close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

МУРАВЧЕНКО В.Б. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

код для вставки
МУРАВЧЕНКО В.Б. Омск: Издательство Сибирский институт бизнеса и информационных технологий, 2012. – С.– 83.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Негосударственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ БИЗНЕСА И ИНФОРМАЦИОННЫХ
ТЕХНОЛОГИЙ»
Кафедра государственно-правовых дисциплин
В. Б. Муравченко
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Омск 2012
УДК 355.58
ББК68.9я73
М 910
Учебное пособие обсуждено и утверждено на заседании кафедры
государственно-правовых дисциплин СИБИТ (протокол № 12 от 14 мая 2012
года).
Рецензенты:
доктор политических наук, кандидат юридических наук,
профессор О. В. Волох
Муравченко, В. Б.
М 910
Правовое регулирование муниципальной службы в Российской
Федерации / В. Б. Муравченко. – Омск: Изд-во СИБИТ, 2012. – 83 с.
Учебное
пособие
подготовлено
на
основе
действующего
законодательства по муниципальной службе Российской Федерации,
обобщения практики деятельности органов местного самоуправления и
муниципальной службы.
Рекомендуется
для
студентов,
аспирантов,
преподавателей,
муниципальных служащих, государственных служащих в целях
подготовки к занятиям по учебной дисциплине «Муниципальная и
государственная служба».
УДК 355.58
ББК68.9я73
© Муравченко В.Б., 2012
© СИБИТ», 2012
2
Введение
За последние годы в Российской Федерации принят ряд федеральных
законов направленных на реформирование системы местного самоуправления.
Федеральный закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» определил основные направления развития
института муниципальной службы.
Выделение конкретных полномочий федерального центра и регионов в
сфере правового регулирования муниципальной службы является одной из
приоритетных задач законодателей. Решение этой задачи позволит определить
основные механизмы реализации законотворческих полномочий федерального
центра
и
регионов,
выявить
перспективы
дальнейшего
развития
законодательства Российской Федерации о муниципальной службе.
Развитие законодательства о муниципальной службе, его действенность в
немалой степени зависят от правильности определения места муниципальной
службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов,
регламентирующих ее, принятых на федеральном и региональном уровнях.
Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта
законотворческой деятельности органов государственной власти Российской
Федерации, проведенные автором, создали основу для разработки предложений
по
совершенствованию
законодательного
регулирования
как
самой
муниципальной службы, так и ее организации и функционирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том,
что
автором
уделяется
особое
внимание
предмету
регулирования
законодательства о муниципальной службе, разграничении предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектов. С точки зрения
автора
законодательство
о
муниципальной
службе
должно
быть
конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной
3
службе должны быть четко указаны полномочия как РФ, так и ее субъектов в
сфере муниципальной службы.
В
исследовании
более
подробно
рассматривается
универсальная
категория «должность» с различных точек зрения. Показано, что определения
должности муниципальной службы, содержащиеся как в федеральном законе,
так и в законах о муниципальной службе субъектов Российской Федерации,
имеют принципиальное, существенное отличие от выработанных ранее в
правовой науке подходов, заключающегося в том, что в действующем
законодательстве более четко установлены должности, относящиеся
к
муниципальной службе.
Данное исследование позволяет ознакомиться с правовыми основами
муниципальной
службы,
регламентирующие
вопросы
организации
и
прохождения муниципальной службы; уточнение основных понятий и
категорий
муниципальной
службы;
выработке
предложений
по
совершенствованию законодательства о муниципальной службе и практике его
применения.
4
1. Предмет, понятия и некоторые аспекты правового регулирования
муниципальной службы в Российской Федерации
1.1.Предмет правового регулирования муниципальной службы
1.1.1.
Содержание
предмета
правового
регулирования
муниципальной службы. Предмет регулирования Федерального закона от 2
марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» –
отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан
Российской
Федерации,
граждан
иностранных
государств–участников
международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми
иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе,
прохождением
и
прекращением
муниципальной
службы,
а
также
с
определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. В
сферу правового регулирования также входят вопросы: определения перечня
муниципальных должностей и квалификационных требований, необходимых
для их замещения; кадровой работы в муниципальных образованиях;
финансирования
муниципальной
службы;
пенсионного
обеспечения;
поощрения и дисциплинарной ответственности и др1.
Действие ФЗ распространяется не только
на граждан Российской
Федерации, находящихся на муниципальной службе, но и на иностранных
граждан, которые имеют право находиться на муниципальной службе.
Иностранные
граждане
впервые
признаны
этим
Законом
субъектами
отношений, связанных с муниципальной службой.
Предметом правового регулирования Федерального закона также является
правовое
положение
(статус)
муниципального
служащего.
Однако
ни
Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определения
1
Анализ современного законодательства о муниципальной службе, дан, например в работах: Гусев А.В.
Законы о государственной гражданской и муниципальной службе // Рос. юрид. журн. 2008. № 4. С. 139-147;
Миронов В.П. О правовой природе муниципальной службы // Там же. № 5. С. 64-67; Иванова С.А. К вопросу о
понятии муниципальной службы // Там же С. 68-72; Наймушин С.В. Ограничения и запреты, связанные с
муниципальной службой // Там же. С. 73-79.
5
правового статуса муниципального служащего. Среди ученых существуют
различные точки зрения на правовой статус муниципального служащего.
По
мнению
А.Н.
Костюкова,
административно-правовой
статус
должностного лица – это урегулированное нормами права положение
должностного лица в органе управления, которое характеризует наименование
должностного лица и его место в служебной иерархии, функции, полномочия,
гарантии реализации полномочий и ответственность 1. С.Е. Чаннов добавляет к
данному перечню нормативно закрепленные структурно-функциональные связи
должностных лиц2. На наш взгляд, определяя правовой статус муниципального
служащего, следует исходить из единства этого понятия, не разделяя
муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих.
В предмет правового регулирования Федерального закона не включены
депутаты
представительных
органов
местного
самоуправления,
члены
выборных органов местного самоуправления, члены выборных органов
местного
самоуправления,
выборные
должностные
лица
местного
самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований,
действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с
правом
решающего
приглашаемый
на
голоса,
а
конкурсной
также
глава
основе.
местной
Данные
лица
администрации,
относятся
к
муниципальным должностным лицам, а не муниципальным служащим.
Поэтому на них не распространяются федеральное законодательство о
муниципальной службе, а также нормативные акты субъектов федерации и
муниципальных образований.
А.Н. Костюков в предмет правового регулирования в общем плане
включает
общественные
отношения,
урегулированные
правом.
Более
развернуто, структурировано к предмету правового регулирования он относит:
а)
поведение
субъектов
права;
б)
общественные
отношения
(связи),
1
См.: Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известия вузов.
Правоведение. 1987. № 2. С. 21.
2
См.: Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного
самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 32.
6
возникающие вследствие этого поведения; в) правовой статус субъектов
отношений1.
1.1.2. Разграничение предметов ведения. Конституцией РФ все
предметы правового регулирования разделены на три группы: 1) полномочия,
относящиеся
к
исключительному
ведению
Российской
Федерации;
2)
полномочия, относящиеся к совместному ведению РФ и ее субъектов; 3)
остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции
субъектов федерации. Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения
федерального
законодательства
и
законодательства
субъектов
РФ
о
муниципальной службе разнятся.
Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной службы к
исключительному предмету ведения субъектов РФ, толкуя в буквальном смысле
ст. 71,72 Конституции РФ, определяющие предметы ведения и полномочия
Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование муниципальной
службы в субъектах РФ не отнесено Конституцией РФ ни к исключительному
ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов 2.
Исходя
из
этого
субъекты
РФ
осуществляют
собственное
правовое
регулирование муниципальной службы.
По мнению других ученых3 законодательство о муниципальной службе
относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72
Конституции РФ). Поэтому, муниципальная служба в субъектах РФ должна
регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов РФ,
действующими в части, не противоречащей федеральным.
Основной закон России не содержит упоминания муниципальной
службы. В нем заложены наиболее общие положения, касающиеся органов
местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 131 говорится о том, что структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В
части
1
ст.
132
закреплено,
что
органы
местного
самоуправления
1
См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: монография. М, 2003. С.
2
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. М., 2000. С. 167.
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С.157.
12-13.
3
7
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и
исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.
Как известно, Конституция РФ разграничивает предметы ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Статья 72 Конституции предусматривает
перечень вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и субъектов
Российской Федерации, в том числе установление общих принципов
организации
системы
органов
местного
самоуправления.
Поскольку
муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее
правовое регулирование также относится к предмету совместного ведения.
Однако мы с этим не согласны.
1.1.3.
Основные
подходы
к
определению
предмета
ведения.
Рассмотрим подходы к сущности предмета совместного ведения, предложенные
в научной литературе и практике.
В.М. Манохин отмечает, что хотя предмет ведения совместный, но
«полномочия, т.е. права и обязанности участников совместного ведения должны
быть – обязательно! – не совместными, а у каждого участника свои в рамках
общих полномочий по предмету совместного ведения»1. В совместном предмете
ведения (это в полной мере относится и к административному, и к трудовому
законодательству), «полномочия двух субъектов – Российской Федерации и
субъекта
РФ
–
разделяются…
текущим
законодательством»2.
Следует
согласиться с мнением ученого3 о том, что правовые полномочия по правовому
регулированию совместными быть не могут и должны четко разграничиваться
между участниками, реализующими совместный предмет ведения.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами
относится к предмету конституционного регулирования, так как в этом случае
имеет место упорядочение отношений между единым государством и его
частями. Иначе осуществляется разграничение полномочий между органами
1
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
2
Там же. С. 188.
См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы методики. Саратов, 2000.
С. 82.
3
С. 18.
8
государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Здесь помимо
Конституции РФ применяются другие формы правового регулирования:
федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ) и договоры (ст. 11 Конституции
РФ).
Вместе с тем, следует отметить, что определение предмета ведения как
сферы общественных отношений не позволило пока установить единого
подхода к формулированию конкретных предметов ведения. Наряду со сферами
общественных отношений Конституция РФ относит к предметам совместного
ведения и государственные функции, и конкретные полномочия, и отрасли
законодательства,
хотя
это
более
частные
вопросы,
раскрывающие
компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в
обозначенных Конституцией предметах ведения.
Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в
отношении муниципальной службы не позволяет точно определить, в чьем
ведении находится муниципальная служба субъектов Российской Федерации.
Такое
положение
представляется
вполне
закономерным.
Необходимо
учитывать, что Конституция РФ 1993 г. принималась в то время, когда еще не
были выработаны четкие принципы и критерии, в соответствии с которыми
надлежало строиться и развиваться законодательству о муниципальной службе.
По нашему мнению, правовое регулирование отношений в сфере
муниципальной службы субъектов РФ не может находиться в исключительном
ведении Российской Федерации, поскольку Основным законом органам
местного самоуправления предоставлены права определять структуру органов
местного
самоуправления,
управлять
муниципальной
собственностью,
формировать и исполнять местный бюджет и др. Правовое регулирование
отношений в сфере муниципальной службы субъектов РФ не может быть
причислено к исключительному ведению субъектов, так как в едином
государстве
основные
элементы
государственного
регулироваться однообразно.
9
управления
должны
Законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно
отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе следует
четко указать полномочия как Российской Федерации, так и ее субъектов в
сфере муниципальной службы.
1.2. Понятия и некоторые аспекты муниципальной службы
1.2.1. Понятие муниципальной службы. Федеральным законом от 2
марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
установлены основы правового регулирования отношений, связанных с
поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее
прохождением и прекращением, а также с определением правового положения
муниципальных служащих, закреплены основные принципы муниципальной
службы в Российской Федерации, а также полномочия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования
муниципальной службы.
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное
образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет
представитель
нанимателя
(работодатель).
Представителем
нанимателя
(работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель
органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии
муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять
обязанности представителя нанимателя (работодателя).
В Законе о муниципальной службе унифицированы требования к
муниципальным служащим посредством:
единства
основных
квалификационных
требований
к
должностям
муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной
службы и государственной гражданской службы;
10
единства требований
к подготовке,
переподготовке и повышению
квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских
служащих;
учета
стажа
государственной
муниципальной
гражданской
службы
службы
и
при
учета
исчислении
стажа
стажа
государственной
гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных
гарантий
муниципальных
служащих
и
государственных
гражданских
служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного
обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан,
проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в
случае потери кормильца.
Существенное значение имеет уточнения определения муниципальной
службы, одного из важных в науке муниципального права понятий,
отражающим характерные черты российской муниципальной практики.
Муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы
которого регулируют определенную разновидность общественных отношений,
возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее
прохождения и прекращения. Главная функция данного правового института
состоит
«в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования
в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида»1.
Под
муниципальной
службой
понимается
профессиональная
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового
договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе).
Среди
ученых
использования
существуют
понятий
различные
«муниципальная
точки
служба»
зрения
и
по
поводу
«муниципальный
служащий». Так, Е.С. Шугрина под муниципальной службой объективном
1
См.: Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66.
11
смысле понимает «совокупность правовых норм, регулирующих общественные
отношения,
связанные
с
зачислением
на
должность,
поощрением,
прохождением службы, отставкой и т. д. В этом смысле муниципальная служба
рассматривается как комплексный правой институт. В субъективном смысле
муниципальная служба – это профессиональная деятельность лиц, занимающих
оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и
реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и
права»1.
В.И. Фадееву так определяет специфические признаки муниципальной
службы: «Во-первых, она учреждается и функционирует в сфере публичной
власти, носит публично-правовой характер, во-вторых, имеет специфические
задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления, и,
наконец, имеет определенную преемственность с государственной службой.
Так, стаж работы на муниципальных должностях зачисляется в стаж работы на
государственных должностях и наоборот»2.
Ю.Н.
Старилов
рассматривает
муниципальную
службу
как
профессиональную деятельность служащих на постоянной основе в органах
местного самоуправления по исполнению их полномочий3.
На практике трудно различать, какие служащие муниципальные, а какие
просто служащие.
1.2.2.
Понятие
должности.
В
теории
административного
права
сложилось понимание должности как организационного звена, связывающего
определенную структуру с физическим лицом – служащим, который замещает
должность и затем исполняет отведенные по должности полномочия4.
Публичная должность устанавливает границы деятельности служащего и
зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности
1
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. – М., 1999. С.197.
См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление:
современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. С. 106-107.
3
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное право) как учебный курс: Формирование
концепции // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. – Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 8
– 45.
4
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997.
С. 32.
2
12
муниципального служащего непосредственно связаны с удовлетворением
публично-правовых интересов местного сообщества. Именно этот факт должен
быть определяющим при понимании такой категории, как «муниципальная
должность»1.
В.М. Манохин дает следующее определение понятию должность: «Это
первичный
элемент,
единица
управленческой
структуры,
наделенная
определенным кругом обязанностей и комплексом полномочий»2. Основным
признаком должности, имеющим отношение к рассматриваемой проблеме,
является то, что должность включает в себя часть установленной правовыми
актами
компетенции
соответствующего
органа,
и
лицо,
замещающее
должность, действует от имени этого органа или представляемой им
территории в пределах должностной компетенции3.
В
Законе
о
муниципальной
службе
по-новому
разграничены
муниципальные должности и должности муниципальной службы: лица,
занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными
служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов
выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления и членов муниципальных органов.
Определение должности муниципальной службы, данное в Законе о
муниципальной службе, содержит указание на то, что это может быть
должность в органе местного самоуправления, а также в ином муниципальном
органе, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования.
Должность муниципальной службы характеризуется следующими признаками:
образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с
установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органа
местного
самоуправлении,
избирательной
комиссии
муниципального
образования или лица, замещающего муниципальную должность;
1
См.: Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном
этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5. 2000. С. 32.
2
Манохин В.М. Указ. соч. С. 138.
3
См. там же.
13
устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с
реестром
должностей
муниципальной
службы
в
субъекте
Российской
Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации;
предполагает
ответственность
за
исполнение
связанных
с
ней
обязанностей;
замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;
содержит
комплекс
обязанностей
и
соответствующих
им
прав,
необходимых для обеспечения осуществления задач и функций местного
самоуправления.
Поскольку под муниципальной службой понимается профессиональная
деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта),
депутатов и членов выборных органов местного самоуправления (МСУ) к
категории муниципальных служащих Закон о муниципальной службе не
относит членов выборных органов местного самоуправления. Замещение
должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового
договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для
государственных гражданских служащих.
В то же время определение должности муниципальной службы, данное
Законом о муниципальной службе, не может содержать соответствующие права
и обязанности, однако взаимосвязи между правами и обязанностями не
прослеживается. В Законе устанавливается лишь круг обязанностей по
обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего
муниципальную должность.
Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на
основе трудового договора (контракта), поэтому Закон о муниципальной службе
не дублирует нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их
прямое действие и облегчая порядок их применения. Согласно ст. 11 ТК РФ,
нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших
14
трудовой
договор
с
работодателем.
На
муниципальных
служащих
распространяется действие трудового законодательства с особенностями,
предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
1.2.3.
Понятие
муниципального
служащего.
Муниципальным
служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном
муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами
субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной
службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного
бюджета
(ст.
10
муниципальными
Закона
о
служащими
муниципальной
лица,
службе).
исполняющие
Не
являются
обязанности
по
техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления,
избирательных комиссий муниципальных образований.
Можно выделить следующие основные признаки, которые свойственны
муниципальному служащему:
должен быть гражданином Российской или гражданином иностранного
государства – участника международного договора Российской Федерации;
должен исполнять в порядке, определенном уставом муниципального
образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта
Российской, обязанности замещаемой должности муниципальной службы;
должен получать денежное вознаграждение за выполнение возложенных
обязанностей; выплата денежного вознаграждения должна производиться за
счет средств местного бюджета.
В.В. Пылин справедливо отмечает, что «лица, осуществляющие службу на
муниципальных должностях в органах местного самоуправления, замещаемых
путем
заключения
служащими»1.
Лица,
трудового
договора,
осуществляющие
являются
службу
на
муниципальными
должностях
на
муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, являются
служащими муниципальных предприятий, учреждений, организаций.
1
См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. – 2-е изд. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.,
2000. С. 368.
15
Законом о муниципальной службе установлены следующие запреты для
муниципальных служащих:
состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное
не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном
муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и
законами субъекта Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой
организацией;
замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или
назначения на государственную должность Российской Федерации либо на
государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае
назначения на должность государственной службы; б) избрания или назначения
на муниципальную должность; в) избрания на оплачиваемую выборную
должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе
первичной
профсоюзной
самоуправления,
аппарате
организации,
созданной
избирательной
в
комиссии
органе
местного
муниципального
образования;
заниматься предпринимательской деятельностью;
быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе
местного
самоуправления,
избирательной
комиссии
муниципального
образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо
которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не
предусмотрено федеральными законами;
получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением
должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц
(подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений,
отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные
муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со
служебными командировками и с другими официальными мероприятиями,
признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным
служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию
16
муниципального
образования,
в
которых
он
замещает
должность
муниципальной службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ;
выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц,
за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по
договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального
образования
с
органами
местного
самоуправления,
избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с
органами государственной власти и органами местного самоуправления
иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими
организациями;
использовать в целях, не связанных с исполнением должностных
обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного
обеспечения, другое муниципальное имущество;
разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной
службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к
сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию,
ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в
средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного
самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их
руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
принимать
без
письменного
разрешения
главы
муниципального
образования награды, почетные и специальные звания (за исключением
научных) иностранных государств, международных организаций;
использовать преимущества должностного положения для предвыборной
агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
использовать свое должностное положение в интересах политических
партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично
выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального
служащего;
17
создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных
органах структуры политических партий, религиозных и других общественных
объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских
и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию
указанных структур;
прекращать
исполнение
должностных
обязанностей
в
целях
урегулирования трудового спора;
входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных
советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных
организаций
и
действующих
на
территории
России
их
структурных
подразделений, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации или российским законодательством;
заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя
(работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за
счет средств иностранных государств, международных и иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не
предусмотрено
международным
договором
Российской
Федерации
или
российским законодательством.
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной
администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой
деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой
деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая
деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств
иностранных
государств,
международных
и
иностранных
организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность
главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов
управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов
иностранных
некоммерческих
неправительственных
18
организаций
и
действующих
на
территории
Российской
Федерации
их
структурных
подразделений, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации или российским законодательством.
Закон о муниципальной службе установил и предельный возраст, до
которого можно занимать должность муниципальной службы. После 65 лет
гражданин подлежит увольнению (такая же планка определена и на
государственной гражданской службе, но руководство принимает решение о
необходимости
заключения
временного трудового договора
с
лицами,
достигшими 60 лет).
Квалификационные требования к уровню профессионального образования,
стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по
специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными
правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для
замещения должностей муниципальной службы, которые определяются
законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей
муниципальной службы.
Закон о муниципальной службе разрешает устанавливать общий стандарт
на региональном уровне, допускает его гибкость с учетом кадрового дефицита
на местах.
1.2.4.
Аттестация
муниципальных
служащих.
Федеральное
законодательство о муниципальной службе не дает определения понятия
аттестации. По мнению Ю.Н. Старилова аттестация государственных служащих
помогает решать следующие задачи:
соблюдение принципов государственной службы;
обеспечение функционирования государственной службы;
формирование профессионального кадрового персонала государственных
органов;
выявление потенциальных возможностей государственного служащего с
целью повышения его по службе;
19
применение к государственному служащему мер стимулирования труда,
повышения дисциплины и ответственности;
обеспечение реального функционирования механизма продвижения
служащих по служебной лестнице;
поддержание стабильности государственной службы;
стимулирование
повышения
квалификации,
профессионализма
служащих;
предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе
государственной службы1.
Аналогичные
цели
преследуются
и
при
проведении
аттестации
муниципальных служащих. Так, аттестация проводится в целях определения
уровня профессиональной подготовки и соответствия аттестуемого занимаемой
должности либо должности, на которую он претендует, а также включения
муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности
муниципальной службы. Аттестационная комиссия может давать рекомендации
о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи
в работе, в том числе о повышении их в должности, а в случае необходимости
рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных
служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным
служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы
аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).
1.2.5.
Некоторые
аспекты
муниципальной
службы.
Закон
о
муниципальной службе позволяет четко разграничивать полномочия субъектов
Российской Федерации и органов самоуправления по правовому регулированию
муниципальной службы. Так, Закон ограничивает полномочия властных
структур субъектов Федерации только теми вопросами, которые прямо в нем
прописаны.
Размер
государственной
пенсии
муниципального
служащего
осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской
1
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. - М., 1996. С. 399.
20
Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей
государственной гражданской службы в регионе. Максимальный размер
государственной пенсии муниципального служащего не может превышать
максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского
служащего
субъекта
Федерации
по
соответствующей
должности
государственной гражданской службы субъекта Федерации.
В стаж муниципальной службы включается работа на должностях, не
упоминавшихся в прежних законах. Новое положение Закона о муниципальной
службе позволяет привлекать на муниципальную службу многих опытных
специалистов и руководителей из других отраслей.
Муниципальному служащему гарантируются должные условия труда,
медицинское
обслуживание,
обязательное
государственное
социальное
страхование, пенсионное обеспечение, защита от насилия, угроз и других
неправомерных
действий
в
связи
с
исполнением
им
должностных
обязанностей.
Одна из новелл Закона о муниципальной службе
-
право
муниципального служащего не исполнять неправомерное поручение, данное
руководителем.
Закон о муниципальной службе направлен на дальнейшее развитие
местного
самоуправления,
более
четкого
определяет
прохождение
муниципальной службы чиновниками, является актом прямого действия. Закон
стал важным шагом в решении кадровых вопросов. Так, муниципальные
образования в соответствии с правовыми актами могут создавать кадровый
резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст. 36).
В Законе о муниципальной службе удалось установить пределы
полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
вопросам регулирования муниципальной службы в целях обеспечения как
единого статуса муниципальных служащих, так и возможности учета
21
национальных, культурных, исторических и местных традиций различных
субъектов Федерации.
Вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение содержание предмета правового регулирования
муниципальной службы.
2. Дайте определение муниципальной службы в Российской Федерации.
3. Дайте определение понятие должности.
4. Перечислите основные признаки муниципального служащего.
5. Каковы цели аттестация муниципальных служащих?
6. Перечислите некоторые аспекты муниципальной службы.
2. Пределы и уровни, отрасли правового регулирования муниципальной
службы в Российской Федерации
2.1.
Пределы и уровни правового регулирования муниципальной
службы
2.1.1. Пределы
уровни правового регулирования. В научной
литературе для обозначения системы правового регулирования муниципальной
22
службы чаще всего используют термин «механизм правового регулирования».
Хотя в последнее время многие исследователи используют понятие «правовой
режим». Под механизмом правового регулирования муниципальной службы
понимается
система
правового
обеспечивается
воздействие
муниципальной
службы.
регулирования,
государства
Основными
на
посредством
организацию
элементами
и
механизма
которой
развитие
правового
регулирования являются правовые нормы, правоотношения, правосознание и
ответственность, а также юридические факты1.
Правовое
регулирование
муниципальной
службы
в
Российской
Федерации осуществляется на основе регулирования нормами российского
права.
Правовую основу муниципальной службы в Российской Федерации
составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О
муниципальной службе в Российской Федерации» и другие федеральные
законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции
(уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах
граждан, и иные муниципальные правовые акты2.
Пределы и уровни правового регулирования вопросов муниципальной
службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном
уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных
отношений
и
местного
самоуправления,
Концепции
административной
реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на
содержание базовых и специальных отраслей права. Муниципальная служба
как комплексный институт «вбирает» в себя нормы отраслей двух первых видов
и становится объектом согласования политических интересов различных
уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением3.
1
См.: Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное
пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2009. С. 8.
2
См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
3
См.: Фабричный С.Ю. Проблемы правового регулирования муниципальной службы // Государственная
служба. 2005. № 2 (34).
23
Т.Э. Каллагов, С.М. Петров также отмечают, что пределы полномочий
местного самоуправления, в конечном счете, устанавливаются государством,
начиная от федеральной власти и кончая органами государственной власти
субъектов Федерации. Поэтому в любом случае местное самоуправление в
России, по крайней мере пока, неразрывно связано с государством, а его
границы изменчивы и зависят от конкретных социально-политических и
экономических реалий1.
Вместе
с
тем
Россия
обладает
особенностями,
обусловленными
спецификой ее государственной организации. Прежде всего необходимо
отметить двухуровневую систему правового регулирования отношений в сфере
государственной
гражданской
и
муниципальной
службы
(федеральное
законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации). Далее,
установленный до 1 января 2009 г. переходный период реформы местного
самоуправления и введения в действие в полном объеме Федерального закона
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
приводит по сути дела к существованию двойных стандартов. В п. 1.2 ст. 83
установлено, что переходный период законом субъекта Российской Федерации
определяется
порядок
решения
вопросов
местного
значения
вновь
образованных в соответствии с 131 Федеральным законом поселений. Часть
субъектов Российской Федерации уже работает по 131 Федеральному закону,
другая – руководствуется лишь его отдельными положениями, а также нормами
154 Федерального закона2.
В соответствии со
статьей 15 Конституции Российской Федерации,
российское законодательство представляет собой целостную законодательную
систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными
элементами и является основной частью правовой системы Российской
Федерации.
Система
правового
регулирования
муниципальной
службы
структурирована на три уровня.
1
См.: Каллагов Т.Э., Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской
Федерации. М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. С.10.
2
См.: Киреева Е.Ю. Международные стандарты в сфере правового регулирования государственной и
муниципальной службы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 298.
24
Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в
соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов
Российской Федерации и местного уровня.
В федеральный уровень входят
Конституция РФ, федеральные
конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые
акты, действующие на всей территории Российской Федерации.
Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции), законы
субъектов федерации и иные нормативно-правовые акты, действующие на
территории соответствующих субъектов Федерации.
Муниципальный
образований
и
самоуправления,
уровень
представлен
нормативно-правовыми
действующими
на
уставами
актами
территории
муниципальных
органов
местного
соответствующего
муниципального образования.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что каждый из этих
уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться
в которую органы власти иного уровня не вправе.
Е.Ю. Киреева также выделяет в системе правового регулирования
отношений на муниципальной службе три группы нормативных правовых актов:
а) федеральных; б) субъектов российской Федерации; в) муниципальных
правовых1.
2.1.2. Правое регулирование конституционными нормами. Высшим
уровнем правового регулирования является конституционное регулирование, то
есть регулирование нормами конституции.
В качестве основного источника конституционно-правового регулирования
выступает Конституция РФ 1993 года. В силу всеобщего характера нормы
конституции распространяют свое действие не только на федеральные
государственные органы, их должностных лиц, но и на органы местно
самоуправления и их должностных лиц. В результате этого можно предположить,
1
См.: Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в российской Федерации: Монография.
М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 37.
25
что учредитель конституции выработал некоторые положения для правового
регулирования муниципальной службой РФ.
Статья 12 Конституции Российской Федерации определила, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно1.
Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений,
определяющих
конституционные
основы
осуществления
местного
самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспечения в
современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии
местного
самоуправления2.
Таким
образом,
хотя
органы
местного
самоуправления организационно отделены от органов государственной власти,
функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой
причине государственная гражданская и муниципальная служба базируются в
части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из
которых они получают нормативное закрепление3.
Сходную позицию занимают Л.Т. Чихладзе и Д.О. Ежевский, выделяя
соответствующие
положения
Конституции
РФ,
затрагивающие
местное
самоуправление, которые косвенно влияет на развитие муниципальной службы4.
Особую точку зрения на самостоятельность местного самоуправления
высказывает
Е.С.
Шугрина.
Хотя
Конституция
Российской
Федерации
подтверждает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих
полномочий и выводит органы местного самоуправления из системы
государственной власти, это не значит, что местное самоуправление отделено от
политики. Местное самоуправление – это специфический уровень власти. Для
1
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2
См.: Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст.
1695. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.03.2002) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
3
См.: Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в
Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 59.
4
См.: Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Указ. соч. С. 9.
26
него обязательным является наличие выборных органов, обеспеченных
достаточными собственными ресурсами1.
В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова также указывают, что местное
самоуправление и служба в органах местного самоуправления неразрывны:
органы составляют структуру, в которой осуществляется служба, а служащие
практически реализуют полномочия местного самоуправления2.
Организация и функционирование муниципальной службы во многом
зависят от структуры органов местного самоуправления. Система органов, с
помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются
основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных
этапах его развития цели и задачи, составляет государственный аппарат3. В
общем
виде
именно
государственный
аппарат
определяет
пределы
осуществления государственной службы.
Исходной нормативной базой для формирования общих правовых
принципов, определяющих законодательное регулирование системы органов
местного самоуправления, является Конституция РФ. В п. «н» ч. 1 ст 72
Конституции
РФ
предусмотрено,
организации
системы
органов
что
установление
государственной
общих
власти
принципов
и
местного
самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. Таким образом, в зависимости от толкования этой конституционной
нормы, могут быть определены пределы законодательного регулирования РФ и
субъектов РФ системы органов местного самоуправления и их деятельности4.
По мнению С.В. Арбузова, под системой органов местного самоуправления
следует
понимать
совокупность
органов
местного
самоуправления,
выступающих во взаимодействии для решения вопросов местного значения на
территории
муниципального
образования
1
и
действующих
на
основе
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 17.
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное
пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 41.
3
См.: Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во «Зерцало», 1998. С.
158.
4
См.: Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования
(на примере городского самоуправления): Дис. … канд. юр. наук. Екатеринбург. 2001. С. 83.
2
27
законодательно установленных принципов организации системы органов
местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления должен
устанавливаться на основе федерального законодательства в законодательстве
субъекта РФ1.
Т.Э. Каллагов, С.М. Петров обращают особое внимание на то,
законодательством
предусмотрено,
что
правовое
регулирование
муниципальной службы осуществляется на федеральном и региональном
уровнях, включая сами органы местного самоуправления 2. А в органах
местного самоуправления предусматривается возможность участия заниматься
профессиональной деятельностью муниципальным служащим. Таким образом,
муниципальная
служба
является
неотъемлемой
частью
местного
самоуправления.
Правовое регулирование муниципальной службы заложено в Европейской
Хартии местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее правовой системы.
В связи с вступлением в Совет Европы Российская Федерация
ратифицировала
11
апреля
1998
года
Европейскую
хартию
местного
самоуправления от 15 октября 1985 года.
В статье 6 Хартии отмечается, что местные органы власти должны иметь
возможность, не нарушая общих законодательных положений, самим определять
свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать с
тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное
управление.
Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов
местного значения и осуществляют свою деятельность в соответствии с
законодательством.
1
2
См.: Арбузов С.В. Там же. С. 83.
См.: Каллагов Т.Э., Петров С.М. Указ. соч. С. 18.
28
2.1.3. Правовое регулирование трудовым законодательством. К числу
федеральных законов регулирующих правовое положение
муниципальных
служащих относится Трудовой кодекс Российской Федерации.
В соответствии со ст. 72 Конституции трудовое законодательство входит в
предмет совместного ведения РФ и ее субъектов, то субъекты РФ по вопросам,
не урегулированным федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами РФ, могут принимать «опережающие» нормативные
правовые акты.
Однако эти акты согласно ст. 5 Кодекса не должны противоречить не
только Кодексу и иным федеральным законам, но и Указам Президента РФ,
постановлениям
Правительства
РФ
и
нормативным
правовым
актам
федеральных органов исполнительной власти. При этом не следует забывать,
что согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и
гражданина входят в предмет ведения РФ. Не случайно поэтому судебная
Коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 апреля 1998 г. указала,
что в силу ст. 71 Конституции РФ регулирование конституционных прав и
свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией РФ и,
следовательно, не может быть передано ни в совместное ведение Федерации и
ее субъектов, ни в ведение субъектов Федерации1.
Все сказанное свидетельствует о том, что Трудовой кодекс установил
приоритет трудового законодательства при регулировании трудовых отношений
по муниципальной службе.
Т.Э. Каллагов, С.М. Петров в своих исследованиях утверждают, что
акцент регулирования государственной гражданской службы переместился в
область административно-правового регулирования, а муниципальной службы,
наоборот, к регулированию служебных отношений нормами трудового права.
Хотя административная реформа в сфере публичной службы сводилась к отказу
от регулирования служебных отношений нормами трудового права и переводу
всего служебного законодательства в сферу права административного2.
1
2
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 12.
См.: Каллагов Т.Э., Петров С.М. Указ. соч. С. 32.
29
Таким
образом,
установленная
неточность
в
федеральном
законодательстве требует дальнейшего разрешения.
В ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 6 июля 2006
г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»1 установлен
принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Таким
образом, обеспечивается взаимодействие и взаимосвязь службы на всех трех
уровнях
публичной
власти:
федеральном,
субъектов
федерации
и
муниципальном.
Ключевую роль в регулировании основ муниципальной службы на
федеральном уровне играют Федеральные законы: № 154-ФЗ от 28 августа 1995
г. (ред. от 21 июля 2005 г.), № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 26 апреля
2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной
службе в Российской Федерации».
В ст. 21 Федерального закона 154-ФЗ речь идет о правовом регулировании
муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям
муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего,
условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой,
определяется уставом муниципального образования в соответствии законами
субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
В ст. 42 Федерального закона 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 26 апреля
2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»2 установлена система правового регулирования
муниципальной службы, включающая:
- федеральный закон, регулирующий требования к муниципальным
должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального
служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы;
- законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с
этим федеральным законом;
1
2
См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
30
- уставы муниципальных образований.
В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова указывают, что в связи с введением
определения муниципальной службы в п. 1. ст. 1 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ устанавливаются четкие границы
между муниципальными служащими и иными служащими, работающие в
органах местного самоуправления1.
Е.Ю. Киреева отмечает, что
131 закон ориентирован на жестко
централизованную систему правового регулирования, в соответствии с которой
все основные вопросы местного самоуправления и муниципальной службы
определены на федеральном уровне, тогда как 154 закон исходит из приоритета
прав муниципальных образований, представляя им большую свободу в
определении вопросов самоорганизации местного самоуправления, исходя из
законов субъектов Российской Федерации и федерального законодательства2.
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»
закрепил правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации,
которые осуществляются Конституцией Российской Федерации, Федеральным
законом № 25-ФЗ и другими федеральными законами, иными нормативными
актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами
муниципальных образований, решениями, принятых на сходах граждан, и
иными муниципальными правовыми актами3.
В отличие от Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», которым урегулированы вопросы
поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской
службы государственным гражданским служащим, Федеральным законом «О
муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривается, что
указанные
вопросы
регулируются
1
трудовым
законодательством
с
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Указ. соч. С. 41.
См.: Киреева Е.Ю. Международные стандарты в сфере правового регулирования государственной и
муниципальной службы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 298.
3
См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
2
31
особенностями, предусмотренными этим федеральным законом. Данное
положение указывает на различные подходы к осуществлению правового
регулирования вопросов государственной и муниципальной службы.
К иным федеральным законам, регулирующим отдельные вопросы
муниципальной службы относятся: Указы Президента и постановления
Правительства Российской Федерации.
В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 (ред. декабря 2005 г.)
«О
федеральной
программе
«Реформирование
государственной
службы
Российской Федерации (2003-2005 годы)»1 определены основные задачи
реформы государственной и муниципальной службы, такие как создание
законодательных и нормативных правовых актов, которые должны обеспечить
единый подход к правовому регулированию и организации государственной и
муниципальной службы, совершенствованию оплаты труда государственных и
муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах
развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению
современных
методов
стимулирования,
прогнозирования,
материально-технического
финансирования,
обеспечения
оценки,
государственной
службы, управлению государственной службой.
2.1.4.
Правовое
регулирование
Конституционным
судом
РФ.
Определенное воздействие на правовое регулирование муниципальной службы
оказывают решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской
области «О муниципальной службе Ивановской области» рассмотрено в
открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений
Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» 2.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Законодательного Собрания
Ивановской области о проверке конституционности подпункта 4 пункта 1
статьи 16, статьи 33, пункта 4 статьи 35, подпунктов 4, 5, 6, 7 и 14 пункта 3 и
1
2
См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
См.: СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 2). Ст. 5101.
32
пункта 5 статьи 42, абзаца первого пункта 3 статьи 54 Закона Ивановской
области от 13 мая 1999 года «О муниципальной службе Ивановской области».
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации
указанные
положения,
противоречащими
признанные
федеральному
судами
законодательству
общей
и
юрисдикции
не
подлежащими
применению; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3
октября 2002 г. № 233-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы
о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об
основах государственной службы Российской Федерации»1.
2.1.5. Проблемы правового регулирования. В.И. Фадеев, рассматривая
проблему правового регулирования муниципальной службы на федеральном
уровне,
выдвигает
две
основные
задачи.
Во-первых,
какие
вопросы
муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном
уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря,
речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне
Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя
уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным 2.
Разграничение полномочий между тремя уровнями власти очень сложная
задача для реализации, потому что здесь действуют три законодателя:
федеральный, региональный, муниципальный. Поэтому самое главное –
выявить
оптимальный
объем
федерального
регулирования.
Ведь
если
федеральные законы в сфере совместного ведения будут очень подробными,
предельно конкретными, то не останется места для законотворчества субъектов
Федерации. Федеральные законы в сфере совместного ведения, в том числе и
регулирующие муниципальную службу, должны содержать в основном
рамочные нормы, позволяющие субъектам Федерации учитывать свои
особенности. Законы субъектов Федерации призваны выделить особенности и
1
См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3.
См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление:
современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 3.
2
33
своеобразие
накопленного
ими
опыта,
местных
традиций
и
правоприменительной практики.
На основе анализа действующего федерального законодательства можно
сделать следующие выводы:
1) к полномочиям федеральных органов государственной власти
относится принятие и изменение федеральных законов об общих принципах
организации местного самоуправления и связанных с этим вопросов
муниципальной
службы,
а
также
регулирование
федеральным
законодательством основ муниципальной службы;
2) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования
к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса
муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной
службы, осуществляется федеральными законами, а также принимаемыми в
соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований.
3) в федеральном законодательстве вместе с основами организации
местного
самоуправления
закреплены
отправные
основы
организации
муниципальной службы в системе местного самоуправления и правового
статуса муниципального служащего;
4) установлены четкие границы между муниципальными служащими и
иными служащими, работающими в органах местного самоуправления.
Конституционные нормы и принятые в их развитие акты федерального
законодательства не только не препятствуют эффективному взаимодействию
государственной власти и местного самоуправления, а наоборот, их дополняют.
Следует
согласиться
с
выводом
Е.Ю.
Киреевой
о
наличии
конституционных основ организации и функционирования таких институтов
публичной власти, как государственная служба и тесно связанная с ней
муниципальная служба1.
1
См.: Е.Ю. Киреева Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во
РАГС, 2008. С. 19.
34
Правовое регулирование муниципальной службы на федеральном уровне
основано на положениях Конституции РФ, федеральных конституционных
законах, международных актах, нормах Трудового кодекса РФ, федеральных
законах и иных нормативных правовых актах, девствующих на всей территории
Российской Федерации.
Проблема правового регулирования муниципальной службы должна быть
решена,
исходя
муниципальной
из
установленного
конституционно-правового
режима
службы, конституционно-правового разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации. Конституционное законодательство о правовом регулировании
муниципальной службы должно обеспечить ее единство на федеральном,
региональном и муниципальном уровне.
Принятый Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе
в
Российской
Федерации»1
несколько
ужесточил
правовое
регулирование муниципальной службы и сузил степень усмотрения в данном
вопросе со стороны субъектов Федерации и, соответственно, самих органов
местного самоуправления. Однако ст. 5 Федерального закона сохранила
возможность регулирования вопросов муниципальной службы нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований,
решениями,
принятыми
на
сходах
граждан
и
иными
муниципальными правовыми актами не противоречащих законодательству
Российской Федерации.
2.2. Правовое регулирование муниципальной службы различными
отраслями права
2.2.1. Объект изучения муниципальной службы другими науками. В
настоящее время муниципальная служба является объектом изучения многих
других наук – философии, трудового права, административного права,
политологии, государственного управления, социологии, психологии, истории,
1
См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
35
политэкономии и др. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат,
методы исследования1.
Муниципальная служба с правовой точки зрения является автономным
правовым институтом, следует учитывать и современные тенденции по
выделению муниципальной службы в особую подотрасль права. Являясь
муниципальным правовым институтом, муниципальная служба обретает
комплексный характер, потому что муниципальное право, будучи само по себе
комплексным, тесно связанным с административным, финансовым, земельным,
трудовым и другими отраслями права и их нормами, а также управленческими
отношениями, превращает муниципальную службу в систему2.
Институт муниципальной службы состоит из первичных единичных
юридических положений – правовых норм, устанавливающих многочисленные
и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому
институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные
акты,
устанавливающие
муниципальных
все
служащих,
его
как
основные
субъектов
элементы.
Деятельность
административного
права
характеризуется применением не только регулятивных, но и административных
методов; она опосредуется нормами материального и процессуального права, а
также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих
других правовых отраслей и институтов.
Итак, институт муниципальной службы – это система правовых норм,
которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой
системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий
и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных
обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной
службы3.
1
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации: Уч.
пособие. М., 2008. С. 13.
2
См.: Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы конституционноправового регулирования. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2001. С. 21.
3
См.: Наквасина Г.А. Указ. соч. С. 24.
36
Проблема актуального и перспективного содержания норм различных
отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на
содержание этого комплексного института муниципального права. Объективно
основными
в
этом
процессе
являются
отрасли
конституционного,
административного и трудового права.
2.2.2. Правовое регулирование конституционным правом. Система
служебно-правовых норм имеет черты определенной самостоятельности,
однако
ближе
регулированием
всего
она
соотносится
общественных
с
отношений.
административно-правовым
Для
уяснения
правового
регулирования муниципальной службы конституционным правом попытаемся
выделить
конституционно-правовые
аспекты
государственной
и
муниципальной службы. Для этого обратимся к проблеме регулирования
служебных правоотношений в Конституции Российской Федерации.
Системообрзующим
звеном
в
системе
конституционного
или
государственного права России является Конституция Российской Федерации.
Положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной
службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права. Возможным
изменением содержания Основного закона нашей страны по отношению к
муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа
равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной
службе.
Для того чтобы выявить конституционно-правовое регулирование
служебной деятельности, нам необходимо обратиться к проблеме предмета
конституционного права Российской Федерации.
Многие ученые сосредотачивают свое внимание на более широком поле
конституционно-правового регулирования. Так, по определению
Е.И.
Козловой и О.Е. Кутафина конституционное право регулирует отношения,
складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества, но особенность
37
предмета конституционного права выражается в том, что его нормы регулируют
лишь определенный слой этих отношений, которые можно назвать базовыми1.
Другие ученые указывают на более узкий предмет конституционного
права. Так, М.В. Баглай считает, что конституционное право охватывает две
основные сферы общественных отношений:
а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и
государством);
б) устройства государства и государственной власти2.
Муниципальная служба является предметом конституционного права. Вопервых, право на участие в местном самоуправлении, одним из проявлений,
гарантий
которого
является
право
равного
доступа
граждан
к
муниципальной службе, представляет собой один из важнейших элементов
конституционно-правового
статуса
гражданина.
Участие
граждан
в
осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы
местного самоуправления предполагает возможность граждан в качестве
муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на
постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их
полномочий.
Во-вторых,
муниципальная
служба
как
предмет
регулирования
представляет интерес с точки зрения разграничения полномочий в этой сфере
между Российской Федерацией и ее субъектами3.
Прямое отношение к служебной деятельности имеет конституционная
норма о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в части
кадров судебных и правоохранительных органов, в которых осуществляется
государственная служба и которые активно взаимодействуют с местной властью
по широкому спектру вопросов.
Ст. 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в том числе
1
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации Учеб. М., 1995. С. 6.
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 5.
3
См.: Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М., 2008. С.
2
18.
38
установление общих принципов организации местного самоуправления, хотя
при этом не упоминает муниципальную службу. Однако, будучи необходимым
элементом
организационной
структуры
местного
самоуправления,
муниципальная служба, ее правовое регулирование, относится к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов 1. Однако этого обстоятельства,
на наш взгляд недостаточно для того, чтобы отнести вопросы, связанные с
правовым регулированием муниципальной службы, к предмету совместного
ведения РФ и субъектов РФ2.
Важнейшую правовую базу для эффективного функционирования
муниципальной службы составляют соответствующие положения Конституции
РФ. Хотя нормы основного закона Российской Федерации не устанавливают
организационных принципов деятельности муниципальной службы, но при
этом
определяют
общий
статус
органов
местного
самоуправления.
Следовательно, любая конституционно-правовая норма, затрагивающая местное
самоуправление, косвенно влияет на развитие муниципальной службы3.
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и
гражданина
определяют
деятельность
смысл,
законодательной
самоуправления
и
содержание
и
обеспечиваются
и
применение
исполнительной
правосудием.
власти,
Эти
законов,
местного
конституционные
установления находят выражение в отдельных статьях Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч.
1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении
должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.
С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности
муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и
готовности
учитывать
в своей
работе интересы
граждан. Серьезным
нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами
1
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Указ. соч. С.
См.: подробнее: Муравченко В.Б. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации
муниципальной службы: монография. Омск: ОмГУ, 2006. С.11
3
См.: Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации: учебное
пособие. Ростов н/Д, 2009. С. 9.
2
39
муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых
является сущностью их деятельности.
Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что
граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной
службе.
Запрещена
всякая
дискриминация
при
поступлении
на
государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной,
языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа
предусмотрено ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. В то же время
Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный
доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на
равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).
Одна группа ученых отмечает, необходимость закрепления такого права
на конституционном уровне. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий
доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав
граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной,
но и муниципальной службе:
- органы местного самоуправления наряду с органами государственной
власти составляют структуру органов публичной власти, производных от
народного волеизъявления;
- право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией
Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность
замещения
на
профессиональной
основе
должности
муниципального
служащего;
- гарантированное конституционное право на равный доступ к
муниципальной
службе
наряду
с
государственной
должно
являться
институциональной основой концепции муниципальной службы 1. Подобную
позицию занимает и В.И. Фадеев2.
См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и
практики. Дис. ... д-ра юр. наук. М., 2005. С. 223.
1
См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное
самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М., 1998.
2
40
В связи с этим очень интересной нам представляется позиция
Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении № 19-П от 15
декабря 2003 года1.
В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи
37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому
право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4)
вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе,
прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.
Таким
образом,
систематически
толкуя
указанные
статьи
Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально
юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не
закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие
нормы позволяет говорить о его признании государством.
Данный
вывод
представляется
вполне
обоснованным.
Принципы
организации государственной и муниципальной службы во многом схожи.
Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом
профессиональной деятельности, которая носит публичный характер 2.
В.М. Манохин предлагает все виды негосударственной службы (службу в
аппарате общественных объединений, политических партий, кооперативных
организаций, в предприятиях и учреждениях, независимо от их подчинения и
формы собственности, в том числе и муниципальную службу) объединить под
общим названием гражданская служба3.
С. 105.
1
Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П от 15.12.2003 // Вестник Конституционного Суда
РФ. 2004. № 1.
2
См.: Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы на основе Федерального
закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2007. С. 73.
3
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М. 1997.
С. 252.
41
Ю.Н. Старилов предлагает установление в законодательстве понятия –
публичная
служба,
объединяющего
деятельность
служащих
различных
субъектов публичного права4.
Концептуальное
различие
между
публичной
и
частной
службой
проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение
общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на
достижение частных целей конкретной организации.
Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по
исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных
объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от
природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской
служебной
деятельности
можно
выделить
государственно-служебное
и
муниципально-служебное отношение (публичное право, административное
право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право,
трудовое право)2.
С.Е. Чаннов предлагает в системе публичной службы выделять
публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как
административным, так и трудовым правом), и публичную службу в узком
смысле (регулируемую только нормами административного права).
Публичная служба в широком смысле – это профессиональная
деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов,
учреждений и организаций.
Публичная служба в узком смысле – это профессиональная деятельность
по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти
4
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 19.
См.: Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих:
общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.
2
42
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления1.
Нельзя не указать на конституционно-правовой характер нормы право на
равный доступ к муниципальной службе, вытекающей из Конституции
Российской Федерации ч. 4 ст. 32. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при
поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не
допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных
ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности,
происхождения,
жительства,
имущественного
отношения
к
и
религии,
должностного
убеждений,
положения,
места
принадлежности
к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с
профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Вместе с тем для гражданина возможность доступа к муниципальной
службе зависит от таких факторов, как наличие специального образования и
подготовки, соответствующих содержанию объему полномочий вакантной
служебной должности.
Таким образом, автоматической реализации равного доступа граждан к
муниципальной службе не существует2.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы
государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные
лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и
материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если
иное не предусмотрено законом».
Установлена ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и
обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей ст.41
Конституции Российской Федерации.
1
См.: Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной
власти и местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11.
2
См.: Киреева Е.Ю. Указ. соч. С. 41.
43
Особую группу источников права составили те из них, которыми была
урегулирована муниципальная служба Российской Федерации. В служебном
законодательстве
появилась
система
документов,
тесно
связанных
с
муниципальным законодательством.
Таким образом, отечественная система отраслей законодательства
пополнилась новой комплексной отраслью, которая состоит из двух блоков
источников права. Первый из них регламентирует государственную службу с
опорой на собственно нормы, посвященные госслужбе, и за счет сочетания
положений административного, трудового, уголовного и других отраслей
законодательства. Второй блок анализируемого круга источников права,
образующий служебное законодательство – это правовые документы,
регулирующие муниципальную службу. Эта подсистема служебного
законодательства тесно связана с такой отраслью как муниципальное
законодательство, дополняя его положения, регламентирующие основные
аспекты местного самоуправления1.
В целом можно констатировать, что закрепленные в статьях Конституции
и
в
служебном
непосредственное
законодательстве
отношение
принципы
к
и
деятельности
нормы
имеют
самое
государственных
и
муниципальных служащих, и в этом проявляются конституционно-правовые
аспекты служебного законодательства.
2.2.3. Правовое регулирование административным правом. Правовое
регулирование муниципальной службы осуществляется нормами различных
отраслей права, вместе с тем основная часть (определяющая организацию
муниципальной службы, основы правового статуса служащих) относится к
отрасли административного права.
Авторы некоторых концепций на современном этапе исторического
развития российской государственности концентрируют свое внимание на
неразрывности материи административного права2.
1
См.: Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.
Ростов-на-Дону, 2007. С. 16.
2
См.: Кац А.С. Право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе. Дис. ...
канд. юр. наук. Орел, 2000. С. 21.
44
К.С. Бельский считает, что круг общественных, составляющих предмет
административно-правового
регулирования,
широк,
многообразен,
полифоничен. При этом он придерживается точки зрения, государственнослужебные
отношения
образуют
вторичный
слой
государственно-
управленческих отношений, то есть органически вписываются
в предмет
административного права и являются его элементом, не обладающим
признаками самостоятельности1.
Ю.А. Тихомиров иначе определяет предмет административного права,
однако государственную службу он обозначает в качестве подотрасли
административного права2.
По
мнению
общественных
Ю.Н.
Старилова
отношений,
масштабность
регулируемых
нормами
и
комплексность
служебного
права,
позволяет говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной
отрасли
права,
находящейся
в
системе
административно-правового
регулирования3.
Административное право как отрасль права и учебная дисциплина в
последние годы существенно меняется. Принятые Федеральные законы и
другие нормативные правовые акты, как на уровне Российской Федерации, так
и в субъектах Федерации, регулируют государственно-служебные отношения,
составляющие предмет юридической дисциплины – служебное право.
Термин «служебное право» («правовое обеспечение государственной и
муниципальной службы») используется в следующих аспектах: для того чтобы
определить
особую
отрасль
(подотрасль)
права,
отрасль
российского
законодательства, отрасль юридической науки, учебную дисциплину.
Служебное
право
представляет
собой
систему
правовых
норм,
регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации
государственной и муниципальной службы, установления правового статуса
1
См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.
С. 19.
2
См.: Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и
право. 1998. № 1. С. 7.
3
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 5.
45
государственных
и
муниципальных
служащих,
практического
функционирования государственной и муниципальной службы с целью
обеспечения деятельности как самих государственных и муниципальных
служащих, выполняющих задачи и функции публичной (государственной и
муниципальной) власти, так и всей государственной администрации.
Взаимосвязь муниципального права с административным правом
обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной службы и
государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и
общие черты, представляя собой, образно говоря, сообщающиеся сосуды. Так,
законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей
муниципальной
и
государственной
гражданской
службы
Российской
Федерации; время работы на должностях в органах местного самоуправления
засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в
соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, и т.
д1.
Нормы административного права регулируют правоотношения по поводу
организации и деятельности аппарата исполнительной власти, а следовательно,
не могут в полном объеме распространяться на всех муниципальных служащих.
За рамки общего регулирования выходит, по нашему мнению, персонал
аппарата представительного органа местного самоуправления, контрольного
органа, избирательной комиссии муниципального образования, которые могут
формироваться в соответствии с его Уставом.
А.П. Коренев отмечает, что административное право состоит из
отдельных административных норм и институтов, тесно взаимосвязанных
между собой. В числе последних он называет административно-правовой
институт, регулирующий государственную службу и определяющих правовой
статус государственных и муниципальных служащих2.
1
См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М., 2006. С.
2
См.: Административное право России / Под ред. А.П. Корнева. М., 2001. С. 235.
243.
46
Юристы, занимающиеся исследованием проблем административного
права и, в частности, избравшие в качестве объекта своего исследования блок
правовых норм, регламентирующих государственную и муниципальную
службу, предпринимают попытки обосновать факт появления в отечественной
правовой системе такой новой отрасли как служебное право. Термин
«служебное право» в научный оборот пытается ввести Ю.Н. Старилов.
Специфика его подхода к массиву правовых норм, регламентирующих
государственную и муниципальную службу в плане признания их институтом
административного права,
его подотраслью
или отраслью, отличается
сложностью и компромиссами. Используя в словосочетании «служебное право»
термин «право», он в то же время считает, что данная совокупность правовых
норм и институт, и подотрасль административного права.
2.2.4. Правовое регулирование трудовым правом. Трудовое право
традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации
права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу
служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к
прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение).
Наиболее
существенные
изменения
институту
муниципальной
службы
предстоят именно в этой сфере. Рядом ученых в последнее время все активнее
ставится вопрос об объективности выделения новой дисциплины - служебного
права или права государственной службы, которая определяется как система
правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения,
рассматривается в качестве подотрасли административного права и охватывает
в т.ч. законодательство о муниципальной службе1. Такой подход обретает
нормативные очертания. Статья 73 Федерального закона «О государственной
гражданской службе» определяет, что законодательство Российской Федерации
и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к
отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной
1
См.: Габричидзе Б.Н., Колонда М.В. Принцип профессионализма в государственной службе //
Государство и право. 1995. № 12; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.
Служебное право. М., 2003 и другие.
47
данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в
сфере государственной службы от договорных отношений к служебноправовым. Так, Т.Э. Каллагов, С.М. Петров отмечают, что деятельность на
должностях, входящих в реестр государственных должностей государственной
службы, является не трудовой, как об этом прямо говорилось ранее, а
служебной, регулируемой законодательством, отличным от трудового1.
Однако в Федеральном законе о муниципальной службе доминируют
базовые положения правого регулирования служебных отношений нормами
трудового права. Таким образом, суть административной реформы в сфере
публичной службы, которая в принципиальном отношении сводилась к отказу
от регулирования служебных отношений нормами трудового права и переводу
всего служебного законодательства в сферу права административного с
постепенным формированием в нем единой подотрасли служебного права, в
том,
что
касается
муниципальной
службы,
оказалась
полностью
выхолощенной2.
Дискуссионным является вопрос о том, какая отрасль права регулирует
трудовую деятельность государственных и муниципальных служащих. Одни
ученые считают, что это предмет трудового законодательства. Другие считают,
что это часть административного права3.
В новом Законе о муниципальной службе законодатель отказался от
дублирования норм трудового законодательства. В нем предусмотрено, что
замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе
трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это
предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской
Федерации.
В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова отмечают, что предмет регулирования
муниципальной службы состоит из двух частей: регулирование статуса служащих
1
См.: Каллагов Т.Э., Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской
Федерации. М., 2009. С.28-29.
2
См.: Каллагов Т.Э., Петров С.М. Там же. С. 32
3
См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998.
№ 12.
48
и регулирования их деятельности с учетом статуса муниципального служащего1.
К трудовой отрасли относятся регулирование труда и положения служащего как
работника, определяемое только трудовыми, и непосредственно связанными с
трудовыми,
отношениями.
При
отнесении
регулируемых
отношений
к
публичным – статус служащего – применяются и имеют приоритет нормы
муниципального права, регулирующие муниципальную службу2.
В.М. Манохин отмечает, что трудовое законодательство регулирует те
отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение
должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается
нормами административного права)3. Статус государственного служащего как
работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента
публичной власти обусловливается государственным и административным
правом4.
Многие
ученые
указывают
на
объективную
необходимость
формирования на стыке трудового и административного права новой отрасли
или подотрасли, нормы которой, не относились в полной мере ни к трудовому,
ни
к
административному
законодательству,
были
бы
направлены
на
регулирование государственно-служебной деятельности5.
И хотя идея замены трудоправовых норм на государственно-служебные не
была реализована до конца, так как положения трудового законодательства
сохраняет субсидиарное применение к отношениям,
возникающим на
государственной гражданской службе6. Однако, по мнению М.В. Преснякова,
С.Е. Чаннова уже можно говорить о начале практической реализации
служебного права7.
1
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное
пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 48.
2
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Там же. С. 48.
3
См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и
право. 1997. № 9. С. 9.
4
См.: Иванов С.А., Иванкина С.А., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование
отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-ЮРИСТ. 2004. № 6. С. 24.
5
См.: Пресняков М.В., Чанов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как
составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007. № 4. С. 85.
6
См.: Ноздрачев А.Ф. Преобразование в системе государственной службы в контексте
административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С.14.
7
См.: Пресняков М.В., Чанов С.Е. Там же. С. 85.
49
Таким образом, существуют реальные предпосылки для того, чтобы
служебное
право
Российской
Федерации
регулировало
не
только
государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения8. И
здесь Закон о муниципальной службе должен бы основываться, на приоритете
служебного
права,
приспосабливая
для
регулирования
муниципально-
служебных отношений нормы трудового законодательства.
Анализ законодательства о муниципальной службе позволяет сделать
вывод о том, что Закон о муниципальной службе вводит ряд новых положений,
которые позволяют расширить границы по отношению к Трудовому кодексу РФ
в части: установления обязательности гражданства РФ или государства, с
которым у РФ имеется международный договор; владения государственным
языком
РФ;
соответствия
квалификационным
требованиям,
наличия
дееспособности без ограничений; согласия на прохождение процедуры допуска
к
сведениям,
составляющим
государственную
или
иную
охраняемую
федеральными законами тайну, возраста.
Федеральный закон о муниципальной службе в отличие от Трудового
Кодекса РФ устанавливает: обязательность и периодичность аттестации;
категории лиц, не подлежащих аттестации; вид правового акта, которым
утверждается положение об аттестации.
Особенностью правового регулирования поступления на муниципальную
службу является требование ст. 15 Федерального закона о муниципальной
службе предоставлять при поступлении на службу сведения о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера; возможность в
установленном федеральным законом порядке подвергать данные сведения
проверке и отказывать в поступлении на службу в письменной форме и с
указанием
причин
при
выявлении
обстоятельств,
препятствующих
поступлению гражданина на муниципальную службу; установление прав,
ограничений и обязанностей муниципальных служащих, что связано с
8
См.: Пресняков М.В., Чанов С.Е. Там же. С. 86.
50
публичным характером их деятельности. Права, обязанности и ограничения
муниципального
служащего
в
Федеральном
законе
установлены
исчерпывающим образом. Права и обязанности работника, установленные
Трудовым кодексом РФ, применяются к муниципальным служащим в полном
объеме, за исключением случаев, когда Трудовым кодексом РФ предусмотрен
запрет или ограничение. Например, не применяется для муниципальных
служащих право на прекращение исполнения должностных обязанностей в
целях урегулирования трудового спора, право на объединение в органе
местного самоуправления, за исключением профсоюзов и иных органов
общественной самодеятельности.
В.С.
Нечипоренко,
регулирование
труда
Л.В.
Прибыткова
муниципальных
делают
служащих
вывод
о
отличается
том,
что
небольшим
количеством особенностей, которые в целом несущественно изменяют трудовой
статус муниципальных служащих. Концептуальной основой Федерального закона
«О муниципальной службе в Российской Федерации» является прямое действие
многочисленных норм трудового законодательства, что облегчает порядок их
применения. Учитывая положение ст.
11 Трудового кодекса Российской
Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех
работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных
служащих
распространяется
действие
трудового
законодательства
с
особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
Обобщая изложенное, можно сделать следующие выводы.
1.
Положения
Конституции
РФ
носят
базовый
характер
для
муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей
права. Возможным изменением содержания Основного закона нашей страны по
отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное
оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной,
но и к муниципальной службе.
2. Правовой институт муниципальной службы является комплексным,
включает в себя нормы различных отраслей права (конституционного,
51
административного, трудового, и т.д.). Вопросы компетенции деятельности
муниципальных служащих регулируются многими отраслями права. Институт
муниципальной службы устанавливает правовые основы ее организации и
особенности правового положения муниципальных служащих;
3. Существующие автономные массивы правовых норм, регулирующих
различные виды государственной и муниципальной службы, отличаются
своеобразием, обусловленным тем или иным видом службы и, соответственно,
имеют собственную качественную характеристику и нуждаются в надлежащем
правовом оформлении.
Вопросы для самоконтроля
1. Назовите пределы и уровни правового регулирования муниципальной
службы.
2. Раскройте содержание правое регулирование конституционными нормами.
3. Раскройте содержание правовое регулирование трудовым законодательством.
4. Раскройте содержание правовое регулирование Конституционным судом РФ.
5. Назовите основные проблемы правового регулирования.
6. Каков объект изучения муниципальной службы другими науками?
52
3. Правовое регулирование должности муниципальной службы
в Российской Федерации
3.1. Должности муниципальной службы
3.1.1.
Понятие
должность:
подходы
к
определению.
На
законодательном уровне универсальная категория «должность» до сих пор не
нашла своего точного определения. Научные споры вокруг такого, казалось бы,
самого простого из понятий – должности – не прекращаются и сегодня.
Имеются различные точки зрения, причем далеко не всегда обращается
внимание на их правовое и политическое различие.
Для истолкования понятия «должность» обратимся к современным
научным изданиям и законодательным актам Российской Федерации и ее
субъектов.
В современной юридической доктрине и законодательстве различают
несколько разновидностей должностей: общее, родовое понятие должности,
государственные должности и должности государственной службы, а также
муниципальные должности и должности муниципальной службы 1.
В литературе понятие «должность» определяется как служебное место,
связанное
с
исполнением
установленных
служебных
обязанностей
и
определенной ответственностью, или как установленная социальная роль,
1
См.: Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во
РАГС, 2008. С. 104.
53
выполняемая
человеком
в
государственных,
общественных,
частных
организациях, предприятиях и учреждениях1.
В теории административного права сложилось определенное понимание
должности
как
организационного
звена,
связывающего
определенную
структуру с физическим лицом – служащим, который замещает должность и
затем исполняет отведенные по должности полномочия2.
Публичная должность устанавливает границы деятельности служащего и
зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности
муниципального служащего связаны с удовлетворением публично-правовых
интересов местного сообщества. Именно этот факт должен быть определяющим
при понимании такой категории, как «муниципальная должность» 3.
По мнению В.М. Манохина, должность – это первичный элемент, единица
управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и
комплексом
полномочий.
Основным
признаком
должности,
имеющим
отношение к рассматриваемой проблеме, является то, что должность включает
часть установленной правовыми актами компетенции соответствующего органа,
и лицо, замещающее должность, действует от имени этого органа или
представляемой им территории в пределах должностной компетенции4.
Плодотворной можно признать попытку определить понятие должности в
связи с понятием органа власти (органа государственной власти либо органа
местного самоуправления). Именно в тесной связи с термином «орган власти»
можно точнее выяснить роль и значение понятия должности. Иными словами,
должны учитываться структура органа власти, элементами которой являются
подразделения, штатное расписание, схема распределение функций, порядок
функционирования5.
1
См.: Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в
Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 67.
2
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
С. 32.
3
См.: Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном
этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5. С. 32.
4
См.: Манохин В.М. Там же. С. 138.
5
См.: Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учеб. М., 2010. С. 129.
54
Ни одна должность не существует вне государственного органа,
административной
единицей
которого
она
является.
Ликвидация
государственного органа влечет ликвидацию всех должностей в нем, наоборот,
при
образовании
вновь
или
реорганизации
государственного
органа
практически всегда существует период, когда в этом органе учреждена всего
небольшая доля должностей из предусмотренных по штату1.
Ю.Н. Старилов отмечает, что ученые-юристы понимают должность как
простейший элемент государственной администрации как первичную и
основную клеточку ее организационной структуры2.
Д.А. Абезин указывает, что классическим в отечественной правовой науке
считается определение, сформулированное В.М. Манохиным: «Государственнослужебная должность – это часть организационной структуры государственного
органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах
(штаты, схема должностных окладов и др.), с соответствующей частью
компетенции госоргана (организации) представляемой лицу – государственному
служащему в целях ее практического осуществления»3.
Д.А. Абезин, устанавливает, что некоторые несоответствия обусловлены,
лишь тем, что авторы рассматривали данную категорию с разных точек зрения
или акцентировали внимание на каком-либо из признаков должности. Он
рассматривает в своем исследовании понятие в узком смысле, связывая с
государственной службой4.
С.Ю. Кабашов указывает, что к понятию «должность» можно подходить с
различных точек зрения:
правового статуса (закрепляется законодательством);
абстрактно-функциональной (определяется реестром должностей);
1
См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы (институционнофункциональный анализ): Дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2000. С. 313.
2
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 106.
3
См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.72.
4
См.: Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации.
Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 83.
55
конкретно-функциональной (фиксируется в штатном расписании данного
органа и должностной инструкции)5.
Государственно-служебная
структуры
государственного
должность
органа
–
часть
(организации),
организационной
обособленная
и
закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных
окладов
и
др.),
с
соответствующей
частью
компетенции
госоргана
(организации), представляемой лицу – государственному служащему в целях ее
практического осуществления.
Должность
является
частью
организационной
структуры
государственного органа и включает часть компетенции государственного
органа, установленной в правовых актах2.
Законодатель
установил
четкие
границы
для
государственных
должностей, которые в соответствии с законом могут образовываться
исключительно
в
государственных
органах,
имея
в
виду
органы
государственной власти и территориальные государственных органы. Тем
самым государственные должности не могут образовываться в государственных
учреждениях, не являющихся органами государственной власти3.
Таким образом, для должности характерно прежде всего то, что в ней
заключается часть компетенции государственного органа и что она является
частью организационной структуры органа4.
Выявив основные особенности и признаки универсальной категории
«должность», рассмотрим понятие «должность муниципальной службы».
3.1.2. Понятие «должность муниципальной службы». Второй видовой
составляющей после государственных должностей являются муниципальные
должности. Они образуют многомерное должностное пространство органов
местного
самоуправления,
их
должностную
структуру.
Это
создает
предпосылки для унификации и установления иерархии муниципальных
5
См.: Кабашов С.Ю. Там же. С. 129-131.
См.: Регламентация труда государственных и муниципальных служащих: Курс лекций / Под науч. ред.
д-ра экон. наук, проф. А.И. Гретченко; под общ. ред. д-ра экон. наук М.Н. Кулапова; А.В. Цимбалист. М.:
Палеолит, 2008. С. 31.
3
См.: Казанцев Н.М. Там же. С. 314.
4
См.: Манохин В.М. Там же. С. 72.
2
56
должностей
и
тем
самым
упорядочивает,
согласует
и
обеспечивает
функционирование органов местного самоуправления как единого механизма1.
В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова утверждают, что в организационной
структуре муниципальной службы первичной, неделимой единицей управления,
конкретной организационной ячейкой, в рамках которой осуществляется
фактическое
управление,
является
должность.
В
должности
выражена
формальная, предписанная социальная роль, которая образуется в результате
разделения труда в управленческой деятельности2.
В пункте 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» дается определение
должности
муниципальной
самоуправления,
аппарате
службы:
«должность
избирательной
в
органе
комиссии
местного
муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования,
с
установленным
кругом
обязанностей
по
обеспечению
исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной
комиссии
муниципального
образования
или
лица,
замещающего
муниципальную должность. Это говорит о том, что на законодательном уровне
универсальная категория «должность» до сих пор не нашла своего определения.
В связи с этим федеральные законы о государственной и муниципальной
службе вынуждены давать расшифровку данного понятия применительно к
определенному виду публичной службы3.
Муниципальные должности подразделяются на два вида:
выборные
муниципальные
должности,
замещаемые
в
результате
муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного
самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а
также замещаемые на основании решений представительного или иного
1
См.: Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службе в
Российской Федерации». М., 2001. С. 186.
2
См.: Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное
пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 62.
3
См.: Колесников Н.В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах
Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 93.
57
выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в
состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
иные муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые
путем заключения трудового договора.
Должности
муниципальной
службы
целесообразно
отличать
от
муниципальных должностей1.
Лица,
занимающие
муниципальные
должности,
не
являются
муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности
депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.
Лица, замещающие должности муниципальной службы, являются
муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности
так называемые иные муниципальные должности, к которым, в свою очередь,
относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными.
Муниципальные должности муниципальной службы исполняют и
обеспечивают полномочия органов местного самоуправления, а муниципальные
должности непосредственно осуществляют местное самоуправление2.
Таким образом, муниципальные должности замещают лица, обладающие
правом непосредственного исполнения полномочий муниципального органа.
Лица, замещающие муниципальные должности, непосредственно от своего
имени осуществляют полномочия муниципальных органов. Они наделены
правом принимать решения, обязательные для исполнения организационно не
подчиненными субъектами3.
В соответствии с определениями федерального закона должность
муниципальной службы характеризует следующими признаками:
1
См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному
закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2008. С. 27.
2
См.: Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное
пособие. Ростов н/Д.: Феникс, 2009. С. 24.
3
См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Чанов С.Е. Там же. С. 27.
58
устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с
реестром
должностей
муниципальной
службы
в
субъекте
Российской
Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации;
предполагает определенные обязанности по обеспечению исполнения
полномочий
органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального
образования
или
лица,
замещающего
муниципальную
должность;
рассматривается как профессиональная деятельность на так называемых
иных муниципальных должностях, к которым относятся все муниципальные
должности, не являющиеся выборными;
муниципальные
должности
муниципальной
службы
исполняют
и
обеспечивают полномочия органов местного самоуправления, а муниципальные
должности непосредственно осуществляют местное самоуправление.
Таким образом, анализ указанных положений позволяет сделать вывод:
муниципальную должность может занимать муниципальный служащий только
как на так называемых иных муниципальных должностях, к которым относятся
все муниципальные должности, не являющиеся выборными.
Должности
муниципальной
службы
замещаются
муниципальными
служащими, деятельность которых направлена на обеспечение исполнения
полномочий
органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального образования, лиц, замещающих муниципальную должность.
Лица, замещающие должности муниципальной службы, осуществляют свою
деятельность от имени органов местного самоуправления.
В статье 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» устанавливается норма, по которой могут быть предусмотрены
должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного
обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную
должность.
Такие
должности
муниципальной
службы
замещаются
муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок
полномочий указанного лица.
59
В статье 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» указано, что лица, исполняющие обязанности по техническому
обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных
комиссий
муниципальных
образований,
не
замещают
должности
муниципальной службы.
С.Ю. Кабашов, исследуя понятие «должность», выделяет некоторые
характерные черты должности муниципальной службы:
постоянная (или установленная на определенный срок) основа этих
должностей;
принцип замещения этих должностей – назначение;
характер полномочий по должности исключает техническое обеспечение
деятельности органа местного самоуправления;
назначение на должность производится на основе заключения трудового
договора1.
3.1.3.
Понятие
«должность
муниципальной
службы»
в
законодательстве субъектов Российской Федерации. Рассмотрим подробнее
вопрос о должностях муниципальной службы, которые
устанавливаются в
законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации.
В Законе Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 175-ОЗ «О
муниципальной службе в Воронежской области» (в ред. от 12 мая 2009 г.)
должность
муниципальной
службы
определяется
как:
«должность
муниципальной службы в Воронежской области – должность местного
самоуправления,
аппарате
избирательной
комиссии
муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования,
полномочий
с
установленным
кругом
по
обеспечению
органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального
образования
или
лица,
должность.
1
обязанностей
См.: Кабашов С.Ю. Там же. С. 132.
60
замещающего
муниципальную
Схожее определение дано в Законе Челябинской области от 29 января 2009
г. № 352-ЗО «О регулировании муниципальной службе в Челябинской области»:
«должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной
комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с
уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей
по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего
муниципальную должность». Трактовка муниципальной должности Законом
Челябинской области отражает позицию, свойственную многим субъектам
Федерации.
Должность
муниципальной
службы
–
муниципальная
должность,
предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с
законом, с установленными
значения
полномочиями на решение вопросов местного
и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также
должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с
уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей
по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного
самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей» –
установлено в Законе Тюменской области от 5 июля 2007 г. № 10 «О
муниципальной службе в Тюменской Области» (в ред. от 26 марта 2009 г.).
Такие же подходы к определению понятия должности муниципальной
службы были приняты и в законодательстве о муниципальной службе субъектов
Российской Федерации: Республики Адыгея, Алтай, Саха (Якутия), Хакасия,
Чувашской
Республики,
Краснодарского,
Пермского,
Приморского,
Хабаровского края, Белгородской, Владимирской, Нижегородской, Рязанской,
Оренбургской,
Ненецкого
Орловской,
автономных
Свердловской
округов,
областей,
Таймырского
Ненецкого,
Ямало-
(Долгано-Ненецкого)
муниципального района.
В тоже время в законах ряда субъектов Федерации сформулированы более
удачные, по сравнению с федеральным законодательством, определения
61
рассматриваемого понятия. Например, в законах субъектов Федерации о
муниципальной службе Иркутской, Липецкой, Магаданской, Самарской,
Томской областей должность муниципальной службы рассматривается как
должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной
комиссии муниципального образования области, которые образуются в
соответствии с уставом муниципального образования области, с установленным
кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного
самоуправления,
области
или
избирательной
лица,
комиссии
замещающего
муниципального
муниципальную
образования
должность
(главы
муниципального образования области, депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, члена избирательной комиссии муниципального
образования области, действующей на постоянной основе и являющейся
юридическим лицом, с правом решающего голоса) (см.: Закон Иркутской
области от 15 октября 2007 г. № 88-ОЗ «Об отдельных вопросах муниципальной
службы в Иркутской области» (в ред. от 23 декабря 2008 г.).
В органах местного самоуправления допускается уточнение наименований
должностей
муниципальной
службы
путем
присоединения
к
ним
наименований, указывающих на их специализацию.
Так в Законе Республики Карелия от 24 июля 2007 г. № 1107 -ЗРК «О
муниципальной службе в Республике Карелия» (в ред. от 17 июня 2008 г.)
указано: «должности муниципальной службы советника главы муниципального
района,
городского
округа,
городского
поселения,
помощника
главы
муниципального района, городского округа, городского поселения замещаются
муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок
полномочий главы муниципального района, городского округа, городского
поселения».
Должности специалистов на муниципальной службе – это должности,
которые замещают работники, занятые экономическими, юридическими и
другими
работами.
Наименования
должностей
62
специалистов
являются
обобщающими.
Допускается
отражение
специализации
должностей
специалистов в их наименовании в штатном расписании.
В
штатном
предусматриваться
расписании
двойные
органов
местного
наименования
самоуправления
муниципальных
могут
должностей
муниципальной службы:
заместитель руководителя органа местного самоуправления – руководитель
структурного подразделения;
заместитель начальника управления – начальник отдела;
руководитель структурного подразделения (заместитель руководителя
структурного подразделения) или главный специалист-эксперт – главный
бухгалтер
(заместитель
главного
бухгалтера)
(см.:
Закон
Удмуртской
Республики от 20 марта 2008 г. № 10-РЗ «О муниципальной службе в
Удмуртской Республике» (в ред. от 13 марта 2009 г.)).
Такие же уточнения наименований должностей муниципальной службы
путем присоединения к ним наименований допускаются в законодательстве
Иркутской, Липецкой, Магаданской, Самарской, Томской областей.
В целях технического обеспечения деятельности органа местного
самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования в их
штатные расписания могут включаться должности, не относящиеся к
должностям муниципальной службы. Лица, исполняющие обязанности по
техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления,
избирательных комиссий муниципальных образований (далее – работники), не
замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными
служащими (см.: Закон Ростовской области от 9 октября 2007 № 786-ЗС «О
муниципальной службе в Ростовский области» (в ред. от 19 декабря 2008 г.).
Интересным моментом в исследовании такой категории как «должность
муниципальной службы» С.Ю. Кабашовым рассматривается неоднозначность
решения вопроса о том, тождественны ли обязанности муниципального
служащего полномочиям муниципального служащего. Он отмечает, что все
муниципальные служащие имеют служебные обязанности, но не все имеют
63
служебно-властные
определяющим
полномочия.
при
Именно
понимании
такой
этот
факт
категории,
должен
как
быть
«должность
муниципальной службы»1.
Определения должности муниципальной службы, содержащиеся как в
федеральном законе, так и в законах о муниципальной службе субъектов
Российской Федерации, имеют принципиальное, существенное отличие от
выработанных ранее в правовой науке подходов, заключающееся в том, что в
действующем
законодательстве
более
четко
установлены
должности,
относящиеся к муниципальной службе.
Таким образом, в региональном законодательстве о муниципальной службе
не содержится новых принципиальных положений, раскрывающих понятие
должности муниципальной службы, которые отличались бы от норм
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Следует отметить, что в органах местного самоуправления допускается
уточнение
наименований
должностей
муниципальной
службы
путем
присоединения к ним наименований, указывающих на их специализацию.
Указывается,
что
лица,
исполняющие
обязанности
по
техническому
обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных
комиссий
муниципальных
образований,
не
замещают
должности
муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. В
Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» поновому
разграничиваются
муниципальные
должности
и
должности
муниципальной службы. Лица, замещающие муниципальные должности, не
являются муниципальными служащими. К таким должностям относятся
должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и
членов муниципальных органов. Четко определен круг лиц, которые могут
считаться муниципальными служащими и имеющие право замещать должности
муниципальной службы.
1
См.: Кабашов С.Ю. Там же. С. 132.
64
3.2.
Реестр
должностей
муниципальной
службы
в
субъекте
Российской Федерации
3.2.1.
Подходы
к
определению
понятия
«реестр
должностей
муниципальной службы в субъекте Российской Федерации». Федеральным
законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» вводится понятие
«реестр
должностей
муниципальной
службы
в
субъекте
Российской
Федерации». Ст. 7 устанавливает, что реестр должностей муниципальной
службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень
наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по
органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных
образований,
группам
и
функциональным
признакам
должностей,
определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре
должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут
быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего
муниципальную
должность.
Такие
должности
муниципальной
службы
замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового
договора на срок полномочий указанного лица.
Для
унификации
должностей
муниципальной
службы
в
разных
муниципальных образованиях в субъекте Федерации утверждается реестр
муниципальной службы. В свою очередь реестр – это список должностей,
классифицированных по группам1.
Таким
образом,
реестр
создается
для
фиксирования
содержания
определенной информации, а также установления порядка отношений между
информацией
и
определенным
лицом.
Механизм
создания
реестра
характеризуется тем, что информация в него попадает только через
специальные правовые процедуры2.
1
См.: Л.Т. Чихладзе., Д.О. Ежевский. Муниципальная служба в Российской Федерации: учебное
пособие. Ростов н/Д, 2009. С. 26.
2
См.: С.Ю Кабашов. Организация муниципальной службы: Учеб. М., 2010. С. 140.
65
Во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные
законы, регламентирующие вопросы
учреждения и исключения должности
муниципальной службы из реестра должностей муниципальной службы.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными
правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной
службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта
Российской Федерации.
Муниципальные
учреждаются
должности
муниципальным
в
органах
образование
местного
самоуправления
самостоятельно
с
учетом
исторических и иных местных традиций и обычаев в соответствии с реестром
муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом
субъекта Российской Федерации. При учреждении муниципальных должностей
устанавливаются их наименование, место в структуре муниципальных органов
(организаций), основы правового статуса1.
С.Ю. Кабашов справедливо отмечает, что правовой статус должности
муниципальной службы возникает не с момента ее учреждения органом
местного самоуправления, а со дня включения ее в реестр 2.
Таким образом, должность муниципальной службы имеет определенные
установленные правовыми актами границы. Так, в Федеральном законе «О
муниципальной службе в Российской Федерации» четко установлено, что при
составлении
и
самоуправления,
утверждении
аппарата
штатного
избирательной
расписания
комиссии
органа
местного
муниципального
образования используются наименования должностей муниципальной службы,
предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте
Российской Федерации (ч.3 ст. 6).
В реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской
Федерации включаются должности муниципальной службы, учреждаемые для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего
1
См.: Е.Ю. Киреева Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во
РАГС, 2008. С. 110.
2
См.: С.Ю. Кабашов. Указ. соч. С. 141.
66
муниципальную должность. В этом случае должности муниципальной службы
замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового
договора на срок полномочий указанного лица.
Законодательство субъектов Российской
Федерации
не
включает
в
реестр должностей муниципальные должности муниципальной службы,
которые относятся к выборным муниципальным должностям, замещаемые на
основании решений представительного или иного выборного органа местного
самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в
результате муниципальных выборов, а также муниципальные должности
председателя, заместителя председателя, секретаря и члена избирательной
комиссии муниципального образования.
Исключение должности муниципальной службы из реестра влекут за
собой ее юридическое прекращение.
3.2.2. Уточнение понятия в законодательстве субъектов Российской
Федерации. Законодательство многих субъектов Российской Федерации
дополняет
и
уточняет
содержание
понятия
«реестр
муниципальных
должностей». Например, в Законе от 9 октября 2007 г. № 223-ОЗ «О
муниципальных должностях и должностях муниципальной службы в Томской
области»1 определено, что реестр муниципальных должностей представляет
собой перечень наименований муниципальных должностей, замещаемых на
постоянной основе в органах местного самоуправления, избирательных
комиссиях муниципальных образований.
В Законе от 7 сентября 2007 г. № 2427-III «О реестре должностей
муниципальной службы в Республике Бурятия» (в ред. Законов Республики
Бурятия от 08.10.2007 № 2589-III, от 04.03.2008 № 97-IV, от 10.03.2008 № 150IV, от 08.05.2009 № 812-IV, от 05.11.2009 № 1135-IV) реестр представляет собой
перечень
наименований
должностей
муниципальной
службы,
классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным
комиссиям
1
муниципальных
образований,
группам
См.: Собрание законодательства Томской области. 2007. № 10(27).
67
и
функциональным
признакам должностей, определенным с учетом исторических и иных местных
традиций.
Аналогичные определения понятия Реестра должностей муниципальной
службы содержится в законах Республик Алтай, Башкортостан, Иркутской,
Кемеровской, Омской областей.
Реестр муниципальных должностей в Томской области включает в себя
перечень следующих муниципальных должностей:
1) председатель представительного органа муниципального образования;
2) заместитель председателя представительного органа муниципального
образования;
3) депутат представительного органа муниципального образования;
4) глава муниципального образования;
5) глава муниципального образования - председатель представительного
органа муниципального образования;
6)
глава
муниципального
образования
-
глава
администрации
-
председатель представительного органа муниципального образования;
7) руководитель контрольного органа муниципального образования в
случае формирования контрольного органа на муниципальных выборах;
8) председатель избирательной комиссии муниципального образования,
действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;
9) заместитель председателя избирательной комиссии муниципального
образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим
лицом;
10) секретарь избирательной комиссии муниципального образования,
действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом.
Реестр должностей муниципальной службы в Томской области включает в
себя:
1) перечень наименований должностей муниципальной службы:
а) должности муниципальной службы в аппарате представительного органа
муниципального образования;
68
б) должности муниципальной службы в администрации муниципального
образования;
в)
должности
муниципальной
службы
в
контрольном
органе
муниципального образования;
г) должности муниципальной службы в аппарате избирательной комиссии
муниципального образования;
д) должности муниципальной службы, устанавливаемые в иных органах
местного
самоуправления,
предусмотренных
уставом
муниципального
образования;
е)
должности
муниципальной
службы,
учреждаемые
для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего
муниципальную должность, а также иные должности, замещаемые на
основании срочного трудового договора (контракта);
2) функциональные признаки должностей муниципальной службы.
Функциональными признаками старших и младших групп должностей
муниципальной службы, обеспечивающих исполнение полномочий органов
местного
самоуправления,
избирательных
комиссий
муниципальных
образований, являются:
а) советник - выполняет функции, имеющие комплексный характер,
связанные с многообразием вариантов и решений, руководит разработкой
правовых актов по всем видам управленческой деятельности, осуществляет
координацию и методическое руководство группой специалистов;
б)
консультант
-
выполняет
аналитико-конструктивную
функцию,
проектирование решений, выбор способов или логических приемов для
обоснования принятого решения, оценку последствий, целесообразность и их
эффективность, осуществляет разработку программ, методов и методик
подготовки и реализации управленческих решений;
в) помощник, ведущий специалист - выполняет сложные функции, как
правило, на основе самостоятельно разработанной программы, методики,
69
отвечает за выполнение по одному из направлений деятельности организации
или его подразделения;
г) главный специалист - выполняет особо сложные функции, осуществляет
анализ существующего положения дел, подготовку технико-экономического
обоснования управленческих решений;
д) специалист первой категории - самостоятельно выполняет функции
повышенной сложности, требующие аналитической деятельности в процессе
подготовки управленческих решений, как правило, в пределах одной
специализированной сферы деятельности;
е) специалист второй категории - выполняет функции, связанные с
документированием
подготовки
информации,
управленческих
информационно-технические
анализом
решений,
функции,
и
учетом
всех
осуществляет
которые
ведутся,
элементов
разнообразные
как
правило,
самостоятельно на основе общих указаний руководителя;
ж) специалист - выполняет функции, повторяющиеся в пределах
регламентированного задания, в котором определены методы решения стоящих
перед ним задач, указаны нормативные правовые акты, необходимые в процессе
труда, под оперативным контролем руководителя.
К должностям муниципальной службы не относятся муниципальные
должности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных
комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и
являющихся юридическими лицами, а также должности, установленные при
утверждении
штатного расписания
в
целях технического обеспечения
деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий
муниципальных образований.
Реестр
должностей
муниципальной
службы
в
Томской
области
применяется органами местного самоуправления, избирательными комиссиями
муниципальных образований, иными органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований
70
Томской области при утверждении структуры администрации муниципального
образования, утверждении структуры аппарата представительного органа
муниципального образования, утверждении структуры аппарата избирательной
комиссии
муниципального
образования,
образовании
и
формировании
контрольного органа муниципального образования, при утверждении штатных
расписаний
иных
органов
местного
самоуправления
муниципального
образования Томской области и их структурных подразделений, а также при
заключении, изменении и прекращении трудовых договоров с муниципальными
служащими.
В реестре под органом администрации муниципального образования
понимается самостоятельное структурное подразделение, непосредственно
входящее в структуру администрации, обладающее статусом юридического
лица и осуществляющее ее полномочия на территории или части территории
муниципального образования, и может именоваться: департамент, управление,
комитет, отдел.
В
реестре
муниципального
представительного
под
структурным
образования,
органа
подразделением
структурным
понимается
администрации
подразделением
самостоятельное
аппарата
отраслевое
(функциональное) структурное подразделение, непосредственно входящее в
структуру администрации, аппарата представительного органа, и может
именоваться: департамент, управление, комитет, отдел.
В реестре под структурным подразделением органа администрации
понимается
структурное
подразделение,
входящее
в
структуру
органа
администрации, и может именоваться: комитет, отдел.
Должности муниципальной службы в муниципальных образованиях
должны именоваться согласно соответствующим положениям реестра.
Руководители
органов
администрации
и
иных
органов
местного
самоуправления, их структурных подразделений, структурных подразделений
администрации, структурных подразделений аппарата представительного
органа, аппарата избирательной комиссии могут именоваться руководителями,
71
начальниками, председателями, управляющими делами, а их заместители соответственно
заместителями
руководителя,
заместителями
начальника,
заместителями председателя, заместителями управляющего делами.
Допускается двойное наименование должности муниципальной службы.
Допускается дополнять наименования должностей первого заместителя и
заместителя главы муниципального образования (администрации) указанием на
перечень вопросов, отнесенных к их компетенции. В соответствии с этим
должны именоваться должности помощников (или советников) первого
заместителя
или
заместителя
главы
муниципального
образования
(администрации).
Допускается дополнять наименования должностей помощника (советника)
лица, замещающего муниципальную должность, либо помощника (советника)
лица, замещающего должность муниципальной службы на основании срочного
трудового договора (контракта), указанием на перечень вопросов, отнесенных к
их компетенции.
Допускается дополнять наименования ведущих, старших и младших
должностей муниципальной службы указанием на их специализацию (сферу
деятельности).
Статус лица, замещающего должность с двойным наименованием,
определяется по наименованию должности, указанной в реестре. При этом
первая часть двойного наименования определяется в соответствии с реестром, а
вторая часть содержит указание на то, что характер должностных обязанностей
по
данной
должности
предполагает
наличие
данной
специальности,
направления подготовки и (или) определяется с учетом исторических и иных
местных традиций.
Наименования должностей муниципальной службы в Томской области,
установленные
в
органах
местного
самоуправления
муниципальных
образований, избирательных комиссиях муниципальных образований, не
совпадающие
с
наименованиями
должностей
муниципальной
службы,
включенными в реестр должностей муниципальной службы в Томской области,
72
подлежат переименованию в целях приведения в соответствие с указанным
реестром.
С.Ю. Кабашов обращает внимание на то, что наименование должности
муниципальной службы может не вписываться в общепринятую систему
высшего и среднего профессионального образования и определить по
наименованию должности, какой специальности соответствует выполняемая
служащим управленческая работа, может не представиться возможным, а это, в
свою очередь, затрудняет упорядочивание процесса учреждения должностей
муниципальной службы1.
Таким образом, реестр должностей муниципальной службы в субъекте
Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей
муниципальной
службы,
классифицированных
по
органам
местного
самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований,
группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом
исторических и иных местных традиций.
В законодательстве субъектов Российской Федерации достаточно полно
содержится толкование термина «реестр муниципальных служащих», а также
подробно прописывается его содержание.
Вопросы для самоконтроля
1. Раскройте понятие «муниципальная должность».
2. В чем отличие муниципальных должностей от муниципальных должностей
муниципальной службы?
3. Перечислите должности муниципальной службы, пользуясь Федеральным
законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007
года № 25-ФЗ.
4. Назовите основные подходы к определению понятия «реестр должностей
муниципальной службы в субъекте Российской Федерации».
5. Для каких целей предназначен реестр должностей муниципальной службы?
1
См.: С.Ю. Кабашов. Указ. соч. С. 142.
73
6. Можно ли считать Реестр должностей муниципальной службы субъекта
Российской Федерации нормативным актом?
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской
Федерации»
установлены
основы
правового
регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской
Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а
также с определением правового положения муниципальных служащих,
закреплены основные принципы муниципальной службы в Российской
Федерации, а также полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной
службы.
Действие закона не распространяется на депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, а также на членов избирательных комиссий муниципальных
образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими
лицами
с
правом
решающего
голоса,
поскольку
указанные
лица
муниципальными служащими не являются.
В законе содержится большое количество понятий, которые позволяют
уточнять
основные
положения
муниципальной
службы
нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными
правовыми актами.
Существенное
значение
имеет
вопрос
уточнения
определения
муниципальной службы Федеральным законом.
Муниципальная
служба
является
одним
из
важных
в
науке
муниципального права понятий, отражающим характерные черты российской
муниципальной практики. Данный предмет отличается многоаспектной
74
функционально
направленной
деятельностью,
сфера
действия
которой
включает в себя исполнение полномочий органами местного самоуправления.
В
новом
законе
предусматривается
по-новому
разграничить
муниципальные должности и должности муниципальной службы. Лица,
занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными
служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов
выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления и членов муниципальных органов.
Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы
субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному
ведению
Российской
федерации,
поскольку
Конституцией
Российской
Федерации субъектам представлены права самостоятельно устанавливать
систему
органов
муниципальной
власти,
определять
муниципальные
должности и др.
Также этот вопрос не может быть отнесен и к исключительному ведению
субъектов Российской Федерации, так как в едином государстве основные
элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь
государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются
единообразном правовом регулировании.
Законодательство о муниципальной службе должно быть отнесено к
предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.
75
ЛИТЕРАТУРА
I. Международные акты и официальные документы
Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генеральной
Ассамблеи ООН 217 А(3) от 10 декабря 1948 г. // Сборник международных
документов. – М., 1980.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Заключена в Риме 4 ноября 1950 г. // Российская газета. – 1995. – 5 апреля.
II. Нормативные правовые акты и другие официальные документы
органов государственной власти
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская
газета. – 1993. – 25 декабря.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября
1994 г. № 52-ФЗ (в ред. от 21.03.2002) // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2002. – № 12. – Ст. 1093.
Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ
(ред. от 08.04.2003) // Собрание законодательства Российской Федерации. –
1996. – № 25. – Ст. 96.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ
(в ред. от 25.07.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2002. – № 1(ч. 1). – Ст. 100.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 2 января 2000
г. 34-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 19. –
Ст. 198.
Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном
самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 21.03.2002) // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 29. – Ст.
1010.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Ведомости
Российской Федерации. – 1993. – № 32. – Ст. 1227.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 21.03.2002) //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3506.
76
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной
гражданской службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2002. – № 30. – Ст. 3030.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
Закон Воронежской области от 28.12.2007. № 175-ОЗ «О муниципальной
службе в Воронежской области» (в ред. от 12.05.2009) / «Молодой Коммунар».
2008. № 2.
Закон Челябинской области от 29.01.2009. № 352-ЗО «О регулировании
муниципальной службы в Челябинской области» (в ред. от 29.01.2009) /
«Южноуральская панорама». 2007. № 120.
Закон Тюменской области от 05.07.2007. № 10 «О муниципальной службе
в Тюменской области» (в ред. 26.03.2009) / «Тюменская область сегодня». 2009.
№ 32.
Закон Иркутской области от 15.10.2007. № 88-ОЗ «Об отдельных
вопросах муниципальной службы в Иркутской области» (в ред. от 23.12.2008) //
Ведомости ЗС Иркутской области. 2007. № 34, 22, 10.
Закон Республики Карелия от 24.07.2007. № 1107-ЗРК «О муниципальной
службе в Республике Карелия» (в ред. от 17.06.2008) / Собрание
законодательства Республика Карелия. 2007. № 7. Ст. 857.
Закон Удмуртской Республики от 20.03.2008..№ 10-РЗ «О муниципальной
службе в Удмуртской Республике» (в ред. от 13.03.2009) / Собрание
законодательства Удмуртской Республики. 2008. 7 апреля.
Закон Ростовской области от 09.10.2007. № 786-ЗС «О муниципальной
службе в Ростовской области» (в ред. от 19.12.2008) / «Наше время». 2007. №
350-356.
III. Книги
Административное право России / Под ред. А.П. Корнева. М., 2001. С.
235.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право.
М., 2000. С. 167.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.
5.
Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О
муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С.
59.
77
Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3.
Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учеб. М., 2010. С.
129.
Каллагов Т.Э., Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной
службы в Российской Федерации. М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. С.10.
Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в российской
Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 37.
Е.Ю. Киреева Муниципальная служба: проблемы теории и практики:
Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 19.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской
Федерации Учеб. М., 1995. С. 6.
Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права:
Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2003. С. 12-13.
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской
Федерации: Учеб. М., 2006. С. 243.
Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Чанов С.Е.
Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской
Федерации» (постатейный). М., 2008. С. 27.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое
регулирование. М., 1997. С. 82.
Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы
методики. Саратов, 2000. С. 18.
Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.72.
Муравченко В.Б. Правовая регламентация субъектами Российской
Федерации муниципальной службы: монография. Омск: ОмГУ, 2006. С.11
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд. / Под
ред. Ю.А.Дмитриева. М.: Профобразование, 2000. С. 368.
Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в
Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 41.
Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во
«Зерцало», 1998. С. 158.
Регламентация труда государственных и муниципальных служащих: курс
лекций / Под науч. ред. д-ра экон. наук, проф. А.И. Гретченко; под общ. ред. дра экон. наук, М.Н. Кулапова; А.В. Цимбалист. М. Изд-во «Палеолит», 2008. С.
31.
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. М.: Изда-во БЕК, 1996. С. 399.
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 19.
Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской
Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт
законодательного регулирования. Учебное пособие. М., 1998. С. 105.
Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской
Федерации: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2009. С. 8.
Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону «Об основах
муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2001. С. 186.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: Дело, 1999. С.197.
78
IV. Статьи
Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права //
Государство и право. 1997. № 11. С. 19.
Габричидзе Б.Н., Колонда М.В. Принцип профессионализма в
государственной службе // Государство и право. 1995. № 12; Старилов Ю.Н.
Служебное право. М., 1996; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право.
М., 2003 и другие.
Иванов С.А., Иванкина С.А., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е. Б.
Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-ЮРИСТ. 2004. №
6. С. 24.
Киреева Е.Ю. Международные стандарты в сфере правового
регулирования государственной и муниципальной службы // «Черные дыры» в
Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 298.
Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и
муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и
муниципальное право. 2003. № 3.
Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная
служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование,
специфика категорий // Правоведение. № 5. 2000. С. 32.
Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус //
Известия вузов. Правоведение. 1987. № 2. С. 21.
Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской
Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 9.
Ноздрачев А.Ф. Преобразование в системе государственной службы в
контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005.
№ 12. С.14.
Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений //
Российская юстиция. 1998. № 12.
Пресняков М.В., Чанов С.Е. Реформирование законодательства о
муниципальной службе как составная часть административной реформы //
Трудовое право. 2007. № 4. С. 85.
Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное право) как учебный
курс: Формирование концепции // Правовая наука и реформа юридического
образования: Сб. науч. Трудов. Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 8 – 45.
Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и
процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 7.
Фабричный С.Ю. Проблемы правового регулирования муниципальной
службы // Государственная служба. 2005. № 2 (34).
79
Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное
самоуправление:
современный
российский
опыт
законодательного
регулирования. М., 1998. С. 3.
Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6.
С. 66.
V. Диссертации, авторефераты
Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов
Российской Федерации. Дис. ... канд. юр. наук. Волгоград, 2003. С. 83.
Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы
уставного регулирования (на примере городского самоуправления): Дис. …
канд. юр. наук. Екатеринбург. 2001. С. 83.
Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы на
основе Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации». Дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2007. С. 73.
Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 16.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы (институционно-функциональный анализ). Дис. ... д-ра. юр. наук.
Москва, 2000. С. 313.
Кац А.С. Право граждан на равный доступ к государственной и
муниципальной службе. Дис. ... канд. юр. наук. Орел, 2000. С. 21.
Колесников Н.В. Правовые вопросы функционирования муниципальной
службы в субъектах Российской Федерации. Дис. ... канд. юр. наук. Саратов,
2000. С. 93.
Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации:
проблемы конституционно-правового регулирования. Дис. ... канд. юр. наук. М.,
2001. С. 21.
Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации:
Проблемы теории и практики. Дис. ... д-ра юр. наук. М., 2005. С. 223.
Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов
государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис… канд.
юрид. наук. Саратов, 2000. С. 32.
80
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………………………......3
1. Предмет, понятия и некоторые аспекты правового регулирования
муниципальной службы в Российской Федерации…………………………….5
1.1. Предмет правового регулирования муниципальной службы……………...5
1.1.1. Содержание предмета правового регулирования муниципальной
службы………………………………………………………………………………..5
1.1.2. Разграничение предметов ведения……………………………………7
1.1.3. Основные подходы к определению предмета ведения………………8
1.2. Понятия и основные категории муниципальной службы …………...……10
1.2.1. Понятие муниципальной службы……………………………………10
1.2.2. Понятие должности…………………………………………………...12
1.2.3. Понятие муниципального служащего……………………………….15
1.2.4. Аттестация муниципальных служащих……………………………..19
1.2.5. Некоторые аспекты муниципальной службы……………………….20
2. Пределы и уровни, отрасли правового регулирования муниципальной
службы в Российской Федерации……………………………………………….23
2.1. Пределы и уровни правового регулирования муниципальной службы…23
2.1.1. Пределы и уровни правового регулирования……………………….23
2.1.2. Правовое регулирование конституционными нормами……………26
2.1.3. Правовое регулирование трудовым законодательством…………...29
2.1.4. Правовое регулирование Конституционным судом РФ……………33
2.1.5. Проблемы правового регулирования………………………………..33
81
2.2. Правовое регулирование муниципальной службы различными
отраслями права………………………………………….…………………………36
2.2.1. Объект изучения муниципальной службы различными науками…36
2.2.2. Правовое регулирование конституционным правом……………….37
2.2.3. Правовое регулирование административным правом……………...45
2.2.3. Правое регулирование трудовым правом…………………………...48
3. Правовое регулирование должности муниципальной службы
в Российской Федерации, реестра должностей муниципальной службы в
субъекте Российской Федерации…………..........................................................54
3.1. Должности муниципальной службы………………………………………..54
3.1.1. Понятие должность: подходы к определению………………………54
3.1.2. Понятие должности муниципальной службы……………………….57
3.1.3. Понятие должности муниципальной службы в законодательстве
субъектов Российской Федерации………………………………………….61
3.2. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской
Федерации…………………………………………………………………………..65
3.2.1. Подходы к определению понятия «реестр должностей
муниципальной службы в субъекте Российской федерации»…………………..65
3.2.2. Уточнение понятия в законодательстве субъектов Российской
Федерации…………………………………………………………………………..68
Заключение…………………………………………………………………….......75
Библиография…………………………………………………..............................77
82
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа