close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1187.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ монография

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева
В. А. ЛЮБУШКИН
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ
КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Саранск
2012
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 340.11(470.345)
ББК Х400
Л 934
Под редакцией доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки Республики Мордовия
А. Р. ЕРЕМИНА
Р еценз енты:
Доктор юридических наук, профессор В. В. Гошуляк
Кандидат юридических наук, доцент Н. А. Федякова
Любушкин В. А.
Л 934
Конституционно-правовая характеристика Республики Мордовия
как субъекта Российской Федерации / Под ред. А. Р. Еремина. – Саранск:
Типография ООО «ПРИНТ-ИЗДАТ», 2012. – 176 с.
ISBN 978-5-905536-06-9
В монографии комплексно освещаются вопросы становления и развития на
современном этапе конституционного законодательства Республики Мордовия как
субъекта Российской Федерации. Охарактеризован институт основных прав и свобод
человека и гражданина в конституционном законодательстве Республики Мордовия.
Особое место отведено анализу конституционно-правового статуса Мордовии.
Книга рассчитана на преподавателей, студентов и аспирантов юридических
факультетов и вузов, представляет интерес для депутатов, должностных лиц органов
государственной власти, представительных органов всех уровней, а также всех
интересующихся проблемами конституционного и уставного законодательства
субъектов Российской Федерации, проблемами организации и деятельности органов
законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации .
УДК 340.11(470.345)
ББК Х400
ISBN 978-5-905536-06-9
© Любушкин В. А., 2012
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Конституционное законодательство республик уже являлось предметом
специальных научных исследований. Однако это не дает основания делать
вывод о том, что изучаемый вопрос потерял свою актуальность, а
следовательно, научно-теоретическую и практическую значимость.
Федеративный характер отечественной государственности означает, что
субъекты Федерации имеют не только свои предметы ведения и полномочия,
но и право на собственное законодательство в границах, указанных в статье 73
Конституции Российской Федерации. Поэтому во всех субъектах Российской
Федерации идет активный законотворческий процесс. При этом за последние
годы количество законодательных актов, принятых в Российской Федерации и
особенно в ее субъектах, значительно возросло. В связи с этим возникает
необходимость глубокого научного анализа этих явлений. Именно этим
обусловлена
научно-теоретическая
значимость
избранной
проблемы
исследования.
Кроме
того,
республиканское
конституционное
законодательство
представляет собой одно из малоразработанных направлений в науке
конституционного права, оно играет значимую роль в регулировании
отношений, происходящих в субъектах РФ.
Конституционное законодательство республик является источником
конституционного права. К предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит защиту
прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов
организации
системы
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления. Эти сферы общественных отношений относятся к предмету
конституционного права. Кроме того, Конституция Российской Федерации
наделила субъекты Федерации правом иметь свои конституции (уставы),
собственное законодательство и органы государственной власти. Все это
требует формирования единого правового пространства.
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Важной задачей является совершенствование правового регулирования
деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ,
в том числе Республики Мордовия, которая участвует в реализации
федеральной политики на местах.
Конституционно-правовой статус Республики Мордовия представляет
собой установленные в Конституции РФ и закрепленные на ее основе в
Конституции Республики Мордовия права, обязанности и ответственность
Республики Мордовия как субъекта Российской Федерации. При этом степень
самостоятельности субъектов Федерации в определении своего статуса
ограничивается
конституционно-правовым
статусом
субъектов
РФ,
установленным в Конституции РФ и государственным суверенитетом
Российской Федерации.
Важнейшим составляющим правового статуса субъекта РФ являются его
предметы ведения и полномочия. Однако и здесь Конституцией РФ и
федеральным законодательством установлены правовые рамки для определения
статуса субъектов Федерации.
Конституция Республики Мордовия, как конституции и уставы других
субъектов Федерации, по своей юридической природе является актом
конституционного характера, хотя и не носит, как Конституция РФ,
завершенного характера, поскольку обладают меньшей, по сравнению с
федеральным
законодательством
скорректирована
в
юридической
соответствии
с
силой
и
меняющимся
может
быть
федеральным
законодательством.
Данное исследование преследует важную практическую цель – создать
научные
предпосылки
дальнейшего
развития
и
совершенствования
конституционного и уставного законодательства субъектов Российской
Федерации с тем, чтобы в России, как в федеративном государстве,
существовала согласованная и непротиворечивая правовая система.
Проблемы конституционного законодательства Республики Мордовия
требуют своего дальнейшего научного осмысления и исследования.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В предлагаемой читателю работе предпринята попытка продолжить
научную дискуссию по проблеме совершенствования правового регулирования
деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ,
в том числе Республики Мордовия. В работе проанализировано закрепление
основ конституционного строя в Конституции Республики Мордовия;
охарактеризован институт основных прав и свобод человека и гражданина в
конституционном
законодательстве Республики Мордовия,
определены
перспективы его дальнейшего совершенствования и развития; рассмотрен
конституционно-правовой статус Республики Мордовия, закрепленный в
Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и в
республиканских нормативных правовых актах; изучена система органов
государственной власти Республики Мордовия и законодательное закрепление
их правового положения, показаны особенности реализации в Республике
Мордовия
принципа
разделения
властей;
выработаны
практические
рекомендации по совершенствованию Конституции и конституционного
законодательства
Республики
Мордовия
рассматриваемым в работе.
5
по
основным
проблемам,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ
КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
1.1. Основы конституционного строя Республики Мордовия
Институту основ конституционного строя в Российской Федерации
посвящена обширная научная литература, в которой достаточно подробно
проанализировано само понятие конституционного стоя, его гуманистические,
политические, экономические, социальные и духовные основы. Вместе с тем,
как уже отмечалось в науке конституционного права, научному анализу
практически не подвергались основы конституционного строя Российской
Федерации, перечисленные в учредительных актах субъектов Российской
Федерации1. Этот вывод в полной мере можно отнести и к основам
конституционного строя, закрепленным в Конституции Республики Мордовия.
Анализ
основ
конституционного
строя
Российской
Федерации,
закрепленных в конституциях и уставах субъектов РФ, нам представляется
чрезвычайно
важным,
закрепляются
поскольку в
исходные
принципы
основах конституционного строя
конституционного
регулирования
основополагающих сфер жизнедеятельности общества и государства. Они
определяют конституционные характеристики Российской Федерации и ее
субъектов,
правовое
положение
личности,
принципы
экономических
отношений, основы политической системы общества. Не будет преувеличением
сказать, что основы конституционного строя представляют собой нормативную
базу для остальных положений Конституции Российской Федерации,
конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
В настоящей работе нет необходимости анализировать понятие
конституционного
строя.
Его
исследование
1
может
быть
предметом
Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного
законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 121.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
специального научного анализа, учитывая дискуссионность этого вопроса в
юридической науке. Отметим лишь, что понятие основ конституционного строя
не сводится только к формальному соблюдению конституции. Главным в этом
понятии является соблюдение и охрана прав и свобод человека и гражданина и
соответствие права конституции. Другими словами, конституционный строй
становится реальностью при соблюдении прав и свобод человека и гражданина,
а в конечном итоге, при соблюдении конституции, которая должна быть
демократической. Следовательно, конституционным строем можно назвать
порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а
государство действует в соответствии с демократической конституцией.
Конституционный строй Российской Федерации включает в себя целую
систему общественных отношений. Поэтому в его закреплении участвуют не
отдельные правовые нормы, а все отрасли российского права. При этом
ведущая роль при закреплении основ конституционного строя Российской
Федерации остается за Конституцией РФ, которая обладает высшей
юридической
силой
и
составляет
правовую
базу
для
текущего
законодательства, включая конституции и уставы субъектов Российской
Федерации.
Основы конституционного строя исходят из суверенитета государства.
Это положение для нашей работы имеет чрезвычайно важное значение. Только
суверенные государства могут устанавливать свои основы конституционного
строя. Это означает, что субъекты Российской Федерации, не обладающие
государственным суверенитетом, не закрепляют своих основ конституционного
строя. Они могут только закрепить в своих конституциях (уставах) основы
конституционного строя Российской Федерации. При этом если такого
закрепления не будет, то основы конституционного строя Российской
Федерации действуют в субъектах Федерации, независимо от того закреплены
они или не закреплены в учредительных актах субъектов РФ, поскольку
Конституция
РФ
имеет
высшую
юридическую
силу,
прямое
непосредственное действие на всей территории Российской Федерации.
7
и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Первая глава Конституции Республики Мордовия называется «Основы
конституционного строя Республики Мордовия». Нам представляется такое
название главы не удачным. Поскольку Республика Мордовия как субъект
Российской Федерации не обладает государственным суверенитетом, то она не
может устанавливать
своих основ конституционного строя. Поэтому
правильнее было бы название первой главы Конституции Республики
Мордовия сформулировать следующим образом: «Основы конституционного
строя Российской Федерации в Республике Мордовия».
Впрочем, первые главы конституций других республик сформулированы
так же. На наш взгляд, это ошибка, и она объясняется тем, что конституции
республик в большей своей части были приняты в 90-е годы прошлого столетия
под прямым влиянием Федеративного договора 1992 г., провозгласившем
республики суверенными государствами в составе Российской Федерации и
под
прямым
влиянием
государственной
политики,
направленной
на
суверенизацию республик (государств).
Другие субъекты Российской Федерации – не республики первые главы
своих
уставов
не
называют
«Основы
конституционного
строя»,
а
ограничиваются, как правило, названием «Общие положения». Это связано с
тем, что края, области, города федерального значения, автономная область и
автономные округа, как субъекты Российской Федерации, не являются
республиками (государствами). Они в этом смысле почувствовали себя
второстепенными субъектами РФ в сравнении с республиками, имеющими
статус государства. Другими словами, субъекты РФ – не республики
формулировкой первых глав своих уставов согласились с разностью
конституционно-правового статуса республик и не республик.
Такой подход субъектов Федерации – не республик к формулировке
первых глав своих уставов освободил их от необходимости полного
текстуального воспроизведения основ конституционного строя Российс кой
Федерации. В большинстве своем в уставах субъектов РФ перечисляются среди
основ конституционного строя только права и свободы человека и гражданина
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
как высшая ценность, принцип народовластия, принцип разделения властей и
гарантии местного самоуправления.
Республики, в свою очередь, при установлении своих конституционных
устоев текстуально воспроизводили положения первой главы Конституции
Российской Федерации. Здесь прослеживаются два основных подхода
республиканских законодателей к закреплению основ конституционного строя.
Первый – полное текстуальное воспроизведение первой главы Конституции РФ
с заменой слов «Российская Федерация» на «соответствующая республика».
Второй – не только текстуальное воспроизведение первой главы Конституции
РФ, но и правовое наполнение основ конституционного строя Российской
Федерации в данном субъекте Федерации правовыми нормами, усиливающими
гарантии защиты основ конституционного строя. При этом и при первом, и при
втором подходах конституции республик указывают на то, что республика
(государство) является равноправным субъектом Российской Федерации; в ней
формируется система органов государственной власти; устанавливаются
государственные языки (язык). Ранее практически во всех конституциях
республик указывалось на суверенитет республики. В настоящее время эти
положения
конституций
на
основе
известной
правовой
позиции
Конституционного Суда РФ отменены. Конституции всех республик, где
содержались правовые нормы о суверенитете республик, изменены и такие
положения в 2000-2002 гг. из них исключены. Вместе с тем этот вопрос
относится
к
числу
наиболее
дискутируемых
и
спорных
в
науке
конституционного права России. В этой связи на нем необходимо остановиться
более подробно.
Основоположником теории государственного суверенитета считается
Жан Боден, учение которого было направлено на обоснование абсолютной,
единой и неделимой суверенной власти французского монарха в борьбе с
правителями провинций, отстаивающих независимость своей власти. «Во
времена его покровителя Генриха III вопрос о субординации внутри
королевской семьи имел особое значение, – пишет по этому поводу
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. И. Дегтярева. В контексте династической борьбы он желал утвердить
приоритет королевской власти по отношению к власти родственников монарха –
фактически неограниченных государей провинций» 2.
По мере развития гражданского общества и формирования буржуазных
отношений теория Ж. Бодена, которая являлась теорией неограниченного
суверенитета, сменилась теориями ограниченного суверенитета, видным
представителем
которой был Дж.
Локк,
и народного
суверенитета,
основоположником которой стал Ж. Ж. Руссо. Именно последний считал народ
единственным источником власти и носителем суверенитета.
Появление федеративных государств заставило вновь обратиться к
теории суверенитета, поскольку государственная власть в таких государствах
разделялась между федерацией и ее субъектами.
В научной литературе в разные периоды относительно суверенитета
федеративных государств существовало несколько основных теорий. Среди них –
теория разделенного суверенитета (Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, А. Токвиль,
Г. Вайц, О. Майер и др.); теория единого и неделимого суверенитета
(П. Лабанд, Г. Елинек); теория «синтетического» суверенитета (А. С. Ященко).
Согласно первой теории федеральная власть делит суверенитет с
составными частями федерации. При этом под разделением суверенитета
понимается разделение компетенции между федерацией и ее субъектами. При
таком подходе федеративное государство становится формой разделения
суверенитета.
Исходя из второй теории, суверенитет неделим. Не может быть
«суверенитета в суверенитете». Он не подлежит дроблению. Две суверенные
власти не могут существовать в одном государстве. Федеральная власть
передает субъектам федерации не часть суверенитета, а определенные
полномочия.
Согласно третьей теории суверенитет принадлежит в синтетической
2
Дегтярева М. И. Разработка понятия суверенитета Жаном Боденом // Полис. 2000.
№ 3. С. 157.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неразрывности совместно центральной и региональным властям. Здесь
федеральная и местные власти существуют не рядом друг с другом и не одна
над другой, а друг с другом и друг в друге.
В Советском Союзе признавалась теория разделенного суверенитета. В
юридической науке признавалась теория суверенитета союзных республик в
рамках единого союзного государства (И. Д. Левин, В. А. Дорогин,
Д. Л. Златопольский, А. И. Лепешкин, В. С. Шевцов и др.).
Наибольший вклад в изучение теории суверенитета в советский период
внес А. И. Лепешкин. Его книгу «Советский федерализм» 3 можно считать
признанной научной доктриной того времени. Ее суть состоит в том, что
суверенитет осуществляется всем советским народом как непосредственно, так
и через органы государственной власти. Государственная власть в стране едина,
что не отрицает государственную власть союзных республик. Она реально
существует, но действует не изолированно от союзной, а в органическом
единстве с ней. Союзный и республиканский суверенитет не противостоят друг
другу, а действует каждый в своей сфере самостоятельно. Федеральный и
республиканский суверенитеты не действуют обособленно, раздельно или
параллельно, они действуют в единстве, постоянно взаимодействуя между
собой, дополняя друг друга, и в то же время они не тождественны, не
поглощают друг друга. Суверенитет союзных республик выступает как бы
национальной формой осуществления
единого суверенитета союзного
государства4.
В
последний
период
существования
Советского
Союза теория
«суверенитета в суверенитете» все больше ставилась под сомнение. Ряд ученых
(А. А. Мишин, Р. А. Мюллерсон, Э. И. Скакунов) отмечали формальный
характер советской федерации и делали вывод о том, что субъекты федерации,
даже
обладая
3
4
широкими
полномочиями,
не
являются
Лепешкин А. И. Советский федерализм. Теория и практика. М., 1977.
Там же. С. 259-260.
11
суверенными
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
образованиями5.
Под
суверенитетом
понимается
верховенство,
независимость,
самостоятельность и полнота государственной власти, а также независимость
государства от остального международного сообщества.
В юридической науке верховная власть, как правило, отождествляется с
суверенитетом, суть которого состоит в признании того, что на территории
данного государства не может быть иной власти, кроме как власти данного
государства. Нельзя не согласиться с создателями теории суверенитета,
которые утверждали, что без суверенитета не может быть и самостоятельного
государства.
Более
того,
суверенитет
теснейшим
образом
связан
с
таким
основополагающим признаком государства, как монополия на законное
насилие. Этот признак предполагает, что правом использовать насилие для
поддержания на всей территории страны правопорядка обладает только
суверенное национальное государство. В этом отношении можно согласиться с
теми исследователями, по мнению которых государственный суверенитет по
своей сути представляет собой господство целого над его составными частями 6.
С точки зрения территориальной целостности и единства государства
суверенитет абсолютен и неделим. Другими словами, федеральному центру
принадлежит верховная власть над территориями всех без исключения
субъектов Федерации. В этом контексте нельзя говорить о делимости
суверенитета государства. Если же признать его делимость, то следует признать
и возможность выхода субъекта федерации из состава федеративного
государства. Еще известный русский ученый-государствовед Ф. Ф. Кокошкин,
сравнивая федерацию с конфедерацией, в начале ХХ века вполне справедливо
утверждал, что право выхода есть свойство конфедерации. По этому поводу о н
писал, что «наиболее важное практическое отличие между конфедерацией и
5
Круглый стол журнала «Советское государство и право». Суверенитет в
государственном и международном праве // Советское государство и право. 1991. № 5.
С. 3-28.
6
Примова Э. Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации:
концептуальный аспект. М., 2006. С. 122.
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
федерацией заключается в том, что за членами первой признается право выхода
из союза» 7.
Однако в этой связи неизбежно возникает вопрос о том, как соотносить
принцип государственного суверенитета в федеративном государстве с
наличием в его составе государственных образований. Как отмечал известный
французский правовед XIX века Л. Дюги, в контексте суверенитета нельзя
создать
юридически
удовлетворительную
конструкцию
федеративного
государства8. Поэтому отдельные исследователи стали придерживаться точки
зрения, согласно которой для федеративного государства суверенитет должен
стать делимым между центром и субъектами Федерации 9.
А. А. Мелкумов также отмечал, что, если верна мысль о том, что
существование государства возможно только в том случае, если оно обладает
суверенитетом, то из этого сам собой вытекает вывод, что субъекты Федерации
в качестве государственных образований обладают определенной долей
суверенитета10.
Используя эту теорию, большинство национальных республик в своих
конституциях объявили о своем суверенитете в составе Российской Федерации.
Такой подход стимулировался ослаблением в начале 90-х годов ХХ века всей
вертикали государственной власти. Этому способствовало и заключение в 1992 г.
Федеративного договора, который именовал республики суверенными. По
логике вещей, это должно было означать, что Российская Федерация является
договорной Федерацией. Однако с этим трудно согласиться, поскольку не
субъекты Федерации создавали Российскую Федерацию снизу, а Российская
Федерация стала федеративным государством только лишь потому, что в 1918 г.
в Конституции РСФСР она была объявлена федерацией. Это означает, что
Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией.
Тем более что само содержание Федеративного договора 1992 г. не дает
7
Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 152.
Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.
9
Примова Э. Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации:
концептуальный аспект. М., 2006. С. 123.
10
Мелкумов А. А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998. С. 25.
8
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оснований его трактовать как учредительный договор.
Учредительным
документом
современной России,
скорее,
стала
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года 11,
которая провозгласила государственный суверенитет РСФСР как естественное
и необходимое условие для существования государственности России с ее
многовековой
историей,
культурой
и
сложившимися
традициями.
Особенностью Федеративного договора является то обстоятельство, что его
нельзя считать договором об объединении государств в федерацию. Это
означает, что Российская Федерация является конституционной федерацией,
исключающая всякую возможность выхода из федерации любого субъекта.
На основании выше изложенного, можно сделать вывод о том, что
республики, как и остальные субъекты Федерации не выступают в качестве
учредителей Российской Федерации. Образование России как федеративного
государства сверху, отсутствие права выхода субъектов Федерации из состава
Российской Федерации не дает нам основания говорить о делимости
государственного суверенитета. В развитие этого положения Конституционный
Суд Российской Федерации в своем решении от 7 июня 2000 г. подтвердил, что
Конституция Российской Федерации не допускает помимо многонационального
народа России какого-либо носителя суверенитета и источника власти 12.
В названном решении Конституционного Суда разъясняется, что по
смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ суверенитет предполагает
верховенство,
независимость
и
самостоятельность
федеральной
государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной
власти государства на его территории и независимость в международном
общении. Согласно научной теории суверенитета и международной практике
суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного
правового государства, распространяется на всю ее территорию, закреплен
Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя.
11
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990.
14 июня. № 2. Ст. 22.
12
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конституция
связывает
суверенитет
Российской
Федерации,
ее
конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в
составе РФ, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением
многонационального российского народа – носителя и единственного
источника власти в Российской Федерации.
Далее в указанном постановлении отмечается, что республики как
субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и
решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не
вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии,
что их суверенитет признается ограниченным.
Таким образом, использование в части 2 статьи 5 Конституции РФ
применительно к установленному ею федеративному устройству термина
«республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора
от 31 марта 1992 г. – признание государственного суверенитета этих субъектов,
а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового
статуса, обусловленные факторами исторического, национального и иного
характера.
На основе изложенного можно сделать вывод о том, что Конституция
Республики Мордовия в основах конституционного строя совершенно
правильно не указывает на свой государственный суверенитет, даже в составе
Российской
Федерации,
поскольку
не может быть
«суверенитета в
суверенитете». Если мы признаем суверенитет за Российской Федерацией, то
это означает, что суверенитетом, даже ограниченным, не обладают субъекты
Российской Федерации. Если же мы признаем суверенитет субъектов
Российской Федерации, то Российская Федерация должна автоматически
превратиться из федеративного в конфедеративное государство.
Статья
1 Конституции Республики Мордовия 13
Республика Мордовия
является
закрепляет,
что
равноправным субъектом Российской
13
Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным собранием РМ
21.09.1995 г.) (ред. от 15.03.2011 г.) // Известия Мордовии. 2011. 16 марта.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации.
Формулировка этой статьи республиканской Конституции
напрямую вытекает из установленных статьей 5 Конституции РФ принципов
российского федерализма, среди которых выделяется принцип равноправия
субъектов Российской Федерации.
Во второй статье Конституции Республики Мордовия установлен
конституционный принцип народовластия. В ней говорится, что источником
власти в Республике Мордовия является многонациональный народ Российской
Федерации. Народ выражает свою власть непосредственно, а также через
систему органов государственной власти Республики Мордовия и органы
местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти
народа является референдум и свободные выборы.
Конституционный
принцип
народовластия
конкретизирован
в
республиканских законах о референдуме и местном референдуме.
Закон Республики Мордовия от 29 января 2004 г. № 19-З «О референдуме
Республики Мордовия» 14 устанавливает порядок реализации инициативы
проведения, порядок назначения, подготовки и проведения референдума
Республики Мордовия и определяет дополнительные гарантии реализации
гражданами Российской Федерации права на участие в референдуме
Республики Мордовия.
На референдум Республики Мордовия могут быть вынесены только
вопросы, находящиеся в ведении Республики Мордовия или в совместном
ведении Российской Федерации и Республики Мордовия, если указанные
вопросы
не
урегулированы
Конституцией
Российской
Федерации,
федеральным законом.
На референдум Республики Мордовия не могут быть вынесены вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов
государственной
власти
Республики
Мордовия,
о
приостановлении
осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных
выборов в органы государственной власти Республики Мордовия либо об
14
Известия Мордовии. 2004. 05 февраля.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов государственной власти Республики
Мордовия;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о
назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а
также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от
должности;
4) о принятии или об изменении республиканского бюджета Республики
Мордовия, исполнении и изменении финансовых обязательств Республики
Мордовия;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения (ст. 5).
Референдум Республики Мордовия не назначается и не проводится в
условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории
Российской Федерации либо на территории Республики Мордовия, либо на
части территории Республики Мордовия, а также в течение трех месяцев после
отмены военного или чрезвычайного положения.
Государственное Собрание Республики Мордовия вправе отказать в
назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении
инициативы
проведения
референдума
нормативных
правовых
актов,
регулирующих подготовку и проведение референдума.
Повторный референдум не проводится в течение двух лет со дня
официального опубликования результатов прошедшего ранее референдума с
аналогичной по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса,
выносимого на голосование.
Установление
иных
обстоятельств,
исключающих
назначение
и
проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается
(ст. 6).
Инициатива
проведения
референдума
Республики
Мордовия
принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
референдуме.
Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей
граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная
группа по проведению референдума в количестве не менее 20 человек,
имеющих право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения
референдума может также избирательное объединение, иное общественное
объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или)
референдумах и которое зарегистрировано
в
порядке, определенном
федеральным законом, на республиканском или федеральном уровне, не
позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по
проведению референдума.
В этом случае руководящий орган этого
избирательного объединения, иного общественного объединения либо
руководящий орган его регионального отделения независимо от его
численности выступает в качестве инициативной группы по проведению
референдума (ст. 7).
Инициативная группа должна в течение 30 дней собрать два процента
подписей от числа участников референдума в поддержку инициативы
проведения референдума (ст.22).
Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены
порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее
реализации. Принятие органом государственной власти Республики Мордовия,
иным государственным органом решения по существу вопроса, который может
быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим
возможность проведения референдума по данному вопросу (ст. 8). Наличие
необходимого количества подписей участников референдума, собранных в
поддержку инициативы проведения референдума, является основанием для
назначения референдума Государственным Собранием Республики Мордовия
(ст. 24).
Основаниями отказа в проведении референдума являются:
1) отсутствие среди документов, представленных для назначения
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
референдума, документов, необходимых в соответствии с Федеральным
законом, настоящим Законом для назначения референдума;
2) наличие среди подписей участников референдума, представленных для
назначения референдума, более 10 процентов подписей, собранных в местах,
где в соответствии с законом сбор подписей запрещен;
3) недостаточное количество
достоверных подписей участников
референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10
и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от
общего количества подписей, отобранных для проверки;
4) не создание инициативной группой по проведению референдума фонда
референдума. Отсутствие средств в фонде референдума не является основанием
отказа в проведении референдума;
5) использование инициативной группой по проведению референдума
при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы
проведения
референдума,
организации
сбора
подписей
участников
референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного
результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума
иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного
законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
6) превышение инициативной группой по проведению референдума при
финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения
референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также
деятельности, направленной на получение определенного результата на
референдуме, более чем на 5 процентов установленного законом предельного
размера расходования средств фонда референдума;
7) установленный решением суда факт несоблюдения инициативной
группой по проведению референдума ограничений, предусмотренных законом
Республики Мордовия «О референдуме Республики Мордовия»;
8)
неоднократное
представителем
использование
инициативной
группы
19
членом
по
или
уполномоченным
проведению
референдума
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
преимуществ своего должностного или служебного положения.
Перечень оснований отказа в проведении референдума, установленный
пунктом 4 настоящей статьи, является исчерпывающим (ст. 24).
Референдум Республики Мордовия проводится по единому округу,
включающему в себя всю территорию Республики Мордовия (ст. 11).
Подготовку
и
проведение референдума осуществляют комиссии
референдума:
– Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия;
– территориальные комиссии;
– участковые комиссии.
При проведении референдума Центральная избирательная комиссия
Республики Мордовия, территориальные комиссии действуют в качестве
комиссий референдума. Участковые комиссии могут действовать в качестве
комиссий референдума по решению соответствующих территориальных
комиссий (ст. 13).
Расходы, связанные с проведением референдума, осуществляются за счет
средств, выделенных на эти цели из республиканского бюджета Республики
Мордовия.
При
республиканского
этом
за
бюджета
счет
средств,
Республики
выделенных комиссиям из
Мордовия,
до
официального
опубликования решения о назначении референдума производятся только
расходы комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в
поддержку инициативы проведения референдума (ст. 41).
Инициативная группа по проведению референдума обязана создать
собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению
инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в
поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение
определенного результата на референдуме.
Иные группы участников референдума вправе создавать фонды
референдума, в том числе для агитации против проведения референдума,
участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Референдум
признается
Центральной
избирательной
комиссией
Республики Мордовия не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие
не более половины участников референдума, внесенных в списки участников
референдума на территории Республики Мордовия. Центральная избирательная
комиссия
Республики Мордовия признает решение не принятым на
референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины
участников референдума, принявших участие в голосовании.
Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия признает
итоги голосования, результаты референдума недействительными:
1) в случае, если допущенные при проведении голосования или
установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью
определить результаты волеизъявления участников референдума;
2) в случае, если они признаны недействительными на части участков
референдума, списки участников референдума на которых на момент
окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую
часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки
участников референдума на момент окончания голосования в целом по
Республике Мордовия;
3) по решению суда (ст. 54).
Если
результаты
референдума
признаны
недействительными,
Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия назначает
повторное голосование, которое проводится не позднее чем через 60 дней со
дня голосования на референдуме (ст. 55).
Эти правовые нормы в полной мере выражают конституционный
принцип народовластия, провозглашенный в Конституции Республики
Мордовия в качестве одной из основ конституционного строя.
Закон Республики Мордовия 15 февраля 2007 г. № 15-З «О местном
референдуме
в
Республике
Мордовия» 15
урегулировал
общественные
отношения, связанные с организацией и проведением местного референдума.
15
Известия Мордовии. 2007. 20 февраля.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Согласно закону на местный референдум могут быть вынесены только
вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены
вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов
местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих
полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного
самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о
назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а
также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от
должности;
4) о принятии или об изменении бюджета муниципального образования,
исполнении
и
изменении
финансовых
обязательств
муниципального
образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения (ст. 6).
Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам
Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.
Федеральным законом инициатива проведения местного референдума может
быть предоставлена иным субъектам (ст. 8).
Назначение и проведение местного референдума обязательно, если
соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения местного
референдума и ее реализации,
установленные Федеральным законом,
настоящим Законом, уставом муниципального образования.
Принятие органом местного самоуправления решения по существу
вопроса, который может быть вынесен на местный референдум, не является
обстоятельством,
исключающим
возможность
проведения
местного
референдума по данному вопросу (ст. 9).
Для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть
образована инициативная группа по проведению местного референдума.
Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа
граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме.
Для назначения местного референдума инициативная группа по
проведению местного референдума должна представить в муниципальную
комиссию местного референдума подписи участников местного референдума в
поддержку инициативы его проведения (ст. 8).
Подготовку
и
проведение
местного
референдума
осуществляют
следующие комиссии:
– муниципальные комиссии местного референдума муниципального
района, городского округа, городского, сельского поселения;
– участковые комиссии местного референдума.
Муниципальная комиссия местного референдума организует местный
референдум и руководит деятельностью участковых комиссий местного
референдума по подготовке и проведению местного референдума (ст. 14).
Формирование
муниципальной
комиссии
местного
референдума
осуществляется представительным органом муниципального образования с
соблюдением общих условий формирования комиссий референдума и порядка
формирования
избирательных
комиссий
муниципальных
образований,
установленных законодательством Российской Федерации о выборах и
референдумах (ст. 15).
Расходы,
связанные
с
проведением
местного
референдума,
осуществляются за счет средств, выделенных из местного бюджета на
указанные цели. При этом за счет средств, выделенных комиссиям местного
референдума из местного бюджета, до официального опубликования решения о
назначении местного референдума производятся только расходы комиссий
местного референдума, связанные с проведением проверки подписей,
собранных
в
поддержку
распорядителями средств,
инициативы
его
проведения.
Главными
предусмотренных в местных бюджетах на
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
проведение местного референдума, являются муниципальные комиссии
местного референдума (ст. 45).
Инициативная
группа
обязана
создать
собственный
фонд
для
финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения
местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой
инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного
результата на местном референдуме. Предельные размеры расходования
средств из фонда для участия в местном референдуме не могут превышать:
– в сельском поселении –25 000 рублей;
– в городском поселении – 50 000 рублей;
– в муниципальном районе – 200 000 рублей;
– в городском округе Саранск – 500 000 рублей (ст. 46).
Местный референдум признается муниципальной комиссией местного
референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более
половины участников местного референдума, внесенных в списки участников
местного референдума на территории соответствующего муниципального
образования. Муниципальная комиссия местного референдума признает
решение не принятым на местном референдуме в случае, если за это решение
проголосовало не более половины участников местного референдума,
принявших участие в голосовании (ст. 57).
Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не
нуждается в дополнительном утверждении.
Решение, принятое на местном референдуме, действует на территории
соответствующего муниципального образования.
Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в
органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации
муниципальных нормативных правовых актов.
Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или
изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее
чем через два года после его принятия либо признано недействительным
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном
референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке,
установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный
порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке,
предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный
акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения
на местном референдуме (ст. 59).
Анализируемые законы Республики Мордовия о референдуме и местном
референдуме в полной мере выражают конституционно-правовую теорию
референдума, учитывают разграничение компетенции между уровнями власти в
Российской Федерации и вытекают из установленных федеральным законом
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» правовых норм, обязательных для субъектов
Российской Федерации.
Статья
5
Конституции
Республики
Мордовия
конкретизирует
установленные Конституцией Российской Федерации принципы социального
государства, обеспечивает их правовое наполнение. В ней указывается, что в
Республике
Мордовия
осуществляется
социальная
политика,
которая
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека. В республике охраняются труд и здоровье людей,
обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются иные гарантии
социальной защиты.
Статьи 6-8 Конституции Республики Мордовия посвящены вопросам
собственности и принципам экономической деятельности. В них закрепляется,
что в Республике Мордовия признаются и защищаются равным образом
государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности (ст. 6).
Эти же правовые установления применяются и при закреплении института
земельной собственности (ст. 7).
Следует отметить, что перечень форм собственности в Конституции
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Республики Мордовия отличается от аналогичных положений Конституции
Российской Федерации, где на первом месте поставлена не государственная, а
частная
форма
собственности
собственности.
Конституция
РФ
Таким
отдает
порядком перечисления
приоритет
именно
форм
частной
собственности, как основе развития рыночной экономики в Российской
Федерации. Поэтому иной порядок перечисления форм собственности в
Республике Мордовия мы относим к еще не преодоленным конституционным
деликтам, которые берут свое начало в те годы, когда в республике среди
депутатского корпуса и населения были сильны коммунистические идеи.
Статья 8 Конституции Республики Мордовия гарантировала поддержку
конкуренции, свободу экономической деятельности, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств. Этими положениями Конституция
республики в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации гарантировала единое экономическое пространство.
Принцип единого экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ)
связан с категорией «государственное единство», используемой в преамбуле
Конституции РФ. Конституционное закрепление единства экономического
пространства необходимо для каждого государства, но особенно оно важно в
федеративных государствах, поскольку субъекты таких государств имеют свои
учредительные акты и законодательство, которыми могут влиять на степень
единства экономического пространства. Поэтому Конституция РФ, наряду с
провозглашением единства экономического пространства, предоставила
гарантии экономической целостности страны. Статья 74 Конституции РФ
устанавливает, что на территории Российской Федерации не допускается
установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств. Ограничение перемещения товаров и услуг в соответствии с этой же
статьей Конституции РФ может вводиться на основе федерального закона, если
это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья
людей, охраны природы и культурных ценностей.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конституционный принцип единства экономического пространства тесно
связан с другими самостоятельными конституционными принципами –
свободного
перемещения
товаров,
услуг
и
финансовых
средств
и
неприкосновенности частной собственности. Всякое ограничение перемещения
товаров, услуг и финансовых средств затрагивает единство экономического
пространства и неприкосновенность права частной собственности.
Свобода перемещения товаров состоит в том, что производимые в
пределах России товары могут безо всяких ограничений быть перевезены в
любом количестве и проданы в любом другом месте страны. Свобода
перемещения услуг в том, что услуги могут оказываться кому угодно на
территории России в каком угодно объеме. Финансовые средства могут
перемещаться в пределах страны без ограничений 16.
Таким образом, единое экономическое пространство выступает в качестве
экономической основы единства государства. И закрепление этого принципа в
конституциях и уставах субъектов Российской Федерации является очень
важным и значимым для сохранения и укрепления единства Российского
государства.
Статья 9 Конституции Республики Мордовия установила в соответствии с
принципом разделения властей систему органов государственной власти
республики. В ней закрепляется, что государственная власть в Республике
Мордовия осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны. Система органов государственной власти
Республики Мордовия устанавливается Конституцией Республики Мордовия в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В систему органов государственной власти Республики Мордовия входят:
16
Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. М., Мау В. А. Конституционная
экономика. Учебник. М., 2006. С. 440.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава Республики Мордовия – высшее должностное лицо Республики
Мордовия;
Государственное
законодательный
Собрание
Республики
(представительный)
орган
Мордовия
–
государственной
высший
власти
Республики Мордовия;
Правительство Республики Мордовия – высший исполнительный орган
государственной власти Республики Мордовия;
иные исполнительные органы государственной власти Республики
Мордовия.
В районах и городах республиканского значения могут создаваться
органы государственной власти Республики Мордовия.
При всей значимости установления системы органов государственной
власти Республики Мордовия, главным положением анализируемой статьи
Конституции республики является принцип разделения властей. И это не
случайно, поскольку политическую демократию отличает от всех прежних и
других современных форм государственного устройства принцип разделения
государственной власти на три самостоятельные, независимые друг от друга, но
тесно связанные между собой ветви – законодательную, исполнительную,
судебную, каждая из которых наделена специфическими функциями. Эту точку
зрения обосновали еще Т. Гоббс, Дж. Локк, Дж. С. Милль, представители
европейского Просвещения XVIII века и другие. Такой подход особенно
отстаивали представители классического либерализма, которые рассматривали
государство как своего рода «ночного сторожа», призванного лишь охранять
правопорядок в стране, но не имеющего права вмешиваться в дела граждан до
тех пор, пока они не нарушают правопорядок, не задевают интересы друг друга.
Обосновывая этот принцип, французский политический мыслитель XVIII в.
Ш.-Л. Монтескье считал, что для предотвращения злоупотреблений властью
необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы
взаимно сдерживать друг друга. Разделение и взаимное сдерживание властей,
утверждал
Монтескье,
являются
главным условием для
28
обеспечения
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
политической свободы граждан.
Суть принципа разделения властей состоит в том, что три ветви власти
при необходимости могут сдерживать друг друга, предотвращать установление
верховенства какой-либо одной из них, создавая тем самым более или менее
эффективно действующую систему сдержек и противовесов. Исключив
верховенство одной власти над другой, Конституция РФ кардинально изменила
взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти. В то же
время необходимо знать, что законодательная, исполнительная и судебная
ветви отнюдь не некие самодовлеющие образования, а проявления единой
государственной власти. Разделение власти подразумевает и их взаимодействие
между собой.
В соответствии с теорией разделения властей, закрепленной в
Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации делится на
законодательную, исполнительную и судебную ветви. Все ветви власти равны
перед законом и между собой. Никакая из ветвей власти не может пользоваться
правами, предоставленными Конституцией РФ другой ветви власти. Судебная
власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы,
независимы, неприкосновенны и подчиняются только закону.
Кроме того, разделение власти на три ветви, как справедливо
подчеркивал О. Н. Булаков, обусловливается необходимостью:
1) четкого определения функций, компетенции и ответственности
различных государственных органов;
2)
обеспечения
возможности
контролировать
государственными
органами друг друга на конституционной основе;
Эффективной борьбы со злоупотреблениями властью 17.
Принцип разделения властей влечет создание сдержек и противовесов
каждому виду власти. Поскольку государственная власть едина, то ее ветви
постоянно
взаимодействуют,
что
порождает
17
борьбу,
столкновение,
Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ.
ред. О. Н. Булакова. М., 2005. С. 16.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соперничество и т.д. Законодательная власть вторгается в полномочия
исполнительной и наоборот. Чтобы не произошло полного, абсолютного
поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и
противовесов. Сущность данной системы состоит в том, чтобы уравновесить
власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.
Другими
словами,
в
самой
идее
разделения
властей
заложено
их
противостояние.
В юридической науке традиционно выделяют три ветви государственной
власти. Однако на вопрос о точном количестве ветвей государственной власти
ответа нет. Большинство авторов выделяют законодательную, исполнительную
и судебную ветви18. В Конституции РФ именно в таком виде закрепляется
количество ветвей власти.
Вместе с тем существующая конституционная практика отдельных
зарубежных стран и ряд научных исследований позволяют говорить об органах
государственной власти, не вписывающихся в эту известную триаду Монтескье
и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти 19.
Немецкий исследователь К. Хессе признает, что принцип разделения
властей «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть
мысль, – пишет он, – что конституционная норма, нарушающая принцип
разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная» 20.
В. Е. Чиркин обратил внимание на то, что традиционное представление о
трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и
конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих
новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только
законодательной, исполнительной и судебной ветвей, но «контрольной»,
18
Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.,
2002. С. 140; Общая теория государства и права. Академический курс в 2 т. / Отв. ред.
М. Н. Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 377.
19
Чиркин В. Е. Конституционное право: России и зарубежный опыт. М., 1998.
С. 246-250; Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы
категорий. М., 1999. С. 269-272.
20
Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. М., 1981. С. 276-277.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы
шесть властей, и в их числе «политическая» 21.
Процесс информатизации общества привел к тому, что в современный
период стали выделять еще одну ветвь власти – власть средств массовой
информации. О. Н. Булаков считает, что выделение четвертой ветви власти,
какой являются средства массовой информации вполне правомерно, поскольку
средства массовой информации играют очень важную роль в системе «сдержек
и противовесов», ограничивая действия органов государства 22. Однако нам
представляется, что эта позиция недостаточно обоснована, хотя бы с той точки
зрения, что средства массовой информации не являются носителями
государственной власти, несмотря на то, что они оказывают очень сильное и
нередко решающее влияние на массы и играют исключительно важную роль в
формировании общественного мнения.
Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не
просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но
властных полномочий23, что не нарушает единства государственной власти, под
которым следует понимать единство стратегических целей и направлений
деятельности всех государственных органов. Такое единство необходимо для
согласования управления обществом и главной задачей демократического
государства является разграничение полномочий различных властных органов
исходя из принципа единства государственной власти, а также установления
начал взаимодействия этих органов. Поэтому следует согласиться с позицией
В. Е. Чиркина, согласно которой изолировать ветви власти друг от друга
невозможно, поскольку все органы власти осуществляют свои функции,
дополняя друг друга, согласовывая и координируя свои усилия 24.
Необходимо также иметь в виду, что в каждой демократической стране
21
Чиркин В. Е. Конституционное право: России и зарубежный опыт. М., 1998. С. 246.
Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ.
ред. О. Н. Булакова. М., 2005. С. 20.
23
Скуратов Ю. И. Разделение властей или распределение функций // Разделение
властей и парламентаризм. М., 1992. С. 63.
24
Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 250.
22
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
создан свой механизм реализации принципа разделения властей.
Вместе с тем необходимо отметить, что реализация принципа разделения
властей не создает предпосылок для равенства ветвей государственной власти.
«По нашему убеждению, – как справедливо пишет по этому поводу
А. Д. Керимов, – ни о каком реальном равенстве законодательной,
исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно,
что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип
разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль
в их политических системах принадлежит исполнительной власти» 25. Это
объясняется тем, что именно исполнительная власть гораздо полнее, чем
законодательная, представляет сущность и функциональную направленность
государства. Именно исполнительная власть, как власть, исполняющая законы
и сосредотачивая в своих руках значительные финансовые и материальнотехнические ресурсы, располагает значительно большими возможностями
воздействия на все другие государственно-властные структуры.
Также необходимо обратить внимание еще на одно обстоятельство. В
юридической науке термин «разделение» применительно к государственной
власти употребляется в двух значениях26. Согласно одному из них, наиболее
распространенному,
он
используется
для
обозначения
разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную –
как «разделение властей». Во втором значении термин «разделение»
употребляется в отношении разделения государственной власти между
федеративным государством и составляющими его субъектами федерации.
Иногда вместо термина «разделение» употребляются близкие по значению
слова «размежевание», «разграничение», «распределение».
Разделение властей в федеративном государстве имеет свою специфику.
Она связана с тем, что помимо горизонтального разделения единой власти
самой федерации (законодательная, исполнительная, судебная) в ней есть
25
Керимов А. Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 100.
Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной
власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2004. С. 48-49.
26
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вертикальное разделение единой государственной власти на власть федерации
и власть ее субъектов. Это вертикальное разделение государственной власти
имеет
иерархический
характер.
Это
означает,
что
устанавливается
определенная подчиненность органов государственной власти субъектов
федерации органам государственной власти федерации в целом.
На основе изложенных теоретических положений можно сделать вывод о
том, что принцип разделения властей в Конституции Республики Мордовия
можно было дополнить принципом взаимодействия властей. Современная
конституционная теория принцип разделения властей рассматривает во
взаимосвязи с принципом взаимодействия властей и предпочитает говорить о
едином принципе разделения и взаимодействия властей.
Среди
основ
конституционного
строя
Российской
Федерации
Конституция Республики Мордовия признала также местное самоуправление
(ст. 10), идеологическое и политическое многообразие (ст. 11). Следовательно,
практически все основы конституционного строя Российской Федерации
получили
свое
закрепление
в
Конституции
и
конституционном
законодательстве Республики Мордовия.
Статья
12 Конституции Республики Мордовия
установила,
что
государственными языками Республики Мордовия являются русский и
мордовский (мокшанский, эрзянский) языки. Установление государственных
языков не относится к основам конституционного строя, однако для республик
эта правовая норма имеет важное значение, поскольку республики согласно
части 2 статьи 68 Конституции РФ вправе устанавливать свои государственные
языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления,
государственных учреждениях республик они употребляются наряду с
государственным языком Российской Федерации. Следует также обратить
внимание и на тот факт, что установление государственных языков республик
вытекает из принципов российского федерализма, закрепленных в основах
конституционного строя Российской Федерации. Следовательно, республики в
своих конституциях вправе в основах конституционного строя устанавливать
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственные языки (язык), или не устанавливать никаких.
Однако одного только установления государственных языков (языка) в
конституциях республик недостаточно. Для более четкого определения статуса
государственного языка требуется принятие специального республиканского
закона о государственном языке, который был принят в Республике Мордовия
06 мая 1998 года.
Статья 4 Конституции Республики Мордовия посвящена высшей
юридической
силе
Конституции
Республики
Мордовия
и
иерархии
республиканского законодательства. Эта статья также относится к основам
конституционного строя, и ее конструкция поострена с учетом статьи 15
Конституции Российской Федерации, в которой говорится о высшей
юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации.
В статье 4 Конституции Республики Мордовия устанавливается, что
Конституция Республики Мордовия в отношении законов Республики
Мордовия и иных нормативных правовых актов, принимаемых в Республике
Мордовия, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется
на всей территории Республики Мордовия. Конституция и законы Республики
Мордовия, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в
Республике Мордовия, не должны противоречить Конституции Российской
Федерации, а также федеральным конституционным законам, федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по
предметам совместного
ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны
соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы,
Конституцию Республики Мордовия и законы Республики Мордовия. Законы
Республики
Мордовия
подлежат
официальному
опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не
могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сведения.
Конституцию (устав) субъекта Российской Федерации можно определить
как основной закон субъекта Российской Федерации, принимаемый им
самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
устанавливающий
Российской
систему
Федерации,
органов
государственной
принципы
местного
власти
субъекта
самоуправления,
административно-территориальное устройство, экономические и финансовые
основы данного субъекта Российской Федерации, а также регулирующий ряд
других вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению
субъекта РФ27.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации обладают рядом
специфических черт. В совокупности их можно представить следующим
образом:
– конституция (устав) субъекта Российской Федерации является
основным законом данного субъекта Российской Федерации. Иные законы
субъекта Федерации не могут издаваться в форме конституции (устава);
– конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет прямое
действие на всей территории данного субъекта Российской Федерации;
– конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам
данного субъекта Российской Федерации;
– конституцию (устав) субъекта Российской Федерации отличает
усложненный правовой режим ее принятия и изменения;
– конституция (устав) субъекта Российской Федерации наряду с
Конституцией Российской Федерации определяет статус данного субъекта
Российской Федерации.
Относительно порядка принятия конституций и уставов субъектов РФ
Конституция Российской Федерации устанавливает, что статус республики
27
Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика,
методика / Под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко.
Екатеринбург, 2001. С. 43.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определяется
Конституцией
Российской
Федерации
и
конституцией
республики, а статус иных субъектов Российской Федерации определяется
Конституцией Российской Федерацией и уставом края, области, города
федерального
принимаемым
значения,
автономной
законодательным
области,
автономного
(представительным)
округа,
органом
соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 1-2 ст. 66). Другими
словами, Конституция РФ установила только порядок принятия уставов.
Относительно конституций республик Конституция РФ молчит. Это означает,
что конституции республики могут приниматься как парламентским путем, так
и быть вынесены на референдум субъекта Федерации.
На практике выделяются три основных формы принятия учредительных
актов субъектов Российской Федерации. Во-первых, конституции и уставы
субъектов РФ могут быть приняты их законодательными (представительными)
органами. Во-вторых, конституции субъектов РФ могут приниматься путем
референдума субъекта Федерации28. В-третьих, конституции республики могут
приниматься
Конституционным
совещанием.
Так,
например,
проект
Конституции Республики Мордовия был подготовлен, одобрен и вынесен на
всенародное обсуждение Государственным Собранием Республики Мордовия.
Доработанный проект с учетом поступивших в ходе всенародного обсуждения
предложений и замечаний, был одобрен квалифицированным большинством
голосов от общего числа депутатов Государственного Собрания и внесен для
рассмотрения и принятия в Конституционное Собрание Республики Мордовия,
которое формировалось из депутатов Государственного Собрания, депутатов
Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации от Республики Мордовия, членов Правительства
Республики Мордовия, депутатов представительных органов местного
28
Отдельные авторы считают, что путем референдума могут быть приняты и уставы
субъектов РФ (Куликова Н. А. Юридическая природа конституций и уставов субъектов
Российской Федерации // Оптимизация государственно-правовой системы: теоретикоправовые и конституционные аспекты. Саранск, 2006. С. 126). Однако с этим утверждением
трудно согласиться, поскольку согласно части 2 статьи 66 Конституции РФ уставы субъектов
Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
самоуправления (всего 1285 человек). После рассмотрения проект новой
республиканской конституции был принят Конституционным Собранием
Республики Мордовия 21 сентября 1995 г. квалифицированным большинством
(две трети от общего числа делегатов) членов Конституционного Собрания
Республики Мордовия.
Конституция Российской Федерации вводит конституции (уставы)
субъектов РФ в общую систему законодательства. Следовательно, начала
создания конституций (уставов), а также законов субъектов Федерации лежат в
пространстве
федеративных
конституционных правоотношений.
Форма
основных законов субъектов Федерации также определена Конституцией РФ.
Главная содержательная их часть, в качестве которой выступает закрепление
статуса субъектов Федерации, определены Конституцией РФ. При этом статус
не учреждается в конституциях и уставах, а лишь определяется, исходя из
Конституции РФ. Это означает, что конституции и уставы субъектов
Федерации по своей юридической природе являются актами конституционного
характера, хотя и не носят, как Конституция РФ, завершенного характера,
поскольку обладают меньшей, по сравнению с федеральным законодательством
юридической силой и могут быть скорректированы в соответствии с
меняющимся федеральным законодательством.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации»
следует
дополнить
определением
конституции республики как нормативного правового акта, определяющего
статус республики, принимаемого ею самостоятельно в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством,
закрепляющего основы конституционного строя, систему ее законодательства,
основные права и свободы человека и гражданина, структуру органов
государственной власти, разграничивающего полномочия между ними,
определяющего административно-территориальное устройство республики.
В
структуре
регионального
законодательства
37
следует
выделить
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституцию (устав), а затем законы и иные нормативные правовые акты
субъекта Федерации, принятые:
а) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации;
б) в осуществление собственного правового регулирования по предметам
собственного ведения субъекта РФ.
Юридическая природа конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации уже являлась предметом специальных научных исследований.
Сложнее обстоит дело с изучением законов субъектов РФ. Применительно к
республикам определение закона субъекта Российской Федерации дал
И. Р. Метшин. По его мнению, закон республики – это принимаемый
непосредственно народом или уполномоченным правотворческим органом
республики в соответствии с регламентом юридический акт, устанавливающий,
изменяющий либо отменяющий нормы права в пределах совместной
компетенции Российской Федерации и республики в ее составе либо в сфере
собственного правового регулирования по наиболее важным вопросам
государственной и общественной жизни республики29.
При формировании регионального законодательства имелось ряд
деструктивных моментов, на которые обратили внимание исследователи. Во первых, наблюдался заметный крен регионального законодательства в сторону
регламентации отношений при реализации вопросов совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Причем субъекты Федерации избрали
тактику опережающего законотворчества30. Однако в связи с расширением
федерального
законодательства
в
сфере
совместного
ведения
этот
деструктивный момент, указывающий на несогласованность региональный и
федеральных правовых норм, уже не действует, поскольку практически по
каждому
предмету
совместного
ведения
29
приняты
и
действуют
Метшин И. Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М.,
2002. С. 101-102.
30
Рахманина Т. Н. Нормотворчество субъектов РФ: типология актов и
законодательные программы // Законы области как субъекта РФ. Воронеж, 1996. С. 37-50;
Правотворчество в Республике Мордовия / Отв. ред. И. Г. Дудко. Саранск, 2000. С. 76.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соответствующие федеральные законы. При этом прослеживается четко
выраженная тенденция, направленная на сокращение количества правовых
актов
субъектов
Федерации,
не
соответствующих
федеральному
законодательству. Так по данным Министерства юстиции РФ из проверенных
155 тыс. региональных нормативных актов, было выявлено около 17 тыс.
незаконных актов. В результате проделанной работы общее количество
региональных незаконных актов снизилось с 33 % в 1999 г. до 4% в 2002 г. и до
1,9 % в 2003 году31.
Во-вторых, в законотворчестве субъектов Российской Федерации нередко
отсутствует
строго
выверенный
предмет
собственного
правового
регулирования. Это проявляется в принятии законов однотипных и по
структуре, и по содержанию с федеральными законами, что приводит к
излишнему дублированию положений федеральных правовых актов в
субъектах РФ. Накопление дублирующих правовых норм, как отмечается в
научной литературе, увеличивает объем правовой информации, мешает
уяснению иерархии нормативных требований и в конечном счете ведет к
инфляции самого права. В то же время не делается акцент на детализации
правового регулирования и заполнения «правовых ниш», свободных от прямой
регламентации федеральными законами32.
В-третьих, субъекты РФ недостаточно принимают законы по вопросам
собственного ведения. Это объясняется тем, что Конституция РФ не
определила предметы ведения субъектов РФ, а оставила им остаточные
полномочия. В результате в Российской Федерации существовал сравнительно
длительный период, когда субъекты РФ сами наделяли себя полномочиями и не
всегда это делали удачно, вторгаясь в предметы ведения Российской Федерации
и в предметы совместного ведения. Это тормозило создание законодательства
субъектов РФ по предметам собственного ведения.
31
Козулин А. И. Роль органов юстиции в обеспечении единства правового
пространства Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 6. С. 46.
32
Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности /
Отв. ред. С. В. Поленина. Саранск, 2003. С. 66.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Кроме того, следует обратить внимание и на существующие проблемы
категориального аппарата при исследовании законодательства субъектов РФ.
Следует согласиться с И. Г. Дудко, который писал по этому поводу следующее.
«Существо позиций различных авторов сводится к двум подходам. Во-первых,
большинство исследователей в определении действующего законодательства
субъектов РФ обращаются к разработанному в отечественной теории
понятийному аппарату, выделяя «систему законодательства» или стремясь
выстроить «систему права», «правовую систему» субъектов Федерации. Во вторых, для «освоения» действующего законодательства субъектов РФ
некоторыми
авторами
исследование которой,
привлекается
метаюридическая
терминология,
с их точки зрения, позволяет «обнаружить»
«региональное право», «региональную юриспруденцию» 33.
Что касается «регионального права», то одним из авторов, который ввел в
научный оборот этот термин стал В. В. Толстошеев 34. Он полагает, что в
условиях реального федерализма в Российской Федерации появилась
возможность структурировать право не только по предмету и методу правового
регулирования, но и по уровням государственного устройства, выделяя
совокупность региональных правовых норм, регулирующих региональные
общественные отношения. Однако с таким подходом трудно согласиться,
поскольку, во-первых, общественные отношения складываются в государстве в
целом и региональные общественные отношения попросту отсутствуют, вовторых,
признание регионального
права влечет за собой признание
суверенитета субъектов Федерации, а в дальнейшем – преобразование
Российской Федерации из федеративного в конфедеративное государство, в
котором региональное право становится правом того государства, которое
вступило в конфедеративный союз с другими государствами. Поэтому
предложение о введении в юридическую науку и практику Российской
33
Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории
и практики. Саранск, 2004. С. 50.
34
Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития //
Государство и право. 1998. № 11. С. 8-14.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации «регионального права» следует отвергнуть.
Сложнее обстоит дело с определением в ряде исследований, даже
значительных и претендующих на фундаментальность» 35, правового массива
субъектов Федерации как «правовой системы» и «системы права».
Следует отметить, что понятие «правовая система» выступает как
исходное явление и служит, по мнению такого известного и признанного во
всем мире исследователя как Рене Давид, для характеристики всего
национального права страны, а не ее составной части. Обнаружение общих
признаков и черт у разных правовых систем позволило подразделить их на
отдельные группы, или правовые семьи36.
Видные представители отечественной юридической науки, такие как
В. Н. Кудрявцев, А. М. Васильев, В. П. Казимирчук, выделяли такие
структурные элементы правовой системы как правовые нормы, институты и
принципы; юридические учреждения; правовое сознание, правовую культуру;
правотворчество; правореализацию; правопорядок 37. Это означает, что понятие
«правовая система» не применимо для регионального уровня, куда относятся
субъекты Российской Федерации.
Между тем,
ряд
современных исследователей применительно к
республикам такой термин применяют. Так, например, А. С. Пиголкин,
оценивая правотворческую деятельность республик, пишет, что их правовые
системы складываются более быстрыми темпами 38.
И. Р. Метшин выделил целых восемь черт, присущих «правовой системе
республики»: учет национальных и бытовых особенностей региона; учет
географических и природных особенностей соответствующей территории;
самостоятельность
и динамизм развития; совместная
законодательная
компетенция регионов; свободное законодательствование, расширение и
35
Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф.
В. А. Кряжков. М., 2002.
36
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: пер. с
фр. М., 2009. С. 20-21.
37
Правовая система социализма. М., 1986. Кн. 1. С. 38-44.
38
Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 2.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
углубление правового регулирования в сфере исключительной компетенции
субъектов Российской Федерации; опережающее правотворчество субъектов
РФ;
потенциальное
повышение
уровня
гарантий
прав
личности,
предусмотренных федеральным законодательством; наличие противоречий и
несогласованностей
между
федеральным
законодательством
и
законодательством республик и иных субъектов РФ39. Полемизируя с ним,
И. Г. Дудко сделал совершенно правильный вывод о том, что выделенные
И. Р. Метшиным «существенные черты «региональной правовой системы»
таковыми не являются, а относятся либо к факторам, определяющим
правотворчество, либо выражают тенденцию развития законодательства
субъекта Федерации, либо особенности действия российской правовой системы
в целом.
Сказанное позволяет нам сделать вывод об отсутствии в субъектах
Федерации собственной правовой системы. Этот вывод следует распространить
и на понятие «система права» субъектов Российской Федерации, поскольку,
выступая целостным образованием, система права определяет структурное
построение права по отраслям на основе предмета и метода правового
регулирования, а не по территории. Наиболее адекватным и применимым к
субъектам Федерации является термин «система законодательства». Поэтому
Конституция Республики Мордовия совершенно справедливо не использует
понятия «правовая система республики», что напрямую вытекает из
представленных выше теоретических рассуждений, которые имеют шанс стать
общепризнанной конституционной теорией.
Таким образом, в Конституции Республики Мордовия закреплены
практически все основы конституционного строя Российской Федерации с той
лишь разницей, что они провозглашены основами конституционного строя
Республики Мордовия, что с точки зрения законодательной техники является
неверным, поскольку основы конституционного строя исходят из суверенитета
Метшин И. Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М.,
2002. С. 33-53.
39
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государства, которым республики не обладают. Поэтому в республиканских
конституциях следовало бы закреплять не основы конституционного строя
республики, а основы конституционного строя Российской Федерации с
соответствующим правовым их наполнением в плане усиления гарантий
соблюдения этих основ.
1.2. Институт основных прав и свобод человека и гражданина в
конституционном законодательстве Республики Мордовия
Центральное место в конституционном праве Российской Федерации
занимает институт прав и свобод человека и гражданина. Он лежит в основе
правового статуса личности. В научной литературе под ним понимается
единство прав, свобод и обязанностей человека 40.
В Конституции Российской Федерации закреплены основные права,
свободы и обязанности человека и гражданина. Такой подход представляется
чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности
составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей
юридической силой и подлежат повышенной защите. Исследователи в области
конституционного права на основе анализа Конституции Российской
Федерации, законодательных актов в области прав и свобод человека отмечают
основные принципы, характеризующие в целом правовой статус личности. Это –
учредительность
всех
элементов
основ
правового
статуса личности,
неотъемлемость и неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина,
равенство в правах, свободах и обязанностях граждан и человека вообще,
гуманистическая направленность прав и свобод и т.п. 41
Главным
критерием,
как
отмечает
40
Э.
Н.
Примова,
истинного
Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития //
Государство и право. 1998. № 11. С. 28.
41
Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М, 1997.
С. 61.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
демократизма
и
гуманизма
любой
Конституции
является
степень
защищенности прав и свобод личности 42. Материальное и духовное развитие
как общества в целом, так и каждого отдельно взятого гражданина возможно
лишь там, где человек не только на словах, но и на деле становится высшей
ценностью, а его права и свободы – смыслом и назначением государства. Весь
мировой опыт свидетельствует о том, что прогресс общества связан со
стремлением
людей к свободе,
раскрытию и использованию своих
возможностей. В современном мире этот аспект приобретает все более
растущее значение. В этом отношении определяющим является закрепление в
Конституции общепризнанных во всем мире принципов, зафиксированных в
соответствующих международно-правовых актах.
Поэтому является совершенно естественным, что Конституция РФ
легитимизировала фундаментальные права и свободы, закрепленные в Уставе
ООН 1945 г., Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Уставе Совета
Европы 1950 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод 1950 г., Международном пакте об экономических, социальных и
культурных правах 1966 г, Международном пакте о гражданских и
политических правах 1966 г.
Легитимизация основных прав и свобод в Конституции РФ означает, что
она придала им высшую юридическую силу. Статья 2 Конституции РФ
сформулировала в краткой форме конституционный принцип, согласно
которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –
обязанность государства. Этот принцип является определяющим для всей
второй главы Конституции РФ, посвященной основным правам и свободам
человека и гражданина. Тем самым Конституция РФ указала на основной смыл
существования и деятельности российского государства. Это означает, что в
конечном итоге и суверенитет, и целостность государства имеют главной своей
42
Примова Э. Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации:
концептуальный аспект. М., 2006. С. 34.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
миссией обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Основные положения главы 2 Конституции РФ в совокупности
составляют перечень гражданских, политических, социальных, экономических,
культурных и иных прав человека и гражданина, признанных общепринятыми
международно-правовым актами. Подтверждая этот факт, часть 1 статьи 17
Конституции РФ констатирует: «В Российской Федерации признаются и
гарантируются
права
и
свободы
человека
и
гражданина
согласно
общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с
настоящей Конституцией».
В этом отношении государственная власть, каждая из ее ветвей –
законодательная, исполнительная, судебная – выполняет предписанные для нее
Конституцией РФ функции. Органы законодательной (представительной)
власти Российской Федерации и ее субъектов призваны обеспечить
нормативно-правовую базу защиты прав и свобод человека и гражданина.
Органы исполнительной власти призваны обеспечить права и свободы человека
и
гражданина.
Органы
судебной
власти
призваны
осуществлять
государственную защиту прав и свобод.
Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в
Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественноправовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ
признала естественные права человека как высшую ценность, неотчуждаемыми
и принадлежащими каждому от рождения; с другой – учредила те права и
свободы, которые не принадлежат каждому от рождения. Следовательно, в
конституционной практике России относительно прав и свобод человека и
гражданина содержатся естественно-правовые и позитивистские подходы.
Применяя первый подход, Конституция РФ признает автономию личности, ее
право на невмешательство в сферу, очерченной правом, свободы личности,
ставит заслон всевластию государства и его посягательств на развитие свободы
и индивидуальности личности. При втором подходе конституция закрепляет
учрежденные государством права и свободы, главным образом, в социально 45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
экономической и культурной сферах, содержит позитивное закрепление
широкого перечня прав и свобод, определяет систему гарантий и механизмов
их защиты.
Сказать об этом следует потому, что эти постоянно противоборствующие
правовые доктрины, каждая в отдельности, оказались неспособными привести к
созданию
нормативных
моделей
общественного
развития,
которые
удовлетворяли бы глобальным целям человеческой жизни: социальной
справедливости, свободы личности, духовного и материального благосостояния
для всех индивидуальных и коллективных субъектов 43. Все три эти цели не
были воплощены в жизнь на протяжении всей истории человечества. Кроме
того, как отмечают отдельные исследователи (Н. М. Колосова), сегодня сложно
определить состояние теории конституционной демократии в России 44. По
одним вопросам разделяются взгляды естественно-правовой доктрины, по
другим – позитивистской. Поэтому, нам представляется, важен не столько сам
факт приверженности российской науки той или иной теории, сколько наличие
цельной и непротиворечивой концепции конституционно-правового статуса
человека и гражданина, которая, как показывает анализ конституционного и
уставного законодательства субъектов РФ, в нашей стране отсутствует.
Мы не ставим своей задачей изучение соотношения позитивистской и
естественно-правовой доктрин при закреплении прав и свобод человека и
гражданина в Конституции Российской Федерации в конституциях республик.
Это предмет отдельного научно-теоретического исследования. В нашем же
случае в духе естественно-правовой теории закрепляются все личные и
политические права и свободы. Социально-экономические права и свободы
закреплены с позиций позитивистской доктрины прав и свобод, поскольку они
зависят от экономических и финансовых возможностей государства и не могут
принадлежать гражданам от рождения.
Все сказанное позволяет заключить, что Конституция РФ, во-первых,
43
44
Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 254.
Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.
С. 61.
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
признает естественные права человека; во-вторых, учреждает другие права и
свободы; в-третьих, указывает на конституционные гарантии их защиты. Такой
подход к институту прав и свобод в конституционной теории и практике связан
с существованием трех поколений прав человека. Первое определяется теми
традиционными либеральными ценностями, которые были сформулированы в
процессе осуществления буржуазных революций, а затем конкретизированы и
расширены в законодательстве демократических государств. На признании
этого поколения прав и свобод человека строится естественно-правовая
доктрина. Второе поколение прав человека сформировалось в процессе борьбы
народов за улучшение своего социально-экономического положения и
культурного статуса и было учреждено государством. В их основе лежит
позитивистская теория. И, наконец, третье поколение прав человека,
появившееся во второй половине ХХ в., так называемые коллективные права
народов, групп, социальных общностей, которые могут быть реализованы
отдельным человеком только совместно с другими людьми. Теоретическое
обоснование прав третьего поколения также дает позитивистская доктрина45.
Следует при этом учесть, что позитивистская доктрина в этом случае не
умаляет значимость и тех прав, которые не нашли своего закрепления в
законодательстве.
Во главе конституционно-правового института прав и свобод человека и
гражданина необходимо поставить объявление человека высшей ценностью в
обществе и государстве. В таком случае признание, соблюдение и защита прав
и свобод человека и гражданина становится обязанностью государства. Именно
на этом принципиально важном положении построена конституционная теория
в современной России. Такой подход потребовал пересмотра всей правовой
системы государства, который в настоящее время происходит.
Однако приходится с сожалением констатировать, что положения об
основных правах и свободах человека не образовали первую, главную часть
Конституции РФ и не указали, что именно права человека образуют основу
45
Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 46-68.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государства,
определяют
содержание
законов
и
деятельности
всех
государственных органов. Такое построение Конституции РФ, как справедливо
отмечал С. С. Алексеев, юридически настраивает все содержание конституции
именно на человеческие критерии, на такое построение всех государственно правовых институтов, которые бы строго соответствовали требованиям,
вытекающим из основных неотъемлемых прав человека46. Однако основные
права
и
свободы
человека
не
приобрели
максимально
высокого
конституционного статуса и определяющей роли в отношении всего
содержания
Конституции
РФ.
Следовательно,
права
человека
на
конституционном уровне не получили такого качества, которое позволило бы
ему возвыситься над властью. На практике это выразилось в резком росте
обращений граждан в суд с жалобами на неправомерные действия органов
власти и управления, их должностных лиц.
Подходы Конституции РФ к институту прав и свобод человека и
гражданина нашли свое выражение и в учредительных актах субъектов
Федерации. Это означает, что основы правового статуса личности в Российской
Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и
федеративным устройством государства. Если первый фактор, так или иначе,
проанализирован в литературе, то в отношении второго сделаны только первые
шаги.
Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права,
свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, состоящей
из территорий всех субъектов федерации, в которых существует свой
собственный правовой режим, и который входит в правовую систему
государства и не должен противоречить ей. В этой связи Конституция РФ,
исходя из федеративного устройства государства, разграничила предметы
ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод
человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина,
46
Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия. Опыт комплексного
исследования. М., 1999. С. 546.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав
национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71,
п. «в»). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав
национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «б»). Отнесение регулирования прав и
свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской
Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и
гражданина для лиц, проживающих на территории всех субъектов РФ.
Следует отметить, что приведенные выше конституционные нормы
противоречивы, поскольку в них защита прав и свобод человека и гражданина
относится одновременно и к предметам ведения России, и к предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ. Другими словами, один и тот же
предмет ведения находится одновременно и в исключительном ведении РФ, и в
совместном ведении. Такая неопределенность требует толкования указанных
статей
Конституции
РФ
Конституционным
Судом
РФ,
иначе
в
правоприменительной практике может сложиться ситуация, при которой
нормативный акт субъекта РФ, регулирующий защиту конкретного права на
территории субъекта РФ может быть признан неконституционным только
потому, что региональный законодатель вторгся в предмет ведения Российской
Федерации.
Вместе с тем системный анализ данных конституционных норм
показывает, что регулирование прав и свобод находится только в ведении
Российской Федерации. Это означает, что только органы государственной
власти РФ могут устанавливать и регулировать те или иные права и свободы.
Субъекты Федерации наделаются только лишь правом их защиты.
Исходя из содержания Конституции РФ, под регулированием прав и
свобод
следует
понимать
их признание,
учреждение и закрепление
государством. Следовательно, к ведению Российской Федерации относится
учреждение прав и свобод, а к совместному ведению только их защита.
Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нормы не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и
гражданина,
устанавливающие
общие
и
юридические
гарантии
их
осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и
дополнительные.
Воплощение указанного положения в конституционном и уставном
законодательстве субъектов Российской Федерации зависит от особенностей
конституционно-правового
статуса
данного
субъекта
Федерации.
В
зависимости от этого фактора в субъектах Российской Федерации и
представлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей
человека и гражданина. Его правовые нормы содержатся в конституциях и
уставах, законах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ.
В настоящее время сложилась такая ситуация, при которой институт прав
и свобод человека и гражданина в различных субъектах Российской Федерации
представлен в разном объеме. В одних субъектах РФ то или иное
конституционное право обеспечено большими гарантиями его защиты со
стороны государства, в других меньшими, или вообще не обеспечено.
Закрепление прав и свобод также зависит от конституционно-правового
статуса субъекта Российской Федерации. Если это республика, то она имеет
свою конституцию. А в конституциях, как правило, институт прав и свобод
представлен в необходимом конституционном объеме по примеру Конституции
РФ. Уставы других субъектов РФ в своем подавляющем большинстве таких
норм не содержат и в отношении прав и свобод представлены самыми общими
правовыми нормами.
Естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека
и гражданина, положенные в основу конституционной теории, нашли свою
определенную реализацию в конституциях республик. Однако соотношение
естественно-правового и позитивистского подходов к проблеме прав и свобод
человека в основных законах республик разное. С одной стороны, согласно
Конституции Российской Федерации основные права и свободы человека
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, с другой стороны, в
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституциях некоторых республик сохраняется чисто позитивистский подход
к рассмотрению прав и свобод человека как «дара» государства.
Конституция Республики Мордовия на основе Конституции РФ человека,
его права и свободы провозглашает высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность
государства (ст. 3).
Вторая глава конституции республики посвящена правам и свободам
человека и гражданина. Она почти полностью текстуально воспроизводит
вторую главу Конституции РФ. В ней закрепляется, что в Республике
Мордовия признаются и гарантируются все права и свободы человека и
гражданина,
установленные
Конституцией
Российской
Федерации,
и
обеспечиваются их соблюдение и защита. Каждый гражданин обладает на
территории Республики Мордовия всеми правами и свободами и несет равные
обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и
Конституцией Республики Мордовия. В Республике Мордовия не должны
издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или
умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 14). Основные права и
свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
права и свободы других лиц (ст. 15). Права и свободы человека и гражданина
являются
содержание
непосредственно
и
исполнительной
применение
власти,
действующими.
законов,
местного
Они
деятельность
самоуправления
определяют
смысл,
законодательной и
и
обеспечиваются
правосудием (ст. 16).
Эти общие конституционные нормы стали в Республике Мордовия
конституционными принципами обеспечения и защиты прав и свобод человека
и гражданина. При этом большинство прав и свобод в Конституции РМ
закреплены в духе естественно-правовой доктрины прав и свобод. Это касается,
главным образом, личных, политических, некоторых социально-экономических
прав и так называемых прав-гарантий. В социально-экономических правах,
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
относящихся к правам «второго поколения» также имеются отдельные
элементы естественно-правовой доктрины. Например, часть первая статьи 39
конституции
республики
в
духе
естественно-правовой
доктрины
провозглашает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую
помощь. Часть вторая и третья этой же статьи сформулированы уже в
позитивистском духе, а именно: государство гарантирует бесплатную
медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения за счет средств соответствующего бюджета, страховых
взносов, других поступлений. В Республике Мордовия финансируются
республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения,
принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной
систем
здравоохранения,
поощряется
деятельность,
способствующая
укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта,
экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Такой подход республиканской конституции к закреплению института
прав и свобод человека и гражданина является вполне оправданным, поскольку,
с одной стороны, согласно Конституции РФ основные права и свободы
человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17); с
другой стороны, не все права могут принадлежать каждому от рождения, так
как значительный массив социально-экономических прав устанавливается
государством и зависит от экономических и финансовых возможностей
государства. Поэтому, опираясь на естественно-правовую доктрину прав и
свобод, республиканский законодатель некоторые социально-экономические
права закрепил в духе позитивистской доктрины прав и свобод.
Обращает на себя внимание заключительная часть анализируемой
правовой нормы, согласно которой в Республике Мордовия финансируются
республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения,
принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной
систем
здравоохранения,
поощряется
деятельность,
способствующая
укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта,
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
экологическому
и
санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Это
положение республиканской конституции напрямую вытекает из статьи 72
Конституции РФ, установившей предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. В сфере прав и свобод человека
и гражданина к предметам совместного ведения эта статья отнесла защиту прав
и свобод. Это означает, что субъекты Федерации имеют право устанавливать
дополнительные, по сравнению с федеральным законодательством, гарантии
защиты прав и свобод человека и гражданина, усиливающие таким образом
само конституционное право граждан, что, и сделано в Республике Мордовия.
Следовательно, конституционное законодательство Мордовии доказывает
вывод о том, что основы правового статуса личности в Российской Федерации
обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным
устройством государства.
Относительно обязанностей граждан, то Конституция Республики
Мордовия
перечислила
только
некоторые
из
них: платить
законно
установленные налоги и сборы (ст. 54); сохранять природу и окружающую
среду (ст. 55). Однако это не означает, что не закрепленные в Конституции РМ
обязанности граждан, равно как и права, на территории республики не
действуют. Они действуют хотя бы потому, что их установила Конституция
Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое
действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).
Конституция Мордовии в косвенном виде говорит и о так называемых
«коллективных правах граждан», которые отдельно взятой личностью
реализованы быть не могут, а только в составе коллектива или этнической
общности. Так в статье 42 республиканской конституции устанавливается, что
культурная политика Республики Мордовия направлена на создание равных
условий для сохранения и развития культуры всех проживающих в ней
народов.
Республика Мордовия оказывает содействие в обеспечении
национально-культурных
и
мордовской национальности,
образовательных
потребностей
граждан
проживающих за пределами Республики
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия. Другими словами, речь идет о праве этнических общностей на
национально-культурную автономию, имеющему отношение к проблеме
самоопределения народов.
Проблема
самоопределения
народов
современной
российской
юридической науке и в законодательстве решается по-другому, не так как в
советскую эпоху, когда самоопределение народов понималось вплоть до
отделения и выхода из состава государства.
В настоящее время конституции демократических государств мира
признали приоритет прав человека, их неотчуждаемость и принадлежность
каждому от рождения. Не менее важное значение в этой связи приобрело
конституционное
обеспечение
гражданских,
политических,
социально-
экономических прав людей как представителей конкретной этнонациональной,
конфессиональной, культурно-языковой или иной общности, особенно если она
составляет меньшинство в общей численности населения данной страны. Речь
идет о так называемых «коллективных правах», которых отдельная личнос ть
самостоятельно реализовать не может, а только в составе коллектива или
этнической группы.
Коллективные
Международном
права
пакте
о
национальных
гражданских
меньшинств
и
оговорены
политических
правах»
в
и
«Международном пакте о гражданских и политических правах» от 16 декабря
1966 г. В них закреплена обязанность всех государств обеспечивать права всем
лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка,
религии и т.п. В соответствии с этими международными документами права на
самоопределение имеют все народы, которые в силу этого права «свободно
устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое
экономическое, социальное и политическое развитие». Все государства обязаны
«поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право»
(ст. 1, п. 1 и 3 обоих пактов).
Согласно Декларации о принципах международного права, принятой
Генеральной ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., право на самоопределение
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
является одним из основных принципов международного права. В ней
провозглашается, что «все народы имеют право свободно определять без
вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое
экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство
обязано уважать это право».
Указанный принцип международного права получил подтверждение в
Заключительном акте совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от
1 августа 1975 г. В нем говорится о том, что государства, подписавшие
Заключительный акт обязуются уважать право народов распоряжаться своей
судьбой и подтверждают, что «все народы всегда имеют право в условиях
полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и
внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по
своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и
культурное развитие» (п. VIII).
Анализ международных правовых актов не позволяет сделать вывод о
том, что международные правовые акты поощряют сепаратизм и расчленение
государств
по
национальному
признаку.
Декларация
о
принципах
международного права 1970 г. провозглашает принцип территориальной
целостности
государств
–
членов
международного
сообщества.
Как
подчеркивается в этой Декларации, при реализации права народов на
самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или
поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к
частичному или полному нарушению территориальной целостности или
политического единства суверенных и независимых государств, имеющих
правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной
территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи».
Следовательно, международные правовые акты, не отрицая права на
самоопределение народов, ограничивает его требованиями территориальной
целостности государства. В этом отношении большое значение имеет
постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1995 г., в котором особо подчеркнуто, что цель сохранения целостности
Российской Федерации согласуется с общепризнанными международными
нормами о праве народа на самоопределение47. Другими словами, требование
реализации права каждого народа на самоопределение отнюдь не означает
приверженность идее создания независимых мононациональных государств в
ущерб интересов других народов России, поскольку народы, проживающие на
территории России, уже самоопределились в составе Российского государства.
Особенность российской государственности состоит в том, что в ней нет
мононациональных территорий, а многие представители так называемых
титульных наций, давших название соответствующим республикам, проживают
за их пределами48. В большей части национальных республик коренное
население осталось в меньшинстве49. Поэтому конституционный принцип
«самоопределение народов» означает, что он может быть реализован только в
составе Российской Федерации и в допустимых для компактно проживающих
определенных народностей формах, например, в форме национальнокультурной автономии. Ведь в Российской Федерации проживает 176
этнических групп и народов и формой реализации их права на определение
может стать национально-культурная автономия 50. Свое влияние она может
распространить и на отдельных представителей определенного народа, который
лишены возможности компактного проживания.
На основе этой конституционной теории законодатель Республики
Мордовия урегулировал вопросы, связанные с государственной поддержкой
национально-культурных автономий.
Законом Республики Мордовия от 1 декабря 2004 г. № 93-З «О
государственной
поддержке
национально-культурных
47
автономий» 51
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 19921996. / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997. С. 609-623.
48
Конюхова И. А. Структура Российской Федерации: современное состояние и
перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. № 2. С. 38.
49
Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 159.
50
Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М.,
2003. С. 10.
51
Известия Мордовии. 2004. 07 декабря.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определены правовые основы государственной поддержки национальнокультурных автономий, созданы правовые условия взаимодействия государства
и общества для защиты национальных интересов граждан Российской
Федерации, проживающих на территории Республики Мордовия, и мордовских
национально-культурных автономий, расположенных в иных субъектах
Российской Федерации, в процессе выбора ими путей и форм своего
национально-культурного развития.
Государственная поддержка национально-культурных автономий – это
комплекс экономических, социальных, правовых, организационных мер,
обеспечивающих
сохранение
национальной
самобытности,
развитие
национального языка и национальной культуры, традиций и обычаев
национально-культурных автономий.
Органы государственной власти Республики Мордовия оказывают
поддержку национально-культурным автономиям в целях:
сохранения
национальной самобытности, развития национального
(родного) языка и национальной культуры, в том числе языка и культуры
мордовского народа, компактно проживающего в иных субъектах Российской
Федерации;
создания средств массовой информации в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации и Республики Мордовия;
поддержки национальных традиций и обычаев;
возрождения и развития художественных народных промыслов и
ремесел;
сохранения и обогащения исторического и культурного наследия (ст. 2).
В целях обеспечения права на получение основного общего образования
на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения
органы исполнительной власти Республики Мордовия:
содействуют разработке, изданию, приобретению и распределению
образовательных программ, учебников, методических пособий и другой
учебной литературы, необходимых для обучения на национальном (родном)
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
языке, в том числе и мордовским национально-культурным автономиям,
расположенным в иных субъектах Российской Федерации;
осуществляют
финансирование
мероприятий,
направленных
на
обеспечение права на получение образования на национальном (родном) языке
в государственных образовательных учреждениях, в пределах средств,
выделяемых на образование;
организуют по
рекомендации национально-культурных автономий
подготовку, переподготовку и повышение квалификации педагогических и
иных
кадров
для
образовательных
учреждений,
осуществляющих
образовательную деятельность на национальном (родном) языке, иных языках,
в том числе на основе соглашений между субъектами Российской Федерации и
Республикой Мордовия;
оказывают материальную, правовую, организационную и иную помощь
национально-культурным
автономиям
в
создании
негосударственных
образовательных учреждений и развитии иных форм воспитания и обучения на
национальном (родном) языке, в том числе и мордовским национально культурным автономиям, расположенным в иных субъектах Российской
Федерации (ст. 3)
Органы исполнительной власти Республики Мордовия оказывают
национально-культурным автономиям целевую финансовую поддержку на
реализацию
программ
национально-культурного
развития,
проведение
мероприятий в рамках указанных программ.
Выбор
программ
национально-культурного
развития
для
государственного финансирования осуществляется органами исполнительной
власти Республики Мордовия с участием представителей национальнокультурных автономий согласно концепции государственной национальной
политики Российской Федерации (ст. 4).
В целях сохранения и развития национальной культуры органы
исполнительной власти Республики Мордовия:
учитывают при разработке и осуществлении республиканских программ
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
национально-культурного развития предложения национально-культурных
автономий, в том числе мордовских национально-культурных автономий,
расположенных в иных субъектах Российской Федерации;
рассматривают предложения национально-культурных автономий о
включении в федеральные государственные образовательные стандарты для
образовательных учреждений, реализующих образовательные программы на
национальном (родном) языке, курсов по изучению истории, культуры,
этнографии, традиционных видов трудовой деятельности, художественных
народных промыслов и ремесел и принимают соответствующие решения;
направляют деятельность государственных учреждений культуры на
удовлетворение национально-культурных потребностей;
организуют в системе государственных архивов соответствующие
разделы по культуре, истории, общественной жизни граждан Российской
Федерации, проживающих на территории Республики Мордовия, относящих
себя к определенным этническим общностям;
оказывают помощь национально-культурным автономиям в создании
негосударственных (общественных) учреждений национальной культуры,
открытии негосударственных (общественных) образовательных учреждений по
подготовке творческих работников и иных специалистов, проведении массовых
мероприятий в области национальной культуры;
обеспечивают
сохранность
памятников
истории
и
культуры,
представляющих ценность для граждан Российской Федерации, проживающих
на территории Республики Мордовия, и мордовского населения, компактно
проживающего в субъектах Российской Федерации;
осуществляют иные мероприятия по созданию условий для сохранения,
возрождения и развития национальной культуры, реализации национально культурных
прав
граждан
Российской
Федерации,
проживающих на
территориях Республики Мордовия и иных субъектов Российской Федерации,
относящих себя к определенным этническим общностям (ст. 5).
Анализ конституционного законодательства Республики Мордовия
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
показывает, что подавляющее большинство правовых норм, касающихся прав и
свобод человека и гражданина, построено на одних и тех же подходах и
принципах, характерных для федерального законодательства. Вместе с тем для
конституции республики является характерным как усиление прав и свобод
человека и гражданина их государственной защитой, так и их умаление. Так
Конституция Республики Мордовия усилила права человека в сфере труда,
дополнив федеральную конституцию положением о том, что «органы
государственной власти и органы местного самоуправления Республики
Мордовия принимают меры по сохранению и созданию новых рабочих мест,
создают условия для осуществления права на труд» (ч. 3 ст. 35). Этим
признается не только естественное право человека на труд, но и оно
усиливается защитой со стороны государства. Таким же образом усиливается
право человека на участие в культурной жизни, которое дополнено указанием
на создание равных условий для сохранения и развития культуры всех
проживающих в Мордовии народов (ч. 3 ст. 42).
Однако Конституция РМ, закрепляя право граждан и их объединений
иметь в частной собственности землю, не содержит положения о свободном
владении, пользовании и распоряжении землей, если это не наносит ущерба
окружающей среде и не нарушает прав других лиц (ст. 34). Поэтому нам
представляется, что республиканскому законодателю в данном случае
следовало
бы
текстуально
воспроизвести
соответствующую
статью
Конституции РФ.
Следует также отметить, что такой подход в конституции республики к
признанию права частной собственности на землю вызван и компромиссной
формулировкой федеральной конституции. Часть 1 статьи 9 Конституции РФ
провозглашает землю и другие природные ресурсы основой жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а часть 2
этой же статьи содержит указание на то, что земля может находиться в частной
собственности. Другими словами, часть 1 статьи 9 указывает, что земля
является общенародным достоянием. Тогда становиться непонятным, а может
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ли общенародное достояние находиться в частной собственности. Такое
разночтение Конституции РФ привело и к разности правовых норм
конституций, а также уставов субъектов федерации относительно права
частной собственности на землю. Субъекты федерации, запрещающие или
ограничивающие право частной собственности на землю, ссылаются на часть 1
статьи 9 Конституции РФ, а субъекты федерации, которые ввели частную
собственность на землю, ссылаются на часть 2 этой же статьи.
Основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в
Конституции РМ, находят свое выражение в текущем республиканском
законодательстве. Например, в законе Республики Мордовия от 1 июля 2005 г.
№ 54-З «О порядке подачи уведомления о проведении публичного
мероприятия» 52 установлен порядок подачи уведомления о проведении
публичного мероприятия на территории Республики Мордовия. Этим законом
не только конкретизируется статья 29 Конституции Республики Мордовия,
согласно которой граждане имеют право собираться мирно без оружия,
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование в
соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики
Мордовия, но и выработан правовой механизм осуществления этого
конституционного права.
Согласно закону уведомление о проведении публичного мероприятия (за
исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником, а
также проведения публичного мероприятия подается:
при проведении публичного мероприятия на территории городского
(сельского) поселения с количеством участников до одной тысячи человек – в
администрацию городского (сельского) поселения, свыше одной тысяч и
человек – в администрацию муниципального района;
при проведении публичного мероприятия на территории городского
округа – в администрацию городского округа (ст. 1).
Уведомление о публичном мероприятии, проводимом на территории
52
Известия Мордовии. 2005. 05 июля.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
объектов,
являющихся
памятниками
истории
и
культуры,
подлежит
направлению в исполнительный орган государственной власти Республики
Мордовия в области культуры (ст. 2).
Однако следует отметить, законодательство Республики Мордовия,
конкретизирующее и обеспечивающее конституционные права граждан до
настоящего времени не разработано и находится в зачаточном состоянии. В
республике пока отсутствует система такого законодательства и системный,
плановый подход к его разработке.
В целях усиления защиты прав и свобод граждан в конституционном
законодательстве Республики Мордовия учрежден институт Уполномоченного
по правам человека. Закон Республики Мордовия от 23 декабря 2005 г. № 96-З
«Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия» 53
определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности
Уполномоченного
по
правам человека в Республике Мордовия, его
компетенцию, гарантии и условия его деятельности.
Должность Уполномоченного по правам человека в Республике
Мордовия учреждается в соответствии с Конституцией РМ в целях обеспечения
гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их
соблюдения и уважения государственными органами Республики Мордовия,
учрежденными ими организациями и их должностными лицами; органами
местного
самоуправления,
образованными на территории Республики
Мордовия, учрежденными ими организациями и их должностными лицами.
Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав и свобод
человека и гражданина и правовому просвещению по вопросам прав и свобод
человека и гражданина (ст. 1).
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от
должности
Государственным
Собранием
Республики
Мордовия
по
представлению Главы Республики Мордовия (ст. 5).
В целях осуществления государственной защиты прав и свобод человека
53
Известия Мордовии. 2005. 27 декабря.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и гражданина Уполномоченный в соответствии со своей компетенцией
способствует:
1) восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина;
2) совершенствованию законодательства Республики Мордовия в сфере
защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) правовому просвещению в сфере прав и свобод человека и гражданина,
форм и методов их защиты;
4) взаимодействию государственных органов Республики Мордовия в
сфере прав и свобод человека и гражданина и их защиты (ст. 13).
Уполномоченный в пределах своей компетенции рассматривает жалобы
граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства,
находящихся на территории Республики Мордовия, на решения или действия
(бездействие):
государственных органов Республики Мордовия;
лиц, замещающих государственные должности Республики Мордовия;
государственных гражданских служащих Республики Мордовия;
организаций, учрежденных государственными органами Республики
Мордовия, их руководителей и иных должностных лиц;
органов
местного
самоуправления,
образованных на территории
Республики Мордовия, их должностных лиц, в том числе муниципальных
служащих;
организаций, учрежденных органами местного самоуправления, их
руководителей и иных должностных лиц.
Уполномоченный
наделяется
правом
осуществлять
проверку по
собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых
нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный не
рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) Главы Республики
Мордовия, Государственного Собрания Республики Мордовия (ст. 14).
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный:
1) в порядке, установленном федеральным законом, обращается в суд с
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных
решениями или действиями (бездействием) государственного органа, ор гана
местного самоуправления или должностного лица;
2) в порядке, установленном федеральным законом, обращается в
компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении
административного производства либо уголовного дела в отношении
должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого
усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3)
обращается
к
государственным
органам,
органам
местного
самоуправления, организациям и должностным лицам, чьи решения, действия
(бездействие) нарушают права и свободы человека и гражданина, с
требованием об устранении указанных нарушений;
4) обращается к компетентному должностному лицу с ходатайством о
применении к виновному должностному лицу дисциплинарного взыскания.
В случае нарушения прав и свобод человека территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти, расположенными на территории
Республики Мордовия, Уполномоченный обращается к Уполномоченному по
правам человека в Российской Федерации, в Совет при Президенте Российской
Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и
правам человека, органы государственной власти Российской Федерации в
порядке, установленном федеральными законами (ст. 18).
Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной
инициативы в Государственном Собрании Республики Мордовия, а также
вносить на рассмотрение Главы Республики Мордовия и Правительства
Республики Мордовия проекты решений по вопросам, касающимся соблюдения
прав
и
свобод
человека и гражданина,
в
порядке,
установленном
законодательством Республики Мордовия. Уполномоченный принимает
участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека
и гражданина. По предложению Государственного Собрания Республики
Мордовия либо Совета Государственного Собрания Республики Мордовия
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченный вправе представлять заключения по вопросам защиты прав и
свобод человека (ст. 19).
Не позднее чем через три месяца по окончании календарного года
Уполномоченный представляет в Государственное Собрание Республики
Мордовия
доклад
о
своей
деятельности.
В
ежегодном
докладе
Уполномоченного должны содержаться оценки, выводы и рекомендации,
относящиеся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Республике
Мордовия, указаны государственные органы, органы местного самоуправления,
должностные лица, систематически нарушающие права и свободы человека и
гражданина, уклоняющиеся от принятия мер по их восстановлению и защите.
Ежегодный доклад Уполномоченного заслушивается на заседании
Государственного
Собрания
Республики
Мордовия.
Копия
доклада
направляется Главе Республики Мордовия, прокурору Республики Мордовия.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина
Уполномоченный вправе направлять в Государственное Собрание Республики
Мордовия специальные доклады (ст. 20).
Анализируемый закон Республики Мордовия в полной мере выражает
юридическую природу и предназначение Уполномоченного по правам человека
и содержит однотипные правовые нормы с федеральным конституционным
законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации» и идентичными законами тех субъектов Российской
Федерации, где такой институт учрежден.
Защите прав и свобод человека и гражданина в Республике Мордовия
призвана служить и Общественная палата. Закон Республики Мордовия от 20
февраля 2006 г. № 7-З «Об Общественной палате Республики Мордовия» 54
установил цель, задачи, принципы и порядок формирования, а также правовой
статус Общественной палаты республики Мордовия.
Общественная
палата
Республики
Мордовия
осуществляет
взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих в Республике
54
Известия Мордовии. 2006. 21 февраля.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия,
с
территориальными
органами
федеральных
органов
исполнительной власти, органами государственной власти Республики
Мордовия и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и
интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений
при формировании и реализации государственной политики, а также в целях
осуществления
общественного
исполнительной
власти
контроля
Республики
за
деятельностью
Мордовия
и
органов
органов
местного
самоуправления.
Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее
деятельности граждан, имеющих особые заслуги перед Республикой Мордовия
и
обществом,
и
граждан,
представляющих
интересы
общественных
объединений (включая политические партии), профессиональных союзов и
некоммерческих
Республике
организаций,
Мордовия
и
осуществляющих
прошедших
в
свою
деятельность
установленном
в
порядке
государственную регистрацию (ст. 1).
Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно
значимых интересов граждан, организаций, органов государственной власти и
органов местного самоуправления для решения наиболее важных для граждан
вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности
личности, общества и государства, защиты конституционных прав и свобод
граждан, демократических принципов развития гражданского общества путем:
1) привлечения граждан и организаций к реализации государственной
политики;
2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих
общественно
значимый
характер
и
направленных
на
реализацию
конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;
3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов законов
Республики Мордовия,
проектов
иных
нормативных правовых актов
Республики Мордовия, а также проектов муниципальных правовых актов;
4) осуществления общественного контроля за деятельностью органов
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исполнительной
власти
Республики
Мордовия
и
органов
местного
самоуправления;
5) выработки рекомендаций органам государственной власти Республики
Мордовия
при определении приоритетов
государственной поддержки
организаций, деятельность которых направлена на развитие гражданского
общества (ст. 2).
Общественная палата состоит из 51 члена и формируется в соответствии с
настоящим Законом из 17 граждан, утверждаемых Главой Республики
Мордовия, имеющих особые заслуги перед Республикой Мордовия и
обществом, и 34 представителей организаций (17 представителей организаций
включаются в состав Общественной палаты по установленным в законе квотам,
17 представителей организаций избираются путем голосования на общем
собрании представителей организаций) (ст. 4).
Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные
заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты,
комиссий и рабочих групп Общественной палаты. Пленарные заседания
Общественной палаты проводятся не реже одного раза в квартал. По решению
совета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное
заседание.
Полномочия Общественной палаты:
1) проводить слушания по общественно важным проблемам;
2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской
Федерации, законов Республики Мордовия территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти, органами государственной
власти Республики Мордовия и органами местного самоуправления и
направлять указанные заключения в компетентные государственные органы
или должностным лицам;
3) проводить экспертизу проектов законов Республики Мордовия, иных
нормативных правовых актов Республики Мордовия, а также проектов
муниципальных правовых актов;
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4)
приглашать
Республики
руководителей
Мордовия
и
органов
органов
государственной
местного
власти
самоуправления,
иных
представителей и специалистов данных органов на пленарные заседания
Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и
рабочих групп Общественной палаты;
5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе
комитетов и комиссий Государственного Собрания Республики Мордовия в
порядке, определяемом Регламентом Государственного Собрания Республики
Мордовия, а также в заседаниях Правительства Республики Мордовия,
коллегий органов исполнительной власти Республики Мордовия в порядке,
определяемом Правительством Республики Мордовия;
6) направлять
в
территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти, органы государственной власти Республики Мордовия
и органы местного самоуправления запросы Общественной палаты (ст. 10).
Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений,
предложений и обращений, носят рекомендательный характер и принимаются
большинством голосов от установленного числа членов Общественной палаты.
Решения Общественной палаты подлежат обязательному рассмотрению
органами государственной власти Республики Мордовия, органами местного
самоуправления
соответствующие
и
их
должностными
решения.
О
лицами,
результатах
которым
рассмотрения
направлены
решений
Общественная палата уведомляется в письменной форме (ст. 11).
Анализируемые законы Республики Мордовия показывают, что в
республике созданы государственный и общественный механизм защиты прав
и свобод человека и гражданина, что вполне согласуется с нормами
Конституции РФ, отнесшей защиту прав и свобод к предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Таким образом, в конституционном законодательстве Республики
Мордовия нашел свое достаточно полное выражение институт основных прав и
свобод человека и гражданина. Этот институт основных прав и свобод в целом
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соответствует федеральному законодательству, однако в нем имеются
некоторые конституционные деликты, связанные с установлением форм
собственности и конституционным правом граждан и их объединений на
частную собственность на землю. Отдельные элементы конституционноправового института основных прав и свобод человека и гражданина нашли
свое закрепление в текущем республиканском законодательстве, которое
находится в стадии своего становления. В Мордовии институт основных прав и
свобод построен с учетом принципа федеративного устройства Российской
Федерации и доказывает вывод о том, что правовой статус личности в России
вытекает не только из учрежденных на конституционном уровне прав, свобод и
обязанностей личности, но и строится с учетом федеративного устройства
России. Это дало возможность Республике Мордовия выстроить систему
защиты прав и свобод личности, учредить республиканские институты защиты
прав и свобод и установить дополнительные по сравнению с федеральным
законодательством гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Конституционные характеристики Республики Мордовия включают в
себя не только основы конституционного строя и институт прав и свобод
человека и гражданина, но и конституционно-правовой статус Республики
Мордовия, как субъекта Российской Федерации, который необходимо
рассмотреть специально.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2
ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО
СТАТУСА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ
2.1. Правовой статус Республики Мордовия, закрепленный в
федеральном законодательстве
Проблема правового статуса субъектов Российской Федерации вызывает
на протяжении последних десяти-пятнадцати лет значительный интерес
исследователей. В юридической науке названы, по крайней мере, четырнадцать
позиций, характеризующих статус субъекта федерации:55 1) состояние
субъектов федерации в федеративном государстве, в своих внутренних и
внешних делах они должны исходить из того, что являются частями
федеративного государства; 2) субъекты федерации не могут в одностороннем
порядке определять основы своего конституционного статуса; это делается
совместно с федерацией и ее субъектами; 3) положение субъектов федерации
обычно характеризует их возможности в отношениях с федеральным центром,
что, прежде всего, выражается в объеме полномочий, в способах разграничения
предметов ведения; 4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт –
конституция, устав или статут; 5) субъект федерации имеет свою систему
органов
государственной власти; 6) субъект федерации имеет свою
территорию, ее нельзя изменить без согласия данного субъекта; 7) в
федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала
единым экономическим пространством; 8) статус личности является в
федерации единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает
личность; 9) единое ведение государственных дел на всей территории
федерации, единый государственный и общественный порядок; 10) для
федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны
55
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/
Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 71-72.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
территории государства; 11) вопрос об участии в международных и
внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах
решается по-разному; 12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество
друг с другом; 13) в федерациях с многонациональным составом населения в
определенных случаях субъекты создаются по национально-территориальному
или
языковому
государственные
принципу;
символы
(административный
центр).
14)
–
субъекты
герб,
Эти
федерации
флаг,
признаки
гимн,
имеют
имеют
указывают
на
свои
столицу
наличие
правосубъектности субъекта федерации.
Более глубокий анализ исследуемой проблемы с привлечением работ в
области теории права показывает, что в общей теории права различается общая,
отраслевая и специальная правосубъектность. Общая правосубъектность, –
писал С. С. Алексеев, – это способность лица в рамках данной политической и
правовой
системы
быть
субъектом
права
вообще.
Отраслевая
правосубъектность – это способность лица быть участником правоотношений
той или иной отрасли права. Специальная правосубъектность – это способность
лица быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках
данной отрасли права56.
Применительно к субъектам федерации А. Н. Лебедев называет такую
конструкцию «матрешкой их статусов». В этой связи он выделяет общий,
специальный и особенный статусы субъекта федерации. При этом общий статус
включает в себя всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации.
Специальный статус включает права и обязанности субъекта федерации в
конкретном правоотношении. В рамках специального (видового) статуса
выделяются особенные (внутривидовые) статусы. Видовым статусом обладают
все субъекты федерации, поскольку они относятся к одному виду субъектов
права, имеют одинаковую правосубъектность. Особенный статус означает, что
субъект федерации в рамках общего для всех видового статуса имеет отличные,
56
Алексеев С. С. Общая теория права. Учебник. М., 2009. С. 431.
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
особенные от других субъектов федерации права и обязанности 57.
В. В. Иванов также выделяет базовый, специальный и особый статус
субъектов Российской Федерации. В связи с одинаковыми правами и
обязанностями в качестве государственно-территориальных образований все
субъекты РФ обладают базовым правовым статусом. Отдельные регионы
имеют дополнительные права и обязанности и по этой причине в рамках
базового статуса обладают специальным статусом. Такие субъекты, как
республики, имеют дополнительные по сравнению с другими субъектами
Федерации права. Подобный дополнительный по сравнению с другими
субъектами РФ набор прав и обязанностей В. В. Иванов называет специальным
статусом данного субъекта Федерации. Особым статусом он наделяет только
город федерального значения Москву, в части выполнения ею функции
столицы Российской Федерации58.
Н. А. Богданова, рассматривая конституционно-правовой статус, как
важнейшую структурную часть конституционного права, закрепляющую
правовое
положение
субъектов
(участников) конституционно-правовых
отношений, выделяет как отдельные категории «конституционно-правовой
статус», «конституционный статус» и «правовой» или «юридический» статус 59.
При
этом
конституционный
статус
складывается
из
нормативных
характеристик субъекта правоотношений, закрепленных Конституцией РФ.
Конституционно-правовой статус – более широкое понятие и включает в себя
нормы не только конституции, но и других источников конституционного
права.
Наиболее
широкая
характеристика
субъекта
правоотношений
заключается в понятии его правового или юридического статуса, который
регулируется всеми отраслями права.
Следуя за Н. А. Богдановой, применительно к нашему исследованию мы
57
Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции,
конституционная модель, практика). М., 1999. С. 27-33.
58
Иванов В. В. Автономные округа в составе края, области – феномен
«сложносоставных субъектов
Российской
Федерации» (конституционно-правовое
исследование). М., 2002. С. 1-2, 115.
59
Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 46-72.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
будем вести речь как о конституционном статусе Республики Мордовия,
установленном в Конституции Российской Федерации, так и о конституционноправовом статусе Республики Мордовия в широком его понимании,
закрепленном в конституции и конституционном законодательстве Мордовии,
поскольку согласно части 1 статьи 66 Конституции РФ статус республики
определяется
Конституцией
Российской
Федерации
и
конституцией
республики.
Конституционно-правовой статус Республики Мордовия вытекает из
установленных федеральной Конституцией общих принципов федеративного
устройства России. На основе норм Конституции Российской Федерации,
можно установить следующие слагаемые конституционно-правового статуса
Республики Мордовия.
1. Республика Мордовия входит в состав Российской Федерации на
правах ее субъекта. Это вытекает из ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, согласно
которой Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов.
2. Республика Мордовия согласно этой же статьи Конституции РФ
является равноправным субъектом Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5).
Принцип равноправия субъектов РФ, исходя из смысла конституционных
положений, означает, что субъекты Федерации равноправны не только во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но и
равноправны во взаимоотношениях между собой. При этом принцип
равноправия субъектов Федерации нельзя трактовать расширительно и
распространять его на отношения между субъектом Федерации и Российской
Федерацией в целом. Не может быть равенства между государством и его
составной частью. Этот принцип распространяется только на субъекты
Федерации. Во взаимоотношениях с федеральным центром субъекты РФ
равноправны между собой. Это означает, что один субъект Федерации во
взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации
не может иметь больше прав, чем другой субъект Федерации.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Республика Мордовия имеет свое название. Оно определено в ст. 65
Конституции РФ.
Следует
отметить,
что
субъекты
Федерации
обладают
самостоятельностью при определении своего названия. Основанием для такого
вывода является постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября
1995 г. по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской
Федерации, согласно которому статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят
вопрос об изменении наименования субъекта Федерации ни к ведению
Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов
Российской Федерации.
Следовательно, в силу статьи 73
Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования
относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством
субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения
нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации 60.
Вместе с тем самостоятельность субъекта Федерации в определении
своего наименования не безгранична. Исходя из смысла конституционных
норм, можно сделать вывод о том, что не может быть установлено такое
название субъекта Федерации, которое затрагивает основы конституционного
строя РФ, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов
Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств.
4. Республика Мордовия не обладает государственным суверенитетом.
Эта слагаемая конституционно-правового статуса области вытекает из ч. 1 ст.4
Конституции РФ, согласно которой суверенитет Российской Федерации
распространяется на всю ее территорию. Следовательно, Конституция РФ
закрепила только суверенитет Российской Федерации, не затрагивая вопроса о
суверенитете субъектов Федерации. Это породило дискуссии в научных и
политических кругах, о которой шла речь в первой главе нашего исследования.
Следует сказать, что в Конституции Республики Мордовия не содержалось
60
Российская газета. 1995. 14 декабря.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
формулировок о суверенитете республики в составе Российской Федерации. В
этом смысле Республика Мордовия была одной из немногих республик,
которые не устанавливали своего государственного суверенитета.
5. Республика Мордовия имеет свою территорию. Это положение
вытекает из ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой территория
Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. При этом
субъект Федерации не является административной единицей Российской
Федерации, хотя в научной литературе они рассматриваются как одна из
разновидностей
административно-территориальных
единиц,
а
сама
Федерация – как одна из форм административно-территориальной организации
государства61. Мы не согласны с этой позицией, поскольку субъекты РФ
наделены государственной властью и обладают, как подчеркивает В. Е. Чиркин,
элементами
государственности62.
Они
являются
территориально-
политическими образованиями. Следовательно, субъекты Федерации – не
административно-территориальные, а политико-территориальные единицы и
вопрос об изменении структуры Российской Федерации в случае укрупнения
субъекта Федерации – это не административно-территориальный, а политикотерриториальный вопрос. Поэтому для укрупнения субъекта РФ согласно ст.11
федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации» требуется не административное решение, а
проведение референдума заинтересованных субъектов Российской Федерации
по инициативе их высших должностных лиц 63.
6. Республика Мордовия самостоятельно устанавливает и образует свои
органы государственной власти. Это вытекает из ч. 2 ст. 11 Конституции РФ,
согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии
61
Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта
федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 17.
62
Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право.
2000. № 10. С. 5.
63
Российская газета. 2001. 20 декабря.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
со ст. 9 Конституции Мордовии органами государственной власти республики
являются:
Глава Республики Мордовия – высшее должностное лицо Республики
Мордовия;
Государственное
законодательный
Собрание
Республики
(представительный)
орган
Мордовия
–
высший
государственной
власти
Республики Мордовия;
Правительство Республики Мордовия – высший исполнительный орган
государственной власти Республики Мордовия;
иные исполнительные органы государственной власти Республики
Мордовия.
Самостоятельность субъектов Федерации в образовании собственных
органов государственной власти ограничена конституционными требованиями,
которые при этом должны соблюдаться. Исходя из требований ст. 77
Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ
устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации: принцип народовластия, принцип разделения властей,
суверенитет Российской Федерации, республиканская форма правления.
Система органов власти также строится с учетом общих принципов
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» 64 установил
следующие принципы деятельности органов государственной власти субъектов
РФ:
а)
государственная
и
территориальная
целостность
Российской
Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
64
Российская газета. 1999. 19 октября.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д)
разделение
государственной
власти
на
законодательную,
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности
полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их
части в ведении одного органа государственной власти либо должностного
лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти
субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления (ч. 1 ст. 1).
Данные принципы означают, что организация и деятельность органов
государственной власти Республики Мордовия не может выходить за пределы
конституционно-правового
статуса
субъектов
РФ,
установленного
на
федеральном уровне.
7. Республика Мордовия имеет свое законодательство, которое является
составной частью законодательно системы Российской Федерации. Согласно
ч. 1 ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою Конституцию и
законодательство. Следовательно, Конституция, законы и иные нормативные
правовые акты Республики Мордовия принимаются ею самостоятельно. При
этом законы и иные нормативные правовые акты Республики Мордовия,
принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, должны соответствовать федеральному
законодательству (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Все противоречия между
федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Республики Мордовия подлежат преодолению в соответствии с принципом
верховенства Конституции РФ, с принципом верховенства федерального
закона, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Мордовия с помощью коллизионных норм
и принятых правовых процедур.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Республика
Мордовия осуществляет собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76
Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и
нормативным правовым актом Республики Мордовия, изданным по вопросам
ведения
Республики
Мордовия,
действует
нормативно-правовой
акт
Республики Мордовия (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
8. Республика Мордовия имеет свою компетенцию по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ перечислены в
ст. 72 Конституции РФ. По этим предметам могут издаваться нормативноправовые акты Российской Федерации и в соответствии с ними нормативноправовые акты субъектов Федерации.
Россия
разграничения
как
федеративное
предметов
государство,
ведения
и
строится
полномочий
на
принципе
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации. Суть его состоит в том, что в пределах своего
ведения каждый уровень государственной власти обладает всей полнотой
государственной власти и принимает нормативные правовые акты, решает
вопросы государственной и общественной жизни. Однако это не означает, что
государственная власть субъектов РФ является суверенной властью, поскольку
принципы установления предметов ведения субъекта Федерации закреплены на
федеральном уровне. Стало быть, государственная власть субъектов Федерации
не может быть суверенной.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С точки зрения разграничения предметов ведения федерального центра и
субъектов Федерации одним из основополагающих принципов федерализма
является «субсидиарность» – практическое воплощение принципа разделения
власти по вертикали – на федеральный, региональный и местный уровень. Этот
принцип предусматривает распределение властных полномочий, а также
ответственности
между
тремя
уровнями
власти:
муниципальным,
региональным и федеральным. Следовательно, речь идет о децентрализации
властных
полномочий
с
последующим
повышением
ответственности
государственных и муниципальных органов за их реализацию.
Согласно Конституции РФ, предметы ведения Российской Федерации и
предметы ведения субъектов Федерации разграничиваются, и эти границы не
должны ими нарушаться. В этом плане следует выделить три уровня
разделения властных полномочий: федеральных органов государственной
власти в сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения; органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере предметов
ведения субъектов Федерации.
Если в вопросах ведения Российской Федерации и ведения субъектов
Российской Федерации полномочия разделены предельно четко, то в предметах
совместного ведения это сделать намного сложнее. В предметах совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Федерации перечислен весьма
широкий круг социальных, экономических, культурных и иных вопросов
жизнедеятельности общества и государства. По этому кругу могут издаваться
федеральные законы и в соответствии с ними законы субъектов Российской
Федерации. Это же относится и к иным нормативно-правовым актам
Российской Федерации и субъектов Федерации.
Предметы совместного ведения федерального центра и субъектов РФ
можно условно разделить на несколько групп.
Во-первых,
это
обеспечение единства Российской Федерации и
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управление ею в интересах всего многонационального народа России.
Во-вторых, это установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления, государственное
строительство, а также защита прав и свобод человека и гражданина.
В-третьих, это обеспечение соответствия конституций, уставов и законов,
а также иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции
РФ и федеральному законодательству.
В-четвертых, это вопросы разграничения государственной собственности,
владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых
природных территорий.
В-пятых, это регулирование экономики и социального развития, вопросы
воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи, установление общих
принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
В-шестых, это обеспечение законности и общественной безопасности.
В-седьмых, это координация международных и внешнеэкономических
связей
субъектов
Федерации,
выполнение
международных
договоров
Российской Федерации.
В предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Конституция РФ применяет категорию «общие вопросы». В этой связи следует
согласиться с теми исследователями, которые считают применение категории
«общие вопросы» в предметах совместного ведения ошибочным. Как
справедливо отмечает В. Е. Чиркин, если органы государственной власти
Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то неясно, кто
же будет их конкретизировать 65. В частности, пишет по этому поводу
А. Н. Чертков, как можно отнести общие вопросы образования к предметам
совместного ведения, если статья 43 Конституции РФ и закон РФ «Об
образовании» в редакции от 6 июля 2006 г. фактически их регулируют. В них
65
Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 45.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
установлены гарантии права на образование, определены уровни образования, в
отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия
бесплатного получения высшего образования, обязательность основного
общего образования и решен целый ряд других вопросов. Таким образом, все
общие и ряд частных вопросов образования регулируются федеральным
законодательством66. Поэтому в этой связи обоснованным может быть
предложение о том, что в отношении предметов совместного ведения
желательным было бы употреблять термин не «общие вопросы», а «вопросы».
Исходя из практики разграничения полномочий Российской Федерации и
субъектов Федерации в вопросах совместного ведения, в юридической науке
выделяется три этапа развития современного российского федерализма.
Первый этап (1993-1997 гг.) характеризуется как «децентрализованный
федерализм». На этом этапе разграничение полномочий в сфере совместного
ведения осуществлялось в пользу субъектов РФ, и наибольшую остроту
приобрела проблема национально-государственного сепаратизма многих
республик.
Второй этап развития
обозначается
как
российского
переходный
от
федерализма (1998-1999 гг.)
«децентрализованного»
к
«централизованному» федерализму. В этот период, наряду с договорным
разграничением полномочий в сфере совместного ведения, стало активно
использоваться законодательное разграничение этих полномочий. Кроме того, в
1999 г. был принят концептуальный федеральный закон «О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации». Он представлял собой попытку
федерального законодателя вернуть договорный процесс, нередко нарушающий
конституционные установления, в конституционное русло.
Третий этап развития российского федерализма начался в 2000 г. и
66
Чертков А. Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:
проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. № 8. С. 24.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
продолжается в настоящее время. Основной для данного этапа является
тенденция
централизации
и
даже
унитаризма,
что
выражается
в
перераспределении властных полномочий в пользу федеральных органов
государственной власти67.
Конституция РФ, определяя предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Федерации, не устанавливает для федерального
законодателя каких-либо границ и пределов правового регулирования
общественных отношений,
отнесенных к этим предметам. В рамках
конституционно закрепленных предметов совместного ведения федеральный
законодатель, руководствуясь общими конституционными принципами, сам
определяет пределы и границы собственной правовой активности на
совместном правовом поле. По мнению Т. Я. Хабриевой, в случае
необходимости Российская Федерация вообще может возложить на себя всю
полноту государственной, или главным образом законодательной власти; по
сути дела она имеет не ограниченные возможности для законодательного
определения полномочий федеральных органов государственной власти 68.
Н. В. Варламова также считает, что неограниченные правовые
возможности федеральной законодательной власти по предметам совместного
ведения означают «фактическое нахождение данных предметов в сфере
компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению
делегирует субъектам Федерации осуществление отдельных полномочий» 69.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что федеральная власть
посредством принятия законодательства в сфере совместного ведения является
исходно абсолютной и неограниченной. Т. Я. Хабриева при этом считает, что
федеральный законодатель при регулировании вопросов совместного ведения
должен руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно
67
Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. № 7. С. 8-9.
Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской
Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 123.
69
Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и
политико-правовая динамика. М., 2001. С. 36.
68
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для
качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать
сам субъект Федерации70. Однако в реальности сложилась другая ситуация.
В 90-х годах ХХ века разграничение компетенции Российской Федерации
и компетенции субъектов Федерации проводилось как на законодательном
уровне, так и активно использовалась договорная практика, которая приводила
к фактическому неравноправию субъектов РФ. Впоследствии приоритет был
отдан законодательному разграничению полномочий. В этой связи был принят
федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации» 71, который был призван стать
базовым в сфере федеративных отношений и который в 2003 г. утратил силу.
Однако о нем необходимо сказать потому, что им были установлены принципы
разделения
государственной
власти
в
Российской
Федерации:
конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов,
равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий,
недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования
интересов Российской Федерации и ее субъектов, добровольности заключения
договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами договоров и соглашений.
Однако федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» 72 закрепил иную
концепцию разграничения полномочий, направленную на централизацию
государственной власти в Российской Федерации. При этом установленные
прежним законом принципы разграничения полномочий, указывающие на учет
интересов субъектов РФ, в новом законе перечислены не были.
70
Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 124.
Российская газета. 1999. 30 июня.
72
Российская газета. 2003. 08 июля.
71
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализируемый федеральный закон был направлен на решение
конкретной практической задачи: закрепить за субъектами Федерации
полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за
исполнение которых они несут ответственность перед населением. Остальные
полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным
центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими
финансовыми средствами. Такой подход, как отмечал Д. Н. Козак, диктовался
тем, что отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных,
региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской
Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых
проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном
распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные
бюджетом на решение этих проблем 73.
Наибольшее влияние на законодательство
субъектов РФ оказал
федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные
законодательные акты
Российской Федерации в
связи с
совершенствованием разграничения полномочий» 74. Указанный федеральный
закон принадлежит к тем законодательным актам, воздействие которых
исключительно велико не только на систему законодательства, но и на
практическую сферу взаимоотношений центра, регионов и органов местного
самоуправления.
В целом этот федеральный закон изменяет основные направления
совершенствования отношений в сфере предметов совместного ведения. Он
перераспределяет
полномочия
между
уровнями
публичной власти и
предоставляет органам государственной власти субъектов РФ при наличии
финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов права
осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения,
73
Козак Д. Н. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского
законодательства // Соотношение законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 9.
74
Российская газета. 2005. 31 декабря.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также
осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая
возможность предусматривается федеральными законами. При этом за
федеральным центром остались регулятивные и контрольные функции.
За субъектами Федерации, кроме полномочий по предметам совместного
ведения, анализируемый федеральный закон установил следующие четыре вида
полномочий:
–
дополнительные
собственные
полномочия
субъектов
РФ,
осуществление которых предполагается за счет средств бюджетов самих
субъектов
Федерации:
они
касаются
широкого
круга
вопросов
природоохранной деятельности, образования, культуры, здравоохранения и др.;
– делегируемые полномочия, осуществление которых передается
субъектам
Российской
Федерации
с
предоставлением
субвенций
из
федерального бюджета (государственная регистрация актов гражданского
состояния и организация воинского учета);
– полномочия, передача которых предполагается путем заключения
соглашений
(согласование
землеустроительной,
градостроительной
и
проектной документации в части объектов культурного наследия и др.);
– добровольные полномочия, выполнение которых будет считаться не
обязательством, а только правом субъектов Федерации.
В ходе федеративной реформы, как подчеркивалось в докладе Совета
Федерации за 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»
за органами государственной власти субъектов оказались закреплены 59 групп
полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны
выполнять за счет средств своего бюджета и за исполнение которых они несут
ответственность 75. Остальные полномочия по предметам совместного ведения
оставлены за федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ
75
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006
года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2007. С. 247.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
только вместе с соответствующими финансовыми средствами (делегированные
полномочия).
Казалось
бы,
указанными
законодательными
актами
внесена
значительная ясность в вопросы о разделении полномочий между ор ганами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Однако
в ходе такого масштабного пересмотра российского законодательства
произошло значительное сокращение компетенции субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения. Многие важнейшие группы
общественных отношений, например, в природоресурсной и природоохранной
сферах, из предметов совместного ведения полностью переданы в компетенцию
федеральных органов государственной власти. В результате был упразднен
механизм совместного выполнения федеральными и региональными органами
государственной
власти
важнейших
полномочий,
которые
должны
реализовываться совместно.
В качестве примера можно привести федеральный закон от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ, которым были внесены изменения и дополнения в
федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным федеральным
законом все водные объекты вместе с водным налогом были переданы в
федеральную собственность.
Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в
отдельные
законодательные акты
Российской Федерации в
связи с
совершенствованием разграничения полномочий» субъектам Федерации» было
предоставлено право иметь в собственности обособленные водные объекты
(замкнутые водоемы). При этом субъекты РФ по своему усмотрению могли
управлять такими водными объектами. Федеральный центр передал данные
полномочия в регионы и снял с себя обязанности по их содержанию. Однако
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регионы не приняли их, поскольку не имели достаточно собственных средств.
Водный налог у субъектов РФ был изъят. Получилось так, что субъекты
Российской Федерации за счет своих средств, в которых не было просчитано
содержание водных объектов, должны были эксплуатировать замкнутые
водоемы76.
Поэтому федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в
действие
Водного
кодекса
Российской
Федерации»
устранена
факультативность, необязательность исполнения региональных полномочий в
этой сфере, установлены обязательные собственные полномочия субъектов
Российской
Федерации,
а
именно:
осуществление
государственного
регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных
объектов,
мониторинга водных объектов,
резервирования источников
питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных
вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных
объектов в пределах, установленных Водным кодексом Российской Федерации.
Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ перечень собственных
полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации
значительно
конкретизирован
и расширен,
однако
без
передачи на
региональный уровень ранее изъятого водного налога. Это означает, что
федеральный центр не дал субъектам РФ практически исполнять свои
полномочия в данной сфере совместного ведения.
Нельзя не отметить и тот факт, что в последние годы наметился процесс
обратной передачи некоторых федеральных полномочий по предметам
совместного ведения на места путем их делегирования вместе с федеральными
субвенциями на их выполнение. Федеральными законами от 29 декабря 2004 г.
№ 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
76
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006
года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2007. С. 248.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с
расширением
перечня
вопросов
местного
значения
муниципальных
образований» и от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий» органам государственной власти субъектов РФ
переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного
ведения по социальной поддержке и обеспечению занятости населения, охране
животного мира, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов,
государственной регистрации актов гражданского состояния, проведению
экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов
проектной документации в области градостроительства. Эти полномочия не
определены как собственные полномочия органов государственной власти
субъектов РФ путем расширения перечня полномочий. По этой причине за
субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники,
необходимые для их исполнения.
Нам представляется, что перераспределение компетенции между центром
и регионами по предметам совместного ведения в форме делегирования
федеральных полномочий имеет ряд существенных изъянов. Во-первых,
вопреки части 2 ст. 78 Конституции РФ передача полномочий осуществляется в
директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между
федеральными и региональными органами государственной власти. При этом
отказа от выполнения
федеральных полномочий субъектами РФ не
допускается.
Во-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их
финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал
регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к
эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их
согласия.
В-третьих,
разграничение
полномочий
в
федеративной
системе
подменяется делегированием «сверху вниз». В результате федеративные
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменятся
административными отношениями между федеральными и региональными
органами
государственной
власти
по
выполнению
делегированных
федеральных полномочий.
Весьма показательным в этом плане является пример Лесного кодекса
РФ. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. были внесены изменения и
дополнения в федеральные законы «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
которые, по существу, изменили концепцию Лесного кодекса Российской
Федерации. Лесной фонд был объявлен федеральной собственностью, что не
оставляло возможностей передачи его части в собственность субъектов
Федерации. Из Лесного кодекса в 2006 г., в свою очередь, были исключены
положения, устанавливающие полномочия субъектов Российской Федерации в
области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства
лесов. Тем самым субъекты Федерации фактически исключены из участников
лесных правоотношений. Следовательно, лесные отношения в одностороннем
порядке вопреки ст. 72 Конституции РФ были переданы в компетенцию
федеральных органов государственной власти.
Однако на этом история реформирования лесного законодательства не
завершилась. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
расширением полномочий органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня
вопросов местного значения муниципальных образований» ряд этих, теперь
уже федеральных полномочий, делегирован органам государственной власти
субъектов Российской Федерации без закрепления за субъектами РФ доходных
источников, необходимых для их исполнения. Следовательно, данные
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
полномочия теперь приобрели статус не собственных полномочий субъектов
РФ в сфере совместного ведения, а делегированных федеральным центром
полномочий. Кроме того, эти полномочия оказались существенно урезаны по
сравнению с теми, которые закреплялись в первоначальной редакции Лесного
кодекса.
Это стало возможным потому, что федеральные законы были включены в
число нормативных правовых актов, которыми может производиться
разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации в вопросах совместного ведения. Согласно части 3
статьи 11 Конституции РФ, содержащейся в первой ее главе, посвященной
основам конституционного строя Российской Федерации, разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ
и органами государственной власти субъектов РФ производится Конституцией
РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий. Как видно, федеральные законы в основах конституционного
строя РФ не указаны как источник права, которым проводится такое
разграничение. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января
1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской
Федерации отнес федеральный закон к числу тех нормативных правовых актов,
которыми проводится разграничение компетенции Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения 77.
Основанием
для
вынесения
такого
решения
стала
выработанная
Конституционным Судом РФ правовая позиция, согласно которой федеральный
закон, как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или
иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности
участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной
власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
Такое дополнение Конституционным Судом РФ перечня актов,
разграничивающих компетенцию РФ и субъектов РФ в вопросах совместного
77
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ведения, получило неоднозначную оценку в юридической науке. Одни ученые
(И. А. Умнова (Конюхова), В. А. Черепанов) не возражали против включения
федерального
закона
в
число
источников
права,
разграничивающих
полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов
в
сфере совместного
ведения 78.
Другие (А.
А.
Сергеев,
Н. В. Варламова, В. И. Васильев) высказались в том смысле, что возможность
разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральными
законами означает фактическое нахождение данных предметов в сфере
компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению
делегирует
субъектам
РФ
осуществление
отдельных
полномочий.
Федеральным законом теперь можно определять любой объем полномочий
центральных органов по каждому предмету совместного ведения, оставляя
субъектам Федерации некую символическую часть компетенции 79.
Современная российская действительность и развитие федеративных
отношений показывает, что события развивались по последнему сценарию,
когда федеральный законодатель по своему усмотрению занимал значительную
часть, если не все правовое поле в предмете совместного ведения, практически
ничего не оставляя субъектам Федерации для собственного правового
регулирования и управления. Поэтому следует разделить позицию тех ученых,
которые высказали возражения против разделения компетенции в предметах
совместного
ведения
Российской Федерации и субъектов Федерации
федеральными законами. Решение Конституционного Суда РФ по этому
вопросу является одним из примеров, когда Конституционный Суд РФ
изменяет Конституцию РФ, не меняя ее текста. В данном случае он вторгся в
78
Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги
становления и перспективы развития. М., 2004. С. 407; Черепанов В. А. Теория российского
федерализма. М., 2005. С. 102.
79
Варламова Н. В. Конституционная модель российского федерализма //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4; Васильев В. И.
Конституция: изменить или преобразовать? // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14;
Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского
народовластия. М., 2005. С. 19.
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
основы конституционного строя Российской Федерации, которые нельзя
изменить, не меняя самой Конституции РФ. Это опасная тенденция,
указывающая на тот факт, что Конституционный Суд РФ, не являясь
законодательным органом, своими решениями может дополнять федеральную
Конституцию.
Дальнейшие действия федерального законодателя, опирающегося в своей
основе на приведенное выше решение Конституционного Суда РФ, на
установление в федеральных законах символических или несоразмерно малых
полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения не
отвечают конституционной модели российского федерализма. Разграничение
компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по
предметам совместного ведения федеральными законами не будет искажать
конституционную
модель
российского
федерализма только
в
случае
сформулированных на уровне федерального закона обязательных для
федерального законодателя принципов, не допускающих необоснованного
сокращения компетенции субъектов РФ и учитывающих интересы субъектов
Федерации.
Таким образом, сверхцентрализация на федеральном уровне вопросов
совместной компетенции является отличительной особенностью законов,
обеспечивающих
проведение
федеративной
реформы.
В
результате
гарантированная ст. 73 Конституции РФ полнота государственной власти
субъектов РФ вне пределов предметов ведения Российской Федерации и
компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения
становится в значительной степени урезанной. Подавляющая честь совместного
правового пространства перераспределена в пользу федеральной власти. В
результате усиления централизации государственной власти в РФ оказался
нарушен конституционный баланс федеральной и региональной властей. В
сложившейся ситуации возникла необходимость в корректировке дальнейшей
направленности федеративных преобразований в Российской Федерации с тем,
чтобы закрепленные в Конституции РФ принципы российского федерализма
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нашли в полной мере свое закрепление и развитие в текущем законодательстве.
Следовательно, вопросы совместного ведения не требуют со стороны
Российской Федерации жесткой централизации и наличия строгой вертикали
исполнительной власти, как в вопросах исключительного ведения Российской
Федерации. Они требуют лишь регулирования в определенной части со
стороны федеральных органов государственной власти, исходя из их
компетенции по предметам совместного ведения.
В вопросах совместного ведения Российская Федерация не должна
занимать все правовое поле, ничего не оставляя субъектам Федерации. Ведь
субъекты РФ должны иметь свою компетенцию в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Федерации. Эта компетенция субъекта РФ
является неотъемлемой составной частью его правового статуса.
9. Республика Мордовия имеет собственные предметы ведения. Это
вытекает из ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти. Особенностью федеральной Конституции является тот
факт, что она не устанавливает предметов ведения субъектов Российской
Федерации, а ограничивается приведенным выше положением. Следовательно,
Конституция России предоставила субъектам РФ остаточные полномочия.
В большинстве федеративных государств мира компетенция Федерации
закрепляется в виде определенного перечня предметов ведения, а компетенция
субъектов Федерации четко не фиксируется. Лишь в Конституциях Индии,
Канады, Малайзии установлен перечень вопросов, отнесенных к предметам
ведения субъектов федерации80.
Несмотря на то, что Конституция РФ не содержит перечня вопросов,
отнесенных к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации,
80
Плешивцев И. Н. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации
(конституционно-правовые аспекты) // Автореф. дис…канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 6.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на основе анализа ее норм и норм федерального законодательства можно
выделить ряд вопросов исключительной компетенции субъектов Федерации:
право на принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ;
формирование собственных органов законодательной (представительной) и
исполнительной власти, а также конституционных (уставных) судов; принятие
собственных законов и формирование собственной системы законодательства;
полномочия субъектов РФ в сфере изменения своих административных границ;
представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации; одобрение или неодобрение законов о поправках в Конституцию
РФ.
Поскольку в Конституции Российской Федерации исключительная
компетенция субъектов РФ закреплена по остаточному принципу, субъекты
Федерации имеют возможность самостоятельно очертить круг вопросов, в
которых они могут действовать. Перечень этих вопросов содержится в
конституциях (уставах) субъектов РФ. В них производится детализация
остаточной, а в нашем случае исключительной компетенции субъектов
Федерации.
В настоящее время, как уже отмечалось в науке конституционного права,
существует устойчивая тенденция, направленная на унификацию предметов
ведения и полномочий субъектов Федерации, проявляющаяся в приведении в
соответствие с
Конституцией РФ и федеральным законодательством
конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации 81. Побочным
явлением такой унификации является свертывание полномочий (прежде всего
законодательных) субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Федерации. Происходящий процесс объективно ставит
вопрос об эрозии минимального объема собственной компетенции субъектов
РФ, а, следовательно, о реальности действия конституционного принципа
федерализма.
Поправками в федеральный закон «Об общих принципах организации
81
Плешивцев И. Н. Указ. соч. С. 8.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в значительной
степени были унифицированы предметы ведения субъектов РФ и полномочия
субъектов Федерации по предметам совместного ведения. С учетом
конституционных положений и упомянутого выше федерального закона была
скорректирована и ст. 60 Конституции РМ, устанавливающая предметы
ведения
Республики Мордовия.
Поправки в Конституцию Мордовии
существенно сблизили его с учредительными актами других субъектов
Федерации в части, касающейся предметов ведения субъекта РФ.
10. Республика Мордовия не имеет права выхода из состава Российской
Федерации и самостоятельного изменения своего конституционно-правового
статуса. Такой возможности Конституция РФ не предусматривает.
На основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть
изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако
изменение этого статуса нельзя трактовать как возможность выхода субъекта
Федерации из состава России, даже «по взаимному согласию». В данном случае
это
противоречило
бы конституционным нормам о государственном
суверенитете и территориальному единству Российской Федерации. Такую
правовую позицию выработал Конституционный Суд РФ еще в 1992 г. в
постановлении по делу о проверке конституционности Декларации о
государственном суверенитете Республики Татарстан, согласно которой любые
действия, имеющие целью нарушение территориального единства суверенного
федеративного государства и национального единства населяющих его
народов, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с
международными нормами о правах человека и правах народов 82.
Конституция РФ не признает за субъектами Федерации право выхода из
состава России (право на сецессию). Это является, как справедливо отмечает
82
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 19921996. / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997. С. 524-536.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. В. Мамонов, логическим следствием того, что Россия – конституционная,
т.е. созданная на основе Конституции, а не Федеративного договора,
Федерация83.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, по
мнению И. А. Конюховой (Умновой), подразумевает под собой изменение вида
субъекта Федерации, т.е. преобразование из одного вида в другой, например,
преобразование из края в республику, из автономной области в область и т.п.;
слияние субъектов Федерации или их размежевание, например, объединение
республики и области в один субъект Федерации, выход автономного округа из
состава края или области и т.д.; получение специального конституционно правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации,
определенного непосредственно в Конституции РФ84.
11. Республика Мордовия в лице ее органов государственной власти и
должностных лиц несет ответственность
за нарушение федерального
законодательства. Непосредственное содержание такой ответственности не
определяется в федеральной Конституции, однако в ее ст. 15 говорится о том,
что все органы государственной власти и должностные лица обязаны
соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Условия, формы и содержание ответственности органов государственной
власти и высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение
федерального законодательства определяются федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». В случае принятия органами государственной власти субъектов
РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ,
федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших
за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина,
83
Мамонов В. В. Государственный суверенитет и территориальная целостность –
главные принципы современной российской государственности // Государство и право. 2004.
№ 4. С. 6.
84
Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф.
В. А. Кряжков. М., 2002. С. 144-145.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности
Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и
экономического пространства Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ
и указанным федеральным законом (ст. 3.1).
Перечисленные выше слагаемые конституционно-правового статуса
Республики Мордовия, закрепленные в Конституции РФ, касаются всех
субъектов Федерации, независимо от их видов. Конституция РФ содержит
перечень особенностей конституционно-правового статуса республик. Они
сводятся к следующему. Во-первых, республики являются государствами (ст. 5,
ч. 2). Во-вторых, республики имеют свои конституции (ст. 5, ч. 2). В-третьих,
республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые
употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации
(ст. 68, ч. 2). Ранее республики согласно первоначальной редакции закона
Российской Федерации о гражданстве имели свое гражданство, которое в новой
редакции федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» не
предусматривается.
Мы поддерживаем эту новеллу в федеральном законе о гражданстве,
поскольку в вопросах республиканского гражданство имелось множество
неурегулированных аспектов, в частности, возникали вопросы о том, может ли
физическое лицо приобрести гражданство республики до вступления в
гражданство Российской Федерации, может ли физическое лицо, являющееся
гражданином Российской Федерации, не принимать гражданство республики,
где оно проживает, или же оно получает его автоматически. Если последнее
так, то имеет ли такое лицо право отказаться от республиканского гражданства.
В случае положительного решения в законодательстве вопроса о приобретении
гражданства республики физическим лицом до вступления в гражданство
Российской
Федерации,
«внутреннее»
гражданство
республики
имеет
возможность перейти в плоскость «внешнего» гражданства, а, следовательно,
это повысит правовой статус республик и приблизит их к субъектам
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
международного права, что будет иметь негативные последствия для
федерации в целом. Кроме того, в условиях повсеместного введения
республиканского гражданства содержалась угроза целостности России и ее
территориальному единству.
Таким
Республики
образом,
Мордовия
важнейшим
является
составляющим
ее
правового
статуса
конституционно-правовой
статус,
закрепленный в Конституции РФ. При этом данный конституционно-правовой
статус Мордовии является определяющим, поскольку Конституция Российской
Федерации имеет высшую юридическую силу на всей территории России.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определен
федеральной Конституцией. Ее правовыми нормами в значительной степени
урегулирован правовой статус субъектов РФ. Закрепление правового статуса
субъектов РФ в конституциях и уставах субъектов Федерации является
производным от конституционных норм и целиком и полностью базирующимся
на ее положениях.
2.2. Правовой статус Республики Мордовия, закрепленный в
Конституции Республики Мордовия
Конституционно-правовой статус Республики Мордовия закреплен на
основе норм Конституции РФ и в Конституции РМ. Главным, на наш взгляд,
слагаемым этого статуса является закрепление в конституции республики
предметов собственного ведения Республики Мордовия.
В Конституции РФ отсутствует статья, определяющая перечень
предметов исключительного ведения субъектов РФ подобно тому, как это
сделано в отношении предметов исключительного ведения Российской
Федерации.
Вопрос предметов ведения субъектов Федерации в косвенной форме
затрагивается в ст. 73 Конституции РФ, в которой закрепляется, что «вне
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей
полнотой государственной власти».
Под
предметами исключительного ведения субъекта Российской
Федерации следует понимать сферу общественных отношений, регулирование
которой отнесено Конституцией РФ к компетенции этого субъекта 85.
Субъекты Российской Федерации имеют право принимать собственные
конституции
(уставы),
законы,
а
также
создавать
собственные
законодательные, исполнительные, судебные органы. Так, согласно ст. 77
Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ
устанавливается
ими
самостоятельно
в
соответствии
с
основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленные федеральным законом.
Субъекты
Федерации
внутрифедеративные
вправе
договоры,
заключать
признанные
между
регулировать
собой
решение
социальных, экономических, культурных, демографических и иных проблем.
Так в целях координации экономической деятельности группы субъектов
создали несколько ассоциаций экономической взаимопомощи («Большая
Волга», «Сибирское соглашение», «Центральная Россия»). Организация и
деятельность этих структур регулируется федеральным законом от 17 декабря
1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
ассоциаций
экономического
взаимодействия
субъектов
Российской
Федерации» 86. Под ассоциациями указанный закон понимает некоммерческие
учреждения, учредителями которых являются органы государственной власти
субъектов Федерации. Ассоциация и ее члены не могут заключать между собой
и с другими субъектами Российской Федерации соглашения политического
85
Примова Э. Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации:
концептуальный аспект. М., 2006. С. 151.
86
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51. Ст. 6286.
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характера.
Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что
самостоятельность субъектов Федерации выражается в том, что они имеют
право
принимать
не
противоречащие
Конституции
РФ
собственные
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты, в которых
должен закрепляться механизм управления субъектом РФ, определяться
система и структура, функции и полномочия органов государственной власти
субъекта РФ, права и обязанности их руководителей и т.п. Другими словами
субъекты
Федерации
обладают
элементами
учредительной
власти.
Принципиально важным является тот факт, что законодательные акты,
принимаемые парламентами субъектов РФ, не нуждаются в утверждении
высшими органами государственной власти Российской Федерации.
Поэтому вполне естественно, что в субъектах Федерации сложились
разнообразные системы организации органов государственной власти. Хотя
Конституция РФ провозгласила принцип равноправия субъектов Федерации,
имеются различия в организации и полномочиях их законодательных и
исполнительных органов.
Существуют также различия в структуре и полномочиях органов
законодательной власти. Парламенты субъектов РФ могут быть как одно-, так и
двухпалатными. Различается их численный состав и сроки полномочий.
Возможны
различные
модели
взаимоотношений
законодательной
и
исполнительной власти.
Организация и деятельность органов государственной власти субъектов
РФ строится с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и
общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ,
установленных федеральным законом «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако в период
после принятия этого закона в 1999 г. и до июля 2007 г., по подсчетам
И. А. Конюховой и И. А. Алешковой, в него 26 раз вносились поправки,
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которые содержали существенные дополнения, детализирующие статус
субъектов РФ, компетенцию их органов государственной власти, разграничение
прав с Федерацией; уточняющие и усиливающие ответственность, систему
разделения власти внутри субъекта РФ87. Существенно скорректированная этим
законом
модель
федеративного
устройства
России
в
сторону
его
централизации, существенно сузила пределы усмотрения субъектов РФ в
вопросах самостоятельного формирования и организации своих органов
государственной власти. Поэтому в настоящее время наблюдается тенденция
перехода от разнообразия системы органов государственной власти субъектов
РФ к ее однообразию.
В соответствии со ст. 68 Конституции РФ республика вправе
устанавливать свой государственный язык (языки), который в органах
государственной власти и органах местного самоуправления употребляется
наряду с государственным языком Российской Федерации. Закон РФ от 25
октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»
предписывает государству проявлять заботу о языках всех народов России,
создавать условия для их сохранения и развития 88.
Каждая республика, как отмечают отдельные исследователи, имеет свои
Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, свое гражданство 89. Однако с
этим трудно согласится, так как перечисленные суды входят в единую систему
федеральных судов и не относятся к судам субъектов Федерации. Своего
гражданства республики также не имеют. В Российской Федерации существует
единое гражданство. Новая редакция федерального закона «О гражданстве
Российской Федерации» не допускает республиканского гражданства.
Сравнительный анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет
87
Конюхова И. А., Алешкова И. А. Система государственной власти субъектов
Российской Федерации: актуальные проблемы правового регулирования и практика
конституционного правосудия // Государство и право. 2007. № 10. С. 35-36.
88
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
12 декабря. № 50. Ст. 1740.
89
Примова Э. Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации:
концептуальный аспект. М., 2006. С. 156.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выделить наиболее типичные вопросы, отнесенные учредительными актами
субъектов РФ к собственному ведению. Это:
– принятие и изменение конституции (устава), законов и иных
нормативных правовых актов субъекта РФ;
– установление системы органов государственной власти субъекта
Федерации и порядка их формирования;
– принятие и исполнение бюджета субъекта РФ;
– региональные налоги и сборы;
– управление и распоряжение государственной собственностью субъекта
РФ;
– регулирование в пределах собственных полномочий социальноэкономического развития субъекта РФ;
– административно-территориальное устройство субъекта РФ;
– заключение и расторжение договоров и соглашений субъекта
Федерации;
– государственная и муниципальная служба субъекта РФ;
– обеспечение деятельности местного самоуправления;
– символика, награды и почетные звания субъекта Федерации.
Это наиболее типичные предметы собственного ведения субъектов
Российской Федерации, закрепленные в их конституциях (уставах). Сказанное
означает, что в предметах собственного ведения есть и иные вопросы,
отражающие национальные, географические, исторические особенности
субъекта РФ, однако они являются нетипичными или единичными.
Следует отметить, что в вопросах предметов собственного ведения
субъекты Федерации издают нормативные правовые акты. Однако эти акты не
составляют большинства из всего массива законодательства субъектов
Федерации.
Большинство
актов,
принимаемых субъектами Федерации,
относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Федерации.
Таким образом, Конституция РФ не закрепила в полном объеме правовой
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
статус субъектов Федерации. Часть 2 статьи 66 Конституции РФ установила,
что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией
республики. Степень самостоятельности субъектов Федерации в определении
своего статуса ограничивается конституционно-правовым статусом субъектов
РФ, установленным в Конституции РФ и государственным суверенитетом
России. При этом в одних случаях Конституция РФ определила правовые рамки
для установления правового статуса субъектов Российской Федерации в их
конституциях и уставах, в других случаях – вынесла этот вопрос на решение
самих субъектов Федерации, которым вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения
Российской
Федерации
и субъектов
Российской Федерации
предоставляется вся полнота государственной власти (ст. 73). Здесь субъекты
Федерации
должны
исходить
не
из
конкретных
конституционных
установлений, а из самого смысла Конституции России.
Конституция РМ установила, что Республика Мордовия является
равноправным субъектом Российской Федерации (ст. 1). Статус Республики
Мордовия
определяется
Конституцией
Мордовии
в
соответствии
с
Конституцией РФ. Статус Республики Мордовия может быть изменен по
взаимному согласию Республики Мордовия и Российской Федерации в
соответствии с федеральным конституционным законом. Республика Мордовия
выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения
Республики Мордовия (ст. 56). Республика Мордовия обладает на своей
территории всей полнотой государственной власти за исключением тех
полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ отнесены к ведению
Российской Федерации, и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации (ст. 57).
Эти правовые нормы Конституции РМ напрямую вытекают из
Конституции РФ, ее статей 4, 5, 66, 67. В них установлены правовые рамки для
определения статуса субъектов Федерации в их конституциях и уставах.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правовые рамки для определения статуса субъектов Федерации
установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством и в
предметах
совместного
ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Статья 59 Конституции Республики Мордовия
воспроизводит ст. 72 Конституции РФ, касающуюся предметов совместного
ведения. Однако она не указывает, как это установлено в других субъектах РФ,
что полномочия Республики Мордовия по предметам совместного ведения,
осуществляются органами государственной власти Республики Мордовия за
счет средств бюджета Республики Мордовия. Также эта статья Конституции
Мордовии не определяет компетенцию Республики Мордовия по предметам
совместного ведения. Такой правовой пробел мы относим к недостаткам
конституционного регулирования в Республике Мордовия.
Полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения,
кроме конституций и уставов субъектов РФ, определяются и в федеральных
законах, принимаемых по каждому предмету совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти федеральные законы
принимаются с учетом мнения законодательных органов субъектов Федерации.
Поэтому мы
не согласны с мнением, поддерживаемым отдельными
исследователями, о том, что федеральная законодательная власть в рамках
предметов
совместного
ведения
является
исходно
абсолютной
и
неограниченной90. Указанный федеральный закон является базовым при
разграничении компетенции в предметах совместного ведения.
Ряд вопросов совместного ведения Российской Федерации и Республики
Мордовия, в частности вопрос о международных связях субъекта РФ, нашел
свое отражение в конституционном законодательстве Мордовии. Закон
Республики Мордовия от 30 марта 2005 г. № 20-З «О соглашениях об
осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики
Мордовия» 91 определил порядок заключения и официального опубликования
90
91
Черепанов В. А. Указ. соч. С. 196.
Известия Мордовии. 2005. 31 марта.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей
Республики Мордовия.
Органы государственной власти Республики Мордовия в пределах
полномочий,
предоставленных
Конституцией
Российской
Федерации,
федеральным законодательством, законодательством Республики Мордовия,
имеют
право
на
ведение
переговоров,
заключение
соглашений
об
осуществлении международных и внешнеэкономических связей с субъектами
иностранных федеративных государств, административно-территориальными
образованиями иностранных государств, международными организациями и
специально созданными ими органами для осуществления международных и
внешнеэкономических связей.
Государственное Собрание Республики Мордовия в пределах своих
полномочий вправе заключать соглашения об осуществлении международных
связей с представительными органами государственной власти субъектов
иностранных федеративных государств, административно-территориальных
образований иностранных государств.
Республика Мордовия с согласия Правительства Российской Федерации
может осуществлять международные и внешнеэкономические связи с органами
государственной власти иностранных государств (ст. 1).
Глава Республики Мордовия либо по его уполномочию орган
государственной власти Республики Мордовия уведомляют соответствующие
федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о
заключении
соглашений
об
осуществлении
международных
и
внешнеэкономических связей не позднее чем за десять дней до дня вступления
в переговоры.
Проект
соглашения
об
осуществлении
международных
и
внешнеэкономических связей Республики Мордовия не позднее чем за месяц
до подписания представляется в уполномоченные федеральные органы
исполнительной власти для согласования в порядке, предусмотренном
федеральным законодательством.
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В случае возникновения разногласий между федеральными органами
исполнительной власти и органами государственной власти Республики
Мордовия в отношении проекта соглашения об осуществлении международных
и внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в
соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 2).
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей Республики Мордовия подлежат утверждению Государственным
Собранием Республики Мордовия. Решения об утверждении соглашений
оформляются законами Республики Мордовия (ст. 3).
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей Республики Мордовия вступают в силу в порядке и сроки,
предусмотренные в соглашениях (ст. 4).
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей Республики Мордовия прекращаются их исполнением. Если соглашения
об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики
Мордовия заключены на определенный срок, то окончание срока влечет
прекращение
их
действия.
Действие
соглашений
об
осуществлении
международных и внешнеэкономических связей Республики Мордовия может
быть прекращено по взаимному письменному согласию сторон этого
соглашения (ст. 8).
Республика Мордовия в целях реализации внешнеэкономических
соглашений по согласованию с Министерством иностранных дел Российской
Федерации пользуется правом открывать свои представительства за пределами
Российской Федерации.
Глава Республики Мордовия по согласованию с Министерством
иностранных дел Российской Федерации дает согласие на открытие на
территории Республики Мордовия представительств субъектов иностранных
федеративных государств, административно-территориальных образований
иностранных государств.
Открытие представительств Республики Мордовия на территориях
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
иностранных государств, а равно открытие иностранных представительств на
территории Республики Мордовия производится на основе соглашения между
Правительством Республики Мордовия и правомочным органом субъектов
иностранных федеративных государств, административно-территориальных
образований иностранных государств.
Представительства Республики Мордовия на территориях иностранных
государств, а равно иностранные представительства на территории Республики
Мордовия в соответствии с федеральным законодательством не обладают
статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены
консульские
или
представительств
дипломатические
не
пользуются
функции.
Работники
дипломатическими
указанных
привилегиями
и
иммунитетом (ст. 9).
Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской
Федерации и компетенции Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты
Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Эта
статья Конституции РФ носит рамочный характер для установления
субъектами Федерации собственных предметов ведения.
Статья 58 Конституции Республики Мордовия определила предметы
ведения республики. К ведению Республики Мордовия относятся:
1) принятие и изменение Конституции Республики Мордовия, законов и
иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, контроль за их
соблюдением и исполнением;
2) установление системы органов государственной власти Республики
Мордовия, порядка их формирования, организации и деятельности;
3) государственная собственность Республики Мордовия и управление
ею;
4) административно-территориальное устройство Республики Мордовия;
5) республиканский бюджет Республики Мордовия;
6) установление налогов и сборов в соответствии с федеральными
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законами;
7) организация государственной гражданской службы Республики
Мордовия;
8) государственные награды и почетные звания Республики Мордовия;
9) решение других вопросов, не отнесенных в соответствии с
Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к
полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Эти предметы ведения Республики Мордовия вытекают из смысла
Конституции РФ и базируются на ее положениях. Вне пределов ведения
Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации Республика Мордовия осуществляет
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным
законом и нормативным правовым актом Республики Мордовия, изданным по
предметам ведения Республики Мордовия, действует нормативный правовой
акт Республики Мордовия (ст. 60 Конституции РМ).
Составной частью правового статуса Республики Мордовия является ее
административно-территориальное деление. Статья 63 Конституции Мордовии
установила административно-территориальное деление республики, состоящее
из двадцати двух районов и трех городов республиканского значения. Вопросы
образования, объединения и упразднения районов, городов, районов в городе,
сельских
населенных
пунктов,
административных
центров,
территориального
устройства
а также установление и перенесение
и
иные
вопросы
Республики
административно-
Мордовия
решаются
Государственным Собранием Республики Мордовия с учетом мнения
населения соответствующей территории.
Закон Республики Мордовия от 23 марта 1998 г. № 7-З «О порядке
решения вопросов административно-территориального устройства Республики
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия» 92
осуществил
правовое
регулирование
административно-
территориального устройства Республики Мордовия. В нем установлено, что
административно-территориальное
устройство
Республики
Мордовия
основывается на следующих принципах:
– соответствия исторически сложившейся системе расселения в
республике и устойчивым тенденциям ее развития;
– создания условий для социально-экономического развития Республики
Мордовия,
ее
административно-территориальных
и
муниципальных
образований, обеспечения населения здоровой и безопасной средой обитания;
–
демократического
решения
вопросов
административно-
территориального устройства (ст. 5).
В схему административно-территориального устройства Республики
Мордовия входят:
–
районы
–
Большеберезниковский,
Ардатовский,
Атюрьевский,
Атяшевский,
Дубенский,
Ельниковский,
Большеигнатовский,
Зубово-Полянский, Инсарский, Ичалковский, Кадошкинский, Ковылкинский,
Кочкуровский, Краснослободский, Лямбирский, Ромодановский, Рузаевский,
Старошайговский, Темниковский, Теньгушевский, Торбеевский, Чамзинский;
– районы города Саранска – Ленинский, Октябрьский, Пролетарский;
– города республиканского значения – Саранск, Ковылкино, Рузаевка;
– города районного значения – Ардатов, Инсар, Краснослободск,
Темников;
– рабочие поселки;
– сельсоветы (ст. 6).
Закон
определил
полномочия
органов
Республики
Мордовия
в
административно-территориального
устройства.
Государственное
вопросах
Собрание
в
государственной
сфере
власти
административно-
территориального устройства:
а)
92
принимает
правовые
акты
Известия Мордовии. 1998. 25 марта.
109
об
образовании,
объединении,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
преобразовании или упразднении административно-территориальных единиц и
населенных пунктов, установлении или изменении границ административнотерриториальных
единиц,
передает
населенные
пункты
из
одной
административно-территориальной единицы в другую, определяет или
переносит административные центры;
б) принимает правовые акты об отнесении населенных пунктов к
категории городов республиканского, районного значения, рабочих поселков,
сельских населенных пунктов, а также об отнесении городов, рабочих поселков
к сельским населенным пунктам;
в) принимает правовые акты о присоединении населенных пунктов,
включении населенных пунктов в состав города или рабочего поселка либо
установлении административной связи населенного пункта с городом или
рабочим поселком;
г)
одобряет
предложения
о
присвоении
наименований
или
переименовании административно-территориальных единиц и населенных
пунктов;
д) ведет учет изменений в административно-территориальном устройстве,
регистрирует административно-территориальные единицы и населенные
пункты, исключает их из учетных данных;
е) утверждает Описание границы Республики Мордовия;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на Государственное
Собрание федеральными законами и законами Республики Мордовия.
2. Правительство Республики Мордовия:
а) по согласованию с Главой Республики Мордовия разрабатывает и
представляет на утверждение Государственному Собранию Описание границы
Республики Мордовия;
б) по поручению Государственного Собрания Республики Мордовия
предварительно рассматривает вопросы административно-территориального
устройства и дает по ним заключения;
в) утверждает черту и изменения черты городов республиканского и
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
районного значения, рабочих поселков, сельских населенных пунктов;
г) осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными
законами и законами Республики Мордовия (ст. 7).
Вопросы административно-территориального устройства решаются по
инициативе населения, органов местного самоуправления, Главы Республики
Мордовия, Государственного Собрания Республики Мордовия, Правительства
Республики Мордовия,
Инициатива
реализуется
законодательством
для
федеральных органов государственной власти.
в
порядке,
выдвижения
установленном
инициативы
о
федеральным
преобразовании
муниципального образования (ст. 9).
Решение
вопросов
административно-территориального
устройства
осуществляется с учетом мнения населения. Согласие населения выявляется в
порядке, установленном федеральным законодательством для преобразования
муниципальных образований и изменения границ муниципальных образований
(ст. 10).
Населенные пункты, находящиеся на территории Республики Мордовия,
делятся на городские и сельские.
К категории городов республиканского значения могут быть отнесены
населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами,
имеющие развитую промышленность и численность населения не менее 50
тысяч человек. В отдельных случаях к категории городов республиканского
значения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения
менее 50 тысяч человек, но имеющие важное промышленное, социальнокультурное
и
историческое
значение,
перспективу
дальнейшего
экономического развития и роста численности населения.
К категории городов районного значения могут быть отнесены
населенные пункты, являющиеся промышленными, торговыми и культурными
центрами, с численностью населения не менее 10 тысяч человек. В отдельных
случаях к категории городов районного значения могут быть отнесены
населенные пункты с численностью населения менее 10 тысяч человек, но
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и
роста численности населения.
К категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты,
на
территории
которых
имеются
промышленные
предприятия,
железнодорожные узлы и другие, важные социально-экономические объекты, с
численностью населения не менее 3 тысяч человек. К категории рабочих
поселков могут быть отнесены также населенные пункты, на территории
которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские
учреждения. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть
отнесены населенные пункты с численностью населения менее 3 тысяч человек,
но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития
и роста численности населения (ст. 11).
Как субъект Российской Федерации, Республика Мордовия имеет свою
столицу. Статьей 109 Конституции РМ устанавливается, что столицей
Республики Мордовия является город Саранск. Статус города Саранска как
столицы Мордовии определяется законом Республики Мордовия от 5 июля
2004 г. № 52-З «О статусе столицы Республики Мордовия» 93 определил статус
города Саранска как столицы Республики Мордовия.
Столица Республики Мордовия – политический, экономический, научный
и культурный центр Республики Мордовия, являющийся местом нахождения
органов государственной власти Республики Мордовия, представительств
субъектов Российской Федерации, представительств субъектов иностранных
федеративных государств и административно-территориальных образований
иностранных государств, а также местом нахождения территориальных органов
федеральных
органов
исполнительной
власти
в
случае
наличия
соответствующего решения данных органов (ст. 1).
Анализируемый закон не ограничивает право населения городского
округа Саранск на осуществление местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти Республики Мордовия в
93
Известия Мордовии. 2010. 06 июля.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношении столицы Республики Мордовия закон отнес:
– установление законом статуса столицы Республики Мордовия;
– утверждение в бюджете Республики Мордовия суммы субсидий на
софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении
полномочий органов местного самоуправления городского округа Саранск по
вопросам местного значения, связанных со статусом столицы Республики
Мордовия;
– разработка и реализация республиканской целевой программы развития
города Саранска – столицы Республики Мордовия (ст. 3).
За счет средств республиканского бюджета Республики Мордовия
производится
софинансирование
следующих
расходных
обязательств,
возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления
городского округа Саранск по вопросам местного значения, связанных со
статусом столицы Республики Мордовия:
1) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения в границах городского округа, а также осуществление иных
полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления
дорожной деятельности;
2) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах
городского округа;
3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности
городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на
территории городского округа;
4) организация благоустройства и озеленения территории городского
округа;
5) организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,
водоотведения;
6) организация освещения улиц;
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению
и организация транспортного обслуживания населения;
8) создания условий для организации досуга и обеспечения жителей
городского округа услугами организаций культуры;
9) подготовка документации по планировке территории;
10) реконструкция и капитальный ремонт объектов муниципальной
собственности;
11)
организация
строительства
и
содержания
муниципального
жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства в городе
Саранске.
Органы
местного
самоуправления
городского
округа
Саранск
осуществляют целевое и эффективное использование финансовых средств,
выделенных из
республиканского бюджета Республики Мордовия на
софинансирование расходов (ст. 4).
Важной составляющей правового статуса субъекта Федерации являются
его официальные символы. Статьи 107 и 108 Конституции РМ установили, что
Республика Мордовия имеет государственные флаг, герб и гимн, выражающие
многонациональность, самобытность и традиции народа Республики Мордовия.
Государственный флаг, герб и гимн Республики Мордовия, их описание и
порядок официального использования устанавливаются законами Республики
Мордовия.
Таким образом, правовой статус Республики Мордовия состоит из
конституционно-правового статуса республики как субъекта Российской
Федерации, установленного Конституцией РФ, и конституционно-правового
статуса Республики Мордовия,
закрепленного в Конституции РМ и
вытекающего из конституционных положений и смысла Конституции РФ.
На основе конституционных положений можно определить слагаемые
правового статуса Республики Мордовия, установленного в Конституции
Мордовии: равноправие Республики Мордовия с другими субъектами
Федерации,
наличие
территории
Республики
114
Мордовия,
возможность
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изменения статуса республики, наличие компетенции республики по вопросам
совместного ведения.
Из
смысла
Конституции
РФ
вытекают
следующие
слагаемые
конституционно-правового статуса Республики Мордовия, закрепленного в ее
Конституции: наличие собственных предметов ведения, административнотерриториальное деление Республики Мордовия, наличие столицы республики,
официальные символы. Эти слагаемые правового статуса непосредственно не
закреплены в Конституции РФ, но вытекают из ее смысла. Конституция РФ при
этом установила правовые рамки для субъектов Федерации в определении ими
в конституциях и уставах своего правового статуса. Мордовский законодатель в
полной мере учел эти конституционные установления при определении
правового статуса республики в Конституции Республики Мордовия.
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3
ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ
К конституционно-правовым характеристикам Республики Мордовия как
субъекта Российской Федерации относится система органов государственной
власти республики. Поэтому следует проанализировать конституционноправовой статус законодательного органа и исполнительных органов
государственной власти республики. Анализ мировой юстиции в Республике
Мордовия нам представляется делать не следует, поскольку мировые судьи это
не равновеликая ветвь государственной власти, и она не может стать вровень с
законодательным и исполнительными органами власти. Конституционный Суд
Республики, который бы представлял равновеликую ветвь власти, в Республике
Мордовия отсутствует.
3.1. Государственное Собрание Республики Мордовия
Законодательным (представительным) органом государственной власти в
Республике Мордовия является Государственное Собрание.
Парламенты субъектов Российской Федерации имеют двуединую
юридическую природу. Они являются одновременно и законодательными, и
представительными
органами.
(представительные)
органы
представительство
и
Это
означает,
субъектов
РФ
реализуют
что
законодательные
осуществляют
законодательные
функции,
народное
принимая
конституции (уставы), законы и другие нормативно-правовые акты. Оба эти
признаки связаны между собой, поскольку именно выборность их народом
позволяет этим органам законодательствовать и выполнять другие функции.
При этом нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что данные термины, хотя и
взаимосвязаны, но не являются синонимами. Это означает, что их
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отождествление недопустимо, поскольку первый термин характеризует
основное содержание и функциональную направленность деятельности этих
органов, а второй указывает на природу этих органов и порядок их
формирования. Поэтому характеристика законодательного органа власти будет
полной только при использовании этих терминов как взаимно дополняющих
друг друга.
Парламенты
субъектов
РФ
являются
главными
носителями
законодательной компетенции субъекта Федерации, а также основными
субъектами региональной правотворческой политики 94.
Основы правового статуса Государственного Собрания Республики
Мордовия, как и других законодательных органов субъектов РФ, определены в
ст. 4 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» 95. Конкретизация положений федерального
закона содержится в главе V Конституции Республики Мордовия.
Федеральный закон в части, касающейся основ правового статуса
субъекта Федерации, закрепил, что указанный орган является постоянно
действующим высшим и единственным органом законодательной власти
субъекта Российской Федерации.
Не менее 50 процентов депутатов
законодательного органа субъекта РФ избираются по единому избирательному
округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в
депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Срок полномочий
депутатов не может превышать пяти лет. Законодательный орган субъекта РФ
самостоятельно
решает
вопросы
организационного,
правового,
информационного, материально-технического и финансового обеспечения
своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности законодательного
органа предусматриваются в бюджете субъекта РФ. Управление и (или)
распоряжение законодательным органом субъекта РФ или отдельными
94
Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н. И. Матузова и
А. В. Малько. М., 2006. С. 261.
95
Российская газета 1999. 19 октября.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
депутатами средствами бюджета субъекта РФ, в какой бы то ни было форме, не
допускается. Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, если
в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за
исключением случаев, установленных законодательством (ст.4).
Установление порядка выборов депутатов законодательных органов
субъектов Российской Федерации федеральным законом вызвало дискуссию в
юридической науке. По мнению В. В. Мамонова, вряд ли оправданным
является столь подробное регулирование вопросов формирования органов
власти субъектов РФ, поскольку пункт «н» ст. 72 Конституции РФ относит к
совместному ведению РФ и ее субъектов установление только общих
принципов организации системы органов государственной власти, а ч. 1 ст. 77
Конституции РФ предполагает, что система органов государственной власти
регионов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя и федеральным законодательством 96.
Однако с этим утверждением трудно согласится, поскольку порядок
выборов законодательных органов субъектов РФ по двум избирательным
системам является общим принципом формирования законодательных органов
субъектов РФ, установленным на федеральном уровне, что согласуется с
указанной 72 статьей Конституции РФ. В свою очередь этот принцип не влияет
на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
которая устанавливается ими самостоятельно в соответствии с 77 статьей
Конституции РФ.
Одновременно
с
этими
императивными
нормами,
жестко
регламентирующими основы правового статуса законодательного органа
субъекта Федерации, федеральный законодатель в этой же статье указанного
закона установил и диспозитивные нормы, предоставляющие региональному
законодателю возможность выбора. К числу диспозитивных норм необходимо
96
Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н. И. Матузова и
А. В. Малько. М., 2006. С. 367.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отнести самостоятельность субъекта Федерации в определении наименования
законодательного органа с учетом исторических, национальных и иных
традиций, числа депутатов законодательного органа, числа депутатов,
работающих
на
профессиональной
основе,
правомочности
заседания
законодательного органа.
На основе федерального законодательства Конституция Республики
Мордовия закрепила следующие основы правового статуса Государственного
Собрания.
Высшим законодательным (представительным) органом государственной
власти в Республике Мордовия является Государственное Собрание (ст. 75
Конституции РМ). Оно состоит из 48 депутатов, работающих, как правило, на
непостоянной основе (ст. 76). Срок полномочий Государственного Собрания –
пять лет.
Депутатом Государственного Собрания Республики Мордовия может
быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день
голосования возраста 21 года. Не имеют права быть избранными граждане
Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо
вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное
проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного
государства (ч. 1 ст. 78). Утрата депутатом гражданства Российской Федерации,
приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им
вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на
постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории
иностранного государства, является основанием для прекращения депутатских
полномочий (ч. 4 ст. 78).
В течение срока своих полномочий депутат Государственного Собрания
Республики Мордовия не может быть депутатом Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные
государственные должности Российской Федерации, должности федеральной
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной службы, иные государственные должности Республики
Мордовия или должности государственной гражданской службы Республики
Мордовия, а также муниципальные должности и должности муниципальной
службы.
Депутат
Государственного
Собрания
Республики
Мордовия,
осуществляющий свои полномочия на профессиональной постоянной основе,
не может занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной
оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и
иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет
средств иностранных государств, международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации. Депутат Государственного Собрания Республики
Мордовия не вправе входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов,
иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации (ч.2, 3 ст. 78).
Депутат
Государственного
Собрания
Республики
Мордовия
в
соответствии с федеральными законами обладает неприкосновенностью в
течение всего срока его полномочий (ст. 79). Последняя правовая норма вполне
оправдана, поскольку республиканский законодатель не может устанавливать
депутатскую неприкосновенность, поскольку она относится к отрасли
уголовного права, которое относится к предметам исключительного ведения
Российской Федерации.
Законом Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. № 34-З (в редакции от
19 декабря 2011 г.) «О Государственном Собрании Республики Мордовия» 97
97
Известия Мордовии. 2004. 31 марта.
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
установлено, что выборы депутатов Государственного Собрания проводятся по
смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе в порядке,
установленном законом Республики Мордовия.
24 депутата Государственного Собрания избираются по одномандатным
избирательным округам (один избирательный округ – один депутат),
образуемым на основе средней нормы представительства избирателей на
одномандатный избирательный округ.
24
депутата
Государственного
Собрания
избираются
по
республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов,
поданных за республиканские списки кандидатов, выдвинутые политическими
партиями (ст. 1).
Закон Республики Мордовия от 26 июня 2006 г. № 41-З «О выборах
депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия» 98 определяет
порядок подготовки и проведения выборов депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти Республики Мордовия.
Закон в соответствии с Конституцией республики установил, что
депутатом Государственного Собрания может быть избран гражданин
Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года. Гражданин
Российской Федерации имеет право избирать депутатов Государственного
Собрания, быть избранным депутатом Государственного Собрания независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства
которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание
гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время
проведения выборов в округе, в котором расположено данное место
жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в
выборах в Государственное Собрание (ст. 3).
98
Известия Мордовии. 2006. 28 июня.
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Выборы депутатов Государственного Собрания являются обязательными,
периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков
полномочий депутатов Государственного Собрания. Выборы депутатов
Государственного Собрания нового созыва назначаются Государственным
Собранием. Решение о назначении выборов в Государственное Собрание
должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до
дня голосования. Если Государственное Собрание не назначит выборы в
указанные сроки, а также, если Государственное Собрание отсутствует, выборы
назначаются Центральной избирательной комиссией Республики Мордовия
(ст. 7).
Для проведения выборов депутатов Государственного Собрания,
избираемых по одномандатным избирательным округам, на территории
Республики Мордовия образуются 24 одномандатных избирательных округа на
основании
представленных
в
Центральную
избирательную
комиссию
Республики Мордовия главами местных администраций муниципальных
районов, городского округа данных о численности избирателей.
Одномандатные
Государственного
избирательные
Собрания
должны
округа
по
выборам
образовываться
с
депутатов
соблюдением
следующих требований:
1)соблюдение примерного равенства одномандатных избирательных
округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы
представительства избирателей не более чем на 10 процентов.
2) избирательный округ должен составлять единую территорию, не
допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих
между собой (ст. 10).
Для проведения выборов депутатов по партийным спискам образуется
республиканский избирательный округ. Республиканский избирательный
округ, по которому избираются депутаты Государственного Собрания,
включает в себя всю территорию Республики Мордовия (ст. 11).
Подготовку и проведение выборов депутатов Государственного Собрания
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
осуществляют:
– Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия;
– окружные избирательные комиссии;
– территориальные избирательные комиссии;
– участковые избирательные комиссии (ст. 17).
Закон установил порядок образования и полномочия указанных
комиссий.
Выдвижение кандидатов, республиканских списков кандидатов на
выборах
депутатов
Государственного
Собрания
избирательными
объединениями осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О
политических партиях» (ст. 26).
Граждане
Российской
Федерации,
обладающие
пассивным
избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами в депутаты
Государственного Собрания непосредственно либо в составе республиканского
списка кандидатов в соответствии с Федеральным законом и настоящим
Законом.
Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено
путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.
В целях создания равных возможностей мужчинам и женщинам для
представительства
в
республиканских
списках
кандидатов,
как
по
республиканскому избирательному округу, так и в списках кандидатов по
одномандатным избирательным округам политические партии должны
обеспечивать представительство обоих полов в указанных списках кандидатов.
Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах депутатов
Государственного Собрания по нескольким избирательным округам. Данное
правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же
избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах
депутатов Государственного Собрания по одномандатному избирательному
округу и в составе республиканского списка кандидатов (ст. 29).
Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
избирательным
правом,
вправе
выдвинуть
свою
кандидатуру
по
одномандатному избирательному округу.
Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру
только в одном одномандатном избирательном округе. Кандидат, выдвинувший
свою кандидатуру, не может быть выдвинут избирательным объединением. В
случае нарушения данного требования действительным считается выдвижение,
о котором соответствующая избирательная комиссия была уведомлена раньше,
если в течение суток после приема соответствующей избирательной комиссией
более позднего уведомления кандидат не подаст заявление об отзыве ранее
представленного уведомления (ст. 31).
Избирательные
одномандатным
объединения
избирательным
вправе
округам
выдвигать
списком.
В
кандидатов
по
одномандатном
избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного
кандидата (ст. 32).
В республиканский список кандидатов могут входить кандидаты,
выдвигаемые тем же избирательным объединением по одномандатным
избирательным округам.
Состав республиканского списка кандидатов и порядок размещения в нем
кандидатур
определяются
избирательным
объединением.
Каждый
из
кандидатов может упоминаться в республиканском списке кандидатов только
один раз.
Избирательное объединение, определяя порядок размещения кандидатов
в республиканском списке кандидатов, разбивает его на общереспубликанскую
часть и на 24 региональные группы кандидатов, каждая из которых
соответствует территории одного одномандатного избирательного округа. При
этом должно быть указано, каким одномандатным избирательным округам
соответствует каждая из региональных групп республиканского списка
кандидатов. Общереспубликанская часть списка кандидатов, в которую
внесены кандидаты, не входящие в региональные группы, может включать в
себя
не
более
пяти
кандидатов.
124
Каждая
из
региональных
групп
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
республиканского списка кандидатов должна включать не менее трех и не
более пяти кандидатов.
Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением по
республиканскому избирательному округу, не может быть менее 73 человек и
более 125 человек (ст. 33).
Подписи
в
поддержку
кандидата,
выдвинутого
в
порядке
самовыдвижения, могут собираться со дня оплаты изготовления подписных
листов. Количество подписей, необходимое для регистрации кандидата,
составляет 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на
территории соответствующего одномандатного избирательного округа (ст. 35).
Количество
выдвинутого
подписей,
необходимое для
избирательным
объединением
регистрации кандидата,
по
одномандатному
избирательному округу, составляет 2 процента от общего числа избирателей,
зарегистрированных
на
территории соответствующего
одномандатного
избирательного округа.
Количество подписей, необходимое для регистрации республиканского
списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, составляет 2
процента от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории
республиканского избирательного округа (ст. 36).
Кандидат, а также избирательное объединение, выдвинувшее кандидата
по одномандатному избирательному округу, вправе назначить до 20
доверенных лиц. Избирательное объединение, выдвинувшее республиканский
список кандидатов, вправе назначить до 100 доверенных лиц (ст. 46).
Предельная
сумма
расходования
средств
избирательного
фонда
кандидата не может превышать 250 тыс. рублей. Предельная сумма
расходования средств избирательного фонда избирательного объединения,
выдвинувшего республиканский список кандидатов, не может превышать
12 млн. рублей (ст. 60).
Избранным по одномандатному избирательному округу считается
зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
избирателей, принявших участие в голосовании (ст.74).
Если не менее чем за два списка кандидатов, каждый из которых получил
7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
республиканскому избирательному округу, было подано в совокупности более
50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
республиканскому избирательному округу, эти списки кандидатов допускаются
к распределению депутатских мандатов. В этом случае иные республиканские
списки кандидатов к распределению депутатских мандатов по единому
избирательному округу не допускаются.
Если за списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
республиканскому избирательному округу, подано в совокупности 50 или
менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
республиканскому избирательному округу, к распределению депутатских
мандатов допускаются указанные списки кандидатов, а также последовательно
в порядке убывания числа поданных голосов избирателей республиканские
списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей,
принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, до того,
как общее число голосов избирателей, поданных за республиканские списки
кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит
в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в
голосовании, и к распределению депутатских мандатов будет допущено не
менее двух республиканских списков кандидатов. В этом случае иные
республиканские списки кандидатов к распределению депутатских мандатов по
республиканскому избирательному округу не допускаются.
Если за один республиканский список кандидатов подано более 50
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
республиканскому избирательному округу, а остальные республиканские
списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей,
принявших участие в голосовании по республиканскому избирательному
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
округу, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также
республиканский список кандидатов, который получил наибольшее число
голосов избирателей, принявших участие в голосовании по республиканскому
избирательному
округу,
среди
республиканских
списков
кандидатов,
получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в
голосовании по республиканскому избирательному округу. В этом случае иные
списки кандидатов к распределению депутатских мандатов по единому
избирательному округу не допускаются (ст. 75).
Окружная избирательная комиссия признает результаты выборов по
одномандатному избирательному округу недействительными:
1) в случае, если допущенные при проведении голосования или
установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью
определить результаты волеизъявления избирателей;
2) в случае, если итоги голосования по одномандатному избирательному
округу признаны недействительными на части избирательных участков, списки
избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности
включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей,
внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в
соответствующем избирательном округе;
3) по решению суда (ст. 74).
Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия признает
выборы по республиканскому избирательному округу несостоявшимися в
следующих случаях:
– если ни один республиканский список кандидатов при голосовании за
республиканские списки кандидатов не получил 7 и более процентов голосов
избирателей, принявших участие в голосовании по республиканскому
избирательному округу;
– если на участие в распределении депутатских мандатов могут
претендовать республиканские списки кандидатов, получившие в совокупности
50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
голосовании по республиканскому избирательному округу.
Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия признает
результаты
выборов
по
республиканскому
избирательному
округу
недействительными:
1) в случае, если допущенные при проведении голосования или
установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью
установить результаты волеизъявления избирателей;
2) в случае, если они признаны недействительными на части
избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания
голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от
общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент
окончания голосования в республиканском избирательном округе;
3) по решению суда (ст. 75).
Если выборы признаны несостоявшимися или недействительными по
соответствующему избирательному округу либо кандидат, избранный по
одномандатному избирательному округу не сложил с себя полномочия,
несовместимые со статусом депутата Государственного Собрания, Центральная
избирательная комиссия Республики Мордовия назначает повторные выборы
(ст. 79).
Общий
анализ
республиканского
закона
о
выборах
депутатов
Государственного Собрания показывает, что он в целом соответствует
федеральному законодательству и новейшим принципам выборов
на
региональном уровне, введенных в российское законодательство в качестве его
новелл.
Закон Республики Мордовия от 28 февраля 1997 г. № 17-З «О статусе
депутата Государственного Собрания Республики Мордовия» 99 установил
основы правового статуса депутата законодательного (представительного)
органа
Республики
Мордовия.
В
нем
закрепляется,
что
депутат
Государственного Собрания Республики Мордовия является полномочным
99
Известия Мордовии. 1997. 05 марта.
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
представителем народа, а также Государственного Собрания Республики
Мордовия
на
всей
территории
Республики
Мордовия.
Депутат
Государственного Собрания, призванный выражать и защищать интересы
избирателей, осуществляет представительную и законодательную власть в
Государственном Собрании Республики Мордовия (ст. 1).
Полномочия депутата Государственного Собрания начинаются со дня его
избрания и прекращаются с момента начала работы Государственного
Собрания нового созыва (ст. 3).
Полномочия
депутата
Государственного
Собрания
прекращаются
досрочно в случаях:
1) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;
2) утраты депутатом гражданства Российской Федерации, приобретения
им гражданства иностранного государства либо получения им вида на
жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное
проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного
государства;
3)
избрания
его
депутатом
иного
представительного
органа
государственной власти, представительного органа местного самоуправления
или назначения его на должность, предусмотренную частью второй статьи 6
настоящего Закона (если в течение месяца со дня избрания (назначения) от него
не поступило письменного заявления о сложении полномочий депутата
Государственного Собрания);
4) призыва депутата Государственного Собрания, не осуществляющего
свои полномочия в Государственном Собрании на профессиональной
постоянной основе, на военную службу или направления его на заменяющую
военную службу альтернативную гражданскую службу;
5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в
отношении лица, являющегося депутатом;
6) признания гражданина, являющегося депутатом, недееспособным
решением суда, вступившим в законную силу;
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7) объявления гражданина, являющегося депутатом, умершим решением
суда, вступившим в законную силу;
8) самороспуска Государственного Собрания;
9) роспуска Государственного Собрания по основаниям и в порядке,
предусмотренным
федеральным
законом
и Конституцией Республики
Мордовия;
10) смерти депутата (ст. 4).
Депутаты Государственного Собрания осуществляют свои полномочия,
как правило, без отрыва от основной деятельности. Часть депутатов
Государственного Собрания Республики Мордовия, входящих в состав
комитетов, осуществляют свои полномочия на постоянной профессиональной
основе.
Депутат
Государственного
Собрания,
осуществляющий
свои
полномочия на постоянной профессиональной основе, не может заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и
иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет
средств иностранных государств, международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации (ст. 6). Следовательно, правовой статус депутата,
работающего в Государственном Собрании на постоянной основе отличается от
правового статуса депутата, работающего на непостоянной основе. Это, на наш
взгляд, приводит к разности правовых статусов таких депутатов, в то время, как
статус депутата должен быть единым. Поэтому тенденцией развития
законодательства в этой части должно стать выравнивание правовых статусов
депутатов за счет перевода их всех на работу в парламент на постоянную
основу.
Депутат Государственного Собрания использует следующие формы
осуществления своих полномочий:
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1) осуществление права законодательной инициативы;
2) участие в работе сессии Государственного Собрания;
3) обращение с депутатским запросом;
4) обращение с вопросом к членам Правительства и другим должностным
лицам на заседании Государственного Собрания;
5) участие в работе Совета Государственного Собрания, комитетов и
комиссий Государственного Собрания;
6) участие в выполнении поручений Государственного Собрания или его
органов;
7) участие в работе депутатских объединений – фракций и депутатских
групп в Государственном Собрании;
8) обращение к органам государственной власти, органам местного
самоуправления, общественным объединениям, предприятиям и организациям;
9) работа с избирателями (ст. 7).
Право законодательной инициативы в Государственном Собрании может
быть реализовано депутатом Государственного Собрания в форме внесения в
Государственное Собрание законопроектов и письменных поправок к
законопроектам, а также в форме законопроектов о внесении изменений и
дополнений в действующие законы Республики Мордовия.
Группа депутатов Государственного Собрания численностью не менее
одной трети от избранного числа депутатов Государственного Собрания может
вносить предложения о внесении изменений и пересмотре Конституции
Республики Мордовия.
Законодательная
инициатива
депутата
подлежит
обязательному
рассмотрению Государственным Собранием (ст. 8).
Депутаты Государственного Собрания участвуют в работе депутатских
объединений в соответствии с порядком их деятельности, установленным
Регламентом Государственного Собрания.
Участие в работе депутатского объединения не ограничивает права
депутата Государственного Собрания высказывать и отстаивать (в том числе
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
при голосовании) свое особое мнение по рассматриваемым Государственным
Собранием вопросам (ст. 13).
Депутат Государственного Собрания поддерживает связь с избирателями
своего
округа.
Депутат
Государственного
Собрания
рассматривает
поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, оказывает
помощь в решении содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан;
изучает
общественное
соответствующие
мнение
органы
с
целью
государственной
внесения
власти,
предложений
органы
в
местного
самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации.
Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов
избирателей, депутат Государственного Собрания взаимодействует с органами
государственной власти и управления Республики Мордовия, органами
местного самоуправления, общественными объединениями.
Депутат Государственного Собрания обязан регулярно проводить встречи
с избирателями своего избирательного округа. Отчетные встречи депутата с
избирателями должны проводиться не реже одного раза в год (ст. 14).
Депутат Государственного Собрания вправе иметь до десяти помощников
по работе в Государственном Собрании и в своем избирательном округе,
осуществляющих свою деятельность на общественных началах (ст. 36).
Следовательно, и в этот закон Республики Мордовия внесены изменения,
характеризующие новеллы российского федерального законодательства,
закрепляющего основы правового статуса депутата.
Закон Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. № 34-З «О
Государственном Собрании Республики Мордовия» 100 установил принципы
деятельности Государственного Собрания. Среди них:
а)
государственная
и
территориальная
целостность
Российской
Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;
100
Известия Мордовии. 2004. 31 марта.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д)
разделение
государственной
власти
на
законодательную,
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности
полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их
части в ведении одного органа государственной власти либо должностного
лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Мордовия;
ж)
самостоятельное
осуществление
Государственным
Собранием
принадлежащих ему полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления (ст. 3).
К ведению Государственного Собрания Конституция республики
отнесла:
1) принятие Конституции Республики Мордовия и внесение в нее
изменений;
2) обеспечение соответствия Конституции Республики Мордовия и
законов Республики Мордовия Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
3) осуществление законодательной инициативы в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации;
4) обращение в Конституционный Суд Российской Федерации;
5) осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами
контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия;
6) законодательное регулирование по предметам ведения Республики
Мордовия и предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Республики
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия;
7) толкование Конституции Республики Мордовия и законов Республики
Мордовия;
8) законодательное регулирование вопросов владения, пользования,
распоряжения и управления объектами, находящимися в собственности
Республики Мордовия;
9) установление порядка организации, формирования и деятельности
органов государственной власти Республики Мордовия, а также порядка
проведения выборов в органы местного самоуправления на территории
Республики Мордовия, в пределах полномочий, определенных федеральным
законом;
10) установление налогов и сборов, установление которых отнесено
федеральным законом к ведению субъектов Российской Федерации, а также
порядка их взимания;
11) утверждение по представлению Главы Республики Мордовия
республиканского бюджета Республики Мордовия, его изменений и отчета о
его исполнении;
12) заслушивание ежегодных отчетов Главы Республики Мордовия о
результатах деятельности Правительства Республики Мордовия, в том числе по
вопросам, поставленным Государственным Собранием Республики Мордовия;
13) осуществление контроля за исполнением республиканского бюджета
Республики
Мордовия,
исполнением
бюджетов
территориальных
государственных внебюджетных фондов Республики Мордовия, соблюдением
установленного порядка распоряжения собственностью Республики Мордовия;
14)
утверждение
программ
социально-экономического
развития
Республики Мордовия, представленных Главой Республики Мордовия;
15) назначение членов Центральной избирательной комиссии Республики
Мордовия в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в
соответствии с ним законом Республики Мордовия;
16) наделение гражданина Российской Федерации по представлению
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Президента
Мордовия
Российской
либо
Федерации
полномочиями Главы
Республики
отклонение представленной Президентом Российской
Федерации для наделения полномочиями Главы Республики Мордовия
кандидатуры;
17) назначение референдума Республики Мордовия;
18) назначение даты выборов в Государственное Собрание Республики
Мордовия;
19) избрание Председателя Государственного Собрания Республики
Мордовия, его заместителей и освобождение их от должности;
20) избрание Совета Государственного Собрания Республики Мордовия и
внесение в его состав изменений;
21) образование комитетов и комиссий Государственного Собрания
Республики Мордовия и избрание депутатов в их состав;
22) избрание председателей комитетов и комиссий Государственного
Собрания Республики Мордовия и освобождение их от должности;
23) решение вопроса о досрочном прекращении депутатских полномочий;
24) решение вопроса о самороспуске Государственного Собрания
Республики Мордовия;
25)
установление
законом
Республики
Мордовия
системы
исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия;
26) согласование по представлению Главы Республики Мордовия
кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства
Республики Мордовия;
27) согласование по представлению Главы Республики Мордовия
кандидатур
для назначения на должности заместителей Председателя
Правительства Республики Мордовия;
28) утверждение законом заключения и расторжения договоров
Республики Мордовия;
29) решение вопросов о недоверии Председателю Правительства
Республики Мордовия, заместителям Председателя Правительства Республики
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия;
30) решение вопроса о недоверии Главе Республики Мордовия;
31) согласование представленной Генеральным прокурором Российской
Федерации кандидатуры для назначения на должность прокурора Республики
Мордовия;
32) назначение на должность мировых судей Республики Мордовия;
33)
регулирование
административно-территориального
устройства
Республики Мордовия;
34) решение вопросов, связанных с изменением границ Республики
Мордовия;
35)
учреждение
государственных
наград
Республики Мордовия,
установление почетных званий Республики Мордовия;
36) избрание представителя в Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации от Государственного Собрания Республики Мордовия и
прекращение его полномочий в порядке, установленном федеральным законом;
37) роспуск представительного органа местного самоуправления в
порядке, установленном федеральным законом;
38)
назначение
Уполномоченного
по
на
должность
правам
и
человека
освобождение
от
в
Мордовия
Республике
должности
по
представлению Главы Республики Мордовия;
39)
решение
вопросов
внутреннего
распорядка
деятельности
Государственного Собрания Республики Мордовия;
40) осуществление иных полномочий, возложенных на Государственное
Собрание Республики Мордовия Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, Конституцией Республики Мордовия и законами
Республики Мордовия (ст. 81 Конституции РМ).
Законом
Республики
Мордовия
«О
Государственном
Собрании
Республики Мордовия» 101 к перечисленным выше предметам ведения
Государственного Собрания добавлено:
101
Известия Мордовии. 2004. 31 марта.
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1) согласование в соответствии с федеральным законом проектов
федеральных законов по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации;
2) утверждение общих списков народных заседателей федеральных судов
общей юрисдикции;
3) рассмотрение указа Главы Республики Мордовия о назначении
представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от высшего исполнительного органа государственной власти
Республики Мордовия в порядке, установленном федеральным законом и
законом Республики Мордовия;
4) назначение на должность Председателя Счетной палаты Республики
Мордовия и аудитора Счетной палаты Республики Мордовия;
5)
избрание
представителей
Государственного
Собрания
в
квалификационной комиссии при адвокатской палате Республики Мордовия;
6) назначение представителей общественности в квалификационную
коллегию судей Республики Мордовия;
7) рассмотрение закона Российской Федерации о поправках к
Конституции Российской Федерации (ст. 6).
Между
тем,
установление
предметов
ведения
республиканского
парламента составляет предмет правового регулирования именно Конституции
республики, а не закона. Представленный выше случай является примером
неудачного
правового
регулирования
этого
вопроса,
допускающего
посредством республиканского закона дополнение региональной Конституции.
Получается, что законодательный орган неконституционным путем сам
наделяет себя полномочиями. Хотя сами по себе эти полномочия не вызывают
возражений.
Они
вытекают
из
соответствующего
федерального
законодательства. Возражение вызывает только уровень нормативного
правового акта, закрепившего данные предметы ведения.
Государственное Собрание Республики Мордовия избирает из своего
состава
Председателя
и заместителей Председателя
137
Государственного
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собрания.
Председатель Государственного Собрания:
1) председательствует на заседаниях Государственного Собрания и ведает
его внутренним распорядком;
2) координирует работу комитетов и комиссий Государственного
Собрания;
3) подписывает акты, принятые Государственным Собранием (кроме
законов);
4) представляет Государственному Собранию кандидатуры на должности
Первого заместителя, заместителя Председателя Государственного Собрания;
5) представляет Государственное Собрание Республики Мордовия внутри
Республики Мордовия и за ее пределами;
6) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией
РМ, законами РМ (ст. 8).
Государственное Собрание вправе выразить недоверие Председателю или
заместителям Председателя Государственного Собрания, что влечет их
отставку (ст. 82 Конституции РМ).
Государственное Собрание избирает Совет Государственного Собрания,
который является подотчетным Государственному Собранию РМ органом,
обеспечивающим
организацию
работы
Государственного
Собрания
и
осуществляющим другие полномочия, возложенные на него Конституцией и
законами Республики Мордовия.
В состав Совета Государственного Собрания входят по должности
Председатель
Государственного
Собрания,
заместители
Председателя
Государственного Собрания (ст. 83 Конституции РМ). Однако закон РМ «О
Государственном Собрании Республики Мордовия» расширил число лиц,
которые могут быть членами Совета Государственного Собрания за счет
избрания в его состав депутатов Государственного Собрания (ст.10). Как и в
приведенном выше случае, такой пример правового регулирования является не
удачным и показывает, что республиканские законы поправляют Конституцию
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РМ, имеющую самую высокую юридическую силу в системе республиканского
законодательства.
К ведению Совета Государственного Собрания относятся:
1) созыв сессий Государственного Собрания;
2) подготовка заседаний Государственного Собрания;
3) координация деятельности комитетов и комиссий Государственного
Собрания;
4) оказание содействия депутатам Государственного Собрания в
осуществлении ими своих полномочий (ст. 10).
Совет Государственного Собрания по вопросам своего ведения
принимает постановления и указы. Решения Совета Государственного
Собрания могут быть отменены Государственным Собранием (ст. 11).
Право законодательной инициативы в Государственном Собрании
Республики Мордовия принадлежит Главе РМ, депутатам Государственного
Собрания, Совету Государственного Собрания, комитетам и комиссиям
Государственного Собрания, Правительству Мордовии, представительным
органам местного самоуправления, членам Совета Федерации Федерального
Собрания РФ – представителям от Государственного Собрания РМ и высшего
исполнительного органа государственной власти Мордовии, прокурору
Республики
Мордовия,
Съезду
мордовского
народа,
Центральной
избирательной комиссии Мордовии, Совету муниципальных образований РМ.
Право законодательной инициативы принадлежит также республиканскому
объединению профессиональных союзов, Верховному Суду Республики
Мордовия и Арбитражному суду Республики Мордовия по вопросам их
ведения.
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их
уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Мордовия, другие
законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств
республиканского бюджета Мордовии, внесенные иными, кроме Главы
Республики Мордовия, субъектами права законодательной инициативы, после
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
их принятия к предварительному рассмотрению направляются для дачи
заключения Главе Республики Мордовия, который в течение 20 календарных
дней со дня получения законопроекта представляет соответствующее
заключение в Государственное Собрание (ст. 85 Конституции РМ).
Законы
Республики
Мордовия
принимаются
Государственным
Собранием большинством голосов от установленного числа депутатов (ст. 86
Конституции РМ).
Принятый Государственным Собранием закон Республики Мордовия в
течение пяти рабочих дней направляется Главе РМ для подписания и
обнародования.
Глава Мордовии в течение десяти дней подписывает закон Республики
Мордовия и обнародует его.
Если Глава Республики Мордовия в течение десяти дней со дня
поступления закона Республики Мордовия отклонит его, то отклоненный закон
Главой РМ возвращается в Государственное Собрание с мотивированным
обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него
изменений.
Закон Республики Мордовия, одобренный большинством не менее двух
третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания
в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Главо й
Республики Мордовия и подлежит подписанию Главой Мордовии в течение 5
дней и обнародованию (ст. 87 Конституции РМ).
Таким образом, Конституция Мордовии устанавливает общие положения
о
принятии
законов
Республики
Мордовия.
Порядок
деятельности
Государственного Собрания определило постановление Госсобрания РМ от
14 февраля 2002 г. № 602-II «О Регламенте Государственного Собрания
Республики Мордовия» 102. Данный нормативный правовой акт носит
комплексный характер, так как наряду с нормами, устанавливающими порядок
реализации полномочий Государственного Собрания, он содержит нормы,
102
Известия Мордовии. 2002. 23 февраля.
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регламентирующие формы и порядок участия в законотворческом процессе
иных субъектов.
Целью Регламента является не определение статуса законодательного
органа, что регулируется законом, а вопросы реализации полномочий
парламента, что урегулировано постановлением законодательного органа,
которым принимается Регламент.
Законодательный процесс в Республике Мордовия на республиканском
законодательном
уровне
урегулирован
Конституцией
РМ
и
законом
Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. №10-З «О правовых актах
Республики Мордовия» 103. Согласно последнему основными стадиями
законодательного процесса являются:
1) внесение проекта закона Республики Мордовия (законопроекта) в
Государственное Собрание – законодательная инициатива;
2) предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях
Государственного Собрания;
3) рассмотрение законопроекта на сессии Государственного Собрания и
принятие закона;
4) подписание и обнародование закона Главой Республики Мордовия;
5) вступление закона в силу (ст. 30).
Государственное Собрание осуществляет текущее и перспективное
планирование
правотворческой
деятельности
в
пределах собственной
компетенции. Предложения для включения в текущие и перспективные планы
законопроектных работ разрабатываются
депутатами Государственного
Собрания, комитетами и комиссиями Государственного Собрания, Главой
Республики Мордовия, Правительством РМ, иными органами государственной
власти
и
органами
местного
самоуправления,
обладающими правом
законодательной инициативы (ст. 32).
По
отдельным
проводиться
103
проектам
парламентские
законов
слушания,
Известия Мордовии. 2002. 23 февраля.
141
Республики
на
которые
Мордовия
для
могут
обсуждения
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законопроектов
представители
приглашаются
Главы
депутаты
Мордовии,
Государственного
Правительства
РМ,
Собрания,
иных
органов
государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и
граждане. Предложения, полученные в ходе депутатских слушаний и (или)
всенародного обсуждения проекта закона Республики Мордовия, обобщаются
головным комитетом Государственного Собрания и учитываются при работе
над законопроектом. Проекты законов Республики Мордовия, имеющие
наиболее важное общественное значение, могут быть вынесены на всенародное
обсуждение. Порядок вынесения законопроекта на всенародное обсуждение и
порядок проведения такого обсуждения устанавливаются законом Республики
Мордовия (ст. 34).
Предварительное
рассмотрение
законопроектов
осуществляется
в
ответственных за него (головных) комитетах и иных комитетах и комиссиях
Государственного Собрания. Альтернативные законопроекты рассматриваются
комитетом одновременно (ст. 41).
Рассмотрение и принятие законопроектов осуществляется на заседаниях
сессий Государственного Собрания не менее чем в двух чтениях. При
рассмотрении законопроекта в
первом чтении на заседании сессии
Государственного Собрания обсуждаются концепция, основные положения,
общий уровень подготовки законопроекта, вопрос о необходимости его
принятия, а также поправки к законопроекту. При рассмотрении законопроекта
комитеты Государственного Собрания, депутаты Государственного Собрания,
другие субъекты права законодательной инициативы вправе предложить
поправки к нему. Поправки оформляются в письменной форме и в
обязательном порядке ставятся на голосование. Альтернативные законопроекты
в ходе первого чтения рассматриваются одновременно (ст. 45).
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственное
Собрание устанавливает сроки представления поправок к нему и вынесения его
для рассмотрения во втором чтении. При принятии в первом чтении одного из
альтернативных законопроектов все остальные альтернативные законопроекты
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отклоняются (ст. 46).
При рассмотрении законопроекта во втором чтении на заседании сессии
Государственного Собрания обсуждаются его отдельные положения и вносятся
поправки (ст. 48).
По итогам обсуждения законопроекта во втором чтении Государственное
Собрание вправе:
1) принять закон;
2) одобрить законопроект в редакции, выработанной в ходе второго
чтения, и направить его на доработку;
3) отклонить законопроект.
Решения, принятые по итогам рассмотрения законопроекта во втором
чтении, оформляются постановлениями Государственного Собрания (ст. 49).
Глава Республики Мордовия в срок, установленный Конституцией РМ,
подписывает закон и обнародует его, за исключением случаев, в которых он
принимает решение об отклонении закона Республики Мордовия. В случае
отклонения закона Глава Мордовии в течение трех дней направляет в
Государственное Собрание заверенную копию указа об отклонении закона
Республики Мордовия. В указе Главы РМ, направляемом в Государственное
Собрание, должны быть изложены мотивы отклонения закона Республики
Мордовия (ст. 53).
При повторном рассмотрении закона, отклоненного Главой Республики
Мордовия, Государственное Собрание вправе принять одно из следующих
решений:
1) принять закон Республики Мордовия в редакции, предложенной
Главой Мордовии;
2) согласиться с мотивами решения Главы Республики Мордовия об
отклонении закона и снять его с дальнейшего рассмотрения в Государственном
Собрании;
3) принять закон с учетом предложений Главы РМ;
4) повторно принять закон в ранее принятой редакции.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В случае, если ни одно указанное решение не было принято, закон
считается снятым с дальнейшего рассмотрения Государственным Собранием.
Решение о повторном принятии закона Республики Мордовия, отклоненного
Главой Мордовии, в ранее принятой редакции принимается большинством
голосов не менее двух третей от установленного численного состава депутатов
Государственного Собрания (ст. 56).
Анализируемый закон Республики Мордовия устанавливает общие
положения о правовых актах и правотворчестве в Мордовии, закрепляет
систему
законодательства
РМ,
регулирует
вопросы
разграничения
правотворческих полномочий органов государственной власти Республики
Мордовия,
определяет
порядок
подготовки,
рассмотрения,
принятия,
опубликования, вступления в силу, действия, толкования нормативных
правовых актов Республики Мордовия, а также общие требования к правовым
актам органов государственной власти РМ.
При осуществлении правотворческой деятельности в Республике
Мордовия должны соблюдаться следующие основные принципы:
1) законность;
2) демократизм и гласность в процессе разработки и принятия правовых
актов;
3) единство, полнота и непротиворечивость системы правовых актов;
4) планомерность и оперативность правотворчества;
5) соблюдение правил юридической техники;
6) обеспечение действия механизмов реализации нормативных правовых
актов;
7) открытость и доступность информации о принятых правовых актах
(ст. 3).
В систему правовых актов Мордовии входят:
1) Конституция РМ;
2) нормативные правовые акты органов государственной власти
Мордовии (законодательство Республики Мордовия) и иные правовые акты
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
органов государственной власти РМ;
3)
договоры
(соглашения)
Республики
Мордовия
и
органов
государственной власти Мордовии;
4) правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на
территории Республики Мордовия;
5) договоры (соглашения) муниципальных образований и органов
местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на
территории Мордовии;
6) иные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством
и законодательством РМ (ст. 5).
Законодательство Республики Мордовия включает:
1) Конституцию РМ;
2) законы Мордовии, принимаемые Государственным Собранием или
референдумом Республики Мордовия;
3) указы Главы РМ нормативного характера;
4) постановления Государственного Собрания нормативного характера;
5) постановления Правительства Мордовии;
6) правовые акты иных исполнительных органов государственной власти
РМ нормативного характера (ст. 7).
Закон Республики Мордовия регулирует наиболее значимые, типичные и
устойчивые общественные отношения и принимается Государственным
Собранием или референдумом Республики Мордовия в порядке, установленном
федеральными законами, Конституцией РМ, настоящим Законом, законом о
референдуме Республики Мордовия.
Закон Мордовии может приниматься в виде собственно закона
Республики Мордовия, а также в виде кодекса РМ. В виде кодекса Мордовии
может приниматься закон Республики Мордовия, целостно и непосредственно
регулирующий отдельные сферы общественных отношений, являющийся
нормативной основой для всех других нормативных правовых актов,
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
издаваемых
в
сфере
общественных
отношений,
урегулированных
соответствующим кодексом.
Нормативные правовые акты Государственного Собрания принимаются,
как правило, в виде законов. Иные акты Государственного Собрания
принимаются в виде постановлений, если иное не установлено законом
Мордовии.
Законом Республики Мордовия:
1) утверждается республиканский бюджет Мордовии и отчет о его
исполнении, представленные Главой РМ;
2) в пределах полномочий, определенных федеральным законом,
устанавливается
порядок
проведения
выборов
в
органы
местного
самоуправления на территории Мордовии;
3) утверждаются программы социально-экономического развития РМ,
представленные Главой Республики Мордовия;
4) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено
федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
5)
утверждаются
бюджеты
территориальных
государственных
внебюджетных фондов Мордовии и отчеты об их исполнении;
6) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью
Республики Мордовия, в том числе долями (паями, акциями) Мордовии в
капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных
организационно-правовых форм;
7) утверждаются заключение и расторжение договоров РМ;
8) устанавливается порядок назначения и проведения референдума
Республики Мордовия;
9) устанавливается порядок проведения выборов в Государственное
Собрание;
10) устанавливаются
административно-территориальное устройство
Мордовии и порядок его изменения;
11) устанавливается система исполнительных органов государственной
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти Республики Мордовия;
12) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с
Конституцией РФ, федеральными законами, Конституцией РМ и законами
Республики Мордовия к ведению и полномочиям Мордовии как субъекта
Федерации (ст. 9).
Правовыми актами, издаваемыми Главой Мордовии в пределах своей
компетенции, являются указы и распоряжения Главы Республики Мордовия.
Указы и распоряжения Главы Мордовии принимаются на основе и во
исполнение федеральных законов, Конституции РМ, законов Республики
Мордовия и не могут им противоречить (ст. 12).
Постановления и распоряжения Правительства Республики Мордовия
принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных
законов, нормативных правовых актов Правительства России, Конституции
РМ, законов Республики Мордовия, правовых актов Главы Мордовии,
нормативных постановлений Государственного Собрания и не могут им
противоречить (ст. 13).
Конституция РМ вне пределов ведения Российской Федерации и
полномочий РФ по предметам совместного ведения России и субъектов
Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется
на всей территории Мордовии.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовия, не
должны противоречить Конституции РМ. В случае противоречия между ними
действует Конституция Мордовии.
Законы Республики Мордовия имеют более высокую юридическую силу
по отношению к правовым актам Государственного Собрания, Главы и
Правительства
Республики
Мордовия,
а
также
к
правовым
актам
исполнительных органов государственной власти РМ. В случае противоречия
между ними действует закон Республики Мордовия.
Указы Главы Мордовии имеют более высокую юридическую силу по
отношению к распоряжениям Главы РМ, правовым актам Правительства
147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовии, правовым актам исполнительных органов государственной власти
РМ. В случае противоречия между ними действуют указы Главы Республики
Мордовия.
Постановления Правительства РМ имеют более высокую юридическую
силу по отношению к распоряжениям Правительства Мордовии и правовым
актам исполнительных органов государственной власти РМ. В случае
противоречия
между
ними
действуют
постановления
Правительства
Республики Мордовия.
Правовые акты Правительства РМ, правовые акты иных исполнительных
органов государственной власти Мордовии могут быть отменены или действие
их может быть приостановлено полностью или частично Главой РМ (ст. 15).
Таким образом, Конституция и конституционное законодательство
Республики Мордовия достаточно подробно регламентировали стадии
законодательного процесса и иерархию нормативных правовых актов.
Республика Мордовия относится к тем немногим субъектам Федерации, где эта
сфера общественных отношений урегулирована столь обстоятельно.
Конституция РМ предусмотрела случаи досрочного прекращения
полномочий Государственного Собрания. Они могут быть прекращены
досрочно в случае:
1) принятия Государственным Собранием решения о самороспуске
большинством не менее двух третей голосов от установленного числа
депутатов Государственного Собрания;
2) роспуска Государственного Собрания Главой Республики Мордовия в
случае принятия Государственным Собранием Конституции РМ, закона
Республики Мордовия, иного нормативного правового акта, противоречащих
Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения
России и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики
Мордовия,
Конституции
РМ,
если
такие
противоречия
установлены
соответствующим судом, а Государственное Собрание не устранило их в
течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) вступления в силу решения Верховного Суда Республики Мордовия о
неправомочности данного состава депутатов Государственного Собрания, в том
числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
4) роспуска Государственного Собрания в соответствии с федеральным
законодательством Президентом РФ (ст. 88).
Внутренняя работа Государственного Собрания, кроме его регламента,
урегулирована рядом республиканских законов, относящихся к сфере
конституционного законодательства. Так Государственное Собрание образует
из числа депутатов с учетом их желания и профессиональной подготовки
комитеты
для
рассмотрения
ведения
и
законопроектной
подготовки
вопросов,
работы,
входящих
предварительного
в
компетенцию
Государственного Собрания, реализации иных полномочий Государственного
Собрания.
Перечень
комитетов
Государственного
Собрания,
порядок
их
деятельности и компетенция определяется Законом Республики Мордовия «О
комитетах и комиссиях Государственного Собрания Республики Мордовия» 104.
Кроме того, Государственное Собрание образует из числа депутатов
Комиссию и по вопросам депутатской этики и соблюдению законодательства
при работе с обращениями граждан, Комиссию по Регламенту, организации
работы сессий Государственного Собрания и контролю за электронной
системой голосования. Государственное Собрание может создавать иные
комиссии по любому вопросу, входящему в компетенцию Государственного
Собрания. Государственное Собрание может создавать комиссии, деятельность
которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей 105.
Закон Республики Мордовия от 10 марта 1995 г. № 62-1 «О комитетах и
комиссиях Государственного Собрания Республики Мордовия» 106 определил
основные принципы организации и деятельности комитетов и комиссий
104
Закон Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. № 34-З «О Государственном
Собрании Республики Мордовия». Ст. 12.
105
Там же. Ст. 13.
106
Известия Мордовии. 1995. 30 марта.
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственного Собрания, вопросы их ведения, права и обязанности,
порядок работы.
В соответствии с законом Государственное Собрание из числа депутатов
образует комитеты и комиссии для ведения законопроектной работы,
предварительного
рассмотрения
и
подготовки
к
рассмотрению
Государственным Собранием вопросов, относящихся к его ведению, а также
для обеспечения осуществления Государственным Собранием контроля за
соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия (ст. 1).
Государственное
Собрание
образует
Комиссию
по
Регламенту,
организации работы сессий Государственного Собрания и контролю за
электронной системой голосования, Комиссию по вопросам депутатской этики
и соблюдению законодательства при работе с обращениями граждан и
следующие комитеты:
– по законодательству и законности;
– по бюджету, финансам и налогам;
– по экономической политике, предпринимательству и собственности;
– по аграрным вопросам, природопользованию и строительству;
– по социальной политике;
– по вопросам местного самоуправления.
Перечень комитетов утверждается постановлением Государственного
Собрания.
В случае необходимости Государственным Собранием в установленном
порядке могут быть образованы иные комитеты и комиссии, упразднены или
реорганизованы ранее созданные либо внесены изменения в их состав.
Государственное Собрание может создавать комиссии, деятельность
которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей (ст. 3).
Комитеты и комиссии по поручению Государственного Собрания, Совета
Государственного Собрания или по собственной инициативе:
1) разрабатывают проекты законов Республики Мордовия и иных
правовых актов Государственного Собрания;
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) разрабатывают проекты федеральных законов для последующего их
внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ;
3) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам
постановлений, поступившим на рассмотрение Государственного Собрания;
4) организуют проводимые Государственным Собранием парламентские
слушания;
5) рассматривают вопросы, касающиеся осуществления Государственным
Собранием контроля за соблюдением и исполнением законов Республики
Мордовия, исполнением республиканского бюджета Мордовии, исполнением
бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов РМ,
соблюдением
установленного
порядка
распоряжения
собственностью
Республики Мордовия (ст. 6).
Комиссия
по
вопросам
депутатской
этики
и
соблюдению
законодательства при работе с обращениями граждан:
1) разрабатывает и вносит на утверждение Государственного Собрания
Правила депутатской этики;
2)
предварительно
рассматривает
и
готовит
к
рассмотрению
Государственным Собранием вопросы, связанные с нарушениями Правил
депутатской этики;
3) рассматривает жалобы избирателей, связанные с нарушениями Правил
депутатской этики;
4) осуществляет контроль за соблюдением депутатами Государственного
Собрания требований законодательства при рассмотрении обращений граждан
(ст. 12).
Комиссия по Регламенту, организации работы сессий Государственного
Собрания и контролю за электронной системой голосования:
1) осуществляет контроль за применением норм Закона Республики
Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия» и постановления
Государственного Собрания «О Регламенте Государственного Собрания
Республики Мордовия» на заседаниях сессий Государственного Собрания;
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) осуществляет контроль за электронной системой голосования;
3) организует работу депутатов на сессиях Государственного Собрания;
4) регистрирует депутатские объединения (ст. 12.1).
Законы Республики Мордовия принимаются после предварительного
обсуждения проектов в комитетах и комиссиях, к ведению которых относятся
вопросы, затрагиваемые в проектах (ст. 22).
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам,
рассматриваемым Государственным Собранием, депутаты Государственного
Собрания образуют фракции и вправе образовывать иные депутатские
объединения в виде депутатских групп.
Во фракцию входят все депутаты (депутат) Государственного Собрания,
избранные (избранный) в составе соответствующего республиканского списка
кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты Государственного
Собрания, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным
округам, и депутаты, избранные в составе республиканских списков
политических партий.
Депутаты Государственного Собрания, избранные по одномандатным или
многомандатным избирательным округам, депутаты, избранные в составе
республиканского
списка
политической
партии
вправе
образовывать
депутатские группы.
Депутатские объединения Государственного Собрания формируются на
срок полномочий Государственного Собрания очередного созыва и обладают
равными правами на участие в деятельности Государственного Собрания,
установленными
законами
Республики
Мордовия
и
Регламентом
Государственного Собрания.
Депутат Государственного Собрания может быть членом только одного
депутатского объединения Государственного Собрания 107.
Таким
образом,
республиканское
107
законодательство,
касающееся
Закон Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. № 34-З «О Государственном
Собрании Республики Мордовия». Ст. 14.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
организации и деятельности законодательного (представительного) органа
Республики Мордовия, к настоящему времени является сложившимся и
достаточным для регулирования данной сферы общественных отношений.
Республика
Мордовия,
как
равноправный
субъект
Российской
Федерации, имеет своих представителей в Совете Федерации Федерального
Собрания России – одного от законодательной и одного от исполнительной
ветви государственной власти республики.
Законом Республики Мордовия от 13 ноября 2001 г. № 48-З «О
представителях законодательного (представительного) и исполнительного
органов государственной власти Республики Мордовия в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» 108 установлены определенные
требования к представителям законодательного и исполнительного органа
государственной
власти
Республики
Мордовия
в
Совете
Федерации
Федерального Собрания РФ.
В соответствии с Конституцией РФ в Совет Федерации Федерального
Собрания России входят два представителя от Республики Мордовия – один от
Государственного Собрания, другой от высшего исполнительного органа
государственной власти Республики Мордовия.
Член Совета Федерации Федерального Собрания России – представитель
от Государственного Собрания в соответствии с федеральным законом
избирается
Государственным
Собранием
на
срок
полномочий
Государственного Собрания.
Член Совета Федерации Федерального Собрания России – представитель
от высшего
исполнительного
органа государственной власти РМ в
соответствии с федеральным законом назначается Главой Республики
Мордовия на срок полномочий Главы Мордовии.
Закон установил, что представители от Государственного Собрания и от
высшего исполнительного органа государственной власти представляют в
Совете Федерации Федерального Собрания РФ интересы Республики
108
Известия Мордовии. 2001. 15 ноября.
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мордовия, проводят позицию соответственно Государственного Собрания,
высшего исполнительного органа государственной власти РМ, а также
выполняют поручения избравшего (назначившего) их органа (ст. 1).
Представитель от Государственного Собрания не реже чем два раза в год
представляет Государственному Собранию информацию о своей деятельности
в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, выступая на заседаниях
сессий Государственного Собрания (ст. 2).
Представитель от высшего исполнительного органа государственной
власти не реже двух раз в год информирует высший исполнительный орган
государственной власти Республики Мордовия о своей деятельности в Совете
Федерации Федерального Собрания РФ в порядке, установленном Главой
Мордовии (ст. 3).
При голосовании по вопросам, рассматриваемым Советом Федерации
Федерального Собрания РФ, комитетом (комиссией), членом которого
(которой)
является
представитель,
а
также
при
участии
в
работе
согласительных комиссий представители руководствуются поручениями
соответственно Государственного Собрания и высшего исполнительного
органа государственной власти.
Поручение представителям от Государственного Собрания и от высшего
исполнительного органа государственной власти Республики Мордовия – это
обязательное
мотивированное
для
исполнения
указание
соответствующим
избравшего
(назначившего)
представителем
его
органа
государственной власти о голосовании в Совете Федерации Федерального
Собрания РФ. Если представитель не получил поручение от органа, его
избравшего (назначившего), то он руководствуется интересами Республики
Мордовия и голосует самостоятельно (ст. 4).
Полномочия представителей от Государственного Собрания и от высшего
исполнительного органа государственной власти могут быть прекращены
досрочно в случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения их
представителем поручения соответственно Государственного Собрания или
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
высшего исполнительного органа государственной власти (ст. 5).
Этими
правовыми
нормами
Республика
Мордовия
установила
императивный депутатский мандат для своих представителей в Совете
Федерации Федерального Собрания РФ.
Подводя итоги проведенного анализа, необходимо отметить, что
Государственное Собрание является единственным законодательным органом
Республики Мордовия. Оно не представляет единой системы с Федеральным
Собранием Российской Федерации. Как отмечает Ю. К. Краснов, Федеральное
Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных
органов в Российской Федерации, так как в Конституции РФ не установлен
принцип единства системы представительных органов в России. Поэтому
взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами
государственной власти субъектов РФ ограничивается принятием законов в
пределах ведения России и совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами 109.
Государственное
Собрание
является
представительным
и
законодательным органом. Конституция и конституционное законодательство
Республики Мордовия на основе федерального законодательства определили
правовой статус Государственного Собрания, его полномочия и компетенцию,
установили права, обязанности и ответственность депутатов, порядок выборов
Государственного Собрания. В Конституции и законодательстве Республики
Мордовия достаточно подробно регламентированы парламентские процедуры и
законодательный процесс.
Общий
анализ
конституционного
законодательства
Республики
Мордовия показывает, что оно в целом соответствует федеральному
законодательству и вытекает из его положений. Однако некоторые его
правовые нормы нуждаются в совершенствовании и конкретизации.
Следует также отметить,
что
109
конституционное законодательство
Краснов Ю. К. Российская государственность: эволюция институтов власти и
проблемы их модернизации. М., 2001. С. 120.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Республики Мордовия, регулирующее порядок образования и деятельности
Государственного Собрания, в настоящее время сложилось и является
достаточным.
3.2. Глава Республики Мордовия и Правительство Республики
Мордовия
Конституция РМ, следуя за Конституцией России и учитывая тот факт,
что согласно статье 5 Конституции РФ Республика Мордовия является
государством, выделила отдельную главу, посвященную Главе Республике
Мордовия. Другие субъекты РФ, не имеющие статуса республики, таких глав в
своих уставах, как правило, не содержат. И это правильно, поскольку согласно
федеральному законодательству главы субъектов Федерации отнесены к
исполнительной ветви государственной власти. Поэтому правовые нормы о
высших должностных лицах субъектов РФ должны содержаться не в отдельных
главах конституций и уставов, а в главах, устанавливающих правовые основы
организации и деятельности исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому с
точки зрения законодательной техники эта глава Конституции Республики
Мордовия должна быть объединена с главой «Правительство Республики
Мордовия».
Конституция Российской Федерации не определяет систему органов
государственной власти субъектов РФ, и, тем более не закрепляет систему
органов исполнительной власти и наименование должностей, замещаемых ее
руководителями. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет, что в
субъектах
Федерации
может
устанавливаться
должность
высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное
лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В статье 18
указанного федерального закона говорится, что наименование должности
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного
субъекта Федерации.
В 1991 г. в Республике Мордовия был введен пост Президента
республики. Однако для Республики Мордовия, впрочем, как и для
федеральных властей, в тот период был характерен острый конфликт между
исполнительной и законодательной ветвями власти. В Мордовии он завершился
упразднением в 1993 г. поста Президента республики и учреждением в этом же
году республиканского
законность
упразднения
Конституционного
поста
Президента.
Суда,
который
После
подтвердил
вынесения
такого
постановления в 1994 г. был упразднен и Конституционный Суд.
Следовательно,
введению
поста
Главы
Республики
Мордовия
предшествовал непродолжительный период существования поста Президента
Республики Мордовия на основе Конституции РМ 1978 года.
Нынешняя Конституция Мордовии в соответствии с федеральным
законом
«Об
общих
принципах…»
учреждает
должность
высшего
должностного лица и дает ее наименование – «Глава Республики Мордовия».
Глава
Республики
Мордовия
одновременно
возглавляет
высший
исполнительный орган государственной власти республики (ст. 64).
Выбор
исследователи,
такого
наименования,
объясняется
тем,
что
как
подчеркивают
республика
уже
отдельные
прошла
этап
президентства в 1991-1993 гг. и возвращаться к нему – значит возвращаться к
проблеме конституционности упразднения поста президента 110.
Однако нам представляется, что эта позиция недостаточно обоснована,
110
Синдянкин Н. Н. Наименование высшего должностного лица и его место в системе
государственных органов Республики Мордовия // Оптимизация государственно-правовой
системы: теоретико-правовые и конституционные аспекты. Саранск, 2006. С. 28.
157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поскольку упразднение поста Президента в Мордовии как раз прошло
неконституционным путем, поскольку федеральным законодательством был
введен прямой запрет на упразднение выборных должностей до момента
прекращения полномочий избранных лиц. Кроме того, конституционным путем
в равной степени можно как упразднить должность президента республики, так
и восстановить ее.
Другое дело, что своеобразие формулы «Глава Республики Мордовия» не
позволяет говорить о том, что он является главой субъекта Федерации. Об этом
в Конституции РМ правовой нормы нет. Например, Конституция Республики
Башкортостан устанавливает, что Президент Республики является главой
Республики Башкортостан.
Статья 65 Конституции республики установила, что Главой Республики
Мордовия может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий
гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший
возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями
Главы Республики Мордовия по представлению Президента Российской
Федерации Государственным Собранием Республики Мордовия на срок не
более пяти лет.
Статья 68 Конституции Республики Мордовия достаточно подробно в
соответствии с федеральным законодательством регламентировала полномочия
Главы республики. Он:
1) обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина на
территории Республики Мордовия, законность и правопорядок на ее
территории;
2) обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов
государственной власти Республики Мордовия с Государственным Собранием
Республики Мордовия и в соответствии с законодательством Российской
Федерации вправе организовывать взаимодействие исполнительных органов
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной власти Республики Мордовия с федеральными органами
исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного
самоуправления и общественными объединениями;
3) представляет Республику Мордовия в отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской
Федерации,
органами
местного
самоуправления
и
при
осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать
договоры и соглашения от имени Республики Мордовия;
4) определяет структуру исполнительных органов государственной
власти Республики Мордовия;
5) назначает и отзывает полномочных представителей Республики
Мордовия в органах государственной власти Российской Федерации;
6) обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с
ходатайством о разрешении споров о компетенции между органами
государственной власти Российской Федерации и Главой Республики
Мордовия, а также между высшими государственными органами Республики
Мордовия;
7) представляет Государственному Собранию Республики Мордовия
систему исполнительных органов
государственной власти Республики
Мордовия и предложения о ее изменении;
8) образовывает и упраздняет министерства и иные исполнительные
органы государственной власти Республики Мордовия, устанавливает их
организационную структуру и предельную численность работников аппаратов;
9) назначает по согласованию с Государственным Собранием Республики
Мордовия Председателя Правительства Республики Мордовия и освобождает
его от должности;
10) назначает на должность заместителей Председателя Правительства
Республики Мордовия по согласованию с Государственным Собранием
Республики Мордовия, министров и других руководителей исполнительных
органов государственной власти Республики Мордовия, а также освобождает от
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должности вышеназванных должностных лиц;
11) принимает добровольную отставку Председателя Правительства
Республики Мордовия, заместителей Председателя Правительства Республики
Мордовия и других членов Правительства Республики Мордовия;
12) вправе принять решение об отставке Правительства Республики
Мордовия;
13) отрешает от должности глав муниципальных образований, глав
местных администраций в случаях, установленных федеральным законом;
14) отменяет постановления и распоряжения Правительства Республики
Мордовия в случае их противоречия Конституции Российской Федерации,
федеральному законодательству, Конституции Республики Мордовия, законам
Республики Мордовия, нормативным правовым актам Главы Республики
Мордовия;
15) вправе участвовать в работе Государственного Собрания Республики
Мордовия с правом совещательного голоса;
16) обладает правом законодательной инициативы в Государственном
Собрании Республики Мордовия;
17) подписывает и обнародует законы Республики Мордовия;
18)
отклоняет
законы,
принятые
Государственным
Собранием
Республики Мордовия, в том числе законы о внесении изменений в
Конституцию Республики Мордовия;
19) назначает членов Центральной избирательной комиссии Республики
Мордовия в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в
соответствии с ним законом Республики Мордовия;
20) обращается к Государственному Собранию Республики Мордовия с
ежегодными посланиями о положении в Республике Мордовия;
21) распускает Государственное Собрание Республики Мордовия в
случае
принятия
Государственным
Собранием Республики Мордовия
Конституции Республики Мордовия, закона Республики Мордовия, иного
нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации,
федеральным
законам,
принятым
по
предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституции Республики
Мордовия, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а
Государственное Собрание Республики Мордовия не устранило их в течение
шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; если вступившим
в силу решением соответствующего суда установлено, что избранное в
правомочном составе Государственное Собрание Республики Мордовия в
течение трех месяцев подряд не проводило заседание; если вступившим в силу
решением соответствующего суда установлено, что вновь избранное в
правомочном составе Государственное Собрание Республики Мордовия в
течение трех месяцев со дня его избрания не проводило заседание;
22) представляет в Государственное Собрание Республики Мордовия
проект республиканского бюджета Республики Мордовия и отчет о его
исполнении;
23) представляет в Государственное Собрание Республики Мордовия
ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Республики
Мордовия, в том числе по вопросам, поставленным Государственным
Собранием Республики Мордовия;
24) представляет в Государственное Собрание Республики Мордовия
проекты программ социально-экономического развития Республики Мордовия
и отчеты об их исполнении;
25) назначает представителя в Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации от высшего исполнительного органа государственной
власти Республики Мордовия и прекращает его полномочия в порядке,
установленном федеральным законом;
26) вносит в Государственное Собрание Республики Мордовия
кандидатуру для назначения на должность Уполномоченного по правам
человека в Республике Мордовия, а также представление об освобождении его
от должности;
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
27) награждает государственными наградами Республики Мордовия,
присваивает почетные звания Республики Мордовия;
28) учреждает награды, не относящиеся к государственным наградам
Республики Мордовия;
29) формирует Администрацию Главы Республики Мордовия;
30) утверждает положение о Резервном фонде Главы Республики
Мордовия;
31) устанавливает расходные обязательства Республики Мордовия,
установление которых не отнесено к компетенции Государственного Собрания
Республики Мордовия и Правительства Республики Мордовия, в соответствии
с федеральными законами и законами Республики Мордовия;
32) вправе использовать в необходимых случаях согласительные
процедуры;
33) осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными
законами, Конституцией Республики Мордовия и законами Республики
Мордовия.
Глава Республики Мордовия на основании и во исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской
Федерации, Конституции Республики Мордовия и законов Республики
Мордовия издает указы и распоряжения (ст. 70).
Полномочия Главы Республики Мордовия прекращаются досрочно в
случае:
1) его смерти;
2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в
связи с выражением ему недоверия Государственным Собранием;
3) его отставки по собственному желанию;
4) отрешения от должности Президентом Российской Федерации по
основаниям, предусмотренным федеральным законом;
5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда;
8) его выезда за пределы России на постоянное место жительства;
9)
утраты
им
гражданства РФ,
приобретения
им гражданства
иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного
документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина
Российской Федерации на территории иностранного государства.
Решение о досрочном прекращении полномочий Главы Республики
Мордовия принимается Государственным Собранием по представлению
Президента Российской Федерации (ст. 71).
Следует отметить, что анализируемые правовые нормы Конституции РМ
являются типичными и практически ничем не отличаются от норм конституций
и уставов других субъектов Федерации. Здесь мы обнаруживаем тенденцию
унификации правового положения высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации, основы которой заложены в федеральном законе «Об
общих принципах…».
Постоянно
действующим
высшим
исполнительным
органом
государственной власти Республики Мордовия является Правительство.
Председатель Правительства Мордовии назначается Главой Республики
Мордовия по согласованию с Государственным Собранием. Заместители
Председателя Правительства РМ назначаются Главой Республики Мордовия по
согласованию
с
Государственным
Собранием,
министры
и
другие
руководители исполнительных органов государственной власти РМ, входящие
в состав Правительства Мордовии, назначаются Главой Республики Мордовия
(ст. 91).
Правительство Республики Мордовия:
1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и
экстремизму, борьбе с преступностью;
2) разрабатывает для представления Главой Республики Мордовия в
Государственное Собрание Республики Мордовия проект республиканского
бюджета
Республики
Мордовия
и
проекты
программ
социально-
экономического развития Республики Мордовия;
3) обеспечивает исполнение республиканского бюджета Республики
Мордовия, готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о
выполнении программ социально-экономического развития Республики
Мордовия
для
представления
их
Главой
Республики
Мордовия
в
Государственное Собрание Республики Мордовия;
4) формирует иные органы
исполнительной власти Республики
Мордовия;
5) управляет и распоряжается собственностью Республики Мордовия в
соответствии с законами Республики Мордовия, а также федеральной
собственностью,
переданной
в
управление
Республике
Мордовия
в
соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации;
6) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или
иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с
законодательством Российской Федерации, изданные ими правовые акты в
случае,
если указанные акты
противоречат Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и
иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции
Республики Мордовия, законам и иным нормативным правовым актам
Республики Мордовия, а также вправе обратиться в суд;
7) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными
законами, Конституцией Республики Мордовия и законами Республики
Мордовия (ст. 94).
Правительство Республики Мордовия во исполнение федеральных
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законов, нормативных правовых актов Президента Росси, постановлений
Правительства РФ, законов Республики Мордовия, указов и распоряжений
Главы РМ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение
(ст. 95).
Глава Республики Мордовия вправе принять решение об отставке
Правительства
Мордовии,
а
также
об
освобождении
Председателя
Правительства РМ, его заместителей, членов Правительства Республики
Мордовия от должности. Председатель Правительства Мордовии, заместители
Председателя
Правительства
Республики
Мордовия
и
другие
члены
Правительства Республики Мордовия вправе подать в отставку добровольно.
Добровольная отставка принимается либо отклоняется Главой Республики
Мордовия.
Государственное
Председателю
Правительства
Собрание
вправе
Республики
выразить
Мордовия,
недоверие
заместителям
Председателя Правительства Республики Мордовия (ст. 97).
В целом, анализируемые нормы Конституции Республики Мордовия в
полной мере выражают юридическую природу исполнительной власти как
власти исполняющей законы.
Конкретизация конституционных норм, касающихся исполнительной
власти, содержится в текущем республиканском законодательстве. Закон
Республики Мордовия от 20 июля 2005 г. № 60-З «О системе исполнительных
органов государственной власти Республики Мордовия» 111 определил систему
исполнительных органов государственной власти РМ. Она включает в себя:
Правительство Республики Мордовия – постоянно действующий высший
исполнительный орган государственной власти Мордовии;
иные исполнительные органы государственной власти Республики
Мордовия (министерства Республики Мордовия, государственные комитеты
Республики Мордовия, республиканские комиссии Республики Мордовия,
республиканские службы Республики Мордовия, республиканские инспекции
Республики Мордовия) (ст. 1).
111
Известия Мордовии. 2005. 22 июля.
165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство Республики Мордовия – орган исполнительной власти,
осуществляющий управление в установленной сфере деятельности (ст. 2).
Государственный комитет Республики Мордовия – орган исполнительной
власти,
осуществляющий
координацию
по
на
вопросам,
коллегиальной
отнесенным
к
основе
его
межотраслевую
ведению,
а
также
функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (ст. 3).
Республиканская комиссия Республики Мордовия, республиканская
служба Республики Мордовия, республиканская инспекция Республики
Мордовия – органы исполнительной власти, осуществляющие специальные
(исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие)
функции в установленных сферах деятельности (ст. 4).
Территориальные органы исполнительных органов государственной
власти Республики Мордовия образуются, реорганизуются и упраздняются
Главой Республики Мордовия для осуществления полномочий исполнительных
органов государственной власти Республики Мордовия (ст. 6).
Закон Республики Мордовия от 22 ноября 2005 г. № 70-З «О структуре
Правительства Республики Мордовия» 112 установил структуру Правительства
Мордовии.
Статья 1 закона определила, что структура Правительства Мордовии
состоит из следующих государственных должностей Республики Мордовия:
– Председатель Правительства РМ;
– Первый заместитель Председателя Правительства – Министр финансов
РМ;
– Заместитель Председателя Правительства РМ;
– Заместитель Председателя Правительства РМ;
– Заместитель Председателя Правительства – Министр торговли и
предпринимательства РМ;
–
Заместитель
Председателя
Правительства
информатизации и новых технологий РМ;
112
Известия Мордовии. 2005. 23 ноября.
166
–
Министр
науки,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– Заместитель Председателя Правительства – Министр сельского
хозяйства и продовольствия РМ;
– Заместитель Председателя Правительства – Министр экономики РМ;
– Заместитель Председателя Правительства – Министр культуры РМ;
– Руководитель Аппарата Правительства – Министр РМ;
– Министр внутренних дел РМ;
– Министр жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты
населения РМ;
– Министр здравоохранения РМ;
– Министр образования РМ;
– Министр печати и информации РМ;
– Министр лесного, охотничьего хозяйства и природопользования РМ;
– Министр спорта, физической культуры и туризма РМ;
– Министр строительства и архитектуры РМ;
– Министр промышленности РМ;
– Министр социальной защиты населения РМ;
– Министр по национальной политике РМ;
– Министр энергетики и тарифной политики РМ;
– председатель Государственного комитета имущественных и земельных
отношений РМ;
– председатель Государственного комитета РМ по делам молодежи;
– председатель Государственного комитета РМ по делам юстиции;
– председатель Государственного комитета РМ по организации торгов и
ценовой политике;
– председатель Государственного комитета РМ по труду и занятости
населения;
– председатель Государственного комитета РМ по транспорту.
По согласованию между федеральными органами исполнительной власти
РФ и Главой Республики Мордовия в состав Правительства Мордовии Указом
Главы РМ могут включаться руководители территориальных органов
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
федеральных органов исполнительной власти России, действующих на
территории Республики Мордовия (ст. 2). Этой нормой объясняется включение
министра внутренних дел РМ в состав Правительства республики.
Закон Республики Мордовия от 12 ноября 2001 г. № 42-З «О
Правительстве Республики Мордовия» 113 определил структуру, состав, порядок
формирования,
компетенцию
и
порядок
деятельности
Правительства
Мордовии.
Председатель Правительства Мордовии назначается на должность Главой
Республики Мордовия по согласованию с Государственным Собранием (ст. 7).
Первые заместители Председателя Правительства, заместители Председателя
Правительства РМ назначаются Главой Республики Мордовия по согласованию
с
Государственным
Собранием,
министры
и
другие
руководители
исполнительных органов государственной власти РМ назначаются Главой
Республики Мордовия (ст. 8).
Глава Республики Мордовия вправе принять решение об отставке
Председателя Правительства РМ, первых заместителей и заместителей
Председателя Правительства Мордовии, а также других членов Правительства
Республики Мордовия.
Председатель
Правительства
Мордовии,
первые
заместители
и
заместители Председателя Правительства Республики Мордовия и другие
члены Правительства РМ вправе подать в отставку добровольно. Добровольная
отставка принимается либо отклоняется Главой Мордовии.
Государственное Собрание вправе выразить недоверие Председателю
Правительства Республики Мордовия, первым заместителям и заместителям
Председателя
Правительства
РМ.
Решение
о
выражении
недоверия
принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Решение
Государственного Собрания о выражении недоверия членам Правительства
Мордовии влечет немедленное освобождение их от должности (ст. 10).
Правительство Республики Мордовия:
113
Известия Мордовии. 2001. 13 ноября.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1) обеспечивает исполнение на территории Республики Мордовия
Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, Конституции РМ, законов и иных нормативных
правовых актов Республики Мордовия;
2) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению
законности, защите интересов общества и государства, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью;
3) разрабатывает для представления Главой Республики Мордовия в
Государственное Собрание проект закона о республиканском бюджете
Республики Мордовия и обеспечивает исполнение республиканского бюджета
Республики Мордовия;
4) готовит отчет об исполнении бюджета Республики Мордовия для
представления его Главой Республики Мордовия в Государственное Собрание;
5) разрабатывает проекты программ социально-экономического развития
Республики Мордовия и готовит отчеты об их выполнении для представления
Главой Мордовии на утверждение Государственного Собрания;
6) обеспечивает и контролирует своевременное поступление средств в
бюджет Республики Мордовия и в бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов в РМ;
7) обеспечивает и контролирует целевое использование средств
республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных
внебюджетных фондов Республики Мордовия;
8) осуществляет управление экономическими и социально-культурными
процессами с целью комплексного социально-экономического развития РМ;
9)
создает
условия
для
функционирования
единого
рынка,
демонополизации экономики, развития предпринимательства;
10) управляет и распоряжается собственностью Мордовии в соответствии
с
законами
Республики
Мордовия,
а также управляет федеральной
собственностью, переданной в управление РМ в соответствии с федеральными
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
11)
обеспечивает
проведение
в
Республике
Мордовия
единой
государственной промышленной политики, содействует росту промышленного
производства;
12) организует разработку и осуществление мероприятий по развитию
сельского
хозяйства
в
Республике
Мордовия,
продовольственному
обеспечению населения РМ;
13) привлекает в установленном законом Республики Мордовия порядке
инвесторов с целью финансирования программ социально-экономического
развития РМ;
14) обеспечивает проведение в Республике Мордовия единой финансовой
политики;
15) в пределах своей компетенции осуществляет государственное
регулирование цен и тарифов на продукцию, работы и услуги, утверждает
нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и
газоснабжению;
16)
обеспечивает
проведение
в
Республике
Мордовия
единой
государственной политики в области охраны и использования земель,
повышения плодородия почв и землеустройства;
17) принимает меры по рациональному использованию природных
ресурсов и охране окружающей природной среды, обеспечению санитарно эпидемиологической безопасности и благополучия населения Мордовии;
18) содействует полному удовлетворению потребностей населения в
продуктах, товарах и потребительских услугах;
19)
обеспечивает
государственной
проведение
политики
в
в
области
Республике
науки
и
Мордовия
техники,
единой
новейших
информационно-телекоммуникационных технологий, культуры, образования,
здравоохранения, физической культуры и спорта;
20)
осуществляет
меры
по
реализации
молодежной
политики,
социальному обеспечению, защите семьи, материнства, отцовства и детства;
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21)
принимает
меры
по
обеспечению социальной и правовой
защищенности граждан, обеспечению и защите их права на труд, поддержке
наименее социально защищенных групп населения;
22) осуществляет меры по определению объемов и размещению
государственного заказа на поставку продукции (выполнение работ, оказание
услуг) для государственных нужд Мордовии;
23) обеспечивает развитие внешнеэкономического, научно-технического,
культурного и других видов международного сотрудничества Республики
Мордовия;
24) организует разработку и выполнение мобилизационных планов и
заданий, а также мероприятий по гражданской и территориальной обороне и
обеспечивает защиту информации и информационных ресурсов РМ;
25) осуществляет меры по предотвращению стихийных бедствий,
катастроф, аварий, эпидемий и эпизоотий и ликвидации их последствий;
26) формирует иные исполнительные органы государственной власти РМ;
27) заключает договоры и соглашения в пределах своей компетенции;
28) организует и координирует работу по созданию и развитию
автоматизированных информационных систем в Республике Мордовия;
29) утверждает Методику исчисления величины прожиточного минимума
по Мордовии и на ее основании устанавливает величину прожиточного
минимума на территории Республики Мордовия (ст. 20).
Председатель Правительства Республики Мордовия по уполномочию
Главы РМ:
1) организует работу Правительства Мордовии;
2) представляет Правительство РМ внутри Республики Мордовия и за ее
пределами;
3)
распределяет
обязанности
между
первыми
заместителями и
заместителями Председателя Правительства Мордовии;
4) председательствует на заседаниях Правительства РМ и Президиума
Правительства РМ;
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5)
подписывает
и
обнародует
постановления
и
распоряжения
Правительства Мордовии;
6) дает поручения первым заместителям и заместителям Председателя
Правительства РМ, министрам, другим руководителям исполнительных
органов государственной власти Республики Мордовия и контролирует их
выполнение;
7) осуществляет иные полномочия, возложенные на него указами Главы
Республики Мордовия (ст. 24).
Правительство Республики Мордовия на основе и во исполнение
законодательства России и Мордовии в пределах своей компетенции издает
правовые акты – постановления и распоряжения, контролирует их исполнение.
Постановления и распоряжения обязательны к исполнению на всей территории
Республики Мордовия.
Правовые акты Правительства Мордовии, имеющие нормативный
характер, издаются в форме постановлений Правительства Республики
Мордовия. Решения по оперативным, организационным, кадровым и другим
текущим вопросам, не носящим нормативного характера, издаются в форме
распоряжений Правительства Республики Мордовия.
Постановления и распоряжения Правительства РМ подписываются
Главой Мордовии или по его уполномочию Председателем Правительства
Республики Мордовия (ст. 28).
Таким образом, исполнительными органами государственной власти РМ
являются Правительство республики и иные органы исполнительной власти.
Исполнительную власть области возглавляет Глава Республики Мордовия.
Конституция и конституционное законодательство Мордовии в полной мере
выражают юридическую природу и предназначение исполнительной власти,
как власти исполняющей законы, и определяет роль и место исполнительной
власти в системе разделения властей. В этой части конституционное
законодательство
Республики
Мордовия
вытекает
из
федерального
законодательства, опирается на его правовые нормы и конкретизирует их.
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На основе анализа процесса реформ российской государственности в
юридической науке сделан вывод о том, что в качестве одного из важнейших
условий
эффективности
государственной
власти
рассматривается
ее
централизация114. Об этом свидетельствуют образование федеральных округов
и учреждение в них полномочных представителей Президента РФ, усиление
вертикали исполнительной власти под эгидой Президента РФ, начавшийся
процесс укрупнения субъектов Федерации.
Важным шагом в усилении вертикали исполнительной власти стали
изменения в федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных
(исполнительных)
и
представительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с
ними изменена процедура замещения должности высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ, которая признана постановлением Конституционного Суда РФ от
21 декабря 2005 г. № 13-П соответствующей Конституции России115. Взамен
прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ, введен новый
порядок: наделение его полномочиями законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента
РФ. Эти изменения в указанном федеральном законе меняют форму правления
в субъектах Федерации. Модель разделения законодательной и исполнительной
власти в субъектах РФ приобретает наиболее важный признак парламентской
формы
правления.
Предложения
о
представлении
Президентом
РФ
кандидатуры для наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта Федерации от партии, победившей на региональных выборах в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Федерации только усиливают тенденцию на переход к парламентской форме
114
Овсепян Ж. И. Тенденции к централизации государственной власти в России в
начале XXI столетия // Проблемы современного российского федерализма. Материалы
конференции. Ростов-на Дону, 2005. С. 19.
115
Российская газета. 2005. 29 декабря.
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правления на уровне субъекта Российской Федерации. Эта тенденция в
будущем найдет свое выражение и в региональном законодательстве.
Логическим ее завершением может стать формирование исполнительных
органов государственной власти субъектов Федерации не их высшими
должностными лицами, а парламентами субъектов РФ.
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Введение ……………………………………………….…………………...
Глава
1.
Конституционно-правовое
закрепление
3
основ
конституционного строя……………..………………………………….....
6
1.1. Основы конституционного строя Республики Мордовия………......
6
1.2. Институт основных прав и свобод человека и гражданина в
конституционном законодательстве Республики Мордовия……………
Глава
2.
Характеристика
конституционно-правового
43
статуса
Республики Мордовия……………………………………………...………
70
2.1. Правовой статус Республики Мордовия, закрепленный в
федеральном законодательстве……………………………………………
70
2.2. Правовой статус Республики Мордовия, закрепленный в
Конституции Республики Мордовия………………………..…………….
98
Глава 3. Органы законодательной и исполнительной власти
Республики Мордовия……………………….……………………...…..…. 116
3.1. Государственное Собрание Республики Мордовия………………… 116
3.2. Глава Республики Мордовия и Правительство Республики
Мордовия………………………………………………………………….... 156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ЛЮБУШКИН
Василий Анатольевич
С наилучшими пожеланиями и до скорой встречи
на страницах моих последующих публикаций
Формат 60 х 90 1/16. Усл. печ. л. 10.
Тираж 500 экз. Заказ. № 189/03.
ООО «ПРИНТ-ИЗДАТ»
430003, Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Рабочая, 185А
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа