальной службы в Российской Федерации» полномочия субъ­
ектов Российской Федерации по правовому регулированию таких
вопросов, как поощрения муниципальных служащих или уста­
новление квалификационных разрядов, порядок их присвоения и
сокращения при переводе или поступлении муниципальных слу­
жащих на иные муниципальные должности муниципальной
службы либо государственные должности государственной служ­
бы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении
муниципальных служащих с муниципальной службы, практиче­
ски не ограничены федеральным законодательством.
В то же время субъекты Российской Федерации вправе ус­
танавливать лишь дополнительные гарантии для муниципального
служащего (ст. 13) или дополнительный оплачиваемый отпуск
(п. 1 ст. 17). Указанные вопросы субъекты Российской Федерации
регулируют с учетом общих положений Федерального закона «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации», вклю­
чая соответствующие федеральные нормы в свое законодательст­
во либо ссылаясь на них.
Фактически субъекты Российской Федерации регулируют
более широкий круг муниципально-служебных отношений. В не­
которых случаях региональные законодатели вынуждены выхо­
дить за установленные в Федеральном законе рамки, так как на
федеральном уровне не приняты нормативные акты, позволяю­
щие регламентировать эти положения. Так, в п. 2 ст. 9 Федераль­
ного закона «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» предусмотрено, что квалификационные разряды, по­
рядок их присвоения и сокращения при переводе или поступле­
нии муниципальных служащих на иные муниципальные должно­
сти муниципальной службы либо государственные должности
государственной службы субъектов Российской Федерации, а
также при увольнении муниципальных служащих с муниципаль­
ной службы могут быть установлены законами субъекта Россий­
ской Федерации в соответствии с федеральными законами. Ни
19
один из перечисленных выше федеральных законов в настоящее
время не принят.
Представляется, что в ряде случаев в законодательстве субъ­
ектов Российской Федерации некоторые вопросы муниципальной
службы не всегда соответствуют положениям федерального зако­
нодательства. Так, в законах многих субъектов Российской Феде­
рации определено, что правом поступления на муниципальную
службу обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18
лет, что полностью отвечает требованиям Федерального закона
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Однако в законах Оренбургской, Орловской и Читинской облас­
тей минимальный возраст поступления на муниципальную долж­
ность не указан. В этом случае должна применяться норма Феде­
рального закона.
Необходимо отметить, что некоторые правовые акты субъ­
ектов Российской Федерации ограничивают самостоятельность ор­
ганов местного самоуправления. Например, ст. 27 Закона Респуб­
лики Карелия и ст. 30 Закона Краснодарского края устанавливают,
что предельный возраст для нахождения на муниципальной долж­
ности муниципальной службы для мужчин составляет 60 лет, а
для женщин - 55 лет. В Федеральном законе «Об основах муни­
ципальной службы в Российской Федерации» и Трудовом кодексе
Российской Федерации подобные ограничения отсутствуют.
Сравнительный анализ основных муниципальных должно­
стей субъектов Российской Федерации Сибири и Дальнего Восто­
ка показал, что все муниципальные должности, так же, как и го­
сударственные, подразделяются на пять групп:
1 - высшие муниципальные должности;
2 - главные муниципальные должности;
3 - ведущие муниципальные должности;
4 - старшие муниципальные должности;
5 - младшие муниципальные должности.
Но распределение муниципальных должностей по группам
в разных субъектах Российской Федерации проведено различно.
Так, должность начальника управления в Новосибирской,
Кемеровской областях является высшей муниципальной должно­
стью, в Алтайском крае, Курганской, Хабаровской областях 20
главной, а в Иркутской, Тюменской, Читинской областях - веду­
щей муниципальной должностью.
Должность начальника отдела в Новосибирской области от­
несена к главной муниципальной должности, в Кемеровской, Кур­
ганской областях - к ведущей, в Иркутской, Тюменской, Читин­
ской областях - к младшей муниципальной должности.
Анализируя характер деятельности в органах местного са­
моуправления, необходимо отметить, что все должности по функ­
циональной деятельности муниципальной службы соответствуют
вышеизложенным пяти группам.
Таким образом, несмотря на функциональное единство му­
ниципальной службы, именно оно и не принимается за основу в
квалификации должностей. На практике в различных муниципаль­
ных образованиях берется особенность внутрииерархической ор­
ганизации аппарата. Например, специалист организационного от­
дела занимает младшую муниципальную должность, являясь глав­
ным специалистом, возникают практические трудности при пере­
мещении таких специалистов из одного субъекта Российской Фе­
дерации в другой. В итоге несогласованность законодательства
субъектов Федерации может сказаться на правах граждан, напри­
мер, в сфере социального обеспечения (ст. 18 Федерального закона
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»).
Законодательное регулирование вопросов муниципальной
службы осуществляется субъектами Российской Федерации в со­
ответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти
во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время при­
няты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно
важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные
законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют
вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей
муниципальных служащих, их денежном содержании, соотноше­
нии муниципальных должностей муниципальной службы и госу­
дарственных должностей государственной службы и др.
В законодательстве субъектов Российской Федерации уста­
навливаются различные полномочия в сфере муниципальной служ­
бы, которыми наделены региональные органы государственной
21
власти. Например, к полномочиям органов государственной вла­
сти Омской области в сфере муниципальной службы относятся:
1) принятие и изменение законов Омской области о муни­
ципальной службе, контроль за их соблюдением;
2) контроль за соответствием уставов муниципальных обра­
зований, нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам муниципальной службы федеральным
законам и законам Омской области;
3) принятие областных программ развития муниципальной
службы;
4) утверждение Реестра муниципальных должностей муни­
ципальной службы;
5) установление соотношения должностей муниципальной
службы и государственных должностей государственной службы
Омской области;
6) утверждение минимально необходимых расходов на му­
ниципальную службу, включаемых в минимальные местные
бюджеты;
7) установление квалификационных разрядов и порядка их
присвоения муниципальным служащим;
8) методическое руководство профессиональной подготов­
кой, переподготовкой и повышением квалификации муниципаль­
ных служащих;
9) организация методической помощи органам местного
самоуправления в организации муниципальной службы;
10) иные полномочия в соответствии с федеральным зако­
нодательством.
В законе «О муниципальной службе в Омской области»
(ст. 6) установлено 10 полномочий органов государственной вла­
сти в сфере муниципальной службы. Из 10 установленных пол­
номочий 4 полномочия органов государственной власти в сфере
муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним
относятся: утверждение Реестра муниципальных должностей му­
ниципальной службы; установление соотношения должностей
12
12
См.: Закон Омской области от 25 июля 2001 г. № 297-03 «О муниципаль­
ной службе в Омской области» // Омский вестник. - 2001. - № 37.
22
муниципальной службы и государственных должностей государ­
ственной службы Омской области; утверждение минимально не­
обходимых расходов на муниципальную службу, включаемых в
минимальные местные бюджеты; установление квалификацион­
ных разрядов и порядка их присвоения муниципальным служа­
щим. За пределы правового регулирования выходят 6 полномочий
органов государственной власти в сфере муниципальной службы,
установленные в законе «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение зако­
нов Омской области о муниципальной службе, контроль за их со­
блюдением; контроль за соответствием уставов муниципальных
образований, нормативных правовых актов органов местного са­
моуправления по вопросам муниципальной службы федеральным
законам и законам Омской области; принятие областных про­
грамм развития муниципальной службы; методическое руково­
дство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повы­
шением квалификации муниципальных служащих; организация
методической помощи органам местного самоуправления в орга­
низации муниципальной службы; иные полномочия в соответст­
вии с федеральным законодательством.
В Иркутской области к полномочиям органов государст­
венной власти в сфере муниципальной службы относятся:
1) принятие и изменение законов области о муниципальной
службе, контроль за их соблюдением;
2) утверждение Реестра муниципальных должностей муни­
ципальной службы;
3) принятие областных программ развития муниципальной
службы;
4) утверждение минимально необходимых расходов на му­
ниципальную службу, включаемых в минимальные местные бюд­
жеты;
5) установление и обеспечение гарантий области для муни­
ципальных служащих;
13
13
См.: Закон Иркутской области от 15 мая 1998 г. № 15-03 «О муниципаль­
ной службе в Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания
Иркутской области. - 1998. - № 20.
23
6) оказание информационно-методической помощи при осу­
ществлении муниципальной службы;
7) оказание содействия в подготовке, переподготовке и по­
вышении квалификации муниципальных служащих;
8) иные полномочия в соответствии с федеральным законо­
дательством.
В законе «О муниципальной службе в Иркутской области»
(ст. 6) установлено 8 полномочий органов государственной вла­
сти в сфере муниципальной службы. Из 8 установленных полно­
мочий 2 полномочия органов государственной власти в сфере му­
ниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об ос­
новах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним
относятся: утверждение Реестра муниципальных должностей му­
ниципальной службы; утверждение минимально необходимых
расходов на муниципальную службу, включаемых в минималь­
ные местные бюджеты. За пределы правового регулирования вы­
ходят 6 полномочий органов государственной власти в сфере му­
ниципальной службы, установленных в законе «Об основах му­
ниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: при­
нятие и изменение законов области о муниципальной службе,
контроль за их соблюдением; принятие областных программ раз­
вития муниципальной службы; установление и обеспечение га­
рантий области для муниципальных служащих; оказание инфор­
мационно-методической помощи при осуществлении муниципаль­
ной службы; оказание содействия в подготовке, переподготовке и
повышении квалификации муниципальных служащих; иные пол­
номочия в соответствии с федеральным законодательством.
К полномочиям органов государственной власти Курган­
ской области в сфере муниципальной службы относятся:
1) принятие и изменение областных законов о муниципаль­
ной службе, контроль за их соблюдением;
2) контроль за соответствием уставов муниципальных обра­
зований и нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам муниципальной службы федеральным и
областным законам;
14
14
См.: Закон Курганской области от 15 февраля 1999 г. № 127 «О муници­
пальной службе в Курганской области» // Ведомости. - 1999. - № 3.
24
3) разработка и принятие областных программ развития и
совершенствования муниципальной службы;
4) формирование резерва государственных служащих из
числа муниципальных служащих, установление порядка перехода
с муниципальной службы на государственную службу, обучение
и аттестация резерва;
5) установление соотношения должностей муниципальной
службы и государственных должностей государственной службы
Курганской области в зависимости от численности населения и
других особенностей муниципальных образований с учетом ква­
лификационных требований, предъявляемых к соответствующим
должностям муниципальной и государственной службы;
6) установление и обеспечение гарантий Курганской облас­
ти для муниципальных служащих в соответствии с действующим
законодательством.
В законе «О муниципальной службе в Курганской области»
(ст. 3) установлено 6 полномочий органов государственной вла­
сти в сфере муниципальной службы. Из 6 установленных полно­
мочий 2 полномочия органов государственной власти в сфере му­
ниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об ос­
новах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним
относятся: формирование резерва государственных служащих из
числа муниципальных служащих, установление порядка перехода
с муниципальной службы на государственную службу, обучение
и аттестация резерва; установление соотношения должностей му­
ниципальной службы и государственных должностей государст­
венной службы Курганской области в зависимости от численно­
сти населения и других особенностей муниципальных образова­
ний с учетом квалификационных требований, предъявляемых к
соответствующим должностям муниципальной и государствен­
ной службы. За пределы правового регулирования выходят 4 пол­
номочия органов государственной власти в сфере муниципальной
службы, названные в законе «Об основах муниципальной службы
в Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение об­
ластных законов о муниципальной службе, контроль за их соблю­
дением; контроль за соответствием уставов муниципальных обра­
зований и нормативных правовых актов органов местного само25
управления по вопросам муниципальной службы федеральным и
областным законам; разработка и принятие областных программ
развития и совершенствования муниципальной службы; установ­
ление и обеспечение гарантий Курганской области для муници­
пальных служащих в соответствии с действующим законодатель­
ством.
В законодательстве Новосибирской области к полномочи­
ям органов государственной власти в сфере муниципальной служ­
бы относятся:
1) принятие и изменение областных законов о муниципаль­
ной службе, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия уставов муниципальных обра­
зований и нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам муниципальной службы законам Рос­
сийской Федерации и Новосибирской области;
3) разработка и принятие областных программ развития и
совершенствования муниципальной службы;
4) формирование резерва государственных служащих из
числа муниципальных служащих, обучение и аттестация резерва,
установление порядка перехода с муниципальной на государст­
венную службу;
5) установление ответственности муниципальных служащих
за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обя­
занностей в соответствии с федеральным законодательством;
6) установление гарантий осуществления полномочий му­
ниципальных служащих на территории Новосибирской области;
7) установление соотношения должностей муниципальной
службы и должностей государственной службы.
В законе «О муниципальной службе в Новосибирской об­
ласти» (ст. 7) установлено 7 полномочий органов государствен­
ной власти в сфере муниципальной службы. Из 7 установленных
полномочий 4 полномочия органов государственной власти в
сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
К ним относятся: формирование резерва государственных слу15
15
См.: Закон Новосибирской области от 25 мая 1995 г. № 11-03 «О муници­
пальной службе в Новосибирской области» // Советская Сибирь. - 1995. - 5 июня.
26
жащих из числа муниципальных служащих, обучение и аттеста­
ция резерва, установление порядка перехода с муниципальной на
государственную службу; ответственность муниципальных слу­
жащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возло­
женных обязанностей в соответствии с федеральным законода­
тельством; гарантии осуществления полномочий муниципальных
служащих на территории Новосибирской области; соотношение
должностей муниципальной службы и должностей государствен­
ной службы. За пределы правового регулирования выходят 3 пол­
номочия органов государственной власти в сфере муниципальной
службы, установленные в законе «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации»: принятие и изменение област­
ных законов о муниципальной службе, контроль за их соблюде­
нием; обеспечение соответствия уставов муниципальных образо­
ваний и нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам муниципальной службы законам Рос­
сийской Федерации и Новосибирской области; разработка и при­
нятие областных программ развития и совершенствования муни­
ципальной службы.
К полномочиям органов государственной власти Тюмен­
ской области в сфере муниципальной службы относятся:
1) принятие и изменение законов области о муниципальной
службе, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия уставов муниципальных обра­
зований и нормативных правовых актов органов местного само­
управления по вопросам муниципальной службы законам области
и федеральным законам;
3) разработка и принятие региональных программ развития
и совершенствования муниципальной службы;
4) принятие и изменение законов области об администра­
тивных правонарушениях в связи с осуществлением муниципаль­
ной службы;
5) формирование резерва государственных служащих из
числа муниципальных служащих, установление порядка перехода
16
16
См.: Закон Тюменской области от 5 февраля 1997 г. № 69 «Об основах му­
ниципальной службы в Тюменской области» // Тюменские известия. - 1997. - 20
февраля.
27
с муниципальной на государственную службу, обучение и атте­
стация резерва;
6) установление соотношения муниципальных должностей
муниципальной службы и государственных должностей государ­
ственной службы Российской Федерации с учетом квалификаци­
онных требований, предъявляемых к соответствующим должно­
стям муниципальной и государственной службы;
7) установление и обеспечение гарантий для муниципаль­
ных служащих на территории области в соответствии с Консти­
туцией Российской Федерации, федеральными законами, закона­
ми области;
8) регулирование законами области, в соответствии с дей­
ствующим законодательством, особенностей организации муни­
ципальной службы с учетом исторических и иных местных тра­
диций;
9) учреждение почетных званий области, присваиваемых
муниципальным служащим в виде поощрения.
В законе «О муниципальной службе в Тюменской области»
(ст. 2) установлено 9 полномочий органов государственной вла­
сти в сфере муниципальной службы. Из 9 установленных полно­
мочий 5 полномочий органов государственной власти в сфере
муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации»: при­
нятие и изменение законов области об административных право­
нарушениях в связи с осуществлением муниципальной службы;
формирование резерва государственных служащих из числа му­
ниципальных служащих, установление порядка перехода с муни­
ципальной на государственную службу, обучение и аттестация
резерва; установление соотношения муниципальных должностей
муниципальной службы и государственных должностей государ­
ственной службы Российской Федерации с учетом квалификаци­
онных требований, предъявляемых к соответствующим должно­
стям муниципальной и государственной службы; установление и
обеспечение гарантий для муниципальных служащих на террито­
рии области в соответствии с Конституцией Российской Федера­
ции, федеральными законами, законами области; учреждение по­
четных званий области, присваиваемых муниципальным служа28
щим в виде поощрения. За пределы правового регулирования вы­
ходят 4 полномочия органов государственной власти в сфере му­
ниципальной службы, установленные в законе «Об основах му­
ниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: при­
нятие и изменение законов области о муниципальной службе,
контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия уставов
муниципальных образований и нормативных правовых актов ор­
ганов местного самоуправления по вопросам муниципальной
службы законам области и федеральным законам; разработка и
принятие региональных программ развития и совершенствования
муниципальной службы; регулирование законами области, в со­
ответствии с действующим законодательством, особенностей ор­
ганизации муниципальной службы с учетом исторических и иных
местных традиций.
Сравнивая законы о муниципальной службе субъектов Фе­
дерации, можно обнаружить, что они регулируют статус муници­
пальных служащих с неодинаковой полнотой. Так, законы более
подробно определяют порядок прохождения муниципальной служ­
бы, повышения квалификации муниципального служащего и т. д.,
что, разумеется, предпочтительнее простого воспроизведения тек­
ста федерального закона с формальными добавлениями, конкре­
тизирующими его нормы. Федеральный закон предоставляет субъ­
ектам Федерации широкие возможности в установлении допол­
нительных гарантий муниципальным служащим, относит на ус­
мотрение субъекта Федерации определение видов их поощрения,
размеров должностных окладов, порядка установления надбавок
и иных выплат к должностному окладу, порядка прохождения
муниципальной службы, управления этой службой, требований к
ее должностям. И эти права субъекты Федерации широко исполь­
зуют. Одновременно некоторые законы субъектов Федерации бо­
лее широко трактуют федеральный закон. Например, закон о му­
ниципальной службе Омской области выделяется из общего ряда
тем, что он, кроме детальной проработки общих для многих зако­
нов норм, регулирует и другие отношения, связанные с муници­
пальной службой. Так, он не ограничивается упоминанием о том,
что муниципальным служащим могут быть присвоены квалифи­
кационные разряды, а прямо называет их (главный муниципаль29
ный советник 1, 2, 3 разрядов и т. д.). Кроме того, в этом законе
определяется порядок формирования резерва государственной
службы Омской области из муниципальных служащих .
Таким образом, анализ действующего законодательства
субъектов Российской Федерации свидетельствует о расширении
либо сужении ими собственной законодательной компетенции в
области правового регулирования муниципальной службы.
Субъекты Федерации не ограничились принятием рамоч­
ных (общих) законов. Ими законодательно урегулированы и от­
дельные вопросы организации муниципальной службы. Напри­
мер, законами субъектов Федерации регулируются вопросы атте­
стации муниципальных служащих (Республика Хакасия, Алтай­
ский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская области), де­
нежного содержания (Новосибирская, Читинская области). При­
няты законы о соотношении муниципальных должностей муни­
ципальной службы и государственных должностей государствен­
ной службы (Иркутская, Новосибирская, Омская области).
Рассмотрим подробнее реализацию субъектами
Российской
Федерации полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Установление реестра муниципальных должностей
муни­
ципальной службы.
Согласно статье 8 Федерального закона «Об основах муни­
ципальной службы в Российской Федерации» муниципальные
должности муниципальной службы устанавливаются норматив­
ными правовыми актами органов местного самоуправления в со­
ответствии с реестром муниципальных должностей муниципаль­
ной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Феде­
рации.
Рассмотрим практику принятия реестра муниципальных
должностей муниципальной службы в некоторых субъектах Рос­
сийской Федерации. Так, например, Законом Кемеровской облас­
т и устанавливаются муниципальные должности муниципальной
17
18
17
См.: Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие /
Под ред. В.И. Васильева. - M., 1999. - С. 259.
См.: Закон Кемеровской области от 16 октября 1998 г. № 531-ОЗ «О муни­
ципальной службе в Кемеровской области» // Кузбасс. - 1999. - № 222.
18
30
службы в соответствии с утвержденным реестром муниципаль­
ных должностей муниципальной службы Кемеровской области.
Он состоит из двух разделов и включает:
Раздел I . Выборные муниципальные должности.
Муниципальные должности категории «А».
Глава муниципального образования.
Руководитель представительного органа местного само­
управления.
Председатель комитета, осуществляющий должностные пол­
номочия на постоянной профессиональной основе.
Заместитель председателя комитета, осуществляющий долж­
ностные полномочия на постоянной профессиональной основе.
Депутаты представительного органа местного самоуправ­
ления, осуществляющие должностные полномочия на постоянной
профессиональной основе.
Иные выборные должностные лица органов местного само­
управления.
Раздел I I . Выборные муниципальные должности.
Муниципальные должности, установленные уставом муни­
ципального образования и иными нормативными актами муници­
пальных образований, для обеспечения полномочий лиц, замещаю­
щих должности категории «А».
Муниципальные должности категории «Б».
Высшая должность.
Первые заместители главы муниципального образования.
Заместители главы муниципального образования.
Управляющие делами (руководители аппаратов) представи­
тельного и организационно-распорядительных органов местного
самоуправления.
Руководители территориальных в составе муниципального
образования организационно-распорядительных органов.
Ведущая должность.
Помощники главы муниципального образования.
Советники (консультанты) главы муниципального образо­
вания.
Пресс-секретарь главы муниципального образования.
31
Помощники руководителя представительного органа мест­
ного самоуправления.
Советники (консультанты) руководителя представительно­
го органа местного самоуправления.
Помощники депутатов представительного органа местного
самоуправления.
Муниципальные должности, учреждаемые органами мест­
ного самоуправления для обеспечения их полномочий.
Муниципальные должности категории «В».
Высшая должность.
Начальник управления.
Председатель комитета.
Главная должность.
Заместитель начальника управления.
Заместитель председателя комитета.
Ведущая должность.
Начальник (заведующий) отдела, службы.
Заместитель начальника (заведующего) отдела, службы.
Старшая должность.
Главный специалист.
Ведущий специалист.
Младшая должность.
Специалист 1 категории.
Специалист 2 категории.
Специалист.
Муниципальные должности муниципальной службы Кур­
ганской области устанавливаются нормативными правовыми ак­
тами органов местного самоуправления в соответствии с Реест­
ром муниципальных должностей муниципальной службы, утвер­
ждаемым областным законом.
Муниципальные должности муниципальной службы Кур­
ганской области классифицируются на:
- должности, устанавливаемые Уставом муниципального
образования, для непосредственного исполнения полномочий ор­
ганов местного самоуправления (депутаты, члены выборного ор19
19
См.: Закон Курганской области от 15 февраля 1999 г. № 127 «О муници­
пальной службе в Курганской области» // Новый мир. - 1998. - № 112.
32
гана местного самоуправления, выборные должностные лица ме­
стного самоуправления), - должности категории «А»;
- должности, утверждаемые в установленном Уставом му­
ниципального образования порядке, для непосредственного обес­
печения исполнения полномочий лиц, занимающих должности
категории «А», - должности категории «Б»;
- должности, учреждаемые органами местного самоуправ­
ления, для обеспечения исполнения их полномочий, - должности
категории «В».
Должности категорий «Б» и «В» подразделяются на сле­
дующие группы:
а) высшие должности муниципальной службы - 5 группа;
б) главные должности муниципальной службы - 4 группа;
в) ведущие должности муниципальной службы - 3 группа;
г) старшие должности муниципальной службы - 2 группа;
д) младшие должности муниципальной службы - 1 группа.
Высшие и главные должности муниципальной службы Кур­
ганской области определяются Уставом муниципального образо­
вания в соответствии с федеральными и областными законами.
Ведущие и старшие должности муниципальной службы
Курганской области устанавливаются нормативными правовыми
актами муниципального образования в соответствии с федераль­
ными и областными законами муниципального образования.
Решение федерального законодателя, относящее утвержде­
ние реестра должностей муниципальной службы к компетенции
субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муници­
пальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рам­
ках законов федерального и регионального уровней, устанавли­
вающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципаль­
ной службы могут находить правовое решение как в законах, так
и в нормативных актах самих муниципальных образований. В со­
ответствии с Федеральным законом «Об общих принципах орга­
низации местного самоуправления в Российской Федерации» ре­
гулирование основ муниципальной службы относится к полномо­
чиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной
службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5),
33
условия и порядок организации муниципальной службы должны
закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8) .
В соответствии с законом «Об основах муниципальной служ­
бы в Российской Федерации» должности муниципальной службы
учреждаются уставами муниципальных образований, исходя из
реестров муниципальных должностей, утвержденных субъектами
Федерации. Правовыми актами субъекта Федерации устанавлива­
ется соотношение муниципальных должностей муниципальной
службы с государственными должностями государственной служ­
бы с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований.
Отсюда следует, что реестр муниципальных должностей, утвер­
ждаемый субъектами Федерации, является первоосновой созда­
ния муниципальных должностей. Однако в Законе Самарской об­
ласти отмечается, что единый реестр муниципальных должностей
в Самарской области формируется на основании уставов и иных
нормативных актов муниципальных образований . Думается, что
данное положение в большей мере отражает сложившуюся прак­
тику: муниципальные должности, как правило, учреждаются на
муниципальном уровне - реестр лишь систематизирует их переч­
ни. Не следует забывать, что ст. 8 Закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления Российской Федерации»,
посвященная уставу муниципального образования, в числе вопро­
сов, им регламентируемых, называет структуру и порядок форми­
рования органов местного самоуправления, наименование и пол­
номочия выборных, других органов местного самоуправления и
их должностных лиц. Следуя смыслу этой нормы, трудно отри­
цать за муниципальными образованиями и право самостоятельно
учреждать муниципальные должности, хотя оно и противоречит
п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной служ­
бы в Российской Федерации».
Таким образом, формирование единого реестра муници­
пальных должностей всецело находится в компетенции муници­
пального образования.
20
21
2 0
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. Ст. 3506; 1996. - № 17. - Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378.
См.: Волжская коммуна. - 1998. - № 134, 135.
21
34
Соотношение муниципальных
должностей
муниципальной
службы и государственных должностей государственной
служ­
бы с учетом квалификационных
требований, предъявляемых
к
соответствующим
должностям муниципальной и государствен­
ной службы.
Согласно статье 8 Федерального закона «Об основах муни­
ципальной службы в Российской Федерации» муниципальные
должности муниципальной службы устанавливаются норматив­
ными правовыми актами органов местного самоуправления в со­
ответствии с реестром муниципальных должностей муниципаль­
ной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Феде­
рации.
Правовыми актами субъекта Федерации устанавливается
соотношение муниципальных должностей муниципальной служ­
бы с государственными должностями государственной службы с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований.
Согласно ст. 11 Закона Омской области «О муниципальной служ­
бе в Омской области» соотношение муниципальных должностей
муниципальной службы и государственных должностей государ­
ственной службы Омской области устанавливается областным
законом. Муниципальные должности муниципальной службы и
государственные должности государственной службы соотносят­
ся с учетом квалификационных требований, предъявляемых к со­
ответствующим должностям, в том порядке, в каком они распо­
ложены в Реестре муниципальных должностей муниципальной
службы Омской области и Реестре государственных должностей
Омской области . Соотношение муниципальных должностей му­
ниципальной службы и государственных должностей государст­
венной службы с учетом квалификационных требований, предъ­
являемых к соответствующим должностям муниципальной и го­
сударственной службы, наиболее подробно регламентированы
Законом Новосибирской области «О соотношении муниципаль­
ных должностей муниципальной службы и государственной
службы в Новосибирской области» , устанавливающим соответ22
23
2 2
2 3
См.: Омский вестник. - 2002. - № 10.
См.: Советская Сибирь. - 1999. - 5 июля.
35
ствие государственных должностей государственной службы для
муниципальных должностей муниципальной службы:
а) для высших муниципальных должностей муниципальной
службы - главные государственные должности государственной
службы;
б) для главных муниципальных должностей муниципальной
службы - ведущие государственные должности государственной
службы;
в) для ведущих муниципальных должностей муниципаль­
ной службы - старшие государственные должности государст­
венной службы.
В структуру муниципальных должностей входят муници­
пальные должности муниципальной службы. К ним относятся
должности категории «Б» и «В». Практика показывает, что в раз­
ных субъектах Российской Федерации одни и те же должности по
своему функциональному содержанию могут относиться к раз­
ным группам, а это затрудняет установление соотношения муни­
ципальных должностей муниципальной службы с государствен­
ными должностями государственной службы с учетом предъяв­
ляемых к ним квалификационных требований.
К гражданам, претендующим на замещение муниципальной
должности муниципальной службы, предъявляются требования
по уровню образования, стажу и опыту работы.
К претендентам на муниципальные должности в Омской
области предъявляются квалификационные требования: к уровню
профессионального образования, стажу и опыту работы по специ­
альности, уровню знаний законов, уставов и других нормативноправовых актов, относящихся к исполнению соответствующих
должностных обязанностей. Гражданам, претендующим на выс­
шую, главную, ведущую, старшую муниципальную должность,
кроме выборных должностей, необходимо иметь высшее образо­
вание. В некоторых субъектах Российской Федерации в законах о
муниципальной службе устанавливается требование от соискате­
лей не просто высшего образования, но (для высших, главных и ве­
дущих должностей) - высшего профессионального образования по
специальности «Государственное и муниципальное управление».
36
Социологические исследования показывают, что в составе
руководителей муниципальных образований лишь 5 % имеют
профессиональное образование, соответствующее их должности.
Среди работников поселковых и сельских администраций высшее
образование имеют около 20 %. Преобладающий состав муници­
пальных служащих имеет техническое, сельскохозяйственное или
педагогическое базовое образование .
Проведенный анализ законодательства субъектов Россий­
ской Федерации позволяет сделать вывод, что предъявляемое за­
конодательством многих субъектов Федерации требование нали­
чия высшего профессионального образования по специальности
«Государственное и муниципальное управление» для граждан,
претендующих на замещение должностей муниципальной служ­
бы, на практике в полной мере не соблюдается.
Установление порядка наделения правами (поручения) для
участия в управлении коммерческой
организацией.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной служ­
бы в Российской Федерации» (ст. 11) установлено, что муници­
пальный служащий не имеет права заниматься предприниматель­
ской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять
членом органа управления коммерческой организации, если иное
не предусмотрено законом, или если в порядке, установленном
уставом муниципального образования, в соответствии с феде­
ральными законами и законами субъекта Российской Федерации
ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Муниципальный служащий на время прохождения муниципаль­
ной службы обязан передавать в доверительное управление паке­
ты акций под гарантию муниципального образования в соответ­
ствии с гражданским законодательством в течение месяца со дня
поступления гражданина на муниципальную службу. Однако вы­
полнение этой обязанности не достигает цели законодательного
регулирования соответствующих правоотношений - муниципаль­
ный служащий будет по-прежнему заинтересован в доходах орга­
низации, пакеты акций (доли в уставном капитале) которой он
24
2 4
См.: Никонов В.И. Государственная кадровая политика и механизм ее реа­
лизации // Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправле­
ния. - M., 1998. - С. 18.
37
передал в доверительное управление, поскольку после прекраще­
ния своих полномочий он вновь станет полноправным совладель­
цем этой организации.
Законами субъектов Российской Федерации устанавливает­
ся порядок участия муниципальных служащих в управлении
коммерческих организаций. Основанием для этого является пору­
чение о представлении интересов муниципального образования.
Таким образом, муниципальный служащий может наделять­
ся правами по управлению коммерческих организаций, если его
на это уполномочивает закон субъекта Российской Федерации.
Установление должностного
оклада, размера и порядка
установления надбавок и иных выплат к должностным
окладам
муниципальных
служащих.
Денежное содержание муниципального служащего в соот­
ветствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» (ст. 16) состоит из должност­
ного оклада; надбавок к должностному окладу (за квалификаци­
онный разряд; за особые условия муниципальной службы; выслу­
гу лет), а также из премий по результатам работы.
Размер должностного оклада, а также размеры и порядок
установления надбавок и иных выплат к должностному окладу
муниципального служащего определяются нормативными актами
органов местного самоуправления в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.
В определении размера и порядка выплаты денежного со­
держания муниципальных служащих законодатель отводит веду­
щую роль нормативным актам органов местного самоуправления.
Органы государственной власти должны установить лишь общие
правила и рамки, в пределах которых должны действовать муни­
ципальные органы.
Нет единого подхода в определении денежного содержания
муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации.
Одни субъекты Российской Федерации (Республика Бурятия,
Республика Тыва, Красноярский край) практически дублируют
положения ст. 16 Федерального закона. Законы других субъектов
предусматривают различные надбавки к должностному окладу: за
38
ученую степень, почетное звание, районные коэффициенты, ма­
териальную помощь, лечебные пособия.
В статье 20 Закона Омской области «О муниципальной
службе в Омской области» базовый размер должностного оклада
по младшей муниципальной должности муниципальной службы
«специалист» устанавливается главой муниципального образова­
ния (главой местной администрации).
Соотношения размеров должностных окладов по муници­
пальным должностям муниципальной службы устанавливаются
нормативным правовым актом представительного органа местно­
го самоуправления в кратном отношении к базовому размеру
должностного оклада по младшей муниципальной должности му­
ниципальной службы «специалист».
Руководители органов местного самоуправления наделены
правом устанавливать муниципальным служащим надбавки к
должностным окладам (за сложность, напряженность, специаль­
ный режим работы и высокие достижения в труде) в пределах ут­
вержденных фондов оплаты труда, премировать муниципальных
служащих в размерах, определяемых в соответствии с личным
вкладом работника в общие результаты деятельности.
Наиболее детальная регламентация вопросов поощрения
муниципальных служащих предусмотрена нормативными актами
Иркутской области. Речь прежде всего идет о надбавке к должно­
стному окладу за квалификационный разряд.
Надбавки к должностному окладу за квалификационный
разряд законом Иркутской области устанавливаются в размере:
а) до 10 % от установленного должностного оклада - муни­
ципальному служащему, имеющему квалификационный разряд
третьего класса по замещаемой им муниципальной должности;
б) до 20 % от установленного должностного оклада - муни­
ципальному служащему, имеющему квалификационный разряд
второго класса по замещаемой им муниципальной должности;
25
2 5
См.: Закон Иркутской области от 15 мая 1998 г. № 15-03 «О муниципаль­
ной службе в Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания
Иркутской области. - 1998. - № 20.
39
в) до 30 % от установленного должностного оклада - муни­
ципальному служащему, имеющему квалификационный разряд
первого класса по замещаемой им муниципальной должности.
Надбавки к должностному окладу за выслугу лет законом
Курганской области устанавливаются в процентах от месячного
должностного оклада муниципального служащего в следующих
размерах:
а) от 1 до 5 лет - 10 %;
б) от 5 до 10 лет - 20 %;
в) от 10 до 15 лет - 30 %;
г) от 15 и выше - 40 %.
Должностные оклады муниципальных служащих подлежат
индексации в соответствии с федеральными законами, преду­
сматривающими повышение минимального размера оплаты труда
в Российской Федерации, и устанавливаются с момента вступле­
ния в силу федерального закона.
При установлении минимального должностного оклада му­
ниципального служащего органы местного самоуправления исхо­
дят из размера средней месячной заработной платы на данной тер­
ритории, декларируя, что этот оклад не может быть ниже мини­
мального должностного оклада областного государственного слу­
жащего и что его перерасчет производится не реже одного раза в
три месяца.
В законодательстве субъектов Российской Федерации часто
должностной оклад муниципальных служащих ставится в зави­
симость от численности населения муниципального образования.
Например, законом Курганской области минимальный размер
должностного оклада муниципального служащего устанавливает­
ся в процентном отношении к должностному окладу главы муни­
ципального образования, который определяется представитель­
ным органом местного самоуправления, исходя из установленно­
го законом области размера средней заработной платы по Курган­
ской области, умноженному на коэффициент, зависящий от чис­
ленности жителей муниципального образования.
26
2 6
См.: Закон Курганской области от 15 февраля 1999 г. № 127 «О муници­
пальной службе в Курганской области» // Новый мир. - 1998. - № 112.
40
К должностному окладу за особые условия муниципальной
службы законом Томской области предусматривается надбавка,
которая за год не должна превышать выплату по должностному
окладу с надбавками за выслугу лет за три месяца. К особым ус­
ловиям муниципальной службы относятся: ненормированный ра­
бочий день; сложные климатические условия; частые команди­
ровки и поездки; работа в выходные и праздничные дни; работа,
связанная с риском для здоровья .
Надбавки к должностному окладу за ученую степень зако­
ном Алтайского края устанавливаются:
а) муниципальному служащему, имеющему ученую степень
кандидата наук, - в размере трех минимальных размеров оплаты
труда, установленных федеральным законом;
б) муниципальному служащему, имеющему ученую степень
доктора наук, - в размере пяти минимальных размеров оплаты
труда, установленных федеральным законом.
Муниципальному служащему за достигнутые успехи в ра­
боте может выплачиваться премия в порядке и размерах, опреде­
ленных нормативными правовыми актами муниципального обра­
зования.
Муниципальному служащему выплачивается материальная
27
28
помощь в размере трех должностных окладов в год .
Безусловно, подобного рода выплаты не производятся ав­
томатически и зависят от оценки руководством качества работы
муниципального служащего.
В целом можно отметить, что законы субъектов Российской
Федерации урегулировали общественные отношения, касающиеся
установления и выплаты денежного содержания муниципальных
служащих, не оставив практически никакой возможности органам
местного самоуправления участвовать в процессе определения
размеров и порядка выплаты денежного содержания муниципаль­
ных служащих. Такое положение противоречит ст. 16 Федераль2 7
См.: Закон Томской области от 7 мая 2002 г. № 28-03 «О муниципальной
службе в Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы
Томской области. - 2002. - № 6.
См.: Закон Алтайского края от 23 сентября 2000 г. № 256-ЗС «О муници­
пальной службе в Алтайском крае» // Алтайская правда. - 2001. - 10 ноября.
2 8
41
ного закона «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации», согласно которой размер должностного оклада, раз­
меры и порядок установления надбавок и иных выплат к должно­
стному окладу муниципального служащего определяются прежде
всего нормативными актами органов местного самоуправления в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, необходимо урегулировать общественные
отношения, касающиеся установления и выплаты денежного со­
держания муниципальных служащих, предоставив органам мест­
ного самоуправления значительную степень самостоятельности
при определении размеров и порядка выплаты денежного содер­
жания муниципальных служащих.
Установление для отдельных категорий
муниципальных
служащих ежегодного оплачиваемого отпуска
продолжительно­
стью более тридцати дней, порядка и условий
дополнительного
оплачиваемого отпуска за выслугу лет.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» муниципаль­
ному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый от­
пуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, а для
отдельных категорий муниципальных служащих федеральными
законами и законами субъектов Федерации - большей продолжи­
тельности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципаль­
ному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на
условиях, определяемых федеральными законами и законами субъ­
ектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск. Муни­
ципальному служащему может быть предоставлен отпуск без со­
хранения заработной платы на срок не более одного года, если
иное не предусмотрено федеральным законом.
Дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет пре­
доставляется муниципальным служащим сверх ежегодного от­
пуска. Порядок и его условия должны определяться федеральным
законом, который в настоящее время не принят. Поэтому субъек­
ты Федерации осуществляют опережающее нормотворчество и
сами устанавливают порядок и условия предоставления дополни­
тельного отпуска.
42
Продолжительность дополнительного оплачиваемого отпус­
ка колеблется от 5 до 15 календарных либо рабочих дней. Про­
должительность дополнительного отпуска зависит от стажа муни­
ципальной службы.
Муниципальному служащему Омской области гарантирует­
ся ежегодный оплачиваемый основной и дополнительный отпуск
в зависимости от стажа работы на муниципальной службе. В раз­
витие положений ст. 17 Федерального закона сверх 30 календар­
ных дней ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному
служащему Омской области предоставляется дополнительный
отпуск продолжительностью от 5 до 15 календарных дней (ст. 21
Закона Омской области).
Установление прав муниципальных
служащих в области
пенсионного
обеспечения.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» на муници­
пального служащего в области пенсионного обеспечения в пол­
ном объеме распространяются права государственного служаще­
го в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными за­
конами и законами субъекта Российской Федерации.
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации,
например, Московской, Свердловской и Челябинской областей,
муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспе­
чение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи
служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполне­
нием им должностных обязанностей.
Примером предоставления повышенных социальных гаран­
тий по сравнению с действующим федеральным законодательст­
вом может служить наделение муниципальных служащих допол­
нительными правами в сфере пенсионного обеспечения. Указом
Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых соци­
альных гарантиях лиц, замещающих государственные должности
Российской Федерации» органам местного самоуправления бы­
ло рекомендовано установить соответствующие гарантии (преду­
смотренные для государственных служащих) за счет собственных
29
2 9
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 34. Ст. 3442.
43
средств. У муниципального образования - значительные возмож­
ности в сфере установления гарантий муниципальных служащих.
В связи с чем на муниципального служащего в области пенсион­
ного обеспечения в полном объеме распространяются права госу­
дарственного служащего в Российской Федерации, устанавливае­
мые федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации. Определение размера государственной пенсии муни­
ципального служащего осуществляется в соответствии с установ­
ленным законом субъекта Российской Федерации соотношением
муниципальных должностей муниципальной службы и государ­
ственных должностей государственной службы.
Специальное пенсионное обеспечение муниципального
служащего является дополнительным стимулом для граждан, по­
ступающих на муниципальную службу, и гарантирует более вы­
сокое материальное обеспечение членам их семей. Более того, эти
гарантии предоставляются членам семьи и в тех случаях, когда
смерть, связанная с исполнением служебных обязанностей, на­
ступила после увольнения со службы. Хотя, как отмечалось в ст.
19 Федерального закона, предусматривается особая пенсия по
случаю потери кормильца, если его смерть связана с исполнением
государственной, муниципальной службы, условия назначения
такой пенсии на федеральном уровне пока не определены. Не
предусмотрена и доплата членам семьи таких государственных,
муниципальных служащих к пенсиям. Поэтому пенсия им в на­
стоящее время назначается по общим правилам (как семьям ос­
тальных граждан).
Установление размера государственной
пенсии
муници­
пального служащего в соответствии с установленным
законом
субъекта РФ соотношением должностей муниципальной и госу­
дарственной службы с учетом того, что максимальный
размер
государственной
пенсии муниципального
служащего не может
превышать максимальный размер государственной пенсии госу­
дарственного служащего по соответствующей
государственной
должности.
В области пенсионного обеспечения на муниципального слу­
жащего в полном объеме распространяются права государствен­
ного служащего, устанавливаемые федеральными законами и за44
конами субъекта Федерации. Размер государственной пенсии му­
ниципального служащего определяется в соответствии с установ­
ленным законом субъекта Федерации. Максимальный размер госу­
дарственной пенсии муниципального служащего не может превы­
шать максимального размера государственной пенсии государст­
венного служащего по соответствующей государственной долж­
ности.
Установление возможности
включения в стаж
муници­
пальной службы иных периодов трудовой деятельности,
кроме
времени работы на муниципальных должностях
муниципальной
службы, выборных муниципальных должностях и государствен­
ных должностях.
Включение в стаж муниципальной службы иных периодов
трудовой деятельности осуществляется в соответствии с феде­
ральными законами и законами субъектов Федерации. Во многих
субъектах Российской Федерации преодолена неопределенность
федерального законодательства при исчислении стажа государст­
венной (муниципальной) службы: он исчисляется по единым
нормам и для установления ежемесячной надбавки к должност­
ному окладу за выслугу лет, и для определения дополнительного
оплачиваемого отпуска, и для назначения ежемесячных доплат к
государственным пенсиям.
Стаж муниципальной службы - это специальный трудовой
стаж. Он включает в себя время работы в государственных орга­
нах и органах местного самоуправления. В него могут включаться
и иные периоды трудовой деятельности. Но это должно быть ус­
тановлено федеральным законом и законами субъектов Федера­
ции. В настоящее время Федеральный закон не принят.
Статьей 19 Федерального Закона в стаж муниципального
служащего включается время работы на муниципальных должно­
стях муниципальной службы, выборных муниципальных должно­
стях и государственных должностях.
Включение в стаж муниципальной службы иных периодов
трудовой деятельности осуществляется в соответствии с феде­
ральными законами.
45
Законы о муниципальной службе субъектов Российской Фе­
дерации называют иные периоды, которые включаются в стаж му­
ниципальной службы.
Законы Омской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 35)
устанавливают, что включение в стаж муниципальной службы
иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответ­
ствии с федеральными и областными законами.
Вышеназванные Законы регулируют отношения, возникаю­
щие в связи с установлением и исчислением стажа государствен­
ной и муниципальной службы области, дающие право на получе­
ние за выслугу лет надбавок к должностному окладу, ежегодного
дополнительного оплачиваемого отпуска, денежного вознаграж­
дения при выходе на пенсию, доплаты к государственной пенсии.
Стаж государственной, муниципальной службы - это сум­
марная продолжительность работы (службы) в государственных
органах, в органах местного самоуправления, а также иных пе­
риодов деятельности, учитываемых в соответствии с федераль­
ным и областным законодательством.
Закон Омской области «О стаже государственной, муници­
пальной службы Омской области» (ст. 2) называет иные перио­
ды деятельности, учитываемые в соответствии с федеральным и
областным законодательством, и включает в себя:
- военную службу, службу в органах внутренних дел, орга­
нах безопасности, налоговой полиции, таможенных органах, уч­
реждениях и органах уголовно-исполнительной системы в уста­
новленном законодательством Российской Федерации порядке;
- время работы в интеграционных межгосударственных ор­
ганах, созданных Российской стороной совместно с государства­
ми - участниками Содружества Независимых Государств, в меж­
дународных организациях, в которых граждане Российской Феде­
рации представляли интересы государства;
- время обучения государственных, муниципальных слу­
жащих в учебных заведениях с отрывом от работы (службы) в
связи с направлением соответствующим государственным орга­
ном (органом местного самоуправления) для получения дополни­
тельного профессионального образования, повышения квалифи30
3 0
См.: Омский вестник. - 2001. - № 14.
46
кации или переподготовки; а также время обучения по направле­
нию органов государственной власти и управления, организаций
и учреждений, осуществлявших в соответствии с законодательст­
вом Союза CCP и союзных республик отдельные функции госу­
дарственного управления, при продолжении работы в указанных
органах и организациях;
- иные периоды деятельности, учитываемые в соответствии
с федеральным и областным законодательством.
При этом необходимо обратить внимание на тот факт, что
ни Федеральный закон, ни законы субъектов Российской Федера­
ции не устанавливают, какие должности должен занимать работ­
ник в различных организациях, чтобы период работы в них был
включен в стаж муниципальной службы. На практике это затруд­
няет начисление стажа муниципальной службы и вызывает разно­
гласия.
Проведенный автором анализ актов регионального законо­
дательства 50 субъектов РФ позволил выявить ряд проблем в об­
ласти правового регулирования муниципальной службы.
Первая проблема заключается в закреплении приоритета
некоторых положений регионального законодательства
о муни­
ципальной службе над федеральными положениями. Например,
законодатель на федеральном уровне не дает однозначного ответа
на вопрос о возможности регионального регулирования вопросов
увольнения по достижении предельного возраста.
Вторая проблема, выявленная в сравнительном анализе ос­
новных муниципальных должностей ряда субъектов Российской
Федерации, состоит в том, что, несмотря на функциональное
единство муниципальной службы, именно оно и не принимается
за основу в классификации должностей. На практике в различных
муниципальных образованиях за принцип берется особенность
внутрииерархической организации аппарата. В итоге несогласо­
ванность законодательства субъектов Российской Федерации мо­
жет негативно сказаться на правах граждан в сфере социального
обеспечения.
Следующая проблема заключается в том, что в законодатель­
стве субъектов Российской Федерации отсутствует точное опре­
деление муниципальной службы. Так, в законах Республики Kape47
лия, Приморского края, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Нов­
городской и Орловской областей не указывается, что муници­
пальная служба осуществляется на муниципальных
должностях.
В законах Республик Бурятия, Кабардино-Балкария, Сверд­
ловской области в определении муниципальной службы вместо
термина «муниципальная
должность»
используется термин
«штатная должность», что является не совсем верным, по­
скольку понятие муниципальной должности обладает некоторой
спецификой по сравнению с понятием штатной должности. А во
многих законах в определении муниципальной службы отсутст­
вует указание на то, что муниципальная должность, на которой
осуществляется муниципальная служба, не является выборной.
Таким образом, неточное толкование определения муници­
пальной службы позволяет законодателю субъектов Российской
Федерации значительно расширять пределы правового
регулиро­
вания муниципальной службы.
Важным критерием выделения разных подходов к законо­
дательному оформлению муниципально-служебных отношений
является соотношение законодательства субъектов Российской
Федерации о муниципальной службе с федеральным законода­
тельством. Разграничение полномочий в сфере муниципальной
службы стало самым актуальным и сложным вопросом как в на­
учном смысле, так и в практическом осуществлении.
Для законодательства субъектов Федерации характерен та­
кой признак, как относительная самостоятельность. Он входит в
систему законодательства Российской Федерации и тесно взаи­
модействует с федеральным законодательством, которое прямо
или косвенно определяет содержание законодательства субъектов
Российской Федерации.
На практике имеют место случаи как абсолютизации само­
стоятельности законотворчества на региональном уровне, когда
субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия,
вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрица­
ния самостоятельности регионального законодательства некото­
рыми федеральными органами государственной власти.
Основные черты законодательства субъекта Российской
Федерации, которые имеют значение для определения исходных
48
позиций в разработке общих подходов формирования законода­
тельства этого уровня, можно сформулировать следующим обра­
зом: гармонизация законодательства субъектов Российской Феде­
рации с законодательством Российской Федерации, его систем­
ный характер и относительная самостоятельность.
Сфера совместного ведения очень сложна для реализации,
потому что взаимодействуют два законодателя: федеральный и
региональный. Поэтому самое главное - выявить оптимальный
объем федерального регулирования. Если федеральные законы в
сфере совместного ведения будут очень подробными, предельно
конкретными, то не останется места для законотворчества субъ­
ектов Федерации, тогда как сама идея совместного ведения про­
диктована необходимостью учета именно местных особенностей.
Федеральные законы в сфере совместного ведения, в том числе и
регулирующие муниципальную службу, должны содержать в ос­
новном рамочные нормы, позволяющие субъектам Федерации
учитывать свои особенности. Законы субъектов Федерации при­
званы выделять особенности и своеобразие накопленного ими
опыта, местных традиций и правоприменительной практики.
Однако Федеральный закон «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» не определил объем законода­
тельной компетенции субъектов Федерации. Тем самым не созда­
ны достаточные основы для регулирования муниципальной
службы в субъектах Федерации.
В федеральном Законе «Об основах муниципальной служ­
бы в Российской Федерации» заложены основы разграничения не
только между федеральным и региональным уровнями государст­
венной власти, но и между региональным уровнем государствен­
ной власти и муниципальным уровнем.
1.2.3. Предметы ведения муниципального образо­
вания.
У органов местного самоуправления есть соответствующий
комплекс полномочий государственно-властного характера. Од­
нако при всей самостоятельности органы местного самоуправле­
ния не могут сами себе устанавливать компетенцию - только го-
49
сударство определяет полномочия органов местного самоуправ­
ления, которые оно передает на места.
Вопросы порядка прохождения муниципальной службы,
требований к муниципальным должностям, прав и обязанностей,
видов поощрений муниципальных служащих и некоторые другие
решаются муниципальными образованиями самостоятельно на
основе законодательства о муниципальной службе и ее собствен­
ных нормативных правовых актов. Так, например, к предметам
ведения муниципального образования в области муниципальной
службы в законе Курганской области «О муниципальной службе
в Курганской области» относятся:
1) статус муниципального служащего;
2) условия и порядок прохождения муниципальной службы;
3) порядок управления муниципальной службой;
4) требования к муниципальным должностям муниципаль­
ной службы;
5) организация муниципальной службы;
6) гарантии для муниципальных служащих;
7) разработка и принятие местных программ развития му­
ниципальной службы;
8) муниципальные образования вправе принимать к своему
рассмотрению иные вопросы муниципальной службы, не исклю­
ченные из их ведения и не отнесенные к ведению органов госу­
дарственной власти.
К предметам ведения муниципального образования в облас­
ти муниципальной службы в законе Новосибирской области «О
муниципальной службе в Новосибирской области» относятся:
1) регулирование в соответствии с федеральными и област­
ными законами условий и порядка прохождения муниципальной
службы, управления муниципальной службой, правового статуса
муниципальных служащих и требований к должностям муници­
пальной службы;
2) организация муниципальной службы;
3) установление и обеспечение гарантий муниципального
образования для муниципальных служащих;
31
32
31
3 2
См.: Новый мир. - 1998. - 18 июня.
См.: Советская Сибирь. - 1999. - 5 июля.
50
4) иные вопросы муниципальной службы, отнесенные к ве­
дению муниципальных образований федеральными и областными
законами, а также вопросы, не отнесенные к ведению органов го­
сударственной власти.
К предметам ведения муниципального образования в об­
ласти муниципальной службы в законе Омской области «О муни­
ципальной службе в Омской области» относятся:
1) регулирование в соответствии с федеральным и област­
ным законодательством условий и порядка прохождения муници­
пальной службы, правового статуса муниципального служащего и
требований к муниципальным должностям муниципальной служ­
бы;
2) управление муниципальной службой;
3) установление и обеспечение гарантий муниципального
образования для муниципальных служащих;
4) иные вопросы муниципальной службы, отнесенные к ве­
дению муниципальных образований федеральным и областным
законодательством.
Несмотря на то, что полномочия органов местного само­
управления в сфере муниципальной службы в разных субъектах
Российской Федерации различаются, организация муниципальной
службы отнесена к их компетенции.
Анализируя соотношение законодательства субъектов Рос­
сийской Федерации и нормативно-правовых актов органов мест­
ного самоуправления о муниципальной службе, следует отметить,
что, хотя нормативно-правовые акты органов местного самоуправ­
ления и не входят (по определению Закона «Об основах муници­
пальной службы в Российской Федерации») в «законодательную
основу», тем не менее остаются необходимым элементом правово­
го регулирования муниципально-служебных отношений. По своей
юридической силе они занимают место, следующее за законами
субъектов Российской Федерации. Это означает, что акты, прини­
маемые по вопросам регулирования муниципальной службы, долж­
ны соответствовать законам субъектов Российской Федерации.
33
3 3
См.: Закон Омской области от 25 июля 2001 г. № 297-03 «О муниципаль­
ной службе в Омской области» // Омский вестник. - 2001. - № 37.
51
В. Д. Шахов справедливо отмечает, что акты органов мест­
ного самоуправления, наряду с законами субъектов Российской
Федерации, выступают «в качестве одного из компонентов так на­
зываемого служебно-трудового права - совокупности норм, регу34
лирующих трудовые отношения муниципальных служащих» .
По мнению А.И. Черкасова, муниципальные образования, в
отличие от субъектов Российской Федерации, «не могут самостоя­
тельно определять круг своих полномочий, поскольку последние
устанавливаются вышестоящими органами» .
В отношении самостоятельности органов местного само­
управления следует отметить, что отделение местно-публичного
правового регулирования от государственного невозможно в
принципе - круг государственных забот и интересов ограниченно
включает в себя любые местные проблемы общественного значе­
ния . Значительная часть вопросов, решаемых органами местно­
го самоуправления, находится в сфере государственных интере­
сов, что подтверждается положениями Европейской хартии мест­
ного самоуправления .
Органы местного самоуправления также нарушают нормы
законодательства. Однако надо отметить, что в условиях множе­
ственных нарушений федерального законодательства региональ­
ными правовыми актами муниципальная власть часто оказывает­
ся в положении, когда она не может не нарушать законы. Соблю­
дая федеральные законы, приходится нарушать противоречащие
им региональные законы и наоборот.
Федеральным законодателем была выбрана оптимальная на
сегодняшний день форма правового регулирования муниципаль­
ной службы субъектов Российской Федерации - закон «Об осно­
вах муниципальной службы в Российской федерации». Однако су­
щественным недостатком является то, что на федеральном уровне
35
36
37
3 4
См.: Шахов В.Д. Акты субъектов Федерации и местного самоуправления в
системе источников трудового права. - Екатеринбург, 1996. - С. 148.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. M., 1998. - С. 47.
Выдрин ИВ. Муниципальное право России: Учебник для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. - M., 2001. - С. 22.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. Ст. 4466.
3 5
3 6
3 7
52
не принят ряд предусмотренных в базовом законе о муниципаль­
ной службе федеральных законов, которые должны были деталь­
но регламентировать муниципально-служебные отношения как на
федеральном, так и на региональном, муниципальном уровнях.
Региональное законодательство, регулирующее прохожде­
ние муниципальной службы в муниципальных органах власти, в
целом согласуется с федеральным законодательством, развивает и
дополняет его.
Законы о муниципальной службе субъектов Федерации, не­
смотря на то, что нуждаются в совершенствовании, создали пра­
вовую основу для формирования муниципальной службы регио­
нального уровня.
53
2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ
СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СОДЕРЖАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
2.1. Правовой статус
муниципального служащего
в законодательстве субъектов
Российской Федерации
2.1.1. Понятие «правовой статус» муниципального
служащего.
В юридической литературе исследования, связанные с изу­
чением общего понятия «правовой статус», хотя и не столь об­
ширны, но все-таки имеются. Специалисты, занимающиеся изу­
чением вопросов правового положения личности, углубили по­
нимание данной правовой категории, выделив различные виды
правового статуса (Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и
др.), а также специальные правовые статусы (у В.А. Патюлина модусы) личности - права и обязанности, конкретизирующие и
дополняющие общие права и обязанности с учетом социального,
служебного и иного положения личности .
Правовой статус муниципального служащего является раз­
новидностью правового статуса личности, а точнее, специальным.
Специальный правовой статус личности - это ее правовой статус
в сфере профессиональной трудовой деятельности .
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» не дают определения правового статуса
муниципального служащего. И среди ученых муниципального
права существуют различное понимание правового статуса муни­
ципального служащего.
По мнению А.Н. Костюкова, административно-правовой
статус должностного лица - это урегулированное нормами права
1
2
1
См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социа­
листическом обществе. - M., 1979. - С. 186-188.
См.: Манохин BM., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское администра­
тивное право: Учебник. - M., 1996. - С. 49.
2
54
положение должностного лица в органе управления, которое ха­
рактеризует наименование должностного лица и его место в слу­
жебной иерархии, функции, полномочия, гарантии реализации
полномочий и ответственность .
С.Е. Чаянов добавляет к данному перечню нормативно-за­
крепленные структурно-функциональные связи должностных лиц .
На наш взгляд, определяя правовой статус муниципального
служащего, следует исходить из единства этого понятия, не раз­
деляя муниципальных служащих на должностных лиц и иных
служащих.
Ученые-административисты высказывают различные суж­
дения об элементах правового статуса служащих. Рассмотрим
существующие два подхода в определении правового статуса му­
ниципальных служащих в узком и широком смыслах.
В узком понимании главными элементами правового статуса
муниципальных служащих являются права и обязанности. Сто­
ронниками такого подхода выступают Б.Н. Габричидзе, Е.А. JIyкашева, Г.В. Мальцев. Однако он не получил широкого распро­
странения в законодательной практике субъектов Российской Фе­
дерации. По нашему мнению, предпочтительным является другой
поход, заключающийся в расширительном толковании элементов
правового статуса муниципальных служащих и включающий в
него права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответст­
венность, полномочия, задачи по должности, функции и пр. Так,
О.В. Смирнов элементами правового статуса называет трудовую
правосубъектность работников, их основные (статутные) трудо­
вые права и обязанности, гарантии этих прав и ответственность за
невыполнение обязанностей .
В.М. Манохин выделяет полномочия, характеризующие по­
ложение служащего в связи с замещением должности в госаппа­
рате: задачи по должности, основные функции служащего, соот3
4
5
3
См.: Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус
// Известия вузов. Правоведение. - 1987. - № 2. - С. 21.
См.: Чанное СЕ. Правовой статус должностного лица органов государст­
венной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. - С. 32.
См.: Смирнов О.В. О правовом статусе рабочих и служащих // Сов. гос-во и
право. - 1974. - № 3. - С. 43.
4
5
55
ветствующие им права и обязанности, правовые формы деятель­
ности служащего, порядок взаимоотношений по должности .
А.Н. Костюков полагает, что на правовое положение долж­
ностного лица влияют следующие факторы: правосубъектность,
задачи по должности, основные функции, соответствующие им
права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности,
порядок взаимоотношений по должности, ответственность . Од­
нако нельзя не согласиться и с мнением H.A. Азовкина о том, что
не все факторы, характеризующие правовое положение должно­
стного лица, являются одновременно элементами его статуса .
Так, в частности, в его состав не входит административная право­
субъектность, которая возникает с момента замещения должности
в аппарате управления. Наличие прав и обязанностей, способ­
ность должностного лица самостоятельно их осуществлять про­
сто презюмируются и отражаются в его полномочиях.
Используя изложенное в качестве методологической базы,
можно перейти к определению понятия правового статуса муни­
ципального служащего. Этому будет способствовать предвари­
тельное выяснение основополагающих подходов в установлении
правового статуса муниципального служащего.
По мнению автора, наиболее предпочтительным является
подход Ю.Н. Старилова, который считает, что правовой статус
муниципального служащего - это совокупность установленных
законодательством и гарантированных государством прав, сво­
бод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности слу­
жащих . Отсюда можно сделать вывод, что правовой статус слу­
жащих раскрывается через установление их прав, обязанностей,
гарантий, ответственности, ограничений и других элементов,
уточняющих правовой статус в условиях прохождения службы, в
соответствии со спецификой выполняемых задач и реализуемых
6
7
8
9
6
99.
См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - M., 1966. - С. 97¬
7
7
См.: Костюков А.Н. Указ. соч. - С. 21.
См.: Государственное управление и административное право / Под ред.
И. А. Азовкина и др. - M., 1978. - С. 117-121.
См.: СтарилоеЮ.Н. Служебное право: Учебник. - M., 1996. - С. 318.
8
9
56
10
полномочий . С изменением служебных правоотношений изме­
няется и правовой статус служащих.
Небезынтересна и точка зрения В.М. Манохина. Он полага­
ет, что правовой статус муниципальных служащих необходимо
определять, исходя из следующего: муниципальный служащий
обладает всеми признаками служащего вообще, он во многом
имеет сходство с государственным служащим: у них общие спо­
собы замещения должностей, основы оплаты труда, прохождения
службы и т. д. В то же время правовому статусу муниципального
служащего присущи свои особенности, которые отличают его от
других служащих, в частности от государственных.
Раскрывая особенности правового статуса муниципальных
служащих, В.М. Манохин говорит, что они осуществляют свои
должностные полномочия от имени и по поручению не государст­
ва, а того муниципального органа (организации), в котором зани­
мают должность. Поэтому и оплата труда муниципального слу­
жащего ведется из муниципальных средств при сохранении об­
щих государственных основ нормирования и оплаты труда (клас­
сы, разряды и т. д.) . Объем должностных полномочий устанав­
ливается муниципальными органами. Таким образом, главным эле­
ментом правового статуса муниципального служащего являются
права и обязанности.
С учетом вышеизложенных мнений предлагается следую­
щий состав элементов правового статуса муниципального служа­
щего: права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответ­
ственность, полномочия, задачи по должности, функции.
Ввиду большого разнообразия элементов правового статуса
многие правоведы пытались объединить их в соответствующие
блоки. Например, Д.Н. Бахрах при исследовании административ­
но-правового статуса государственных и муниципальных коллек­
тивных субъектов выделяет три главных блока: целевой (состоит
из целей, задач и функций), структурно-организационный, компетенционный (включает в себя совокупность властных полномочий
11
10
См.: Cmapwioe Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т.: Госу­
дарственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления.
Административная юстиция. - M., 2002. - Т. 2. - С. 34.
См.: Манохин BM., Адушкин Ю.С, Багишаее З.А. Указ. соч. - С. 135.
11
57
12
относительно определенных предметов ведения) . А.Ю. Якимов
говорит о четырех составных частях правового статуса государ­
ственного органа и должности: целевой блок элементов, компе­
тенция, организационный блок элементов, ответственность .
В настоящее время элементы правового статуса раскрыты в
правовой науке частично и практически не закреплены законода­
тельно. Мы солидарны с принципами объединения элементов
правового статуса в блоки, предложенными Д.Н. Бахрахом, и ис­
пользуем их для характеристики элементов правового статуса для
муниципальных служащих.
Исследуем состав элементов правового статуса муници­
пального служащего, включающих права, свободы, обязанности,
ограничения, запреты, ответственность, полномочия, задачи по
должности, функции.
13
2.1.2. Функции муниципального служащего.
Задачи по должности, основные функции служащего обу­
словливают содержание всех остальных элементов статуса и ха­
рактеризуют предметную направленность деятельности должно­
стного лица. А.Н. Костюков предлагает объединить их в один
элемент статуса должностного лица - «функции» . Под функ­
циями муниципального служащего понимаются обусловленные
задачами органа местного самоуправления основные направления
деятельности муниципального служащего, урегулированной нор­
мами права. Функции либо прямо оговариваются в нормативных
актах, либо выступают в форме задач должностного лица. Функ­
ции определяют возникновение и наличие компетенции муници­
пального служащего. Компетенция муниципального служащего
обусловливает его роль и назначение в системе местного само­
управления . Все авторы единодушно понимают под ней права и
обязанности, а в числе прочих составляющих указывают следую14
15
12
См.: БахрахД.Н. Административное право: Часть общая: Учебник. - M.,
1993. - С. 26.
См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Госво и право. - 1996. - № 8. - С. 106.
См.: Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус
// Правоведение. -1987. - № 2. - С. 23.
См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. - С. 105.
13
14
15
58
щие: круг подведомственных вопросов; поставленные задачи; воз­
ложенные функции; территорию деятельности; ответственность .
Таким образом, компетенция, являясь совокупностью полномо­
чий, выражает сущность правового статуса и сама представляет
собой систему.
16
2.1.3. Права муниципального служащего.
Согласно ст. 10 Федерального закона «Об основах муници­
пальной службы в Российской Федерации» права муниципаль­
ного служащего устанавливаются уставом муниципального обра­
зования или нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами и зако­
нами субъекта Российской Федерации.
Исследование показало, что законодательство субъектов Рос­
сийской Федерации предусматривает разнообразные права муни­
ципальных служащих, среди которых возможно выявить общие
признаки субъективного права муниципального
служащего, со­
стоящего из следующих полномочий:
1) право пользования определенными социальными благами;
2) право совершать определенные действия;
3) право требовать от обязанного лица исполнения обязан­
ности;
4) право обратиться к государству с требованиями защиты
или восстановления нарушенного права;
5) право обратиться к государству с требованиями призна­
ния своего права.
В законодательстве субъектов Федерации (Алтайский, Крас­
ноярский, Приморский края, Амурская, Владимирская, Иркут­
ская, Курская, Ленинградская, Московская, Свердловская, Том­
ская, Тюменская, Омская области, Ханты-Мансийский автоном­
ный округ) муниципальному служащему предоставляются сле­
дующие общие права:
а) знакомиться с документами, определяющими права и
обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качест­
ва работы и условия продвижения по службе, на обеспечение ор17
16
17
См.: Мицкевич A.B. Субъекты советского права. - M., 1962. - С. 120.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 2.
59
ганизационно-технических условий для осуществления должно­
стных полномочий;
б) получать в установленном порядке от государственных
органов и органов местного самоуправления, а также от органи­
заций независимо от форм собственности информацию и мате­
риалы, необходимые для исполнения должностных полномочий;
в) участвовать в подготовке решений в соответствии со
своими должностными обязанностями и др.
Следует заметить, что к общим правам муниципальных
слу­
жащих относятся также права, связанные с организацией муни­
ципальной службы, ее прохождением.
Муниципальный служащий вправе:
а) вносить предложения по совершенствованию муници­
пальной службы;
б) знакомиться со всеми материалами своего личного дела,
с отзывами о своей деятельности и другими документами до вне­
сения в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения;
в) требовать служебного расследования для опровержения
сведений, порочащих его честь и достоинство;
г) добиваться продвижения по службе, увеличения размера
денежного содержания с учетом результатов труда, уровня ква­
лификации, стажа работы и служебных заслуг;
д) повышать квалификацию, переподготовку (переквалифи­
кацию) за счет средств местного бюджета;
е) участвовать в конкурсе на замещение вакантной должно­
сти муниципальной и государственной службы;
ж) выходить в отставку;
з) обращаться к вышестоящим должностным лицам органов
местного самоуправления, в орган управления муниципальной
службы или в суд для разрешения споров, связанных с прохожде­
нием муниципальной службы.
Законодательство большой группы субъектов Российской
Федерации более подробно определяет перечень прав муници­
пального служащего. Например, в ст. 21, 22 Закона Московской
области «О муниципальных должностях и муниципальной служ­
бе в Московской области» содержатся как общие права, так и
18
18
См.: Вестник Московской областной Думы. - 2001. - № 10. - С. 21.
60
права, связанные с организацией муниципальной службы, ее про­
хождением.
При этом, по мнению соискателя, законодательные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации могут
дополнять перечень прав, учитывая условия местного значения,
по согласованию с органами местного самоуправления, поскольку
муниципальные образования именно вправе, а не обязаны прини­
мать к своему рассмотрению иные вопросы, кроме отнесенных к
вопросам местного значения законами субъектов Российской Фе­
дерации.
Необходимо отметить, что законодательство субъектов Рос­
сийской Федерации не классифицирует права муниципального
служащего, а закрепляет их простым перечислением. Однако уче­
ные-юристы такую классификацию проводят. Например, A . M . Во­
лодин, A.A. Немчинов права муниципальных служащих класси­
фицируют по двум группам:
I. Функциональные (должностные)
права.
1. Право на получение в установленном порядке информа­
ции и материалов, необходимых для исполнения муниципальным
служащим своих должностных обязанностей.
2. Право на посещение в установленном порядке для ис­
полнения должностных полномочий предприятий, учреждений,
организаций независимо от их организационно-правовых форм и
форм собственности.
3. Право на принятие решений и участие в их подготовке в
соответствии с должностными обязанностями.
4. Право на внесение предложений по совершенствованию
муниципальной службы.
II. Права, связанные с прохождением муниципальной
служ­
бы.
1. Право на ознакомление с документами, определяющими
права и обязанности служащего по замещаемой должности; кри­
терии оценки качества его работы; условия продвижения по
службе.
2. Право на обеспечение организационно-технических ус­
ловий, необходимых муниципальному служащему для осуществ­
ления полномочий по соответствующей должности.
61
3. Право на ознакомление со всеми материалами своего
личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими доку­
ментами до внесения их в личное дело, приобщение к личному
делу своих объяснений.
4. Право требовать проведения служебного расследования
для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.
5. Право на продвижение по службе, увеличение размера
денежного содержания.
6. Право на повышение квалификации, переподготовку (пе­
реквалификацию) за счет средств местного бюджета.
7. Право на участие по своей инициативе в конкурсе на за­
мещение вакантной должности муниципальной службы или госу­
дарственной должности государственной службы .
Полагаем, что классификация, предложенная A . M . Володи­
ным и A.A. Немчиновым, устанавливающая права муниципаль­
ных служащих, не способствует развитию должностной активно­
сти муниципального служащего по реализации принадлежащих
ему прав и свобод и обеспечивающих социальные гарантии му­
ниципального служащего, и поэтому поддерживаем классифика­
цию, примененную Ю.Н. Стариловым по отношению к государ­
ственным служащим . На основании анализа законодательства
субъектов Российской Федерации возможно классифицировать
права муниципальных служащих по следующим группам:
I. Права, обеспечивающие
уяснение муниципальным
слу­
жащим своего правового статуса и его правовую защиту:
а) знакомиться с нормативными и иными документами, оп­
ределяющими его права и обязанности по замещаемой муници­
пальной должности муниципальной службы, критерии оценки
качества работы и условия продвижения по службе;
б) знакомиться со всеми материалами своего личного дела,
отзывами, характеристиками и другими документами до внесения
их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения;
19
20
19
См.: Немчинов A.A., Володин A.M. Указ. соч. - С. 85-93.
См.: Стартов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т.: Госу­
дарственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления.
Административная юстиция. - M., 2000. - Т. 2. - С. 36-Ю.
2 0
62
в) обращаться в соответствующие органы местного само­
управления или в суд для разрешения споров, связанных с муни­
ципальной службой.
II. Права, способствующие непосредственному
выполнению
служебных обязанностей муниципального
служащего:
а) получать в установленном порядке информацию и мате­
риалы, необходимые для исполнения служебных обязанностей;
б) участвовать в подготовке решений, принимаемых орга­
нами местного самоуправления и их должностными лицами, а
также принимать решения в пределах своей компетенции;
в) беспрепятственно посещать в установленном порядке
общественные объединения, организации независимо от органи­
зационно-правовых форм с целью исполнения должностных обя­
занностей органов государственной власти и органов местного
самоуправления;
г) иметь рабочее место с необходимым для исполнения
должностных обязанностей техническим оснащением;
д) находиться в резерве при ликвидации, реорганизации ор­
гана местного самоуправления или сокращении муниципальной
должности муниципальной службы.
III. Права, содействующие развитию должностной
актив­
ности муниципального
служащего, реализации
принадлежащих
ему прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии муни­
ципального
служащего:
а) право на участие в конкурсе по замещению вакантной
муниципальной должности муниципальной службы;
б) пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной
службы;
в) объединение в профессиональные союзы для защиты
своих прав, социально-экономических и профессиональных инте­
ресов;
г) право на денежное содержание, состоящее из должност­
ного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, осо­
бые условия муниципальной службы, выслугу лет, а также пре­
мий по результатам работы.
63
2.1.4. Обязанности муниципального служащего.
Как уже говорилось выше, обязанности, закрепляемые за­
конами субъектов Федерации и распространяющиеся на всех му­
ниципальных служащих данного субъекта Федерации, как и их
права, призваны обеспечивать эффективное осуществление му­
ниципальным служащим должностных полномочий.
Следует отметить, что к закрепляемым законами субъектов
Федерации обязанностям законодатели могут относить не любые
вопросы, входящие в нормативные документы, а только те, кото­
рые соответствуют Конституции страны, федеральным законам,
конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, по­
скольку иное противоречило бы федеральному законодательству
и законодательству субъекта Федерации.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том,
что закрепляемые обязанности могут содержать только вопросы,
входящие в предметы ведения органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ­
ления. Такая практика получила довольно широкое распростра­
нение в законодательстве о муниципальной службе Республик
Башкортостан, Бурятия, Карелия, Калужской, Омской, Свердлов­
ской, Тверской, Челябинской областей.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации
о муниципальной службе показывает, что большинство субъектов
Российской Федерации включает в свое законодательство обще­
принятые обязанности муниципальных
служащих:
а) обеспечивать соблюдение и реализацию Конституции РФ,
федеральных законов, конституции (уставов), законов и иных нор­
мативных правовых актов субъектов Федерации, нормативных
правовых актов соответствующего муниципального образования;
б) при осуществлении своих задач и функций не выходить
за пределы предоставленных полномочий;
в) своевременно рассматривать обращения граждан и орга­
низаций, запросы депутатов, а также государственных органов и
органов местного самоуправления;
г) обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан;
д) исполнять распоряжения вышестоящих руководителей,
отданные в пределах их должностных полномочий;
64
е) поддерживать уровень квалификации, достаточный для
исполнения должностных полномочий;
ж) соблюдать установленные правила внутреннего трудово­
го распорядка, должностные инструкции и порядок работы со
служебной информацией;
з) хранить государственную и иную охраняемую законом
тайну; не разглашать сведения, ставшие известными в связи с ис­
полнением должностных обязанностей, затрагивающие частную
жизнь, честь и достоинство граждан;
и) выполнять другие обязанности, возложенные законами
субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми ак­
тами муниципального образования.
В результате проведенного исследования законодательства
субъектов Российской Федерации автор предлагает обязанности
муниципального служащего классифицировать по группам.
I. Государственные и муниципальные
обязанности:
- верность конституционному строю. Данная обязанность
касается общего поведения муниципального служащего. Муници­
пальный служащий должен обеспечивать надлежащее выполне­
ние должностных обязанностей в сфере государственных полно­
мочий, переданных законами органам местного самоуправления.
II. Обязанности в связи с трудовыми
отношениями:
- исполнение трудового долга. Эта обязанность предусмат­
ривает обычную продолжительность рабочей недели и рабочего
дня. В чрезвычайных обстоятельствах могут быть установлены
дополнительные рабочие часы. Муниципальный служащий может
не выйти на работу только с предварительного согласия работо­
дателя. О нетрудоспособности необходимо незамедлительно ин­
формировать;
- исполнительность. Муниципальный служащий обязан
выполнять служебные распоряжения, за исключением тех, кото­
рые влекут наказуемые действия;
- бескорыстность;
- соблюдение тайны. Муниципальный служащий обязан со­
хранять служебную тайну.
65
III. Общие обязанности поведения: муниципальный служа­
щий должен вести себя таким образом, чтобы не дискредитиро­
вать муниципальную службу. Это требование касается также его
личной жизни.
IV. Последствия нарушения должностных
обязанностей.
Если, например, муниципальный служащий без разрешения
отсутствует на работе, он теряет право на выплату содержания.
Кроме того, работодатель может указать муниципальному слу­
жащему на его неправомерное поведение, сделать замечание и
предупреждение, а также при продолжающемся нарушении слу­
жащим своих обязанностей предупредить о возможном освобож­
дении от должности или увольнении.
2.1.5. Ограничения и запреты для муниципальных
служащих.
С муниципальной службой связаны определенные ограни­
чения, которые устанавливаются Федеральным законом «Об ос­
новах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 11).
Проведенное исследование законодательства субъектов Рос­
сийской Федерации показало, что муниципальный служащий не
вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом Государственной Думы Федерального
Собрания РФ, депутатом представительного органа местного са­
моуправления, членом иных выборных органов местного само­
управления, выборным должностным лицом местного самоуправ­
ления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично
или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой орга­
низации, если иное не предусмотрено законом;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих
лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на
муниципальной службе либо который непосредственно подчинен
или подконтролен ему;
66
6) использовать в неслужебных целях материально-техни­
ческое, финансовое и информационное обеспечение, другое иму­
щество;
7) получать гонорары за публикации и выступления в каче­
стве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграж­
дения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату
развлечений, отдыха, транспортных расходов и др.), связанные с
исполнением им должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и
юридических лиц;
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах
политических партий, религиозных и других общественных объе­
динений.
Рассмотренный выше перечень ограничений является за­
крытым. Никаких формулировок о том, что муниципальный слу­
жащий обязан соблюдать иные ограничения, в федеральном зако­
не нет.
В законах о муниципальной службе некоторых субъектов
Российской Федерации при определении полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и ор­
ганов местного самоуправления закреплено, что установление
ограничений, связанных с муниципальной службой, относится к
полномочиям федеральных органов.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации,
вопросов ограничения муниципальной службы позволяет выявить
некоторые ограничения, не предусмотренные Федеральным зако­
ном «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­
ции». Например, в Законе Самарской области «О муниципальной
службе в Самарской области» , в Законе Московской области «О
муниципальных должностях и муниципальной службе» преду­
сматриваются ограничения в виде невмешательства в результаты
выборов.
21
22
21
2 2
См.: Волжская коммуна. - 1998. - № 135.
См.: Вестник Московской областной Думы. - 2001. - № 10.
67
Некоторые субъекты РФ дополняют перечень ограничений,
установленных для муниципальных служащих, запретами, преду­
смотренными для государственных служащих. Так, муниципаль­
ному служащему, как и государственному служащему, запрещено
«принимать награды, почетные и специальные звания иностран­
ных государств» .
Цель ограничений, связанных с муниципальной службой,
только одна - обеспечить независимость местной власти от лю­
дей и организаций, отношениями которых она управляет. Это не­
обходимо потому, что ограничения позволяют соблюдать основ­
ные принципы муниципальной службы, установленные в ст. 5
Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Феде­
рации».
23
2.1.6. Поощрение муниципальных служащих.
По мнению автора, к правовым нормам, закрепляющим
правовой статус муниципального служащего, относятся нормы,
устанавливающие основания, виды и порядок применения поощ­
рений муниципального
служащего. Они содержатся в правовых
актах муниципальных образований, принимаемых в соответствии
с федеральными законами и законами субъекта Федерации.
Законы субъектов Федерации о муниципальной службе со­
держат нормы, которые определяют основания, виды и порядок
применения поощрений муниципального служащего. При этом за
муниципальными образованиями признается право предусматри­
вать и другие виды поощрений муниципальных служащих.
Исследуемые законы субъектов РФ устанавливают следую­
щие виды поощрений:
1) объявление благодарности;
2) награждение единовременной денежной премией;
3) награждение ценным подарком;
4) объявление благодарности с награждением единовремен­
ной денежной премией либо ценным подарком;
5) включение в резерв на выдвижение на вышестоящую му­
ниципальную должность;
2 3
См., напр.: Закон «О муниципальной службе в Омской области» от
25.07.2001 г. // Омский вестник. - 2001. - № 37.
68
6) денежное вознаграждение (премия) в связи с юбилеями, в
том числе и с учетом выслуги лет на муниципальной службе;
7) представление к внеочередному присвоению квалифика­
ционного разряда;
8) награждение Почетной грамотой муниципального обра­
зования.
Кроме того, к муниципальным служащим могут применять­
ся и другие виды поощрений, предусмотренные федеральным и
региональным законодательством, уставами муниципальных об­
разований и иными нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления.
Анализ законодательства субъектов РФ позволил выявить
такие виды поощрений для муниципальных служащих:
- предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска
продолжительностью до 3 рабочих дней (Омская область) ;
- продвижение по службе (Хабаровский край) .
Поощрения муниципальных служащих можно классифици­
ровать по следующим группам.
I. Общие виды поощрений:
1) объявление благодарности;
2) награждение единовременной денежной премией;
3) награждение ценным подарком;
4) объявление благодарности с награждением единовре­
менной денежной премией либо ценным подарком;
5) включение в резерв на выдвижение на вышестоящую му­
ниципальную должность;
6) денежное вознаграждение (премия) в связи с юбилеями, в
том числе и с учетом выслуги лет на муниципальной службе;
7) представление к внеочередному присвоению квалифика­
ционного разряда;
8) награждение Почетной грамотой муниципального обра­
зования.
24
25
24
См.: Закон Омской области «О муниципальной службе в Омской области»
// Омский вестник. - 2001. - № 37.
См.: Закон Хабаровского края «Кодекс Хабаровского края о государствен­
ной и муниципальной службе» // Сборник нормативных правовых актов Хаба­
ровской краевой Думы. - 1997. - № 7.
2 5
69
II. Иные виды поощрений:
1) предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска
продолжительностью до 3 рабочих дней;
2) продвижение по службе;
3) поощрение денежной премией, ценным подарком.
2.1.7. Гарантии для муниципальных служащих.
Гарантии для муниципальных служащих согласно законо­
дательству субъекта Российской Федерации являются элементом
статуса муниципального служащего. В исследуемом законодатель­
стве субъектов Российской Федерации автор выделяет следующие
гарантии:
1) условия работы, обеспечивающие надлежащее исполне­
ние служащим должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные
нормативными правовыми актами Российской Федерации, а так­
же нормативными правовыми актами субъекта Федерации и му­
ниципальных образований;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание служащего и членов его се­
мьи, в том числе после выхода на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное
обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае
его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных
обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай
причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с
исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на
случай заболевания или потери трудоспособности в период прохо­
ждения муниципальной службы или после ее прекращения, но на­
ступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита служащего и членов его семьи в порядке, установ­
ленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных дей­
ствий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
9) в случае ликвидации органа местного самоуправления,
сокращения штата работников данного органа муниципальному
70
служащему предоставляются гарантии, установленные законода­
тельством Российской Федерации о труде, в случае увольнения
работника в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, ор­
ганизаций, сокращением штата.
Кроме того, законами субъекта Российской Федерации и
уставом муниципального образования предусмотрены дополни­
тельные гарантии для муниципального служащего. Так, в Законе
Приморского края «О муниципальной службе в Приморском
крае» от 20.01.2001 г. (ст. 11) установлены такие дополнительные
гарантии, как обязательность получения согласия муниципально­
го служащего на его перевод на другую должность муниципаль­
ной службы, за исключением случаев, предусмотренных феде­
ральным законом; предоставление в зависимости от условий про­
хождения муниципальной службы жилой площади, отдельной
квартиры (жилого дома) или беспроцентной ссуды на индивиду­
альное (кооперативное) жилищное строительство либо на покуп­
ку жилья с рассрочкой на 20 лет и погашением 70 % ссуды, вы­
данной за счет соответствующего местного бюджета. В данном
законе предусмотрена возможность иных гарантий для муници­
пального служащего за счет местного бюджета.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации
позволил автору данного исследования установить следующие до­
полнительные гарантии:
1) единовременное пособие в размере годового денежного
содержания муниципального служащего его семье в случае смер­
ти муниципального служащего;
2) денежное возмещение членам семьи или другим лицам,
осуществлявшим похороны умершего муниципального служащего;
3) доплата к государственной пенсии за выслугу лет и пен­
сионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в
случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им долж­
ностных обязанностей;
4) предоставление жилой площади, постановка на учет для
улучшения жилищных условий муниципального служащего;
5) предоставление бесплатной или частично оплачиваемой
санаторно-курортной путевки с полной или частичной оплатой
проезда к месту отдыха и обратно один раз в год.
71
2.1.8. Ответственность муниципальных служащих.
Замещение лицом должности муниципальной службы озна­
чает распространение на него не только соответствующих полно­
мочий и гарантий, но и ответственности,
ибо за неисполнение
или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим воз­
ложенных на него обязанностей могут налагаться дисциплинар­
ные взыскания.
За должностной проступок на муниципального служащего
могут налагаться такие дисциплинарные взыскания: а) замечание;
б) выговор; в) строгий выговор; г) предупреждение о неполном
служебном соответствии; д) увольнение.
Законы субъектов Федерации устанавливают ответствен­
ность муниципального служащего при получении неправомерно­
го распоряжения. Так, уже упоминавшийся Закон Московской
области «О муниципальных должностях и муниципальной служ­
бе Московской области» закрепляет, что муниципальный служа­
щий в случае сомнения в правомерности полученного им для ис­
полнения распоряжения обязан в письменной форме незамедли­
тельно сообщить об этом своему непосредственному руководите­
лю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему
руководителю. Вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, обязан подтвердить или
отменить в письменной форме обжалуемое распоряжение. В слу­
чае письменного подтверждения обжалуемого распоряжения му­
ниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением
случаев, когда его исполнение влечет административную или уго­
ловную ответственность.
Таким образом, неисполнение или ненадлежащее исполне­
ние муниципальными служащими законов субъекта Российской
Федерации, постановлений и распоряжений органов местного са­
моуправления дискредитирует муниципальную власть и создает
условия для нарушения прав и свобод граждан.
Исследовав элементы правового статуса муниципального
служащего в законодательстве субъектов Российской Федерации,
мы вплотную подошли к определению его понятия.
Автор предлагает различать правовой статус муниципаль­
ных служащих в зависимости от занимаемых муниципальных
72
должностей. Чаще всего такое разграничение в законодательстве
субъектов РФ не проводится, в лучшем случае отдельно выделя­
ются в должностных инструкциях права работников, занимающих
муниципальные должности.
Проведенный анализ позволяет говорить о том, что в зако­
нодательствах многих субъектов РФ о муниципальной службе
внутри ее не проводится различий в правовом статусе служащих.
По нашему мнению, это произошло из-за того, что законодатели
субъектов РФ в основном без изменений перенесли в свое зако­
нодательство о муниципальной службе положения законодатель­
ства о государственной службе.
Специфику правового статуса муниципального служащего в
значительной степени определяют специальный и индивидуальный
статусы, возникающие на базе должностных инструкций, законов
о местном самоуправлении и положений о его органах, индивиду­
альных актов о назначении гражданина на должность. Должность
муниципальной службы оказывает влияние на все компоненты
правового статуса служащего - место в служебной иерархии,
функции, обязанности и права, методы реализации полномочий,
ответственность, гарантии, льготы, компенсации . Положения,
закрепленные в должностных инструкциях, законах о местном
самоуправлении и положениях о его органах, индивидуальных
актах о назначении гражданина на должность, подтверждают со­
став компонентов правового статуса муниципального служащего.
Справедливо мнение Ю.Н. Старилова, что статус муници­
пальных служащих необходимо устанавливать в едином законо­
дательном акте субъектов РФ, определяющем и статус государст­
венных служащих субъектов Р Ф .
Таким образом, в результате анализа элементов и содержа­
ния правового статуса муниципального служащего, отраженных в
юридической литературе, федеральном законодательстве и зако­
нодательстве субъектов Российской Федерации, можно сформу­
лировать его понятие.
26
27
2 6
См.: Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы му­
ниципальной службы. - M., 2001. - С. 54.
См.: Cmapwioe Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации:
(Теоретико-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 1996. С. 41.
2 7
73
Правовой статус муниципального служащего представляет
собой совокупность установленных законодательством, гаранти­
рованных государством и регулируемых законодательными акта­
ми субъектов РФ, а также иными нормативными правовыми ак­
тами прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответст­
венности муниципального служащего, осуществляющего свои
должностные полномочия от имени и по поручению того муни­
ципального образования, в котором он занимает соответствую­
щую должность.
Из вышеизложенного следует, что муниципальный служа­
щий обладает определенным правовым положением (правовым
статусом). Для него установлены особые условия поступления на
муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Рас­
смотренные в настоящем параграфе проблемы имеют принципи­
альное значение, поскольку определение понятия правового ста­
туса муниципального служащего позволяет перейти к рассмотре­
нию вопросов прохождения муниципальной службы.
2.2. Условия и порядок прохождения
муниципальной службы в законодательстве
субъектов Российской Федерации
2.2.1. УСЛОВИЯ поступления на муниципальную
службу.
В законодательстве субъектов Российской Федерации опре­
делены условия и порядок приема на муниципальную службу,
прохождения испытательного срока, особенности муниципальной
службы, порядок проведения аттестации муниципальных служа­
щих, замещения муниципальных должностей, присвоения класс­
ных чинов и многие другие вопросы. Как показал анализ, законо­
дательство субъектов Российской Федерации к условиям
поступ­
ления на муниципальную службу относит:
1) гражданство Российской Федерации, так как согласно
закону «Об основах муниципальной службы в Российской Феде­
рации» муниципальным служащим может быть только гражданин
Российской Федерации.
74
Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к
муниципальной службе. Установление при поступлении на муни­
ципальную службу каких бы то ни было прямых или косвенных
ограничений и преимуществ в зависимости от расы, пола, нацио­
нальности, отношения к религии и т. д. не допускается.
Положение о недопущении установления при приеме на
муниципальную службу, а также ее прохождении каких бы то ни
было прямых или косвенных ограничений закрепляется в законах
большинства субъектов Российской Федерации о муниципальной
службе и правовых актах органов местного самоуправления .
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации
показывает, что при поступлении на муниципальную службу за­
конами некоторых субъектов РФ или уставами муниципальных
образований вводятся ограничения, например, имущественный
ценз, ценз оседлости и другие ограничения, не связанные с дело­
выми качествами работника (Республика Саха (Якутия) , Перм­
ская область) . Такие ограничения следует признавать дискри­
минационными и противоречащими ст. 55 Конституции РФ.
Муниципальный служащий, руководствуясь положениями
Конституции РФ и действующего законодательства, может выйти
из гражданства Российской Федерации. Данное обстоятельство
является основанием для увольнения муниципального служащего
с работы.
Как вытекает из положения п. 1 ст. 7 Закона «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации», иностранные
28
29
30
2 8
См.: Законы «О муниципальной службе в Сахалинской области» от 6 июля
1998 г. № 78 (ст. 6); «О муниципальной службе в Свердловской области» от 3
апреля 1996 г. № 17-03 (ст. 5); «О муниципальной службе в Тульской области»
от 22 января 1998 г. № 76-ЗТО (ст. 3); «О муниципальной службе в Иркутской
области» от 15 декабря 1999 г. № 35/7-ЗС (ст. 5) // Информационно-справочная
система «Консультант-Плюс-Регионы», 2005; «О муниципальной службе в Ом­
ской области» от 25 июля 2001 г. № 297-03 (ст.15) // Омский вестник. - 2001. № 37.
См.: Закон Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Рес­
публике Саха (Якутия) // Архив Республики Саха (Якутия).
См.: Закон Пермской области «О муниципальной службе в Пермской об­
ласти» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской
области. - 1998. - № 6.
2 9
3 0
75
граждане и лица без гражданства не могут быть муниципальными
служащими.
В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин Рос­
сийской Федерации может иметь гражданство иностранного го­
сударства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
Наличие гражданства иностранного государства не умаляет его
прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из
российского гражданства, если иное не предусмотрено федераль­
ным законом или международным договором Российского госу­
дарства. Возможные ограничения прав и свобод лиц, имеющих
двойное гражданство, могут быть также предусмотрены только
федеральным законом либо международным договором Россий­
ской Федерации.
Возможность ограничения прав и свобод человека и граж­
данина федеральным законом вытекает из ст. 55 Конституции РФ.
Частью 3 данной статьи предусматривается, что права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным за­
коном только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособно­
сти страны и безопасности государства.
В соответствии с положениями Федерального закона выше­
указанное ограничение для муниципальных служащих установ­
лено законами субъектов Федерации, уставами муниципальных
образований либо иными нормативными правовыми актами орга­
нов местного самоуправления.
Таким образом, наличие российского гражданства является
необходимым элементом специальной правосубъектности, отсут­
ствие которого полностью лишает лицо возможности быть участ­
ником служебного отношения по муниципальной службе;
2) владение государственным
языком. В соответствии со
ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Фе­
дерации на всей ее территории является русский язык. Значит,
каждый муниципальный служащий субъекта Российской Федера­
ции обязан свободно владеть русским языком. Если гражданина
принимают на работу в орган муниципальной власти субъекта
76
Федерации, т. е. республики, которая установила свой государст­
венный язык, то к нему можно предъявить требование о знании
обоих языков. Такие требования закреплены в некоторых субъек­
тах Российской Федерации.
Уровень владения языком целесообразно было бы устано­
вить в государственном стандарте и закрепить постановлением
Правительства РФ по примеру образовательных стандартов. До
тех пор пока он не принят на федеральном уровне, субъект Феде­
рации имеет право устанавливать свой стандарт языка;
3) достижение 18-летнего возраста. Согласно ст. 60 Кон­
ституции РФ гражданин Российской Федерации может самостоя­
тельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности с
18 лет, поэтому Закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» ставит такое условие гражданину для
поступления на муниципальную службу, как достижение полной
дееспособности. В законодательстве субъектов Российской Феде­
рации названное условие закреплено повсеместно. Нельзя не об­
ратить внимание на то, что в данном случае ограничению подвер­
гается право гражданина на труд по сравнению с действующим
федеральным законодательством о труде, допускающим прием на
работу лиц, достигших 15 лет;
4) соответствие квалификационным
требованиям,
предъ­
являемым к замещению должности муниципальной
службы, и
иным требованиям, установленным федеральными законами, за­
конами субъектов
Федерации.
Сравнительный анализ требований к уровню образования
муниципальных служащих ряда областей Урала, Сибири и Даль­
него Востока показал, что для занятия должности муниципальной
службы в основном необходимо иметь высшее образование. В
некоторых субъектах РФ, например, в Новосибирской и Иркут­
с к о й областях, для занятия высших муниципальных должностей
к равноценному образованию требуется высшее профессиональ31
32
31
См.: Закон Новосибирской области «О муниципальной службе в Новоси­
бирской области» // Архив Законодательного Собрания Новосибирской области.
См.: Закон Иркутской области «О муниципальной службе в Иркутской об­
ласти» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. - 1998. № 20.
3 2
77
33
ное образование. В Ямало-Ненецком автономном округе для за­
нятия высшей муниципальной должности, помимо высшего про­
фессионального образования или образования, считающегося рав­
ноценным, необходимо дополнительное высшее образование по
специальности «Государственное или муниципальное управление»
(ст. 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О квалифи­
кационных требованиях по муниципальным должностям муници­
пальной службы и квалификационных разрядах муниципальных
служащих»). Однако требования к муниципальным должностям
муниципальной службы по образованию фактически почти везде
не исполняются.
В некоторых субъектах РФ перечень условий, ограничи­
вающих право граждан на поступление на муниципальную служ­
бу, расширен. Зачастую такое расширение условий на поступле­
ние граждан на муниципальную службу находится в противоре­
чии с федеральным законодательством. Например, по законам о
муниципальной службе Кемеровской и Псковской областей
наличие гражданства иностранного государства препятствует по­
ступлению на муниципальную службу.
В региональном законодательстве субъектов Российской
Федерации, например, в законах Республики Бурятия, Примор­
ского края, Воронежской, Калужской, Свердловской областей,
Ханты-Мансийского автономного округа правом поступления на
муниципальную службу обладают граждане Российской Федера­
ции, достигшие 18 лет, но не старше 60 лет, имеющие профессио­
нальное образование и отвечающие квалификационным требова­
ниям занимаемой должности муниципальной службы.
Таким образом, при поступлении на муниципальную служ­
бу, а также при ее прохождении не допускается установление ка­
ких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависи­
мости от пола, национальности, социального происхождения, иму34
3 3
35
См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О муниципальной служ­
бе в Ямало-Ненецком автономном округе» // Красный Север. - 1997. - 12 июля.
См.: Закон Кемеровской области «О муниципальной службе в Кемеров­
ской области» // Архив Законодательного Собрания Кемеровской области.
См.: Закон Псковской области «О муниципальной службе в Псковской об­
ласти» // Архив Законодательного Собрания Псковской области.
3 4
3 5
78
щественного и должностного положения, отношения к религии,
убеждениям, принадлежности к общественным объединениям.
Одним из определяющих условий поступления и прохожде­
ния муниципальной службы является профессионализм,
предпо­
лагающий прежде всего знание особенностей соответствующей
управляемой сферы, наличие специального образования и стажа.
Профессионализм муниципального служащего призван обеспечить
стабильность данного вида публичной службы, качественное вы­
полнение функций, постоянную готовность к выполнению слож­
ных заданий, возможность поддерживать уровень квалификации,
достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.
Муниципальный служащий должен быть компетентным во всех
сферах, но особенно в общении с населением, а также быть бли­
же, чем государственный служащий, к текущей жизни муници­
пального образования, быстрее и адекватнее реагировать на из­
менения в ситуациях. В этом случае нельзя не согласиться с ут­
верждением В.М. Манохина о том, что у муниципального и госу­
дарственного служащего различный организационный
и терри­
ториальный характер деятельности. Первый создается в соответ­
ствии с уставами муниципальных образований органов местного
самоуправления. Второй обусловливается границами муниципаль­
ного образования . А.Н. Костюков отмечает, что одним из слабых
мест в законах субъектов Российской Федерации является опре­
деление компетенции администрации . Ряд законов и уставов
Белгородской, Воронежской, Пермской областей Республик Саха
(Якутия), Татарстана вообще не регулируют эту компетенцию.
На основании проведенного анализа законодательства субъ­
ектов Российской Федерации автором выделены следующие ус­
ловия прохождения муниципальной службы:
1) гражданство Российской Федерации;
2) владение государственным языком;
3) достижение 18-летнего возраста;
36
37
3 6
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: право­
вое регулирование. - M., 1997. - С. 250-251.
См.: Костюков А.Н., Копысова СГ. Муниципально-правовые отношения:
Монография. - Омск, 2001. - С. 114.
3 7
79
4) соответствие квалификационным требованиям, предъяв­
ляемым к замещению должности муниципальной службы, и иным
требованиям, установленным федеральными законами и законами
субъектов Федерации;
5) одним из определяющих условий поступления и прохож­
дения муниципальной службы является профессионализм, пред­
полагающий прежде всего знание особенностей соответствующей
управляемой сферы, наличие специального образования, стажа.
Наличие гражданства иностранного государства препятст­
вует поступлению на муниципальную службу.
2.2.2. Порядок прохождения муниципальной служ­
бы.
Порядок прохождения службы представляет собой закреп­
ление в законодательстве субъектов Российской Федерации ее
стадий.
Законодатели субъектов Российской Федерации в правовом
институте муниципальной службы выделяют такой важный эле­
мент (подинститут), как прохождение муниципальной службы,
включающий формирование управленческого персонала муници­
пального органа (поступление на муниципальную службу, заклю­
чение контрактов о ее прохождении, назначение на муниципаль­
ные должности муниципальной службы), присвоение квалифика­
ционных разрядов, выполнение муниципальным служащим своих
должностных обязанностей, перемещение его по службе, уста­
новление и реализацию способов прекращения муниципальной
службы.
Ю.Н. Старилов в элемент прохождения государственной
службы включает составляющие, которые устанавливают заме­
щение государственных должностей; специальную профессио­
нальную подготовку сотрудников различных государственных
органов, совместительство, реальное выполнение служащими
своих должностных обязанностей и реализацию прав; порядок
присвоения квалификационных разрядов, специальных званий;
поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к раз­
личным видам юридической ответственности); аттестацию госу­
дарственных служащих; продвижение (перемещение) по службе;
80
условия службы; социально-правовую защиту (гарантии, льготы,
компенсации) государственных служащих; основания и способы
прекращения государственной службы . Эти составляющие, по­
лагаем, применимы и к прохождению муниципальной службы.
Порядок поступления и прохождения муниципальной служ­
бы определяется уставом муниципального образования в соответ­
ствии с законами субъекта Российской Федерации, включая и за­
конодательство Российской Федерации о труде.
Рассмотрим стадии прохождения муниципальной службы,
отраженные в законодательстве субъектов Российской Федерации.
38
2.2.3. Поступление на муниципальную службу.
В итоге анализа законодательства субъектов Российской Фе­
дерации выявлено, что при поступлении на муниципальную служ­
бу гражданин представляет:
а) личное заявление;
б) документ, удостоверяющий личность;
в) трудовую книжку;
г) документ, подтверждающий профессиональное образова­
ние;
д) справку об имущественном положении;
е) медицинское заключение о состоянии здоровья.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Фе­
дерации в отдельных случаях в соответствии с федеральными за­
конами и законами субъектов Российской Федерации предусмат­
ривается проверка сведений, представленных гражданином при
поступлении на муниципальную службу, и установлен порядок ее
проведения.
По законодательству республик Башкортостан, Бурятия,
Карелия, Калужской, Омской, Свердловской, Тверской, Челябин­
ской областей гражданин поступает на муниципальную службу
на условиях трудового договора, заключаемого на неопределен­
ный срок, на срок полномочий депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местно3 8
См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - В 3 т.: Го­
сударственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления.
Административная юстиция. - M., 2002. - Т. 2. - С. 123-124.
81
го самоуправления или на иной срок, предусмотренный Уставом
муниципального образования в соответствии с законами субъек­
тов Российской Федерации. Таким образом, главным основанием
поступления на должность муниципальной службы и, соответст­
венно, приобретения статуса муниципального служащего являет­
ся факт заключения трудового договора. После его заключения
возникают муниципально-правовые отношения между граждани­
ном РФ и органом местного самоуправления, где он проходит
службу, а также с третьими лицами, которые регулируются зако­
нодательством о труде с учетом особенностей, предусмотренных
Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Фе­
дерации». В частности, законом устанавливаются определенные
ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы
(ст. 11), гарантии (ст. 15), особые права и обязанности (ст. 10, 12)
39
и. т. д.
2.2.4. Испытательный срок для муниципальных
служащих.
Для граждан, впервые принятых на муниципальную служ­
бу, может быть установлен испытательный срок. Порядок и ус­
ловия испытания предусматриваются федеральными актами и
законодательством субъектов Федерации. Для гражданина, назна­
чаемого на должность муниципальной службы, может устанавли­
ваться испытательный срок до 3 месяцев в соответствии с феде­
ральным законодательством о труде. Для руководителей органи­
заций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей,
руководителей филиалов представительств и иных обособленных
структурных подразделений Трудовым кодексом РФ (ст. 70) пре­
дусмотрено исключение из правил - срок испытания для них не
может превышать 6 месяцев, если иное не установлено Федераль­
ным законом. Законы субъектов Федерации о муниципальной
службе предусматривают испытания при замещении должности
муниципальной службы для лиц, впервые принятых на муници­
пальную службу, а также для муниципальных служащих при пе­
реводе на должность иной группы или иной специализации. На­
пример, по Закону «О муниципальной службе в Томской облас3 9
См.: КостюковА.Н., Копысова СТ. Указ. соч. - С. 115.
82
40
т и » испытательный срок длится три месяца. Законом Смолен­
ской области «О муниципальных должностях и муниципальной
службе в Смоленской области» предписано для граждан, впер­
вые принимаемых на муниципальную должность, а также для му­
ниципальных служащих при переводе на муниципальную долж­
ность другой группы или иного профиля устанавливать испыта­
ние (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а продолжитель­
ность - по усмотрению руководителя соответствующего органа
местного самоуправления.
В законодательстве Красноярского края, Вологодской, Ива­
новской, Калужской, Курганской, Нижегородской, Тюменской,
Челябинской областей установлено: если по окончании испыта­
тельного срока не принимается отрицательного решения о при­
годности муниципального служащего к работе и он продолжает
службу в органе местного самоуправления, то муниципальный
служащий считается выдержавшим испытание.
В ряде случаев при неудовлетворительном результате му­
ниципальный служащий может быть уволен или с его согласия
переведен на прежнюю или иную муниципальную должность му­
ниципальной службы. В случае отказа от перевода муниципаль­
ный служащий подлежит увольнению.
41
2.2.5. Конкурс для муниципальных служащих.
Конкурс для муниципальных служащих в субъектах Рос­
сийской Федерации проходит в два этапа. На первом (не позднее,
чем за месяц) публикуют сообщение о приеме документов, где
указываются наименование вакантной должности, условия про­
хождения службы и требования к претендентам. Изъявившие же­
лание участвовать в конкурсе представляют в конкурсную комис­
сию листок по учету кадров, фотографию, документы, удостове­
ряющие личность, подтверждающие профессиональное образова­
ние, стаж работы и квалификацию (заверенные нотариально или
кадровыми службами по месту работы выписка из трудовой
книжки, копии документов об образовании, повышении квалифи4 0
См.: Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2002. - № 6.
См.: Вестник Смоленской областной Думы. - 1999. - № 1. - С. 62-115.
41
83
кации, присвоении ученого звания), справку из налоговых орга­
нов о представлении сведений об имущественном положении,
медицинское заключение о состоянии здоровья с записью об от­
сутствии заболеваний, препятствующих исполнению обязанно­
стей по соответствующей муниципальной должности.
В ходе конкурса документов комиссии предстоит оценить
кандидатов на основании представленных ими документов (на
занятие вакантной высшей, главной и ведущей должности). Му­
ниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо
от того, какие должности они занимают в момент его проведения.
Разумеется, при проведении конкурса учитываются стаж работы
на муниципальной службе и сложность социальных ролей, кото­
рые претенденты выполняли раньше. Например, в соответствии
со ст. 18 Закона Краснодарского края о муниципальной службе от
2 декабря 1996 г. «могут использоваться не противоречащие фе­
деральным законам и другим нормативным правовым актам Рос­
сийской Федерации и края методы оценки профессиональных и
личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собе­
седование (по нашему мнению, это, казалось бы, непременное
условие любого кадрового конкурса соблюдается далеко не все­
гда), анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание
реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных
обязанностей и полномочий».
Как и большинство прочих позиций региональных законов
о муниципальной службе, идея конкурсов при замещении вакант­
ных должностей взята из Федерального закона «Об основах госу­
дарственной службы Российской Федерации», определившего,
что, помимо конкурса документов, может проводиться и конкурсиспытание. Его содержание федеральный закон не уточняет, упо­
мянув лишь, что «конкурс-испытание может включать в себя
прохождение испытания на соответствующей государственной
должности государственной службы и завершается квалификаци­
онным экзаменом» (п. 5 ст. 22). Значит, в принципе такой конкурс
возможен и без испытания, но тогда что под ним подразумевает42
4 2
См.: Закон Краснодарского края «О муниципальной службе в Краснодар­
ском крае» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Красно­
дарского края. - 1996. - № 32.
84
ся? Логично было бы ожидать, что, перенеся этот пункт в регио­
нальные законы о муниципальной службе, составители последних
дадут необходимые разъяснения. Но этого не произошло. «Кон­
курс-испытание, - читаем в п. 3 ст. 29 Закона Республики Бурятия
о муниципальной службе , - может включать в себя прохожде­
ние испытания на соответствующей муниципальной должности и
завершается квалификационным экзаменом».
Оставляя без уточнения понятие «конкурс-испытание», ре­
гиональные законодатели перенесли в акты о муниципальной
службе и принцип, согласно которому при замещении вакантных
должностей конкурс документов предусматривается в отношении
должностей 2-й группы, а конкурс-испытание - в отношении
должностей 3, 4 и 5-й групп. Но ведь механизм прохождения ис­
пытания на соответствующей должности подразумевает прежде
всего, что соответствующая должность соискателю уже предос­
тавлена. В сущности, подобный механизм позволяет руководству
муниципалитетов в рамках данного конкурса зачислять на муни­
ципальные должности людей без каких бы то ни было испытаний,
поскольку, если срок испытания истекает, а муниципальный слу­
жащий продолжает работать, он автоматически считается выдер­
жавшим испытание.
43
2.2.6. Квалификационный экзамен для муниципаль­
ных служащих.
Указом Президента Российской Федерации «Об утвержде­
нии Положения о проведении аттестации федерального государ­
ственного служащего» от 9 марта 1999 г. № 353 (п. 3) органам
государственной власти субъектов Российской Федерации и ор­
ганам местного самоуправления рекомендовано руководствовать­
ся положениями настоящего Указа во время аттестации государ­
ственных служащих органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и муниципальных служащих органов ме­
стного самоуправления. Однако здесь не устанавливается сущест­
венной разницы между аттестацией и государственным квалифи­
кационным экзаменом. Нет этого разграничения и в Законе «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации». В
4 3
См.: Архив Народного Хурала Республики Бурятия.
85
статье 9 Закона предусмотрено, что квалификационные разряды
присваиваются муниципальным служащим по результатам ква­
лификационного экзамена или аттестации. Они подтверждают
соответствие уровня подготовки муниципальных служащих тре­
бованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муни­
ципальной службы согласно их классификации.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной служ­
бы в Российской Федерации» не устанавливается наименование
квалификационных разрядов муниципальных служащих. Во мно­
гих субъектах Российской Федерации они совпадают с наимено­
ванием квалификационных разрядов и классов, которые установ­
лены для государственных должностей.
Особенностью законодательных актов, где есть название
квалификационных разрядов муниципальных служащих, является
то, что в этих названиях обозначена принадлежность к тому или
иному субъекту Российской Федерации.
Считаем, в этом нет необходимости. Кроме того, указание
принадлежности муниципального служащего к тому или иному
субъекту Российской Федерации при перемене места службы тре­
бует подтверждения его квалификационного разряда в другом
субъекте Российской Федерации.
Законов о признании квалификационных разрядов муници­
пальной службы одного субъекта Российской Федерации в другом
пока не принято на федеральном уровне. Поэтому автор предла­
гает законодательное регулирование на уровне субъекта Россий­
ской Федерации порядка присвоения квалификационных разря­
дов и классов по соответствующим муниципальным должностям
муниципальной службы, определения минимальных сроков пре­
бывания в группах должностей, классах, квалификационных раз­
рядах.
По законодательству некоторых субъектов Российской Фе­
дерации, например, Нижегородской, Омской, Тюменской, Челя­
бинской областей, муниципальным служащим по результатам
квалификационного
экзамена или аттестации присваивают квали­
фикационные разряды, которые подтверждают на соответствие
уровня профессиональной и муниципальной подготовки муници­
пальных служащих квалификационным требованиям, предъяв86
ляемым к муниципальным должностям муниципальной службы
соответствующей группы и специализации. Квалификационные
разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или
поступлении муниципального служащего на иные должности му­
ниципальной службы, поступлении на государственную службу
области, а также при увольнении устанавливаются законами субъ­
екта РФ в соответствии с федеральными законами .
Региональное законодательство, в частности Закон Новоси­
бирской области о муниципальной службе, связывает квалифика­
ционный экзамен с процедурой назначения на муниципальную
службу или перевода служащего с муниципальной должности
одной группы на должность другой: «Муниципальный служащий
при назначении на муниципальную должность, а также при пере­
воде на муниципальную должность другой группы либо иного
профиля муниципальных должностей представляет документы,
подтверждающие его квалификацию, или сдает квалификацион­
ный экзамен по муниципальной должности».
Аналогичные нормы присутствуют в законах и других ре­
гионов, например, в Республике Бурятия, Свердловской, Нижего­
родской, Омской, Рязанской, Тверской областях. Здесь примеча­
тельна альтернатива: документы, подтверждающие квалификацию
гражданина (квалификационные требования по должностям му­
ниципальной службы, как мы помним, учитывают уровень профес­
сионального образования, стаж и опыт работы, знание законов),
можно заменить экзаменом по должности. Полагаем, это обстоя­
тельство служит доказательством необязательности большинства
ограничений, которыми обставлен на местах доступ к муници­
пальной службе.
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации
(Иркутская, Омская, Саратовская, Тюменская, Челябинская об­
ласти, Ханты-Мансийский автономный округ) в соответствии с
Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» содержится положение, согласно кото­
рому по результатам квалификационного экзамена или аттеста44
4 4
См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Фе­
дерализм, региональное управление и местное самоуправление / Отв. ред. серии
Е.В. Алферова. - 2000 г. Вып. 5. - С. 70-71.
87
ции муниципальным служащим (за исключением замещающих
должности категории «А») присваиваются следующие квалифи­
кационные разряды:
- муниципальным служащим, замещающим высшие долж­
ности, - действительный муниципальный советник 1, 2, 3 класса;
- муниципальным служащим, замещающим главные и ве­
дущие должности, - муниципальный советник 1, 2, 3 класса;
- муниципальным служащим, замещающим старшие долж­
ности, - советник муниципальной службы 1, 2, 3 класса;
- муниципальным служащим, замещающим младшие долж­
ности, - референт муниципальной службы 1, 2, 3 класса.
Квалификационные разряды, порядок их присвоения и со­
хранения при переводе или поступлении муниципальных служа­
щих на иные муниципальные должности муниципальной службы
либо государственные должности государственной службы субъ­
ектов Российской Федерации, а также при увольнении с муници­
пальной службы устанавливаются законами субъекта Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами.
Законодательные установления не распространяются за
границы территориальной юрисдикции автономного округа, да и
любого другого субъекта Федерации. В то же время гражданин,
отработав определенное время в органах местного самоуправле­
ния, может переехать из Тюменской области в Омскую область и
т. д. В подобных случаях будет трудно соотносить установленные
разряды в каждом субъекте РФ. Отсюда следует, что столь либе­
ральный, диспозитивный подход к установлению ряда сущест­
венных правовых институтов муниципальной службы не только
противоречит принципу единства требований к муниципальной
службе, установленных в федеральном законе, но и способен не­
гативным образом сказаться на законных интересах граждан,
осуществляющих профессиональную деятельность на муници­
пальных должностях, а значит, и на гарантиях муниципальных
служащих, в целом - на устойчивости муниципального управле­
ния.
88
2.2.7. Аттестация муниципальных служащих.
Процедура прохождения аттестации муниципальных слу­
жащих и проведения квалификационных экзаменов регулируется
специальными законами .
В практике оценки муниципальных служащих можно выде­
лить две наиболее часто применяемых и имеющих правовой ха­
рактер формы - аттестация муниципального служащего и квали­
фикационный экзамен. Каждой из этих форм присуща своя пред­
метная область, которая и придает им отличие по целевому пред­
назначению, содержанию, порядку проведения, результатам.
Прежде всего - об отличии предметной области аттестации
от квалификационного экзамена. Практика оценки персонала в
организации показывает, что наиболее существенными элемента­
ми предмета оценки рассматриваются личностные качества пер­
сонала, процесс и результаты труда.
В качестве предмета оценки персонала, проводимой в фор­
ме аттестации, выступают все три компонента - личностные ха­
рактеристики человека, процесс выполнения им предписанных по
должности трудовых функций и результат его деятельности. Если
же проанализировать содержание квалификационного экзамена,
то становится очевидным: предметная область этой формы оцен­
ки уже, чем аттестация. Главное в квалификационном экзамене оценить, насколько уровень профессиональной подготовки муни­
ципального служащего, прежде всего знания, умения, навыки,
соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым
конкретной должностью. Для этого достаточно установить, како­
вы качество его труда и результат, который он получил, насколь45
4 5
См., напр.: Законы Московской области от 19 марта 1999 г. «О квалифика­
ционных разрядах муниципальных служащих в Московской области» // Инфор­
мационно-справочная система «Консультант-Плюс-Регионы», 2005; от 9 июня
1998 г. № 20/98-03 «Об аттестации муниципального служащего органа местного
самоуправления в Московской области» с изм. от 7 июня 1999 г. // Вестник Мо­
сковской областной Думы. - 1998. - № 7; Постановление губернатора Москов­
ской области от 18 августа 2000 г. № 296-ПГ «Об областной аттестационной
комиссии по проведению аттестации муниципальных служащих, замещающих в
органах местного самоуправления в Московской области высшие должности
муниципальной службы» // Информационный вестник Правительства Москов­
ской области. - 2000 . - № 10.
89
ко результат его деятельности соответствует цели, определенной
в конкретной должности. Поэтому предметом квалификационно­
го экзамена выступают процесс и результат труда муниципально­
го служащего, позволяющие оценить степень соответствия его
профессиональной подготовки квалификационным требованиям
муниципальной должности.
Аттестация в органах местного самоуправления проводится
аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нор­
мативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований. Законами субъектов Российской
Федерации предусмотрено, что аттестация проводится не чаще
одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года (Во­
ронежская, Московская, Новгородская и Омская области, При­
морский край и др.).
Заключение аттестационной комиссии является основанием
для пролонгирования срочного трудового договора, повышения
муниципального служащего в должности, увеличения его оклада,
а также для понижения в должности, досрочного расторжения
трудового договора и отказа его возобновления.
Муниципальный служащий, признанный не соответствую­
щим занимаемой должности, может быть направлен на повыше­
ние квалификации или переподготовку, переведен на другую му­
ниципальную должность. При отказе муниципального служащего
от повышения квалификации, переподготовки или перевода на
другую муниципальную должность руководитель местного само­
управления вправе его уволить в соответствии с трудовым зако­
нодательством Российской Федерации.
Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что
аттестация муниципальных служащих не имеет специальной рег­
ламентации на федеральном уровне. Федеральный закон «Об ос­
новах муниципальной службы в Российской Федерации» лишь
предполагает возможность принятия федерального закона, регу­
лирующего данный вопрос.
В правоприменительной практике субъектов Российской Фе­
дерации отмечается недостаточно широкое применение аттеста­
ции муниципальных служащих. Это связано прежде всего с не­
хваткой у муниципальных образований средств, необходимых для
90
ее проведения. В качестве выхода из такой ситуации А.Ф. Копотилов предлагает объединить финансовые ресурсы муниципальных
образований для проведения аттестации . Полагаем, подобное
решение существующей проблемы даст гарантию того, что муни­
ципальные образования смогут проводить аттестацию в целях
обеспечения максимально объективной оценки деловых качеств
служащего, исключить факты увольнения неугодных работников.
46
2.2.8. Прохождение муниципальной службы.
Прохождение муниципальной службы отражается в личном
деле муниципального служащего. Личное дело ведется кадровой
службой органа местного самоуправления. При переводе или по­
ступлении муниципального служащего на новое место муници­
пальной службы либо на государственную службу личное дело
муниципального служащего передается по новому месту службы.
Ведение нескольких личных дел одного муниципального служа­
щего не допускается.
Порядок ведения личных дел муниципальных служащих
определяется в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федера­
ции. Так, большинство муниципальных органов субъектов Рос­
сийской Федерации в своей практике руководствуется правилами,
установленными Указом Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 640
«О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государствен­
ные должности Российской Федерации в порядке назначения и
государственные должности федеральной государственной служ­
бы» .
47
2.2.9. Прекращение муниципальной службы.
Муниципальная служба прекращается при увольнении му­
ниципального служащего, в том числе в связи с выходом на пен­
сию.
4 6
См.: Копотилов А.Ф. Аттестация муниципалышх служащих // Региональ­
ное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и
муниципальной службы Тюменской области: Материалы науч.-практ. конф. Тюмень, 1999. - С. 166.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 12. Ст. 124.
4 7
91
Общими основаниями прекращения муниципальной служ­
бы являются: отставка муниципального служащего; увольнение
муниципального служащего; признание муниципального служа­
щего в установленном порядке безвестно отсутствующим; смерть
муниципального служащего; утрата гражданства Российской Фе­
дерации.
Несмотря на то, что Закон «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» не устанавливает предельного
возраста нахождения на муниципальной службе, законами субъ­
ектов Федерации, как правило, по аналогии с федеральным зако­
нодательством о государственной службе определяется предель­
ный возраст - 60 лет. Во многих субъектах Российской Федера­
ции допускается продление нахождения на муниципальной служ­
бе муниципальных служащих, занимающих высшие, главные и
ведущие муниципальные должности и достигших предельного
для муниципальной службы возраста, решением руководителя
органа местного самоуправления. Однако в отдельных субъектах
Российской Федерации предусмотрены и другие варианты. На­
пример, по закону «О муниципальной службе в Омской области»
возможно продление нахождения на муниципальной службе му­
ниципальных служащих, достигших 60 лет и замещающих веду­
щие, старшие и младшие муниципальные должности муници­
пальной службы. Продление срока нахождения на муниципаль­
ной службе муниципального служащего, достигшего возраста 65
лет, не допускается. По достижении этого возраста он может про­
должить работу в муниципальных органах на условиях трудового
договора с утратой статуса муниципального служащего.
Законами субъектов Российской Федерации определяется
правовое положение муниципального служащего при ликвидации
и реорганизации органа местного самоуправления. Так, согласно
Закону «О муниципальной службе в Омской области» при ликви­
дации органа местного самоуправления или сокращении числен­
ности его штата муниципальному служащему в случае невозмож­
ности предоставления работы в том же органе местного само­
управления должна быть представлена другая муниципальная
должность в другом органе местного самоуправления соответст­
вующего муниципального образования с учетом его профессии,
квалификации и ранее занимаемой должности.
92
При невозможности трудоустройства муниципальному
служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный
срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет
средств местного бюджета с сохранением на период переподго­
товки денежного содержания по ранее занимаемой должности и
непрерывного трудового стажа, а также предоставление возмож­
ности замещения иной муниципальной должности муниципаль­
ной службы.
При увольнении в связи с ликвидацией органа местного са­
моуправления или сокращением численности его штата муници­
пальному служащему выплачивается трехмесячный средний за­
работок по ранее занимаемой должности. В случае непредостав­
ления муниципальному служащему в соответствии с его профес­
сией и квалификацией иной должности он остается в резерве му­
ниципальных служащих муниципального образования с сохране­
нием в течение года непрерывного стажа муниципальной службы.
Рассмотренные нами вопросы прохождения муниципальной
службы позволяют сделать следующие выводы:
1) законодательство субъектов Российской Федерации от­
ражает правовую регламентацию прохождения муниципальной
службы. Оно определяет порядок приема лиц на муниципальную
службу, назначение на муниципальные должности, объем прав и
обязанностей муниципальных служащих, их дисциплинарную
ответственность за выполнение служебного долга, способы пере­
мещения, повышения квалификации, увольнения и пр.;
2) законодательно закреплены методы стимулирования му­
ниципальных служащих, выражающиеся в создании материаль­
ных и моральных стимулов для прохождения муниципальной
службы. Муниципальному служащему гарантируется системати­
ческое получение денежного содержания, а также выплат стиму­
лирующего характера. Все это должно обеспечить муниципаль­
ному служащему и его семье качество жизни, соответствующее
уровню развития общества. Мобилизующую роль в прохождении
муниципальной службы имеют и моральные стимулы: различного
рода награды, грамоты, благодарности, иные поощрения;
3) профессиональное развитие муниципального служащего
находит свое выражение в реализации им права на переподготов93
ку, повышение квалификации за счет средств муниципального
бюджета;
4) выдвижение кадров на вышестоящие должности осуще­
ствляется с учетом уровня их профессиональных, деловых и лич­
ностных качеств;
5) планомерное обновление кадрового состава муниципаль­
ных служащих обеспечивается путем привлечения на муници­
пальную службу квалифицированных специалистов, а ротация посредством их перевода с одной должности на другую в преде­
лах муниципального органа;
6) установлены гарантии правовой и социальной защищен­
ности муниципальных служащих, которые означают, что человек
на муниципальной службе находится под опекой государства и
пользуется рядом льгот и преимуществ по сравнению с другими
гражданами;
7) в основе деятельности муниципальных служащих по
обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов
лежит реализация предоставленных им прав и служебных обязан­
ностей.
Результаты проведенного анализа юридической литерату­
ры, федерального законодательства и законодательства субъектов
Российской Федерации дают возможность сформулировать поня­
тие прохождения муниципальной службы.
Прохождение муниципальной службы представляет собой
важный элемент муниципальной службы, включающий формиро­
вание управленческого персонала муниципального органа (по­
ступление на муниципальную службу, заключение контрактов о
ее прохождении, назначение на муниципальные должности муни­
ципальной службы), присвоение квалификационных разрядов,
выполнение муниципальным служащим своих должностных обя­
занностей, перемещение его по службе, установление и реализа­
цию способов прекращения муниципальной службы.
94
2.3. Квалификационные требования
к муниципальным, должностям
муниципальной службы в законодательстве
субъектов Российской Федерации
2.3.1. Проблемы установления квалификационных
требований.
В юридической литературе, посвященной данной проблеме,
содержится весьма значительный и порой слишком разнообраз­
ный перечень квалификационных требований, которые необхо­
димо, по мнению авторов, предъявлять к муниципальным служа­
щим. По сути дела, одни и те же требования (часто их называют
качествами, критериями, факторами и т. п.) лишь обозначаются
разными терминами. В настоящем исследовании не ставится цель
предложить какой-либо новый перечень, классификацию или ме­
тодологический подход к выявлению и оценке квалификацион­
ных требований. Это - задача специальных исследований пред­
ставителей различных наук (социологии, социальной психологии,
теории управления и др.). Наша цель - обратить внимание на те
требования по муниципальной должности, которые нужно и, что
очень важно, практически возможно закрепить в нормативном
порядке, чтобы их учет при замещении муниципальных должно­
стей был обязательным.
Долгое время нормативно не было закреплено, за единич­
ными исключениями, требование об обязательном наличии у го­
сударственных и муниципальных служащих специального обра­
зования и стажа работы по специальности. Тем не менее, как от­
мечал В.М. Манохин, на должности руководителей в порядке обы­
чая принимались, как правило, лица, имевшие такое образование .
Но обычай - это не закон. Отсутствие законодательно закреплен­
ного такого требования приводило к тому, что многие должности
занимали лица без специального образования. Однако этот про­
бел в законодательстве был урегулирован. Федеральный закон
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»
впервые нормативно закрепил квалификационные требования.
Необходимо отметить, что он (ст. 20) содержит лишь общее ука48
4 8
См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - M., 1966. - С. 39.
95
зание о требованиях, предъявляемых к муниципальному служа­
щему, а точнее, к кандидату на замещение муниципальной долж­
ности: «Требования к муниципальным должностям муниципаль­
ной службы определяются уставом муниципального образования
в соответствии с законами субъекта Российской Федерации».
Отсутствие единых квалификационных требований как в
Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Рос­
сийской Федерации», так и в законодательных актах ряда субъек­
тов Российской Федерации подталкивает органы местного само­
управления к самостоятельной регламентации.
В тех субъектах Российской Федерации, где законодатель
установил квалификационные требования по аналогии с группа­
ми государственных должностей государственной службы, пол­
ностью сохранена их структура и содержание. Так, в законах Ни­
жегородской, Тульской, Московской, Омской областей о муни­
ципальных должностях и муниципальной службе
действуют
квалификационные требования к:
- уровню профессионального образования с учетом группы
должностей муниципальной службы;
- стажу и опыту работы по специальности;
- уровню знания Конституции РФ, федерального законода­
тельства, устава и иных нормативных правовых актов муници­
пального образования применительно к исполнению соответст­
вующих должностных обязанностей.
Безусловно, данные требования составляют всего лишь ос­
нову профессиональных качеств муниципального служащего.
Они должны дополняться другими, исходя из специфики условий,
места и времени деятельности того или иного муниципального
органа.
Рассмотрим в законодательной практике субъектов Россий­
ской Федерации действие этих требований.
В статье 5 Федерального закона «Об основах муниципаль­
ной службы в Российской Федерации» закреплен один из прин49
4 9
См.: Бюллетень Законодательного Собрания Нижегородской области. 2000. - № 5; Вестник Тульской областной Думы. - 1998. - № 1; Вестник Мос­
ковской областной Думы. - 2001. - № 10. - Ст. 21; Омский вестник. - 2001. № 37. - Ст. 15.
96
ципов муниципальной службы в Российской Федерации - прин­
цип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответ­
ствии с их профессиональной подготовкой и способностями. Од­
нако отсылочное положение ст. 20 этого Закона ставит названный
принцип под сомнение. Согласно этой статье требования к муни­
ципальным должностям муниципальной службы устанавливаются
уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации. Таким образом, работник, обла­
дающий достаточным опытом и соответствующим образованием,
переезжая из одного субъекта Российской Федерации в другой, не
может занять аналогичную должность на новом месте службы.
2.3.2. Установление квалификационных требований
к образованию.
Изучение законодательства субъектов Российской Федера­
ции по установлению требований к образованию показало, что
для занятия должности муниципальной службы в основном тре­
буется иметь высшее профессиональное образование по специа­
лизации муниципальных должностей или образование, считаю­
щееся равноценным, либо любое высшее образование.
Сравнительный анализ требований к образованию муници­
пальных служащих некоторых субъектов Российской Федерации
свидетельствует, что для занятия должности муниципальной
службы требуется иметь высшее образование. В некоторых субъ­
ектах, например в Иркутской , Тюменской , Омской областях,
для занятия высших муниципальных должностей к равноценному
образованию необходимо иметь высшее профессиональное обра­
зование. В Ямало-Ненецком автономном округе для занятия
высшей муниципальной должности, кроме высшего профессио­
нального образования или образования, считающегося равноцен­
ным, необходимо также дополнительное высшее образование по
специальности «государственное или муниципальное управле­
ние» (ст. 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О ква50
5 0
51
См.: Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. - 1998. -
№ 20.
51
5 2
52
См.: Вестник Тюменской областной Думы. - 1999. - № 5.
См.: Омский вестник. - 2001. - № 37.
97
лификационных требованиях по муниципальным должностям
муниципальной службы и квалификационных разрядах муници­
пальных служащих») .
Для младших муниципальных должностей допускается
среднее профессиональное образование по специализации муни­
ципальных должностей.
В законодательной практике возникает серьезная проблема
в признании образования равноценным при установлении квали­
фикационных требований. К сожалению, законодательством не
определено, кем и в каком порядке выносится соответствующее
решение. Очевидно, что этот вопрос должен быть урегулирован
законодательно.
Из анализа данных, представленных отдельными муници­
пальными образованиями, можно заключить, что требования к
муниципальным должностям муниципальной службы по образо­
ванию фактически почти везде не исполняются.
Помимо различий в квалификационных требованиях к му­
ниципальным должностям муниципальной службы в различных
субъектах Российской Федерации, серьезной проблемой в на­
стоящее время является противоречие фактического закона зако­
ну юридическому, т. е. требования законодательства субъектов
Российской Федерации к муниципальным должностям муници­
пальной службы неадекватны реальному положению дел.
53
2.3.3. Установление квалификационных требований
к стажу.
Требования к муниципальным должностям муниципальной
службы по стажу, установленные законами субъектов Российской
Федерации, также не везде могут быть исполнены. Важным недос­
татком законов субъектов РФ является абсолютная определен­
ность требований по стажу, хотя конкретные требования к муни­
ципальным должностям устанавливаются нормативными право­
выми актами органов местного самоуправления с учетом требо­
ваний законов субъектов РФ и федеральных законов. Разумнее
было бы установление альтернативных или относительно опреде5 3
См.: Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного
округа. - 1998. - № 5.
98
ленных требований к стажу муниципальных должностей, напри­
мер, от одного года до трех лет.
Законодатель субъектов Российской Федерации пошел по
правильному пути, установив требования о наличии стажа муни­
ципальной службы либо стажа работы по специальности. Такого
рода установление способствует формированию «открытой» му­
ниципальной службы и гарантирует реализацию принципа равно­
го доступа граждан к муниципальной службе в соответствии со
способностями и профессиональной подготовкой. Поэтому вряд
ли можно согласиться с мнением В. И. Матирко, который считает,
что установление стажа работы по специальности в качестве од­
ного из основных требований не оправдано. С его точки зрения,
такой подход дает основание назначать на высшие, главные и ве­
дущие должности граждан, ни одного дня не проработавших в
системе государственной службы .
По нашему мнению, возможность замещения муниципаль­
ных должностей, в том числе высших и главных, согласно изло­
женным в законах требованиям будет способствовать повышению
эффективности работы органов местного самоуправления, по­
скольку позволит привлекать на муниципальную службу высоко­
образованных специалистов, оперативно внедрять управленче­
ские нововведения в деятельность муниципальных органов.
Законами субъектов Российской Федерации, а также норма­
тивными актами органов местного самоуправления могут уста­
навливаться и другие требования. К ним могут относиться требо­
вания по общему стажу работы в органах государственной власти
и органах местного самоуправления, а также стажу пребывания в
должности соответствующей группы, на должностях руководите­
лей и специалистов в отраслях и сферах деятельности, профиль
которых соответствует специализации муниципальных должно­
стей, и пр.
Квалификационные требования по муниципальным долж­
ностям муниципальной службы в Новгородской области преду­
смотрены ст. 4 Закона «О реестре муниципальных должностей в
Новгородской области». Для каждой группы должностей (глав54
5 4
См.: Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном ап­
парате. - M., 1966. - С. 136.
99
ные, ведущие, старшие, младшие) разработаны отдельные квали­
фикационные требования. Например, гражданам, претендующим
на замещение главной муниципальной должности муниципаль­
ной службы (первый заместитель главы муниципального образо­
вания, заместитель главы муниципального образования, управ­
ляющий делами), необходимо иметь высшее профессиональное
образование по специализации должности или образование, счи­
тающееся равноценным, с дополнительным высшим профессио­
нальным образованием по специальности должности муници­
пальной службы .
Представляется, что присваивать квалификационные разря­
ды (например, муниципального советника Новгородской области
1, 2, 3-го класса) можно только тогда, когда будет ясно, какое об­
разование по каждой из четырех групп должностей будет счи­
таться равноценным. Решение по этому вопросу должно быть
принято на федеральном уровне.
Федеральным законом «Об основах муниципальной службы
в Российской Федерации» и законами многих субъектов Россий­
ской Федерации о муниципальной службе предусматриваются
пять групп муниципальных должностей: высшие, главные, веду­
щие, старшие, младшие.
Каждой из должностей присуще конкретное содержание
трудовых функций, которые определяют ее специализацию. Про­
фессиональное образование муниципального служащего должно
соответствовать специализации занимаемой им должности.
Замещение претендентами каждой из должностей этих
групп обусловлено рядом квалификационных требований.
Согласно порядку, урегулированному законами субъектов
Федерации на основе федеральных законов, муниципальным слу­
жащим присваиваются квалификационные разряды по результатам
квалификационного экзамена или аттестации. Смысл их в том,
чтобы определить, отвечает ли уровень профессиональной подго­
товки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к
должностям муниципальной службы. Квалификационные разря­
ды в соответствии с Федеральным законом «Об основах муници­
пальной службы в Российской Федерации» присваиваются муни55
5 5
См.: Новгородские ведомости. - 1997. - № 123.
100
ципальным служащим по результатам квалификационного экза­
мена или аттестации и указывают на соответствие уровня профес­
сиональной подготовки муниципальных служащих квалификаци­
онным требованиям, предъявляемым к муниципальным должно­
стям муниципальной службы согласно классификации последних.
В законодательстве субъектов Федерации наблюдается боль­
шое различие в установлении разрядов (чинов) муниципальных
служащих, что объясняется в первую очередь непоследовательно­
стью и несовершенством федерального законодательства. Напри­
мер, в Законе «О муниципальной службе в Воронежской области»
от 14 июня 2002 г. № 40-03 классификационные требования по
муниципальной должности муниципальной службы определены
как показатели соответствия профессиональной подготовки кан­
дидата на конкретную муниципальную должность функциям и
полномочиям, установленным по этой должности (п. 1 ст. 9).
Анализируемый Закон в рамках классификации должностей вы­
деляет высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности
(п. 1 ст. 7) и применительно к указанным группам формулирует
отдельные классификационные требования (п. 2 ст. 9):
1) для высших муниципальных должностей - обладание
высшим профессиональным образованием по профилю деятель­
ности органа или равноценным образованием, а также стажем
службы на главных должностях по профилю деятельности органа
не менее трех лет;
2) для главных муниципальных должностей - это обладание
высшим профессиональным образованием по профилю деятель­
ности органа или равноценным образованием, а также стажем
службы на ведущих должностях по профилю деятельности органа
не менее двух лет;
3) для ведущих муниципальных должностей - обладание
высшим профессиональным образованием по профилю деятель­
ности органа или равноценным образованием, а также стажем
службы на старших должностях по профилю деятельности органа
не менее одного года;
4) для старших муниципальных должностей - обладание
высшим профессиональным образованием по профилю деятель­
ности органа или равноценным образованием;
101
5) для младших муниципальных должностей - обладание
средним профессиональным образованием по профилю муници­
пальной должности или равноценным образованием при стаже ра­
боты на начальных должностях этого профиля не менее трех лет.
Решение о признании образования равноценным принима­
ется представительным органом местного самоуправления.
Законодательством Свердловской области , наряду с уров­
нем образования и стажем службы, в качестве квалификационно­
го закрепляется требование о знании действующего законода­
тельства Российской Федерации и области, устава и иных норма­
тивных правовых актов муниципального образования примени­
тельно к осуществлению конкретных должностных полномочий.
Таким образом, гражданин Российской Федерации может
быть принят на муниципальную должность муниципальной служ­
бы, если он соответствует квалификационным требованиям, уста­
новленным по тем или иным должностям. Квалификационные тре­
бования к служащим, замещающим муниципальные должности,
определяют соответствие профессиональной подготовки кандида­
та функциям и полномочиям данной муниципальной должности.
Основные квалификационные требования устанавливаются
в зависимости от особенностей муниципальной должности муни­
ципальной службы, полномочий органов местного самоуправле­
ния и отражаются в должностной инструкции. Эти положения
почти повсеместно отражены в законах субъектов Российской
Федерации. Так, по закону «О муниципальной службе в Новго­
родской области» от 16 октября 1997 г. № 122-03. (ст. 9) квали­
фикационные требования по муниципальной должности муници­
пальной службы отражают соответствие профессионального
уровня муниципального служащего либо кандидата на замещение
должности функциям и полномочиям, установленным по этой
муниципальной должности. Закон «О муниципальной службе в
Нижегородской области» от 21 апреля 1998 г. № 19 дополняет,
что квалификационные требования для граждан, поступающих на
муниципальную службу, и муниципальных служащих, замещаю­
щих муниципальные должности, устанавливаются в зависимости
от особенностей муниципальной должности муниципальной
56
5 6
См.: Областная газета. - 1996. - 10 марта.
102
службы и полномочий соответствующих органов местного само­
управления, отражаются в должностной инструкции (п. 3 ст. 26).
Необходимо отметить, что значительно повышает уровень
правовых гарантий муниципальных служащих конкретного ре­
гиона нормативное положение, закрепленное в ст. 12 «О муници­
пальной службе в Ивановской области», о том, что в отношении
муниципальных служащих, не соответствующих установленным
квалификационным требованиям, руководители органов местного
самоуправления могут в индивидуальном порядке, с учетом стажа
и опыта работы, принимать решение о продолжении замещения
занимаемых должностей до их переподготовки и повышения ква­
лификации.
Таким образом, законы всех субъектов Российской Федера­
ции содержат нормативное положение о том, что в состав квали­
фикационных требований включаются требования к уровню про­
фессионального образования, стажу и опыту работы по специаль­
ности, а также уровню знаний Конституции Российской Федера­
ции, федерального и регионального законодательства, устава му­
ниципального образования и нормативных правовых актов орга­
нов местного самоуправления.
Квалификационные требования к профессиональному обра­
зованию, стажу и опыту работы по специальности конкретизиру­
ются либо непосредственно в региональных законах, либо в дру­
гих законодательных и иных правовых актах субъектов Россий­
ской Федерации. Например, согласно п. 3 ст. 9 упомянутого зако­
на Новгородской области квалификационные требования по му­
ниципальным должностям муниципальной службы устанавлива­
ются законом «О реестре муниципальных должностей в Новго­
родской области». По закону Новосибирской области, к гражда­
нам, претендующим на муниципальную должность муниципаль­
ной службы, предъявляются требования по профессиональному
образованию с учетом группы муниципальных должностей, стажу
и опыту работы по специальности в соответствии с законом Но­
восибирской области о соотношении муниципальных должностей
муниципальной службы и государственных должностей государ­
ственной службы области. Согласно п. 5 ст. 8 закона «О муници­
пальной службе в Рязанской области» квалификационные требо­
вания к муниципальным должностям, включенным в классифика103
цию, устанавливаются Положением о муниципальной службе в
соответствии с Уставом муниципального образования, федераль­
ным и областными законами.
Анализируя законодательство субъектов Российской Феде­
рации, автор выделяет следующие квалификационные
требования
для муниципальных должностей. К ним относятся:
1) на федеральном уровне:
- необходимый уровень профессионального образования с
учетом группы муниципальных должностей муниципальной служ­
бы и их специализации;
- необходимый уровень знаний Конституции РФ, феде­
рального законодательства применительно к исполнению соот­
ветствующих должностных обязанностей;
2) на уровне субъекта Российской
Федерации:
- необходимый уровень знаний конституции, устава и зако­
нодательства субъекта Федерации, устава и иных нормативных
правовых актов муниципального образования применительно к
исполнению соответствующих должностных обязанностей;
- необходимый общий стаж и опыт работы по специальности;
3) на уровне органа местного
самоуправления:
- необходимый стаж государственной или муниципальной
службы;
- необходимый стаж работы на должностях руководителей
и специалистов в отрасли, профиль которой соответствует спе­
циализации муниципальной должности муниципальной службы.
Из этой структуры подробно рассмотрим квалификацион­
ные требования двух уровней: субъекта Российской Федерации и
органа местного самоуправления.
По общему правилу, лицам, замещающим муниципальные
должности, необходимо знать и уметь применять основные поло­
жения Конституции РФ, федерального законодательства, законо­
дательства субъекта Российской Федерации, устава и иных нор­
мативных правовых актов муниципального образования.
Говоря о профессионализме и компетентности муниципаль­
ных служащих, следует особо подчеркнуть необходимость глубо­
кого изучения ими правовых проблем, овладения необходимым
объемом юридических знаний. Это объясняется в первую очередь
тем, что муниципальное управление осуществляется в правовой
104
форме. Правовые нормы регулируют определенные функции
управления, отдельные процессы, закрепляют организационные
структуры и формы работы управленческих органов, систему ин­
формации, права и обязанности должностных лиц и т. д .
Конкретные квалификационные требования, необходимые
для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются за­
конодательством субъекта Российской Федерации, а также нор­
мативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Анализ законодательства субъектов РФ позволил автору вы­
явить три группы критериев изложения квалификационных тре­
бований к муниципальным служащим, замещающим различные
муниципальные должности муниципальной службы. Первая груп­
па - профессиональное образование с учетом разряда должностей
муниципальной службы. Вторая группа - стаж и опыт работы по
специальности. Третья группа - уровень знания Конституции РФ,
федерального законодательства, устава и иных нормативных пра­
вовых актов муниципального образования применительно к ис­
полнению соответствующих должностных обязанностей.
A . M . Володин, A.A. Немчинов в законодательстве субъек­
тов РФ выделяют два способа изложения квалификационных тре­
бований к муниципальным служащим, замещающим различные
муниципальные должности муниципальной службы. В комплекс­
ном способе излагаются общие требования и к уровню образова­
ния, и к стажу по каждой категории и группе должностей. Во вто­
ром способе критерии разделяются на требования к стажу и обра­
зованию .
Помимо названных квалификационных требований к муни­
ципальным служащим, замещающим различные муниципальные
должности муниципальной службы, в законодательстве субъектов
РФ излагается еще одна группа - требования к уровню знания
Конституции РФ, федерального законодательства, устава и иных
нормативных правовых актов муниципального образования при­
менительно к исполнению соответствующих должностных обя­
занностей.
57
58
5 7
См.: Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - M., 1981. -
С. 42.
5 8
См.: Немчинов A.A., Володин A.M. Указ. соч. - С. 111-112.
105
Обобщая рассмотренные способы изложения квалификаци­
онных требований к муниципальным служащим, замещающим
различные муниципальные должности муниципальной службы,
отметим, что классификация региональным законодательством
требований к муниципальным должностям муниципальной служ­
бы соответствует федеральному законодательству и классифици­
руется по аналогичным группам:
I группа - уровень профессионального образования с уче­
том группы должностей муниципальной службы;
I I группа - требование к стажу и опыту работы по специ­
альности;
I I I группа - уровень знания Конституции РФ, федерального
законодательства, устава и иных нормативных правовых актов
муниципального образования применительно к исполнению соот­
ветствующих должностных обязанностей.
Однако полагаем, что правовое регулирование не может быть
осуществлено лишь на основе изложения квалификационных тре­
бований к муниципальным служащим, замещающим различные
муниципальные должности муниципальной службы. Впервые идея
о создании универсального документа, касающегося всех долж­
ностей и содержащего максимум сведений о каждой из них, была
высказана Ю.А. Розенбаумом . Такой документ он предлагал на­
звать Типовым паспортом должности. Он должен был стать уни­
версальным, поскольку разрабатывался бы для всех должностей
государственного аппарата; мог быть использован при подборе и
расстановке кадров, в целях регламентации и разделения труда в
государственном органе, для совершенствования структуры гос­
органа. Документ должен был стать типовым и иметь норматив­
ный характер. Однако это предложение так и не было внедрено в
практику.
На основе изложенного предлагаем разработать и утвердить
стандартное правовое описание муниципальной должности муни­
ципальной службы в документе «Паспорт муниципальной должно­
сти муниципальной службы». Это позволит провести норматив­
ное различие между муниципальными должностями муниципаль59
5 9
См.: Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социальноправовые проблемы. - M., 1982. - С. 102-105.
106
ной службы и должностями, не имеющими этого статуса, для ко­
торых сохранится традиционный порядок регулирования функ­
циональных обязанностей в форме должностных инструкций, а
также разработать индивидуальные квалификационные требова­
ния по каждой должности и соответствующие правовые квалифи­
кационные статусы муниципальных служащих.
Следует отметить, что требования по муниципальной долж­
ности обусловливаются особенностями ее статуса и функций.
Они могут включать в себя профессионально-квалификационные
требования, в том числе образование, профессиональный опыт и
стаж работы, характер имеющихся служебных заслуг, личные
служебные качества и характеристики.
Что касается требований к образованию, а в случае необхо­
димости - к научной подготовке, то они могут быть выражены в
установлении:
- соответствующего статусу муниципальной должности
уровня образования;
- требуемого по муниципальной должности профиля обра­
зования;
- специальных образовательных требований, которые могут
быть удовлетворены должностной подготовкой.
Кроме того, требования по муниципальной должности в
части профессиональной подготовки могут предусматривать ука­
зания на опыт профессиональной деятельности в муниципальных
органах, стаж и название предшествующих муниципальных долж­
ностей, минимальный квалификационный разряд, наличие кото­
рого дает право на замещение данной должности.
Подводя итог рассмотрению квалификационных требований
к муниципальным должностям, можно сделать некоторые выводы:
1) квалификационные требования к муниципальным долж­
ностям муниципальной службы относятся исключительно к уров­
ню профессионального образования и квалификации, стажу рабо­
ты по специальности и стажу муниципальной службы, а также
уровню знаний Конституции и законодательства. Они выражают
и конкретизируют конституционный принцип равного доступа
граждан к муниципальной службе;
2) установление квалификационных требований к стажу ра­
боты по специальности и стажу муниципальной службы будет
107
способствовать формированию «открытой» муниципальной служ­
бы и гарантировать реализацию принципа равного доступа граж­
дан к муниципальной службе;
3) современное состояние профессиональной структуры
корпуса муниципальных служащих, уровень и профиль их обра­
зования обусловливают необходимость развития системы подго­
товки, переподготовки и повышения квалификации муниципаль­
ных служащих;
4) важно осуществить четкую классификацию муниципаль­
ных должностей муниципальной службы, определив их основные
задачи, сферы деятельности, специальные полномочия; подгото­
вить и принять Стандарт правового описания муниципальной
должности муниципальной службы и разработать на его основе
Паспорт муниципальной должности муниципальной службы.
Проведенный автором анализ позволяет дать следующее
обобщающее определение требований к муниципальным должно­
стям муниципальной службы.
Требования к муниципальным должностям муниципальной
службы - это требования, устанавливаемые в зависимости от осо­
бенностей муниципальной должности муниципальной службы и
полномочий соответствующих органов местного самоуправления,
отражаемые в должностной инструкции и включающие в себя
квалификационные требования к уровню профессионального об­
разования, стажу и опыту работы по специальности, а также к
уровню знаний Конституции Российской Федерации, федераль­
ного и регионального законодательства, устава муниципального
образования и нормативных правовых актов органов местного
самоуправления.
2.4. Проблемы управления
муниципальной службой в законодательстве
субъектов Российской Федерации
2.4.1. Подходы к определению понятия управления
муниципальной службой.
Отсутствие необходимого законодательного урегулирова­
ния системы управления муниципальной службой, недостаточная
проработанность проблемы в юридической литературе и разноре108
чивая практика требуют серьезного ее изучения. Сложность ана­
лиза обусловлена не всегда адекватным характером взаимоотно­
шений между субъектом Российской Федерации и местным само­
управлением. Тем более что сам процесс взаимоотношений еще
не утвердился законодательно, за исключением случаев, когда
решения одного уровня затрагивают интересы другого.
Определяя содержание управления муниципальной службой,
следует учитывать, что речь идет об особой сфере деятельности,
связанной с публично-правовыми отношениями, устройством го­
сударственных и муниципальных органов управления, с теми цен­
ностями, нормами, принципами, которые призваны обеспечивать
жизнеспособность территориальных общностей, всей страны, га­
рантировать реализацию прав, интересов и потребностей людей .
В российской научной литературе теоретические проблемы
управления муниципальной службой недостаточно разработаны.
Наметились разные подходы к определению понятия управления
муниципальной службой. Такое управление рассматривается с
двух сторон:
- организующая деятельность, имеющая определенное ад­
министративное содержание, особый предмет и осуществляемая в
установленных организационно-правовых формах;
- деятельность специально созданных государственных ор­
ганов .
Управление муниципальной службой призвано обеспечить
организацию и деятельность данной службы в соответствии с
концепцией и научно разработанной моделью организации про­
фессиональной муниципальной службы.
По мнению Л. А. Калиниченко, основная цель управления
муниципальной службой - построить новый публично-правовой,
профессиональный институт социального обслуживания населе­
ния муниципального образования . Однако, на наш взгляд,
60
61
62
6 0
См.: Государственная и муниципальная служба: методология, теория, тех­
нология, зарубежный опыт / Науч. ред.-сост. Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов. - Рос­
тов н/Д, 1997.
См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. - Ч. 2. - Кн. 1: Субъ­
екты. Органы управления. Государственная служба. - Воронеж, 2001. - С. 324.
См.: Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов,
1998. - С. 85.
61
6 2
109
управление муниципальной службой осуществляется с целью
обеспечения деятельности муниципальных служащих в органах
местного самоуправления, проведения единой кадровой полити­
ки, создания гарантий функционирования органов местного са­
моуправления в соответствии с публичными интересами на осно­
ве принципов, установленных Конституцией РФ, федеральными
законами, уставами субъектов РФ.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации
показывает, что управление муниципальной службой характери­
зуется следующими признаками: 1) это практическая деятель­
ность по определению основных направлений развития и реаль­
ного функционирования всех элементов правового института му­
ниципальной службы; 2) это функция органов местного само­
управления, которая 3) осуществляется в определенных органи­
зационно-правовых формах и 4) реализуется специально создан­
ными кадровыми органами; 5) основная цель управления - удов­
летворение интересов органов местного самоуправления и пуб­
личных интересов в целом; 6) управление строится на принципах
законности, гласности, стабильности, единства основных требо­
ваний, предъявляемых к муниципальной службе.
Отметим, что предметом настоящего исследования является
управление муниципальной службой как организующая деятель­
ность, имеющая свое административное содержание, осуществляе­
мая в установленных организационно-правовых формах, а также
как деятельность специально созданных муниципальных органов.
Среди ученых административного права существуют раз­
личные точки зрения и подходы по определению понятия управ­
ления муниципальной службой.
Профессор А.Ф. Ноздрачев рассматривает управление го­
сударственной и муниципальной службой через деятельность
специальных государственных органов или их подразделений, в
компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы
государственной службы. В числе таких органов он выделяет ор­
ганы обеспечения государственной службы и органы управления
государственной службой .
63
6 3
См.: Ноздрачев А.Ю. Государственная служба: Учебник для подготовки
государственных служащих. - M., 1999. - С. 102.
110
Профессор B.C. Нечипоренко полагает, что управление го­
сударственной и муниципальной службой - это «сознательное
целенаправленное воздействие органов власти на государствен­
ную службу как систему в целях реализации ее функций, прове­
дения единой государственной политики в сфере организации и
деятельности государственного аппарата, работы с персоналом.
Управление обеспечивает сохранение структуры государственной
службы, поддержание режима профессиональной деятельности,
реализацию ее целей и задач» . Помимо названных, характерны и
другие подходы к выяснению понятия муниципальной службы.
Одна группа ученых, например Д.Ф. Аяцков, JLA. Калини­
ченко, А.П. Катков, В.Ф. Терин, В.Н. Южаков, считают, что
управление муниципальной службой представляет собой созна­
тельное целенаправленное воздействие на систему муниципаль­
ного образования по осуществлению волеизъявления населения,
реализации муниципальной власти, ее целей, задач, функций .
Другие ученые утверждают, что согласно принципам, за­
фиксированным в законе, управление муниципальной службой
должно носить демократический, профессиональный характер, в
функции которого включаются обеспечение реализации государ­
ственной кадровой политики на уровне субъекта Федерации; про­
гнозирование и планирование потребностей в кадрах; организа­
ция на уровне современных требований работы по формирова­
нию, использованию и профессиональному росту государствен­
ных и муниципальных служащих .
По мнению В.А. Столяровой, определение управления, их
классификация нужны не просто как научная абстракция, а как
вполне конкретная категория понятийного аппарата, используе­
мая в качестве исследовательского инструментария для оценки
результатов труда работников аппарата управления .
64
65
66
67
6 4
См.: Нечипоренко B.C. Организация и функционирование государственной
службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под
общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д, 1998. - С. 207.
См.: Муниципальная служба / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко,
А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. - Саратов, 1999. - С. 14.
См.: Преображенский Б. Кадры действительно решают все // Коммуна. 1995. 15 ноября.
См.: Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда работников ап­
парата управления. - M., 1995. - С. 42.
6 5
6 6
6 7
111
На наш взгляд, система управления муниципальной служ­
бой должна содержать следующие элементы: цели, субъекты, объ­
екты, основные принципы, функции и методы. Система управле­
ния муниципальной службой, как и всякая система вообще, обла­
дает рядом универсальных свойств: ее составные элементы нахо­
дятся во взаимодействии и взаимозависимости; тесное переплете­
ние элементов (но не просто их сумма) обусловливает целост­
ность системы; отношения взаимодействия и взаимозависимости
элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим
от каждого из них; система как целое реагирует на влияние внеш­
ней среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих
ее элементов .
68
В законодательной практике субъектов Российской Феде­
рации, например Республики Бурятия, Приморского края, Воро­
нежской, Калужской, Свердловской областей, Ханты-Мансийско­
го автономного округа, в процессе управления муниципальной
службой выделяют две составляющие системы: управляющие ор­
ганы и технологии
управления.
Л. А. Калиниченко систему управления муниципальной
службой представляет как цепочку руководящих органов феде­
рального, регионального и местного уровней.
Региональный уровень состоит из Совета по вопросам ме­
стного самоуправления при губернаторах и главах исполнитель­
ной власти, Управления по работе с территориями и органами
местного самоуправления в областных администрациях и регио­
нальных правительствах.
Местный уровень включает главу администрации муници­
пального образования и организационно-кадровую службу адми­
нистрации .
С позиции A . M . Володина, A.A. Немчинова, в рассматри­
ваемой системе выделяются два органа управления .
I . Специальное подразделение, создаваемое в структуре ор­
ганов государственной власти субъекта Российской Федерации;
69
70
6 8
См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управле­
ния: Курс лекций. - Ростов н/Д, 2000. - С. 82.
См.: Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов,
1998. - С. 68.
См.: Немчинов A.A., Володин A.M. Указ. соч. - С. 111-112.
6 9
7 0
112
II. Кадровая служба органов местного самоуправления.
Созданной специальной системе по управлению муници­
пальной службой в субъектах Российской Федерации присущи
определенные функции.
Свои функции Советы по вопросам муниципальной службы
осуществляют через управления кадров, являющиеся структур­
ным подразделением местных администраций. Например, кадро­
вая служба органов местного самоуправления Новосибирской
области:
- осуществляет организационное обеспечение прохождения
муниципальной службы, а также контроль за соблюдением гаран­
тий и ограничений для муниципальных служащих;
- оформляет решения органов местного самоуправления,
связанные с прохождением муниципальной службы, ведет лич­
ные дела муниципальных служащих, вносит необходимые записи
в их трудовые книжки;
- консультирует муниципальных служащих по вопросам их
правового положения, соблюдения ограничений, связанных с му­
ниципальной службой .
71
2.4.2. Содержание
управления
муниципальной
службой.
Содержание управления муниципальной службой составля­
ет деятельность субъектов управления по осуществлению своих
функций при помощи создаваемых ими структур.
Вышеперечисленные функции системы управления муни­
ципальной службой закреплены не во всех субъектах Российской
Федерации. Это зависит прежде всего от используемой системы
управления муниципальной службой в субъекте РФ.
На региональном уровне создаются Советы по местному
самоуправлению
и Управления по работе с органами
местного
самоуправления.
Законы субъектов Федерации устанавливают
порядок управления муниципальной службой и органы, которые
осуществляют это управление, их задачи и функции. Например, в
71
См.: Закон Новосибирской области от 15 июня 2000 г. № 104-03 «О муни­
ципальной службе в Новосибирской области» // Ведомости. - 2000. - № 24.
113
Московской области органами управления муниципальной служ­
бой являются:
- отдел муниципальной службы Управления государствен­
ной службы Московской области;
- кадровые службы органов местного самоуправления.
Следует отметить, что создание отдела муниципальной
службы в Управлении государственной службы области обуслов­
лено необходимостью методического руководства профессио­
нальной подготовкой, переподготовкой, повышением квалифика­
ции муниципальных служащих, ведением Реестра муниципаль­
ных служащих области и другими задачами.
Закон Московской области «О муниципальных должностях
и муниципальной службе в Московской области» закрепляет за
кадровыми службами органов местного самоуправления следую­
щие полномочия:
- обеспечение проведения конкурсов на замещение вакант­
ных должностей, аттестации муниципальных служащих, квали­
фикационных экзаменов;
- оформление нормативных правовых актов муниципально­
го образования по вопросам муниципальной службы;
- ведение Единого реестра муниципальных должностей и
должностей муниципальной службы, содержащего данные о каж­
дом лице, занимающем муниципальную должность, и лице, заме­
щающем должность муниципальной службы в соответствующем
муниципальном образовании, а также ведение их личных дел.
Однако не во всех субъектах Российской Федерации систе­
ма управления муниципальной службой соответствует вышепри­
веденной схеме. Например, в ряде субъектов Российской Федера­
ции имеется свой подход к решению этого вопроса. Так, согласно
законам Курганской и Тюменской областей деятельность му­
ниципальной службы координирует городской орган управления
муниципальной службой.
Практически каждый орган по управлению муниципальной
службой выполняет следующие основные задачи:
72
73
7 2
7 3
7 4
74
См.: Вестник Московской областной Думы. - 2001. - № 10.
См.: Ведомости. - 1999. - № 3.
См.: Вестник Тюменской областной Думы. - 1999. - № 5.
114
- обоснование предложений по развитию аппарата органов
местного самоуправления;
- осуществление положений законодательных актов в сфере
организации и функционирования муниципальной службы;
- анализ, исследование и оценка деятельности персонала
муниципальных органов;
- контроль за реализацией кадровой политики;
- прогнозирование и планирование развития персонала му­
ниципальных органов;
- организационно-методическое руководство и координа­
ция деятельности по оценке результатов труда муниципальных
служащих, проведению квалификационных экзаменов, аттеста­
ции, испытания и т. д.;
- управление системой переподготовки и повышения ква­
лификации персонала муниципальных органов;
- разработка проектов штатов муниципальных органов,
фондов, заработной платы, требований к должности, методиче­
ских указаний и рекомендаций по организации труда персонала
муниципальных органов;
- координация работы по проведению аттестации муници­
пальных служащих;
- организационное и методическое руководство системой
испытаний, подготовки и повышения квалификации муниципаль­
ных служащих;
- организация и координация научных исследований в об­
ласти муниципальной службы и внедрение их результатов в прак­
тическую деятельность органов местного самоуправления;
- ведение реестров муниципальных служащих и создание
на этой основе информационных систем банков персонала для
муниципальной службы.
В системе управления муниципальной службой субъектов
РФ важное место отводится органу по вопросам государственной
и муниципальной службы субъектов РФ. Статьей 27 Федерально­
го закона 1995 г. «Об основах государственной службы в Россий­
ской Федерации» устанавливается, что такие органы создаются в
75
7 5
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 31. Ст. 15.
115
соответствии с законами субъектов РФ. В Законе Свердловской
области «О государственной службе Свердловской области» оп­
ределено, что координация деятельности по реализации вопросов
государственной и муниципальной службы осуществляется
Управлением государственной службы при губернаторе Сверд­
ловской области . Комиссия по вопросам государственной служ­
бы создана при президенте Республики Бурятия . Законом Тю­
менской области «О Совете по вопросам государственной службы
Тюменской области» учрежден координационно-консультативный
орган - Совет по вопросам государственной и муниципальной
службы .
Органы государственной власти и управления Томской об­
ласти в соответствии со своей компетенцией решают следующие
задачи в области муниципальной службы:
а) разработка и осуществление региональных программ раз­
вития и совершенствования муниципальной службы;
б) анализ состояния и эффективности муниципальной служ­
бы в муниципальных органах Томской области;
в) методическое руководство профессиональной подготов­
кой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением ква­
лификации муниципальных служащих;
г) формирование резерва государственной службы из муни­
ципальных служащих;
д) координация методической работы кадровых служб му­
ниципальных образований.
На кадровую службу муниципального образования возла­
гаются такие задачи:
а) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакант­
ных муниципальных должностей, аттестации, прохождения му­
ниципальным служащим испытательного срока;
б) оформление решений муниципальных органов по вопро­
сам муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных
служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки;
в) ведение реестра муниципальных служащих муниципаль­
ного образования;
76
77
78
7 6
7 7
7 8
См.: Вестник Свердловской области. - 1995. - 27 окт.; 2001. - 20 февраля.
См.: Бурятия. - 1996. - 22 февраля.
См.: Вестник Тюменской областной Думы. - 2001. - № 6.
116
г) консультации муниципальных служащих по трудовым и
правовым вопросам;
д) анализ уровня профессиональной подготовки муници­
пальных служащих;
е) организация переподготовки (переквалификации) и по­
вышения квалификации муниципальных служащих .
Как видно, управление муниципальной службой в субъек­
тах РФ характеризуется многообразием организационных форм и
правового статуса соответствующих органов управления. Органы
управления муниципальной службой представлены в виде коор­
динационно-консультативных или, как правило, структурных под­
разделений органов местного самоуправления.
Таким образом, для эффективной работы управления муни­
ципальной службой созданы специальные органы, наделенные
определенными функциями, которые используют современные
профессиональные технологии управления, основанные на прин­
ципах инновационного, стратегического управления. В самом
общем виде им присуще выполнение следующих функций: орга­
низация и руководство работой по прогнозированию и планиро­
ванию кадрового обеспечения муниципальной службой; разра­
ботка предложений по реестру муниципальных должностей и
внесению в него изменений; ведение реестра муниципальных
служащих; организация и осуществление руководства профес­
сиональной подготовкой, повышением квалификации и стажи­
ровкой муниципальных служащих; формирование кадрового ре­
зерва; координация работы по нормативному правовому обеспе­
чению муниципальной службы; научные исследования в области
муниципальной службы; организация разработки и контроля ис­
полнения стандартов муниципальной службы; координация рабо­
ты по формированию аттестационных, конкурсных и квалифика­
ционных комиссий, квалификационных экзаменов и конкурсов.
79
7 9
См.: Закон «О муниципальной службе в Томской области» в ред. законов
Томской области, принятых решениями Государственной Думы Томской облас­
ти от 02.02.1996 г. № 242, от 29.02.1996 г. № 260, от 28.01.1997 г. № 402, Зако­
нов Томской области от 02.06.1999 г. № 15-03, от 17.09.2001 г. № 97-03, от
07.05.2002 г. № 28-03 // Официальные ведомости Государственной Думы Том­
ской области. - 2002. - № 6.
117
Например, в администрации Воронежской области сложи­
лась такая система работы с персоналом, характерная, впрочем, и
для многих других регионов: при главе администрации области
образован Совет по работе с кадрами, в который входят директо­
ра департаментов, начальники отделов, управлений, председатели
комитетов; главы администраций районов и городов; кадровые
службы; отдел по работе с кадрами органов управления.
Глава администрации назначает и освобождает от должно­
сти руководителей структурных подразделений администрации
области, органов местного самоуправления: директоров департа­
ментов, начальников отделов и управлений, председателей коми­
тетов, глав администраций районов и городов, дает согласие на
назначение на должности руководителей территориальных служб
федеральных государственных органов.
Совет по работе с кадрами готовит предложения по канди­
датурам для назначения на должность глав районных админист­
раций, руководителей структурных подразделений администра­
ции области. Руководитель аппарата администрации области име­
ет статус первого заместителя главы администрации по работе с
персоналом, определяет приоритеты в деятельности кадровых
служб, организует подготовку проектов законов Воронежской
области о работе с кадрами, принимает и увольняет работников
аппарата администрации области.
Отдел по работе с кадрами органов управления осуществ­
ляет учет и оформление кадров аппарата администрации области,
организацию подготовки и переподготовки кадров, методическую
работу и консультирование по вопросам распределения функций
государственной и муниципальной службы. Этот отдел наблюда­
ет за подбором и расстановкой кадров по структурным подразде­
лениям, организует внутриструктурные перемещения государст­
венных и муниципальных служащих, готовит предложения по их
продвижению по службе, проведению аттестации, обобщает све­
дения по созданию резерва на выдвижение, обеспечивает учебу
резерва муниципальных служащих .
80
8 0
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации
(Теоретико-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 1996. С. 81.
118
На основе изложенного полагаем, что Советы по вопросам
государственной и муниципальной службы не являются государ­
ственными органами. Их задача - оказывать консультационную
помощь или вносить рекомендации по вопросам государственной,
муниципальной службы. Решения подобного Совета имеют реко­
мендательный характер, ни одну из задач управления государст­
венной, муниципальной службы они не решают.
В связи с этим предлагаем создать в структуре субъектов
РФ специально уполномоченный государственный орган, кото­
рый координировал бы вопросы управления государственной и
муниципальной службой. Это предполагает: упорядочение систе­
мы муниципальных органов субъекта РФ; разграничение функ­
ций между различными звеньями и уровнями управления; фор­
мирование регламентов деятельности органов субъекта РФ и их
подразделений; выработку типовых положений об органах субъ­
екта РФ и их структурных подразделениях, структурных подраз­
делениях органов местного самоуправления; осуществление ра­
боты по прогнозированию и планированию кадрового обеспече­
ния муниципальной службы, реализации программ кадровой по­
литики; разработку типовых должностных регламентов и квали­
фикационных требований; внедрение современных информаци­
онных и управленческих технологий в деятельность государст­
венных и муниципальных служащих; подготовку проектов нор­
мативных правовых актов субъекта РФ по вопросам государст­
венной и муниципальной службы; организацию разработки и
контроля исполнения стандартов муниципальной службы; коор­
динацию работ по нормативному правовому обеспечению госу­
дарственной службы, научных исследований в области государ­
ственной и муниципальной службы.
По мнению Л. А. Калиниченко, деятельность управляющих
структур в настоящее время не отличается высокой эффективно­
стью: отсутствует концепция и модель организации профессио­
нальной муниципальной службы, не осознано значение организа­
ционного обеспечения деятельности местного самоуправления,
стержневое значение организации профессиональной муници­
пальной службы; не создана необходимая теоретическая, право­
вая и финансовая база государственной поддержки муниципаль119
ной службы; не разработаны инновационные технологии профес­
сиональной работы; не изжиты привычки командовать, низка от­
ветственность управляющих структур за состояние профессио­
нальной организации муниципальной службы .
Необходима разработка процессуальной части и действен­
ных организационных мер по реализации федеральных законов в
сфере муниципальной службы. Организационные меры должны
предусматривать создание управленческих структур на федераль­
ном уровне и в субъектах Российской Федерации, которые укреп­
ляли бы финансовую базу, защищали от посягательств на полно­
мочия в административном порядке, осуществляли научно-анали­
тическую работу, а также государственный контроль, прежде все­
го в социальной сфере.
Создание профессиональной организации муниципальной
службы возможно только при условии эффективной работы орга­
низационно-кадровой службы. Существующие кадровые службы
имеют низкий организационный статус, слабы в профессиональ­
ном отношении, что подтверждается данными социологических
исследований. Новые службы создаются на базе традиционных
служб (отделов кадров, организационных отделов, контрольных
отделов), воспринимают их проблемы, организационные техноло­
гические недостатки.
По мнению А.И. Турчинова, особого внимания заслуживает
реорганизация кадровой работы управления муниципальной служ­
бы муниципальных органов . До настоящего времени состояние
кадрового корпуса органов государственной и муниципальной
службы не соответствует содержанию и характеру преобразова­
ний в обществе, нормативным требованиям законодательства Рос­
сийской Федерации. Медленно происходит адаптация муници­
пальных служащих к новым социально-экономическим условиям.
Обостряются противоречия между состоянием кадрового корпуса
государственной и муниципальной службы и необходимостью
реформенных преобразований. А ведь именно профессиональное
развитие выступает главным фактором и ресурсом повышения
81
82
81
См.: Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов,
1998. - С. 72.
См.: ТурчиновА.И. Государственная служба. - M., 2001. - № 1 (11). - С. 87.
8 2
120
эффективности деятельности органов федерального, региональ­
ного и местного управления.
Роль организационно-кадровых подразделений админист­
раций в создании профессиональной муниципальной службы тре­
бует нового организационного и правового статуса этих подраз­
делений в структуре администраций.
Стиль же и методы работы в сфере управления, в том числе
на местном уровне, остались практически неизменными. Это при­
водит к тому, что служащие не работают на перспективу, на опе­
режение ситуации, сосредоточиваясь в основном на решении во­
просов, вызываемых текущими событиями.
Поэтому эффективность муниципальной службы и власти в
целом будет зависеть от того, в какой степени профессиональные
умения и навыки служащих адекватны новым требованиям, на­
сколько муниципальные служащие способны возглавить процесс
83
происходящих перемен .
Таким образом, анализ правового регулирования муници­
пальной службы Российской Федерации позволяет сделать сле­
дующие выводы.
Во-первых, управление муниципальной службой осуществ­
ляется с целью обеспечения деятельности муниципальных слу­
жащих в органах местного самоуправления, проведения единой
кадровой политики, создания гарантий функционирования орга­
нов местного самоуправления в соответствии с публичными ин­
тересами на основе установленных Конституцией РФ, федераль­
ными законами, уставами субъектов РФ принципов.
Во-вторых, управление муниципальной службой является
одним из составных элементов общей системы управления в го­
сударстве, для которого законодательно определяются сферы дея­
тельности, полномочия, ответственность и т. д.
В-третьих, определяя содержание управления муниципаль­
ной службой, следует учитывать, что речь идет об особой сфере
деятельности, связанной с публично-правовыми отношениями, с
устройством государственных и муниципальных органов управ­
ления, с теми ценностями, нормами, принципами, которые при8 3
См.: Фабричный СЮ. К закону «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» // Муниципальная служба. - 1999. - № 3. - С. 6.
121
званы обеспечивать жизнеспособность территориальных общно­
стей, всей страны, гарантировать реализацию прав, интересов и
потребностей граждан.
В-четвертых, отсутствуют концепция и модель организации
профессиональной муниципальной службы, не осознано значение
организационного обеспечения деятельности местного само­
управления, стержневое значение организации профессиональной
муниципальной службы; не создана необходимая теоретическая,
правовая и финансовая база государственной поддержки муници­
пальной службы; не разработаны инновационные технологии
профессиональной работы; не изжиты привычки командовать,
низка ответственность управляющих структур за состояние про­
фессиональной организации муниципальной службы.
122
3. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ
СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГАРАНТИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
3.1. Гарантии муниципальных служащих
в законодательстве субъектов
Российской Федерации
3.1.1. Подходы к определению гарантии муници­
пального служащего.
В науке административного права существует несколько
подходов к пониманию гарантий муниципального служащего.
Д.М. Овсянко и В.И. Шкатула к гарантиям относят меры
экономического, социального, организационного и правового ха­
рактера, направленные на реализацию как должностных, так и
общих прав и обязанностей государственного служащего , обес­
печивающие условия для реализации его служебно-должностного
предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина
и человека .
Ю.Н. Старилов определяет гарантии как установленные в
законодательстве основные положения, характеризующие соци­
ально-правовую сторону статуса государственного служащего .
Некоторые ученые рассматривают гарантии как меры, обес­
печивающие социально-правовую защищенность муниципального
служащего и членов его семьи, выделяя несколько групп гаран­
тий:
1) социально-бытовая защищенность в период прохождения
службы;
2) правовая защищенность;
3) социально-бытовая и правовая защищенность служащего
при прерывании службы .
1
2
3
4
1
См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - M.,
1996. - С. 93.
См.: Настольная книга государственного служащего / Под ред. В.И. Шкатулы. - M., 1999. - С. 222.
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. - M., 1996. - С. 344.
2
3
123
Ученые единодушны в том, что гарантии, установленные
законодательством, являются неотъемлемым элементом специ­
ального правового статуса муниципального служащего. При этом
одни выделяют гарантии муниципальных служащих в качестве
самостоятельного элемента правового статуса служащих , а дру­
гие рассматривают гарантии как составную часть всей совокуп­
ности прав муниципальных служащих или называют их льготами.
Так, И. С. Морозова считает, что с помощью данного юридическо­
го средства обеспечивается осуществление других юридических
средств, прежде всего прав и обязанностей. Подобные льготы,
компенсируя затраты, определенную ущемленность за счет удов­
летворения других, гарантируют выполнение субъектами опреде­
ленных обязанностей .
И.А. Смагина дает следующее определение: гарантии му­
ниципального служащего представляют собой установленные в
законодательстве средства косвенного административно-правово­
го воздействия на поведение муниципального служащего, кото­
рые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное бла­
гополучие муниципального служащего, а с другой стороны, за­
щищать его от внешних посягательств и произвола руководства
муниципального органа, содействуя тем самым осуществлению
государственным и муниципальным служащим своих должност­
ных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как
гражданина и человека .
По мнению автора настоящего исследования, данное опре­
деление отражает единство подхода к регулированию гарантий
как государственного, так и муниципального служащего, позво­
ляет увидеть место гарантий в системе административно-правово5
6
7
4
См., напр.: Государственный служащий современной России: социальнополитический анализ деятельности и ценностных ориентаций: Региональный
уровень. - Ростов н/Д, 1997. - С. 230.
См.: Овсянко Д.М. Административное право. - M., 2000. - С. 97; Бахрах Д.Н.
Административное право России. - M., 2000. - С. 238.
См.: Морозова И.С. Льготы в российском праве: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. - Саратов, 1999. - С. 17.
См.: Смагина H.A. Гарантии как элемент административно-правового ста­
туса государственного и муниципального служащего: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. - Саратов, 2002. - С. 11.
5
6
7
124
го регулировании общественных отношений, складывающихся на
государственной и муниципальной службе.
Касаясь проблемы предоставления льгот и гарантий, следу­
ет иметь в виду, что ряд вопросов напрямую регулируется феде­
ральным законодательством. Так, уже упоминавшийся Федераль­
ный закон «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» от 8 января 1998 г. устанавливает гарантии для му­
ниципальных служащих. Отсюда субъекты РФ в своих законах не
вправе ограничивать прямое действие норм Конституции РФ или
федерального законодательства, а могут лишь усилить правовые
или иные гарантии тех прав, которые предусмотрены федераль­
ным законодательством .
Законами субъектов Российской Федерации и уставом му­
ниципального образования могут быть предусмотрены дополни­
тельные гарантии для муниципального служащего.
Анализ законов о муниципальной службе Ростовской, Са­
халинской, Свердловской, Тульской, Иркутской областей, других
субъектов Федерации показал, что большого разнообразия в пра­
вовом регулировании гарантий муниципальных служащих нет. В
указанных документах отражается в основном перечень гарантий,
закрепленных в федеральном законодательстве.
Однако законодательство ряда субъектов Российской Феде­
рации закрепляет и некоторые дополнительные гарантии для му­
ниципальных служащих.
1. По Новосибирской
области:
а) обязательность получения согласия служащего на пере­
вод на другую должность муниципальной службы, за исключени­
ем случаев, предусмотренных федеральным законом;
б) переподготовка (переквалификация) и повышение ква­
лификации с сохранением денежного содержания на период обу­
чения .
2. По Тюменской области:
а) страхование за счет местного бюджета на случай смерти,
причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнени8
9
8
См.: Конституционное право / Под ред. проф. А.Е. Козлова. - M., 1996. С. 52.
См.: Архив Законодательного Собрания Новосибирской области.
9
125
ем должностных полномочий, а также потери трудоспособности в
период прохождения муниципальной службы или после ее пре­
кращения, но наступившей в результате выполнения служебных
обязанностей;
б) предоставление при необходимости служебной жилой
площади;
в) с учетом содержания и объема исполняемых должност­
ных обязанностей предоставление служебного транспорта;
г) при направлении в служебную командировку - преиму­
щественное право на получение билетов, места в гостинице, воз­
можности пользоваться транспортными средствами и средствами
связи .
3. По Курганской области:
а) индексация денежного содержания, пенсий и других вы­
плат в порядке, предусмотренном федеральными и областными
законами, решениями городской Думы;
б) возмещение семье части расходов на погребение муни­
ципального служащего в порядке, установленном федеральными
и областными законами, решениями городской Думы;
в) возмещение командировочных расходов в сумме, опре­
деляемой руководителем органа городского самоуправления;
г) внеочередная установка телефонов муниципальным слу­
жащим, избранным или назначенным на высшие и главные муни­
ципальные должности;
д) постановка на учет для улучшения жилищных условий
или выдача по возможности ссуды на приобретение или строи­
тельство жилого помещения .
4. По Омской области:
а) в случае смерти муниципального служащего в связи с
исполнением им должностных обязанностей членам его семьи
выплачивается компенсация в порядке и размерах, определенных
федеральным и областным законодательством, нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления;
10
11
10
11
См.: Вестник Тюменской областной Думы. - 1999. - № 5.
См.: Курган и курганцы. - 1996. - 26 сент.
126
б) расходы, связанные с предоставлением гарантий для му­
ниципальных служащих, производятся за счет средств местного
бюджета соответствующего муниципального образования .
При установлении дополнительных гарантий субъекты Рос­
сийской Федерации в основном руководствуются возможностями
выделения средств из бюджета на обеспечение этих гарантий.
С.А. Михнева гарантии муниципальных служащих класси­
фицирует по двум группам. Первая группа направлена на обеспе­
чение служащему надлежащих условий для исполнения служеб­
ных полномочий по должности: нормальные условия работы,
полная и своевременная оплата труда, ежегодный оплачиваемый
отпуск. Вторая группа гарантий направлена на обеспечение соци­
альных условий: медицинское обслуживание, пенсионное обеспе­
чение за выслугу лет, обязательное государственное страхование,
защита от насилия, угроз, других неправомерных действий в свя­
зи с исполнением служебных обязанностей .
При классификации совокупности гарантий муниципаль­
ных служащих И.А. Смагина берет за основу тот объект, на защи­
ту которого направлена соответствующая группа гарантий.
Социально-экономические гарантии призваны обеспечивать
материальное благополучие муниципального служащего, предос­
тавление ему определенных денежных сумм, услуг и т. д. Объек­
том защиты (правовые гарантии) являются такие нематериальные
ценности, как жизнь, здоровье, честь и достоинство муниципаль­
ного служащего, его возможность самореализоваться на рабочем
месте и д р .
Дополняя классификацию гарантий вышеперечисленных
авторов, предлагаем за основу взять иной критерий.
Сравнительный анализ гарантий в законодательстве субъ­
ектов Российской Федерации позволил автору выделить основные
и дополнительные гарантии муниципальных служащих.
12
13
14
12
См.: Омский вестник. - 2001. - № 37.
См.: Михнева CA. Правовой статус муниципального служащего в России
(Нижневолжский регион): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2003.
- С. 113.
См.: Смагина И.А. Указ. соч. - С. 45.
13
14
127
Основным критерием для деления всей совокупности га­
рантий муниципальных служащих на две обозначенные группы
является их закрепление соответствующим законодательством:
федеральный законодатель закрепляет основные гарантии, а до­
полнительные гарантии устанавливают субъекты РФ.
Каждая из групп обеспечивается выделением средств из со­
ответствующего бюджета.
Основные гарантии закрепляются федеральным законода­
тельством и обеспечиваются региональным бюджетом.
Дополнительные гарантии закрепляются субъектами Рос­
сийской Федерации и обеспечиваются местным бюджетом.
Таким образом, по целевому назначению гарантии класси­
фицируются на две группы.
К основным гарантиям муниципальных
служащих
отно­
сятся:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение должност­
ных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание муниципальных служащих и
членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное
обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае
его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных
обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай
причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением
им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на
случай заболевания или потери трудоспособности в период про­
хождения им муниципальной службы или после ее прекращения;
8) защита служащего и членов его семьи в порядке, уста­
новленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных
действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Дополнительные гарантии муниципальных
служащих:
1) право на ознакомление со всеми материалами своего лич­
ного дела, отзывами о своей деятельности и другими документа­
ми до внесения их в личное дело;
128
2) обязательность получения его согласия на перевод на
другую должность муниципальной службы, за исключением слу­
чаев, предусмотренных федеральным законом;
3) сохранение присвоенного муниципальному служащему
квалификационного разряда при прекращении муниципальной
службы в связи с выходом на пенсию;
4) переподготовка (переквалификация) и повышение ква­
лификации с сохранением денежного содержания на период обу­
чения;
5) страхование за счет местного бюджета на случай смерти,
причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнени­
ем должностных полномочий, а также потери трудоспособности в
период прохождения муниципальной службы или после ее пре­
кращения, но наступившей в результате выполнения служебных
обязанностей.
Таким образом, автор выделил в законодательстве субъек­
тов Российской Федерации перечень основных и дополнительных
гарантий муниципальных служащих.
В соответствии с указанной классификацией рассмотрим
содержательную сторону гарантий.
3.1.2. Основные гарантии муниципальных служа­
щих.
Основные гарантии муниципальных
служащих призваны
обеспечивать материальное благополучие муниципальных слу­
жащих.
Условия работы, обеспечивающие исполнение
муниципаль­
ным служащим должностных обязанностей. В настоящее время
нет специальных нормативных актов, которые определяли бы
общие подходы в гарантиях условий работы муниципальных
служащих. Однако в пункте 3 ст. 4 Федерального закона Россий­
ской Федерации «Об основах муниципальной службы в Россий­
ской Федерации» подчеркивается, что на муниципальных служа­
щих распространяется действие законодательства о труде. В связи
с этим условия работы, необходимые для исполнения муници­
пальными служащими должностных обязанностей, регулируются
нормами трудового права.
129
Следует отметить, что с введением с 1 февраля 2002 г. но­
вого Трудового кодекса Р Ф создается совершенно иная ситуа­
ция в вопросах правового регулирования труда муниципальных
служащих и роли органов местного самоуправления в регулиро­
вании трудовых отношений на территории муниципального обра­
зования.
Трудовой кодекс РФ регламентирует способы и условия, с
помощью которых обеспечивается осуществление предоставлен­
ных работникам прав и гарантий в области социально-трудовых
отношений.
Регламентирующие муниципальную службу законы субъ­
ектов Российской Федерации конкретизируются в положениях и
административных актах, определяющих условия работы, взаи­
моотношения в коллективах муниципальных служащих, нормы
материально-технического обеспечения рабочих мест.
Исследование законов большой группы субъектов Россий­
ской Федерации показало, что в числе гарантий для муниципаль­
ного служащего определены условия работы, обеспечивающие
исполнение им должностных обязанностей:
1) безопасные и здоровые условия труда (соблюдение пра­
вил и норм по технике безопасности; необходимое освещение,
отопление, вентиляция; устранение вредных последствий: шума,
излучений, вибрации и других факторов, отрицательно влияющих
на здоровье муниципальных служащих (Новосибирская область);
2) полное и своевременное обеспечение документацией и
информацией, необходимой для исполнения муниципальными
служащими своих функций (Тюменская область);
3) надлежащее качество техники и материалов (Курганская
область);
4) своевременное обеспечение рабочих мест электроэнерги­
ей (Тюменская область);
5) обеспечение исправно работающей техникой (Омская
область).
В настоящее время отсутствуют нормативные акты, кото­
рые регламентировали бы гарантии условий работы муниципаль­
ных служащих, поэтому реальные и необходимые условия работы
1 5
15
См.: Кодекс Законов о труде Российской Федерации. - Екатеринбург, 1999.
130
муниципального служащего устанавливаются в правилах, прини­
маемых в органах местного самоуправления. Например, админи­
страцией Новосибирской области предусмотрены правила по тех­
нике безопасности, производственной санитарной, противопо­
жарной безопасности и др.
В соответствии с постановлением Правительства Россий­
ской Федерации от 26 августа 1995 г. «О мерах по улучшению
условий и охраны труда» субъекты Российской Федерации соз­
дали подразделения и межведомственные комиссии по охране
труда, одной из первостепенных задач которых является правовая
регламентация условий и охраны труда в субъектах Российской
Федерации.
Денежное содержание и иные выплаты. Следует обратить
внимание на то, что в системе гарантий для муниципального слу­
жащего одно из важных мест занимают денежное содержание, а
также иные выплаты муниципальным служащим, предусмотрен­
ные законами субъектов Российской Федерации и нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.
Вопросы оплаты и нормирования труда работников урегу­
лированы в разделе 6 Трудового кодекса РФ. Если говорить о
системе заработной платы, размерах окладов и различного рода
выплат работникам, то нельзя не отметить, что ст. 135 Трудового
кодекса вводится общее правило установления заработной платы
для работников организаций, финансируемых из бюджета: «Кон­
кретная система устанавливается соответствующими законами и
иными нормативными правовыми актами», что в принципе мож­
но понимать как подтверждение норм Федерального закона «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Структура денежного содержания муниципального служа­
щего определена в ст. 16 этого федерального закона. «Размер
должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок
и иных выплат к должностному окладу муниципального служа­
щего определяются нормативными актами органов местного са­
моуправления в соответствии с законами субъекта Российской
Федерации» или, например, в приложениях 2, 3, 4 к закону Волго16
16
См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 36. Ст. 3550.
131
градской области от 31 августа 1999 г. «О денежном содержании
муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, заме­
щающих муниципальные должности в Волгоградской области» .
Денежное содержание муниципального служащего, исходя
из положений региональных нормативных актов, состоит из
должностного оклада, надбавок к должностному окладу, надбавок
за выслугу лет, а также премий по результатам работы и других
видов надбавок и выплат, предусмотренных нормативными пра­
вовыми актами муниципального образования.
Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что рас­
ходы, связанные с предоставлением гарантий, производятся за
счет средств бюджетов субъектов соответствующих муниципаль­
ных образований. Эти предоставления и виды гарантий зависят от
конкретного финансирования. Например, Закон Новосибирской
области о муниципальной службе так определяет денежное содер­
жание лица, замещающего муниципальную должность, либо за­
нимающего должность муниципального служащего: оно состоит
из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за ква­
лифицированный разряд, особые условия службы, выслугу лет,
районного коэффициента, а также премий по результатам работы.
Кроме того, в денежное содержание муниципального слу­
жащего входят надбавки к должностному окладу за квалифика­
ционный разряд, особые условия муниципальной службы, слож­
ность, напряженность и специальный режим работы, за выслугу
лет, ученую степень и почетное звание.
Размеры должностных окладов муниципальных служащих
субъектов Российской Федерации определяются в зависимости от
муниципальной должности муниципальной службы.
Надбавки к должностному окладу за
квалификационный
разряд устанавливаются в Республике Бурятия, Алтайском крае,
Амурской, Воронежской, Кировской, Липецкой, Пермской облас­
тях, Ханты-Мансийском автономном округе в размере:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада
- муниципальному служащему, имеющему квалификационный
разряд третьего класса по замещаемой им муниципальной долж­
ности;
17
17
См.: Волгоградская правда. - 1999. - 2 сент.
132
2) до 20 процентов от установленного должностного оклада
- муниципальному служащему, имеющему квалификационный
разряд второго класса по замещаемой им муниципальной долж­
ности;
3) до 30 процентов от установленного должностного оклада
- муниципальному служащему, имеющему квалификационный
разряд первого класса по замещаемой им муниципальной долж­
ности.
Надбавки к должностному окладу за выслугу лет устанав­
ливаются в размере:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей
от 1 года до 5 лет;
2) до 20 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей
от 5 до 10 лет;
3) до 30 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей
от 10 лет до 15 лет;
4) до 40 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей
от 15 лет и выше.
Следует отметить, что зачастую размеры надбавок за вы­
слугу лет устанавливаются субъектами РФ, исходя из нормати­
вов, предусмотренных постановлением Правительства от 8 июля
1993 г. «О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к
должностному окладу за выслугу лет работников центральных
органов федеральной исполнительной власти» . Так, согласно
Положению Астраханской области «О муниципальной службе в
Астраханской области» (подп. 1 п. 2 ст. 18) в пределах установ­
ленных фондов оплаты труда муниципальным служащим в соот­
ветствии с нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления могут выплачиваться надбавки за выслугу лет
при стаже работы, исчисляемом в соответствии с законом (ст. 21).
18
19
18
См.: Российские вести. - 1993. - 10 июля.
См.: Сборник законов Астраханской области. - Астрахань, 1997. - Вып. 2.
- С. 293.
19
133
Надбавка к должностному окладу за особые условия муни­
ципальной службы устанавливается за:
1) сложность, напряженность работы;
2) высокие достижения в труде;
3) специальный режим работы;
4) ненормированный рабочий день.
Законы субъектов Российской Федерации предусматрива­
ют, что размер надбавки за особые условия муниципальной служ­
бы в общей сложности не может превышать 50 процентов от ус­
тановленного должностного оклада.
В законодательстве субъектов Российской Федерации му­
ниципальным служащим дополнительно устанавливаются едино­
временные премии, выплачиваемые за выполнение
специальных
заданий, за продолжительную службу (5, 10, 15 лет и т. д.), к юби­
лейным датам, а также по иным основаниям в соответствии с нор­
мативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Размер единовременной премии не может превышать раз­
мера денежного содержания муниципального служащего за один
месяц, так как это предусмотрено нормативными правовыми ак­
тами органов местного самоуправления.
Законодательство некоторых субъектов Федерации, напри­
мер Свердловской, Тверской, Томской, Тюменской областей,
предусматривает надбавки к должностному окладу за почетное
звание:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему почетное звание муниципального образования;
2) до 15 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему почетное звание области;
3) до 25 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему почетное звание Российской Федерации.
Законы Нижегородской и Тверской области, например, ус­
танавливают надбавки к должностному окладу за ученую степень:
1) до 15 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему ученую степень кандидата наук;
2) до 25 процентов от установленного должностного оклада
- лицу, имеющему ученую степень доктора наук.
В настоящее время во многих субъектах Российской Феде­
рации приняты законы о денежном содержании муниципальных
134
служащих. Например, Закон Саратовской области от 6 января
2000 г. № 1-ЗСО «О денежном вознаграждении лиц, замещающих
выборные должности, и денежном содержании лиц, замещающих
муниципальные должности муниципальной службы», который
закрепляет порядок установления и выплаты денежного содержа20
ния
Таким образом, можно отметить, что единой системы опла­
ты труда служащих федеральное законодательство в настоящее
время не содержит. Из этого следует, что муниципальные образо­
вания не ограничены в самостоятельном регламентировании во­
просов оплаты труда муниципальных служащих. Однако феде­
ральным законодательством вводится исключение из общего пра­
вила, ограничивающее в данном вопросе компетенцию муници­
пальных образований, получающих финансовую помощь из бюд­
жета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюд­
жетной обеспеченности.
В соответствии с федеральным законом
муниципальному
служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. В
статье 17 закона «Об основах муниципальной службы в Россий­
ской Федерации» и региональных актах конкретизировано право
муниципального служащего на ежегодный отпуск и определена
его продолжительность - не менее 30 календарных дней. В зако­
нодательстве практически всех субъектов Российской Федерации
продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска муници­
пального служащего составляет 30 календарных дней. Исключе­
нием являются Оренбургская область, в которой установлена
максимальная продолжительность отпуска - 36 рабочих дней, а
также Кировская область, где продолжительность отпуска муни­
ципального служащего составляет 30-38 рабочих дней в зависи­
мости от группы должностей .
21
2 0
См.: Собрание законодательства Саратовской области. - 2000. - № 1. -
Ст. 1.
21
См.: Закон Кировской области от 26 сентября 1997 г. № 19-30. в ред. За­
конов Кировской области от 6 мая 1998 г. № 45-30, от 5 июля 1999 г. № 116-30,
16 декабря 1999 г. № 149-30, от 1 декабря 2000 г. № 231-30 «О муниципальной
службе Кировской области» (ст. 22) // Вестник Кировской областной Думы и
администрации области. - 2002. - № 7 (32).
135
Дополнительный оплачиваемый отпуск муниципальному
служащему за стаж службы в Республике Бурятия, Алтайском
крае, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Липецкой, Мо­
сковской, Ленинградской, Орловской, Пермской, Рязанской, Тю­
менской областях предоставляется:
1) при стаже муниципальной службы свыше 5 лет - 5 ка­
лендарных дней;
2) при стаже муниципальной службы свыше 10 лет - 10 ка­
лендарных дней;
3) при стаже муниципальной службы свыше 15 лет - 15 ка­
лендарных дней.
Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительные опла­
чиваемые отпуска суммируются и по желанию муниципального
служащего могут предоставляться по частям. При этом продол­
жительность одной части предоставляемого отпуска не может
быть менее 14 календарных дней.
Муниципальному служащему может быть предоставлен от­
пуск без сохранения заработной платы на срок не более одного
года, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Медицинское обслуживание служащего и членов его семьи,
в том числе после выхода его на пенсию, гарантируется в законо­
дательстве таких субъектов Федерации, как Алтайский край,
Брянская, Владимирская, Иркутская, Курская, Московская, Ниже­
городская, Омская, Томская области. Его порядок определяется
нормативными правовыми актами муниципального органа и
представляет собой дополнительные услуги к объему бесплатной
медицинской помощи, гарантируемой всем гражданам.
Законами Алтайского, Красноярского, Приморского краев,
Амурской, Владимирской, Иркутской, Курской, Ленинградской,
Московской, Свердловской, Томской, Тюменской областей, Хан­
ты-Мансийского автономного округа и нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления устанавливаются и иные
гарантии для муниципальных служащих, в том числе и в области
медицинского обслуживания. Например, по Закону «О муници­
пальной службе в Омской области» гарантируется медицинское
обслуживание муниципальному служащему и членам его семьи, в
том числе после выхода его на пенсию, в порядке, установленном
федеральным законодательством. Для реализации данной гаран136
тии в полном объеме необходимо установить государственное
страхование. Это позволило бы муниципальному служащему по­
лучить установленные в законодательстве медицинские льготы.
Таким образом, право муниципальных служащих на меди­
цинское обслуживание может быть реализовано посредством
страхования данной категории лиц на случай болезни в государ­
ственных или частных страховых компаниях. При этом обязан­
ность по уплате страховых взносов должны взять на себя органы
местного самоуправления.
Пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обес­
печение членов семьи служащего в случае его смерти, наступив­
шей в связи с исполнением им должностных обязанностей. В за­
конодательстве ряда субъектов Российской Федерации, например
Московской, Свердловской и Челябинской областей, муниципаль­
ному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за вы­
слугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в
случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им долж­
ностных обязанностей.
Специальное пенсионное обеспечение муниципального слу­
жащего является дополнительным стимулом для граждан, посту­
пающих на муниципальную службу, и гарантирует более высокое
материальное обеспечение членам их семей. Более того, эти гаран­
тии предоставляются членам семьи и в тех случаях, когда смерть,
связанная с исполнением служебных обязанностей, наступила по­
сле увольнения со службы. Хотя, как отмечалось в ст. 19 Феде­
рального закона предусматривается особая пенсия по случаю по­
тери кормильца, если его смерть связана с исполнением государ­
ственной, муниципальной службы, условия назначения такой пен­
сии на федеральном уровне пока не определены. Не предусмотре­
на и доплата членам семьи таких государственных, муниципаль­
ных служащих к пенсиям. Поэтому пенсия им в настоящее время
назначается по общим правилам (как семьям остальных граждан).
Порядок и условия обязательного государственного
стра­
хования жизни, здоровья и имущества муниципальных
служащих
определенных категорий в настоящее время регулируются
граж­
данским законодательством.
В соответствии со ст. 969 Граждан­
ского кодекса Р Ф законодательством Российской Федерации
22
2 2
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32.
137
может быть установлено обязательное государственное страхова­
ние жизни, здоровья и имущества муниципальных служащих оп­
ределенных категорий.
Страхование муниципальных служащих осуществляется на
основе законов субъектов Российской Федерации (Иркутская,
Новгородская, Томская и другие области) и нормативных право­
вых актов органов местного самоуправления за счет средств ме­
стного бюджета, выделяемых на эти цели органами исполнитель­
ной власти.
Так, в соответствии со ст. 15 Закона «О муниципальной
службе в Омской области» муниципальному служащему гаранти­
руется обязательное государственное социальное страхование на
случай заболевания или потери трудоспособности в период про­
хождения им муниципальной службы или после ее прекращения,
наступивших в связи с исполнением им должностных обязанно­
стей. В статье 24 Закона «О муниципальной службе в Примор­
ском крае» муниципальным служащим гарантируется обязатель­
ное государственное страхование на случаи причинения вреда
имуществу, заболевания, смерти или потери трудоспособности,
наступившие в связи с исполнением ими должностных обязанно­
стей в период прохождения муниципальной службы или после ее
прекращения.
Обязательное государственное страхование муниципальных
служащих осуществляется на основе договоров, заключаемых
органом местного самоуправления и страховыми компаниями,
имеющими государственную лицензию на такую деятельность.
Гарантированное муниципальным служащим обязательное
государственное страхование на случай заболевания или потери
трудоспособности в период прохождения ими муниципальной
службы или после ее прекращения, но связанных с исполнением
ими должностных обязанностей, регламентируется Положением о
порядке обеспечения пособиями по государственному социаль­
ному страхованию, утвержденным постановлением Президиума
ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. № 13-6 . На наш взгляд, для муни­
ципальных служащих целесообразно было бы установить порядок
23
2 3
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1990. - № 12. Ст. 223.
138
реализации указанной гарантии, аналогичный тому, который
принят Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О
государственной защите судей, должностных лиц правоохрани­
тельных и контролирующих органов» .
Право муниципального
служащего и членов его семьи на
защиту от насилия, угроз, других неправомерных действий в свя­
зи с исполнением им своих должностных
обязанностей.
Отметим, что в законодательстве субъектов Российской
Федерации отсутствуют надежные механизмы защиты муници­
пального служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других
неправомерных действий в связи с исполнением им своих долж­
ностных обязанностей.
По мнению многих видных ученых-юристов, механизм этой
важной гарантии муниципальных служащих должен быть регла­
ментирован федеральным законом.
Гарантии муниципальным
служащим в случае
ликвидации
органа местного самоуправления или сокращения штата работ­
ников данного органа определяет ст. 15 Закона «Об основах му­
ниципальной службы в Российской Федерации».
Исследование нормативных актов субъектов Российской Фе­
дерации показывает, что при сокращении численности или штата
работников органа местного самоуправления преимущественное
право на оставление на работе имеют муниципальные служащие с
более высокой производительностью труда и квалификацией.
Кроме того, муниципальным служащим, высвобожденным
в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или в
связи с сокращением его штата, предоставляется ежегодный от­
пуск (при наличии непрерывного трудового стажа) независимо от
времени работы на новом месте.
Проведенное исследование основных гарантий в субъектах
Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы.
В настоящее время не разработан четкий механизм реали­
зации основных гарантий. В полной мере реализовать продекла­
рированные в законодательстве гарантии муниципальных служа­
щих зачастую не представляется возможным из-за большого бюд24
2 4
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 17. Ст. 1455.
139
жетного дефицита. Именно по этой причине действие ряда закре­
пленных в законодательстве субъектов Российской Федерации
гарантий приостановлено.
Не менее важная проблема - стабильность кадров муници­
пальных служащих. Наиболее целостно и вместе с тем конкретно
понятие стабильности рассматривается Ю.Н. Стариловым. Прин­
цип стабильности, по его мнению, должен стать гарантией для
муниципального служащего от незаконного увольнения со служ­
бы. На наш взгляд, чтобы создать устойчивый, высокопрофессио­
нальный, постоянный корпус муниципальных служащих, должен
быть закреплен в законодательстве принцип пожизненного найма.
Пока руководителю муниципального органа предоставлено право
увольнять чиновника в связи с реорганизацией и сокращением
штатов, муниципальный служащий не может чувствовать себя
защищенным, он остается полностью зависимым от воли руково­
дителя.
Также необходимо отметить дестабилизирующее воздейст­
вие на кадровый корпус муниципальной службы недостаточную
развитость правовой и материально-финансовой базы в сфере ус­
тановления и реализации социально-правовых гарантий муници­
пальных служащих. В настоящее время отсутствует единый кон­
цептуальный документ, который определил бы понятие социаль­
но-правовой защиты муниципального служащего, установил наи­
более полный перечень гарантий, а также механизм их реализа­
ции и ответственность руководителей муниципальных органов за
нарушение законодательства в данной области.
Таким образом, чтобы решить существующие проблемы, не­
обходимо разработать систему социально-экономических и право­
вых гарантий муниципального служащего, которые позволят сде­
лать правовое положение муниципального служащего более ус­
тойчивым.
3.1.3. Дополнительные гарантии муниципального
служащего.
Помимо материального благополучия муниципальному слу­
жащему важно иметь реальные возможности защитить собствен­
ную жизнь, здоровье, честь и достоинство, реализовать свои спо140
собности на службе в органе местного самоуправления, обеспе­
чить которые должны дополнительные гарантии, закрепленные в
законодательстве.
Право на ознакомление со всеми материалами своего лич­
ного дела, отзывами о своей деятельности и другими документа­
ми до внесения их в личное дело. Здесь в качестве самостоятель­
ной гарантии автор выделяет закрепленный в п. 2 ст. 8 федераль­
ного закона о муниципальной службе запрет на сбор и внесение в
личные дела и реестры государственных и муниципальных слу­
жащих сведений об их политической и религиозной принадлеж­
ности, о частной жизни.
В целях совершенствования
механизма реализации
права
муниципального
служащего требовать проведения
служебного
расследования для опровержения сведений, порочащих его честь
и достоинство, опираясь на положительные моменты в практике
развитых стран, автор предлагает внести существенные измене­
ния в процедуру привлечения муниципального служащего к дис­
циплинарной ответственности. По мнению автора, в единоличном
порядке могут налагаться лишь предупреждение и выговор. Ре­
шение о применении к муниципальному служащему более серь­
езных мер дисциплинарного взыскания должно приниматься кол­
легиально. В таких случаях следует создавать дисциплинарный
совет, созываемый по мере необходимости. В состав такого сове­
та должны входить руководители соответствующего муници­
пального органа, а также представители профсоюза и профессио­
нальные юристы. Упомянутый дисциплинарный совет следует
наделить полномочиями по проведению по требованию муници­
пального служащего служебного расследования для опроверже­
ния сведений, порочащих его честь и достоинство. Процедура
проведения такого служебного расследования по инициативе му­
ниципального служащего должна быть унифицирована и закреп­
лена законодательно.
Основным организационно-правовым средством реализа­
ции закрепленного в п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» права государ­
ственного служащего на продвижение по службе, увеличение де­
нежного содержания с учетом результатов и стажа его рабо141
ты, уровня квалификации является конкурс на замещение вакант­
ной должности государственной службы.
В связи с тем, что законодательство не устанавливает в ка­
честве обязательного условия для замещения даже самых высо­
ких должностей государственной и муниципальной службы нали­
чие стажа именно этой службы, предусматривая в качестве аль­
тернативы стаж работы по специальности, конкурс на замещение
вакантной должности службы во всех случаях является внешним.
По мнению автора, на высшие и главные должности государст­
венной и муниципальной службы следовало бы рекомендовать
лиц, которые имеют не только высшее профессиональное образо­
вание по специальности «Государственное и муниципальное
управление», но и немалый стаж практической работы на госу­
дарственной, муниципальной службе (от 3 до 5 лет в зависимости
от группы должностей службы). Это обусловлено определенной
спецификой службы как профессиональной деятельности (опыт
показывает, что не всегда отличный специалист в своей области
может стать хорошим администратором, управленцем). В связи с
этим следует включить в состав квалификационных требований
для граждан, претендующих, по меньшей мере, на высшие и
главные государственные, муниципальные должности государст­
венной, муниципальной службы обязательное наличие высшего
профессионального образования по специальности «Государст­
венное и муниципальное управление», а также стажа работы на
государственной, муниципальной службе.
Гарантия сохранения присвоенного государственному,
му­
ниципальному служащему квалификационного
разряда при пре­
кращении государственной, муниципальной службы в связи с вы­
ходом его на пенсию закреплена в п. 8 ст. 21 Федерального закона
«Об основах государственной службы Российской Федерации».
Анализируя механизм ее реализации, автор обращает внимание
на то, что в столь быстро меняющихся социальных, экономиче­
ских, политических, правовых условиях багаж знаний любого
специалиста и, в частности, муниципального служащего требует
если не постоянного, то, по крайней мере, периодического обнов­
ления. Без этого поддерживать высокий уровень квалификации
просто невозможно. Поэтому, по нашему мнению, для лиц, одна­
жды уволенных с муниципальной службы и после большого пе142
рерыва вновь поступающих на муниципальную должность, дол­
жен быть проведен квалификационный экзамен, чтобы они имели
возможность подтвердить свой квалификационный разряд. В про­
тивном случае они должны быть направлены на повышение ква­
лификации.
Для совершенствования
системы переподготовки
и повы­
шения квалификации муниципальных служащих предлагается ус­
тановить конкретный срок (от 1 года до 3 лет в зависимости от
формы обучения), в течение которого чиновник, прошедший пе­
реподготовку или повышение квалификации за счет средств ме­
стного бюджета, должен проработать на муниципальной службе
после окончания учебы. Если муниципальный служащий уволь­
няется по собственному желанию или по инициативе админист­
рации муниципального органа, за исключением сокращения чис­
ленности штатов (ликвидации) соответствующего органа, до ис­
течения указанного срока, на него должна быть возложена обя­
занность возместить в соответствующий бюджет средства, затра­
ченные на его обучение. Такую же меру ответственности следует
установить для муниципального служащего, демонстрирующего в
процессе обучения неудовлетворительные знания.
В целом на основе проведенного анализа
нормативно-право­
вых актов, регулирующих вопросы предоставления
муниципаль­
ным служащим социально-экономических
и правовых
гарантий,
можно сделать следующие выводы:
1) в связи с трудным финансовым положением муници­
пального образования соответствующие гарантии муниципаль­
ным служащим зачастую не предоставляются. Это позволяет не­
добросовестным чиновникам получать на стороне дополнитель­
ные льготы и тем самым влиять на принятие угодных им реше­
ний, находящихся в их компетенции;
2) общий принцип установления специальных гарантий,
дополнительных прав и льгот связан с необходимостью компен­
сации тех ограничений, которые закрепляются законодательством
для граждан в связи с муниципальной должностью муниципаль­
ной службы;
3) дополнительные гарантии, закрепленные в законодатель­
стве субъекта Российской Федерации, должны быть в основном
рекомендательными, а не императивными.
143
Исследовав гарантии муниципального служащего в законо­
дательстве субъектов Российской Федерации, мы вплотную по­
дошли к определению понятия гарантий.
Гарантии муниципального служащего представляют собой
установленную Конституцией РФ, федеральными законодательны­
ми актами, законодательными и иными правовыми актами субъ­
ектов Федерации систему средств, направленных на обеспечение
качественного исполнения муниципальными служащими долж­
ностных обязанностей, реализацию предоставленных им законом
прав, соблюдение правоограничений, а также на защиту нарушен­
ных прав местного самоуправления, предупреждение подобных
нарушений.
3.2. Ответственность муниципальных служащих
в законодательстве субъектов
Российской Федерации
3.2.1. Подходы к определению «ответственность»
муниципального служащего.
Под ответственностью одни авторы понимают ответствен­
ность за совершенные в прошлом негативные деяния, которая по
своему содержанию представляет собой государственное прину­
ждение к исполнению обязанностей и предполагает применение
санкций к правонарушителю . Другие авторы стоят на позиции
так называемой позитивной ответственности .
В настоящем исследовании автор придерживается традици­
онного понимания юридической ответственности как системы
правовых отношений, складывающихся при применении мер
принуждения за поведение, противоречащее действующему зако­
нодательству, в результате которых одна из сторон обязана пре­
терпеть те или иные отрицательные для себя последствия. Если
же говорить конкретно об ответственности в управлении муни­
ципальной службой, то она представляет собой реализацию таких
отношений, урегулированных правом, в которых субъект управ­
ления, призванный сознательно выполнять определенные обязан25
26
2 5
См.:ХалфинаР.О. Общее учение о правоотношении. - M., 1974. - С. 351.
См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному
праву. - Воронеж, 1980. - С. 159.
2 6
144
ности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выпол­
няет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда
интересам государства, общества, граждан. При этом создается
юридический факт, в связи с которым социальные органы от име­
ни государства, общества, коллектива, применяют к нарушителям
меры воздействия либо наказания, преследующие цель восстано­
вить интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспи­
тать его, пресечь возникновение подобных нарушений со стороны
других субъектов управления и тем самым создать условия для
устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфе­
ре управления .
В зависимости от того, что лежит в основе возникновения
правоотношений, какой отраслью права они регулируются, кто
является их сторонами, каковы характер претерпевания, специ­
фика санкций и некоторых других критериев (в частности, зако­
нодательно закрепленных форм реализации), юридическую от­
ветственность в государственном аппарате можно поделить на
виды . В свою очередь вид юридической ответственности будет
влиять на соотношение последствий: одни из них окажутся на
переднем плане, другие - неприменимыми для данного вида .
27
28
29
Представляется, что подобный подход к определению по­
нятия юридической ответственности наиболее продуктивен, по­
скольку позволяет подчеркнуть значимые черты института ответ­
ственности (особенно - принципа неотвратимости).
Основными видами юридической ответственности призна­
ются дисциплинарная, административная, материальная и уго­
ловная ответственность, а также особый вид - политическая от­
ветственность.
Ученые обращали внимание на неотделимость власти от от­
ветственности, необходимость равномерного распределения труда
2 7
См.: Ответственность в управлении / Отв. ред. Б.М. Лунев, рук. авт. кол.
И.Л. Бачило. - M., 1985. - С. 24-25.
См.: Дрейшев Б.В., Николаева Л.А., Кожохин Б.И. и др. Государственная
дисциплина и ответственность / Под ред. Л.И. Антоновой и Б.И. Кожохина. - Л.,
1990. - С. 61.
См.: Боброва H.A., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий
конституционных норм (Государственно-правовые аспекты). - Воронеж, 1985. С. 116.
2 8
2 9
145
и ответственности между органами управления муниципальной
службой.
По мнению Г. Саймона, ответственность - это форма отра­
жения формального и неформального контроля за деятельностью
30
органов власти .
Другие авторы считают ответственность одним из важней­
ших факторов менеджмента, а социальную ответственность рас­
сматривают как выполнение социально-правовыми институтами
своей непосредственной функции или добровольно принятую
ими на себя ответственность за стоящие перед обществом про­
блемы .
С позиции А.К. Агапонова, ответственность - это форма
реализации социального контроля за поведением личности; кри­
терий соотношения конечного результата и намеченной цели; по­
литических, юридических, социальных, управленческих и других
отношений субъекта управления с объектом, обусловленных
нормами, правами, обязанностями, морально-этическими ориен­
тирами; способность отвечать за выполненную работу перед ор­
ганизацией, государством, обществом; черта стиля его деятельно­
сти; фактор мотивации и эффективности управления .
В науке административного права ответственность - это
следствие взаимосвязи, взаимодействия одной личности с други­
ми личностями, с социальной организацией, обществом,
служа­
щего - с системой государственной службы, своим непосредст­
венным руководителем.
Ее позитивный результат - осознание
человеком своего долга, мотивация на эффективное достижение
цели, реализацию социальной функции; негативный - санкции за
отрицательные последствия дисфункции и девиации служебного
и иного поведения.
Ответственность является формой реализации социального
контроля, выступая в качестве как внешнего управления, так и
внутреннего, самооценки, заключающейся в способности инди31
32
3 0
См.: Саймон Г., Смитсбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. M., 1995. - С. 123.
См.: Друкер П. Новые реальности. - M., 1994. - С. 34.
См.: Агапонов А.К. Ответственность в государственном управлении. Ра­
циональность и государственное управление: Материалы регионального научно­
го симпозиума. 31 марта 1994 г. - Ростов н/Д, 1995. - С. 125.
31
3 2
146
вида сознательно решать стоящие перед ним задачи, свободно
выбирать решения, утверждать своей деятельностью те или иные
ценности.
Г.В. Атаманчук считает, что ответственность - это отноше­
ние, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сто­
рон, гарантированные обществом и государством .
По мнению В.А. Романова, проблема ответственности за­
нимает в структуре административной этики базисное положение.
Ее социальный аспект основывается на стимулировании у слу­
жащих способности добровольной отчетности в служебном пове­
дении и результативности службы перед собой, перед людьми и
обществом .
Институт административной ответственности - это сово­
купность материальных и процессуальных норм, регулирующих
обособленный комплекс общественных отношений в сфере госу­
дарственного управления. Большую часть этого института со­
ставляют материальные нормы. Они устанавливают принципы
административной ответственности, систему административных
правонарушений, виды административных взысканий и регла­
ментируют ряд иных вопросов .
Ответственность муниципальных служащих регулируется в
федеральных законах и законах субъектов Российской Федера­
ции. В ходе исследования законодательства об ответственности
муниципальных служащих мы рассматривали состояние каждого
уровня регламентации ответственности.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 3)
закрепляется право граждан Российской Федерации на равный
33
34
35
36
3 3
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. M., 1997. - С. 34.
См.: Романов В.А. Социальная ответственность государственной службы.
Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управ­
ления. - Майкоп; Ростов н/Д, 1999. - С. 86.
См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответ­
ственности. - Пермь, 1969. - С. 275.
См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих прин­
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв.
ред. Ю.А. Тихомиров. - M., 1996.
3 4
3 5
3 6
147
доступ к муниципальной службе. Статья 21 утверждает, что му­
ниципальными служащими являются лица, осуществляющие
службу на должностях в органах местного самоуправления. Регу­
лирование основ муниципальной службы п. 17 ст. 4 Федерального
закона относит к полномочиям органов власти субъектов Россий­
ской Федерации, как и принятие законодательства о муниципаль­
ной службе.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» от 8 января 1998 г. регулирует вопросы
прохождения муниципальной службы, в их числе - ответствен­
ность муниципального служащего. В статье 14 этого закона гово­
рится, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муни­
ципальным служащим возложенных на него обязанностей (долж­
ностной проступок) на муниципального служащего могут нала­
гаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные норматив­
ными правовыми актами органов местного самоуправления в со­
ответствии с федеральными законами, законами субъекта Россий­
ской Федерации. Законодатель, по мнению автора, слова «неиспол­
нение обязанностей» по отношению к муниципальному органу
понимает как борьбу против неорганизованности, пассивности,
неэффективности, нечестности, лени, безответственности и т. д.
Муниципальный служащий несет ответственность за неисполне­
ние обязанностей. Различают неисполнение обязанностей: непол­
ное, несвоевременное, некачественное, недобросовестное, полное.
В юридической литературе все нормы права принято делить
на материальные и процессуальные .
В настоящее время отмечается тенденция к значительному
увеличению числа материально-правовых и процессуально-пра­
вовых норм в связи с активным нормотворчеством как на феде­
ральном, так и на региональном уровне.
На региональном уровне действуют нормативные правовые
акты, содержащие большое количество материальных и процес­
суальных норм по вопросам об ответственности муниципальных
служащих.
37
3 7
См.: Алексеев CC Отрасли советского права (Проблемы, исходные поло­
жения) // Сов. гос-во и право. - 1979. - № 9. - С. 19.
148
Например, законодатели некоторых субъектов Российской
Федерации в своих нормативных актах копируют федеральный
закон в выборе дисциплинарной
ответственности.
В Республике Бурятия , в Алтайском крае , Липецкой ,
Новосибирской , Омской областях на муниципального служа­
щего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложен­
ных на него должностных обязанностей могут налагать следую­
щие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий
выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии,
увольнение.
Законодательство другой группы субъектов Российской
Федерации, например Московской , Свердловской и Челябин­
ской областей, предусматривает ответственность муниципаль­
ных служащих за действия или бездействие, ведущие к наруше­
нию прав и законных интересов граждан.
Третья группа субъектов Российской Федерации (например
Республика Башкортостан , Приморский край , Амурская , Bo38
41
39
40
42
43
44
45
46
47
3 8
48
См.: Закон Республики Бурятия «О муниципальной службе в Республике
Бурятия» // Ведомости. - 1996. - № 34.
См.: Закон Алтайского края «О муниципальной службе в Алтайском крае»
// Алтайская правда. - 2001. - 15 апреля.
См.: Закон Липецкой области «О муниципальной службе в Липецкой об­
ласти» // Липецкая газета. - 2001. - 15 мая.
См.: Закон Новосибирской области «О муниципальной службе в Новоси­
бирской области» // Архив Законодательного Собрания Новосибирской области.
См.: Закон Омской области «О муниципальной службе в Омской области»
// Омский вестник. - 2001. - № 37.
См.: Закон Московской области «О муниципальньіх должностях и муни­
ципальной службе Московской области» // Вестник Московской областной Ду­
мы. - 2001. - № 10.
См.: Закон Свердловской области «О муниципальной службе в Свердлов­
ской области» // Областная газета. - 1996. - 10 марта.
См.: Закон Челябинской области «О муниципальной службе в Челябин­
ской области» // Архив Законодательного Собрания Челябинской области.
См.: Закон Республики Башкортостан «О муниципальной службе в Рес­
публике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания Президента и
кабинета министров Республики Башкортостан. - 2000. - № 12.
См.: Закон Приморского края «О муниципальной службе в Приморском
крае» // Архив Приморского края.
См.: Закон Амурской области «О муниципальной службе в Амурской об­
ласти» // Амурская правда. - 1998. - 22 апр.
3 9
4 0
41
4 2
4 3
4 4
4 5
4 6
4 7
4 8
149
49
50
51
52
ронежская , Кировская , Ленинградская , Пермская области,
Ханты-Мансийский автономный округ ) за неисполнение или
ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложен­
ных на него обязанностей (должностной проступок), нарушение
трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий,
несоблюдение установленных настоящим законом ограничений,
связанных с муниципальной службой, на муниципального слу­
жащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, преду­
смотренные нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с федеральными и областными
законами. Так, Закон Новосибирской области о муниципальной
службе предусматривает привлечение к ответственности муници­
пального служащего в следующем порядке:
1. За неисполнение или ненадлежащее исполнение муници­
пальным служащим возложенных на него обязанностей (должно­
стной проступок) на муниципального служащего могут налагать­
ся органом или руководителем, имеющими право назначать му­
ниципального служащего на муниципальную должность, сле­
дующие дисциплинарные взыскания:
а) замечание;
б) выговор;
в) строгий выговор;
г) увольнение.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взы­
сканий устанавливается федеральным законом.
53
4 9
См.: Закон Воронежской области «О муниципальной службе в Воронеж­
ской области» // Коммуна. - 2002. - № 88.
См.: Закон Кировской области «О муниципальной службе в Кировской об­
ласти» // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. - 2000.
- № 7(32).
См.: Закон Ленинградской области «О муниципальной службе в Ленин­
градской области» // Архив Ленинградской области.
См.: Закон Пермской области «О муниципальной службе в Пермской об­
ласти» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской
области. - 2001. - № 12.
См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О муниципальной
службе в Ханты-Мансийском автономном округе» // Архив Ханты-Мансийского
автономного округа.
5 0
51
5 2
5 3
150
2. Муниципальный служащий в случае сомнения в право­
мерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения)
обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом
своему непосредственному руководителю, руководителю, издав­
шему приказ (распоряжение), и вышестоящему руководителю.
Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие - ру­
ководитель, издавший приказ (распоряжение), письменно под­
тверждает данный приказ (распоряжение), муниципальный слу­
жащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его
исполнение является административно либо уголовно наказуе­
мым деянием.
Ответственность за исполнение муниципальным служащим
неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший
его руководитель.
4. Муниципальный служащий несет предусмотренную фе­
деральными и областными законами ответственность за действие
или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интере­
сов граждан .
Федеральными законами, уставами и положениями о дис­
циплине для отдельных категорий работников могут быть преду­
смотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Так, в за­
коне Алтайского края муниципальный служащий может быть
временно, до решения вопроса о наличии (отсутствии) должност­
ного проступка отстранен от исполнения должностных полномо­
чий с сохранением денежного содержания, за исключением слу­
чаев, предусмотренных федеральными законами . Если служеб­
ное обвинение не будет предъявлено в течение одного месяца,
решение об отстранении признается утратившим силу.
По закону Астраханской области, муниципальный служа­
щий в случае сомнения в правомерности полученного им для ис­
полнения распоряжения обязан в письменной форме незамедли­
тельно сообщить об этом своему непосредственному руководите­
лю, руководителю, отдавшему распоряжение, и вышестоящему
54
55
5 4
См.: Закон Новосибирский области «О муниципальной службе в Новоси­
бирской области» // Архив Законодательного Собрания Новосибирской области.
См.: Закон Алтайского края «О муниципальной службе в Алтайском крае»
// Алтайская правда. - 2001. - № 3.
5 5
151
руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутст­
вие - руководитель, издавший распоряжение, в письменной фор­
ме подтверждает данное распоряжение, муниципальный служа­
щий обязан его исполнять, за исключением случаев, когда его ис­
полнение является административно либо уголовно наказуемым
деянием. Ответственность за последствия исполнения муници­
пальным служащим неправомерного распоряжения несет под­
твердивший это распоряжение руководитель .
Отдельные субъекты Российской Федерации, например Во­
ронежская, Ленинградская, Иркутская области, предусматривают,
что при высвобождении муниципальных служащих в связи с осу­
ществлением мероприятий по сокращению численности или шта­
та, а также в связи с ликвидацией органа местного самоуправле­
ния указанным лицам предоставляются гарантии, установленные
законодательством Российской Федерации о труде, иными феде­
ральными законами.
Дополнительные гарантии для муниципальных служащих
могут быть установлены областными законами и уставом соот­
ветствующего муниципального образования.
Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не
предусмотренных федеральными законами, уставами и положе­
ниями о дисциплине.
Возможность установления видов дисциплинарных взыска­
ний, налагаемых на муниципальных служащих законами субъектов
РФ, также представляется довольно сомнительной, так как в соот­
ветствии с положениями ст. 192 Трудового кодекса вводится всего
три вида дисциплинарных взысканий (замечание, выговор и уволь­
нение по соответствующим основаниям), а расширение данного
перечня возможно только федеральным законом либо уставами и
положениями о дисциплине для отдельных категорий работников.
Таким образом, установление дополнительных оснований
следует считать как неконституционное. Отсюда вытекает, что
перечень, установленный в ст. 192 Трудового кодекса, является
исчерпывающим и для муниципальных служащих, а введение ка56
5 6
См.: Закон Астраханской области «О муниципальной службе в Астрахан­
ской области» // Сборник законов Астраханской области. - Астрахань, 1997. Вып. 2.
152
ких-либо других дисциплинарных взысканий возможно в случае
принятия соответствующего федерального закона.
Порядок применения дисциплинарных взысканий подробно
изложен в ст. 193-195 Трудового кодекса РФ и никаких расшири­
тельных дополнений не предполагает.
При наложении дисциплинарного взыскания должны учи­
тываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при
которых он совершен, предшествующая работа и поведение ра­
ботника.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взы­
сканий устанавливается в соответствии с действующим законода­
тельством.
Основанием для применения дисциплинарного взыскания
является дисциплинарный проступок, под которым понимается
противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее ис­
полнение работником его трудовых обязанностей. Противоправ­
ным считается действие или бездействие, нарушающее требова­
ния закона или подзаконных актов, устанавливающих трудовые
обязанности работника.
По мнению группы ученых-юристов, термин «дисциплинар­
ный проступок» в отличие от «должностного проступка» не вполне
отражает специфику противоправных и виновных действий му­
ниципального служащего, определенным образом сужая возмож­
ные основания его дисциплинарной ответственности, поскольку
возможные нарушения муниципального служащего не сводятся к
простому ненадлежащему невыполнению профессиональных
функций или нарушению правил распорядка органов муници­
пальной власти. Объективный состав такого проступка расширя­
ется за счет возможного нарушения должностных функций и пол­
номочий, носящих распорядительно-управленческий характер .
Другая группа ученых-юристов отмечает, что эти термины
тождественны . По мнению автора, нет необходимости введения
57
58
5 7
См.: Зайцева Л.В., Масловская Т.С., Черушев В.В. Юридическая ответст­
венность органов местного самоуправления, их должностных лиц: Практические
рекомендации. - 1999. - С. 88.
См.: Гафарое З.С., Иванова CA., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулиро­
вание труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Рос­
сийской Федерации. - Екатеринбург, 1998. - С. 155.
5 8
153
специального понятия «должностной проступок», поскольку сам
по себе термин «дисциплинарный проступок» не сужает возмож­
ности применения дисциплинарной ответственности к должност­
ному лицу.
Важным элементом состава дисциплинарного проступка
является вина работника в любой форме.
Применяя меры взыскания, администрация должна учиты­
вать степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоя­
тельства, при которых он совершен, и общую характеристику ли­
ца, совершившего дисциплинарный проступок.
В законодательстве Волгоградской области «О муници­
пальной службе в Волгоградской области» муниципальный слу­
жащий не несет ответственность за исполнение неправомерного
распоряжения непосредственного руководителя. Муниципальный
служащий, в случае сомнения в правомерности полученного им
для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме неза­
медлительно сообщить об этом непосредственному руководите­
лю, руководителю, издавшему данное распоряжение, и выше­
стоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в
его отсутствие - руководитель, издавший распоряжение, под­
тверждает указанное распоряжение в письменной форме, муни­
ципальный служащий обязан его исполнить, за исключением слу­
чаев, когда его исполнение является административно либо уго­
ловно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение му­
ниципальным служащим неправомерного распоряжения несет
подтвердивший это распоряжение руководитель.
Муниципальный служащий несет ответственность за дейст­
вие или бездействие в рамках своих служебных полномочий, ве­
дущих к нарушению закона.
В законодательстве Омской области «О муниципальной
службе в Омской области» муниципальный служащий за неис­
полнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязан­
ностей привлекается к ответственности в порядке, установленном
федеральным законом, иными областными законами, уставом му­
ниципального образования, нормативными правовыми актами
органов местного самоуправления.
154
К муниципальным служащим применяются все известные
виды юридической ответственности: дисциплинарная, админист­
ративная, уголовная и материальная.
3.2.2. Дисциплинарная ответственность.
Дисциплинарная ответственность является основным видом
ответственности муниципальных служащих.
В настоящее время вызывает научную дискуссию характер
ответственности, если она применяется судом: трудовая, служеб­
ная или административная. Дисциплинарная ответственность это ответственность по подчиненности. По существу, под дисци­
плиной понимают повиновение установленным порядкам. Созна­
тельное выполнение своих обязанностей иногда предполагает не­
повиновение, например, при неправомерном приказе.
Основанием ответственности является дисциплинарный
проступок. Можно считать должностным упущением и некачест­
венные акты, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем
они могут порождать иски граждан .
Положительным качеством дисциплинарной ответственно­
сти является оперативный характер ее применения, недостатком ведомственный характер.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том,
что имеются все предпосылки для систематизации регионального
законодательства о дисциплинарной ответственности муници­
пальных служащих. Уже создана ее основа, причем на достаточно
качественном, несмотря на отмеченные недостатки, уровне. Фор­
мирование же законодательства о дисциплинарной ответственно­
сти муниципальных служащих в субъектах Федерации продолжа­
ется: в меньшей степени - за счет расширения новых сфер право­
вого регулирования, в большей - за счет корректировки дейст­
вующих нормативных правовых актов, осуществляемой с учетом
практики их применения. В таких условиях проблема их система­
тизации становится неотложной.
Известно, что новым Трудовым кодексом предусмотрена
взаимная материальная ответственность работодателя и работника.
59
5 9
См.: Демин A.A. Государственная служба: Учеб. пос. - M., 2002. - С. 101.
155
Работодатель, причинивший ущерб имуществу работника,
возмещает этот ущерб в полном объеме. Размер ущерба исчисля­
ется по рыночным ценам, действующим в данной местности на
момент возмещения ущерба.
При нарушении установленного срока выплаты заработной
платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат,
причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с
уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже
одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансиро­
вания Центрального банка Российской Федерации от невыпла­
ченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со сле­
дующего дня после установленного срока выплаты, по день фак­
тического расчета включительно. Конкретный размер выплачи­
ваемой работнику денежной компенсации определяется коллек­
тивным договором или трудовым договором.
Работник обязан возместить работодателю причиненный
ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упу­
щенная выгода) взысканию не подлежат.
Работодатель имеет право с учетом конкретных обстоя­
тельств, при которых был причинен ущерб, полностью или час­
тично отказаться от его взыскания с виновного работника.
За причиненный ущерб работник несет материальную от­
ветственность в пределах своего месячного заработка, если иное
не предусмотрено Трудовым кодексом или иными федеральными
законами.
Полная материальная ответственность работника состоит в
его обязанности возмещать причиненный ущерб в полном размере.
Таким образом, к материальной ответственности муници­
пальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым за­
конодательством.
3.2.3. Уголовная ответственность.
В соответствии с нормами Уголовного кодекса Российской
Федерации основанием для уголовной ответственности
долж­
ностного лица местного самоуправления может быть только со60
6 0
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. Ст. 2341.
156
вершение им деяния, содержащего все признаки состава преступ­
ления.
Наиболее распространенное преступление - злоупотребле­
ние должностными полномочиями - предусмотрено ст. 285 УК
России.
Злоупотребление служебным положением - использование
должностным лицом своих полномочий из корыстных побужде­
ний или личной заинтересованности , повлекших нарушение
прав и законных интересов граждан, организаций, государства
или общества в целом.
Под использованием служебных полномочий вопреки ин­
тересам службы понимаются действия, которые совершаются
должностным лицом в пределах своей компетенции, но по своему
содержанию заведомо противоречат целям и задачам, ради дос­
тижения которых функционирует соответствующий орган. Ис­
пользование служебных полномочий вопреки интересам службы
может совершаться как путем активного поведения, так и путем
бездействия. Уголовная ответственность может наступить лишь в
том случае, если злоупотребление полномочиями было соверше­
но лицом из корыстной или иной личной заинтересованности.
Мотив корыстной заинтересованности предполагает желание не­
законно получить деньги, имущество, материальные блага или
иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребле­
ния своим должностным положением освободиться от выплат
материальных обязательств - возмещения ущерба, уплаты долга
за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за
счет обслуживаемых этой организацией граждан.
Данное преступление влечет наказание в виде штрафа, ли­
шения права занимать определенные должности или ареста, или
лишения свободы на срок до четырех лет. То же деяние, совер­
шенное главой органа местного самоуправления, может повлечь
наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет.
Такие же санкции применяются и за превышение должно­
стных полномочий.
61
61
См.: Постановление Пленума Верховного суда СССР «О судебной практи­
ке по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превыше­
нии власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» //
Собрание законодательства РФ. - 1990. - № 15. - Ст. 224.
157
Уголовно наказуем и служебный подлог (ст. 292 УК РФ),
т. е. внесение должностным лицом, а также муниципальным слу­
жащим или служащим органа местного самоуправления, не яв­
ляющимся должностным лицом, в официальные документы заве­
домо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы
исправлений, искажающих их действительное содержание, если
эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтере­
сованности. Подобные деяния наказываются штрафом в размере
от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в
размере заработной платы или иного дохода осужденного за пе­
риод от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на
срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправи­
тельными работами на срок от одного года до двух лет, либо аре­
стом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы
на срок до двух лет.
Уголовно наказуемым является и неисполнение приговора
суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК России).
Злостное неисполнение представителем власти, служащим органа
местного самоуправления, а также служащим муниципального
учреждения вступивших в законную силу приговора суда, реше­
ния суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование
их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до
четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух
до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок
до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьми­
десяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до
шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
В указании Генеральной прокуратуры РФ от 12.08.1996 г.
№ 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурор­
ского надзора за исполнением законодательства о государствен­
ной и муниципальной службе» подчеркивается, что серьезную
опасность представляют сращивание государственных и коммер­
ческих структур, факты корыстных злоупотреблений в правоох62
6 2
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 49. Ст. 1241.
158
ранительных и контролирующих органах власти и управления.
Укоренилась незаконная практика вхождения руководящих ра­
ботников органов власти в число учредителей коммерческих
структур. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для
хищнического растаскивания национального достояния, контра­
банды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и
невосполнимых природных ресурсов, уклонения от уплаты нало­
гов, различного рода финансовых махинаций.
Прокурорам субъектов Российской Федерации следует дер­
жать под личным контролем организацию расследования наиболее
актуальных дел о должностных преступлениях. Расследование дел
о взяточничестве поручать квалифицированным следователям, а
наиболее сложные и актуальные дела - следователям прокурату­
ры субъектов Российской Федерации. Важно, принимать своевре­
менные меры к пресечению незаконного воздействия на следова­
телей и прокуроров с целью повлиять на ход расследования.
Анализ нормативных правовых актов, федеральных законов
о гражданско-правовой ответственности позволяет выделить сле­
дующие особенности.
3.2.4. Гражданско-правовая ответственность.
Гражданско-правовая
ответственность должностных лиц
может возникнуть вследствие причинения вреда органами мест­
ного самоуправления и их должностными лицами. Статья 1069
ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия
государственных органов и органов местного самоуправления,
вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов
или о незаконных действиях в области административного управ­
ления. И в том и другом случае причиненный вред возмещается
не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Россий­
ской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или каз­
ны муниципального образования.
От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК, высту­
пают соответствующие финансовые органы. Вместе с тем соглас­
но п. 3 ст. 125 ГК в случаях, предусмотренных законом и иными
правовыми актами, от имени Российской Федерации, субъекта РФ
или муниципального образования могут выступать по их поруче159
нию другие органы, юридические лица и граждане. Следователь­
но, финансовые органы всегда выступают в силу закона, а другие
органы, юридические лица и граждане - на основании поручения,
содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ним до­
говора на представительство интересов соответствующего субъ­
екта.
Ответственность наступает при наличии вины в действиях
муниципальных органов и их должностных лиц. Здесь возникают
два вопроса: правовые гарантии для граждан, права которых на­
рушены, и правовые гарантии для самих органов и должностных
лиц, по отношению к которым эта процедура осуществляется.
Если в первом случае законом предоставлены права гражданину
обжаловать решение суда субъекта РФ о признании незаконным
нормативного акта, то во втором случае они отсутствуют в норме
как таковой, т. е. органы и лица, которые распускаются и отре­
шаются, не имеют права защитить свои права, если с этой точкой
зрения не согласны .
Согласно ст. 1069 ГК вред возмещается за счет казны Рос­
сийской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципаль­
ного образования. Особенности условий ответственности по ст.
1069, полагаем, требуют установления специального процессу­
ального порядка рассмотрения соответствующих деяний.
Называя в качестве основания наступления ответственности
за причиненный вред незаконные действия (бездействие) органов
местного самоуправления и их должностных лиц, ст. 1069 ГК вы­
деляет среди этих действий издание акта, противоречащего зако­
ну или иному правовому акту. Тем самым разграничивается вы­
работка, принятие органами местного самоуправления и их долж­
ностными лицами актов ненормативного характера (индивиду­
альные акты в области административного управления) и издание
нормативных актов. Для возложения имущественной ответствен­
ности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и
нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие
акты были признаны недействительными. В силу ст. 13 ГК не63
6 3
См.: Костюков А.Н. Изменение механизмов ответственности органов ме­
стного самоуправления перед государством // Материалы науч.-практ. конф. Омск, 2001. - С. 95.
160
нормативный акт признается недействительным решением суда
(имеются в виду общие и арбитражные суды).
Признание ненормативного акта недействительным и воз­
мещение причиненного в связи с его совершением вреда произ­
водится в одном процессе. Нормативные акты, т. е. акты, уста­
навливающие правовые нормы (правила поведения), обязатель­
ные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неодно­
кратное применение, могут признаваться недействительными в
случаях, преду смотренных законом. Часто такие акты признаются
недействительными по требованию прокуроров как в судебном,
так и в административном порядке.
Признание актов не подлежащими применению в связи с
противоречием их Конституции РФ осуществляется и Конститу­
ционным Судом.
ГК РФ предоставил Российской Федерации, субъекту Фе­
дерации и муниципальному образованию право предъявить рег­
рессный иск к виновному должностному лицу в размере выпла­
ченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п.
1 ст. 1081).
64
3.2.5. Административная ответственность.
Административной
ответственности
подлежит должно­
стное лицо в случае совершения им административного правона­
рушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполне­
нием своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).
По мнению Ю.Н. Старилова, основанием для привлечения
должностных лиц к административной ответственности является
совершение ими административных правонарушений, связанных
с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их слу­
жебные (должностные) обязанности .
Как отмечает A.A. Демин, в связи с этим возникает пробле­
ма двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисци­
плинарном и административном порядке. Также возникает про65
6 4
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. Ст. 4472.
См.: Старилов Ю.Н. Административное право. - Ч. 2. - Кн. 1. - Воронеж,
2001. - С. 495.
6 5
161
блема реакции общества на правонарушение, поскольку дейст­
виями (бездействием) муниципального служащего в качестве
должностного лица могут быть причинены такие убытки общест­
ву (например, заражение природы радиоактивными отходами),
которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда
наступает ответственность и государственного органа, где данное
лицо трудится.
Административная
ответственность муниципальных слу­
жащих имеет преимущества по сравнению с дисциплинарной в
том, что она внешняя по отношению к органу, где работает слу­
жащий. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но админист­
ративная ответственность фиксируется (обязана быть фиксируе­
ма) в государственных органах, по крайней мере, ее применив­
ших, так как административная ответственность предполагает
рецидив, и при повторном совершении аналогичного администра­
тивного проступка нарушитель несет повышенную администра­
тивную ответственность или даже уголовную .
Защитой прав и свобод человека и гражданина, а также са­
мого государства занимаются разнообразные органы, созданные
государством, осуществляющие свою деятельность от его имени
и ему подотчетные .
Подводя итог вышеизложенному,
можно сделать следую­
щие выводы. Институт ответственности муниципальных служа­
щих имеет практическую значимость, особенно в современных
условиях, когда стало уделяться больше внимания защите инте­
ресов муниципальных служащих. В настоящее время норматив­
ные правовые акты субъектов Российской Федерации об ответст­
венности муниципальных служащих охватывают значительный
массив законодательства, затрагивающего вопросы регулирова­
ния общественных отношений в сфере муниципальной службы.
Вместе с тем следует отметить, что процесс становления регио­
нального законодательства продолжается, законодательство субъ­
ектов Федерации об ответственности муниципальных служащих
еще не представляет собой определенной системы.
66
67
6 6
См.: Демин A.A. Государственная служба. - M., 2002. - С. 105-106.
См.: Бекетов О.И., Опарин В.Н. Применение полицейской силы по зако­
нодательству Российской Федерации: Монография. - Омск, 2001. - С. 8.
6 7
162
Сегодня ответственность власти приобрела исключительное
значение. Осуществление сильной власти, на чем акцентирует
внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин , невоз­
можно без повышения ответственности государственного и му­
ниципального управления.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации
позволяет автору отметить одну из причин неэффективного осу­
ществления контроля ответственности органами местного само­
управления. Это - отсутствие четкого механизма или слабая реа­
лизация политической ответственности руководителей региональ­
ного и муниципального уровней, а также низкий уровень испол­
нительской дисциплины. На основании результатов исследования
автор предлагает следующие пути повышения ответственности
муниципальных служащих:
1) устранение пробелов и противоречий в развитии регио­
нального законодательства об ответственности муниципальных
служащих и четкое законодательное разграничение нормотворческой компетенции между субъектами РФ и муниципальными об­
разованиями;
2) реализация системного развития законодательства об от­
ветственности муниципальных служащих.
Таким образом, в сложных условиях становления России
как демократического правового государства и преодоления кри­
зисного состояния в различных сферах весьма актуальной остает­
ся проблема персональной ответственности субъектов власти.
Процесс демократизации требует разработки и практиче­
ского воплощения механизма реализации политической и других
видов ответственности руководителей уровней муниципального
управления.
Значение реализуемой концепции кадровой политики оче­
видно, однако она недостаточно эффективно осуществляется, по­
скольку представляет собой довольно сложную программу дея­
тельности, требующую комплексного подхода и активных дейст­
вий всех ее участников. Концепция еще не стала основополагаю­
щим документом демократического влияния на решение кадро68
6 8
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 25. С. 123.
163
вых проблем в соответствующих сферах взаимодействия органов
местного самоуправления.
Исследование показало, что содержание ответственности
как управленческой категории многосторонне и отражает опреде­
ленные аспекты властной деятельности субъектов управленческо­
го процесса в муниципальной службе, а в связи с этим обусловли­
вает разнообразные методы ее формирования и реализации, кото­
рые должны быть адекватны специфике сферы управления.
Ответственность муниципальных служащих регулируется
федеральными законами, а также законами субъектов Российской
Федерации по реализации социального контроля муниципальных
служащих, выступая в качестве как внешнего проявления, так и
внутреннего, самооценки, заключающейся в способности муни­
ципального служащего сознательно решать стоящие перед ним
задачи, свободно выбирать решения, утверждать своей деятель­
ностью те или иные ценности, независимо от занимаемого ими
уровня.
164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет обозначить ряд выво­
дов и предложений.
1. Правовое регулирование института муниципальной служ­
бы включает три большие сферы в системе муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы;
определение правового статуса муниципального служащего и соз­
дание гарантий его осуществления; механизм прохождения муни­
ципальной службы. Система правового регулирования имеет три
уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муни­
ципальный.
2. Региональное законодательство, регулирующее прохож­
дение муниципальной службы в муниципальных органах власти,
в целом согласуется с федеральным законодательством, развивает
и дополняет его. Гораздо подробнее, чем на федеральном уровне,
в ряде регионов урегулированы вопросы, связанные с поступле­
нием на муниципальную службу, проведением конкурса на заме­
щение вакантных должностей, аттестацией муниципальных слу­
жащих. В то же время некоторые субъекты Российской Федера­
ции «выходят» за установленные федеральным законодательст­
вом пределы, предусматривая дополнительные требования к ли­
цам, поступающим на муниципальную службу, дополнительные
основании для увольнения муниципального служащего.
3. Правовое регулирование отношений в сфере муници­
пальной службы субъектов Российской Федерации не может быть
отнесено к исключительному ведению Российской Федерации,
поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам пре­
доставлены права самостоятельно устанавливать систему органов
муниципальной власти, определять муниципальные должности и
др. Все эти вопросы напрямую связаны с организацией муници­
пальной службы субъекта Российской Федерации.
Также этот вопрос не может быть отнесен и к исключи­
тельному ведению субъектов Российской Федерации, так как в
едином государстве основные элементы государственного управ165
ления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной по­
литики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в еди­
нообразном правовом регулировании.
Законодательство о муниципальной службе должно быть
конституционно отнесено к предметам ведения Российской Фе­
дерации и ее субъектов. Федеральный законодатель в пределах
своих полномочий по вопросам муниципальной службы должен
осуществлять опережающее законодательное регулирование, так
как отношения в данной сфере не могут быть эффективно урегу­
лированы законодательством отдельного субъекта и регулирова­
ние данных общественных отношений законом одного субъекта
может повлечь нарушение единого правового пространства.
4. Углубленный анализ предмета исследования позволил
выделить неточности определения муниципальной службы, кото­
рые позволяют законодателю субъектов Российской Федерации
значительно расширять границы правового регулирования и осу­
ществления муниципальной службы. Неоправданное расширение
границ муниципальной службы негативно влияет на ее организа­
цию и функционирование.
5. Правовой статус муниципального служащего субъекта
Российской Федерации установлен как в федеральных, так и в
региональных актах. Закрепленный в Федеральном законе «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации» пере­
чень прав, обязанностей и ограничений муниципальных служа­
щих практически дословно воспроизведен в региональном зако­
нодательстве, что вряд ли следует признать целесообразным. Ис­
следуя существующие два подхода в определении правового ста­
туса муниципальных служащих в узком и широком смысле, автор
считает предпочтительным подход, который заключается в рас­
ширительном толковании элементов правового статуса муници­
пальных служащих, который включает в него права, свободы,
обязанности, ограничения, запреты, ответственность, полномо­
чия, задачи по должности, функции и пр. Ввиду большого разно­
образия элементов правового статуса автор предлагает объеди­
нить их в три блока: целевой (состоит из целей, задач и функций),
структурно-организационный, компетенционный (включает в се-
166
бя совокупность властных полномочий относительно определен­
ных предметов ведения).
6. Региональное законодательство, регулирующее прохож­
дение муниципальной службы в органах местного самоуправле­
ния, в целом согласуется с федеральным законодательством, раз­
вивает и дополняет его. Однако некоторые субъекты Российской
Федерации «выходят» за установленные федеральным законода­
тельством пределы правового регулирования, предусматривая
дополнительные требования к лицам, поступающим на муници­
пальную службу, дополнительные основания для увольнения му­
ниципальных служащих. В других субъектах Российской Федера­
ции законодательные установления не распространяются за гра­
ницы территориальной юрисдикции автономного округа, да и
любого другого субъекта Федерации. Отсюда следует, что столь
либеральный, диспозитивный подход к установлению ряда суще­
ственных правовых институтов муниципальной службы не только
противоречит принципу единства требований к муниципальной
службе, установленных в федеральном законе, но и способен не­
гативным образом сказаться на законных интересах граждан, осу­
ществляющих профессиональную деятельность на муниципальных
должностях, а значит, и на гарантиях муниципальных служащих,
в целом - на устойчивости муниципального управления.
7. Квалификационные требования к муниципальным долж­
ностям муниципальной службы относятся исключительно к уров­
ню профессионального образования и квалификации, стажу рабо­
ты по специальности и стажу муниципальной службы, а также
уровню знаний Конституции и законодательства. Они выражают
и конкретизируют конституционный принцип равного доступа
граждан к муниципальной службе.
В законодательной практике возникает серьезная проблема
в признании образования равноценным при установлении квали­
фикационных требований. К сожалению, законодательством не
определено, кем и в каком порядке выносится соответствующее
решение. Очевидно, что этот вопрос должен быть урегулирован
законодательно.
Требования к муниципальным должностям муниципальной
службы, установленные законами субъектов Российской Федера167
ции по стажу, также не везде могут быть исполнены. Важным не­
достатком законов субъектов РФ является абсолютная определен­
ность требований по стажу, хотя конкретные требования к муни­
ципальным должностям устанавливаются нормативными право­
выми актами органов местного самоуправления с учетом требо­
ваний законов субъектов РФ и федеральных законов. Разумнее
было бы установление альтернативных или относительно опреде­
ленных требований к стажу муниципальных должностей.
8. Содержание управления муниципальной службой состав­
ляет деятельность субъектов управления по осуществлению своих
функций при помощи создаваемых ими структур.
Функции системы управления муниципальной службой за­
креплены не во всех субъектах Российской Федерации. Это зави­
сит, прежде всего, от используемой системы управления муници­
пальной службой в субъекте РФ.
На региональном уровне создаются Советы по местному
самоуправлению
и Управления по работе с органами
местного
самоуправления. Законы субъектов Федерации устанавливают по­
рядок управления муниципальной службой, а также органы, ко­
торые осуществляют это управление, их задачи и функции.
Однако Советы по вопросам государственной и муници­
пальной службы не являются государственным органом. Их зада­
ча - оказывать консультационную помощь или вносить рекомен­
дации по вопросам государственной, муниципальной службы.
Решения подобного Совета имеют рекомендательный характер,
ни одну из задач управления государственной, муниципальной
службы они не решают.
В связи с этим предлагаем создать в структуре субъектов
РФ специально уполномоченный государственный орган, кото­
рый координировал бы вопросы управления государственной и
муниципальной службой. Это предполагает: упорядочение систе­
мы муниципальных органов субъекта РФ; разграничение функ­
ций между различными звеньями и уровнями управления; фор­
мирование регламентов деятельности органов субъекта РФ и их
подразделений; выработку типовых положений об органах субъ­
екта РФ и их структурных подразделениях, структурных подраз­
делениях органов местного самоуправления; осуществление ра168
боты по прогнозированию и планированию кадрового обеспече­
ния муниципальной службы, реализации программ кадровой по­
литики; разработку типовых должностных регламентов и квали­
фикационных требований; внедрение современных информаци­
онных и управленческих технологий в деятельность государст­
венных и муниципальных служащих; подготовку проектов нор­
мативных правовых актов субъекта РФ по вопросам государст­
венной и муниципальной службы; организацию разработки и
контроля исполнения стандартов муниципальной службы; коор­
динацию работ по нормативному правовому обеспечению госу­
дарственной службы, научных исследований в области государ­
ственной и муниципальной службы.
9. В законодательстве субъектов Российской Федерации га­
рантии муниципальных служащих автор классифицирует по двум
группам: основные и дополнительные гарантии. Основным кри­
терием для деления всей совокупности гарантий муниципальных
служащих на две обозначенные группы является их закрепление
соответствующим законодательством: федеральный законодатель
закрепляет основные гарантии, а дополнительные устанавливают
субъекты РФ.
10. Формирование законодательства о дисциплинарной от­
ветственности муниципальных служащих в субъектах Федерации
продолжается: в меньшей степени - за счет расширения новых
сфер правового регулирования, в большей - за счет корректиров­
ки действующих нормативных правовых актов, осуществляемой с
учетом практики их применения.
В таких условиях, по мнению автора, наиболее приемле­
мым путем системного развития законодательства субъектов Рос­
сийской Федерации о дисциплинарной ответственности муници­
пальных служащих является его кодификация, т.е. создание объе­
диняющих законов вместо суммы разрозненных актов сущест­
вующего законодательства.
11. Совершенствование муниципальной службы субъектов
Российской Федерации зависит от оптимальной организации
структуры органов власти, и автором выделяются следующие на­
правления совершенствования законодательства субъектов Рос­
сийской Федерации в области правового регулирования муници169
пальной службы: проведение четкого разграничения компетенции
в сфере муниципальной службы между федеральными органами
власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления; правильное оп­
ределение места муниципальной службы в предметах ведения,
установление четкой иерархии законов, регламентирующих ее,
принятых на федеральном и региональном уровнях; принятие фе­
деральных законов, отсылки к которым содержатся в Федераль­
ном законе «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации».
12. В исследовании обоснована необходимость создания в
России единой, взаимоувязанной системы законодательства о му­
ниципальной службе, включающей в качестве составных частей
федеральное законодательство, законодательство субъектов Рос­
сийской Федерации, объединенное общими принципами и обес­
печивающее полноту регулирования, отсутствие в нем пробелов и
противоречий.
170
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Международные акты и официальные документы
1. Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюци­
ей Генеральной Ассамблеи ООН 217 А(3) от 10 декабря 1948 г.:
Сборник международных документов. - M . , 1980.
2. Европейская конвенция о защите прав человека и основ­
ных свобод. Заключена в Риме 4 ноября 1950 г. // Российская га­
зета. - 1995. - 5 апреля.
3. Европейская хартия местного самоуправления // Народ­
ный депутат. - 1993. - № 11.
4. Международный пакт об экономических, социальных и
культурных правах. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 де­
кабря 1966 г. Ратифицирован Указом Президиума Верховного Со­
вета СССР 18 сентября 1973 г. Международное публичное право:
Сборник документов / Под ред. К.А. Бекяшева, А.Г. Ходакова. M.: «БЕК», 1996. - Т. 1.
5. Международный пакт о гражданских и политических пра­
вах. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Ра­
тифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР 18
сентября 1973 г. Международное публичное право: Сборник до­
кументов / Под ред. К.А. Бекяшева, А.Г. Ходакова. - M . : «БЕК»,
1996. - Т. 1.
6. О правах и основных свободах человека: Конвенция Со­
дружества Независимых Государств // Российская газета. - 1995.
- 23 июня.
Нормативные правовые акты и документы
органов государственной власти
7. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
// Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть пер­
вая) от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (в ред. от 21.03.2002) // Собра-
171
ние законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 12. Ст. 1093.
9. Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня
1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 08.04.2003) // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 96.
10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря
2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 25.07.2002) // Собрание законодатель­
ства Российской Федерации. - 2002. - № 1(ч. 1). - Ст. 100.
11. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
от 2 января 2000 г. 34-ФЗ // Собрание законодательства Россий­
ской Федерации. - 2000. - № 19. - Ст. 198.
12. Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г.
№ 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»
// Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1990. - № 27. - Ст. 351.
13. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1
«О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от
21.03.2002) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховно­
го Совета РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
14. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1
«Об образовании» (в ред. от 13.01.1996) // Собрание законодатель­
ства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 150.
15. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвиже­
ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации» // Ведомости Российской Федерации. - 1993. - № 32.
- Ст. 1227.
16. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об
общих принципах местного самоуправления в Российской Феде­
рации» (в ред. 21.03.2002) // Собрание законодательства Россий­
ской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
17. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об ос­
новах муниципальной службы в Российской Федерации» // Соб­
рание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 2. Ст. 224-235; 1999. - № 16. - Ст. 1940.
18. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представитель­
ных) и исполнительных органов государственной власти субъек172
тов Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
19. Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля
1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера­
ции. - 1995. - № 7. - Ст. 509.
20. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996
№ 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации
федерального государственного служащего» // Собрание законо­
дательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 143.
21. Послание Президента Российской Федерации Феде­
ральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть
сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. 19 апреля.
22. Постановление Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г.
№ 13-6 // Российская газета. - 1984. - 25 ноября.
23. Протокол заседания Совета по местному самоуправле­
нию российской Федерации от 8 июня 1999 года № 456 // Муни­
ципальная власть. - 1999. - № 3.
24. Закон Республики Адыгея от 6 января 1999 г. № 105 «О
муниципальной службе в Республике Адыгея» // ИПС «Кодекс». Адыгейский региональный выпуск.
25. Закон Республики Башкортостан от 23 июня 2000 г.
№ 77-3 «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» //
Ведомости Государственного Собрания Президента и кабинета
министров республики Башкортостан. - 2000. - № 12.
26. Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 277-1
«О муниципальной службе в Республике Бурятия» // Ведомости. 1996. - № 34.
27. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля
1998 г. № 8-РЗ «О муниципальной службе в Кабардино-Балкарс­
кой Республике» // ИПС «Кодекс». - Кабардино-Балкарский регио­
нальный выпуск.
28. Закон Республики Карелия от 10 октября 1999 г. № 56-03
«О муниципальной службе в Республике Карелия» // ИПС «Ко­
декс». - Карельский региональный выпуск.
173
29. Закон Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г.
№ 1439-XII «О местном самоуправлении в Республике Мордо­
вия» // ИПС «Кодекс». - Мордовский региональный выпуск.
30. Закон Чувашской Республики от 12 мая 2000 г. № 7 «О
муниципальной службе в Чувашской Республике» // Собрание за­
конодательства Чувашской Республики. - 2000. - № 6.
31. Закон Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 г.
№ 211-I «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)»
// ИПС «Кодекс». - Саха (Якутия) региональный выпуск.
32. Закон Удмуртской Республики от 1 марта 2000 г. № 158-II
«О муниципальной службе в Удмуртской Республике» // Удмурт­
ская правда. - 2000. - № 38.
33. Закон Алтайского края от 10 сентября 1998 г. № 48-ЗС
«Реестр должностей муниципальной службы в Алтайском крае» //
Алтайская правда. - 1998. - № 213.
34. Закон Алтайского края от 23 сентября 2000 г. № 256-ЗС
«О муниципальной службе в Алтайском крае» // Алтайская правда.
- 2001. - № 3.
35. Закон Краснодарского края от 27 марта 1997 г. № 73-КЗ
«О муниципальной службе в Краснодарском крае» // Информаци­
онный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского
края. - 1997. - № 32.
36. Закон Краснодарского края от 7 апреля 1998 г. № 345-КЗ
«О квалификационных разрядах муниципальных служащих орга­
нов местного самоуправления Краснодарского края» // Информа­
ционный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского
края. - 1998. - № 24.
37. Закон Краснодарского края от 30 января 2002 г. № 54-КЗ
«О стаже муниципальной службе муниципального служащего в
Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законода­
тельного Собрания Краснодарского края. - 2002. - № 14.
38. Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 г. № 8-252
// ИПС «Кодекс». - Красноярский региональный выпуск.
39. Закон Красноярского края от 21 октября 1997 г. № 34-ОД
«О муниципальной службе в Красноярском крае» // ИПС «Ко­
декс». - Красноярский региональный выпуск.
174
40. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 614-КЗ
// ИПС «Кодекс». - Приморский региональный выпуск.
41. Закон Приморского края от 20 января 2001 г.
№ 69-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» (в ред.
от 10.06.1998) // ИПС «Кодекс». - Приморский региональный вы­
пуск.
42. Закон Ставропольского края от 23 марта 1999 г. № 86-КЗ
«О муниципальной службе в Ставропольском крае» // Сборник за­
конов Ставропольского края. - 1999. - № 10.
43. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 мая
1998 г. № 567-03 «О квалификационных требованиях по муници­
пальным должностям муниципальной службы и квалификацион­
ных разрядах муниципальных служащих» // Ведомости Государ­
ственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. - 1998. № 4.
44. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 мая
1998 г. № 12-ЗАО «О периодах, учитываемых при исчислении
стажа муниципальной службы в Ямало-Ненецком автономном
округе» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого
автономного округа. - 1998. - № 6.
45. Закон Амурской области от 7 апреля 1998 г. № 64-03 «О
муниципальной службе в Амурской области» // Амурская правда.
- 1998. - 22 апреля.
46. Закон Архангельской области 27 августа 1999 г. № 987-03
«О классификации муниципальных должностей муниципальных
службы в Архангельской области» // Сборник законов Архангель­
ской области. - 1999. - Вып. 4. - № 200.
47. Закон Астраханской области от 7 августа 1997 г.
№ 345-ЗС «О муниципальной службе в Астраханской области» //
Сборник законов Астраханской области. Вып. 2. - Астрахань: Ас­
траханское Областное Представительное Собрание, 1997.
48. Сборник законов Астраханской области. Вып. 2. - Аст­
рахань: Астраханское областное Представительное Собрание, 1997.
49. Закон Астраханской области от 19 декабря 2001 г. № 63
«О квалификации муниципальных должностей муниципальной
службы в Астраханской области» // Астраханские известия. - 2002.
- № 2.
175
50. Закон Белгородской области от 5 июня 2001 г. № 146 «О
муниципальной службе в Белгородской области» // Сборник нор­
мативных правовых актов Белгородской области. - 2001. - № 30.
51. Закон Брянской области от 21 июля 1998 г. № 44 «О му­
ниципальной службе в Брянской области» // ИПС «Кодекс». Брянский региональный выпуск.
52. Закон Владимирской области 4 сентября 1998 г. № 678
«О муниципальной службе во Владимирской области» // Вестник
законодательного собрания Владимирской области. - 1998. - № 6
(23).
53. Закон Владимирской области от 12 июля 1999 г.
№ 567-03 «О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц,
замещающих муниципальные должности в муниципальных обра­
зованиях Владимирской области» // Вестник законодательного со­
брания Владимирской области. - 1998. - № 3.
54. Закон Волгоградской области 4 апреля 1998 г. № 25-ОД
«Об утверждении Реестра муниципальных должностей Волго­
градской области» // Бюллетень Волгоградской областной Думы.
- 1998. - Вып. 18 (часть 1).
55. Закон Волгоградской области 14 апреля 1998 г. № 127-ОД
«О порядке присвоения муниципальных служащих муниципаль­
ных служб Волгоградской области» // Бюллетень Волгоградской
областной Думы. - 1998. - Вып. 18 (часть II).
56. Закон Волгоградской области 15 мая 1998 г. № 625-ОД
«О квалификационных требованиях к муниципальной службе Вол­
гоградской области» // Бюллетень Волгоградской областной Ду­
мы. 1998. - Вып. 18 (часть II).
57. Закон Волгоградской области 17 января 1999 г. № 25-ОД
«Об упорядочении оплаты труда работников, занимающих долж­
ности, не отнесенные к муниципальным должностям, и осуществ­
ляющих техническое обеспечение деятельности органов местного
самоуправления» // ИПС «Кодекс». - Волгоградский региональ­
ный выпуск.
58. Закон Волгоградской области 30 октября 2001 г.
№ 614-ОД «О порядке присвоения и сохранении квалификацион­
ных разрядов муниципальным служащим муниципальной службы
176
Волгоградской области» // Волгоградская правда. - 2001. - 14 но­
ября.
59. Закон Вологодской области от 17 июня 1997 г. № 162-03
«О денежном содержании лиц, замещающих государственные
должности и должности государственных служащих органов за­
конодательной и исполнительной власти, контрольно-счетной па­
латы области, избирательной комиссии области, выборных долж­
ностных лиц и муниципальных служащих органов местного са­
моуправления Вологодской области» // ИПС «Кодекс». - Воло­
годский региональный выпуск.
60. Закон Вологодской области от 10 июля 2002 г. № 359
«О муниципальной службе в Вологодской области» // ИПС «Ко­
декс». - Вологодский региональный выпуск.
61. Устав (Основной Закон) Воронежской области от 6 ию­
ля 1995 г. № 456-3 // ИПС «Кодекс». Воронежский региональный
выпуск.
62. Закон Воронежской области от 14 июня 2002 г. № 40-03
«О муниципальной службе в Воронежской области» // Коммуна. 2002. - № 88.
63. Закон Ивановской области от 10 ноября 1998 г. № 966
«О муниципальной службе в Ивановской области» // Собрание
законодательства Ивановской области. - 1998. - № 31.
64. Закон Ивановской области от 23 ноября 1999 г. № 1023
«О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещаю­
щих муниципальные должности» // Собрание законодательства
Ивановской области. - 1999. - № 10.
65. Закон Иркутской области от 15 мая 1998 г. № 15-03 «О
муниципальной службе в Иркутской области» // Ведомости Зако­
нодательного собрания Иркутской области. - 1998. - № 20.
66. Информация Комитета по труду администрации Иркут­
ской области от 23 мая 1998 г. № 32 «О пакете основных норма­
тивно-правовых актов, регулирующих общий порядок организа­
ции муниципальной службы и правовое положение муниципаль­
ных служащих в Иркутской области» // ИПС «Кодекс». - Иркут­
ский региональный выпуск.
67. Закон Иркутской области от 12 ноября 1999 г. № 1266-ЗС
«О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы
177
в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания
Иркутской области. - 1999. - № 31. - Ст. 3652-3656, 3657-3660.
68. Закон Иркутской области от 15 декабря 1999 г. № 44-03
«О местном самоуправлении в Иркутской области» // ИПС «Ко­
декс». - Иркутский региональный выпуск.
69. Закон Калининградской области от 13 февраля 2001 г.
№ 16 «Об основах муниципальной службы в Калининградской
области» // Дмитрий Донской. - 2001. - № 7.
70. Закон Калужской области от 31 декабря 1999 г. № 49-03
«О муниципальной службе в Калужской области» // ИПС «Ко­
декс». - Калужский региональный выпуск.
71. Закон Кемеровской области от 16 октября 1998 г.
№ 531-03 «О муниципальной службе в Кемеровской области» //
ИПС «Кодекс». - Кемеровский региональный выпуск.
72. Закон Кировской области от 26 сентября 1997 г. № 19-30
«О муниципальной службе Кировской области» (в ред. от
01.12.2000) // Вестник Кировской областной Думы и администра­
ции области. - 2000. - № 7 (32).
73. Закон Красноярского края от 13 мая 2002 г. № 2-230 «О
муниципальной службе в Красноярском крае» // Красноярский ра­
бочий. 2002. - № 86.
74. Закон Курганской области от 15 февраля 1999 г. № 127
«О муниципальной службе в Курганской области» // Ведомости. 1999. - № 3.
75. Закон Курганской области от 25 марта 1999 г. № 257 «О
едином Реестре муниципальных должностей в Курганской облас­
ти» // Ведомости. Местное самоуправление. Спецвыпуск № 3:
Сборник законодательных актов. - Курган, 1999.
76. Закон Курганской области от 6 апреля 2001 г. № 32 «О
государственной регистрации уставов муниципальных образова­
ний в Курганской области» // Новый мир. - 2001. - № 70.
77. Закон Курской области от 13 апреля 1999 г. № 344 «О му­
ниципальных должностях в Курской области» // Бюллетень Кур­
ской областной Думы. - 1999. - Вып. № 14.
78. Закон Курской области от 29 мая 1999 г. № 484 « О ква­
лификационных разрядах и денежном содержании муниципаль-
178
ных служащих муниципальной службы в Курской области» //
Бюллетень Курской областной Думы. - 1999. - Вып. № 12.
79. Закон Ленинградской области от 14 августа 1997 г.
№ 29-03 «О территориальных органах государственной исполни­
тельной власти Ленинградской области» // ИПС «Кодекс». - Ле­
нинградский региональный выпуск.
80. Закон Ленинградской области от 24 сентября 1999 г.
№ 654-03 «О муниципальной службе в Ленинградской области»
// Информационный бюллетень Законодательного собрания Ле­
нинградской области. - 1999. - Вып. 2.
81. Закон Ленинградской области от 4 августа 2000 г.
№ 429-03 «О реестре муниципальных должностей в Ленинград­
ской области» // Информационный бюллетень Законодательного
собрания Ленинградской области. - 2000. - Вып. 3.
82. Закон Липецкой области от 26 апреля 2001 г. № 140-03
«О муниципальной службе в Липецкой области» // Липецкая га­
зета. - 2001. - 15 мая.
83. Закон Московской области от 9 июня 1998 г. № 20/98-03
«Об аттестации муниципального служащего органа местного са­
моуправления в Московской области» // Вестник Московской об­
ластной Думы. - 1998. - № 7.
84. Закон Московской области от 9 июня 1998 г. № 8/98-03
«О квалификационных разрядах муниципальных служащих в Мо­
сковской области» // Вестник Московской областной Думы. - 1998.
- № 7.
85. Закон Московской области от 31 марта 1999 г. № 5/50
«О Правительстве Московской области» // ИПС «Кодекс». - Мос­
ковский региональный выпуск.
86. Закон Московской области от 13 апреля 2000 г. № 234-03
«О муниципальной службе в Московской области» // Ведомости
Московской областной Думы. - 2000. - № 23.
87. Постановление Губернатора Московской от 18 августа
2000 г. № 296-ПГ «Об областной аттестационной комиссии по
проведению аттестации муниципальных служащих, замещающих
в органах местного самоуправления в Московской области выс­
шие должности муниципальной службы» // Информационный
вестник Правительства Московской области. 2000. № 10.
179
88. Закон Московской области от 18 июня 2001 г. № 627-03
«О муниципальных должностях и муниципальной службе в Мос­
ковской области» // Вестник Московской областной Думы. - 2001.
- № 10.
89. Закон Мурманской области от 21 апреля 1995 г. № 8701-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» //
ИПС «Кодекс». - Нижегородский региональный выпуск.
90. Закон Мурманской области от 25 марта 1999 г. № 14001-ЗМО «Об аттестации муниципальных служащих Мурманской
области» // ИПС «Кодекс». - Мурманский региональный выпуск.
91. Закон Нижегородской области от 19 июня 2000 г.
№ 109-3 «О муниципальной службе и муниципальных должно­
стях в Нижегородской области» // Бюллетень Законодательного
Собрания Нижегородской области. - 2000. - № 5.
92. Устав (Основной закон) Новгородской области от 3 сен­
тября 1994 г. № 432-03 // ИПС «Кодекс». - Новгородский регио­
нальный выпуск.
93. Закон Новгородской области от 16 октября 1997 г.
№ 122-03 «О муниципальной службе в Новгородской области» //
Новгородские ведомости. - 1997. - № 119.
94. Закон Новгородской области от 19 октября 1997 г.
№ 522-03 «О реестре муниципальных должностей в Новгород­
ской области» // Новгородские ведомости. - 1997. - № 123.
95. Закон Новгородской области от 10 февраля 1998 г.
№ 11-03 «Об исчислении стажа государственной службы госу­
дарственных служащих и стажа муниципальной службы муници­
пальных служащих Новгородской области» // ИПС «Кодекс». Новгородский региональный выпуск.
96. Закон Новгородской области от 10 апреля 2000 г.
№ 123-03 «Об аттестации областных государственных служащих
и муниципальных служащих в Новгородской области» // Новго­
родские ведомости. - 2000. - № 57.
97. Закон Новгородской области от 16 марта 2001 г.
№ 179-03 «О порядке проведения государственного квалифика­
ционного экзамена государственных и муниципальных служащих
Новгородской области» // Новгородские ведомости. - 2001. - № 44.
180
98. Закон Новосибирской области от 25 мая 1995 г. № 11-03
«О муниципальной службе в Новосибирской области» // ИПС «Ко­
декс». - Новосибирский региональный выпуск.
99. Положение об испытании в Новосибирской области от
26 ноября 1998 г. № 482-03 // ИПС «Кодекс». - Новосибирский
региональный выпуск.
100. Закон Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03
«О местном самоуправлении в Омской области» // ИПС «Кодекс».
- Омский региональный выпуск.
101. Устав (Основной закон) Омской области от 26 декабря
1995 г. № 567-03 // ИПС «Кодекс». - Омский региональный вы­
пуск.
102. Постановление Законодательного Собрания от 18 сен­
тября 1997 г. № 19 «О протесте прокурора Омской области на от­
дельные статьи Закона Омской области. О местном самоуправле­
нии в Омской области»// ИПС «Кодекс». - Омский региональный
выпуск.
103. Закон Омской области от 29 января 2001 г. № 269-03
«Об ответственности органов местного самоуправления и долж­
ностных лиц местного самоуправления за нарушения федераль­
ного и областного законодательства, устава муниципального об­
разования» // Омский вестник. - 2001. - № 9.
104. Закон Омской области от 11 марта 2001 г. № 275-03 «О
реестре муниципальных должностей муниципальной службы в
Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания. - 2001.
- № 1(26).
105. Закон Омской области от 25 июля 2001 г. № 297-03 «О
муниципальной службе в Омской области» // Омский вестник. 2001. - № 37.
106. Закон Оренбургской области «О муниципальной служ­
бе в Оренбургской области» от 18 мая 1998 г. № 274/88-03 //
Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 1998. - № 28.
107. Закон Оренбургской области от 9 января 2001 года
№ 750/217-03 «О приостановлении действия подпунктов 3, 4, 15
п. 1 ст. 22; частей 2 и 3 п. 1 и п. 2 ст. 26 Закона Оренбургской об­
ласти «Об организации государственной службы Оренбургской
181
области» на 2001 год» // Бюллетень Законодательного Собрания
Оренбургской области. - 2001. - № 1.
108. Закон Орловской области от 26 ноября 1999 г. № 427-03
«О муниципальной службе в Орловской области» // Собрание нор­
мативных актов Орловской области: В 2 т. - Орел: ОРАГС, 1999.
109. Закон Пензенской области от 6 марта 1998 г. № 22-03
«О денежном содержании муниципальных служащих в Пензен­
ской области лиц, замещающих муниципальные должности» //
Ведомости Пензенской областной Думы. - 1998. - № 45.
110. Закон Пензенской области от 6 ноября 1998 г. № 729-03
«О муниципальной службе в Пензенской области» // Ведомости
Пензенской областной Думы. - 1998. - № 52.
111. Устав Пермской области от 6 октября 1994 г. № 88-9 //
ИПС «Кодекс». - Пермский региональный выпуск.
112. Закон Пермской области от 16 сентября 1998 г. № 211-17
«О муниципальной службе в Пермской области» // Бюллетень За­
конодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. - № 6.
113. Закон Пермской области от 15 января 2001 г. № 1300-200
«О ежемесячной доплате к государственным лицам, замещающим
выборные муниципальные должности в муниципальных образо­
ваниях Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собра­
ния и администрации Пермской области. - 2001. - № 12.
114. Закон Псковской области от 5 октября 1998 г. № 127-03
«О муниципальной службе в Псковской области» // ИПС «Ко­
декс». - Псковский региональный выпуск.
115. Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. № 15 «О
местном самоуправлении в Рязанской области» // ИПС «Кодекс».
- Рязанский региональный выпуск.
116. Закон Рязанской области от 29 апреля 1998 г. № 321 «О
муниципальной службе в Рязанской области» // ИПС «Кодекс». Рязанский региональный выпуск.
117. Закон Ростовской области от 29 декабря 1997 г. № 56ЗС «О реестре муниципальных должностей, должностей муници­
пальной службы в Ростовской области» // Наше время. - 1998. № 9.
182
118. Закон Ростовской области от 26 марта 1999 г. № 26-ЗС
«О муниципальной службе в Ростовской области» // ИПС «Ко­
декс». - Ростовский региональный выпуск.
119. Закон Самарской области от 25 июня 1998 г. № 16-ГД
(в ред. от 10.01.2001) «О муниципальной службе в Самарской об­
ласти» // Волжская коммуна. - 1998. - № 134, 135.
120. Закон Саратовской области от 20 июля 1998 г. № 35-ЗСО
«О муниципальной службе в Саратовской области» // Собрание
Законодательства Саратовской области. - 2000. - № 6.
121. Закон Саратовской области от 15 мая 1999 г. № 26-ГД
«О муниципальных должностях в органах местного самоуправле­
ния в Саратовской области» // Информационный бюллетень. 1999. - № 21.
122. Закон Сахалинской области от 6 июля 1998 г. № 78 «О
муниципальной службе в Сахалинской области» // ИПС «Кодекс».
- Сахалинский региональный выпуск.
123. Закон Сахалинской области от 16 октября 2000 г. № 225
«О доплатах к государственным пенсиям, компенсационных вы­
платах лицам, замещавшим муниципальные должности в Саха­
линской области» // Губернские ведомости. - 2000. - № 213.
124. Устав Свердловской области от 5 декабря 1994 г.
№ 13-03 // ИПС «Кодекс». - Свердловский региональный выпуск.
125. Закон Свердловской области от 3 апреля 1996 г.
№ 17-03 «О муниципальной службе в Свердловской области» //
Областная газета. - 1996. - 10 марта.
126. Закон Смоленской области от 3 марта 1999 г. № 31-3
«О муниципальных должностях и муниципальной службе в Смо­
ленской области» // Вестник Смоленской областной Думы. - 1999.
- № 1.
127. Закон Тамбовской области от 26 марта 1996 г. № 23 «О
муниципальной службе в Тамбовской области» // Сборник зако­
нодательства Тамбовской области. - 1998. - № 1.
128. Закон Тамбовской области от 20 ноября 1997 г. № 140-3
«О квалификационных разрядах муниципальных служащих му­
ниципальной службы в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь.
- 1997. - № 235.
183
129. Закон Тверской области от 7 октября 1998 г. № 531-3
«О реестре муниципальных должностей муниципальной службы
в Тверской области» // Сборник законов Тверской области. - 1998.
- № 7.
130. Закон Тверской области от 8 июля 2002 г. № 50-30 «О
муниципальной службе в Тверской области» // Тверские ведомо­
сти. - 2002. - № 56.
131. Закон Томской области от 7 мая 2002 г. № 28-03 «О
муниципальной службе в Томской области» // Официальные ве­
домости Государственной Думы Томской области. - 2002. - № 6.
132. Закон Тульской области от 22 января 1998 г. № 76-ЗТО
«О муниципальной службе в Тульской области» // ИПС «Кодекс».
- Тульский региональный выпуск.
133. Устав Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 56-24
// ИПС «Кодекс». - Тюменский региональный выпуск.
134. Закон Тюменской области от 22 марта 1999 г. № 92 «О
стаже муниципальной службы в Тюменской области» // Вестник
Тюменской областной Думы. - 1999. - № 56.
135. Закон Тюменской области от 5 февраля 1997 г. № 69
«Об основах муниципальной службы в Тюменской области» //
Тюменские известия. - 1997. - 20 февраля.
136. Закон Тюменской области от 15 мая 2001 г. № 456-14
«О Совете по вопросам государственной службы Тюменской об­
ласти» // Вестник Тюменской областной Думы. - 2001. - № 6.
137. Закон Челябинской области от 28 мая 1998 г. № 43-30
«О муниципальной службе в Челябинской области» // ИПС «Ко­
декс». - Челябинский региональный выпуск.
138. Закон Хабаровского края от 30 июля 1997 г. № 34 «Ко­
декс Хабаровского края о государственной и муниципальной служ­
бе» // Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы. 1997. - № 7.
139. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 8 мая
1998 г. № 549 «О муниципальной службе в Ханты-Мансийском
Автономном округе» // ИПС «Кодекс». - Ханты-Мансийский ре­
гиональный выпуск.
184
Монографии
140. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы:
история, теория, закон, практика. - M . : Издательство РАГС, 2002.
141. Аяцков Д. Ф., Володин В.В., Лукашов Л.А. Модель орга­
низации власти в субъектах Российской Федерации. - Саратов,
1997.
142. Вельский КС Разделение властей и ответственность в
государственном управлении (Политологические аспекты). - M . :
ВЮЗИ, 1990.
143. Бутаков A.B. Нормативный структурализм: концепту­
альные положения: Монография. - Омск: ОмГУ, 1996.
144. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управ­
ления муниципальным хозяйством. - M . , 1998.
145. Голованов В.И. Управление и самоуправление в круп­
ном городе: теория, опыт, организация. - M . , 1998.
146. Калиниченко Л.А. Организация муниципальной служ­
бы. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1998.
147. Костюков А.Н., Копысова СГ. Муниципально-правовые отношения: Монография. - Омск: ОмГУ, 2001.
148. Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск: ОмГУ, 2002.
149. Костюков А.Н. Непосредственное участие населения в
осуществлении местного самоуправления. - Омск: ОмГУ, 2002.
150. Литягин H.H. Местное самоуправление: понятие, ор­
ганизационно-экономические основы и гарантии его осуществле­
ния. - M . , 1992.
151. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской феде­
рации: правовое регулирование. - M.: Юристъ, 1997.
152. Масловская Т.С Нормотворчество органов местного
самоуправления Российской Федерации. - M . , 1999.
153. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации. Правовое регулирование. - M . , 1997.
154. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление:
теория и практика. - M . , 1998.
155. Щербакова Н.В., Егорова Н.С Местное самоуправле­
ние в России: теория и практика. - Ярославль, 1996.
185
156. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. - M . ,
1998.
Учебники и учебные пособия
157. Административное право: Учебник / Под ред.
Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - M . , 1999.
158. Атаманчук СТ., Матирко В.И. Государственная служ­
ба: кадровый потенциал. - M . : Дело, 2001.
159. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник
для вузов. - M . , 2001.
160. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. - M . :
Юрид. лит., 1985.
161. Выдрин Н.В. Местное самоуправление в Российской Фе­
дерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998.
162. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право Рос­
сии. - M . , 2000.
163. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Кон­
ституционное право современной России: Учебник для вузов. M . : Изд-во «Дело и Сервис», 2001.
164. Гафаров З.С, Иванова CA., Шайхатдинов В.Ш. Пра­
вовое регулирование труда и социальной защиты государствен­
ных служащих субъектов Российской Федерации. - Екатерин­
бург: УрАГС, 1998.
165. Глушенко П.П. Муниципальное право 2000. (Высшее
профессиональное образование.)
166. Гневко В.А. Проблемы кадрового обеспечения местно­
го самоуправления: повышение квалификации муниципальных
служащих / Под ред. А.Е. Когута. - СПб., 1996.
167. Государственная и муниципальная служба: методоло­
гия, теория, технология, зарубежный опыт / Агапонов А.К., Албастова Л.Н., Бедненко В.М. и др.; Рос. акад. гос. службы, Сев.-кавк.
акад. гос. службы. - Ростов н/Д: Донагрейн, 1997.
168. Государственная и муниципальная служба: методоло­
гия, теория, технология, зарубежный опыт (науч. ред.-сост.
Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов). - Ростов н/Д, 1997.
186
169. Государственное и муниципальное управление / Под
ред. Н.И. Глазуновой - M . , 1997.
170. Государственное и муниципальное управление: Тео­
рия, история, практика: Материалы V I межвуз. науч.-практ. конф.,
Иваново, 15-17 апр. 1998 г. / Филиал Сев.-Зап. Акад. гос. службы
в г. Иванове / Редколлегия: А.З. Чернышева (отв. ред.) и др. - Ива­
ново: Иван. гос. ун-т, 1998.
171. Государственный служащий современной России: со­
циально-политический анализ деятельности и ценностных ориентаций: Региональный уровень. - Ростов н/Д, 1997.
172. Государственная дисциплина и ответственность / Дрейшев Б.В., Николаева JLA., Кожохин Б.И. и др.; Под ред. Л.И. Ан­
тоновой, Б.И. Кожохина. - Л., 1990.
173. Демин A.A. Государственная служба: Учебное пособие.
- M . : ИКД «Зерцало-М», 2002.
174. Друкер П. Новые реальности. - M . , 1994.
175. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы,
поиски, решения. - Тула, 1997.
176. Зайцева Л.В., Масловская Т.С, Черушев В.В. Юридиче­
ская ответственность органов местного самоуправления, их долж­
ностных лиц: Практические рекомендации. - Сургут: Сургутский
госуниверситет, 1999.
177. Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные по­
нятия и термины. - M . , 1999.
178. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управле­
ния: Курс лекций. - Ростов н/Д, 2000.
179. Казаков С.А. Место муниципальной службы в системе
государственно-служебных отношений: история и современность
// Правовая политика и правовая жизнь: Академический и вузов­
ский юридический научный журнал. - M . ; Саратов, 2001.
180. Калиниченко Л.А. Организация муниципальной служ­
бы. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1998.
181. Кац A.C. Правовые аспекты организаций государствен­
ной и муниципальной службы в Российской Федерации. - Орел,
1999.
182. Кириллов В.И., Старченко A.A. Логика. - M . , 1998.
187
183. Козлова Ε.И., Кутафин O.E. Конституционное право. M . , 1999.
184. Колесников Н.В. Кадровая политика муниципального
образования (Правовой аспект): Учеб. пособие / Поволж. акаде­
мия гос. деятельности. - Саратов, 1999.
185. Комментарий к Федеральному закону «Об общих прин­
ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­
рации». - M . , 1999.
186. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. - M.: Изд-во «БЕК», 1996.
187. Комментарий к Федеральному закону «Об основах му­
ниципальной службы Российской Федерации» / Рук. авт. кол.,
отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. - M . : ИНФРА-М, 2001.
188. КопотиловА.Ф.
Аттестация муниципальных служащих
// Региональное управление и кадровая политика: проблемы ста­
новления государственной и муниципальной службы Тюменской
области: Матер. науч.-практ. конф. - Тюмень, 1999.
189. Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и
системы российского финансового права: Учебное пособие. Омск: Омск. госуниверситет, 2002.
190. Костюков А.Н. Изменение механизмов ответственно­
сти органов местного самоуправления перед государством. // Ма­
териалы научно-практической конференции. - Омск: Издательст­
во «Лео», 2001.
191. Костюков А.Н. Муниципальное право: Практикум. Омск. госуниверситет, 2002.
192. Кутафин O.E., Фадеев В.Н. Муниципальное право Рос­
сийской Федерации. - M . , 2000.
193. Кутафин O.E. Предмет конституционного права. - M . :
Юристъ, 2001.
194. Нет A.A. Логика. - M . , 1999.
195. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Феде­
рации. Правовое регулирование. - M . , 1997.
196. Манохин BM., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Россий­
ское Административное право: Учебник. - M . , 1996.
197. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в госу­
дарственном аппарате. - M . , 1966.
188
198. Местное самоуправление: проблемы противоречия, пер­
спективы: Научно-практическая конференция 2-3 апреля 1998 г.
Библиотека муниципального служащего. № 3. - M . , 1998.
199. Мицкевич A.B. Субъекты советского права. - M . , 1962.
200. Муниципальная служба / Аяцков Д.Ф., Брежнев A.B.,
Калиниченко Л. А. и др.; Редкол.: Аяцков Д.Ф. и др.; Поволж. ака­
демия гос. службы. - Саратов: ПАГС, 1999.
201. Муниципальная служба: Сборник материалов / Под
ред. Ю.В. Кириллова. - Обнинск, 1996.
202. Муниципальное право России. 2000 (Серия «Гос-во и
право: история, теория, практика»).
203. Настольная книга государственного служащего / Под
ред. В.Н. Шкатулы. - M . , 1999.
204. Немчинов A.A., Володин A.M. Муниципальная служба:
Справочное пособие. - M.: Издательство «Дело и Сервис», 2002.
205. Нечипоренко B.C. Организация и функционирование
государственной службы / B.C. Нечипоренко // Государственная
служба: теория и организация: Курс лекций / Под общ. ред.
Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д, 1998.
206. Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: право­
вые основы муниципальной службы. - M.: Логос, 2001.
207. Ноздрачев A.B. Государственная служба: Учебник для
подготовки государственных служащих. - M . : Статут, 1999.
208. О муниципальной службе в районах города Москвы. M . : Ось-89, 1999.
209. Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Мар­
ченко. - M . , 1998.
210. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Фе­
дерации. - M . , 1996.
211. Попов Л.И. Муниципальное право Москвы: опыт мо­
делирования системного законодательства крупного города. - M . ,
1999.
212. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос­
сийской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - M . : Издатель­
ство «Норма», 1996.
189
213. Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и ком­
петенции местного самоуправления в России. - M . : Юриспруден­
ция, 1999.
214. Постовой Н.В. Муниципальное право, 1999.
215. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос­
сийской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - M . : Издатель­
ство «Норма», 1996.
216. Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. M . , 1981.
217. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кад­
ров: социально-правовые проблемы. - M . , 1982.
218. Романов В.А. Социальная ответственность государст­
венной службы. Эффективные технологии в системе государст­
венного и муниципального управления. - Ростов н/Д, 1999.
219. Саймон Г., Смитсбург Д., Томпсон В. Менеджмент в
организациях. - M . : Изд-во «Экономика», 1995.
220. Социологическое исследование служащих районных
администраций Северо-Кавказского региона. Кадровое обеспече­
ние государственной службы. - Ростов н/Д, 1994.
221. Силакова И.В., Суетенков E.H. Муниципальная служ­
ба: качественный состав кадров. - Саратов: ПАГС, 2000.
222. Становление государственности и местного самоуправ­
ления в регионах России. - Саратов, 1997.
223. Статистический бюллетень. - M . , 1999. - № 8 (58).
224. Старилов Ю.Н. Государственная должность: к вопросу
о конституционно-правовой основе, понятий и видах: Сб. науч.
трудов. - Воронеж, 1995. - Вып. 2.
225. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы:
история становления правовой теории, современное состояние и
перспективы развития / Правовая наука и реформа юридического
образования: Сб. науч. трудов. - Воронеж, 1995. - Вып. 3.
226. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - M . : Издво «БЕК», 1996.
227. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Издво Воронежского университета, 1996.
190
228. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. - Во­
ронеж, 2001. Ч. 2: Кн. Первая: Субъекты. Органы управления. Го­
сударственная служба.
229. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права:
В 3 т. T. I I : Государственная служба. Управленческие действия.
Правовые акты управления. Административная юстиция. - M . :
Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФР, М), 2002.
230. Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда
работников аппарата управления. - M . , 1995.
231. Студеникина М. С Государственный контроль в сфере
управления. - M.: Юрид. лит., 1974.
232. Субъекты Российской Федерации: законодательство,
организация власти и управление. 2000 (Федерализм, региональ­
ное управление и местное самоуправление. № 6).
233. Судебная практика по делам о должностных преступ­
лениях была обобщена в Постановлении Пленума Верховного Су­
да СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении вла­
стью или служебным положением, превышении власти или слу­
жебных полномочий, халатности и должностном подлоге» от 30
марта 1990 г.
234. Теория государства и права / Под ред. В.М. Карельско­
го. - M . , 1999.
235. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и про­
цесса. - M . , 1998.
236. Турчинов А.И. Какой быть государственной службе.
Государственная служба. - M . , 2001. № 1 (11).
237. Указание Генеральной прокуратуры «О мерах по уси­
лению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполне­
нием законодательства о государственной и муниципальной служ­
бе». - 1996. - № 49/ 7.
238. Фадеев BM. Муниципальное право России. - M.: Юрид.
лит., 1994.
239. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Фе­
дерации. 2000 (Федерализм, региональное управление и местное
самоуправление. № 5).
191
240. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Фе­
дерации / РАН ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед.
Отд. политологии и правоведения. - M . , 2000.
241. Формирование кадрового потенциала государственной
и муниципальной службы: проблемы и реализации образователь­
ных программ и технологий: Тез. докл. Междунар. науч-практ.
конф., 3-5 июня 1997 г. / Рос. акад. гос. службы при Президенте
Российской Федерации и др.; Ред. Н.В. Иванова. - Новосибирск,
1997.
242. Федяев Д.А., Москалев A.B. Трудовое право и муници­
пальная служба в России. - Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2001.
243. Федерализм и децентрализм / Отв. ред. A.B. Гайда,
В.Н. Руденко. - Екатеринбург, 1998.
244. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - M . ,
1974.
245. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - M . , 1993.
246. Черкасов А. Сравнительное местное управление: тео­
рия и практика. - M.: Инфра-М., 1998.
247. Шугрина Е.С Муниципальное право. - Новосибирск,
1995.
248. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. пособие /
Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации; Сиб.
Акад. гос. службы. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995.
249. Шугрина Е.С Муниципальное право: Учебник. - M . :
Дело, 1999.
250. Ясюнас В.А. Местное самоуправление: Комментарии.
Разъяснения. - M . , 1997.
251. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб.
пособие. - M.: Ось-89, 1998.
Статьи
252. Абрамов Ю. Региональное законодательство о муници­
пальной службе // Российская Федерация сегодня. - 1998. - № 5.
253. Агапонов А.К. Ответственность как ценностный аспект
государственной и муниципальной службы (По итогам социоло­
гического опроса) // Ценностные основания государственной вла-
192
сти и управления России на рубеже веков: Докл. и сообщ. на
Межрегион. науч-практ. конф., апр. 2000 г. - Ростов н/Д, 2000.
254. Акопов Л.В. Правовые организации государственной и
муниципальной службы в полиэтнической среде // Государствен­
ное управление и местное самоуправление в полиэтнической со­
циокультурной среде. - Ростов н/Д; Туапсе, 1999.
255. Балабанов А.Е. Проблемно ориентированный курс по­
вышения квалификации муниципальных управленцев // Муници­
пальная служба. - 1998.- № 2.
256. Берг О.Б. Об ограничениях по муниципальной службе
и замещения муниципальных должностей // Муниципальная служ­
ба. - 1998. - № 6.
257. Бутаков A.B. Государственное строительство в черте­
жах и на местности // Российская Федерация. - 1996. - № 15.
258. Бутаков A.B. Российская система разделения властей:
традиции и новации // Правоведение. - 1997. - № 1.
259. Бутаков A.B. Два срока - не предел. Если уважать Ос­
новной закон // Российская Федерация сегодня. - 2000. - № 21.
260. Васильев MA. Некоторые вопросы муниципальной служ­
бы (принципы, организация, процесс) // Муниципальная служба. 1998. - № 3.
261. Государственная и муниципальная служба: методоло­
гия, теория, технология, зарубежный опыт / Науч. ред.-сост.
Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 1997.
262. Государственное и муниципальное управление: Тео­
рия, история, практика: Материалы V I межвуз. науч.-практ. конф.,
Иваново, 15-17 апр. 1998 г. / Филиал Сев.-Зап. академии гос. служ­
бы в г. Иванове / Редколлегия: А.З. Чернышева (отв. ред.) и др. Иваново: Иван. гос. ун-т, 1998.
263. Гриценко Е.В. Координация и контроль в системе взаи­
моотношений органов регионального и муниципального управле­
ния в Российской Федерации // Муниципальное право. - 1999. № 4.
264. Должностные инструкции муниципальных служащих
администрации г. Омска. // ИПС «Кодекс». - Омский региональ­
ный выпуск.
193
265. Должностные инструкции работников Омского город­
ского Совета // ИПС «Кодекс». - Омский региональный выпуск.
266. Казанник А.И. Координация в системе функций мест­
ных Советов. - Томск: Изд-во Томск. гос. ун-та, 1980.
267. Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность
и пути реформирования // Конституционное и муниципальное пра­
во. - M . , 1999. - № 1.
268. Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность
и пути реформирования // Конституционное и муниципальное пра­
во. - M . , 1999. - № 1.
269. Кириллов Ю. Повышение квалификации муниципаль­
ных служащих // Городское управление. - 1997. - № 7.
270. Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская
муниципальная служба на современном этапе: преемственность,
правовое регулирование, специфика // Правоведение. - 2000. № 5.
271. Костюков А.Н. Должностное лицо: административноправовой статус // Правоведение. - 1987. - № 2.
272. Костюков А.Н. Должностное лицо: административноправовой статус // Известия вузов. Правоведение. - 1987. - № 2.
273. Костюков А.Н. Местное самоуправление в Омской об­
ласти: проблемы становления / О проблемах становления местно­
го самоуправления. - Омск, 1998.
274. Костюков А.Н. Система российского права и муници­
пальное право // Система права и его отдельных отраслей: госу­
дарственно-правовой аспект: Сборник научных трудов. Омск:
Омский гос. ун-т, 2002.
275. Лобанова Е.В. Основные направления контроля в об­
ласти муниципальной службы // Актуальные вопросы становле­
ния местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч.
тр. / Отв. ред. A.A. Белкин. - M.: Науч.-исслед. ин-т по проблемам
укрепления законности и правопорядка при Генеральной проку­
ратуре РФ, 1999.
276. Лытов Б.В. Государственная служба: проблемы про­
хождения // Служба и власть. - 2002. - № 7.
277. Лютцер В.Л. Муниципальная служба // Законодатель­
ство. - M . , 1998. - № 1.
194
278. Манохин В.М. Государственный служащий как субъект
административного права. - Свердловск, 1985.
279. Манохин BM. Способы замещения должностей // Служ­
ба в государственных общественных организациях. - Свердловск,
1988.
280. Манохин BM. Правовое государство и проблема управ­
ления по усмотрению // Советское государство и право. - 1990. № 1.
281. Манохин В.М. Концепция Закона о государственной
службе // Советское государство и право. - 1991. - № 12.
282. Манохин В.М. Концепция законодательства о муници­
пальной службе в Российской Федерации // Конституционное раз­
витие России. - Саратов, 1993.
283. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о служ­
бе Российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 9.
284. Muxeeea Т. О некоторых проблемах института муници­
пальной службы // Государственная служба. - 2002. - № 4.
285. Ноздрачев А. Правоограничения государственных слу­
жащих в России // Право и экономика. - 1995. - № 15.
286. Савранская Л.О. Правовая основа муниципальной служ­
бы // Социологические исследования. - 1997. - № 1.
287. Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное
право) как учебный курс: Формирование концепции // Правовая
наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1995. - Вып. 1.
288. Старилов Ю.Н. Конституционные основы государст­
венной службы в Российской Федерации // Правовая наука и ре­
форма юридического образования: Сб. науч. трудов. - Воронеж:
Воронеж. гос. ун-т, 1995. - Вып. 2: Конституция Российской Фе­
дерации 1993 года и развитие отраслевого законодательства.
289. Старилов Ю.Н. Государственная должность: к вопросу
о конституционно-правовой основе, понятиях и видах // Правовая
наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1995. - Вып. 2: Конституция Российской Федерации
1993 года и развитие отраслевого законодательства.
290. Старилов Ю.Н. Чиновники России на пути к профес­
сионализму // Российская юстиция. - 1995. - № 9.
195
291. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы:
История становления правовой теории, современное состояние и
перспективы развития // Правовая наука и реформа юридического
образования: Сб. науч. трудов. - Воронеж, 1995. - Вып. 3: Пуб­
личное право: Пробл. современного развития.
292. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации: Проблемы реформы // Юридические зап. - Воронеж,
1995. - Вып. 3: Пробл. гос. власти.
293. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы:
содержание и структура // Государство и право. - 1996. - № 5.
294. Старилов Ю.Н. Государственная и муниципальная
служба: развитие современной теории и проблемы законодатель­
ного регулирования // Правовая наука и реформа юридического
образования. - Воронеж, 1996. - Вып. 5.
295. Фабричный СЮ. Практика реализации законодатель­
ства о муниципальной службе в Новгородской области // Местное
самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. - M . ,
1998.
296. Фабричный СЮ. К закону «Об основах муниципаль­
ной службы в Российской Федерации» // Муниципальная служба.
- Обнинск, 1999. - № 3.
297. Фабричный СЮ. Правовое регулирование финансовоэкономического взаимодействия субъектов Российской Федера­
ции и местного самоуправления // Библиотека муниципального
служащего. - Вып. 8. - M . , 1999.
298. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Фе­
дерации // Местное самоуправление: современный российский
опыт законодательного регулирования. - M . , 1998.
299. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Фе­
дерации // Муниципальная служба. - 1998. - № 4.
Диссертации и авторефераты
300. Арбузов СВ. Устав муниципального образования и ос­
новные проблемы уставного регулирования (на примере город­
ского самоуправления): Автореф. дис. ... канд. юр. наук. - Екате­
ринбург, 2001.
196
301. Бондаренко M.B. Правовое регулирование труда муни­
ципальных служащих: Дис. ... канд. юр. наук. - Екатеринбург,
1999.
302. Бутаков A.B. Нормативный структурализм: концепту­
альные положения: Автореф. дис. ... д-ра юр. наук. - СПб., 1997.
303. Гневко В.А. Управление подготовкой и повышением
квалификации муниципальных служащих в России: Дис. ...
д-ра экон. наук. - СПб., 1999.
304. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов ме­
стного самоуправления отдельными государственными полномо­
чиями: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. - Екатеринбург, 2001.
305. Колесников Н.В. Правовые вопросы функционирования
муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Дис.
... канд. юр. наук. - Саратов, 2000.
306. Лобанова Е.В. Организация контроля в области госу­
дарственной и муниципальной службы: Дис. ... канд. юр. наук. M . , 1999.
307. Михнева С.А. Правовой статус муниципального слу­
жащего в России (Нижневолжский регион): Автореф. ... канд. юр.
наук. - Волгоград, 2003.
308. Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской
Федерации: Проблемы конституционно-правового регулирования:
Дис. ... канд. юр. наук. - M . , 2001.
309. Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской
Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования:
Автореф. дис. ... канд. юр. наук. - M . , 2001.
310. Смагина H.A. Гарантии как элемент административноправового статуса государственного и муниципального служаще­
го: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. - Саратов, 2002.
311. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации (Теоретико-правовое исследование): Дис. ... д-ра юр.
наук. - Воронеж, 1996.
312. Федяев Д.А. Трудовые договоры с муниципальными
служащими в России: Дис. ... канд. юр. наук. - Пермь, 2000.
313. Чанное СЕ. Правовой статус должностного лица орга­
нов государственной власти и местного самоуправления: Авто­
реф. дис. ... канд. юр. наук. - Саратов, 2000.
197
314. Шугрина Е.С Организационные основы местного са­
моуправления: Дис. ... канд. юр. наук. - M . , 1997.
315. Щукина Т.В. Формирование законодательства о госу­
дарственной службе в субъектах Российской Федерации (на при­
мере Центрально-Черноземного региона): Дис. ... канд. юр. наук.
- Воронеж, 2000.
198
Научное издание
Виктор Борисович Муравченко
Правовая регламентация
субъектами Российской Федерации
муниципальной службы
Монография
Ответственный редактор А. Иванова
Верстальщик Е. Семенова
Издательство «Директ-Медиа»
117342, Москва, ул. Обручева, 34/63, стр. 1
Тел/факс + 7 (495) 334-72-11
E-mail: manager@directmedia.ru
www.biblioclub.ru
www.directmedia.ru
Отпечатано в ООО «ПАК ХАУС»
142172, г. Москва, г. Щербинка,
ул. Космонавтов, д.16
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа