close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

886.Ошибочная юридическая деятельность органов местного самоуправления как разновидность антикультуры

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Н. В. Вантеева
Ошибочная
юридическая деятельность
органов местного самоуправления
как разновидность антикультуры
Учебное пособие
Ярославль 2010
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 34:372.8
ББК Х621.011.2я73
В 17
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2009/10 года
Рецензенты:
Кашанина Т. В., доктор юридических наук, профессор;
кафедра государственно-правовых дисциплин
Нижегородской академии МВД России
В 17
Вантеева, Н. В. Ошибочная юридическая деятельность органов местного самоуправления как разновидность антикультуры:
учеб. пособие / Н. В. Вантеева; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. – Ярославль: ЯрГУ, 2010. – 132 с.
ISBN 978-5-8397-0748-1
На основе новейших теоретических и эмпирических источников в пособии рассматриваются сущность и структуры ошибочной
юридической деятельности органов местного самоуправления, ее
классификации, проблемы установления, предупреждения и устранения юридических ошибок, повышения качества и эффективности
работы органов местной власти.
Предназначено для студентов, обучающихся по специальности
030501.65 Юриспруденция (дисциплина «Юридические ошибки в
деятельности органов местного самоуправления» (блок ДС)), очной,
очно-заочной форм обучения, а также для преподавателей, аспирантов юридических и иных вузов и факультетов, работников судов и
прокуратуры, федеральных и региональных органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.
УДК 34:372.8
ББК Х621.011.2я73
ISBN 978-5-8397-0748-1
© Ярославский государственный
университет им. П. Г. Демидова,
2010
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
В послании Президента РФ Федеральному Собранию от
05.11.2008 г. отмечается фундаментальная значимость введения
института местного самоуправления для нашей страны. Местное самоуправление является одной из основ конституционного
строя российского гражданского общества.
Ученые и практики единодушны в том, что от эффективности местного самоуправления зависит реализация многих конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Поэтому в ряду стоящих перед нашей страной задач сверхактуальной является проблема совершенствования отечественной
системы местного самоуправления.
Повышение эффективности местного самоуправления в настоящее время производится по ряду направлений. В их числе
укрепление экономических основ местного самоуправления, в
первую очередь за счет формирования достаточной доходной
базы; обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного
самоуправления; создание условий для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях и т. д.
Успешное функционирование муниципальной власти должно осуществляться с помощью минимизации допускаемых ею
юридических ошибок (далее – ЮО) и иных проявлений юридической антикультуры. Так, по данным Министерства юстиции Российской Федерации, в период с 01.09.2005 г. по 30.09.2008 г. отказано в государственной регистрации в отношении 1910 уставов
муниципальных образований и 6263 муниципальных правовых
актов, связанных с внесением изменений в уставы. В указанных
актах выявлено свыше 12000 противоречий, ошибок, юридических коллизий и т. д.1 По сведениям Министерства регионального развития Российской Федерации, в 2006–2008 гг. в судах
различной инстанции оспорено 20175 муниципальных правовых
По информации, распространенной Министерством юстиции РФ
в управления и отделы в субъектах Российской Федерации, которая
официально не была опубликована.
3
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
актов; органами прокуратуры опротестовано 178008 муниципальных правовых актов2.
На важность изучения природы ЮО, их функций и дисфункций, причин и т. п. обращают внимание как отечественные, так и
зарубежные авторы. А. К. Сухотин, например, пишет: «Ошибка
может выполнять важную познавательную роль, более важную и
более познавательную, чем даже истина. Часто обнаруживается,
что и ошибки способны помочь науке и войти в долю соучастником продуктивного поиска»3.
Исследование ЮО в деятельности органов местного самоуправления имеет не только научное, но и большое практическое
значение, поскольку позволяет, во-первых, выяснить характер
и особенности допускаемых погрешностей; во-вторых, установить причины-условия и другие детерминанты, способствующие появлению ЮО органов местной власти; в-третьих, выявить
оптимальные средства, способы, методы и т. п. их обнаружения;
в-четвертых, разработать и внедрить систему мер, направленных
на предупреждение ЮО; в-пятых, устранить имеющиеся в деятельности органов местной власти дефекты, недостатки и неточности, а также те неблагоприятные юридические, социальные и
иные последствия, которые из них вытекают.
Все это, безусловно, направлено на укрепление законности
в данной сфере, минимизацию юридической антикультуры, повышение уровня правосознания и правовой культуры, качества и
эффективности системы местного самоуправления.
В отечественной и зарубежной юридической литературе
ошибки органов местного самоуправления чаще всего рассматриваются как результат (погрешность, дефект, изъян и т. п.) неправильных действий того или иного субъекта. Подобный подход, на наш взгляд, не позволяет достаточно полно и всесторонне,
глубоко и обстоятельно, на высоком научном уровне рассмотреть
См.: Итоги переходного периода реализации Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информационноаналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. М., 2009. С. 16–19.
3
Сухотин А. К. Превратности научных идей. М., 1991. С. 93.
4
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
природу исследуемого феномена, выяснить его структуры, внутренние и внешние, объективные и субъективные, юридические
и социальные, организационные и иные аспекты, предпосылки,
причины, условия и т. п. совершения ошибок, средства и способы
их установления, предупреждения и устранения. Поэтому в нашей работе речь пойдет об ошибочной юридической деятельности (далее – ОЮД) органов местного самоуправления, основных
ее компонентах, в том числе и о результатах, т.е. ошибках (погрешностях, изъянах и т. д.) и их последствиях. Более подробно о
данной концепции см.: Карташов В. Н., Вантеева Н. В. Ошибочная юридическая деятельность органов местного самоуправления (некоторые методологические, теоретические и практическиприкладные аспекты проблемы): монографиия. Ярославль, 2010.
ОЮД органов местного самоуправления взаимосвязана с
противоправной, конфликтной юридической деятельностью муниципальных структур, юридическим нигилизмом, фетишизмом
и прочими негативными юридическими явлениями, процессами и состояниями. К мероприятиям по преодолению указанных
антиценностей необходим комплексный подход. Поэтому ОЮД
органов местного самоуправления мы рассматриваем в контексте
юридической антикультуры со всеми вытекающими отсюда последствиями методологического, теоретического, практическиприкладного и дидактического характера.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Ошибочная юридическая деятельность
органов местного самоуправления:
понятие, структуры, виды
§ 1. Сущность и проявления
юридической антикультуры
органов местного самоуправления4
Диалектика развития правовых систем предполагает одновременное функционирование в любом обществе не только юридических ценностей, составляющих его (общества) правовую
культуру, но и существование определенных негативных юридических явлений, процессов и состояний. Не случайно поэтому в многочисленных источниках, посвященных проблематике
местного самоуправления, указывается как на позитивные, прогрессивные достижения в системе права, юридической практики
органов муниципальной власти и т. п., так и на проявления юридической патологии (пробелы, нигилизм, ошибки, конфликты,
противоправное поведение и др)5.
В правовой науке указанным негативным явлениям посвящено большое число исследований, в которых они рассматриваются
в рамках различных теорий: «теории социально-правовых отклонений», «теории неправовой жизни», «теории теневого права»,
«теории деформации правосознания», «теории ЮО», «теории
правонарушений» и т. д.6
В настоящем параграфе работы использован материал из книги:
Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В
2 т. Ярославль, 2006. Т. 2.
5
См., например: Правовое регулирование организации и осуществления местного самоуправления: Учеб. пособие для преподавателей
/ Под общ. ред. В. А. Сивицкого. М.: АНХ, 2009; Российское местное
самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003–2008 гг.: Аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.
riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения: 10.02.2010); Шугрина Е. С. Судебная защита прав местного самоуправления. М., 2010 и др.
6
См., например: Социальные отклонения: Введение в общую теорию. М., 1984; Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и пато6
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Безусловно, данные концепции вносят определенный вклад в
развитие юридической науки. Наиболее же перспективным представляется культурологический подход к подобного рода феноменам, который позволяет охватить все основные деструктивные элементы и связи реальной действительности (юридические
антиценности)7.
Изучение природы юридической антикультуры органов местного самоуправления и разнообразных типов (видов и подвидов)
ее проявления дает возможность выявить общие закономерности
развития патологических процессов в системе муниципальной
власти, условия и причины их возникновения, разработать методику их предупреждения и устранения, грамотно организовать
мероприятия по правовой пропаганде, юридическому воспитанию и образованию.
Юридическая антикультура органов местного самоуправления представляет собой антипод их правовой культуры. Поэтому стремление отдельных авторов рассматривать противоправное поведение (деятельность) и другие юридические аномалии в
качестве атрибутивных свойств и элементов правовой культуры
нам представляется методологически ущербным8. Нельзя, видимо, и все социально-правовые отклонения рассматривать как
логия. М., 1982; Жеребин В. С. Правовая конфликтология. Владимир,
1998. Ч. 1; Ткаченко В. Б. Правовой нигилизм в российском обществе:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Бачинин В. А. Неправо
(негативное право) как категория и социальная реальность // Государство и право. 2001. № 5; Федоренко К. Г. Формы проявления правового
нигилизма: Учеб. пособие. Н. Новгород, 2001; Худойкина Т. В. Юридическая конфликтология: от исходных позиций теории до практики
разрешения и предупреждения конфликта. Саранск, 2001.
7
См.: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб.
пособие: В 2 т. Т. 2; Бондарев А. С. Правовая антикультура в правоприменении современной России // Российский юридический журнал. 2009.
№ 2. С. 22–25; Его же. Правовая антикультура в правотворчестве современной России // Вестник Пермского университета. 2009. Вып. 2  (4).
С. 14–23.
8
См., например: Сергеевский Н. Д. Русское уголовное право. Часть
общая. Пг., 1915; Правовая культура и вопросы правового воспитания.
М., 1974. С. 43.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
проявления юридической антикультуры. Дело в том, что отдельные их типы, виды и подвиды (юридические конфликты, риски,
проявления нигилизма, неисполнение субъективных юридических обязанностей и т. д.) могут иметь определенную социальную полезность (позитивность), на что в литературе указывают
как отечественные (В. Н. Кудрявцев, Ю. И. Гревцов, К. Г. Федоренко и др.), так и зарубежные (Э. Дюркгейм, Л. Козер, А. Коэн
и др.) авторы9.
Юридическая антикультура органов местного самоуправления зеркально отражает подавляющее большинство черт, присущих правовой культуре. Так, в юридической антикультуре
проявляются в совокупности все юридические антиценности, образующие деструктивный пласт в муниципальном праве, правосознании и юридической деятельности должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих и т. д. органов местной власти.
Поэтому в самом общем плане этот феномен можно определить
как совокупность юридических антиценностей.
Юридическая антикультура имеет конкретно-исторический
характер и диалектически связана со всеми внутренними и внешними, объективными и субъективными, экономическими и политическими, нравственными и религиозными, юридическими и
иными конструктивными и деструктивными факторами, анализ
которых позволяет более полно и всесторонне раскрыть ее общесоциальную и юридическую основу, закономерности возникновения, развития и проявления. Это один из аспектов взаимоотношения юридической антикультуры с другими социальными
явлениями.
Кроме того, сама юридическая антикультура негативно влияет на все сферы общественной жизни. Любые изменения в эконоСм.: Коэн А. Исследование проблем социальной дезорганизации
и отклоняющегося поведения // Социология сегодня. М., 1965; Социальные отклонения: Введение в общую теорию; Гревцов Ю. И. Очерки
теории и социологии права. СПб., 1996; Кудрявцев В. Н. Социальные
деформации. М., 1992; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности. М., 1996; Козер Л. Функции социального конфликта. М., 2000; Федоренко К. Г. Формы проявления правового нигилизма.
8
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мической и политической системах, социальной и духовной средах, государственной и местной властях начинаются как кардинальные «сдвиги» внутри юридической антикультуры, правовой
и общечеловеческой культуры, как процесс противодействия и
борьбы с антисоциальными юридическими взглядами, представлениями, теориями, знаниями, пробелами, ошибками и другими
недостатками в муниципальном праве, правосознании и юридической практике, как результат разработки и настойчивого внедрения в любом обществе, субъекте Федерации, регионе, городе,
поселении и т. п. наиболее перспективных и прогрессивных целей, справедливых и гуманистических ценностей и ценностных
ориентаций.
Каждое негативное юридическое явление наносит либо может нанести определенный вред (социальный, материальный,
моральный, физический и т. п.) законным интересам людей и
организациям. Юридическая антикультура органов местного самоуправления снижает эффективность и качество их функционирования, направлена на дезорганизацию и дестабилизацию общественных и правовых отношений, всех сфер жизнедеятельности
и коммуникаций их субъектов и участников.
Юридическая антикультура органов муниципальной власти
представляет собой единство внутренних и внешних, объективных и субъективных, нормативных и ненормативных, индивидуальных и надындивидуальных, общесоциальных и иных сторон.
Внутренняя, субъективная сторона юридической антикультуры
работников ОМСУ выражается в дистантных (зрительных, слуховых и т. д.) ощущениях, восприятиях, представлениях, в памяти, которая кодирует всю собранную информацию, а также в
ложно понятых или противоправных интересах, мотивах, установках, способностях, внимании, воле, эмоциях, оценках, в принятии иррациональных мыслительных решений и т. д. Внешняя,
объективная сторона юридических аномалий заключается в том,
что все деформированные элементы психологического механизма поведения имеют определенное юридическое значение и
оценку лишь тогда, когда они внешне выражены, объективированы в практических действиях и операциях конкретных людей.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как верно замечают психологи, внутреннее побуждение человека обычно реализуется через внешне наблюдаемую систему действий и поступков людей10. Поэтому мы не согласны с теми авторами (В. В. Ткаченко, Р. А. Кузнецовым и др.), которые, например, юридический нигилизм, фетишизм (идеализм), догматизм
и другие подобные феномены рассматривают лишь в качестве
форм деформации обыденного и профессионального правосознания (выделено нами. − Н. В.)11.
Юридическую антикультуру можно рассматривать либо применительно к отдельным людям – должностным лицам местного
самоуправления, депутатам, муниципальным служащим (индивидуальный уровень), либо к их коллективам, организациям – органам местного самоуправления, структурным подразделениям
этих органов и т. п. (надындивидуальный уровень).
Нормативный аспект юридической антикультуры во многом определяется тем, какие нормативные и (или) ненормативные регуляторы задействованы в конкретной социальноправовой ситуации12. Как остроумно заметил американский
криминолог А. Коэн, «делинквентная субкультура извлекает
свои нормы из норм более широкой культуры, выворачивая их,
однако, наизнанку»13.
Кроме того, нормативность юридической антикультуры проявляется в степени ее структурирования и организации, а также
в отношении ее носителей (отдельных людей, их коллективов и
т. п.) к соответствующим юридическим ценностям, нормативам
и предписаниям.
См., например: Социальная психология. М., 1975. С. 67.
См., например: Ткаченко В. Б. Правовой нигилизм в российском
обществе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Кузнецов Р. А.
Деформация профессионального правосознания юристов: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.
12
О соотношении нормативных и ненормативных регуляторов в обществе см.: Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. С. 20–
36; Плахов В. Д. Социальные нормы. Философские основания общей теории. М., 1985; Головкин Р. Б. Право в системе нормативного регулирования
современного российского общества. Владимир, 1999. С. 29 и след.
13
Коэн А. Указ. соч. С. 318.
10
10
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существенным признаком юридической антикультуры является ее опасность для отдельных лиц, их коллективов и организаций, государства и общества в целом. При установлении
степени опасности следует учитывать тип (вид и подвид) юридической патологии (нигилистическое или циничное отношение
к юридическим ценностям, пробел в праве или правосознании,
преступление или проступок, юридический конфликт или риск,
ошибку и т. д.), уровень противоправности (при ее наличии), юридические и иные социальные последствия, размер причиненного
вреда, средства, способы, время, место и обстановку совершения
юридических погрешностей, характеристику делинквента, его
виновность (невиновность), личный юридический опыт или его
отсутствие (знания – незнания, убеждения – предубеждения, умения – неумения и т. п.), мотивации, установки, интересы и многие
другие внутренние и внешние, объективные и субъективные, существенные и иные обстоятельства.
Многие деструктивные юридические явления, процессы и состояния (например, противоправная и ошибочная юридические
деятельности) могут выступать в качестве юридических составов,
т. е. служат основаниями возникновения (изменения и прекращения) правоотношений, реализации мер социально-правовой защиты и юридической ответственности.
Всем патологиям, составляющим структуру юридической
антикультуры органов местного самоуправления, присуща определенная массовость, устойчивость, повторяемость при сходных внешних и внутренних, объективных и субъективных условиях развития общественной жизни. Это положение имеет важное методологическое, теоретическое и практически-прикладное
значение, поскольку позволяет прийти к следующим существенным выводам: противодействие различного рода деструктивным
феноменам, минимизация юридической антикультуры органов
и должностных лиц муниципальной власти, повышение уровня
правосознания и правовой культуры последних, укрепление законности и правопорядка, способствующие стабилизации и дальнейшему развитию в регионах экономической и иных социальных систем, должны иметь не «спонтанный» и «сиюминутный»,
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
а комплексный, научно обоснованный, ресурсообеспеченный и
долгосрочный характер.
Можно выделить и другие общие признаки, позволяющие
раскрыть природу юридической антикультуры органов местного
самоуправления. При этом следует обратить внимание на то, что
существуют разнообразные ее типы (виды и подвиды), каждый
из которых обладает не только общими, но и специфическими
признаками, структурами, элементами содержания и формы,
определенным уровнем дезорганизации общественных и правовых отношений, характером юридических и социальных последствий, степенью опасности и т. д.
Принципиально важным для уяснения сущности юридической антикультуры органов местного самоуправления, ее отдельных типов (видов и подвидов), средств и способов установления
и устранения юридических недостатков является указание на то,
что она, как и правовая культура, может иметь место в любых
сферах муниципального образования и в любом элементе механизма правового регулирования общественных отношений как на
местном, так и региональном и федеральном уровнях.
Для муниципального права, например, характерны такие разновидности юридической антикультуры, как правовой вакуум,
пробелы, противоречия, коллизии и другие аномалии.
Применительно к правосознанию должностных лиц и др. работников ОМСУ можно говорить о деформациях, присущих юридической психологии и идеологии, социально-психологическому
механизму их поведения (виновных и невиновных, корыстных и
бескорыстных, преследующих «свои» или «чужие» интересы, пробелах и противоречиях в юридических знаниях и навыках, неправильных оценках и интеллектуальных решениях, ложных идеях и
понятиях, теориях и т. д.).
Нужно четко различать аномалии в правотворческой, правореализующей и интерпретационной разновидностях юридической практики органов местного самоуправления. Юридическая
антикультура здесь проявляется как в деструктивных аспектах юридической деятельности, так и негативном социальноправовом опыте.
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует обратить внимание на то, что юридическая антикультура находит выражение во всех институциональных элементах юридической деятельности, а именно: в ее носителях
(субъектах и участниках), их деформированных или противоправных действиях и операциях, неграмотном, ошибочном или
правонарушительном использовании соответствующих средств
(техники), способов, методов и правил (тактики), неумении планировать и прогнозировать свое поведение (стратегии), достигнутых негативных (ущербных, вредных и т. п.) юридических и
иных социальных результатах, которые образуют антикультурный юридический массив.
Для юридической антикультуры также присущ своеобразный негативный юридический опыт, который накапливается в
процессе подготовки и издания нормативных правовых актов
органов муниципальной власти, их толкования, реализации, например, в правонарушительной, ошибочной и конфликтной
юридических деятельностях. Он представляет собой комплекс
«образцов» неграмотных, нецелесообразных, бесполезных и
вредных антиправовых решений и т. д. Этот опыт как важнейший компонент юридической антикультуры представляет собой
коллективную надындивидуальную, социально-правовую память, обеспечивающую накопление, систематизацию, хранение
и передачу определенной информации (деструктивных знаний,
умений, оценок, подходов, «эталонов» неправильного и правонарушительного поведения, неграмотного использования средств и
т. д.), позволяющую фиксировать и в определенной степени воссоздавать весь процесс юридической деятельности или отдельные его фрагменты.
Для любой юридической практики характерно самое разнообразное проявление юридической антикультуры. Это: «манипуляция» нормативно-правовыми предписаниями либо их «игнорирование», правонарушения, неисполнение (злоупотребление)
субъективных прав и субъективных юридических обязанностей,
юридические ошибки и конфликты, иные социально-правовые
отклонения и нарушения правопорядка.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В отечественной литературе слабо изучены противоречия,
коллизии, ошибки, конфликты и другие аномалии в правотворческой практике органов местного самоуправления, в интерпретационной и правоприменительной типах практики. Злободневными являются проблемы устранения разнообразных недостатков и повышения качества в ходе реализации актов толкования и
применения права. Весьма актуальными представляются вопросы предупреждения и устранения ошибок и конфликтов, а также
многие другие проблемы, связанные с повышением эффективности и качества деятельности органов местного самоуправления.
Исследование разнообразных типов, видов и подвидов юридической антикультуры органов местного самоуправления, с
одной стороны, конкретизирует, а с другой – обогащает общую
теорию юридической культуры и антикультуры.
Одним из феноменов юридической антикультуры современного общества является ОЮД органов муниципальной власти.
Поэтому ОЮД присущи многие признаки, характерные для юридической антикультуры. Но имеются, естественно, и специфические черты, отражающие ее (ОЮД) природу. К рассмотрению
последней мы и переходим в следующей части нашей работы.
§ 2. Природа ошибочной юридической деятельности
органов местного самоуправления
Ученые с древнейших времен уделяли значительное внимание ошибочному поведению. Например, уже Демокрит писал,
что «причина ошибки – незнание более правильного»14.
В правоведении данная проблема применительно к сделкам
и другим институтам частного права достаточно глубоко разрабатывалась уже римской правовой наукой15. В частности, под
ошибками римские юристы понимали «расхождение между волей и ее выражением (error in nomine) или между манифестируемой волей и надлежащим интересом, вызванное неосведомленностью субъекта об обстоятельствах дела. Ошибка, – как верно
Материалисты Древней Греции. М., 1955. С. 43 и след.
См., например: Дождев В. Д. Римское частное право. М., 1996.
С. 134–140.
14
14
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отмечает В. Д. Дождев, – ведет к отсутствию одного из реквизитов сделки, но порок волеизъявления вызван не незнанием
права – ignorantia yuris (что простительно по римскому праву
лишь малолетним, женщинам и военным), а незнанием фактов –
ignorantia facti, которые не наносят вреда никому»16.
В отечественной науке ЮО стали интенсивно изучаться с
70-х гг. ХХ в. (библиографию общетеоретической и отраслевой литературы см. в трудах В. М. Баранова, Н. Н. Вопленко,
Ф. Г. Гелязова, И. М. Зайцева, Э. В. Казгериевой, В. Н. Карташова,
А. С. Лашкова, А. Б. Лисюткина, К. Р. Мурсалимова, Л. А. Чуваковой, С. А. Шейфера, В. А. Якушева и других авторов). Особое внимание в исследованиях отечественных ученых уделяется понятию
и существенным признакам ЮО, их классификации, причинам
возникновения, способам устранения и иным вопросам.
В зарубежной юридической науке эта проблема изучается в
основном на отраслевом уровне и прежде всего в сфере реализации уголовного права.
Несмотря на интенсивную разработку ошибок в правотворческой и интерпретационной, судебной и следственной,
других разновидностях юридической практики, общая теория
ОЮД до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной юридической науке не сложилась. Во-первых, это связано с тем, что
ЮО рассматриваются лишь как результат неправильных действий субъекта. Во-вторых, при исследовании данной проблемы, по сути дела, отсутствует комплексный, интегративный
подход, который требует формально-логического, языкового,
философского, теологического, исторического, социологического, психологического, юридического и иного обоснования
ОЮД в структуре юридической антикультуры17.
В литературе существуют разнообразные определения ЮО,
которые допускаются в сфере правотворчества, толкования и реализации права18. Для наглядности и более предметного анализа
 Дождев В. Д. Указ. соч. С. 134.
См. подробнее: Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой
системы общества. Ярославль, 2001. Ч. 7.
18
См., например: Карташов В. Н. Профессиональная юридическая
деятельность (вопросы теории и практики). Ярославль, 1992; Карта15
16
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
приведем лишь некоторые из более или менее распространенных
определений. «Правоприменительная ошибка, – пишет Н. Н. Вопленко, – есть противоречащий нормам материального или процессуального права и не достигающий истинных целей правового регулирования результат властной деятельности специальных
субъектов применения, который квалифицируется в качестве
ошибочного в особом акте»19. Под ошибками в судебной деятельности признаются «результаты определенных действий судебных работников, не соответствующие целевым установкам гражданского судопроизводства, нарушающие юридические нормы и
влекущие определенные процессуально-правовые последствия»20.
По мнению В. М. Баранова, правотворческая ошибка – это «официально реализованное, добросовестное заблуждение, результат
неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих
общие принципы либо конкретные нормы социалистического правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям
государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы права неблагоприятные социальные юридические последствия»21. Н. В. Карташова
шов В. Н. Теория государства и права. Кострома, 2002; Якушев В. А.
Ошибка и ее уголовно-правовое значение. Казань, 1988; Лисюткин А. Б.
Вопросы методологии исследования «ошибки» в правоведении. Саратов, 2001; Вопленко Н. Н. Социалистическая законность и применение права. Саратов, 1983; Зайцев И. М. Устранение судебных ошибок в
гражданском процессе. Саратов, 1985; Баранов В. М. Истинность норм
советского права. Саратов, 1989; Мурсалимов К. Р. Правоприменительные ошибки. Проблемы теории. Уфа, 2001; Лашков А. С. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. СПб., 1999; Русских В. В. Правоприменительные ошибки
сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998; Шейфер С. А. Понятие, структура и причины
следственных ошибок // Вопросы юридической техники в уголовном
и уголовно-процессуальном законодательстве: Сб. науч. тр. Ярославль,
1997; Казгериева Э. В. Логические ошибки в судебном правоприменении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
19
Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 126.
20
Зайцев И. М. Указ. соч. С. 3.
21
Баранов В. М. Указ. соч. С. 357.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и А. А. Торопов считают, что ЮО – «такое негативное и вредное
социально-правовое отклонение в профессиональной юридической деятельности, которое является результатом добросовестного
заблуждения ее субъектов и (или) участников, проявляется в виде
погрешности (дефекта, изъяна и т. п.) в ее содержании и форме
на всех стадиях юридического процесса и вызывает соответствующие юридические последствия»22. С точки зрения К. Р. Мурсалимова, «правоприменительная ошибка представляет собой результат неправильной властноорганизующей деятельности правоприменителя, противоречащий нормам права, допущенный из-за
невыполнения необходимого комплекса условий для достижения
истинной цели, вследствие добросовестного заблуждения или
имевшей место неосторожности, которая квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом»23. А. Б. Лисюткин полагает, что ЮО – это «признанный в установленном законом порядке, объективно-противоправный, негативный результат, который
препятствует реализации прав, свобод и охраняемых государством
интересов личности»24.
Анализ указанных и иных определений, с одной стороны, позволяет обратить внимание на некоторые существенные признаки рассматриваемого явления, с другой – показывает на их общий
недостаток: во всех определениях акцент делается на результатах
неправильных действий, что не позволяет наиболее полно и всесторонне раскрыть природу данного юридического феномена,
его структуру, внутреннюю и внешнюю стороны (признаки), место и роль среди других социально-правовых отклонений в юридической антикультуре.
Как мы уже отмечали в предисловии к данной работе, в ней
речь пойдет не просто о ЮО органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и т. д., а об их
ОЮД со всеми вытекающими отсюда выводами и положениями
Карташова Н. В., Торопов А. А. Понятие ошибки в профессиональной юридической деятельности // Актуальные проблемы правоведения:
Сб. тез. науч. конф. студ., асп. и соиск. ЯрГУ. Ярославль, 1997. С. 11.
23
Мурсалимов К. Р. Указ. соч. С. 19.
24
Лисюткин А. Б. Указ. соч. С. 129.
17
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
методологического, теоретического, практически-прикладного и
дидактического характера.
Дадим краткое определение. Ошибочная юридическая
деятельность – это специфическая разновидность юридической антикультуры органов, должностных лиц и т. п. местного
самоуправления, выражающаяся в непреднамеренном противоправном деянии (действии или бездействии) и влекущая определенные юридические последствия для людей, их коллективов, организаций, государства и общества в целом.
Рассмотрим основные признаки, характеризующие ОЮД
органов местного самоуправления.
1. ОЮД является специфической разновидностью социальноправовых отклонений и юридической антикультуры органов
местного самоуправления. Поэтому ей присущи все основные
свойства, характерные для девиантного поведения25. Этот момент, к сожалению, весьма слабо исследован в работах, посвященных социальным и социально-правовым отклонениям, а также ЮО и антикультуре26.
2. Объективная сторона ОЮД органов местного самоуправления выражается в следующей системе существенных признаков
и элементов.
Во-первых, она проявляется в ее (ОЮД) субъектах как носителях ошибочных действий. В качестве таковых могут выступать
представительные, исполнительные, контрольные и иные органы
муниципальной власти, должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, технический персонал и т. д.
Во-вторых, в объектах, на которые направлена ОЮД органов
местной власти: права и законные интересы граждан, их коллективов и организаций; любые формы собственности, порядок осуСм.: Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы
общества. Ч. 7; Карташов В. Н. Теория правовой системы общества. Т. 2.
26
См., например: Бондарев А. С. Правовая антикультура в правовом
пространстве общества. Пермь, 2006; Лисюткин А. Б. Указ. соч.; Мурсалимов К. Р. Указ. соч.; Социальные отклонения: Введение в общую
теорию; Кудрявцев В. Н. Социальные деформации; Клейберг Ю. А. Социальные нормы и отклонения. М., 1997; Ольков С. Г. Социальные отклонения. Тюмень, 1994.
18
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ществления государственного управления и местного самоуправления и др.
В-третьих, во внешне выраженных ошибочных юридических
действиях и операциях органов местного самоуправления. Данный
аспект ОЮД отражен в различных словарях. Так, в словаре русского языка С. И. Ожегова ошибка определяется как «погрешность в
действиях»27. Сделать ошибку, ошибиться означает поступить неправильно, допустить промах в деятельности28.
Органы местного самоуправления, осуществляя муниципальное нормотворчество, допускают, например, такие промахи,
как ненужное дублирование правовых норм, содержащихся в
актах федерального и регионального уровня, что ведет к избыточности нормативного материала, либо недостаточное правовое
регулирование общественных отношений. В уставах муниципальных образований можно встретить целые разделы, в которых закрепляется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем их содержание практически дословно повторяет положения
ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»29 (далее – ФЗ № 131).
ЮО органа местного самоуправления может быть совершена и путем бездействия. Так, ООО «Тонус» обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании
противоправным бездействия администрации г. Нижнего Новгорода, выразившегося в непредоставлении исходной разрешительной документации на реконструкцию и капитальный ремонт муниципального объекта инвестирования. Удовлетворив
заявленное требование, суд исходил из того, что бездействие
администрации повлекло ограничение возможностей ООО «Тонус» в сфере предпринимательской деятельности30.
Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 419.
Там же. С. 457.
29
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
30
См.: Шугрина Е. С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 26–27.
19
27
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Бездействие должностных лиц местного самоуправления
в данном случае и последующих примерах очень часто выражается не только в конкретных ЮО, но и правонарушениях,
других социально-правовых отклонениях.
В-четвертых, элементами объективной стороны ОЮД органов местного самоуправления являются средства (техника),
способы и методы (тактика) совершения ошибочных действий
и операций. В качестве примера можно привести погрешности
в использовании методики подготовки муниципальных нормативных правовых актов, неправильное применение средств
юридической техники и т. д.
Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского
сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 18.10.2007 г. № 23 «Об установлении размеров должностных окладов, ежемесячных и иных
дополнительных выплат и порядка их осуществления» установлены коэффициенты для определения размеров должностных окладов по должностям муниципальной службы поселения, которые приводятся в приложении 1 к решению. Однако
речь в приложении 1 идет не о коэффициентах, а о размерах
должностных окладов в рублях в месяц31.
В решении Муниципального Совета Тутаевского муниципального округа Ярославской области от 21.07.2005 г. № 78 «Об
утверждении схемы образования округов для выборов депутатов
муниципальных Советов городских и сельских поселений, вновь
образованных в составе Тутаевского муниципального района»,
были допущены технические ошибки в части количества избирателей по отдельным избирательным округам, а также отсутствовала публикация графического изображения схемы округов.
В-пятых, внешнее выражение ОЮД органов власти муниципального уровня находит в социальных и юридических ее результатах, в том числе в наступлении или возможности наступления
определенного вреда, нарушениях прав и законных интересов
Здесь и далее используется информация, предоставленная Управлением по вопросам местного самоуправления Правительства Ярославской области на электронном носителе, которая официально не была
опубликована.
20
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
людей, их коллективов и организаций, законности и правопорядка, нормального развития общественных отношений.
Нарушение установленного ФЗ № 131 порядка принятия
устава муниципального образования, выражающееся в несвоевременном опубликовании (обнародовании) проекта устава, порядка
проведения публичных слушаний и учета поступивших на проект
предложений граждан, не позволяет жителям муниципального образования вовремя представить свои замечания и предложения,
нарушает их право на участие в уставном нормотворчестве.
Отступление от сроков назначения очередных выборов депутатов представительного органа либо главы муниципального образования нарушает право жителей муниципального образования
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
В-шестых, наличие причинно-следственных связей и зависимостей между ошибочными действиями и наступившими последствиями – важнейший признак и элемент объективной стороны ОЮД органов местного самоуправления.
Глава вновь образованного Константиновского сельского
поселения Тутаевского муниципального района Ярославской области, исполняющий полномочия председателя Муниципального Совета поселения, отклонил устав поселения, хотя по смыслу
ФЗ № 131 не имел на это права, обязан был его подписать и обнародовать. Действия главы поселения находятся в причинноследственной связи с наступившими последствиями – длительным отсутствием в поселении уставного акта, в результате чего
имело место массовое нарушение прав и законных интересов населения целого муниципального образования.
Необходимо отметить, что нарушение прав и законных интересов граждан и организаций в результате издания незаконных муниципальных правовых актов не всегда находится в непосредственной причинно-следственной связи с ОЮД органов
местного самоуправления. Подобного рода ситуации могут
возникать, например, когда органом местной власти принимается решение в соответствии с правовыми актами субъекта
Федерации, противоречащими положениям федерального законодательства. Поэтому рассматриваемому элементу объек21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивной стороны ОЮД органов местного самоуправления следует уделять особое внимание.
И наконец, существенное значение имеет время, место и обстановка ОЮД, поскольку любые неправильные действия (операции) совершаются в определенных временных и пространственных границах.
Изучение ОЮД органов местного самоуправления показывает, что ее содержание, причины-условия и т. д. рознятся в зависимости от того, о каком периоде времени идет речь.
На начальных этапах развития местного самоуправления в
России ЮО и другие социально-правовые отклонения муниципальных органов были обусловлены недостаточным правовым
регулированием вопросов местного самоуправления субъектами
Федерации, отсутствием уставов муниципальных образований,
непризнанием прав отдельных территорий на осуществление
местного самоуправления, неназначением в установленные сроки выборов в органы местного самоуправления и т. д.32
В настоящее время в ряду факторов, вызывающих ОЮД
органов местного самоуправления, обычно называют стремительное развитие законодательства федерального уровня, недостаточную оснащенность органов местного самоуправления
компьютерной техникой, отсутствие информационных правовых баз («КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс»); нехватку
квалифицированных кадров, готовых к решению поставленных задач в новых условиях и др.
В науке подмечена зависимость ОЮД органов местного самоуправления от обстановки: рост числа выявленных погрешностей в муниципальных правовых актах происходит из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местной власти быстро реагировать
на эти изменения33.
См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые
вопросы судебной практики по гражданским делам (вопросы местного
самоуправления)» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 1. С. 17.
33
См., например: Правовое обеспечение местного самоуправления.
Сфера ведения представительного органа муниципального образова22
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Увеличение количества допущенных в 2006 – 2008 гг. органами местного самоуправления ЮО во многом обусловлено созданием большого числа городских и сельских поселений в субъектах Федерации в соответствии с требованиями ФЗ № 131. По
данным Министерства регионального развития, по состоянию на
08.10.2003 г. (дата опубликования ФЗ № 131) в Российской Федерации существовало 11733 муниципальных образования34. По
информации, распространенной Министерством юстиции РФ в
управления и отделы субъектов Федерации, на 01.11.2008 г. их
число составляло 24192.
При рассмотрении вопросов о структуре, динамике и т. д.
ОЮД органов местного самоуправления необходимо учитывать
ее пространственные границы. Наибольшее количество муниципальных образований расположено в Республике Башкортостан –
1019, а наименьшее – в Ненецком автономном округе – 2135.
Поэтому и суммарное число допускаемых органами местного самоуправления ЮО в одном случае будет более, в другом – менее
высоким по сравнению со среднестатистическими показателями.
Изучение таких элементов объективной стороны ОЮД органов местного самоуправления, как время, место и обстановка,
способствует грамотному установлению и эффективному устранению ЮО в практике муниципальных органов.
3. Весьма спорным в юридической литературе является вопрос
о субъективной стороне ЮО (ОЮД). Все существующие по этому
поводу точки зрения отечественных и зарубежных авторов можно объединить в три основные группы. Одни авторы (В. М. Барания: Учеб. пособие для преподавателя / Под общ. ред. М. А. Якутовой.
М.: АНХ, 2007. С. 654.
34
См.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» в 2007 г. URL: http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/
itogi_131FZ_07.doc?AttachID=1395 (дата обращения: 18.02.2009).
35
См.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в 2007 г.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нов, Н. В. Карташова, А. А. Торопов, В. И. Власов, З. Ф. Коврига
и др.) считают, что ЮО происходит в результате добросовестного заблуждения36. Так, В. М. Баранов прямо указывает на то, что
«правотворческая ошибка – это официально реализованное добросовестное заблуждение…»37.
Указанная позиция находит отражение и в законодательстве
ряда стран. Так, в соответствии со ст. 122-3 УК Франции 1992 г.
«не подлежит уголовной ответственности лицо, которое может
доказать, что оно в результате заблуждения в праве, избежать которого оно было не в состоянии, считало, что может совершить
данное действие законно». Как верно замечает Н. Е. Крылова,
«оправдательное» значение рассматриваемого института объясняется тем, что лицо в результате незнания права или ошибки в
праве искренне заблуждалось по поводу действительного характера своего деяния и считало, что действует правомерно»38.
Другая группа авторов (И. М. Зайцев, Э. В. Казгериева,
С. А. Шейфер и др.) полагает, что субъективную сторону ЮО
могут составлять как добросовестные заблуждения, так и разнообразные формы вины39. Так, И. М. Зайцев относит к судебным
ошибкам такие нарушения, «когда неправильности и упущения
допускаются по прямому или косвенному умыслу, по неосторожности, самонадеянности и небрежности …»40. С. А. Шейфер считает, что данное положение «в основном применимо и
к следственной ошибке», где «наблюдается своеобразная смеСм., например: Карташов В. Н. Профессиональная юридическая
деятельность (вопросы теории и практики). С. 52; Баранов В. М. Указ.
соч. С. 357; Карташова Н. В., Торопов А. А. Указ. соч. С. 10–11; Коврига З. Ф. Уго-ловно-процессуальная ответственность. Воронеж, 1984.
С. 63; Власов В. И. Расследование преступлений. Проблемы качества.
Саратов, 1988. С. 63.
37
Баранов В. М. Указ. соч. С. 357.
38
Крылова Н. Е. Основные черты нового Уголовного кодекса Франции. М., 1996. С. 66.
39
См., например: Зайцев И. М. Указ. соч. С. 15; Мурсалимов К. Р.
Указ. соч. С. 13 и след.; Шейфер С. А. Указ. соч. С. 145–146, 152; Казгериева Э. В. Указ. соч. С. 8–9.
40
Зайцев И. М. Указ. соч. С. 15.
24
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
шанная форма вины следователя: сознательная (т. е. умышленная) по отношению к действию и неосторожная по отношению
к наступившему результату – ошибочному решению. Далеко не
всегда эти факторы мотивации можно дифференцировать, т. е.
отделить добросовестное заблуждение от сознательно неправильного действия и решения», – подводит итог своим рассуждениям автор41. Э. В. Казгериева полагает, что в основе правоприменительной ошибки лежит «добросовестное заблуждение
либо допущенная неосторожность в деятельности субъектов
правоприменения...»42.
Третья группа юристов (С. Г. Ольков и др.) отождествляют
юридическую ошибку с виновным деянием, правонарушением.
С. Г. Ольков, рассматривая уголовно-процессуальное правонарушение, пишет, что «термин «ошибка» … не уместен в правоведении, где все по возможности, и особенно там, где речь идет об ответственности, должно быть предельно конкретным и точным»43.
В англосаксонской системе (например, Англии, Австралии и
ряде штатов США) до сих пор действует возникшая в английской
судебной практике форма жалоб, которая опирается на «презумпции ошибочности» отдельных судебных действий, т. е. основой
для подобных жалоб является предположение об ошибочности
протокола (vrite of error) либо допущенных судом нарушений
прав обвиняемого44.
В мусульманской доктрине и праве «обвиняемый считается
действующим по ошибке (неосторожно или небрежно), если он,
совершая неправомерные действия, мог избежать наступления
преступных последствий своего поведения, а если он не мог, то
нет ответственности». Это во-первых. Во-вторых, «обвиняемый
См.: Шейфер С. А. Указ. соч. С. 143–144, 152.
Казгериева Э. В. Указ. соч. С. 8.
43
Ольков С. Г. Уголовно-процессуальные правонарушения в российском судопроизводстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
1994. С. 19.
44
См., например: Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процес­
суального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в
рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. СПб.,
1995. С. 541.
25
41
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
несет ответственность за ошибку независимо от того, мог ли он
избежать наступления преступного результата или нет, если он
совершил противоправное деяние». Таким образом, по мнению
указанных авторов, «при определении того, совершило ли лицо
уголовно-наказуемые деяния по ошибке (т. е. по неосторожности
или небрежности) или нет, принимается во внимание не только
волевой момент и интеллектуальный момент, но и характеристика
самого деяния с точки зрения правомерности его совершения»45.
На наш взгляд, ближе к истине ученые-юристы, которые пишут о непреднамеренном характере ЮО, о добросовестном заблуждении ее субъектов, что позволяет уже по данному аспекту
отграничить ОЮД органов местного самоуправления от правонарушений (преступлений и т. п.), служебных упущений и иных
сходных юридических явлений.
Так, решением Собрания представителей Гаврилов-Ямского
муниципального района Ярославской области от 22.09.2005 г.
№ 116 была создана Ревизионная комиссия Собрания представителей района, выполняющая функции контрольного органа
муниципального образования. Вместе с тем ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131
устанавливает, что контрольный орган муниципального образования является самостоятельным органом местного самоуправления. Пункт 4 ч. 1 ст. 20 и ст. 29 Устава Гаврилов-Ямского муниципального района определяют, что контрольным органом
района является Ревизионная комиссия района. Собранием представителей Гаврилов-Ямского муниципального района допущена
непреднамеренная деятельность: избранное наименование «Ревизионная комиссия Собрания представителей района» не соответствует положениям ФЗ № 131 и устава района.
Если основу субъективной стороны правонарушений составляет вина в форме умысла или неосторожности, то добросовестное заблуждение и непреднамеренность лежит в основе ОЮД.
Однако субъективная сторона ОЮД органов и должностных
лиц муниципальной власти, по нашему мнению, представляет боНабиль Абдельрахман Аль-Ассуми. Преступление и наказание
по уголовному праву Бахрейна и Объединенных Арабских Эмиратов:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 6.
26
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лее сложную систему признаков и элементов, чем просто заблуждение и непреднамеренность. Дело в том, что и ОЮД, и правомерное поведение, и правонарушение имеют сложный по своей
структуре и единый в общих чертах и элементах психологический
механизм46. Поэтому «ошибка ума», «неправильность в мыслях»
(очень четко, на наш взгляд, употреблены выражения Д. Дидро и
С. И. Ожеговым), погрешность (дефект, просчет, оплошность и
т. п.) может быть допущена в любом блоке, составляющем психологический механизм ОЮД органов местного самоуправления:
блоке сбора и обработки фактической и правовой информации
(неправильность на уровне ощущений, восприятий, представлений, кодирования информации в памяти); мотивационном блоке
(при ложно понятых интересах, неверных установках, ошибочной
мотивации); программно-целевом блоке (при заблуждениях в прогнозах, планах и определении целей действий); энергетическом
блоке (при недостаточности волевых усилий, невнимательности,
эмоциональных огрехах); блоке личного опыта (отсутствие необходимых способностей, знаний, умений и навыков); оценочном
блоке (при неправильных мыслительных и эмоциональных оценках); блоке принятия рационального решения и его выполнения
(при невозможности и неспособности принять разумное волевое
решение и создать нужные интеллектуальные предпосылки для их
реализации в практических действиях и операциях).
Таким образом, мы видим, что субъективная сторона ОЮД органов местной власти имеет не один, а целую систему признаков,
переходящих порой в предпосылки и причины их ЮО, которые вызывают и обусловливают определенные погрешности во всех компонентах (объективном и субъективном, внутреннем и внешнем, содержательном и формальном и т. д.) и на всех стадиях ОЮД.
Анализ психологического механизма ОЮД органов местного самоуправления и конкретных субъективных ее признаков
имеет огромное значение для установления разнообразных юридических погрешностей, причин и условий их совершения, для
См.: Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 1995. Ч. 1. С. 107–116; Его же. Введение в
общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 2004. Ч. 10.
С. 28–37;. Его же. Теория правовой системы общества. Т. 2. С. 40–52.
27
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
разработки комплекса мер по совершенствованию указанного
механизма и предупреждению ошибочных действий, приемов и
средств их осуществления. Поэтому вызывают недоумение суждения о том, например, что «для характеристики ошибок безразличны способы нарушения, а также мотивы, которыми при этом
руководствовался судебный работник»47.
4. Специально хотелось бы обратить внимание на такой существенный признак ОЮД органов местного самоуправления,
как ее противоправность.
В правовых системах некоторых стран (например, ФРГ) понятия «ошибочность» и «противоправность» используются как синонимы48. Сама же противоправность в отечественной и зарубежной юридической литературе определяется по-разному. Так, одни
авторы пишут о «нарушениях юридических норм», другие – о
«противоречащем нормам материального и процессуального права результате», третьи – о действиях «нормотворческого органа,
нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования», четвертые – о «нарушении закона», пятые – о «действиях, противоречащих нормативно-правовым актам» и т. д.49
Таким образом, противоправность сводится к ошибочному
нарушению норм (иногда принципов) права, выраженных в законах и иных нормативных правовых актах.
Иллюстрацией может служить решение Муниципального
Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 09.10.2007 г. № 75
«О предоставлении льгот по оплате услуг, оказываемых Администрацией Огарковского сельского поселения». В соответствии
же с законодательством Российской Федерации органы местного
самоуправления не вправе заниматься коммерческой деятельностью, в том числе оказывать платные услуги юридическим и физическим лицам.
Зайцев И. М. Указ. соч. С. 11.
См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000. С. 253.
49
См.: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 126; Зайцев И. М. Указ. соч.
С. 3; Баранов В. М. Указ. соч. С. 357; Мурсалимов К. Р. Указ. соч. С. 19;
Шейфер С. А. Указ. соч. С. 143-144; Казгериева Э. В. Указ. соч. С. 8.
28
47
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На наш взгляд, противоправность ОЮД органов муниципальной власти заключается также в том, что она нарушает
не только нормы и принципы права, но и другие юридические
предписания, которые содержатся в нормативных правовых
актах (легальные дефиниции, справки, сроки и прочие нестандартные общеобязательные веления), актах официального толкования, применения права, договорах (контрактах) и иных
индивидуально-конкретных правовых актах. В органах местного
самоуправления поселений, где, как правило, отсутствуют квалифицированные юристы, очень часто не совсем правильно составляются и исполняются трудовые, гражданско-правовые договоры и иные официальные юридические документы.
Некоторые авторы (И. М. Зайцев, Н. В. Карташова, А. А. Торопов, А. Б. Лисюткин и др.) в качестве одного из признаков
ЮО называют ее объективно-противоправное свойство. Этот
момент отражен и в соответствующих определениях.50 Точнее,
на наш взгляд, было бы говорить, что ОЮД носит объективносубъективный противоправный характер.
5. В юридической литературе большинство ученых отмечают
тот факт, что ЮО связана с причинением вреда (мы этот аспект
рассматриваем в качестве элемента (признака) объективной
стороны ОЮД), который может быть незначительным и существенным, моральным и материальным, выражаться в нарушении
правопорядка, нормального развития общественных отношений,
в неисполнении обязанностей, в ограничении прав и интересов
отдельных людей, их коллективов и организаций, уничтожении
(или неудовлетворении) какого-то блага и т. д.
Совершение ЮО связано с наступлением определенных юридических последствий для субъектов и участников юридической
практики. Они могут выражаться в необходимости внесения изменений в муниципальные правовые акты, их отмены; изменении характера каких-то профессиональных или иных действий и
операций, их результатов и т. д.
См., например: Лисюткин А. Б. Указ. соч. С. 129; Карташова Н. В., Торопов А. А. Указ. соч. С. 11.
29
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Установление органами прокуратуры Ярославской области
фактов многочисленных ЮО при ведении учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, повлекло изменения в характере совершаемой
муниципальными органами практики. В одних поселениях, где
такой учет не осуществлялся, проводятся мероприятия по его организации. В других, где он производился ненадлежащим образом
(отсутствовали книги регистрации и (или) учета, не обеспечивалось получение от граждан полного перечня документов, нарушались порядок проведения перерегистрации граждан и порядок
составления списков первоочередников и внеочередников), осуществляются меры по упорядочению перечисленных операций51.
Выявление при проведении юридической экспертизы органом государственной власти субъекта Федерации несоответствия
муниципального нормативного правового акта Конституции РФ,
федеральному и региональному законодательству приводит к необходимости отмены либо изменения соответствующего акта.
ЮО, безусловно, явления отрицательные, негативные. Они
снижают качество и эффективность конкретных разновидностей
юридической практики органов и должностных лиц местной власти, авторитет указанных органов и лиц, затягивают сроки совершения юридически значимых действий, ведут к дополнительным
финансовым и иным материальным затратам.
Так, выявление ЮО в уставе муниципального образования
либо акте о внесении изменений и дополнений в устав в ходе
процедуры его обязательной государственной регистрации влечет отказ регистрирующего органа зарегистрировать уставный
акт и обязанность органов местного самоуправления привести
последний в соответствие с действующим законодательством.
Устранение нарушений обычно требует значительных временных затрат, и на момент очередного представления документов
на государственную регистрацию нередко выясняется, что федеральное законодательство претерпело изменения и уставный документ снова ему не соответствует. В итоге на доработку уставЗдесь и далее используются материалы неопубликованных источников Прокуратуры Ярославской области.
30
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ного акта, его государственную регистрацию и т. д. уходит порой
от нескольких месяцев до года; органы местного самоуправления
вынуждены многократно повторять одни и те же юридические
действия и операции, отвлекаться от исполнения иных возложенных на них законодательством задач и функций. Налицо чрезмерная длительность и низкая эффективность муниципальной правотворческой деятельности, не говоря уже о колоссальном расходе
организационных, финансовых, технических и иных ресурсов.
6. Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что ОЮД
органов власти муниципальных образований имеет определенную опасность. Недаром же говорят, что некоторые ошибки
хуже преступлений. Данное утверждение особенно справедливо
для ОЮД органов местного самоуправления.
При установлении уровня опасности той или иной ОЮД
нужно учитывать все качественные и количественные ее параметры, а именно: грубость и распространенность ОЮД, степень
материального, морального и иного вреда, характер нарушенных
отношений, прав и законных интересов людей, их коллективов и
организаций.
Весьма распространенной в муниципальном правотворчестве
ЮО является неполное регулирование отдельных сторон жизни
муниципального образования. По сведениям Министерства юстиции РФ, имеют место случаи недостаточного урегулирования порядка назначения и проведения собраний, конференций, опросов
граждан, публичных слушаний, а также отсутствие регламентации
вопросов отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. В результате ЮО и пробелов в праве некоторые из предусмотренных законодательством форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
участия населения в осуществлении местного самоуправления не
представляется возможным реализовать на практике.
Органам муниципальной власти порой не удается определить
все возможные варианты «развития событий» и предусмотреть
для них соответствующие правовые формы, что приводит к пробельности и ошибочности нормативно-правового регулирования
общественных отношений. Так, нерешенность в уставах отдель31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных муниципальных образований вопроса о том, кем в случае
досрочного прекращения полномочий главы муниципального
образования временно исполняются его полномочия, приводила
к ситуации, когда вследствие «обезглавливания» муниципального образования парализовалась работа его органов (некому было
подписывать нормативные правовые акты представительного органа, осуществлять руководство местной администрацией и т. д.).
7. ОЮД органов муниципальной власти детерминирована
разнообразными экономическими и политическими, национальными и этическими, организационными и духовными, юридическими
и иными факторами, анализ которых позволяет не только уточнить природу ЮО, более четко классифицировать их по сферам
социальной жизнедеятельности, но и показать реальные причины
и условия их появления, пути предупреждения и преодоления52.
По данным Министерства юстиции РФ, ОЮД органов местного самоуправления в сфере уставного нормотворчества детерминирована следующими факторами: постоянным внесением изменений в федеральное законодательство, особенно в ФЗ
№ 131; низким уровнем подготовки муниципальных служащих;
отсутствием в большинстве поселений юристов и поддерживаемой в надлежащем состоянии правовой базы федерального и регионального законодательства, должного внимания со стороны
органов государственной власти субъектов Федерации в информировании органов местного самоуправления об изменениях федерального и регионального законодательства в сфере организации местного самоуправления.
8. В юридической литературе весьма распространен взгляд,
согласно которому считается, что ЮО всегда влекут меры социальной и юридической ответственности. Так, Н. Н. Вопленко
пишет, что «ошибка в применении права во всех случаях должна
влечь для правоприменителя социальную ответственность в различных ее видах. Такое требование, по мнению автора, вытекает
из исключительно вредных последствий указанных ошибок для
См. подробнее: Чувакова Л. А. Причины и условия ошибочной
юридической деятельности (проблемы методологии): Дис. … канд.
юрид. наук. Ярославль, 2003.
32
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
интересов укрепления законности, а также из того, что государство и общество не могут не реагировать на отдельные случаи
неправильного применения права, затрагивающие существенные
социальные интересы. Поэтому субъекты правоприменения за
свои ошибки должны привлекаться к моральной, политической и
правовой ответственности53.
На наш взгляд, приведенное положение весьма категорично. Во-первых, не всегда ошибки в юридической практике (в
том числе и в правоприменении) связаны «с исключительно
вредными последствиями» и «существенными нарушениями
социальных интересов».
Так, при проверке соблюдения положений законодательства
о муниципальной службе в городском поселении Пошехонье был
выявлен факт приема на муниципальную службу Г., не предоставившей сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера54.
В соответствии с п. 2 решения Муниципального Совета
Огарковского сельского поселения от 09.10.2007 г. № 74 «О налоге на имущество физических лиц на территории Огарковского
сельского поселения в 2008 г.», «от уплаты налога на имущество
физических лиц освобождаются категории граждан, указанные в
п. 1 ст. 43 Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц». Очевидно, что при подготовке и оформлении решения была допущена ошибка-описка: имеется в виду п. 1
ст. 4 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 г. № 2003-1 «О
налогах на имущество физических лиц», поскольку данный закон
содержит всего 5 статей.
В рассмотренных случаях вряд ли стоит вести речь о значительном вреде ОЮД органов местной власти, равно как и о существенном нарушении социальных интересов.
Во-вторых, нельзя применение любых мер воздействия к субъектам ОЮД сводить к юридической ответственности. Правильно,
например, отмечают Л. С. Явич, Н. С. Малеин и другие авторы, что
См.: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 127.
См.: Информация о состоянии законности и правопорядка на территории Ярославской области в 1 полугодии 2008 года / Прокуратура
Ярославской области. 04.08.2008. № 20-02-2008.
33
53
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
основой юридической ответственности является правонарушение
со всеми элементами его состава; данный факт не только составляет условие наступления ответственности, но и служит обоснованием самого института юридической ответственности, его обязательным и решающим элементом55.
Не следует расценивать в качестве мер правовой ответственности такие традиционно используемые в юридической практике
способы реагирования на ОЮД органов местного самоуправления,
как предложение привести акт в соответствие с действующим законодательством, внесение представления об устранении нарушений закона и т. п.
Если же в действиях, например, должностного лица местного
самоуправления усматриваются признаки состава правонарушения либо преступления, указанное лицо привлекается к мерам дисциплинарной, уголовной и иной ответственности.
Так, прокуратурой г. Ярославля установлено, что Департаментом городского хозяйства мэрии заключен муниципальный
контракт на выполнение работ по ремонту дорожного покрытия на сумму 12 343,8 тыс. руб. без проведения конкурсной
процедуры, предусмотренной Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». За
допущенное нарушение закона по представлению прокурора
виновное должностное лицо было привлечено к дисциплинарной ответственности.
По статистике Министерства регионального развития РФ, в
2007 г. в 27 муниципальных образованиях России в отношении
глав муниципальных образований вступили в силу обвинительные
приговоры судов56.
В-третьих, как мы уже отмечали, ЮО совершаются органами
и должностными лицами местного самоуправления, как правило,
См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 268; Малеин Н. С.
Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 156.
56
См.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в 2007 г.
34
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неосознанно. Поэтому к субъектам ОЮД предполагается применение мер социально-правовой защиты (отказ в государственной
регистрации и возвращение уставного акта на доработку, направление лица на повышение квалификации и др.). Такие меры,
как увольнение муниципального служащего или понижение его
в должности, например, связаны с тем, что у него отсутствуют
достаточная квалификация и мастерство для исполнения им профессиональных обязанностей.
Правда, следует признать, что в некоторых случаях ОЮД
органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих определенная доля опосредованной вины
субъектов есть. Например, ЮО совершается должностным лицом местного самоуправления в силу незнания того или иного
федерального или регионального нормативного акта либо неверного его истолкования. Вина субъекта заключается в том, что
он не предпринял никаких серьезных усилий для ознакомления
с соответствующим нормативно-правовым материалом, а также
не усвоил или не захотел усвоить необходимые приемы, способы
и другие элементы технологии официального толкования права.
Но в процессе ОЮД субъект, как правило, не только не осознает
опасный характер своих действий (вынесенных решений и т. п.),
не предвидит возможность наступления негативных последствий, но и не может и не мог их предвидеть.
§ 3. Структуры ошибочной юридической
деятельности органов местного самоуправления
Ни в отечественной, ни в зарубежной юриспруденции структуры ОЮД не были предметом специального исследования.
Существует лишь характеристика отдельных признаков и некоторых элементов, составляющих внутреннюю (добросовестное
заблуждение, неосторожность и т. д.) или внешнюю (виды непреднамеренных действий) сторону ОЮД. Между тем изучение ее структур позволяет более полно и всесторонне выяснить
разнообразную ее природу, показать особенности отдельных
свойств и элементов содержания ОЮД, причин и условий воз35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
никновения, выявить способы и средства обнаружения ЮО, их
предупреждения и устранения.
ОЮД органов местного самоуправления так же, как и другие
юридические явления (правоотношения, социально-правовые отклонения, правонарушения и т. п.), – образование полиструктурное, включающее, в частности, генетическую и функциональную,
логическую (логико-философ­скую) и психологическую, временную и пространственную, стохастическую и другие структуры.
Высказанные нами положения будут методологически исходными при дальнейшем исследовании структур ОЮД органов
местного самоуправления.
Итак, в самом общем плане структура ОЮД органов местного самоуправления – это ее строение, способы расположения ее элементов и связей, которые обеспечивают сохранение
объективно необходимых свойств и целостность ОЮД и служат фактическим основанием применения к ее субъектам мер
социально-правовой защиты.
Генетическая структура раскрывает связи отдельных элементов и ОЮД органов местного самоуправления в целом с
экономической и политической, социальной и духовной, правовой и организационной, национальной и иными предпосылками
общественной жизнедеятельности. Именно она позволяет как
на уровне отдельных видов ОЮД, так и в общем массиве ЮО
на глубокой научной основе раскрыть причины и условия совершения ОЮД органов местного самоуправления, механизм ее
детерминации57.
И ученые, и практики признают, что ЮО, правонарушения и
прочие социально-правовые отклонения в деятельности органов
муниципальной власти вызваны разнообразными экономическими, политическими, социальными и иными факторами.
В ряду обстоятельств экономического характера называют нерешенность проблемы соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Все попытки федерального законодателя урегулировать ее до сих пор не увенчались успехом. Путем
См., например: Чувакова Л. А. Причины и условия ошибочной
юридической деятельности (проблемы методологии).
36
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внесения дополнений как в текст ФЗ № 131, так и в отраслевое
законодательство происходит значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и
полномочий органов местного самоуправления, не сопровождающееся одновременным увеличением ресурсов местных бюджетов.
Из доходных источников у местных бюджетов только два
собственных налога – земельный налог (при этом, по оценкам
экспертов, почти 80% земли в Российской Федерации выведено
из налогооблагаемой базы земельного налога и лишает муниципалитеты стабильного источника доходов, так как относится к
федеральной собственности – земли запаса, лесной фонд и др.)
и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в
структуре налоговых доходов составляет, по данным Министерства финансов РФ, 12,2%. Остальные источники передаются в
виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению
субъекта Федерации, региональных налогов. В 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58%58.
Особенно сложно в подобных условиях приходится небольшим муниципальным образованиям – городским и сельским
поселениям. Так, решением Муниципального Совета Митинского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального
района Ярославской области от 20.12.2007 г. № 18 «О бюджете
Митинского сельского поселения на 2008 г.» установлено, что
общий объем доходов бюджета поселения в 2008 г. за исключением субвенций и субсидий составил 1188 тыс. руб. При этом
на содержание органов власти поселения тратится 1922 тыс. руб.
734 тыс. руб., полученных в качестве субвенций и субсидий, вопреки положениям ст. 139, 140 Бюджетного кодекса РФ, направлены не по целевому назначению.
Ряд политических решений органов государственной власти
России негативным образом сказались на формировании отечеСм. подробнее: Киричук С. М. Состояние и перспективы реформы
местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21 (366).
37
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственного института муниципальной собственности и создали благоприятную почву для ЮО, правонарушений и иных негативных
социально-правовых отклонений в деятельности органов местного
самоуправления. В настоящее время управление и распоряжение
муниципальной собственностью, в том числе вопросы ее приватизации, находятся в ведении органов местного самоуправления. На
начальных же этапах развития местного самоуправления (в 1991
– 1994 гг.) процесс приватизации муниципального имущества происходил при непосредственном участии государственных органов,
в соответствии с разработанными ими программами приватизации
государственной и муниципальной собственности, что, по мнению
большинства ученых, помешало становлению полнокровной муниципальной собственности в Российской Федерации.
Не могла не отразиться на генезисе и динамике ОЮД органов муниципальной власти и непоследовательность региональной
политики в сфере местного самоуправления в 90-е гг. ХХ в. Так,
руководство Оренбургской области долгое время не могло определиться со схемой территориального устройства на местах. До
1995 г. там, как и во многих других субъектах Федерации, существовала двухуровневая система муниципальных образований (на
уровне населенных пунктов и сельских районов). Затем было принято решение об упразднении муниципальных органов на уровне
сельских районов и образовании там структурных подразделений
областной администрации. Деятельность по созданию муниципальных образований на уровне сельсоветов активизировалась, и
за сравнительно короткое время их число вместе с городскими муниципальными образованиями достигло 578 единиц. Вскоре стало
очевидно, что взаимоотношения областной власти с таким большим количеством муниципальных образований требует огромных
усилий и затрат. По указанным причинам руководство области в
2000 г. вновь принимает и проводит решение об избрании той модели местного самоуправления, где статусом муниципальных образований обладают лишь сельские районы и города областного
значения59. Остается только добавить, что вступление в силу ФЗ
См.: Уваров А. А. Об особенностях местного самоуправления
в системе политической власти в России // Государственная власть и
38
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№ 131 повлекло установление во всех регионах страны двухуровневой системы организации местной власти, а значит, новые преобразования в схемах территориального устройства местного самоуправления в Оренбургской области.
Говоря об ОЮД местных органов, нельзя исключать влияние
на ее состояние социальных факторов. Несмотря на предпринимаемые в муниципальных образованиях в настоящее время усилия (разработку программ поддержки занятости населения и привлечение средств местных бюджетов для дополнительной поддержки жителей; принятие антикризисных мер в части тарифной
политики на услуги ЖКХ для населения с учетом особенностей
каждого муниципального образования; попытки сохранить промышленный потенциал и малый бизнес), на деятельности органов местного самоуправления сказывается рост безработицы и
социальной напряженности в регионах, вызванный финансовоэкономическим кризисом.
Как уже отмечалось, генетическая структура ОЮД органов
местного самоуправления позволяет выявить причины и условия
совершения ОЮД также на уровне отдельных ее видов. Если к
числу причин-условий совершения ЮО в уставном нормотворчестве относят недостаточную осведомленность органов местного
самоуправления об изменениях в федеральном и региональном
законодательстве и т. д., то значительная масса иных актов органов местного самоуправления вступает в противоречие с федеральным законодательством по причине изначальной противоречивости уставов муниципальных образований60.
Функциональная структура выявляет связи между отдельными элементами ОЮД органов муниципальной власти, показывает функционирование каждого элемента и ОЮД в целом. Данная структура позволяет определить место ОЮД среди других
разновидностей юридической антикультуры, выявить негативместное самоуправление. 2001. № 1. С. 48.
60
См.: Баранов В. М. Нормативно-правовые основы деятельности
органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте
Нижегородской области) // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред.
В. М. Баранова. Н. Новгород, 2002. С. 189.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ные последствия, которые приносит конкретная ОЮД, выяснить
роль и значение каждого ее элемента в нанесении вреда, а также
рассмотреть ущерб от всего массива ЮО либо отдельных их типов, видов и подвидов. В подавляющем большинстве в данном
случае, естественно, речь идет о дисфункциях ОЮД.
Исследование функционирования ОЮД органов местного
самоуправления конкретного вида, отдельных элементов ОЮД
способствует эффективному установлению новых фактов совершения ЮО в муниципальной практике, выработке рекомендаций
по их предотвращению, а в конечном итоге – защите прав субъектов и участников юридической деятельности.
В муниципальной практике, например, распространены случаи отмены органами местного самоуправления изданных ранее
решений. Значительная часть подобных действий является ошибочными и незаконными. Арбитражным судом Орловской области признано противоправным постановление администрации
г. Орла от 17.04.2007 г. № 828 «Об отмене постановления администрации города Орла от 06.07.06 г. № 1246 «О предоставлении
гражданину Паулкину М.А. земельного участка для строительства офисного здания по улице Русанова в кадастровом квартале 57:25:0030607 Железнодорожного района города Орла»61.
Удовлетворяя требования предпринимателя Паулкина М.А., суд
исходил из того, что оспариваемое постановление нарушает его
права на осуществление строительства на спорном земельном
участке и орган местного самоуправления не доказал наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанного
постановления.
Из приведенного примера видно, что ОЮД органов местного
самоуправления «граничит» с ПНД, служебными упущениями и
«злоупотреблением правом».
Логико-философская структура дает возможность отразить
взаимосвязи элементов и системы, частей и целого, содержания
и формы ОЮД органов местного самоуправления. В первую очередь здесь следует выделять внутренний и внешний ее компоСм.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.08.2008 г.
№ 9296/08 по делу № А48-1990/07-7 // СПС КонсультантПлюс.
40
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ненты (элементы, стороны и т. п.). При исследовании внутренней
(субъективной) стороны ОЮД речь по существу идет о ее психологической структуре, которая, как мы уже отмечали, не совсем
верно сводится в отечественной юридической науке к добросовестному заблуждению и отдельным формам и (или) видам вины
субъекта ОЮД.
Внешняя сторона ОЮД – это объективированное ее выражение, внешнее проявление, материализация соответствующих
ошибочных знаний, представлений, мыслей, интересов, целей,
установок и т.п. в ошибочных практических действиях должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, органов муниципальной власти.
Внешняя сторона муниципальной ОЮД складывается из ее
субъектов, объектов, внешне выраженных действий и операций,
средств и способов совершения ошибочных действий и операций,
результатов (последствий) соответствующих действий (операций), причинно-следственных связей между действиями (операциями) субъекта ОЮД и наступившими последствиями (результатами), времени и места совершения ОЮД. Кратко рассмотрим
основные элементы внешней (объективной) стороны ОЮД.
Субъекты ОЮД – это конкретные органы (представительные, исполнительные, контрольные и иные), должностные лица
местного самоуправления, муниципальные служащие, которые
совершают ошибочные действия и операции. Как носители указанных действий (абстрагируясь от психологического механизма
их поведения), они предстают в качестве элемента внешней стороны ОЮД.
Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района
Ярославской области от 27.12.2007 г. № 33 «О порядке ведения
реестра муниципальных служащих Заячье-Холмского сельского
поселения» утвержден порядок ведения реестра муниципальных
служащих, замещающих должности муниципальной службы в
органах местного самоуправления и иных муниципальных органах поселения. При этом не предусмотрено, какая именно информация вносится в реестр муниципальных служащих. Субъектом
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОЮД в данном случае выступает представительный орган муниципального образования.
Постановлением главы Администрации Мышкинского района Ярославской области у воинской части был изъят находящийся в ее постоянном пользовании на основании постановления Совета Министров СССР от 06.03.1975 г. и решения Ярославского
облисполкома от 30.03.1960 г. № 151-13 земельный участок площадью 0,9 га и передан колхозу «1 Мая». Субъектом ОЮД здесь
является глава Администрации Мышкинского района.
Объекты ОЮД – это те блага, на которые направлена ОЮД.
В зависимости от их природы все объекты ОЮД условно можно
подразделить на следующие типы: 1) общественные отношения
и юридические связи, 2) общественный (государственный) строй,
3) территория и население, 4) семья и другие социальные общности, 5) политический режим и правопорядок, 6) деятельность
(работы, услуги, ее результат), 7) материальные и нематериальные блага, 8) права и свободы, законные интересы и обязанности
людей, их коллективов и организаций, 9) правовые акты и другие
официальные документы, 10) субъективные права и субъективные юридические обязанности, 11) информация, 12) окружающая природная среда, 13) нравственность и т. д.
Прокуратурой Ямало-Ненецкого автономного округа выявлены факты необоснованного повышения тарифов на жилищнокоммунальные услуги в муниципальных образованиях округа. Несмотря на то что максимально допустимое повышение
цен на все услуги ЖКХ в соответствии с законодательством в
2009 г. не должно превышать 29,9%, согласно постановлению
администрации Приуральского района цены возросли более чем
на 29,9%. В поселке Пангоды Надымского района квартплата
увеличилась с начала года на 40 – 53%62. Объектом ОЮД районных администраций в данных ситуациях являются права и законные интересы жителей муниципальных образований в сфере
ЖКХ, а также их материальные блага.
См.: В ряде муниципалитетов Ямала были незаконно завышены
тарифы ЖКХ // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2009. № 10 (53). С. 51–52.
42
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Решением Муниципального Совета Митинского сельского
поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 13.11.2007 г. № 13 «О муниципальной службе в
Митинском сельском поселении» определены понятие и принципы муниципальной службы, классифицированы должности муниципальной службы в поселении; установлены основные права
и обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, а также регламентированы иные вопросы, относящиеся к компетенции федеральных
либо региональных органов государственной власти. Последняя
и выступает объектом ОЮД представительного органа муниципального образования.
Важное место в содержании ОЮД занимают конкретные ошибочные действия (бездействие) и операции субъектов, к которым
некоторые авторы сводят всю внешнюю сторону ЮО. Ошибочные
действия (операции) субъектов могут быть письменными и устными, реально-преобразующими и коммуникативными, профессиональными и непрофессиональными и др. Главные их особенности
заключаются в том, что все они, как правило, носят непреднамеренный, противоправный и деструктивный характер.
Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 16.08.2006 г. № 2794 установлен тариф для филиала «Сормовская ТЭЦ» ОАО «Нижегородская генерирующая компания»
на подключение к системе теплоснабжения за 1 Гкал в час с учетом НДС в размере 2 002 000 руб. Прокуратурой города данное
постановление было опротестовано, поскольку Сормовская ТЭЦ
– филиал ОАО «Нижегородская генерирующая компания» и в
силу ст. 55 ГК РФ не может являться организацией, для которой
предусмотрено установление тарифов на подключение. Протест
удовлетворен, администрацией города правовой акт приведен в
соответствие с действующим законодательством63.
См.: Никонов В. А. Типичные дефекты правовых актов органов
местного самоуправления города Нижнего Новгорода (из опыта прокурорского реагирования) // Правотворческие ошибки: понятие, виды,
практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая
2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. С. 79–80.
43
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Решением Муниципального Совета Огарковского сельского
поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 09.10.2007 г. № 74 «О налоге на имущество физических
лиц на территории Огарковского сельского поселения в 2008 г.»
установлена обязанность для налогоплательщиков, имеющих
право на льготу по уплате налога, представить соответствующие
документы в установленный в решении срок. Вместе с тем, согласно подп. 3 п. 1 ст. 21 Налогового кодекса РФ, использование
налоговых льгот – это право, а не обязанность налогоплательщиков, они могут по своему усмотрению либо воспользоваться этим
правом, либо отказаться от него. Отсюда следует, что граждане,
имеющие право на льготу, вправе представить документы в налоговые органы в любое время.
В качестве относительно самостоятельных элементов следует выделить средства и способы совершения ошибочных юридических действий и операций.
Средства – это любые предметы (явления и т. п.), с помощью
которых совершаются ошибочные действия (операции) и которые мешают достижению положительных целей и результатов.
К ним можно отнести, например, используемые в деятельности
органов муниципальной власти противоречивые и пробельные
федеральные и региональные нормативные правовые акты либо
устные рекомендации органов государственной власти субъекта
Федерации, не соответствующие действующему законодательству, «негодные» для использования материальные и технические ресурсы, оргтехнику и т. д.
Способы – это конкретные пути и приемы использования
средств, которые ведут к ОЮД органов местного самоуправления (пропуск отдельных этапов в обязательном алгоритме действий; несоблюдение предписанной законодательством процедуры осуществления того или иного вида деятельности, неграмотное использование электронных программ, компьютерной
техники и т. д.).
По данным прокуратуры Ярославской области, в 2008 г.
Рыбинской городской прокуратурой опротестовано 7 постановлений глав сельских поселений Рыбинского муниципального
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
района «О порядке составления и ведения сводной бюджетной
росписи бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета сельского поселения». В указанных актах
вопреки требованиям ч. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ необоснованно допускались изменения показателей сводной бюджетной росписи по инвестициям в объекты капитального строительства, включенные в адресную инвестиционную программу, без
внесения изменений в акт о местном бюджете.
При заключении договоров аренды недвижимого имущества в городском округе г. Рыбинск в нарушение требований,
содержащихся в решении Рыбинского Совета депутатов от
19.12.2002 г. № 247 «О Положении о порядке аренды нежилых
зданий, нежилых помещений, сооружений и движимого имущества, находящихся в муниципальной собственности Рыбинского
муниципального округа», отсутствовали заключения Комиссии
по рассмотрению предложений о предоставлении льгот по налогам, сборам и арендной плате и согласования с Рыбинским
Советом депутатов (в настоящее время Муниципальный Совет
городского округа г. Рыбинск).
В самом широком смысле слова результат выступает в качестве той или иной конкретной погрешности (недостатка, изъяна и
т. п.) и ее юридических и социальных последствий. Так, в области
правотворчества либо правоприменения им может стать ошибочное решение (акт-документ). Последствием его реализации будет
нарушение прав и законных интересов жителей и организаций
муниципального образования. Главой администрации Ленинского района г. Нижнего Новгорода, например, было издано распоряжение от 03.03.1999 г. № 106-р «О квотировании рабочих мест»,
предусматривающее обязанность работодателей резервировать
места для рабочих-инвалидов. Судом указанное распоряжение
было признано ошибочным, нарушающим права работодателей64.
В отечественной юридической литературе многие авторы
(Н. Н. Вопленко, Э. В. Казгериева, А. Б. Лисюткин, Р. А. МурСм.: Баранов В. М. Нормативно-правовые основы деятельности
органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте
Нижегородской области). С. 194.
45
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
салимов и др.) считают, что ЮО является своеобразным юридическим фактом, влекущим за собой возникновение, изменение
и прекращение правоотношений и соответствующих юридических последствий65.
Здесь нужно сделать весьма существенное уточнение. Не всякая ошибка влечет возникновение, изменение, прекращение правоотношений. Так, совершение явной описки и т. п. в большинстве
случаев никак не влияет на существующие правоотношения.
В решении Муниципального Совета Митинского сельского
поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 20.12.2007 г. № 18 «О бюджете Митинского сельского поселения на 2008 г.» допущена опечатка: п. 2 решения устанавливает общий объем расходов бюджета поселения на 2007 г.
Необходимым элементом содержания ОЮД органов местного самоуправления является наличие причинно-следственных
связей между ошибочными их действиями (операциями) и наступившими вредными последствиями.
Постановлением городской думы г. Нижнего Новгорода от
20.06.2007 г. № 63 внесены изменения в Правила землепользования в г. Нижнем Новгороде в части изменения зоны в границах
улиц Новикова-Прибоя, Глеба Успенского, Адмирала Нахимова и
проспекта Ленина в Ленинском районе с зоны парков, набережных
Р-2 на зону обслуживания и деловой активности Ц-1. Фактически
принятое решение означало вырубку парка «Дубки» и строительство на его месте торгового центра. Данное постановление принято с нарушением правовых требований, в частности Положения о
порядке проведения публичных слушаний. Публичные слушания
администрацией города проведены 06.05.2007 г. Решение о вынесении указанного вопроса на обсуждение на публичных слушаниях в виде правового акта главы г. Нижнего Новгорода не оформлялось. Проект правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения зонирования парка
«Дубки» в окончательном виде подготовлен не был, вследствие
чего у граждан отсутствовала возможность ознакомиться с ним
См., например: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 125; Казгериева Э. В.
Указ. соч. С. 8.
46
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
перед публичными слушаниями. В ходе публичных слушаний его
участникам карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде, содержащая
сведения о границах земельного участка, на котором меняется зонирование, не предоставлялась. Итоговый документ о результатах
публичных слушаний утвержден не большинством голосов участников публичных слушаний при открытом голосовании, а членами
Комиссии по землепользованию и застройке.
В результате целого ряда ошибочных юридических действий
и операций, а в ряде случаев и ПНД органов муниципальной власти г. Нижнего Новгорода были нарушены предусмотренные законодательством права жителей муниципального образования.
Мерой социально-правовой защиты, примененной в рассмотренном случае, стало признание недействующим со дня принятия
постановления Думы г. Нижнего Новгорода от 20.06.2007 г. № 63
решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 01.04.2008 г.66
Как мы уже отмечали, в качестве основных элементов объективной стороны следует выделять время, место и обстановку,
в которых совершается ОЮД органов местного самоуправления.
Ощутимое воздействие на ОЮД муниципальных органов
оказывают такие факторы, как стремительное обновление положений федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, наличие в нем противоречий, пробелов, неточностей и др. недостатков.
По информации Генеральной прокуратуры РФ, значительная часть актов субъектов Федерации, касающихся местного
самоуправления, содержит нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству. Учитывая,
что принятие муниципальных правовых актов, противоречащих положениям федерального либо регионального законодательства, не допускается (ч. 4, 5 ст. 7 ФЗ № 131), ЮО органов
муниципальной власти в такой обстановке не только не исключаются, а, напротив, создаются юридические предпосылки
для их совершения, возникновения ПНД и т. д. Исследование
66
См.: Никонов В. А. Указ. соч. С. 88–89.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
временных фаз (стадий) процесса возникновения, изменения и
функционирования ОЮД органов муниципальной власти осуществляется в рамках временной ее структуры.
ОЮД органов местного самоуправления не статичная категория. В ее содержании и форме постоянно происходят изменения. На начальных этапах развития местного самоуправления в
России типичными дефектами органов муниципальной власти
являлись: самовольное присвоение федеральной компетенции
(права распоряжения землей, водой, полезными ископаемыми),
образование внебюджетных фондов (при прямом запрете делать
это на муниципальном уровне) и т. д.67 Впоследствии они реже
стали встречаться на практике, уступив место новым разновидностям муниципальной ОЮД.
Динамику отдельно взятой ОЮД органов местного самоуправления иллюстрирует следующий случай. Земское собрание
Вознесенского района Нижегородской области 13.10.1999 г. издало постановление № 4, устанавливающее величину базовой
доходности для временных торговых точек. В отношении его
прокурором района был вынесен протест. Вместо своевременного исправления собственной ошибки (отмены незаконного
постановления) и устранения возникших негативных последствий земское собрание района принимает новое постановление
от 28.04.2000 г. № 33, вносящее поправки в первое. Ошибочная
и противозаконная сущность обоих актов от этого не меняется. В ходе рассмотрения дела судом по заявлению прокурора
о признании недействительным постановления земского собрания от 28.04.2000 г. заявитель отказался от своих требований по
причине добровольного удовлетворения их земским собранием.
Между тем неправомерные ставки местных налогов действовали почти 10 месяцев68.
Стохастическая структура ОЮД позволяет применительно к каждой социально-правовой ситуации и конкретной
разновидности ОЮД органов местного самоуправления выСм.: Баранов В. М. Нормативно-правовые основы деятельности
органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте
Нижегородской области). С. 189–190.
68
См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 197–198.
48
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
яснить необходимые и случайные (нестационарные, переменные и т. п.) ее свойства, элементы содержания и связи между
ними. Поэтому реальная ОЮД может состоять из одного, двух
и более субъектов и объектов, разнообразных средств и способов их использования в ошибочных действиях, влечь разные
по природе материальные и нематериальные, юридические и
иные вредные последствия, обладать различной степенью противоправности, опасности и т. д.
По сведениям Министерства юстиции РФ, типичными
объектами ОЮД органов местного самоуправления при принятии уставных актов выступают нормы федерального и регионального законодательства о муниципальных выборах,
о проведении местного референдума, положения ФЗ № 131,
устанавливающие перечень вопросов местного значения,
оснований досрочного прекращения полномочий главы или
депутата представительного органа муниципального образования и некоторые иные.
Проведенная Ханты-Мансийской межрайонной прокуратурой проверка показала, что ряд уставов муниципальных образований Ханты-Мансийского района не соответствуют действующему законодательству в части установления перечня вопросов
местного значения, а также в части, регламентирующей порядок
ведения реестра муниципального имущества69. Последнее нарушение является нехарактерным для практики уставного нормотворчества муниципальных образований и может быть отнесено
к разряду нестационарных, переменных элементов содержания
ОЮД органов местной власти.
Пространственная структура отражает соответствующие типы, виды и подвиды ОЮД органов местной власти, которые образуют важную часть юридической антикультуры. К
классификации ОЮД органов местного самоуправления мы и
переходим в следующей части главы.
См.: В уставах муниципалитетов Ханты-Мансийского района выявлены нарушения закона // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2009. № 10 (53). С. 51.
49
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
§ 4. Классификации ошибочной юридической
деятельности органов местного самоуправления
(проблемы ее пространственной структуры)
Существует огромное разнообразие ЮО, допускаемых в
практике муниципальных органов. Взятые в совокупности, они
позволяют составить целостное представление об ОЮД органов
и должностных лиц местного самоуправления, уровне качества
и эффективности их работы. Подразделение ОЮД на группы по
верно выбранным основаниям, с одной стороны, служит важным средством более глубокого и всестороннего познания ее
природы, с другой – способствует установлению точного смысла и значения каждой юридической погрешности в конкретной
социально-правовой ситуации.
На первом этапе исследования очень важно отграничить действительные ЮО от мнимых, воображаемых дефектов, пробелов,
злоупотреблений правом, ПНД и др. явлений юридической антикультуры. Эта проблема имеет большое практическое значение,
поскольку требует очень внимательного изучения социальноправовых ситуаций, нормативно-правового материала, необходимого для разрешения дела, анализа основных признаков,
внутренней (субъективной) и внешней (объективной) сторон,
характеризующих отдельные типы ОЮД и иные разновидности
антикультуры. Обнаружение ЮО там, где их нет, искусственное
их «творение» ведут к напрасному расходованию времени, финансовых, трудовых и иных материальных ресурсов, отвлекают
различные органы и должностные лица от решения насущных
задач и выполнения необходимых функций. Российская юридическая практика (правотворческая, правоприменительная, судебная, прокурорская и др.) полна примеров выявления «ненастоящих» ошибок.
ОЮД (ЮО) органов местного самоуправления можно классифицировать по различным основаниям.
1. В зависимости от того, в какой правовой системе общества происходят погрешности в юридической деятельности,
можно выделять ОЮД, существующую в российской и нацио50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нальных правовых системах, романо-германской, англосаксонской и т. д. семьях.
2. По виду противоправности следует различать ОЮД органов местного самоуправления, нарушающую юридические предписания, выраженные в нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. Здесь также
следует вести речь об отступлениях от норм и принципов права,
других нормативно-правовых предписаний, нарушениях материальных и процессуальных требований, актов толкования и применения, договоров и других индивидуальных актов.
3. В зависимости от вида юридической практики можно говорить об ОЮД в правотворческой, правореализационной (правоприменительной и т. п.), интерпретационной и правосистематизирующей практике органов местного самоуправления70.
Данное разграничение носит в известной мере условный характер, поскольку в работе муниципальных органов тесно переплетаются правотворческая и правореализационная, интерпретационная и иные виды деятельности. Допущенная на одном этапе
практической работы ошибка нередко способствует появлению
новых ЮО на последующих ее этапах.
Ошибки, допускаемые в области муниципального правотворчества, – распространенный, а главное, наименее латентный по обстоятельствам объективного свойства вид ОЮД органов местного самоуправления. Значительная их часть связана с
выходом субъекта муниципального правотворчества за пределы
своей компетенции.
Решением представительного органа Головиновского сельского поселения Угличского муниципального района Ярославской области от 07.07.2006 г. № 33 утверждены «Правила содержания собак и кошек в Головиновском сельском поселении».
См. подробнее: Карташов В. Н. Профессиональная юридическая
деятельность (вопросы теории и практики); Якушев В. А. Указ. соч.;
Лисюткин А. Б. Указ. соч.; Вопленко Н. Н. Указ. соч.; Зайцев И. М.
Указ. соч.; Баранов В. М. Истинность норм советского права; Мурсалимов К. Р. Указ. соч.; Лашков А. С. Указ. соч.; Пишина С. Г. Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
51
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При этом муниципальный орган вышел за пределы своих полномочий и установил некоторые правила деятельности федеральных органов исполнительной власти (органов ветеринарного,
санитарно-эпидемиологического надзора), а также органов внутренних дел71.
Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 12.08.2004 г. № 51 утверждено Положение о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города, в котором определен порядок формирования и ведения реестра закупок
продукции по муниципальным контрактам. В силу ч. 6 ст. 18 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
указанный порядок устанавливается Правительством РФ72.
Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. № 49 утверждены временные Правила благоустройства города. В соответствии с п. 1 ч. 6 ст. 29 Устава города принятие нормативных правовых актов, устанавливающих
правила, обязательные для исполнения на территории города, относится к полномочиям Городской Думы73.
Весьма часто итогом муниципального правотворчества становится ошибочный с точки зрения содержания и (или) формы
внешнего выражения правовой акт.
Собранием представителей Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области было издано постановление от
28.02.2006 г. № 14 «О председателе ревизионной комиссии муниципального района». В соответствии с ч. 3 ст. 43 ФЗ № 131 представительный орган муниципального образования по вопросам,
отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами
субъекта Федерации, уставом муниципального образования, принимает правовые акты в виде решений. Таким образом, Собранию
представителей следовало издать не постановление, а решение.
См.: Информация о состоянии прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области.
72
См.: Никонов В. А. Указ. соч. С. 77.
73
См.:Там же. С. 78.
52
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ЮО в правотворческой сфере могут быть связаны и с несоблюдением требований к процедуре издания муниципального
правового акта. Так, согласно ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131 нормативный
правовой акт, принятый представительным органом, направляется
главе муниципального образования для подписания и обнародования. В нарушение закона решение муниципального Совета городского округа г. Рыбинск Ярославской области от 22.06.2006 г.
№ 55 «О правилах аккредитации журналистов при муниципальном Совете городского округа город Рыбинск» было подписано
председателем представительного органа муниципального образования и опубликовано в периодическом печатном издании – газете
«Рыбинские известия»74.
Главой Отрадновского сельского поселения Угличского муниципального района Ярославской области допускались факты издания постановлений, которыми фактически вводились в
действие решения представительного органа, в то время как ФЗ
№ 131 определен порядок вступления в силу муниципальных
правовых актов, не предусматривающий принятие выборным
должностным лицом специального правового акта о введении в
действие решения представительного органа75.
Примером правореализационных ошибок являются установленные органами прокуратуры Ярославской области факты незаконного распоряжения органами местного самоуправления
Мышкинского, Борисоглебского, Переславского районов и г. Рыбинска землями федерального значения76.
Применяя положения федерального и регионального законодательства, органы местного самоуправления весьма часто выходят за пределы своей компетенции. Главой местного самоуправления Кстовского района Нижегородской области было издано
постановление от 30.03.2000 г. № 8 «О прекращении эксплуатации объектов незавершенного строительства автономной некомСм.: Информация о состоянии прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области.
75
Там же.
76
См.: Информация о состоянии законности и правопорядка на территории Ярославской области в I полугодии 2008 г.
53
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мерческой организации и ООО «Всемирная академия самбо».
Судом названное постановление было признано недействительным, поскольку прекращение эксплуатации строительных объектов, возведенных с нарушением градостроительных правил, не
отнесено к компетенции главы местного самоуправления77.
В общей массе правореализационных ошибок также могут
быть выделены их отдельные разновидности. Немецкие юристы,
например, разграничивают материально-правовые и формальноправовые ошибки в административных актах. Формальный недостаток имеет место, если издавший правовой акт орган вышел
за рамки своей компетенции, не была соблюдена обязательная
процедура при принятии акта или форма акта не соответствует
правовым предписаниям. Суть материально-правовой ошибки
заключается в том, что правовой акт не соответствует прочим
нормам права и юридическим составам: отсутствуют фактические предпосылки применения закона, либо лежащая в основе
акта правовая норма утратила силу, предоставленное законом
усмотрение было использовано неверно и т. д.78
Иллюстрацией интерпретационной ошибки в деятельности
органов местного самоуправления может служить произведенное
главой Тутаевского муниципального района Ярославской области неверное толкование положения устава района, обязывающего его не реже одного раза в год отчитываться перед муниципальным Советом района о выполнении федеральных законов и
законов Ярославской области, решений муниципального Совета
и собственных нормативных правовых актов. По мнению главы района, указанная обязанность исчерпывается направлением
в адрес муниципального Совета письменного отчета; при этом
личное совершение главой отчета на заседании Совета района
не предполагается. Муниципальный Совет, исходя из принципов
публичности и личного исполнения главой района возложенных
на него законодательством обязанностей, в своем решении от
07.06.2007 г. № 95-П «О толковании пункта 10 статьи 37 Устава
См.: постановление Федерального арбитражного суда ВолгоВятского округа от 01.11.2000 г. № А43-2450/00-30-95 // СПС КонсультантПлюс.
78
См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 253–266.
54
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тутаевского муниципального района Ярославской области»79 дал
иное толкование спорной норме. Отчет главы происходит путем
его выступления на заседании муниципального Совета района,
при этом ему могут задаваться депутатами Совета вопросы. По
итогам обсуждения отчета главы района Советом принимается
решение об оценке его деятельности за отчетный период. Данное
решение вместе с отчетом главы района направляется для опубликования в средства массовой информации. Решением Тутаевского городского суда Ярославской области от 06.09.2007 г.80
решение муниципального Совета района признано не нарушающим права и компетенцию главы района и не противоречащим
действующему законодательству.
Правоинтерпретационные ошибки также можно разделить
на отдельные подвиды, классифицировав по различным основаниям. С. Г. Пишина, например, выделяет ошибки в зависимости
от существа нарушаемого правила толкования – при осуществлении языкового, логического, систематического и историкотелеологического способа; ошибки в объеме толкования – приводящие к необоснованно ограничительному и необоснованно
расширительному толкованию; по субъектам толкования – возникающие при официальном и неофициальном толковании и др.81
В практике органов местного самоуправления встречаются
случаи систематизации муниципальных правовых актов. Данный вид деятельности местные органы только лишь начинают
осваивать, а потому ими нередко допускаются правосистематизирующие ошибки. В частности, при попытках укрупнения множества муниципальных нормативных правовых актов, принятых
по одному вопросу, в единый новый правовой акт, упускаются из
внимания один или несколько подлежащих консолидации актов.
Последние продолжают действовать, сводя на «нет» результаты
систематизации.
4. ОЮД органов местного самоуправления может быть латентной и явной (установленной). В литературе применительно
Берега. 2007. 19 июня.
Архив Тутаевского городского суда Ярославской области. Дело
№ 2-53/2007.
81
См. подробнее: Пишина С. Г. Указ. соч. С. 12–13.
55
79
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
к отдельным видам юридической деятельности разрабатываются
специальные показатели латентности, отражающие приблизительную долю скрытых (невыявленных) дефектов и погрешностей в общей массе установленных ЮО82. Латентные, или скрытые, необнаруженные ЮО муниципальных органов существенно
влияют на качество и эффективность их работы в конкретной
сфере. Следует совершенствовать технологию установления
ошибок в практике местных органов с тем, чтобы число скрытых
изъянов в ней было минимальным.
5. В зависимости от сложности процесса выявления ЮО последние делятся на очевидные и неочевидные.
Очевидные ЮО буквально лежат на поверхности; их установление и квалификация в качестве таковых не составляет труда.
Так, прокуратурой Переславского района Ярославской области
был принесен протест на утвержденное Переславль-Залесской городской Думой Положение о специализированном жилом доме.
Положение закрепляет обязанность граждан, проживающих в специализированном доме, безвозмездно передать принадлежащие
им жилые помещения и земельные участки в муниципальную собственность. Федеральное законодательство, однако, таких условий
предоставления жилых помещений в домах системы социального
обслуживания населения не предусматривает.
О неочевидных ЮО идет речь, когда у субъектов юридической практики возникают сомнения при квалификации того или
иного вида деятельности органов местного самоуправления в качестве ошибочного. Неочевидные ЮО, как правило, долго остаются необнаруженными.
6. Имея в виду сложность структур (логической, генетической, стохастической и т. д.), ОЮД органов местного самоуправления классифицируется на простую и сложную.
Простую ОЮД иллюстрирует норма, закрепленная в ст. 20
Регламента Совета депутатов Светловского городского округа
Калининградской области, утвержденного решением Совета деСм., например: Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г.
Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979; Морщакова Т. Г., Петрухин И. Л. Оценка качества судебного разбирательства (по
уголовным делам). М., 1987.
56
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
путатов от 20.10.2005 г. № 177. Она предусматривает осуществление полномочий на постоянной основе как председателем окружного Совета, так и его заместителем. В соответствии с уставом
городского округа Совет состоит из 15 депутатов. Часть 5 ст. 40
ФЗ № 131 определяет, что на постоянной основе могут работать
не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. В связи с тем,
что рассматриваемая норма допускает исполнение обязанностей
на постоянной основе более чем 10% депутатов представительного органа муниципального образования, судом она была признана недействующей83.
Сложная по структуре ОЮД явилась предметом рассмотрения Арбитражного суда Ярославской области, решением которого было признано недействительным постановление Главы
Тутаевского муниципального района Ярославской области от
23.08.2006 г. № 670 «Об утверждении акта выбора земельного
участка и предварительном согласовании места размещения объекта», предусматривающее выделение указанного в постановлении земельного участка, находящегося в пользовании ОАО «Тутаевский моторный завод», для строительства завода компании
«Астрон Билдингс С.А.». В ходе судебного разбирательства было
установлено, что принятию указанного постановления предшествовал целый ряд иных ошибочных действий и операций органов муниципальной власти Тутаевского муниципального района, в
числе которых издание постановления главы Тутаевского муниципального округа Ярославской области от 17.10.2003 г. № 1155 «О
переоформлении земельных участков в аренду». Последнее противоречит ст. 45 Земельного кодекса РФ в той части, в какой влечет
прекращение права постоянного (бессрочного) пользования ОАО
«Тутаевский моторный завод» землями, право пользования которыми подтверждено Свидетельством № 30 от 29.01.1993 г.84
См.: определение Судебной коллегии по гражданским делам
Калининградского областного суда от 31.10.2007 г. № 33-3356/2007
// СПС Гарант.
84
См.: решение Арбитражного суда Ярославской области от
28.01.2008 г. № А82-15285/2006-29 // Архив Арбитражного суда Ярославской области.
57
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7. По элементам внешней стороны ОЮД можно выделить
следующие ее виды.
а) по субъектам ОЮД следует подразделять на совершенную представительными, исполнительными и иными органами и
должностными лицами муниципальной власти, муниципальными служащими, техническим персоналом и т. д.
По данным прокуратуры Ярославской области, из 411 оспоренных в 2009 г. незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления 263 принято представительными,
148 – исполнительными органами85;
б) по объектам ОЮД может затрагивать права и законные
интересы граждан, их коллективов и организаций, любые формы
собственности, процедуры осуществления местного самоуправления, государственной власти и др.
Органами местного самоуправления городского поселения
Любим Любимского муниципального района Ярославской области не были опубликованы нормативные правовые акты по
вопросу предоставления жилых помещений коммерческого использования, и, следовательно, жители муниципального образования надлежащим образом не были проинформированы о возможности заключения договоров коммерческого найма и условиях, на которых таковые могут заключаться. Объектами ОЮД
органов муниципальной власти здесь являются права и законные
интересы граждан.
Постановлением Совета Министров СССР от 06.03.1975 г. и
решением Ярославского облисполкома от 30.03.1960 г. № 151-13
в постоянное пользование воинской части 75284 передан земельный участок площадью 1 га, расположенный по адресу: Мышкинский район, Охотинский сельсовет. Постановлением главы
Администрации Мышкинского района от 22.12.1995 г. № 411
земельный участок площадью 0,9 га изъят у воинской части и
передан колхозу «1 Мая». Объектом ОЮД главы Администрации
Мышкинского района в данном случае выступает федеральная
собственность (земли обороны);
Информация предоставлена Прокуратурой Ярославской области.
Официально не опубликована.
58
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в) в зависимости от формы поведения субъекта различают
ОЮД, выразившуюся в действии или бездействии.
Основная масса ЮО органов местного самоуправления совершается путем действия (издание не соответствующих действующему законодательству правовых актов, принятие различного рода управленческих решений и т. д.).
Весьма распространенной в муниципальной практике является и ОЮД, в основе которой лежит бездействие. Так, ООО
«Техноком-Дельта» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании противоправным бездействия администрации г. Екатеринбурга, выразившегося в непринятии решения по узаконению реконструированных помещений
цеха 57 под офисные помещения по адресу: г. Екатеринбург, ул.
Первой Пятилетки, в связи с чем организация не может отнести
потраченные средства на реконструкцию на затраты в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В постановлении Федерального
арбитражного суда Уральского округа от 30.11.2004 г. по делу
№ Ф09-3951/04-ГК было отмечено, что согласно ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»86
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений
граждан в течение одного месяца. Бездействие администрации
г. Екатеринбурга, выразившееся в непринятии решения по рассмотрению обращения ООО «Техноком-Дельта», было признано
противоправным. Суд обязал администрацию г. Екатеринбурга
устранить допущенные ошибки и нарушения прав и законных
интересов ООО «Техноком-Дельта» в срок до 25.12.2004 г.87;
г) по негативным результатам и по степени вредности соответствующих результатов и последствий все разновидности
ОЮД органов местного самоуправления можно подразделить на
существенные (грубые) и незначительные.
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
См.: Шугрина Е. С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами. С. 26–27.
59
86
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существенные (грубые) ЮО влекут за собой, как правило, принятие неправильного, необоснованного и незаконного решения органом или должностным лицом местного самоуправления, являются обязательным основанием его отмены полностью или частично.
В судебной практике ФРГ данные виды ошибок именуются
«особо тяжкими». Подобные ошибки приводят к тому, что «соответствующий административный акт выступает безусловно невыносимым, то есть несовместимым с ведущими конституционными принципами или существенными ценностными представлениями, имманентными правовому порядку»88.
Примерами грубых ошибок могут служить попытки глав отдельных муниципальных образований Российской Федерации
закрепить в своих актах составы административных правонарушений и меры административной ответственности за их совершение. В соответствии же со ст. 1.1. КоАП РФ законодательство
об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и
принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях.
Факт совершения грубой ЮО в деятельности органов местного самоуправления констатируется в определении Верховного
Суда РФ от 17.04.1998 г. № 30-Г98-289. Суть ошибки состоит в
том, что, вопреки положениям федерального законодательства
(п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), устав Кавказского сельского муниципального образования не принимался ни представительным органом
местного самоуправления, ни населением, а был утвержден постановлением главы Администрации пос. Кавказский.
Незначительные ЮО хотя и влияют на качество юридической практики, но, как правило, не связаны с нарушением законности и не влекут обязательной отмены решения. Так, ст. 19 Устава Ростовского муниципального района Ярославской области в
структуру органов местного самоуправления района включает
избирательную комиссию района, в то время как ч. 2 ст. 39 ФЗ
88
89
См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 277.
СПС КонсультантПлюс.
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№ 131 содержит четкое предписание: «избирательная комиссия
муниципального образования является муниципальным органом,
который не входит в структуру органов местного самоуправления». Несмотря на наличие противоречия между положениями
устава муниципального образования и нормой федерального
закона, данный случай является иллюстрацией незначительной
правотворческой ошибки представительного органа местной власти, учитывая ее минимальную вредоносность и весьма незначительный ущерб, нанесенный ею правопорядку;
д) в зависимости от вида используемых средств можно различать ЮО органов местного самоуправления в применении технических, специально-юридических и общесоциальных средств.
8. По субъективной стороне ОЮД можно выделить: а) погрешности на уровне ощущений, восприятий, представлений, кодирования информации в памяти и т. д. (в блоке сбора и обработки
фактической правовой информации); б) дефекты мотивации, ложно понятые интересы, неверные установки и т. д. (в мотивационном блоке); в) заблуждения в прогнозах, планах, определении целей (в программно-целевом блоке); г) неверные интеллектуальные
и волевые решения (в блоке принятия рациональных решений и их
выполнения); д) неправильные оценки (в оценочном блоке); е) дефекты в знаниях, умениях, навыках, способностях и т. д. (в блоке
личного опыта); ж) изъяны в воле, эмоциональные огрехи, невнимательность и т. д. (в энергетическом блоке).
Так, Муниципальный Совет Тутаевского муниципального района Ярославской области издал решение об утверждении
определенной избирательной комиссией г. Тутаева и Тутаевского
района схемы образования избирательных округов для проведения выборов в органы местного самоуправления Тутаевского муниципального района по многомандатным округам. При этом по
невнимательности в текст решения не была включена информация
о месте нахождения каждой окружной избирательной комиссии.
Муниципальный Совет вновь образованного Константиновского сельского поселения Тутаевского муниципального района
Ярославской области принял ошибочное с точки зрения законодательства и практики его применения решение до принятия
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
устава поселения и регламента работы представительного органа
поселения временно руководствоваться регламентом работы Муниципального Совета района.
9. В зависимости от возможности ликвидации погрешностей
в конкретной юридической практике ЮО органов муниципальной власти бывают устранимыми и неустранимыми.
Устранимыми являются те, которые могут быть исправлены
обнаружившими их субъектами. Согласно п. 6 ст. 36 Закона Ярославской области от 02.06.2003 г. № 27-з (в ред. от 09.07.2009 г.)
«О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области»90, если представительный орган
муниципального образования не принимает решение об утверждении схемы избирательных округов в установленный законом
срок, избирательная комиссия муниципального образования принимает решение о проведении выборов по прежней схеме, если
она соответствует законодательству, либо о проведении выборов
по избирательным округам, схема которых определяется избирательной комиссией.
Неустранимыми ошибками следует считать такие, которые не могут быть ликвидированы в конкретном юридическом
процессе органом, выявившим погрешность в юридической
практике. В Положении о выборах в депутаты Новосибирского
городского собрания была использована недостаточно четкая
формулировка: «кандидат может баллотироваться только в один
представительный орган власти» вместо фразы «кандидат может
баллотироваться только в один представительный орган государственной власти либо местного самоуправления». Указанная
норма привела к спору между кандидатом на выборах в депутаты представительного органа государственной власти Новосибирской области, которому городской избирательной комиссией
было отказано в регистрации в качестве кандидата на выборах
в депутаты Новосибирского городского собрания. В конечном
итоге спор был передан на рассмотрение суда91. При этом и го90
91
Губернские вести. 2003. 8 июня.
См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. С. 98.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
родская избирательная комиссия, и суд обнаружили ЮО в муниципальном правовом акте, однако не могли устранить ее сами.
10. ОЮД органов местного самоуправления можно разграничить на типичную и нетипичную. Под типичной мы имеем в
виду наиболее распространенные разновидности ОЮД, отличные от других определенными обобщенными чертами.
Весьма характерными для современной российской муниципальной практики являются случаи незаконного распоряжения органами местного самоуправления землями федерального и регионального значения. Так, глава г. Сочи превысил
полномочия при издании постановления от 04.08.1995 г. № 675,
предоставив в постоянное (бессрочное) пользование ООО
«Сельскохозяйственный производственный комплекс «Агродом» земельный участок, являющийся федеральной собственностью и находящийся в ведении федеральных органов власти.
В постановлении Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа от 04.03.2009 г. № А32-8848/200792 указывается, что спорный земельный участок расположен во второй
зоне санитарной охраны курорта. В силу закона такие участки
отнесены к землям особо охраняемых природных территорий
федерального значения, следовательно, орган местного самоуправления не имеет полномочий на предоставление спорного
участка в постоянное (бессрочное) пользование.
Арбитражным судом Ярославской области вынесено решение признать недействительным постановление главы Некоузского муниципального района Ярославской области от
05.09.2006 г. № 497 «Об условиях организации и проведения
торгов по продаже земельного участка, расположенного севернее д. Погорелка Веретейского сельского округа Некоузского
района Ярославской области». Судом установлено, что постановление принято в отношении земельного участка, который
находится в собственности субъекта Федерации, ограничен в
обороте и право на распоряжение которым у нее отсутствует93.
СПС КонсультантПлюс.
См.: Решение Арбитражного суда Ярославской области от
06.07.2007 г. № А82-16338/2006-14 // СПС КонсультантПлюс.
63
92
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К нетипичным относятся такие типы (виды, подвиды)
ОЮД, которые необычны для той или иной юридической
практики, имеют значительное своеобразие. Они стоят как бы
«особняком» в ряду других дефектов и погрешностей в деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований.
Так, Рыбинской городской прокуратурой Ярославской
области выявлен факт расходования средств бюджета городского округа г. Рыбинск в нарушение установленных ст. 69
Бюджетного кодекса РФ форм расходов. Управлением по физической культуре и спорту администрации городского округа
г. Рыбинск за счет средств местного бюджета осуществлялось
полное финансирование (включая расходы на заработную плату, услуги связи, транспорт) некоммерческой организации НП
футбольный клуб «Рыбинск». В результате вмешательства
прокуратуры указанное финансирование было прекращено.
В юридической литературе выделяются и другие виды ЮО
и ОЮД (полные и частичные, оспоримые и неоспоримые, вынужденные и случайные, материальные и процессуальные, технические и т. д.). Все они в той или иной степени указывают на
характер и особенность ОЮД, специфику допущенных дефектов в юридической практике, детерминированы вполне определенными факторами (способами, уровнями и т. п.) объективной
и субъективной реальности.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Установление, предупреждение и
устранение юридических ошибок
в деятельности органов
местного самоуправления
§ 1. Установление ошибочной
юридической деятельности органов местного
самоуправления («технологический» подход)
Проблема установления ЮО в деятельности органов местного самоуправления имеет не только чисто научное, но и большое
практическое значение, поскольку позволяет, во-первых, выяснить характер и особенности допускаемых в различных типах
(видах и подвидах) юридической практики погрешностей; вовторых, установить причины-условия и другие детерминанты,
способствующие появлению ОЮД органов муниципальной власти; в-третьих, разработать и внедрить систему мер, направленных на их предупреждение; в-четвертых, устранить имеющиеся
в юридической деятельности дефекты, недостатки и неточности,
а также те неблагоприятные социальные и иные последствия, которые из них вытекают. Все это, безусловно, направлено на укрепление законности в сфере местного самоуправления, минимизацию юридической антикультуры, повышение качества правовой
культуры должностных лиц и работников аппарата, эффективности их деятельности и правовой системы общества в целом.
Роль этого этапа работы настолько значительна, что некоторые авторы (Н. Н. Вопленко, К. Р. Мурсалимов и др.) считают
ЮО лишь такой результат властной деятельности специальных
субъектов правоприменения, который квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом в особом акте94. С
этим трудно согласиться уже в силу того, что здесь явно смешивается момент возникновения ЮО с процессом ее обнаружения и
фиксации. Кроме того, как же тогда быть с латентными ЮО – не
См.: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 126; Мурсалимов К. Р. Указ.
соч. С. 19.
65
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
относить их к погрешностям (дефектам, изъянам и т. п.) юридической деятельности?
В отечественной юридической литературе преступность (а
иногда и вся масса правонарушений) характеризуется такими
понятиями, как состояние, структура и динамика95. С известной
долей условности эти показатели могут быть использованы при
количественном и качественном исследовании ОЮД органов
местного самоуправления.
Состояние ОЮД органов местного самоуправления – это
ее количественная характеристика в абсолютных или относительных цифрах.
В период с 01.09.2005 г. по 30.09.2008 г. территориальными
подразделениями Министерства юстиции РФ в ходе государственной регистрации выявлено следующее количество ошибочных уставных актов:
Федеральный округ
Центральный
Сибирский
Южный
Дальневосточный
Северо-Западный
Уральский
Приволжский
с 01.09.2005
по 30.09.2007 гг.
3136
682
455
365
655
1094
1308
С 01.10.2007
по 30.09.2008 гг.
2730
84
12
366
668
390
361
Некоторое представление о состоянии ОЮД муниципальных органов Российского государства можно составить также на
основе анализа приведенных на страницах нашей работы статистических данных о работе органов прокуратуры, суда и др. компетентных учреждений.
О состоянии (как, впрочем, и о структуре, динамике ОЮД)
можно говорить лишь довольно приблизительно. Причины здесь
те же, что затрудняют количественный и качественный анализ
См., например: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Ярославль, 2005. Т. 1. С. 22–28; Курс советской криминологии. М., 1985. С. 151–162.
66
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
всех правонарушений и социально-правовых отклонений: наличие значительной латентности, отсутствие общего сводного
учета ОЮД органов местного самоуправления по всем видам
юридической практики в масштабе всего государства (субъекта
Федерации, муниципального образования и т. п.), а также отсутствие достаточно полных публикаций по тем видам ЮО, которые
официально учитываются и обнаруживаются96. Поэтому, чтобы
судить объективно о качестве той или иной разновидности юридической практики, нужно более четко поставить работу по выявлению соответствующих ЮО, их фиксации и опубликованию
во всех доступных источниках.
Структура ОЮД органов местного самоуправления выражается в соотношении различных видов ЮО в общем их числе, взятом за соответствующий период времени на определенной
территории применительно к конкретной юридической практике
(ее субъектам и участникам). Структура ОЮД органов местного
самоуправления может выражаться в установлении соотношений
между: а) существенными, менее существенными и малозначительными, устранимыми и неустранимыми ЮО; б) нарушениями в содержании решения и его оформлении; в) полными и частичными дефектами в конкретной разновидности юридической
практики (правотворческой, правореализующей и т. п.) и т. д.
По данным органов прокуратуры Ярославской области, в
2009 г. выявлено 411 ошибочных и незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, из которых 263
принято представительными, 148 – исполнительными органами.
Динамика ОЮД органов местного самоуправления позволяет раскрыть движение, изменение (по годам, кварталам, месяцам и т. д.) состояния и структуры соответствующих ЮО в том
или ином типе (виде, подвиде) юридической практики.
По сведениям Министерства регионального развития РФ в
судах различной инстанции в 2006 г. оспорено 5834 муниципальСм., например: Мирошниченко М. Надзор за исполнением земельного законодательства органами местного самоуправления // Законность. 2008. № 8. С. 20–21; Никонов В. Надзор за деятельностью
органов местного самоуправления по соблюдению градостроительного
законодательства // Законность. 2008. № 10. С. 7–10.
67
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных правовых акта, в 2007 г. – 7975, в 2008 г. – 6366. Органами
прокуратуры в 2006 г. опротестовано 47250 муниципальных правовых актов, в 2007 г. – 63678, в 2008 г. – 6708097.
По данным Управления Министерства юстиции РФ по Ярославской области из 263 поступивших в 2007 г. на регистрацию
уставов муниципальных образований, а также актов о внесении
изменений и дополнений в уставы 144 – зарегистрированы, 11 –
оставлены без рассмотрения, а в 108 случаях принято решение об
отказе в государственной регистрации. В 2008 г. из 231 поступившего на регистрацию нормативного акта зарегистрировано 97,
оставлено без рассмотрения – 32, а в 102 случаях в государственной регистрации было отказано. В 2009 г. указанные показатели
составили 213, 127, 12 и 74 соответственно.
Несмотря на проводимую работу по выявлению ЮО и иных
негативных социально-правовых отклонений в муниципальной
практике, число указанных погрешностей не сокращается, а, напротив, неуклонно растет98.
В качестве первостепенной задачи в подобных условиях
предлагается совершенствование правотворческой, правоприменительной и других видов юридической практики, минимизация
в них ошибочного сегмента99.
На наш взгляд, необходимо также совершенствовать технологию установления, устранения и профилактики ЮО в
См.: Итоги переходного периода реализации Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информационноаналитических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации. С. 16–19.
98
См., например: Справка о рассмотрении арбитражными судами
Российской Федерации дел, возникающих из административных правоотношений в первом полугодии 2008–2009 гг. URL: http:// www.arbitr.
ru/press-centr/news/totals/ (дата обращения: 14.03.2009).
99
См.: Малько А. В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие
ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских
государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. С. 76.
68
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
практике органов местного самоуправления. Согласно предложенному представителями Ярославской теоретической школы подходу к логической структуре современной юридической
технологии, последняя включает такие компоненты: субъектов и
участников, объекты и предметы, действия и операции, технику и тактику, стратегию и ресурсообеспеченность, параметры
качества и эффективности, процессуальные формы и механизм
контроля за всем технологическим циклом либо отдельными его
аспектами100.
В первом параграфе настоящей главы работы мы рассмотрим
некоторые элементы технологии применительно к проблеме установления ОЮД органов муниципальной власти, а во втором – применительно к вопросу устранения и профилактики ОЮД.
Субъектами технологии выступают компетентные органы
и должностные лица, наделенные правом контроля за деятельностью органов местного самоуправления и обладающие соответствующими знаниями, умениями, навыками, мастерством
и т. п. в соответствующей сфере. К таковым относятся прежде
всего такие органы государственной власти, как прокуратура, исполнительные, законодательные и судебные органы (суды общей
юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные)
суды субъектов Федерации)101.
Отдельными контрольными полномочиями наделены также
иные органы государственной власти. Например, избирательные
См.: Карташов В. Н. Юридическая технология или юридическая
техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 16–24; Карташов В. Н., Бахвалов С. В.
Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): Учеб. пособие. Ярославль, 2007; Бахвалов С. В. Законодательная технология (некоторые
проблемы теории и методологии): Дис. … канд. юрид. наук. Ярославль,
2006; Судакова С. В. Технология предупреждения юридических конфликтов: Дис. канд. юрид. наук. Ярославль, 2004; и др.
101
См., подробнее: Розенфельд В. Г., Сергеев А. А. Муниципальное
правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. 2000. № 6. С. 69–78; Шугрина Е. С. Контроль за органами
местного самоуправления и их должностными лицами. С. 23–30 и др.
69
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комиссии субъектов Федерации обнаруживают различного рода
ошибки органов местного самоуправления в ходе осуществления
контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан России. Налоговые ошибки призваны выявлять налоговые органы (налоговая инспекция). В Российской
Федерации существует масса иных органов, которые входят в систему государственного контроля и обязаны (управомочены) следить за качеством деятельности субъектов юридической практики,
в том числе и органов (должностных лиц) местного самоуправления, в соответствующей сфере и выявлять допускаемые ЮО.
Самостоятельной формой установления ОЮД выступает контроль, осуществляемый от лица одних органов местного
самоуправления за деятельностью других (представительного
органа за деятельностью главы муниципального образования,
контрольного органа за деятельностью местной администрации
и т. п.). Если названные выше формы контрольной деятельности
обычно считают разновидностями внешнего контроля, то контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, в
юридической науке получил название внутреннего контроля102.
По мнению некоторых ученых, далеко не каждый из обозначенных субъектов технологического процесса наделен
правом официального установления ОЮД органов местного самоуправления. В. В. Лазарев, в частности, полагает, что
правотворческую ошибку вправе официально констатировать
единственный орган – суд.103
Позиции разных субъектов по поводу оценки тех или иных
элементов муниципального правотворчества могут, естественно, отличаться (за период с 01.09.2005 г. по 30.09.2008 г. в отношении действий органов юстиции было вынесено 5 судебных
См.: Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования. С. 635.
103
См., например: Лазарев В. В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника
устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / Под ред.
В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. С. 141.
70
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
решений, констатирующих, что ими неправомерно отказано в
регистрации уставных актов). Поэтому окончательное решение
в споре, действительно, выносят судебные органы. Однако сказанное не умаляет значения, например, актов прокурорского реагирования либо актов исполнительного органа государственной
власти субъекта Федерации, в которых происходит официальное
установление правотворческой ошибки органа местного самоуправления и которые влекут определенные юридические последствия для последнего.
От субъектов, осуществляющих деятельность по выявлению ЮО на постоянной, «профессиональной» основе, следует
отличать ее участников. В литературе указывается на существование системы специального общественного контроля за качеством работы органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае контрольные полномочия реализуются
со стороны общественных объединений (организаций, союзов и
т. п.), отдельных граждан, их коллективов и групп. Правильным
является замечание Т. Г. Морщаковой по поводу того, что в отечественной литературе контрольно-надзорные функции исследуются обычно применительно к отдельным организационноправовым институтам, их осуществляющим, в частности, в
связи с проблемами прокурорского надзора или деятельностью
вышестоящих судов и других органов по проверке законности
и обоснованности принятых правовых решений. Вместе с тем в
любой юридической практике не только субъекты (например,
органы, должностные лица местного самоуправления), но и
практически все участники (жители муниципальных образований, юридические лица, осуществляющие свою деятельность на
территории муниципального образования) наблюдают за тем,
что происходит в процессе конкретной юридической деятельности, выражают свое отношение к происходящему. Они оценивают правовые действия и операции, использование способов
и средств, выносимые решения с точки зрения соответствия их
законам, нормам нравственности, правам и интересам каждого
из участников юридической практики104. Это методологически
104
См., например: Морщакова Т. Г., Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 17.
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исходное положение весьма важно иметь в виду при решении
задач по повышению качества и эффективности любой юридической практики в правовой системе общества.
«По общему правилу, – замечает В. В. Лазарев, – устанавливать ошибки в праве могут все, но более успешно этим могут
заниматься только квалифицированные люди»105. Поэтому участники – это отдельные лица, их коллективы и организации, которые содействуют компетентным субъектам в выполнении юридических действий и вынесении решений.
К числу участников технологического процесса следует относить и ученых-правоведов, активно выявляющих ЮО в муниципальной практике. Они хоть и обладают знаниями, мастерством и т.п. в рассматриваемой сфере, однако не наделены правом их официального установления.
Объект технологии – это то, на что направлены юридические действия и операции ее субъектов и участников. Анализ положений законодательства показывает, что в качестве такового
выступает деятельность органов местной власти.
По смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлении от 30.11.2000 г. № 15-П, Конституция РФ в ч. 2 ст. 15 и ч. 2 ст. 132 прямо предусматривает
подконтрольность государству реализации органами местного
самоуправления переданных им государственных полномочий и
предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно
полномочий местного самоуправления. Формы и способы такого
контроля, его механизм и порядок осуществления не должны нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления,
установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с
нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей106.
Лазарев В. В. Указ. соч. С. 140.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г.
№ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской
области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав
(Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
72
105
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предмет – та часть объекта, которая в данный момент непосредственно включается в технологический процесс («обрабатываемый продукт»), подвергается осмыслению, оценке, преобразованию и т. д. Чтобы составить представление о нем, следует
обратиться к практике основных субъектов технологического
процесса.
Широкими контрольно-надзорными полномочиями за деятельностью органов муниципальной власти располагает прокуратура. Предметом прокурорского надзора в системе местного
самоуправления в соответствии со ст. 1 Федерального закона от
17.01.1992 г. (в ред. от 17.07.2009 г.) № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации»107 является исполнение законов органами
и должностными лицами местного самоуправления; соответствие
законам их правовых актов; соблюдение прав и свобод человека и
гражданина указанными органами и должностными лицами.
Надзор за законностью принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов является одним из приоритетных видов надзора108, поскольку в ходе
его осуществления удается обнаружить большое количество ЮО
и прочих проявлений юридической антикультуры. Так, в 2004 г.
до реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области выявили 1594 противоречащих закону муниципальных правовых акта; в 2007 г., вследствие увеличения числа
муниципальных образований Московской области и повышения
интенсивности осуществляемой ими нормотворческой деятельности, – около 2000109.
По данным органов прокуратуры Ярославской области,
основная масса нарушений законодательства приходится на
бюджетную и налоговую сферы. Прокурорскими работниками
опротестовывались и приводились в соответствие с законом поСПС КонсультантПлюс.
См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 г. №195
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.
109
См.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муни-ципальном уровне // Законность. 2008. № 11. С. 12–13.
73
107
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ложения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципальных районов, городских округов и сельских поселений,
установлении земельных налогов, регулировании вопросов местного значения. Меры прокурорского реагирования принимались
в связи с отсутствием на уровне муниципальных образований
разработанного порядка составления проекта бюджета, порядка
разработки прогноза социально-экономического развития, долгосрочных целевых программ и т. д.110
Проведение целевых прокурорских проверок показывает,
что значительное число ЮО органы местного самоуправления
допускают также в сфере управления земельными ресурсами (нарушение порядка предоставления и изъятия земельных участков,
прекращения прав пользователей на них, неправомерное предоставление льгот по уплате земельного налога и т. п.).
Прокуратурой Переславского района опротестовано Положение о порядке предоставления земельных участков, находящихся
в государственной и муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства отдельным категориям
граждан. Указанный акт предусматривал предоставление земельных участков инвалидам и семьям, имеющим в своем составе
инвалидов, в порядке очередности в соответствии со списком
очередников. При этом не было учтено предусмотренное ст. 17
Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации» право инвалидов и
семей, имеющих в своем составе инвалидов, на первоочередное
получение земельных участков. По результатам рассмотрения
протеста прокурора нормативный правовой акт органа местного
самоуправления приведен в соответствие с требованиями законодательства.
Тутаевской межрайонной прокуратурой было оспорено постановление главы Тутаевского муниципального района о предоставлении земельного участка индивидуальному предпринимателю
Ж. В нарушение ст. 34 и 38 Земельного Кодекса РФ участок был
выделен без проведения кадастровых работ и осуществления госуСм.: Информация о состоянии законности и правопорядка на
территории Ярославской области в I полугодии 2008 г.
74
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дарственного кадастрового учета земельного участка, а также без
проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка. Требования прокурора судом удовлетворены.
Согласно ст. 78 ФЗ № 131 решения, принятые путем прямого
волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местной власти могут быть обжалованы
в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Судебный контроль за законностью и юридической грамотностью правовых актов как особая разновидность государственного контроля представляет собой осуществляемую в специально установленной законом процедурно-процессуальной форме
деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям.
В литературе обращается внимание на необходимость разграничения двух самостоятельных видов судебного контроля –
прямого (непосредственного, абстрактного, целевого) и косвенного (опосредованного, индивидуального, инцидентного)111.
Прямой контроль – специальная, осуществляемая в определенных процессуальных пределах и формах разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных правовых актов иным нормативным
правовым актам на основании соответствующего специального
обращения уполномоченного лица или органа, предметом которого является осуществление исключительно такой проверки.
Косвенный контроль реализуется при разрешении конкретных дел (за исключением дел об оспаривании правовых актов),
когда суд, придя к выводу о несоответствии подлежащего применению правового акта акту более высокого уровня, принимает
решение по данному делу на основании установленной конституцией иерархии нормативных правовых актов.
В контексте установления и устранения ЮО в деятельности
органов местного самоуправления интерес представляет лишь
первая разновидность контрольной деятельности судов.
См., например: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч.
С. 337–339; Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ): Автореф. дис…. канд. юрид. наук.
Н. Новгород, 2005. С. 20.
75
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В литературе отмечается тенденция значительного расширения судебного контроля за нормотворческой деятельностью
государственных и муниципальных органов, поскольку судебная власть получила право контроля за правовым содержанием
и формами его выражения всех нормативных актов, издаваемых
органами законодательной и исполнительной власти112.
Указанную тенденцию отражают и данные статистической
отчетности судов Российской Федерации. Так, в 2006 г. арбитражными судами рассмотрено 1028 дел об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов и органов
местного самоуправления (в 2005 г. – 903 дела). Требования
удовлетворялись примерно по 30% дел. В I полугодии 2008 г.
арбитражными судами рассмотрено 708 дел об оспаривании
нормативных правовых актов, что на 31,1% больше, чем за аналогичный период 2007 г. (540 дел). В 2006 г. судами общей юрисдикции рассмотрено 8 тыс. гражданских дел о признании нормативных правовых актов противоправными (на 35,4% больше, чем
в 2005 г.). В 2007 г. число таких дел увеличилось до 8,8 тыс., и в
сравнении с 2006 г. возросло на 10%113.
Причем основания для возбуждения контрольного производства судами могут быть самые разнообразные. Так, житель
п. Луговского Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского
автономного округа Р. обратился в суд с заявлением о признании
недействительным п. 5 ст. 41 Устава муниципального образования «Ханты-Мансийский район» Ханты-Мансийского автономного округа и Положения о территориальном самоуправлении на
Луговской территории Ханты-Мансийского района. Заявитель
ссылался на то, что в нарушение федерального законодательства
и законов Ханты-Мансийского автономного округа о местном
самоуправлении он лишен возможности избирать главу территориального самоуправления Луговской территории, поскольку
См.: Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья.
2006. № 3. С. 21.
113
См.: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: URL: http://www.cdep.ru/material.
asp?material_id=199 (дата обращения: 14.03.2009).
76
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в соответствии с оспариваемыми нормативными актами последний не избирается жителями территории, а назначается главой
местного самоуправления Ханты-Мансийского района. Решением суда Ханты-Мансийского автономного округа заявление Р.
было признано обоснованным114.
Богдановичский городской прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления мэра
Богдановичского района от 29.12.2000 г. № 1306, которым
утверждено Временное положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим Богдановичского района, а также решения
думы района от 11.01.2001 г. № 4 об утверждении данного положения. В обоснование заявленных требований прокурор указал,
что оспариваемые нормативные акты приняты в нарушение действующего федерального и областного законодательства, вследствие чего ущемляют права муниципальных служащих района
по сравнению с другими муниципальными служащими. Решением Богдановичского городского суда от 15.03.2001 г. заявление
прокурора удовлетворено в полном объеме. Оспариваемые акты
признаны недействительными с момента издания115.
Статистические данные о работе судов показывают, что количество дел об оспаривании ненормативных актов, решений и
действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц также
ежегодно растет. В 2005 г. арбитражными судами рассмотрено
75 тыс. таких дел, в 2006 г. – 89 тыс.; в I полугодии 2007 г. –
50 тыс., в I полугодии 2008 г. – 43,7 тыс.
В I полугодии 2008 г. из общего числа оконченных производством районными судами общей юрисдикции дел, дела, возникающие из публично-правовых отношений, составили 4,4%, или
53,1 тыс. (в первом полугодии 2007 г. – 41,4 тыс., или 4,1%). В
их числе жалобы на неправомерные действия должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих, органов государСм. подробнее: Защита прав местного самоуправления в судах
общей юрисдикции России. Т. 2. С. 50–51..
115
См. подробнее: определение Верховного Суда РФ от 04.11.2002 г.
№ 45-В02пр-17 // СПС КонсультантПлюс.
77
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственной власти, органов местного самоуправления составили
3,3%, или 39,7 тыс. (в I полугодии 2007 г. – 30,7 тыс., или 3%)116.
Так, арбитражным судом Саратовской области был удовлетворен иск индивидуального предпринимателя к Комитету
по управлению имуществом города о признании недействительным распоряжения от 18.06.01 г. в части предоставления
в аренду подвального нежилого помещения здания закрытому
акционерному обществу117.
Решением городской Думы г. Находки от 21.10.1998 г.
№ 390 были назначены выборы депутатов городской Думы
г. Находки нового созыва на 24.12.2000 г. Прокурор г. Находки, Г., и «Общественное объединение женщин г. Находки»
обратились в суд с заявлением о признании этого решения
городской Думы г. Находки неправомерным и о назначении
выборов депутатов городской Думы г. Находки нового созыва
на март 1999 г., ссылаясь на то, что депутаты городской Думы
г. Находки были избраны на 2 года, срок их полномочий истек в декабре 1998 г., продление ими срока своих полномочий
еще на 2 года противоречит Федеральному законодательству и
нарушает право жителей г. Находки избирать и быть избранными в органы местного самоуправления города. Решением
Приморского краевого суда от 28.12.1998 г. данное заявление
было удовлетворено. Суд признал незаконным продление депутатами городской Думы г. Находки срока своих полномочий и назначил выборы депутатов городской Думы г. Находки
нового созыва на 28.03.1999 г., определив численный состав
городской Думы г. Находки в 11 депутатов, срок их полномочий – в течение 4 лет и возложив обязанность по обеспечению
проведения выборов на администрацию г. Находки118.
URL: http://www.cdep.ru/material.asp?material_id=408 (дата обращения: 14.03.2009).
117
См. подробнее: Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России: В 3 т. Т. 3 / Под ред. А. А. Арифулина. М.,
2003. С. 163−30166.
118
См. подробнее: определение Верховного Суда РФ от 02.03.1999 г.
№ 56-Г99-2 // СПС КонсультантПлюс.
78
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В правовой науке отмечается, что в ходе осуществления контрольной деятельности суды сталкиваются с рядом трудностей.
К их числу относятся несовершенство законодательного регулирования производства об оспаривании правовых актов, противоречивость правовых позиций Конституционного суда РФ, сформулированных по данной проблематике, а в ряде случаев несоответствие складывающейся правоприменительной практики, в
том числе на уровне Верховного Суда РФ, действующему законодательству119.
Некоторые авторы справедливо указывают также на ограниченность полномочий суда в рассматриваемой сфере120. При осуществлении правосудия последний может обнаружить незаконный правовой акт, однако не вправе контролировать его законность по собственной инициативе и признавать недействующим
полностью или в части. В ряде зарубежных стран суды имеют
такую возможность. Во Франции административный судья, например, может сам поднять вопрос о случае некомпетентности,
если таковой будет обнаружен им, и отменить изданный с нарушением компетенции административный акт121.
Говоря о судебном контроле за законностью муниципальных
правовых актов, нельзя не упомянуть и о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Они учреждены
во многих регионах России, рассматривают, в числе прочего, дела
о соответствии Конституции (Уставу) субъекта Федерации нормативных правовых актов органов местного самоуправления и выявляют многочисленные ЮО муниципальных «правотворцев».
Так, Уставным судом Свердловской области были проверены на предмет соответствия конституционным принципам и нормам решения органов местного самоуправления по обеспечению
права граждан на проведение публичных мероприятий. Суд подСм., например: Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис…. канд. юрид. наук.
М., 2007. С. 4.
120
См., например: Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. № 5. С. 16.
121
См.: Общие сведения об административном праве Франции. М.,
1993. С. 81.
79
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
черкнул, что указанные органы вправе принимать правовые акты
исключительно по вопросам своего ведения и в пределах предоставленных полномочий, в число которых в качестве основных
входит охрана общественного порядка. Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам
охраны общественного порядка, в том числе при проведении массовых акций, в рамках предоставленных им полномочий. Однако
полномочиями по регулированию порядка проведения собраний,
митингов, уличных шествий и демонстраций они не наделены122.
Аналогичным образом Уставным судом Свердловской области был констатирован факт превышения компетенции органа местного самоуправления при издании постановления главы
г. Екатеринбурга «Об утверждении положения «О ликвидации
металлических гаражей на территории муниципального образования «г. Екатеринбург». Данный акт предусматривал, что владельцы автомобилей, хранящие автотранспортные средства на
платных стоянках и не имеющие металлических гаражей, имеют
преимущественное право на вступление в гаражно-строительный
кооператив. Принятие органом муниципальной власти положения, устанавливающего ограничения на вступление граждан в
гаражно-строительный кооператив, посчитал Уставный суд, нарушает конституционные права граждан и противоречит Уставу
Свердловской области123.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти государства, обычно называют административным. К числу субъектов данной разновидности контрольной деятельности,
активно способствующих установлению ЮО органов местного
самоуправления, относятся органы юстиции.
Уровень законности на той или иной «муниципальной территории» всецело зависит от качества исходных нормативных правовых актов – уставов муниципальных образований124, поэтому к
См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное
правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 496.
123
См.: Там же. С. 445–446.
124
См.: Баранов В. М. Нормативно-правовые основы деятельности
органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте
80
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ведению органов юстиции отнесена проверка законности уставов
муниципальных образований, муниципальных правовых актов о
внесении изменений и дополнений в уставы в ходе процедуры их
обязательной государственной регистрации.
Регистрация нормативных правовых актов может быть как
разрешительной, так и уведомительной. В первом случае вступление акта в силу зависит, во втором – не зависит от факта его
регистрации125.
Регистрация уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении в них изменений и дополнений носит характер разрешительной регистрации. Такой вывод
следует из ч. 8 ст. 44 ФЗ № 131.
По сведениям Управления Министерства юстиции РФ по
Ярославской области, в 2007 г. поступило на регистрацию 263
уставных акта, при этом в отношении 108 из них принято решение об отказе в государственной регистрации. В 2008 г. указанные
цифры составляют 231 и 102, в 2009 г. – 213 и 74 соответственно.
Чаще всего в регистрации отказывается по мотиву противоречия устава Конституции РФ, федеральным законам, а также
конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации.
Управлением Министерства юстиции РФ по Центральному
федеральному округу выявлены наиболее типичные нарушения,
допускаемые органами местного самоуправления в уставном
правотворчестве. К числу таковых, в частности, относятся:
1) ЮО, связанные с реализацией вопросов местного значения (несоответствие перечня вопросов местного значения муниципального образования перечням, закрепленным ст. 14, 15, 16
ФЗ № 131, в связи с его произвольным расширением или сужением; несоответствие перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения перечню,
установленному ст. 17 ФЗ № 131; отсутствие указания на права
органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, предусмотренные ст. 14.1,
15.1, 16.1 ФЗ № 131);
Нижегородской области). С. 189.
125
См.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 311–312.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) ЮО, связанные с определением компетенции органов
местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями (установление противоречащего
ст. 19 ФЗ № 131 порядка использования собственных ресурсов и
финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий);
3) ЮО, связанные с установлением форм непосредственного
осуществления населением местного самоуправления и участия
населения в осуществлении местного самоуправления (несоответствие порядка и условий назначения местного референдума
ст. 22 ФЗ № 131; отсутствие в уставе муниципального образования в нарушение ч. 3 ст. 23 ФЗ № 131 указания на конкретный тип избирательной системы, применяемый при проведении
муниципальных выборов в данном муниципальном образовании;
отсутствие в уставе норм, регламентирующих основания и порядок отзыва депутата, выборного должностного лица местного
самоуправления, включение в качестве основания для отзыва
данных лиц утрату доверия избирателей вопреки положениям
ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131; нарушение предусмотренного ч. 2 ст. 28 ФЗ
№ 131 порядка организации и проведения публичных слушаний;
установление порядка обращения граждан в органы местного самоуправления вопреки положениям ст. 32 ФЗ № 131 и др.);
4) ЮО, связанные с формированием органов местного самоуправления (расширение исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в нарушение
ч. 10 ст. 35 ФЗ № 131; несоответствие положений о досрочном
прекращении полномочий представительного органа муниципального образования основаниям, предусмотренным ч. 16 ст. 35
ФЗ № 131; наличие в уставе положений, разрешающих главе муниципального образования одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации вопреки
п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131; установление порядка избрания главы
муниципального образования в противоречие п. 1 ч. 2 ст. 36 ФЗ
№ 131; определение перечня оснований досрочного прекращения
полномочий главы муниципального образования в нарушение
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ч. 6 ст. 36 ФЗ № 131; определение правового статуса депутатов,
выборных должностных лиц местного самоуправления не в полном объеме; урегулирование в уставе в нарушение ч. 5 ст. 37 ФЗ
№ 131 вопросов, касающихся конкурса на замещение должности
главы местной администрации и пр.);
5) ЮО, связанные с определением порядка принятия и вступления в законную силу нормативных правовых актов, в том
числе уставов муниципальных образований (наличие в уставах
положений, предусматривающих в нарушение п. 2 ч. 4 ст. 36 ФЗ
№ 131 возможности опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых представительным органом,
без подписи главы муниципального образования; установление
общего срока вступления в силу муниципальных правовых актов
о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования без учета положений ч. 8 ст. 44 ФЗ № 131, определяющей специальный срок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений и дополнений в
устав, изменяющих структуру органов местного самоуправления,
их полномочия, а также полномочия выборных должностных лиц
местного самоуправления; определение единого порядка вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов в
нарушение ч. 1 ст. 47 ФЗ № 131 и иные);
6) ЮО, связанные с реализацией положений, составляющих
экономическую основу местного самоуправления (несоответствие перечня имущества муниципальных образований перечню,
предусмотренному ст. 50 ФЗ № 131; не определение в уставе муниципального образования порядка формирования, утверждения,
исполнения и контроля за исполнением местного бюджета и включение в него отсылочной нормы на Бюджетный кодекс РФ вопреки
п. 9 ч. 1 ст. 44; установление порядка ведения реестра расходных
обязательств представительным органом муниципального образования в противоречие ч. 1 ст. 53 ФЗ № 131 и т. п.).
Случаи отказа в регистрации в связи с нарушением порядка
принятия уставного акта также весьма распространены. Решение о внесении изменений и дополнений в устав принимается
без соблюдения кворума на заседании представительного ор83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гана муниципального образования либо без предварительного
опубликования проекта решения для ознакомления жителями
муниципального образования; не соблюдается установленный
законом тридцатидневный срок между датой официального опубликования проекта акта и датой его принятия. Подобного рода
ЮО были допущены, например, в уставном нормотворчестве Гореловского сельского поселения Брейтовского муниципального
района и Новосельского сельского поселения Большесельского
района Ярославской области.
Возможность административного контроля со стороны исполнительного органа власти субъекта Федерации предусмотрена подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»126, который наделен правом предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской
Федерации изданные ими нормативные правовые акты в случае,
если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской
Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд.
По мнению А. А. Сергеева, административный контроль
здесь может устанавливаться только в очень узких пределах:
органы государственной и муниципальной власти не находятся в отношениях субординации, и попытки субъектов Федерации усилить административный контроль за муниципальным
правотворчеством часто приводят к нарушениям федеральных
гарантий самостоятель­ности местного самоуправления127. Границы такого контроля, безусловно, должны быть едиными для
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
См.: Сергеев А. А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и
практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 25.
84
126
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
всех и не могут устанавливаться субъектами Федерации в индивидуальном порядке.
Конституционный Суд РФ также исходит из того, что пределы полномочий субъекта Федерации по контролю за законностью
при осуществлении местного самоуправления в соответствии с
Конституцией РФ конкретизируются ФЗ № 131 (глава 10), другими федеральными законами128.
В настоящее время Федеральный закон от 08.11.2007 г.
№ 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением
регистра муниципальных правовых актов»129 предусматривает
обязательное ведение в каждом субъекте Федерации с 1 января
2009 г. регионального регистра муниципальных нормативных
правовых актов.
По данным Министерства регионального развития РФ, ранее
учет муниципальных правовых актов в той или иной форме велся
лишь в 40 субъектах Федерации. Так, в Тамбовской области в регистр муниципальных правовых актов на 01.11.2007 г. было внесено более 180 нормативных правовых актов, в Ямало-Ненецком
автономном округе реестр муниципальных правовых актов насчитывал 6676 актов как нормативного, так и ненормативного
характера130.
Регистр представляет собой банк муниципальных нормативных правовых актов, который ведется в целях обеспечениея
единого правового пространства, реализации конституционного
права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах муниципальных образований и, кроме
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г.
№ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской
области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав
(Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
129
Российская газета. 2007. 14 нояб.
130
См.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в 2007 г.
85
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
того, проверки последних на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательствам.
Процедура ведения регистра может включать в себя следующие операции:
• юридическую обработку правового акта и присвоение ему
регистрационного номера;
• формирование текстов муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде;
• формирование реквизитов внесенных в регистр актов и заполнение полей карточек документа;
• проведение правовой экспертизы поступающих актов;
• обработку дополнительных сведений, формирование их
текстов в электронном виде;
• поддержание базы данных регистра в актуальном состоя131
нии .
В соответствии с Законом Ярославской области от
27.06.2007 г. № 40-з «О региональном регистре муниципальных
нормативных правовых актов»132 обязательному включению в регистр подлежит информация:
• о решениях, принятых на местном референдуме (о муниципальных нормативных правовых актах, принятых в целях их
реализации);
• об уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах представительных органов муниципальных
образований области;
• о нормативных правовых актах глав муниципальных образований и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований
области.
В состав информации, подлежащей включению в регистр,
входят:
• вид муниципального нормативного правового акта;
См.: Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. И. Н. Барцица, В. В. Букушева. М., 2008. С. 91.
132
Губернские вести. 2007. 29 июня.
86
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
• наименование органа (должностного лица), принявшего
муниципальный акт;
• дата принятия муниципального акта;
• номер и дата регистрации муниципального акта;
• источник официального опубликования муниципального
акта;
• наименование муниципального акта;
• текст муниципального акта;
• дополнительные сведения, к числу которых относятся судебные решения по делам об оспаривании муниципальных актов;
информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в
отношении муниципальных актов; экспертные заключения территориального органа Министерства юстиции РФ на муниципальные акты; иные документы и материалы по вопросам соответствия муниципальных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству
Ярославской области.
Обязанность ежемесячно представлять в уполномоченный
орган (в Ярославской области – это Правительство области в
лице управления по вопросам местного самоуправления133) необходимую информацию закреплена за главами муниципальных
образований области. Закон предусматривает представление в
регистрирующий орган также текстов муниципальных нормативных актов, принятых после 31 декабря 2005 г.
Регистрация муниципальных нормативных правовых актов носит уведомительный характер. В ходе ее осуществления
Управлением по вопросам местного самоуправления Правительства Ярославской области выявлены, например, следующие ЮО
муниципальных органов.
Муниципальным Советом Приволжского сельского поселения принято решение от 31.07.2007 г. № 20 «О порядке опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов
См.: постановление губернатора Ярославской области от
06.08.2007 г. (в ред. от 13.03.2009 г.) № 708 «Об уполномоченном органе и об утверждении порядка формирования и ведения регионального
регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Губернские
вести. 2007. 10 августа.
87
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приволжского сельского поселения». В соответствии с п. 6 ч. 1
ст. 44 ФЗ № 131 порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов должен определяться уставом муниципального образования.
Данный порядок, а также порядок финансирования расходов по
официальному опубликованию определены п. 5 ст. 33 Устава
Приволжского сельского поселения. К компетенции Муниципального Совета Приволжского сельского поселения Устав относит лишь определение печатного средства массовой информации, в котором осуществляется опубликование муниципальных
правовых актов. В связи с тем, что Устав Приволжского сельского поселения не наделяет Муниципальный Совет Приволжского
сельского поселения правом издания дополнительного порядка
опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, решение не соответствует действующему законодательству
о местном самоуправлении.
Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского сельского поселения от 18.10.2007 г. № 23 «Об установлении размеров
должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления» должность главы поселения,
в нарушение Закона Ярославской области от 27.06.2007 г. № 47-з
«О реестре должностей муниципальной службы в Ярославской
области», отнесена к должностям муниципальной службы. Пунктом 2 решения установлен предельный размер ежемесячной надбавки за выслугу лет. Данное положение противоречит ч. 4 ст. 4
Закона Ярославской области от 27.06.2007 г. № 48-з «О предельных размерах оплаты труда депутатов, членов выборных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений в Ярославской области», которым установлены
конкретные размеры ежемесячной надбавки к должностному
окладу за выслугу лет. В то же время решением не установлен
размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность и напряженность работы, которая предусмотрена п. 2 ч. 1
ст. 2 Закона № 48-з.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Главой Огарковского сельского поселения издано постановление от 03.10.2007 г. № 7.1 «О тарифах на платные услуги, оказываемые Администрацией Огарковского сельского поселения».
Оказание населению платных услуг, влекущее систематическое
получение прибыли, является предпринимательской деятельностью. Администрация Огарковского сельского поселения имеет
статус муниципального учреждения, которое обладает в соответствии с законом (п. 1 ст 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120 и п. 2 ст. 298
ГК РФ) специальной (целевой) правоспособностью. В силу абз. 2
п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Согласно ст. 298 ГК РФ
учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право ему предоставлено учредительными документами. Платные услуги, которые в соответствии с постановлением оказываются Администрацией поселения, не служат цели
решения вопросов местного значения. Кроме того, постановлением установлена плата за выдачу Администрацией документов
и их копий. В соответствии с абз. 2 ст. 333.16 Налогового кодекса
РФ выдача документов (их копий, дубликатов) приравнивается к
юридически значимым действиям. Согласно ст. 333.16 Налогового кодекса РФ плата, взимаемая с организаций и физических лиц
при обращении в органы местного самоуправления за совершением в отношении их юридически значимых действий, является
государственной пошлиной. Вместе с тем органы местного самоуправления не наделены правом устанавливать размеры государственной пошлины и виды юридически значимых действий,
за которые она взимается.
Несмотря на то что в настоящее время происходит становление практики ведения регистров муниципальных нормативных
правовых актов в субъектах Федерации, анализ данных состоявшихся юридических экспертиз уже позволяет вести речь о наиболее типичных проявлениях ОЮД в муниципальном нормотворчестве. Мониторинг принимаемых в муниципальных образованиях Амурской области нормативных правовых актов органов
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
местного самоуправления (на 01.11.2007 г. проведена правовая
экспертиза 546 актов, подготовлено 206 заключений с замечаниями о нарушениях федерального законодательства) показал,
что в большинстве случаев нарушения связаны с превышением
компетенции органов местного самоуправления муниципальных
районов и регулированием ими вопросов, находящихся в ведении поселений134.
Отдельно хотелось бы остановиться на проблемах осуществления внутреннего контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Подавляющее большинство ученых делают акцент на внешнем контроле, объединяющем в себе прокурорский надзор, судебный, административный и пр. контроль, оставляя неисследованным так называемый контроль внутренний (контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью
других).
В результате на практике внутренний контроль развит слабо,
возникает целый ряд вопросов о порядке осуществления данной
разновидности контрольной деятельности, прежде всего, у самих
органов местного самоуправления. Например, в Брейтовском и
Мышкинском муниципальных районах Ярославской области
долгое время не создавались органы муниципального финансового контроля, в результате чего последний не осуществлялся.
В адрес органов местного самоуправления муниципальных районов органами прокуратуры были внесены представления, после
отклонения которых последовало обращение органов прокуратуры в суд. Решением Брейтовского суда от 29.04.2008 г. Собрание представителей Брейтовского муниципального района было
обязано создать контрольно-ревизионную группу Брейтовского
муниципального района. Аналогичное решение принято Мышкинским районным судом.
В качестве субъектов контрольной деятельности выступают
органы и должностные лица местного самоуправления (в частСм.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в 2007 г.
90
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ности, представительный орган муниципального образования,
контрольный орган), наделенные уставом муниципального образования контрольными функциями.
К основным задачам муниципального контроля обычно относят:
1) выявление отклонений от требований нормативных правовых актов, установленных норм, правил и стандартов, оценка эффективного, рационального и целевого расходования денежных
средств местного бюджета и использования материальных ресурсов муниципального образования на возможно более ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры;
2) анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование о результатах контроля органов власти муниципального
образования и местного сообщества;
3) профилактика различных видов исполнительской дисциплины;
4) принятие необходимых мер по результатам контроля и
осуществление контроля за их исполнением135.
В юридической литературе освещается преимущественно
проблема финансового контроля представительного органа муниципального образования136. Некоторые вопросы его осуществления регулируются Бюджетным кодексом РФ. В частности,
выделяется три формы контроля – предварительный, текущий и
последующий (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ).
Детальному исследованию должны подвергнуться и иные
стороны контрольной деятельности муниципальных представительных органов, поскольку законодатель в п. 9 ч. 10 ст. 35 ФЗ
№ 131 ведет речь о контроле в целом за исполнением органами
и должностными лицами муниципальной власти полномочий по
решению вопросов местного значения. Изучение организационных форм контроля представительного органа муниципального
См.: Пылин С. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2006. № 84 (7). URL:
http://www.law-n-life.ru/arch/n84.aspx (дата обращения: 19.10.2009).
136
См., например: Скачкова Е. А. Бюджетный контроль представительного органа муниципального образования // Налоги. 2007. № 1.
С. 32–34.
91
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
образования необходимо в целях грамотного уставного регулирования данного вопроса в отдельно взятых муниципальных образованиях.
Не следует забывать и о возможности самоконтроля в системе муниципальной власти. Согласно ст. 48 ФЗ № 131 муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие
может быть приостановлено органами местного самоуправления,
принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный
правовой акт.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда
РФ от 06.07.2004 г. № 1424/04 по делу № А75-887-А/2003 отмечается, что, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления,
его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить
ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт137.
Муниципальная власть обладает широкими возможностями по оперативному установлению допускаемых «на местах»
ЮО. Органами местного самоуправления городского округа
Переславль-Залесский Ярославской области была выявлена техническая ошибка, допущенная в решении исполкома Переславского городского Совета депутатов трудящихся от 31.05.1962 г.
№ 153, вследствие чего на практике возникали разночтения в названии переулка – «Малоозерный» или «Малоозерной». Решением Переславль-Залесской городской Думы от 27.04.2006 г. № 40
«Об уточнении названия переулка Малоозерный» было постановлено считать правильным название «переулок Малоозерный»138.
Несмотря на то что органы местного самоуправления не
располагают тем арсеналом средств воздействия, который имеют контролирующие органы государственной власти, как звено
контрольного механизма они могут играть немаловажную роль
в деле выявления нарушений в муниципальной практике путем
анализа состояния дел в подконтрольной сфере и информирова137
138
См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. № 11.
Переславская неделя. 2006. 10 мая.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния о результатах органов власти и населения муниципальных
образований.
Проведенный анализ показывает, что предметом технологии
в подавляющем большинстве случаев выступает результат муниципального правотворчества (правоприменения, интерпретации
и т. п.) – принятый правовой акт. Действия и операции органов
местного самоуправления, предшествующие его изданию, крайне
редко попадают в поле зрения компетентных органов и лиц, и федеральный законодатель на это их не ориентирует. Так, исполнительный орган власти субъекта Федерации в соответствии с подп.
«е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наделен правом предложить органу
(должностному лицу) местного самоуправления привести в соответствии с законодательством изданные ими правовые акты.
В орбиту деятельности отечественных судов также попадают отдельные «фрагменты» муниципального правотворчества,
правоприменения и т. д. В постановлении Пленума Верховного
Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или
в части»139 указывается, что в порядке, установленном главой 24
ГПК РФ, не могут оспариваться: а) проект нормативного правового акта; б) решение законодательного органа о его принятии
или отклонении; в) недействующий нормативный правовой акт
(в том числе акт, не вступивший в силу), как не порождающие
правовых последствий и не влекущие нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
Оспорить их, равно как и законность прочих действий (бездействия) органов и должностных лиц местной власти, можно в
порядке, установленном главой 25 ГПК РФ. Однако необходимо
будет доказать нарушение прав заявителя, что на практике сделать весьма затруднительно.
Вместе с тем, установление ошибок на «ранних» стадиях правотворческой, правоприменительной и иной деятельности имеет
139
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
не меньшее, а порой превосходящее значение. В. М. Баранов правильно пишет, что правотворческая ошибка – не одномоментный
и не спонтанный акт. При любых допущениях и оговорках – это
серия, цепь неправильных технико-организационных управленческих формализованных решений140.
ЮО допускаются на различных этапах правотворческого
процесса. Они могут иметь место в ходе реализации права на правотворческую инициативу, при подготовке и обсуждении проекта муниципального правового акта, его принятии и т. д. Выявлять
их, по большому счету, полномочны лишь органы прокуратуры
в рамках осуществляемого ими превентивного надзора. Последний включает в себя такие мероприятия, как изучение и корректировка планов муниципальной правотворческой деятельности;
внесение предложений о принятии, изменении, дополнении или
отмене нормативных правовых актов; участие в подготовке и обсуждении проектов таких актов; подготовка заключений на проекты муниципальных правовых актов и проч.141
Официальные субъекты производят оценку правового акта с
точки зрения законности (незаконности), а не с точки зрения его
юридической безупречности, истинности (либо ошибочности).
Именно незаконность изданного акта, а не его ошибочность является основанием для издания соответствующего заключения или
протеста, обращения с заявлением в суд и т. д.
В. В. Лазарев справедливо отмечает, что Конституционный
Суд РФ напрямую не наделен правом давать заключения об ошибочности нормативного правового акта, однако, выполняя свои
функции, в реалии он не может без этого обойтись142.
Юридической наукой и практикой в данной связи выработаны критерии законности нормативных, правоприменительных
и интерпретационных актов. К числу критериев законности подСм.: Баранов В. М. Признаки ошибочности концепции законопроекта // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника
устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / Под ред.
В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. С. 92.
141
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 3.
142
См.: Лазарев В. В. Указ. соч. С. 142.
94
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законных нормативных правовых актов Е. В. Волколупов, например, относит: правомочность субъекта издавать тот или иной
акт, обоснованность выбора им формы такого акта, адекватность
содержания акта объему полномочий органа, соответствие подзаконного нормативного правового акта действующим законам143.
По сути, автор выделяет требования к содержанию и внешней
форме правовых актов, с одной стороны, и к компетенции субъекта, издающего акт, – с другой.
Вместе с тем подзаконный нормативный правовой акт может
быть признан не соответствующим действующему законодательству и в связи с несоблюдением процедуры его издания (процессуальной формы). Например, нарушение установленного ФЗ № 131
порядка принятия устава муниципального образования является
основанием для отказа в его государственной регистрации.
Верховный Суд РФ ориентирует суды на выяснение порядка
принятия нормативного правового акта при рассмотрении дела о
его оспаривании. При этом установление нарушения, например,
правил введения в действие нормативного правового акта дает
суду право принять решение об удовлетворении заявления без
исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта144.
В зарубежной практике наряду с «содержательными» требованиями (принятый акт не должен нарушать вышестоящую
правовую норму), требованиями полномочности субъекта на издание акта, выделяют также требования по его (акта) «принятию
должным образом»145.
Поэтому мы солидарны с теми авторами146, которые указанный перечень дополняют также требованиями к процедуре (процессуальной форме) принятия акта.
См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 10–11.
См.: Пункт 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от
29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
145
См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 149. .
146
См., например: Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля
за законностью правовых актов (общеправовой аспект). С. 21–25.
95
143
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«Правовой акт местного самоуправления, – пишут В. М. Баранов и А. В. Леонтенков, – принимается (издается) с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его
обсуждения, экспертизы, утверждения и пр.»147. Отдельные положения, касающиеся процедуры принятия уставов муниципальных образований, иных муниципальных правовых актов, содержатся в ФЗ № 131. Кроме того, в каждом муниципальном образовании принимаются свои собственные правила такого рода. Они
закрепляются в регламенте местного представительного органа,
положении о порядке принятия правовых актов главой муниципального образования, иных нормативных правовых актах.
В качестве составных элементов законности правоприменительных актов называют: обоснованность их принятия, справедливость, точное соответствие сути применяемых нормативноправовых актов, строгую форму внешнего изложения и четкую
структуру внутреннего содержания правоприменительного акта148.
При оценке законности муниципальных актов правоприменения могут использоваться далеко не все из обозначенных критериев. В частности, несправедливость акта правоприменения
может и не быть основанием для его отмены.
Критерии законности правоприменительного акта, по сути, те
же, что и нормативного правового акта. Он должен быть принят
компетентным субъектом (например, главой муниципального образования, иным должностным лицом местного самоуправления),
в предусмотренной для такого рода актов форме (постановление,
распоряжение, приказ), в точном соответствии с процедурнопроцессуальными требованиями, если таковые установлены.
Так, в США формальные процедурные условия существуют
для всех административных и исполнительных органов при издании ими подзаконных актов, при их реализации. Суды внимательно следят за тем, чтобы действия указанных органов укладывались в термин «надлежащая правовая процедура»149.
См.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 136.
См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 11.
149
См. подробнее: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997. С. 245–248.
96
147
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В отечественной правовой системе наиболее строгие критерии предъявляются к нормативным правовым актам; для иных
разновидностей актов требования менее жесткие, однако соблюдение их столь же императивно150. Примером подобного рода
процедурных правил могут являться нормы, содержащиеся в регламенте местной администрации и т. п.
Кроме того, содержание правоприменительного акта должно
укладываться в рамки действующих нормативных предписаний.
В правовой системе Франции выделяются специальные
«условия законности» административного акта. Во-первых, он
не может пренебрегать по содержанию высшими юридическими
нормами, должен соблюдать всю иерархию права. Во-вторых,
при издании акта его автор не имеет права совершать ЮО, неправильно толкуя высшую норму или основываясь на документе,
который не применим в данном случае. В-третьих, необходимы
фактические мотивы для издания акта151.
Законность интерпретационных актов включает в себя такие важнейшие компоненты, как правильное разъяснение смысла
толкуемой нормы, точное отражение воли законодателя, соблюдение формы интерпретационного акта и правил законодательной техники152.
По мнению С. Г. Пишиной, критериями истинности толкования норм права выступают закрепленные правом принципы.
Кроме того, поскольку появление правовой нормы обусловлено
достижением определенной цели юридического регулирования,
ее интерпретация должна быть направлена на выяснение вопроса о том, с какой целью норма создана и как достичь этой цели в
момент интерпретации153.
Рассмотренные критерии законности правовых актов могут
быть использованы и в деятельности по выявлению ЮО в муниципальных правовых актах.
Следует, однако, иметь в виду, что понятия «незаконный
правовой акт» и «ошибочный правовой акт» не являются тожСм.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 149..
См.: Общие сведения об административном праве Франции. С. 83.
152
См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 11.
153
См.: Пишина С. Г. Указ. соч. С. 10–11.
97
150
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дественными. Издание незаконного муниципального правового
акта может иметь место как вследствие ОЮД органов и должностных лиц местного самоуправления, так и вследствие совершения ими правонарушения.
К числу ошибочных правотворческих актов наука относит,
наряду с перечисленными выше (в том числе в первой главе работы) и имеющими недостатки содержательного и формального
свойства, также акты, не соответствующие правилам формальной
логики, грамматики и т. д.154 Поэтому содержащий ЮО правовой
акт не всегда будет одновременно признан незаконным.
Ошибочность административного акта в ФРГ может иметь
место в результате отсутствия в законе необходимого уполномочивающего основания принятия акта либо в результате допущения
формальных недостатков (нарушения положений о компетенции ведомства, процедуре издания акта или об обязательной форме). Наряду с формально-правовыми недостатками немецкие юристы выделяют также материально-правовые ошибки в административных
актах. Очевидные неточности, например ошибки в орфографии или
подсчете, еще не делают административный акт противоправным155.
В деятельности по выявлению ЮО, противоречий и т. п. в муниципальных правовых актах акцент делается преимущественно
на их содержательную сторону, нежели технико-юридическую
составляющую. Субъекты и эксперты ведут учет лишь «серьезных» ошибок в правовых актах, опуская «несерьезные»156. Вместе
с тем несущественные ЮО в некоторых случаях могут приводить
к довольно серьезным юридическим и иным социальным последствиям (например, приводимая уже описка в названии переулка).
Как уже отмечалось, в логической структуре юридической
технологии выделяют, наряду с субъектами и участниками, объектами и предметами, также иные компоненты. К ним относятся,
См.: Москалькова Т. Н. Законотворческие ошибки: понятие, виды и пути противодействия // Правотворческие ошибки: понятие, виды,
практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29−30 мая
2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. С. 19.
155
См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 253, 266.
156
См.: Яшманов Б. Ошибка в законе // Российская газета. 2007. 7 дек.
98
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в частности, интеллектуальные и актуализированные вовне
действия и операции, которые образуют динамичную сторону
технологии. В качестве юридических рассматриваются такие
действия, которые представляют собой внешне выраженные, социально преобразующие и влекущие определенные юридические
последствия акты субъектов и участников (получение органом
прокуратуры от жителей муниципального образования информации о незаконности муниципального правового акта; принятие
решения о проведении юридической экспертизы муниципального нормативного правового акта исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации и т. д.).
Совокупность взаимосвязанных между собой юридических
действий, объединенных локальной целью, составляет операцию
(например, вынесение акта прокурорского реагирования на незаконный, содержащий юридические изъяны муниципальный
правовой акт; принятие органом юстиции решения об отказе в государственной регистрации уставного акта; составление исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации
заключения о несоответствии муниципального акта действующему законодательству).
В качестве «базовых», основных блоков в технологию входят юридическая техника, тактика, стратегия и др. компоненты.
Техника представляет собой систему общесоциальных, технических и специально-юридических средств, используемых
контролирующими субъектами при совершении действий и операций по выявлению ОЮД.
Учитывая специфический круг субъектов, компетентных
устанавливать ЮО в решениях и действиях органов местного самоуправления, наиболее востребованными среди них являются
специально-юридические средства.
Вместе с тем нельзя отрицать и значимость, например,
формально-логических средств, к которым относятся законы
тождества, противоречия, исключения третьего, достаточного
основания, а также аналитические и синтетические, сравнительные и аксиоматические, индуктивные и дедуктивные, иные методы логического познания.
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как уже отмечалось, к числу ошибочных правотворческих актов наука относит, наряду с имеющими недостатки содержательного и формального свойства (неконкретность, противоречивость,
избыточность, пробелы и т. д.), не обеспеченными ресурсами (материальными, кадровыми, научно-техническими, организационными), также акты, не соответствующие правилам формальной
логики и грамматики157. Поэтому важность комплексного применения обозначенных выше средств становится очевидной.
В основе юридической тактики обнаружения ОЮД лежит
система определенных способов, приемов, методов и правил
(тактических) оптимального использования указанных средств.
Когда же речь идет о достижении главных, наиболее существенных задач и целей, то в данном случае имеется в виду юридическая стратегия.
В практике органов прокуратуры используются, например,
прямой и косвенный способы выявления ЮО органов муниципальной власти.
Под прямым способом понимается деятельность работников прокуратуры, в результате которой они самостоятельно обнаруживают муниципальные акты, не соответствующие актам
высшей юридической силы. При этом практикуются следующие
приемы: проведение сплошных проверок законности актов, изданных за соответствующий период времени; целевых проверок,
то есть проверок актов, изданных по конкретному вопросу за
определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); комплексных проверок,
когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки их исполнения158.
Косвенный способ установления означает получение информации о незаконности и ошибочности муниципального акта от
третьих лиц, других властных органов, средств массовой информации, граждан, общественных объединений и т. д.159
См.: Москалькова Т. Н. Указ. соч. С. 19.
См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 15.
159
См.: Рабко Т. А. Надзор прокуратуры за соответствием законам
правовых актов, издаваемых представительными (законодательными)
100
157
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В качестве метода выявления ЮО и прочих негативных
социально-правовых отклонений в муниципальном правотворчестве обычно выступает мониторинг действующего законодательства. Органы прокуратуры анализируют федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, проводят сверки с ним действующих муниципальных нормативных
правовых актов и информируют о результатах мониторинга глав
муниципальных образований и председателей представительных
органов160. В ряде регионов России подобный мониторинг осуществляется также органами исполнительной власти субъекта
Федерации161.
Юридической наукой предлагаются и иные методы. Так,
С. В. Поленина указывает на возможность использования факторного анализа для обнаружения правотворческих ошибок162.
Суть его сводится к тому, что правотворческая деятельность детерминирована различного рода факторами, среди которых выделяются основные (экономический, политический, социальный,
экологический, демографический, правовой и др.) и обеспечивающие (процессуальные и др.), включающие, помимо прочего,
вопросы юридической техники и тактики. Каждый из этих факторов в отдельности либо в совокупности с другими факторами
способен породить правотворческие ошибки.
А. Б. Лисюткин указывает на необходимость систематического анализа условий и причин, приводящих к правовым дефектам в юридической практике, тенденций формирования и развиорганами субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. СПб., 1999. С. 9-10.
160
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 7; Петрова Л.,
Кобзарева Е., Манакова С. Указ. соч. С. 14.
161
См., например: Андриченко Л. В., Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 8–19.
162
См. подробнее: Поленина С. В. Правотворческие ошибки в свете
факторного анализа законодательства // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах:
материалы Международного научно-практического круглого стола (29–
30 мая 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. С. 67–74.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тия правовых явлений163. Указанные факторы имеют архиважное
значение в механизме выявления, предупреждения и исправления
ошибок в правотворчестве органов местного самоуправления.
На наш взгляд, в качестве средств, способов, приемов, методов и правил установления ОЮД органов местного самоуправления могут использоваться все правила и приемы, входящие в арсенал современной методологии юридической науки и практики.
Большая роль в обнаружении ОЮД органов муниципальной власти принадлежит философской методологии, а именно:
законам (единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные, отрицания отрицания),
категориям (сущность и явление, содержание и форма, необходимое и случайное, причина и следствие, возможность и действительность и т. п.) и принципам (объективности, системности,
единства теории и практики, преемственности, эволюционизма,
междисциплинарности и т. п.).
Значительное место в установлении ОЮД органов местного самоуправления отводится социологическим методам и
средствам: исследованию документов и других письменных
источников, наблюдению за ходом юридической практики,
опросам, анкетированию, интервьюированию, тестированию, методу экспертных оценок и другим. Разновидностью
конкретного социологического исследования можно считать
обобщение материалов юридической практики164.
Возможно использование и многих других средств (лингвистических, исторических, экономических, политологических, математических, этических, специально-юридических,
социально-психологических и т. д.), с помощью которых устанавливаются ошибки в юридической практике, причины и условия их совершения.
Тактика установления ОЮД включает в себя: тактику проверки муниципальных правовых актов, действий (операций) органов местного самоуправления и поиска ЮО и иных негативных
См.: Лисюткин А. Б. Указ. соч. С. 135–136.
См., например: Карташов В. Н. Обобщение юридической практики. Ярославль, 1991.
102
163
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
социально-правовых отклонений; тактику квалификации выявленных погрешностей и оформления соответствующих решений
(например, заключения органа юстиции об отказе в государственной регистрации уставного акта, прокурорского протеста
на ошибочный и незаконный акт).
Анализ инструментального и тактического блоков технологии показывает, что в последние годы их состав обновился и
обогатился за счет привлечения новых средств, приемов, способов, правил и т. п. обнаружения ОЮД. В то же время субъекты
технологии сталкиваются с определенными недостатками в этой
сфере. В частности, на практике имеет место проблема неудовлетворительной научно-методической обеспеченности рассматриваемой технологии.
Органы юстиции в своей работе руководствуются Федеральным
законом от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований»165 и Приказом Министерства
юстиции РФ от 26.08.2005 г. № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений
в уставы муниципальных образований»166. Вопросы методики проверки уставов в указанных актах не освещаются.
Специальные методические рекомендации по проверке проектов нормативных правовых актов, например, разработаны прокуратурой Московской области167, опыт которой, без сомнения,
нужно распространять в органах прокуратуры других субъектов Федерации. Представляется, что подобного рода рекомендациями должны быть обеспечены все субъекты рассматриваемой
нами технологии.
Деятельность по обнаружению и профилактике ошибок, как,
впрочем, и любую юридическую практику, необходимо соответствующим образом организовать и спланировать. Важно предвидеть, предсказать, спрогнозировать появление тех или иных
Собрание Законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.
Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.
2005. № 10.
167
См.: Петрова Л., Манакова С. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. № 3. С. 6.
103
165
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изъянов и погрешностей. Вопросы фундаментального планирования, прогнозирования развития и функционирования определенных юридических явлений составляют ядро юридической
стратегии – важнейшего компонента технологии обнаружения
ошибок.
Практика показывает, что ЮО конкретного вида, выявленные в нормативных правовых актах одного муниципального образования, впоследствии обнаруживаются в аналогичных актах
иных муниципальных образований субъекта Федерации. Такого
рода ситуация складывается по причине «заимствования» одними органами местного самоуправления правотворческого опыта
других муниципальных образований.
По данным прокуратуры Ярославской области, в 2008 г.
Рыбинской городской прокуратурой опротестовано 7 постановлений Глав сельских поселений Рыбинского муниципального
района «О порядке составления и ведения сводной бюджетной
росписи бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета сельского поселения». В указанных актах
вопреки требованиям ч. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ необоснованно допускалось изменение показателей сводной бюджетной росписи по инвестициям в объекты капитального строительства, включенные в адресную инвестиционную программу, без
внесения изменений в решение о бюджете. Той же прокуратурой
в судебном порядке признаны незаконными пять положений о
муниципальном земельном контроле, утвержденных представительными органами сельских поселений района.
Органами прокуратуры области опротестованы решения представительных органов поселений Большесельского,
Гаврилов-Ямского, Даниловского, Любимского, Первомайского,
Пошехонского, Тутаевского, Угличского и Ярославского муниципальных районов «Об установлении земельного налога», устанавливающие вопреки Налоговому кодексу РФ налоговую ставку
на земельные участки, предоставленные для дачного хозяйства, в
размере 1,5%.
Завершая рассмотрение базовых компонентов технологии
обнаружения ЮО в деятельности органов местного самоуправ104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ления, обозначим некоторые предложения и рекомендации по ее
совершенствованию.
А). В технологический процесс в качестве объектов контроля
на предмет ошибочности должны включаться, наряду с муниципальными правовыми актами, также конкретные юридические
действия (операции) органов местного самоуправления.
Поскольку совокупность мер, направленных на устранение
ЮО, входит в единую систему гарантий обеспечения законности168, имеет смысл закрепить за некоторыми субъектами технологии право давать заключения об отдельных элементах (этапах,
стадиях и т. п.) ОЮД органа местного самоуправления.
Желательно, чтобы каждый попавший в орбиту контроля
правовой акт подвергался комплексной проверке (следует диагностировать его концепцию, содержание, соблюдение принципов и правил юридической техники, тактики и стратегии при
составлении акта, требований формальной логики, грамматики и
т. д.) с целью выявления всех имеющихся в нем ЮО.
Б). При выявлении ЮО в муниципальной правотворческой,
правоприменительной, интерпретационной и иной юридической
практике целесообразно использовать накопленный научный
и практический опыт. Например, при поиске правотворческих
ошибок нужно учитывать выработанные юридической наукой
критерии качества нормативного правового акта, сформулированные ею приемы и средства правотворческой технологии
(например, правила использования дефиниций, примечаний, изменений, исключений норм права или их частей, прекращения
и продления действия нормативного правового акта и т. д.)169.
Могут быть использованы и адресованные «местному законодателю» методические рекомендации, содержащие правила подгоСм.: Лисюткин А. Б. Указ. соч. С. 135.
См., например: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Сырых Е. В. Общие критерии качества закона: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Карташов В. Н., Бахвалов С. В. Указ. соч. С. 71–72, 76–84; Правовое обеспечение местного
самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования / Под общ. ред. М. Я. Якутовой. М.:АНХ, 2007.
С. 618–630 и др.
105
168
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
товки и оформления текстов муниципальных правовых актов170.
Проверка исследуемого акта на предмет соблюдения указанных
правил и рекомендаций позволяет уже на ранних этапах обнаружить в нем значительное число изъянов.
В). Территориальные подразделения Министерства юстиции РФ анализируют и обобщают ЮО, допускаемые органами
местного самоуправления в уставном нормотворчестве, в целях
последующего использования полученных сведений в практике
отделов юстиции и муниципальных образований. Иные субъекты
технологии обнаружения ЮО также, на наш взгляд, должны уделять внимание этому направлению деятельности, анализировать
и обобщать выявленные погрешности. Информация о типичных
изъянах в муниципальном правотворчестве, правоприменении и
т. д. облегчит работу по поиску ошибок в дальнейшем.
Г). Следует создать и поддерживать в «актуальном» состоянии предложенный В. М. Барановым171 своеобразный «банк данных» по ошибкам.
Попытки воплотить на практике эту идею уже предприняты в
отдельных регионах страны. В г. Екатеринбурге согласно распоряжению прокуратуры Свердловской области, Главного Управления Министерства юстиции РФ по Уральскому федеральному округу, администрации г. Екатеринбурга от 14.08.2006 г.
№ 122/7р-/10/2951р создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа в составе представителей прокуратуры,
исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Основными задачами группы являются следующие:
анализ состояния законности, изучение прокурорской и правоприменительной практики, совершенствование методики сбора,
накопления и обработки сведений о противоречащих федераль См., например: Методические рекомендации юридико-техниче­
ского оформления муниципальных правовых актов. Одобрены решением
коллегии в государственно-правовом управлении администрации ЯмалоНенецкого автономного округа от 22 марта 2005 г. № 10 // URL: //www.
dumask.ru / municipal / 1 / 009 / sem1 / 8 / yanao / 20050530 / SF_200505_
YANAO_03.doc (2009. 21 августа).
171
См.: Баранов В. М. Истинность норм советского права. С. 354.
106
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ному законодательству нормативных правовых актах органов
местного самоуправления172.
Необходимость формирования подобного банка данных в
каждом регионе очевидна: органы власти муниципальных образований, органы государственной власти, иные субъекты должны иметь возможность ознакомиться с содержанием не только
качественных и эффективных муниципальных правовых актов,
но и актов, содержащих в себе ЮО и иные недостатки, а также
возможность изучить заключения, протесты, судебные решения,
которые приняты по «ущербным» актам.
Доступ к подобному банку данных следует обеспечить через сеть Интернет. Поручить же его создание и регулярное обновление целесообразно органу исполнительной власти субъекта
Федерации, ответственному за ведение регионального регистра
муниципальных нормативных правовых актов.
В целях повышения качества и эффективности деятельности
по установлению ЮО муниципальных органов, обмена накопленным опытом, более оперативного реагирования на состояние
подконтрольного объекта, в каждом регионе должна находить
широкое применение практика тесного сотрудничества контролирующих субъектов на всех уровнях технологического цикла.
§ 2. Предупреждение и устранение юридических
ошибок как необходимое условие минимизации
юридической антикультуры в практике органов
местного самоуправления
«Не ищите ошибок, ищите средства их исправить», – сказал
кто-то из мудрейших. Обнаруженные ЮО нужно своевременно и
правильно устранить. Процесс этот зависит от конкретной разновидности юридической практики органов местного самоуправления
(правотворческая, правоприменительная и т. д.); характера обнаруженной погрешности (существенная, несущественная, типичная и
См.: Слюсаренко Т. В. Прокурорский надзор за соответствием
законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Научные труды РАЮН: В 3 т. Вып. 8. М., 2008. Т. 3. С. 782–787.
107
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
т. п.); от того, на каком этапе деятельности органов местного самоуправления обнаружен дефект (на стадии разработки проекта правового акта, его принятия, вступления в силу) и многих других обстоятельств. Причем в каждом случае требуется, во-первых, определить
компетентный орган, способный ликвидировать изъян в юридической деятельности; во-вторых, избрать соответствующие формы,
средства, способы и методы устранения ЮО; в-третьих, восстановить нарушенные правоотношения, права, обязанности и законные
интересы участников юридического процесса; в-четвертых, компенсировать ущерб, возникший в результате ошибочных действий
и решений; в-пятых, установить и устранить источники и иные негативные детерминанты ОЮД, принять все необходимые меры для
предотвращения подобных и иных погрешностей в будущем.
«Не требуется никаких специальных научных исследований, –
пишет В. М. Баранов, – чтобы констатировать: эффективнее всего,
выгоднее всего, дешевле всего «диагностировать» правотворческую ошибку на начальном этапе ее созревания»173. Наиболее выгодной, однако, представляется профилактика (предупреждение,
предотвращение) ОЮД.
Поскольку в каждой правовой системе, юридической практике и применительно к каждой конкретной социально-правовой
ситуации имеется свой особый набор юридических и социальных, нормативных и ненормативных, организационных и идеологических, объективных и субъективных, внутренних и иных
средств, способов и методов, то следует сделать вывод о том, что
существует множество механизмов устранения ЮО, причин и
условий их возникновения, ликвидации негативных последствий
ОЮД, равно как и множество путей профилактики ОЮД.
Рассмотрим основные формы, средства, способы и методы
устранения и профилактики ОЮД органов местного самоуправления различными субъектами российской практики.
Активную роль в деле устранения ЮО и прочих негативных
социально-правовых отклонений, как мы уже отмечали, играют
органы прокуратуры. Из оспоренных ими в первом полугодии
Баранов В. М. Признаки ошибочности концепции законопроекта. С. 91.
108
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2008 г. 67766 муниципальных нормативных правовых актов приведено в соответствие с федеральным законодательством 62818174.
В соответствии с п. 2, 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель
в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления опротестовывает
противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или
арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений
закона; по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом
ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения
закона. Отменять или приостанавливать действие незаконного
муниципального правового акта прокурор не вправе.
В 2008 г. органами прокуратуры Ярославской области были
оспорены 328 нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В целях их приведения в соответствие действующему законодательству прокурорами принесены 288 протестов,
внесены 9 представлений, направлено 31 заявление в суд.
В результате прокурорского надзора устранялись также
ошибки и недостатки в правоприменительной практике. В частности, в арбитражный суд направлено 8 заявлений о признании
незаконными договоров аренды муниципального имущества Рыбинского муниципального округа (в настоящее время – района).
Прокурорской проверкой установлено, что договоры аренды недвижимого имущества заключались без согласования с Рыбинским Советом депутатов, а также без получения заключения Комиссии по рассмотрению предложений о предоставлении льгот
по налогам, сборам и арендной плате. Вместе с тем соблюдение
данных требований является обязательным в соответствии с Положением о порядке аренды нежилых зданий, нежилых помещений, сооружений и движимого имущества, находящихся в муниципальной собственности Рыбинского муниципального округа
174
См.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Указ. соч. С. 13–14.
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(утверждено решением Рыбинского Совета депутатов № 247 от
19.12.2002 г.). Требования прокурора были удовлетворены.
Задача устранения ЮО в практике органов местного самоуправления тесным образом связана с задачей их предупреждения. Приказы Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 г.
№ 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры
и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и от 24.11.2008 г.
№ 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной
работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»
призваны активизировать правотворческую работу в прокуратурах городов и районов страны.
В целях предотвращения ЮО в правотворческой практике
муниципальных органов органами прокуратуры проводятся следующие мероприятия:
- изучение и корректировка планов правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
- участие прокуроров в подготовке проектов муниципальных правовых актов (в том числе в заседаниях рабочих групп
по разработке проектов нормативных правовых актов; выступления на заседаниях органов местного самоуправления и в
средствах массовой информации по поводу проектов нормативных правовых актов и т. п.);
- подготовка заключений на проекты уставов муниципальных образований и проекты иных муниципальных правовых актов, поступающих в прокуратуру (при этом прокурор высказывается о полноте предлагаемого правового регулирования, о его
возможных отрицательных последствиях, а нередко еще и предлагает более совершенную концепцию или редакцию всего проекта правового акта либо его отдельных положений);
- внесение предложений об изменении, дополнении, отмене
или принятии новых по предмету регулирования нормативных
правовых актов (без внесения инициативного проекта);
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов;
- консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом правотворческой инициативы и правом принятия нормативных правовых актов175.
В результате большое количество муниципальных правовых
актов приводится в соответствие с действующим законодательством еще на стадии проектной работы. Тем самым значительно
снижается нагрузка на надзорные подразделения органов прокуратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных актов176.
В Ярославской области в 2008 г. с участием прокуроров городов и районов были разработаны и приняты 59 муниципальных
правовых актов. В адрес органов местного самоуправления муниципальных образований области направлено более 150 предложений о принятии муниципальных правовых актов либо совершенствовании действующих актов с учетом федерального и
регионального законодательства. Кроме того, органами прокуратуры были изучены свыше 2200 проектов нормативных правовых
актов органов местного самоуправления; из них на 141 проект
подготовлено заключение о несоответствии законодательству.
Органами прокуратуры ряда субъектов Федерации проводится мониторинг федерального и регионального законодательства,
сверки действующих муниципальных правовых актов с последующим информированием глав муниципальных образований и
председателей представительных органов о результатах мониторинга, разработка модельных муниципальных правовых актов177.
В целях оказания органами прокуратуры более активного
влияния на состояние правовой базы муниципального уровня в
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 3; Жидких А. А. О проблеме развития законодательного регулирования участия прокуроров в правотворчестве // Пробелы в законодательстве и пути их преодоления: Сборник научных статей по итогам Международной
научно-практической конференции 14–15 сентября 2007 г. / Под ред.
В. И. Каныгина, С. В. Изосимова, А. Ю. Чупровой. С. 189–190.
176
См.: Петрова Л., Манакова С. Указ. соч. С. 2.
177
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 7; Петрова Л.,
Кобзарева Е., Манакова С. Указ. соч. С. 14.
111
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уставы ряда муниципальных образований Российской Федерации (Шебекинского района и г. Ноябрьска Тюменской области,
г. Уварова и Кирсановского района Тамбовской области, г. Домодедова Московской области и др.) внесены дополнения, предоставившие право нормотворческой инициативы прокурорам178.
В ходе работы по профилактике и устранению ошибок в деятельности муниципальной власти сотрудники органов прокуратуры сталкиваются с рядом трудностей, часть из которых организационного характера.
Так, вступление в силу положений ФЗ № 131 повлекло значительное увеличение числа муниципальных образований в целом
по стране. Заседания представительного органа муниципального
образования, а также образованных в его составе 4–5 постоянных
комиссий проводятся, как правило, ежемесячно. Поэтому весьма затруднительно обеспечить работу сотрудника прокуратуры в
каждом заседании представительного органа179.
Участие прокурора в правотворческой деятельности органов
местного самоуправления осложняется также значительной удаленностью от городской или районной прокуратуры отдельных
муниципальных образований.
Наконец, в каждом муниципальном образовании, наряду с
представительными, действуют исполнительные органы. Статистика показывает, что число издаваемых ими незаконных актов
весьма велико. Из 411 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, оспоренных органами прокуратуры Ярославской области в 2009 г., 148 принято исполнительными органами. В 2008 г. таких актов было 96 из 328, в 2007 г. – 134 из 346.
Ежегодно выявляется и огромное количество незаконных ненормативных правовых актов исполнительных органов местной
власти. По данным прокуратуры г. Волгограда, на правоприменительные акты приходится в 10 раз больше протестов и представлений, нежели на нормативные правовые акты180.
См.: Жидких А. А. Указ. соч. С. 188.
См.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Указ. соч. С. 13.
180
См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 18.
112
178
179
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существует и более серьезная проблема – проблема эффективности и достаточности используемых средств прокурорского
воздействия.
В юридической литературе высказана точка зрения, согласно
которой прокурорские протесты и представления, в отличие от
судебных решений, не имеют обязательной силы и мало влияют
на реальное положение дел181. Несмотря на то что «по протестам
и представлениям прокуроров отменяется большее количество
незаконных актов органов местного самоуправления, чем по решениям судов»182, в некоторых ситуациях прокурорский надзор
оказывается бессилен предотвратить принятие и вступление в
силу ошибочного и незаконного акта.
Нередко органы местного самоуправления издают правовые
акты без учета мнения прокурора, поскольку его заключение носит для них рекомендательный характер. Например, Думой г. Сургута без учета заключения прокурора было принято решение «О
внесении изменений в решение Думы г. Сургута от 26.12.2006 г.
«О бюджете городского округа г. Сургут на 2007 г.»183.
Прокурор, наделенный правом опротестования незаконных
правовых актов, не в силах повлиять на органы местного самоуправления, чтобы побудить их принять необходимый акт, урегулировать те или иные отношения. Он вынужден обращаться в
суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа
местной власти184.
Некоторые авторы указывают и на ситуационный характер
прокурорского надзора. По мнению А. А. Сергеева и В. Г. Розенфельда, прокурор не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципального образования и осуществляет его при
наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно185. В свете
активизировавшейся в последние годы деятельности надзорных
органов российского государства (проведения целевых прокурорСм.: Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 6.
182
Слюсаренко Т. В. Указ. соч. С. 782–787..
183
См.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Указ. соч. С. 16.
184
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 7.
185
См.: Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Указ. соч. С. 25.
113
181
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ских проверок и т. п.) можно оспаривать подобное утверждение,
однако нельзя не согласиться с авторами в том, что далеко не все
дефектные акты органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно попадают в поле зрения прокурора.
Изучение деятельности органов прокуратуры по устранению
и профилактике ЮО в практике муниципальных органов привело нас к следующим выводам.
Действие ошибочных и незаконных муниципальных правовых актов наносит существенный урон правопорядку, нарушает
права и законные интересы граждан и организаций; их отмена сопровождается рядом организационных, технических, временных и
иных сложностей, а потому представляется необходимым усиление превентивной функции прокуратуры, особенно в отношении
актов исполнительных органов муниципальных образований.
Повышение предупредительной роли органов прокуратуры
следует подкрепить законодательно, установив в тексте ФЗ № 131
обязанность представительных и исполнительных органов местного
самоуправления направлять проекты нормативных правовых актов
в прокуратуру, осуществляющую надзор за их деятельностью.
Имеет смысл усилить взаимодействие прокуратуры с представительными и исполнительными органами местного самоуправления, воспринять практику создания межведомственных
рабочих групп в целях изучения правотворческой и правоприменительной практики муниципальных образований, накопления и
обработки сведений о противоречащих законодательству правовых актах местных органов власти.
Нуждаются в пересмотре и ужесточении меры ответственности за невыполнение законных требований прокурора по устранению ЮО, правонарушений и других проявлений юридической
антикультуры в деятельности органов местного самоуправления.
Задачу устранения ЮО в деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти в ряде случаев, как мы уже неоднократно отмечали, выполняют судебные органы.
Мы также обращали внимание на то, что в литературе выделяют две разновидности судебного контроля – прямой (абстрактный, непосредственный, целевой) и косвенный (конкретный,
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
опосредованный, индивидуальный). При этом в ходе первого
определяется юридическая судьба (отмена и т. д.) правового акта
вне связи с конкретным делом. Косвенный контроль осуществляется судом в связи с рассмотрением конкретного дела, когда по
существу судьба правового акта при этом не разрешается, но суд
может отказаться от его применения в данном деле.
Представляется, что «дисквалификация» акта для конкретного правоприменительного случая, выделяемая в качестве самостоятельной разновидности контрольной деятельности судов186,
не может рассматриваться как способ устранения ОЮД в практике органов местного самоуправления. Такой акт продолжает
действовать, может порождать правовые последствия до тех пор,
пока в форме непосредственного контроля он не будет признан
недействующим или отменен соответствующим органом или
должностным лицом местной власти.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не наделены
полномочием по признанию оспариваемого нормативного правового акта недействительным и как следствие утрачивающим юридическую силу. Это прерогатива конституционного судопроизводства.
К их полномочиям относится признание нормативного правового акта недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. Например, если будет установлено, что
оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не
может быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт187. Признанный недействующим акт не отменяется
судом, а лишь признается не подлежащим применению.
Вместе с тем суд не вправе исправлять ЮО, допущенные в
деятельности органов муниципальной власти. Если органом местного самоуправления принят нормативный правовой акт, содержание которого не является определенным и вызывает неоднозначное толкование, «суд не вправе устранять эту неопределенность
См.: Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью правовых
актов (общеправовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 20.
187
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
115
186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
путем обязания в решении органа или должностного лица внести
в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда
будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт»188. В этом
случае оспариваемый акт признается недействующим полностью
или в части с указанием мотивов принятого решения.
В случае оспаривания решений и действий (бездействия)
органов и должностных лиц муниципальной власти суд компетентен обязать соответствующего субъекта устранить в полном
объеме допущенное нарушение, если признает заявление обоснованным. Например, вправе признать незаконным бездействие органа или должностного лица местного самоуправления и обязать
совершить те или иные юридически значимые действия.
Статья 201 АПК РФ предусматривает также возможность признания незаконного ненормативного правового акта (интерпретационного, правоприменительного и т. п.) недействительным.
Таким образом, к числу способов устранения судами ЮО органов и должностных лиц местного самоуправления относятся:
признание нормативного правового акта недействующим; признание ненормативного правового акта недействительным (такая возможность предусмотрена лишь для арбитражных судов) и
обязание соответствующего субъекта устранить в полном объеме
допущенное нарушение. При этом в одних случаях суд, по сути,
компетентен устранить юридическую ошибку, в других – лишь
создать условия для ее последующего исправления.
В контексте устранения ЮО и прочих негативных социальноправовых отклонений в деятельности органов местного самоуправления весьма значимой является проблема оперативности осуществляемого контроля. «Судебный контроль, – пишут В. М. Баранов и А. В. Леонтенков, – вследствие прежде всего объективных
причин (длительность судебной процедуры, перегруженность судов делами и т. п.) не способен в достаточной степени оперативно
реагировать на факты издания незаконных муниципальных правоПостановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. №
48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных
правовых актов полностью или в части».
116
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вых актов»189. Это провоцирует местные власти издавать заведомо
незаконные акты в надежде на то, что определенный промежуток
времени акт будет действовать и порождать желаемые правовые
последствия. Решение указанной проблемы, по мнению авторов,
может заключаться в более активном использовании в практике
судебных органов институтов отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов.
В науке термин «контроль» в большинстве случаев связывается
с правом отменить решение контролируемого органа и применить
к нему меры воздействия за допущенные ЮО и правонарушения190.
Вместе с тем когда речь идет о круге субъектов, наделенных
правом контроля за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, то совершенно очевидно, что далеко
не каждый из них вправе отменить принятые подконтрольным
органом (должностным лицом) муниципальной власти решения,
применить к последнему властное воздействие от своего лица.
Ряд контролирующих субъектов (например, органы государственной власти субъекта Федерации) лишь выявляют ЮО в
практике органов муниципальной власти и создают условия для
их последующего устранения. ЮО устраняется либо в добровольном порядке тем органом (должностным лицом) местной власти,
в деятельности которого она обнаружена, либо в принудительном порядке компетентным властным государственным органом
(прокуратурой, судом). Кроме того, данные органы выполняют
немаловажную роль в плане профилактики ОЮД органов местного самоуправления.
Поэтому применительно к контролю за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления корректнее, на
наш взгляд, вести речь о следующих его функциях. Это установление соответствия или несоответствия фактического состояния
контролируемого объекта заданному состоянию, устранение отклонений от заданных параметров на более ранней стадии, принятие корректирующих мер, предотвращение или сокращение
189
190
Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 343..
См.: Бек О. А. Указ. соч. С. 12.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
таких нарушений в будущем, привлечение виновных в противоправных деяниях к юридической ответственности и т. д.191
В указанное понимание контроля укладывается и контрольная деятельность органов юстиции. Как уже отмечалось, ими
обеспечивается законность уставного нормотворчества муниципальных образований. Выявление при проверке уставного акта
его несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, а
также конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации,
либо нарушения установленного ФЗ № 131 порядка его принятия, является основанием для отказа в государственной регистрации и исключает вступление уставного акта в силу.
Органами юстиции проводится и большая профилактическая работа. В ряде регионов России они систематически доводят до сведения органов местного самоуправления данные об
изменениях федерального законодательства и необходимости
приведения в соответствие с ним уставов муниципальных образований, оказывают помощь в разработке проектов уставных
актов, консультируют по правовым вопросам и т. д.192 В Омской
области, например, в целях оказания правовой помощи организована «горячая линия» для консультаций глав муниципальных
образований193.
В Ярославской области широко практикуется предварительная экспертиза проектов уставных актов на предмет их соответствия законодательству (в 2009 г. ей подверглись 97 актов). Превентивная деятельность весьма эффективна, так как позволяет
См.: Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования. С. 634.
192
См.: Васильченко Ю. В. Указ. соч. С. 35–36; Цевменков С. Г. О
практике реализации Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» на территории Омской
области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.
2007. № 9. С. 35–37; Мясникова М. Н. Практика, проблемы регистрации уставов муниципальных образований Кемеровской области, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы и ведения
государственного реестра // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 3. С. 32..
193
См.: Цевменков С. Г. Указ. соч. С. 37.
118
191
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
своевременно исправить имеющиеся ошибки, свести к минимуму случаи отказа в государственной регистрации, а значит, сэкономить организационные, материальные и иные ресурсы муниципальных образований.
Территориальные подразделения Министерства юстиции РФ
анализируют и обобщают ЮО, допускаемые органами местного самоуправления в уставном нормотворчестве, в целях последующего использования полученных сведений в практике как
отделов юстиции, так и муниципальных образований. Осуществляется также разработка методических материалов для органов
местного самоуправления по внесению изменений и дополнений
в уставы муниципальных образований.
При выполнении своих функций органы юстиции сталкиваются и с некоторыми трудностями. Периодически проводимые
«ревизии» уставов муниципальных образований показывают, что
их актуальные редакции обычно не соответствуют федеральному
законодательству. Органы местного самоуправления отдельных
муниципальных образований не считают целесообразным вносить изменения в устав при каждом внесении изменений в ФЗ
№ 131. Информацию органов юстиции о необходимости устранить противоречия действующему законодательству они оставляют без внимания. Поскольку регистрация уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений и дополнений в
них) носит заявительный характер и отделы юстиции здесь не
располагают собственным арсеналом средств воздействия на
«нарушителей», возникает проблема: как приводить уставы в соответствие с законом?
В Кемеровской области, например, заключаются соглашения
между органами прокуратуры области и Управлением Министерства юстиции РФ по Сибирскому федеральному округу о формах
взаимодействия в сфере надзора и контроля за законностью нормативных правовых актов194. В рамках таких соглашений уставы
муниципальных образований активно приводятся в соответствие
с законодательством. В других регионах в целях решения про194
См.: Мясникова М. Н. Указ. соч. С. 32.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
блемы органы юстиции направляют в прокуратуру копии информационных писем.
Регистрирующие органы сталкиваются также с проблемой
непредставления главами муниципальных образований полного
пакета необходимых для государственной регистрации уставного акта документов195. В связи с тем, что законодательством не
предусмотрены средства властного воздействия регистрирующего органа на глав муниципальных образований, приходится также обращаться в прокуратуру для принятия мер прокурорского
реагирования.
Таким образом, механизм устранения ЮО органов местного
самоуправления органами юстиции включает отказ в государственной регистрации уставного акта; информирование о необходимости устранить противоречия уставного акта действующему законодательству и обращение в прокуратуру для принятия
соответствующих мер.
Ситуация с профилактикой и устранением ЮО органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации выглядит следующим образом. В случае выявления при проведении юридической экспертизы несоответствия
муниципального акта Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству органу (должностному лицу) местного самоуправления предлагается привести в соответствие с
действующим законодательством изданный им муниципальный
правовой акт. Так, проводимый в Вологодской области стационарный мониторинг муниципальных нормативных правовых актов включает в себя сбор этих актов, их систематизацию, правовую экспертизу и при необходимости направление представлений губернатора области о приведении муниципальных актов в
соответствие с действующим законодательством196.
См.: Суздальцева Е. В., Герасимова И. В. Проблемы законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований и пути их преодоления (практика Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу) // Бюллетень Министерства
юстиции Российской Федерации. 2007. № 6. С. 26.
196
См.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
120
195
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отменять или приостанавливать действие муниципального
правового акта органы государственной власти субъекта Российской Федерации, по общему правилу, не вправе. Единственное исключение из этого правила сформулировано в ст. 48 ФЗ
№ 131. Муниципальные нормативные правовые акты в части,
регулирующей осуществление переданных им государственных
полномочий, могут быть отменены или их действие может быть
приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или ее субъекта.
Кроме того, органы государственной власти вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании муниципального акта
в соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от
06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Регистрация муниципальных нормативных правовых актов,
как уже отмечалось, носит уведомительный характер. В юридической литературе высказано мнение, что все муниципальные
нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы,
устанавливающие правовой статус органов и должностных лиц
муниципального образования, должны подлежать разрешительной государственной регистрации197. При этом должны быть
установлены конкретные сроки представления указанных актов
в соответствующие органы и сроки их регистрации.
Задача повышения качества муниципальных нормативных
правовых актов может решаться за счет проведения дополнительных мероприятий. Так, в целях профилактики нарушений
законодательства в деятельности органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Федерации проводят работу по информированию муниципальных образований об
изменениях, внесенных в федеральное и региональное законодательство198. В Вологодской области имеет место практика провеобщих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федера-ции» в 2007 г.
197
См.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 314.
198
См., например: Информационное письмо об изменениях, внесённых в федеральное законодательство. URL: http://www.adm.yar.ru/dms/
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дения выездного мониторинга органами исполнительной власти
области, в ходе которого осуществляется правовая экспертиза
муниципальных актов, обсуждается необходимость внесения в
уставы муниципальных образований изменений, вытекающих
из новых актов федерального законодательства, а также даются
консультации по текущим вопросам деятельности199.
Органами государственной власти ряда регионов практикуется также разработка модельных нормативных правовых
актов муниципальных образований. В Омской области, например, в соответствии с распоряжением Губернатора области от
07.04.2004 г. № 80-р была создана специальная рабочая группа
по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере
местного самоуправления, разработавшая, в числе прочего, модельные уставы городского и сельского поселений200.
В правовой науке бытует мнение, что органы муниципальной власти в подобных случаях занимаются санкционированием предложенных государством нормативных правовых актов.
Правотворчеством в подобных ситуациях они не занимаются.
Действительно, в ряде случаев органы местного самоуправления
рассматривают модельные муниципальные правовые акты не в
качестве некоего «образца», требующего творческой переработки применительно к местным условиям, а как проекты нормативных правовых актов, требующие их одобрения201.
Вместе с тем подобная практика играет позитивную роль в
деле предупреждения и устранения ЮО в деятельности органов
муниципальной власти, поскольку ориентирует, направляет муниципальное правотворчество в грамотное и законное русло.
Важно отметить, что во многих субъектах Федерации действуют региональные целевые программы развития и поддержки
муниципальных образований, предусматривающие выделение
средств на организацию местного самоуправления (обеспечение
органов местного самоуправления оргтехникой, методическими
recommendation/info.doc (дата обращения: 28.05.2009).
199
См.: Андриченко Л. В., Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Указ. соч. С. 8–19.
200
См.: Цевменков С. Г. Указ. соч. С. 35.
201
См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Указ. соч. С. 6.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пособиями, обучение муниципальных служащих и т. д.). Примером может служить целевая программа «Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления Тамбовской области на 2006 – 2010 гг.»202.
В Ульяновской области подобная программа предполагает решение задач совершенствования правовой и методической базы
местного самоуправления; организации системы повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих; укрепления
материально-технической базы органов местного самоуправления;
содействия обмену опытом между органами местной власти и др.203
ОЮД органов местного самоуправления, как правило, влечет
серьезные негативные социально-правовые последствия, подрывает
доверие населения к муниципальной власти, снижает ее авторитет
и престиж. Поэтому законодатель и предусматривает достаточно
широкий спектр форм контроля за деятельностью органов местного
самоуправления, способов реагирования на их ОЮД, а также механизмов устранения и профилактики допускаемых ими ошибок.
Вместе с тем есть и слабые звенья в контрольном механизме.
Так, формой установления и устранения ЮО во вновь принятых
уставных актах является правовой механизм их государственной
регистрации; своеобразным фильтром ЮО выступает проверка
вновь принятых муниципальных нормативных правовых актов
на соответствие законодательству при включении последних в
региональный регистр.
В условиях стремительно обновляющегося законодательства
актуальные редакции «выверенных» и включенных в регистр
уставов муниципальных образований и иных муниципальных
нормативных правовых актов нередко перестают ему соответСм.: Информация Министерства регионального развития РФ о
ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в 2007 г.
203
См.: Актуальные вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации на момент вступления в силу в полном
объеме Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 73–74.
123
202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ствовать. Отслеживание подобного рода ситуаций не входит в
обязанности ни органа юстиции, ни органа государственной власти субъекта Федерации, ведущего регистр. Возникает вопрос:
кем осуществляется так называемый последующий (повторный,
пострегистрационный) контроль?
Выявление и устранение несоответствия действующих муниципальных правовых актов федеральному или региональному
законодательству возможно лишь при участии органов прокуратуры, которые порой не в состоянии охватить своим вниманием
весь массив актов органов местного самоуправления.
Правовой наукой справедливо подмечена обозначившаяся в
последние годы в законодательстве тенденция, состоящая в существенном ограничении полномочий контролирующих органов
государства. «С одной стороны, – пишут В. М. Баранов и А. В. Леонтенков, – для этого существуют более чем веские основания. С
другой – чрезмерные ограничения контрольных полномочий неизбежно будут приводить к отклонениям от заданных требований.
Необходимо искать оптимальный вариант регулирования»204.
Как было показано выше, судебный, прокурорский и иной
контроль ограничен в своих возможностях. Круг контролирующих субъектов, компетентных устанавливать и устранять ошибки в муниципальных актах толкования и применения права значительно уже, нежели полномочных выявлять таковые в нормативных правовых актах муниципальных органов.
Во Франции активную роль в деле выявления, предупреждения и устранения юридических дефектов, а также не соответствующих закону правовых актов играют префекты. Последние
по собственной инициативе или по требованию пострадавшего
лица вправе поставить перед административным судом вопрос о
незаконности соответствующего акта органа местного коллектива. Причем на практике префект до передачи дела в суд старается согласовать с автором акта придание ему соответствующего
качества и законности; большинство трудностей таким образом
снимаются205.
204
205
См.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 329.
См.: Общие сведения об административном праве Франции. С. 87.
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отечественная судебная практика идет по пути непризнания за прокурором права оспаривания ненормативных правовых
актов в порядке ст. 254 ГПК РФ206; административный контроль
здесь также практически не осуществляется.
Поэтому есть все основания полагать, что существующий
сегодня в России институт контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления нуждается в
дальнейшем развитии и совершенствовании. Его эффективность
может быть повышена за счет более детального регулирования
отдельных аспектов контрольной деятельности в актах федерального, регионального уровня и уставах муниципальных образований; расширения сфер, способов и методов осуществления превентивного контроля; подкрепления контрольных механизмов
более суровыми мерами правового воздействия на нарушителей;
сотрудничества контролирующих субъектов в каждом отдельно
взятом регионе России, позволяющего обмениваться накопленным юридическим опытом, более оперативно реагировать на состояние подконтрольного объекта.
Необходим поиск дополнительных правовых инструментов
оперативного реагирования на выявленные ЮО органов муниципальной власти. По мнению А. А. Сергеева, отдельные элементы
французской модели административного контроля за качеством и
законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в
отечественную правовую систему. Предлагается ввести в российское законодательство следующий правовой механизм. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти
субъекта Федерации, обращаясь в суд с заявлением о признании
противоречащим закону правового акта муниципального образования, вправе просить суд принять решение о приостановлении
действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела
по существу, например, в течение одного дня. Этот правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно
См. подробнее: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Указ.
соч. С. 16.
125
206
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предотвратить негативные последствия реализации неэффективных и незаконных решений местных властей207.
Естественно, что работа контролирующих органов по предупреждению и ликвидации ЮО не будет результативной, если сами органы местного самоуправления не примут в ней активного участия.
В качестве эффективного способа устранения ЮО и противоречий, имеющих место в правотворческой практике муниципальных образований, может выступать проводимая органами власти местного уровня систематизация муниципальных
нормативных правовых актов.
Е. С. Шугрина предлагает использовать широко применяемую
в США форму работы с местными актами – горизонтальную кодификацию, – когда обработке подлежат все акты, принимаемые на
уровне муниципалитета. Последние изучаются, обобщаются и на их
базе издается единый акт, состоящий из разделов, охватывающих
разные стороны деятельности органов местного самоуправления.
Несколько десятилетий назад в США был разработан модельный муниципальный кодекс, который состоял из 21 раздела
(193 глав). Все статьи, относящиеся к определенному предмету, помещались в одной главе. Модельный классификатор предполагал наличие следующих разделов. Представительные органы: регламент
заседаний; правовое регулирование правотворческого процесса;
право правотворческой инициативы; референдум. Органы управления: подразделения, их права и обязанности. Персонал: гражданская
служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная
плата. Выборы: регистрация избирателей; выдвижение кандидатов;
избирательная кампания; специальные и обычные выборы. Финансы: исчисление и уплата налогов и сборов; долговые обязательства,
аудит; бухгалтерский и финансовый учет; муниципальные контракты и покупки. Суды: юрисдикция; процедура; иски. Общественные
работы. Общественные дороги и места общего пользования: проспекты, улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная растительность; общественные рынки. Полиция. Противопожарная
См.: Сергеев А. А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и
практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 25.
126
207
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
безопасность: подразделения, инспектора. Муниципальные коммунальные услуги: вода, электроэнергия, газ, почта, телефон, телеграф,
франчайзинг, контракты. Дорожное движение. Образование: школы, библиотеки. Общественное спокойствие: общественное осуждение, курение, шум, реклама. Мораль и порядок: азартные игры,
наркотики, массовые беспорядки. Гавани: навигация, мосты, доки.
Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное. Городское
планирование: зонирование, планирование. Жилищный кодекс: разрешение, строительство, водо-, тепло- и электроснабжение. Ответственность. Приложения и указатели.
Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей:
текст ордонанса, на основании которого была произведена работа по кодификации; заключение клерка о выявленных противоречиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых
исправлениях; ордонанс, которым принимается и утверждается
предложенный кодекс; список ордонансов, которые были переработаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но желательно);
содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы208.
Горизонтальная кодификация в России, по мнению Е. С. Шугриной, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в
местных нормативных актах, улучшить их качество, «осовременить». В ходе ее могут быть устранены грамматические, стилистические и смысловые ошибки и опечатки209.
В поддержку идеи внедрения системы «горизонтальной» кодификации местных нормативных правовых актов выступают такие авторы, как Д. С. Велиева, В. В. Лысенко, Ю. В. Капитанец,
М. А. Кулушева, М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов210. Переработка
и помещение в один документ всего объема нормативных актов
одного территориального уровня позволит правоприменителю,
См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(постатейный) / Под ред. В. И Шкатуллы // СПС КонсультантПлюс.
209
См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. С. 95–102.
210
См.: Велиева Д. С., Лысенко В. В., Капитанец Ю. В., Кулушева М. А., Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс.
127
208
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
открыв раздел с соответствующим заголовком, найти нормы,
регулирующие данный вопрос, которые ранее содержались в отдельных местных актах.
Вместе с тем горизонтальная кодификация муниципальных
нормативных правовых актов в нашей стране затруднительна по
причине ограниченных материальных, организационных, технических, кадровых и иных возможностей муниципальных образований. Неприемлемой она представляется также по причине меньшей стабильности отечественной системы права: поток ежедневно издаваемых муниципальных нормативных правовых актов за
короткий промежуток времени сведет на «нет» все ее результаты.
Более приемлемым вариантом для муниципального уровня
власти является, на наш взгляд, обработка и обобщение нормативных правовых актов муниципального образования по предметному признаку, то есть их консолидация либо вертикальная
кодификация. Такого рода обобщению могут подвергнуться,
например, акты органов местного самоуправления по вопросу
управления и распоряжения муниципальной собственностью (в
том числе ее приватизации), земельными ресурсами и иные.
Более пристальное внимание в муниципальной практике следует уделять мониторингу состояния местного законодательства.
В юридической литературе регионам предлагается заимствовать такой инструмент (форму) правотворческой политики
Российской Федерации, как практика подготовки ежегодных
докладов Совета Федерации о состоянии законодательства. Подобный доклад призван выполнять несколько важных функций:
обобщения, анализа, прогнозирования и контроля. В ходе его
подготовки происходит выявление актуальных проблем законотворчества, мониторинг законодательства211. Представляется,
что опыт подобного рода будет полезен и для муниципальных
образований. Необходимо в действующем праве предусмотреть
нормы, предписывающие проведение в обязательном порядке
ежегодного мониторинга актов муниципального уровня.
Ученые отмечают, что большинство из допускаемых в сфере правотворчества ошибок можно предотвратить еще на эта211
См.: Лаврик А. Ю. Указ. соч. С. 22–23.
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пе планирования правотворческой деятельности и выработки
концепций нормативных правовых актов212. Поэтому органам
и должностным лицам местного самоуправления следует более
внимательно подходить к процессу правотворчества начиная с
его самых ранних этапов.
В ходе нормотворческой деятельности необходимо учитывать разработанные для органов муниципального уровня власти
методические рекомендации, знакомиться с материалами по анализу и обобщению ЮО в той или иной разновидности юридической практики.
В числе предложений по повышению уровня законности в
деятельности муниципальных структур, улучшению качества издаваемых ими актов высказывается и пожелание более широкого
использования разнообразных юридических экспертиз в практике органов местного самоуправления.
В целях решения проблемы привлечения квалифицированных специалистов к участию в муниципальном правотворческом
процессе предлагаются следующие подходы. Для крупных муниципальных образований – создание экспертно-консультативных
советов; для небольших – привлечение соответствующих специалистов на непостоянной основе. Высказываются также предложения ее преодоления на уровне различных ассоциаций, союзов
муниципальных образований213.
Лишь при работе в «тандеме» контролирующих и подконтрольных субъектов, тесном взаимодействии со всеми ветвями
власти и общественностью деятельность по установлению, предупреждению и устранению ЮО в практике муниципальных органов будет оптимальной.
См.: Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования. С. 613–614.
213
См.: Там же.
129
212
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Предисловие��������������������������������������������������������������������������������������3
Глава 1. Ошибочная юридическая деятельность
органов местного самоуправления:
понятие, структуры, виды���������������������������������������������6
§ 1. Сущность и проявления юридической антикультуры
органов местного самоуправления�������������������������������������������6
§ 2. Природа ошибочной юридической деятельности
органов местного самоуправления�����������������������������������������14
§ 3. Структуры ошибочной юридической деятельности
органов местного самоуправления�����������������������������������������35
§ 4. Классификации ошибочной юридической деятельности.
органов местного самоуправления (проблемы
ее пространственной структуры)��������������������������������������������50
Глава 2. Установление, предупреждение и устранение
юридических ошибок в деятельности
органов местного самоуправления�����������������������������65
§ 1. Установление ошибочной юридической деятельности
органов местного самоуправления
(«технологический» подход) �������������������������������������������������65
§ 2. Предупреждение и устранение юридических ошибок
как необходимое условие минимизации
юридической антикультуры в практике
органов местного самоуправления���������������������������������������107
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Вантеева Наталья Владимировна
Ошибочная
юридическая деятельность
органов местного самоуправления
как разновидность антикультуры
Учебное пособие
Редактор, корректор М. В. Никулина
Верстка И. Н. Иванова
Подписано в печать 18.05.2010. Формат 60×84 1/16.
Бум. офсетная. Гарнитура «Times NewRoman».
Усл. печ. л. 7,67. Уч.-изд. л. 6,39.
Тираж 150 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ им. П. Г. Демидова
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
150000 г. Ярославль, ул. Советская, 14.
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
150049, г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37
тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
132
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа