close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1408.Теория и практика местного самоуправления

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
М. В. Афонин, Э. В. Шашерин
Теория и практика
местного самоуправления
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов, обучающихся по направлению
Организация работы с молодежью
Ярославль
ЯрГУ
2013
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 342.552.3(075.8)
ББК Х621.011.2я73
А94
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2013 года
Рецензенты:
Таланов С. Л., кандидат социологических наук, доцент;
кафедра политологии и социологии ЯГПУ им. К. Д. Ушинского
Афонин, М. В. Теория и практика местного самоуправления : учебное пособие / М. В. Афонин, Э. В. ШаА94
шерин ; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. – Ярославль :
ЯрГУ, 2013. – 100 с.
ISBN 978-5-8397-0922-5
.
Определены теоретические и практические основы
местного самоуправления, выделены исторические тенденции, охарактеризованы особенности правового регулирования общественных отношений в сфере реализации
права населения на местное самоуправление.
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению 040700.62 Организация работы с молодежью
(дисциплина «Теория и практика местного самоуправления», цикл Б1), очной формы обучения.
УДК 342.552.3(075.8)
ББК Х621.011.2я73
ISBN 978-5-8397-0922-5
© ЯрГУ, 2013
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя большинства современных государств, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами
государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.
В Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. Так, в Конституции РФ1 и
федеральных законах закреплены основные принципы и черты
российской модели организации местного самоуправления. Многое
сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного
самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления2, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения современной системы местного самоуправления. Важным этапом в развитии
института местного самоуправления явилось принятие нового базового Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»3, развивающего положения Хартии, в которой закрепляется, что «под местным
самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную
часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона,
под свою ответственность и в интересах местного населения»4.
В то время как в России происходили серьезные изменения
во всех аспектах существования и функционирования общества,
затрагивавшие все сферы общественной жизни, в том числе и органы публичной власти, в западных государствах, которые при1
Российская газета. 1993. 25 дек.
См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
3
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4
См.: Местное самоуправление: сборник нормативных актов. М.:
Приор, 2001. С. 3.
2
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нято называть «развитыми», институт местного самоуправления
прошел достаточно долгий путь своего эволюционного развития,
с тем чтобы к настоящему времени служить неким образцом.
С нашей стороны было бы совершенно нелогичным игнорировать накопленный богатый опыт зарубежных стран, особенно постиндустриальных, таких как ФРГ, Франция, Великобритания,
США, поскольку на территории этих государств местное самоуправление как государственно-правовой институт существует не
одно столетие, что позволяет проанализировать характер его функционирования и по возможности избежать проблем, с которыми
сталкивались данные государства на пути построения системы организации местного самоуправления на своей территории.
Таким образом, необходимость изучения дисциплины «Теория и практика местного самоуправления» определяется важностью социального значения местного самоуправления, его ролью
в стабилизации общественных отношений на уровне местного
сообщества.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Раздел 1. Сущность местного самоуправления
Тема 1. Понятие местного управления и самоуправления
Мировой процесс становления и развития государственной
организации и местного самоуправления был достаточно длительным и противоречивым. Вследствие формирования централизованных государств произошло как бы «раздвоение публичной власти» на две системы организации общественной жизни:
государственную – централизованную, и муниципальную (местную) – децентрализованную.
Как известно, публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в институтах и учреждениях, возникающих из потребностей общественного развития. Такой формой,
на наш взгляд, является местная, или «муниципальная», власть,
которая берет свое начало со времен и условий административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов общинно-родовых поселений. Одновременно с процессом создания государства шло формирование права – посредством трансформации обычаев и традиций, придания нормативно-правового характера судебным решениям, а также
практического закрепления нормативных актов местных органов, обязательных для исполнения предписаний должностных
лиц. Причем осуществлялся данный процесс как на государственном (централизованном) уровне, так и на уровне и в пределах действия местного самоуправления (муниципальной власти). При этом формирование систем местного управления (самоуправления) чаще всего было связано с двумя общественными проблемами: с одной стороны, так называемой «вертикальной» организацией государственной власти, с другой – ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами и
местным населением различных поселений5.
5
См. подробнее: Баранчиков В. А. Муниципальное право. М.: ЮНИТИДАНА, 2000. С. 5–8; Муниципальное право: учебник для вузов / под ред.
A. M. Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 105; Еремян В. В. Местное
управление и самоуправление в Латинской Америке. М.: Изд-во РУДН, 2001.
С. 46–47; Муниципальное право: курс лекций / отв. за вып. А. С. Прудников.
М.: Моск. ун-т МВД России, 2004. С. 37–38.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Со временем основным признаком самоуправления становится относительно децентрализованный характер его организации,
которая действует не в противовес государству, не подменяя его,
а в качестве «местного» (городского, общинного, сословного,
территориального) продолжения последнего. При этом одним из
важнейших принципов организации и деятельности органов самоуправления является их подчиненность и подконтрольность
местному населению, которое их формирует. Причиной данного
положения является, на наш взгляд, тот факт, что в сложившемся
классовом обществе самоуправление рассматривается, с одной
стороны, в качестве звена (подсистемы) управленческих отношений, обеспечивающего в интересах местного населения или самим населением исполнение законодательных актов; с другой –
как автономная деятельность самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы.
Идея местного самоуправления получила соответствующее
терминологическое обозначение не так давно – на рубеже
XVIII–XIX вв. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождение» понятия «местное самоуправление»
событиями Великой французской революции 1789 г., что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству6.
Обращение к теме возникновения местного самоуправления,
его терминологической идентификации непременно наталкивает
специалистов на необходимость установления соотношения между
самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления.
Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты
самоуправления: историко-правовое исследование». При анализе
германского местного самоуправления они указывают, что понятие
«самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг. XIX в.,
а до того и законодательство, и административная наука Германии
вели речь только о местном и территориальном управлении7.
6
См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.
См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
М., 1995. С. 224.
7
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Говоря о соотношении самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления, следует подчеркнуть их общность по целому ряду признаков (признание городской и сельской общины
субъектом самоуправляющихся территориальных единиц; общность субъекта и объекта управления; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление жителями непосредственно или через выборные органы). Перечисленные признаки образуют костяк идей самоуправления и местного самоуправления.
В современном виде местное управление и местное самоуправление сформировалось в основном в результате европейских конституционных и муниципальных реформ конца XVIII – начала
XIX в., которые привели не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и к необходимости преобразования
местного управления на началах, свободных от бюрократической
опеки. Генезис местного управления и местного самоуправления
был связан непосредственно с процессом перехода от феодальной
организации общества к индустриальной. Города стали требовать
предоставления им нормативно закрепленной самостоятельности в
управлении местными делами (самоуправления), правовой автономии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации, обеспечения свободы общинного самоуправления от вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX столетия
в Европе управление на местах стало именоваться «местным самоуправлением», что отражало известные реалии того времени8.
Согласно правовой доктрине того времени, местные представительные органы являлись «как бы четвертой властью, связанной
законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству
и его органам в центре и на местах»9. Однако анализ современной
научной литературы свидетельствует, что в странах, где представительные органы местного самоуправления занимают достаточно
сильные и автономные позиции в государственном механизме, местное управление трактуется в качестве четвертой власти10.
8
См.: Еремян В. В. Указ. соч. С. 48.
См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 102.
10
См., например: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление:
теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. С. 11–18.
9
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате расширения социальных функций государства,
а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации, происходила трансформация «классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата», местное самоуправление постепенно трансформировалось в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»11.
С развитием «государства всеобщего благоденствия» наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего, исполнительных) учреждений. Так, с одной
стороны, возросла роль региональных, муниципальных, общинных органов в реализации государственной политики на местах
(в основном в предоставлении различных услуг населению), что,
в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в
эффективном функционировании местного управления и самоуправления, повысив, тем самым, «влияние местных органов власти на политический процесс в целом»12. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев – их огосударствление. Такая
ситуация заставила центральные власти искать новые пути воздействия на местные органы управления (самоуправления) с целью решения общегосударственных задач13.
Местное управление и местное самоуправление, обладающие
известной самостоятельностью, составляют достаточно специфичную часть публичной власти. Это объясняется тем, что органы местного самоуправления представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующийся на выборах и народном воле11
Цит. по: Барабашев Г. В. Указ. соч.С. 103–104; Еремян В. В. Указ.
соч. С. 48.
12
Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 49.
13
См.: Черкасов А. И. Местное управление и самоуправление:
конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М.:
Манускрипт, 1996. С. 673.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изъявлении»14. Однако такая самостоятельность несколько отличается от автономии главным образом тем, что местные представительные органы обладают, как правило, собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативноправовых актов вышестоящих представительных учреждений.
О соотношении понятий и содержания автономии и самоуправления известный российский ученый Н. И. Лазаревский в начале XX в. отмечал, что «автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления,
есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных
учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются отличительные черты между автономией и самоуправлением»15.
Тем не менее не стоит преувеличивать степень реальной самостоятельности местных органов: закрепление за ними определенных полномочии на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центральной и местной
властью в рамках единого государственного механизма. Местные
органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию»; она определяется вышестоящими государственными органами16.
При этом для обеспечения соблюдения законности за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется, как
правило, административный контроль, который может включать
контроль (надзор) вышестоящих органов власти над надлежащим
исполнением местными органами делегированных им полномочий.
Причем такой контроль должен осуществляться таким образом,
14
Цит. по: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambrige, 1988. P. 12.
15
Цит. по: Конституционное право. Общая часть: учеб. пособие: в
2 ч. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль ХIХ – начала XX века.
Ч. 2. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. С. 194.
16
См.: Муниципальное право: Курс лекций… С. 39–40.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
чтобы степень вмешательства контролирующей инстанции была
соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство
имеет в виду защитить. Таким образом, можно сделать вывод о
том, что юридическая и фактическая самостоятельность органов
местного самоуправления носит особый специфический характер.
Как и многие термины в общественных науках, «местное самоуправление» не имеет законченного и единого теоретического
толкования. В разных государствах, в разные исторические эпохи
и различными исследователями местное самоуправление, как и
самоуправление вообще, понималось и трактовалось по-разному.
Прежде чем определить роль и место местного (муниципального) управления в государственном механизме восточноевропейских государств, представляется целесообразным и необходимым разобраться в природе местного управления и самоуправления.
Советские и российские авторы, исследовавшие проблему
соотношения понятий «местное управление» и «местное самоуправление», нередко вкладывали в них разный смысл, а порой
пытались их дифференцировать, обозначая ими как бы две различные системы управления, параллельно действующие на местном уровне. Так, авторы советских учебников государственного
права буржуазных и освободившихся стран отмечали, что «во
многих освободившихся странах, и в некоторых капиталистических странах, руководство местными делами сосредоточено в руках назначаемого представителя центральной власти. Он возглавляет аппарат, образующих составную часть государственной администрации и выступающий в качестве его периферийного звена. Подобная организация получила наименование прямого государственного управления на местах»17, «...в условиях буржуазного государства между назначенными из центра органами (органами местного управления) и органами, избираемыми местным
населением (органами местного самоуправления), в политическом отношении действительно могут быть важные различия»18.
17
Цит. по: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: учебник / под ред. И. П. Ильинского,
М. А. Крутоголова. М.: Юридическая литература, 1979. С. 384–385.
18
Цит по: Государственное право буржуазных и освободившихся
стран: учебник / под ред. Б. А. Стародубского, В. Е. Чиркина. М.: Высшая
школа, 1986. С. 198.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Весьма справедливой представляется точка зрения известного советского государствоведа Г. В. Барабашева, согласно которой «всякие дефиниции местного самоуправления – в его советском варианте, в муниципальном, или любом другом, – должны
исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего, местного интереса, где реализовывается местное самоуправление. Советы (муниципалитеты, или
какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, ...править вместе с населением,
используя все формы прямой демократии. Однако, во-вторых,
местное управление должно быть проводником общего интереса,
...должно действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру власти»19.
В свою очередь, как отмечают исследователи, в зависимости
от порядка формирования и взаимоотношений с центральными
властями органы местной власти делятся на органы местного самоуправления и на органы местного управления. Под местным
самоуправлением в Европе понимают организацию и деятельность местных органов власти, непосредственно избираемых населением, т.е. комплектуемых на выборных началах, а под местным управлением – организацию и деятельность местных органов власти, назначаемых центральными властями. Выборные органы местного самоуправления действуют автономно в пределах
предоставленных им полномочий, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим20.
Однако в современной теории российского муниципализма
данная точка зрения признается ошибочной и некорректной.
Наиболее ярко это проявляется на примере государств англосаксонской системы права, в частности Великобритании, где отсутствуют представители центра на местах. Так, российский ученый
А. И. Черкасов отмечает, что «наиболее правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному
19
Цит. по: Барабашев Г. В. Идеалы самоуправления и российская
действительность // Государство и право. 1996. № 11. С. 138.
20
Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного
самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и
политика. 2005. № 9; 2005. № 12; 2006. № 1.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление – сложный и гибкий механизм и
может включать в себя как государственную администрацию на
местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной
спецификой и самостоятельностью с другими его элементами»21.
Подобный подход к соотношению рассматриваемых категорий наблюдается и у основоположника сравнительных исследований современного местного управления Х. Ф. Алдерфера. Он, в
частности, подчеркивал, что не следует противопоставлять такие
понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительное управление» и
«местное непредставительное управление», поскольку они входят
в более широкое понятие «местное управление»22. Последнее, по
его мнению, «является достаточно всеобъемлющим и охватывает
все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта Федерации в федеративных государствах»23.
В конце XX в. многие российские и зарубежные исследователи рассматривали местное самоуправление как особую социальную систему, сосредоточивая внимание на изучении системных
качеств данного института публичной власти. Так, российский исследователь проблем местного самоуправления С. И. Кулиева,
анализируя вопрос применения понятия управления к местному
самоуправлению, отмечает, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным
типам самоорганизации, которому присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности.
Исходя из этого, местное самоуправление определяется как адаптированная система, способная приводить себя в соответствие с
21
Цит. по: Черкасов А. И. Указ. соч. С. 675–676.
Цит. по: Alderfer H. F. Local government in developing countries. N.Y.:
Mc Craw-Hill, 1964. P. 177.
23
Подробнее см.: Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 18.
22
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
условиями внешней среды. Отсюда делается вывод, что управленческий фактор не применим к самоуправленческой системе24.
В свою очередь, В. В. Шинкаренко, рассматривая проблему
соотношения управления и самоуправления, приходит к выводу,
что самоуправление зачастую определяется как частный случай
управления, когда управляющий субъект выступает одновременно
управляемым объектом, т. е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит
в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы
начинаются с самоуправления, с самоорганизации25.
Подобной точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, рассматривая местное самоуправление в качестве одного из видов
управления определенными общественными делами локального
сообщества людей. В то же время местное самоуправление в узком смысле «можно разделить на собственно самоуправление и
собственно управление, т. е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.).
Органы муниципального управления (администрирования) – это
исполнительные органы, назначенные органами самоуправления
должностные лица (в том числе муниципальные служащие)»26.
В противовес данному утверждению другие авторы отмечают,
что самоорганизующимся структурам необходима управленческая
организация. Управление является функцией всех организованных
систем и может быть определено как процесс целенаправленного
воздействия субъекта управления на объект управления.
И. В. Выдрин, рассуждая о временном аспекте появления понятий «местное самоуправление» и «самоуправление», утверждает, что местное самоуправление предшествует категории самоуправление. Ссылаясь на авторов монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование», И. В. Выдрин от24
Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой
статус и механизм функционирования.
25
См.: Шинкаренко В. В. О самоуправлении в Москве // Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: материалы науч.практ. конф. 21 мая 1996 г. М., 1996. № 14. С. 3.
26
Цит. по: Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрист, 2003. С. 250, 251–252.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мечает, что «анализ германского местного самоуправления показывает, что понятие "самоуправление" формируется в политической науке 50-х гг. XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении»27.
Управление обществом как управление совместной деятельностью людей всегда носит социальный характер, т. е. является социальным управлением. К его разновидностям современная юридическая научная литература относит государственное управление, муниципальное управление и непосредственно само самоуправление.
Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть. Так, такие известные
отечественные ученые, как Г. В. Барабашев, А. И. Коваленко,
Н. В. Постовой, В. В. Еремян, В. И. Васильев рассматривают местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти,
которая имеет основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляется гражданами, проживающими в
пределах соответствующего муниципального образования.
Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного
самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»28, основанной, «с одной стороны, на отношениях властного
характера, с другой – на отношениях социального характера»29.
При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что
управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как
27
Выдрин И. В. и др. Муниципальное право России. М., 2003. С. 43.
См., например: Цейтлин Р. С, Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М.:
Омега-Л, 2003. С. 5.
29
См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России
// Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 292; Коваленко А. И.
Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Постовой Н. В.
Муниципальное право России. М.; 2000. С. 18–24; Еремян В. В. Местное
управление и местное самоуправление в Латинской Америке. С. 54; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24.
28
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит,
управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на
себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна – самоуправляемая30.
Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев,
анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы
власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это – местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении
местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении»31. Подобной точки зрения придерживаются и авторы
учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины "местное самоуправление" и "управление" неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется
выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной
самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное
управление – это органы, назначаемые центральной властью»32.
Однако в чистом виде эти формы управления практически не
встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают
некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со
стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.
Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является
локальным управленческим процессом, который базируется на
принципах представительства и профессионального управления.
30
См.: Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995. С. 5.
31
Цит. по: Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. Указ. соч. С. 8.
32
Цит. по: Конституционное право зарубежных стран: учебник для
вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. М.:
ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 329.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Необходимо отметить, что термин «местное управление», как
правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований,
имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за
ними национальной конституцией. В научной литературе такие
государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы
между унитарным и федеративным государством33.
Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность
данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей,
сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным,
отдельным от государственного управления или же оно является
продолжением государственного управления на местах34.
В свою очередь, на основе концепций местного самоуправления в научной литературе различаются три его основные модели
(системы)35, в основном соответствующие правовым системам
33
См.: Черкасов А. И. Государственная власть и местное самоуправление в России. С. 161.
34
См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения...
Указ. соч. С. 41.
35
Правда, некоторые авторы различают три (например, В. Е. Чиркин,
добавляя иберийскую модель местного управления. См.: Чиркин В. Е.
Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный
опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 96–102; Н. А. Емельянов и
Н. В. Шумянкова, так же как В. Г. Игнатов и В. И. Бутов, в качестве третьей
модели видят так называемую «советскую» модель местного управления.
См., например: Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный
опыт. Тула, 1996. С. 10; Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. М.:
Экзамен, 2004. С. 68–71; Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление:
российская практика и зарубежный опыт: учеб. пособие. М.: ИКЦ «МарТ»,
2005. С. 10–13; В. И. Червонюк выделяет англосаксонскую, французскую и
германскую модели местного управления. См. подробнее: Червонюк В. И.
Конституционное право России: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 388,
Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). Однако достаточное длительное существование особого политического и общественного уклада во многих государствах Восточной Европы и Азии
позволяет говорить о существовании четвертой модели организации местной власти – так называемой советской, или советов.
Указанные модели базируются, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе взаимоотношений местных органов
как между собой, так и с вышестоящими органами власти.
Так, в рамках англосаксонской модели местного управления,
распространенной в Великобритании, США, Канаде, Австралии,
Чехии, Словакии и других государствах с аналогичными правовыми культурами, местные представительные органы являются
исключительно выборными и «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий
и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»36. Также для данной модели характерно отсутствие на
России: Энциклопедический словарь / под ред. В. И. Червонюка. М.:
Юридическая литература, 2002. С. 326) или четыре основные модели
местного управления (например, Р. Драго. Он выделяет следующие модели
(типы) местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию
и централизацию. См. подробнее: Драго Р. Административная наука. М.,
1994. С. 112. Авторы учебника «Муниципальное право России» различают
четыре модели местного управления – англосаксонскую, континентальную,
иберийскую и советы. См. подробнее: Муниципальное право России:
учебник для вузов / под ред. А. С. Прудникова, A. M. Никитина. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 280–282.
А. С. Автономов, В. А. Савицкий и А. И. Черкасов выделяют англосаксонскую, континентальную, смешанные (гибридные) и «советскую» модели
местного управления. См.: Автономов А. С, Сивицкий В. А., Черкасов А. И.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / под
ред. А. С. Автономова. М.: Юриспруденция, 2003. С. 241–243).
36
Однако существуют и другие основания классификации моделей
местного управления. Так, A. M. Осавелюк в зависимости от правового
статуса местных органов власти различает унифицированные и неунифицированные системы местного управления. Для первой, по его мнению,
характерна единая система управления на местах, а однопорядковые органы обладают одинаковым статусом. К странам, приверженным этой модели, A. M. Осавелюк относит Италию, Францию, Бельгию. При неунифицированной системе местного управления (Великобритания, США, Ка17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство
оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Наряду с представительнынада, Греция, Испания, Германия) однопорядковые органы обладают, по
его мнению, правовым статусом в зависимости от того, расположены они в
городской или сельской местности и т. д. «Их полицентризм означает наличие в каждой системе крупных подсистем с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими
промежуточное положение между общегосударственными органами, значительную видовую дифференциацию муниципальных органов и многоступенчатость их расположения; наконец, существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных
ступеней». Цит. по: Осавелюк A. M. Зарубежный федерализм: Организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996. С. 167–168.
Представляет определенный интерес классификация систем местного
управления применительно к западноевропейским унитарным государствам, предложенная английскими исследователями Э. Пейджем и М. Голдсмитом. По их мнению, существуют англосаксонская, континентальная и
саксонская подсистемы местного самоуправления, которые, в свою очередь, относятся либо к интегрированным, либо к неинтегрированным системам местного управления. Так, в интегрированных системах местные
структуры адаптированы к предполагаемому оптимальному размеру субъекта управления с целью эффективного предоставления управленческих
услуг (англосаксонская, скандинавская системы). В неинтегрированных
моделях местная автономия и сеть структур, обеспечивающих предоставление управленческих услуг, разделены. В последнем случае существуют
многочисленные мелкие структуры местного самоуправления – вплоть до
наличия собственного муниципалитета в каждом населенном пункте – и
общие функции выполняются при содействии интегративных интересов (континентальная система). // См. подробнее: Page Е. С., Goldsmith M. J. Central and
Local Government Relations: A Comparative Analyses of West European Unitary
States. London, 1987. P. 17–23. Данный принцип категоризации, по мнению
Р. Е. Пашяна и Ю. В. Ставропольского, вполне применим к переходным
системам восточноевропейских стран. См.: Пашян Р. Е., Ставропольский Ю. В. Десятилетие реформирования местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе: Сравнительный анализ // Теория и практика
местного самоуправления: материалы Международного симпозиума, 15–
16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С. 13.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ми органами населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями, как правило, наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии тех
или иных решений. Контроль за деятельностью местных властей
осуществляется чаще всего косвенным путем: через центральные
ведомства или судебные органы.
Для англосаксонской модели местного управления, в основе которой лежит англосаксонская концепция местного самоуправления,
характерно противопоставление деятельности органов местного самоуправления государственному управлению, т. е. обоснование негосударственного характера органов местного самоуправления.
В государствах с англосаксонской моделью местного управления отношения между центральной и местной властями определяются принципом «intra vires» – от лат. «действовать в пределах своих полномочий», т. е. органы местного самоуправления
могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий – «ultra vires» – и могут
быть признаны судом недействительными.
Представитель указанной концепции А. Васильчиков под самоуправлением понимал: 1) такой порядок управления, при коем
местные дела и должности заведуются и замещаются местными
жителями – земскими обывателями; 2) участие народа в местном
внутреннем управлении своего отечества; 3) систему, возлагающую на местных обывателей се тягости управления с соответствующими правами37.
А. Д. Градовский определял самоуправление как «результат
разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены
деятельностью центрального правительства»38.
Крупный советский исследователь местного самоуправления
США и Великобритании Г. В. Барабашев утверждал, что «местное самоуправление есть власть местного населения в делах ме37
Цит. по: Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1869. Т. 1. С. 1;
Его же. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1.
38
Цит. по: Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе
Европы и в России: Сборник государственных знаний. СПб., 1883. Т. 5. С. 12.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и
через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства
центральной власти»39.
Автор учебника «Муниципальное право России» В. И. Фадеев под местным самоуправлением понимает «систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное
(под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения)40.
Подобную точку зрения на местное самоуправление имеет
В. В. Таболин: «Это самостоятельная деятельность граждан (под
свою ответственность и в соответствии с законодательством) по
регулированию, управлению и решению непосредственно или
через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения
данной территории, с учетом развития всего общества)41.
В свою очередь, И. В. Зернова при обосновании негосударственного характера территориального самоуправления Чешской
Республики, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда
Чешской Республики от 19 января 1994 г., отмечает, что правовое
определение самоуправления означает управление общественными делами кем-то иным, чем государство, т.е. публично-правовой
корпорацией42. При этом подчеркивается, что определение местного самоуправления как управления со стороны публичноправовой корпорации есть чисто формальный способ определить
место и роль органов местного самоуправления в правовом пространстве. На самоуправление необходимо смотреть как на демократичную организационную форму заботы всего общества о самых насущных вопросах жизнедеятельности объединений граждан, проживающих на территориях общин.
39
Цит. по: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя
России. С. 292.
40
Цит. по: Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33.
41
Цит. по: Таболин В. В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998. С. 10.
42
См.: Зернова И. В. Конституционные принципы местного
самоуправления в Чешской Республике // Местное право. М., 2002. № 3–4.
С. 77–83.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В настоящее время при обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся, как правило, следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая
иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую
базу составляет муниципальная собственность и муниципальный
бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем
центральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.
Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный
компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность
сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных
органов только одного вида – принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены43.
Соотношение высших и местных уровней власти в системе
представительных органов является принципиально иным: как
выразители разноуровневых социальных интересов они «должны
и функционировать с большей степенью децентрализации, что
дает большие возможности для реализации разделения властей
«по вертикали». Кстати, жесткая соподчиненность в конкретных
вопросах компетенции отсутствует и в системе судебных органов. Однако никому не приходит в голову на этом основании делать вывод о негосударственной природе местных судов.
«Далее, – продолжает И. А. Алебастрова, – совершенно естественным представляется то, что муниципальные органы принимают решения не от имени государства (всего государства), т. к.
действительно выражают интересы части населения, но населения данного государства, проживающего на части его (т. е. опять
же государства) территории. Иначе быть не может. Часть не мо43
См.: Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран:
учеб. пособие. М., 2003. 192 c.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жет присвоить себе осуществление функций целого, но от этого
не перестает быть его частью. Точно так же и органы местного
самоуправления не могут быть исключены из системы государственного механизма и, несомненно, имеют государственно-правовую природу. Правда, для них характерна гораздо более тесная
связь с населением, чем у центральных органов, что вроде бы отличает их от государственной организации в целом... Однако такое положение соответствует общей тенденции демократизации
государственного управления в современном мире, а также отражает процессы децентрализации в рамках государственного механизма, которые действуют наряду с централизацией, олицетворяемой высшими органами государственной власти»44.
Следует отметить, что негосударственный характер местного
самоуправления ни в современных конституциях, ни в современной научной литературе зарубежных стран не подчеркивается.
Не наблюдается этого и в государствах, приверженных к англосаксонской системе местного управления. Так, согласно Конституции Чешской Республики 1992 г. территориальное самоуправление осуществляется публично-правовой корпорацией45.
Относительно зарубежной научной литературы по проблемам местного самоуправления большинством авторов органы местного самоуправления признаются частью государственного механизма – партнерами (или даже агентами) центрального правительства. Правда, в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к
числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях
также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного са44
Цит. по: Алебастрова И. А. Конституционные аспекты муниципального
права в постсоциалистических странах // Право и жизнь. 1995. № 7. С. 171.
45
Правда, в западных конституциях и научной литературе органы
местного самоуправления и их исполнительные органы относят к числу
административных органов, государственными считаются только центральные органы государства, а в федерациях – высшие органы власти субъектов
Федерации.
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
моуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной,
природе соответствующих органов речи нет.
Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят
органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.
По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике
«полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и
англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели
простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы»46.
В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств
континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной
администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих
звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая
модель может характеризоваться участием местных органов в
осуществлении власти на национальном уровне.
Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность
звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд,
специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирами46
Цит. по: Кулушева М. А. Сравнительный анализ организационноправовых основ местного самоуправления в России и за рубежом
// Теория и практика местного самоуправления: материалы Межд. Симпозиума, 15–16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С. 5.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дальная система властных отношений между территориальными
единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до
отдельных регионов директивы и решения последнего47.
При этом прямое государственное управление на местах может
затрагивать либо только уровень региональной администрации
(как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать
все звенья системы административно-территориального деления,
включая нередко и низовое (например, в Бельгии и Индии).
Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими
юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и
тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых
территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что
заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности
местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное
значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы
страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административно-
47
В Италии, к примеру, это выражается, в частности, в наличии у
правительственного комиссара, назначаемого в ту или иную область,
конституционных полномочий административного контроля за законностью правовых актов, принимаемых областным советом, и в возможностях аналогичного надзора за действиями муниципальных органов
нижестоящих звеньев – провинций, коммун и т. д. См.: Италия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988. С. 130; Современные
зарубежные конституции. М.: МЮИ, 1992. С.132–133.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению48.
Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает
своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не
столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных
граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие»49.
Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел
понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал
доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в
Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности»50. Отличительным признаком самоуправления, по его
мнению, является то, что должности в органах самоуправления –
почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц
есть гарантия независимости их от центральной администрации51.
Другой немецкий ученый, профессор университета в Гейдельберге, Г. Еллинек в монографии «Общее учение о государстве»
определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными
государственными должностными лицами, управление, которое в
48
См.: Алебастрова И. А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы. С. 8; Глухов А. В. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества. Саранск, 1997. С. 71–72.
49
Цит. по: Штейн Л. Учение об управлении и право управления с
сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии.
СПб., 1874. С. XIV.
50
Цит. по: Ашлей П. Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 216.
51
См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному
праву... С. 43.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»52.
В свою очередь, Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как осуществление правительственных прав по поручению от государства; как деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; как исполнение задач государственного управления самим государством.
Органы самоуправления, по его мнению, являются органами и
представителями самого государства 53. В. П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как
в совокупности с общим организмом всего государственного
механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого»54. Н. М. Коркунов подчеркивал,
что «местное самоуправление есть составная часть государственного управления»55.
По мнению Л. А. Велихова, местное самоуправление – это
«государственное управление каким-либо кругом дел на местах,
образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от
господствующего класса местного населения56.
Наконец, Б. Э. Нольде считает, что местное самоуправление
есть «форма осуществления государственных функций при помощи независимых – в той или иной мере – лиц и учреждений»57.
В связи с этим представляется крайне трудным провести
дифференциацию между задачами государственного управления
и местного самоуправления. Кроме того, если мы приходим к
выводу, что задачи, стоящие перед государством и органами самоуправления, одинаковы и для их реализации государство пе52
Цит. по: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и
развитие. М., 1996. С. 15.
54
Цит. по: Безобразов В. П. Государство и общество: Управление и
самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.
55
Цит. по: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб.,
1909. С. 240.
56
Цит. по: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928.
С. 235.
57
Цит. по: Нольде Б. Э. Основные теории местного самоуправления:
происхождение и развитие. М., 1996. С. 13.
53
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
редает последним часть своей власти, то вряд ли оно может ограничиться надзором за тем, чтобы ничьи права не были нарушены действиями местного самоуправления. Возникает опасность вмешательства государственных органов в деятельность
самоуправляющихся единиц. В зависимости от ответа в государственной теории самоуправления выделились две позиции. Одни
ученые основывались на самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие – на том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата.
Говоря о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией, В. П. Безобразов отмечал, что они
представляют собой разные формы одной и той же власти и, следовательно, должны быть включены в государственную систему
управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней58.
Рассуждая об истоках местного самоуправления, Ю. М. Козлов пишет, что муниципальные органы, действуя на локальном
уровне, принуждены тем не менее решать проблемы и задачи
общегосударственного характера. Большая приближенность их, в
сравнении с государственными центральными органами, к населению местных сообществ, ориентированность на отстаивание
интересов последних составляют специфику муниципального
управления, отвечающую современным политическим реалиям
(децентрализации государственной власти)59.
Немаловажным обоснованием государственной природы местного самоуправления являются признаки государственной власти, присущие местной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциональный характер60; наличие специфиче58
Нольде Б. Э. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 9.
59
Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристъ,
1999. 320 с.
60
Так, И. А. Коваленко отмечает, что местное самоуправление является общеобязательным институтом, с положением которого не может не
считаться население территории, в пределах которой оно осуществляется.
См., например: Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 179.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ского обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление
на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного принуждения; установление и сбор
налогов; самостоятельное формирование бюджета.
В то же время необходимо отметить, что территория местного сообщества есть территория, местные жители которой являются гражданами государства. Необходимо также учитывать
ряд других обстоятельств: статус местного самоуправления определяется в Основном законе государства и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти;
местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов
местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то
есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает
суверенитетом61.
Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения
решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом;
61
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.
С. 39–41.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4) соответствие линии поведения муниципальной администрации
общим политическим установлениям центральной власти62.
Суть проблемы взаимоотношений местной и центральной
властей в государствах, относящихся к континентальной модели
муниципального управления, наиболее полно, на наш взгляд, раскрывается за счет понятия «деконцентрация», детально разработанного и используемого во французском административном праве. Так, французский исследователь Жорж Ведель под деконцентрацией понимает «организационный принцип, заключающийся в
том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на
местах: поставленным во главе различных административных округов, либо различных государственных служб»63. Из данного определения деконцентрации можно выделить, на наш взгляд, два
принципиальных момента: 1) речь идет о «значительных властных
полномочиях», а не только о так называемых полномочиях в области управления, причем не обо всех полномочиях, а лишь об их
части; 2) эти полномочия передаются «государственным служащим» – представителям центральной власти. Они – служащие,
даже будучи высшими должностными лицами.
В зависимости от количества лиц, осуществляющих возложенные на них государством полномочия, французские исследователи выделяют «вертикальную» либо «горизонтальную»
деконцентрацию. В первом случае властные полномочия на
местах оказываются сконцентрированными в руках одного
агента центрального правительства, несущего всю полноту ответственности на надлежащее исполнение им своих служебных
обязанностей, в результате чего деконцентрация в центре порой
обращается, по нашему мнению, концентрацией на местах. При
«горизонтальной» деконцентрации полномочия разделены между несколькими «центрами публичной власти», существующими на местном уровне и функционирующими по отраслевому принципу.
62
См.: Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная
власть // Вестник государственной службы. 1993. № 14. С. 17.
63
Ведель Ж. Административное право Франции. M.: Прогресс, 1973.
С. 392.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По сравнению с предельно децентрализованной англосаксонской моделью местного управления, деконцентрация являет собою пример иной схемы построения структуры местных органов,
что, по мнению французских исследователей, служит даже основанием для противопоставления децентрализации и деконцентрации как двух принципиально различных видов «перемещения
властных полномочий из центра на места».
Данная проблема, на наш взгляд, заключается не в узкой, а в
широкой трактовке самого понятия «децентрализация», состоящего из тех или иных организационных форм распределения власти между центром и периферией, между органами управления
одного и того же уровня (что существенным образом отличает
его от централизации, т. е. сосредоточения власти в едином законодательно-распорядительном органе). Во всем остальном вполне можно согласиться с Г. Брэбаном, отмечавшим, что специфической чертой деконцентрации является ее «управленческий, а не
политический смысл: в географическом отношении аппарат
управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются»64.
Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в
передаче властных полномочий не государственным служащим и
органам, представляющих центральную власть, а иным органам,
не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»65. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет
достоинства демократического характера», причем демократизм
«гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если
только для этого обеспечены необходимые средства и условия,
является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»66.
64
Цит. по: Брэбан Г. Французское административное право. М.:
Прогресс, 1988. С. 87.
65
См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 9.
66
Там же.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, деконцентрация и децентрализация, помимо
общих черт (как виды перемещения властных полномочий из центра на места), имеют и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»67. Деконцентрация «лишь способ организации властвования
внутри государства», когда «министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам –
представителям государства на местах», однако при этом и те и
другие продолжают оставаться должностными лицами, подчиненными одному властному институту – государству. При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как
юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым
является местный управленческий коллектив. Если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных,
нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют
чисто административный характер и совершенно не располагают
законодательной или судебной властью68.
Наряду с децентрализацией, английские исследователи выделяют понятие деволюции, которая «имеет региональный характер
и ассоциируется с делегированием центральным правительством
полномочий отдельным частям государства (субнациональным
единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Различают законодательную (предоставление органам региона права
издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона).
Продолжая рассмотрение основных муниципальных моделей
(систем), необходимым представляется отметить, что в современных развитых демократических государствах различия между двумя рассмотренными – англосаксонской и континентальной – моделями местного управления не имеют принципиального характера.
67
68
Ведель Ж. Указ. соч.
См: Брэбан Г. Указ. соч. С. 57.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Представляется возможным говорить об определенном сближении между ними: обе модели базируются на сходных принципах, где основой местного управления являются представительные органы, избираемые населением на основе свободных выборов, обладающие легитимностью и определенной самостоятельностью. Следствием данного положения является наличие ряда
стран (Австрия, Германия, Латинская Америка, некоторые страны СНГ, Япония, а также Польша, Венгрия, Болгария, Румыния),
которым присущи признаки своеобразной смешанной (гибридной) формы управления на местах, имеющей сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями.
В указанных странах сочетаются начала прямого государственного управления и местного самоуправления. Доминирующее
положение здесь принадлежит обычно представителю центральной администрации. Современный российский исследователь
М. А. Штатина, говоря о смешанной системе во многих странах,
в частности в Латинской Америке, отмечает следующее: «В настоящее время большинство латиноамериканских стран организует местное управление на основе принципа политического
единства и административной автономии. Этот принцип предполагает необходимость гармонического сочетания государственного руководства с самостоятельностью мест»69.
Вместе с тем В. В. Еремян считает, что смешанную систему
на местах можно охарактеризовать как централизованную с элементами децентрализации. «В государствах со смешанной системой в провинциях (департаментах) главой администрации является должностное лицо, назначаемое центральной властью (например, губернатор), или избираемое населением на определенный
срок. Наряду с главой администрации действуют и органы местного самоуправления, избираемые местным населением. Провинциальные (департаментские) органы местного самоуправления в
осуществление принципа административной децентрализации наделяются полномочиями по управлению местными делами»70.
69
Цит. по: Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах
(Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.:
РУДЫ, 1994. С. 46.
70
Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 423.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Концепция дуализма местного самоуправления, на основе
которой сложилась, по сути, смешанная (гибридная) система
местного управления, сочетает и общественные, и государственные элементы. Двойственный характер местного самоуправления проявляется в самостоятельности в местных делах и осуществлении определенных государственных функций на местном уровне. В рамках данной теории в управлении местным сообществом устанавливается некоторое двоевластие, и она
управляется как государственными органами, так и органами
самоуправления. Как правило, в этих случаях одна ветвь власти
формируется гражданами, а вторая назначается «сверху». При
данном виде устанавливаются те или иные формы контроля и
государственного ограничения и регулирования муниципальной собственности.
Указанная концепция признает самостоятельность органов
местного самоуправления только в местных делах. Когда эти
органы выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как орудие государства. Это оправдывает вмешательство правительства в дела, связанные с общегосударственными
интересами (сюда в наше время входят просвещение, строительство, экология, здравоохранение) 71. Английский ученый
И. Редлих в 1908 г. отмечал, что местное самоуправление есть
осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат
им по общему праву72. Другой представитель данной концепции В. А. Баранчиков под местным самоуправлением понимает
«такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений
самим населением и образуемыми им самостоятельно органами
71
См.: Еремян В. В. Современный мексиканский муниципализм. М.,
1996. С. 8.
72
См.: Сравнительное конституционное право / под ред. В. Е. Чиркина. M.: Манускрипт, 1996. С. 682.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами»73.
Современные российские ученые В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова подчеркивают, что местное самоуправление имеет двоякую
природу, сочетая демократические и властные начала, однако его
общественная природа доминирует74. Думается, данная трактовка
местного самоуправления корреспондирует с понятием местного
самоуправления, данного в ст. 3 Европейской Хартии о местном
самоуправлении 1985 г., в соответствии с которым:
1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в
рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения;
2) это право осуществляется не только выборными органами
самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в
реализации функций местного самоуправления.
Таким образом, возвращаясь к рассмотрению природы местного управления и местного самоуправления, по нашему мнению,
указанные термины в определенном смысле являются синонимами, поскольку одно есть главная составная часть другого, определяющая его суть. В то же время термин «местное самоуправление» несет особую смысловую нагрузку, иллюстрируя прежде
всего функциональный аспект демократического управления на
местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, а также их способность самостоятельно решать местные вопросы. Местное управление – это осуществление местными органами власти делегированных государственных полномочий. При этом указанные полномочия могут осуществляться либо
представителями центральных органов (при континентальной
модели управления), либо выборными органами местного самоуправления (как это принято при англосаксонской модели).
73
Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития
местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М.:
Велби; Проспект, 2005. С. 57.
74
См.: Бойцова Л. В., Бойцова В. В. Конституционное право России и
зарубежных стран в сравнительной перспективе. М., 2000. С. 73.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Местное самоуправление
как фактор стабильности общественной жизни
Несмотря на то что, говоря о политике, принято больше
внимания уделять национальному уровню, участие населения в
местной политике не менее важно, чем в общенациональной.
Опыт всех стран однозначно свидетельствует, что центральное
правительство не может действовать успешно, если органы
местного самоуправления неэффективны. Ведь если в центре
принимаются те или иные законы, необходимо, чтобы на местах
имелись сильные органы местного самоуправления, которые бы
эти законы претворяли в жизнь.
Кроме того, нельзя забывать, что всякая власть, в том числе и
местное самоуправление, существует для человека, а также о том,
что местное самоуправление – естественный уровень власти, где
люди будут самоорганизовываться в любом случае. Как справедливо пишет об этом начальник отдела по проблемам местного
самоуправления Администрации Президента РФ А. А. Замотаев,
практически у всех народов существовал обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы, «всем миром» – на сходе, вече, круге, джирге, курултае и т. д. Вот и в российском селе еще в начале XX в. организация власти опиралась
на крестьянскую общину75.
Особенно ярко феномен самоуправления проявляется в тех
сферах, где государство не принимает никакого участия. Речь
идет о всевозможных гаражных кооперативах, садоводческих товариществах, больших городских районах, где есть частный сектор, имеются старые дома. Там люди активно самоуправляются:
избирают уличкомы, собирают деньги для проведения водопровода, газопровода, телефонизации, вывоза мусора. То есть чем
менее огосударствлены люди, тем более они самоуправляются.
Вместе с тем исторический опыт человечества показывает, что
прямое участие граждан в решении вопросов общественной жизни,
даже при современных средствах коммуникации, происходит лишь
в пределах небольших общностей. Поэтому и в западном обществе,
и в России речь идет, как правило, о местном самоуправлении, в
75
Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и
термины. М., 1999. С. 13.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рамках которого только и возможна всеобщая и непосредственная
вовлеченность граждан в принятие и реализацию решений.
В развитых странах Запада люди в обычной, повседневной
жизни лишь спорадически соприкасаются с государством, зачастую имея весьма смутное представление о политических событиях, происходящих в «коридорах власти» и «столицах», за пределами своей общины, деревни, городка. Более того, для них государство – нечто отдаленное, чуждое, вмешательство которого в
частные дела нежелательно и регламентируется обычаем, традицией и законом. Например, значительной части американцев присущи недоверие и даже неприязненное отношение к государству,
государственным институтам и отождествляемой ими политике
вообще. Поэтому общеизвестно, что американцы отдают предпочтение органам местного самоуправления перед правительствами штатов, а тем более федеральным правительством. Да и в
Германии все события общественно-политической жизни на 80%
разворачиваются на коммунальном (общинном) уровне. Коммунальный уровень играет ключевую роль в строительстве демократической инфраструктуры всей политической системы страны. Г. Люхтерхандт пишет, что деятельность на этом уровне расценивается гражданами как политическая деятельность76.
Важно подчеркнуть, что самоуправление может успешно
функционировать только в том случае, если уже существуют
элементы гражданского общества и самоорганизации. Именно
поэтому роль партий, союзов и объединений граждан на местном
уровне особенно велика. Из этого вытекает, что задачи местного
самоуправления невозможно выполнять как неполитические. Попытки же деполитизировать деятельность на местном уровне,
предпринятые в США и Канаде, привели лишь к снижению электоральной активности граждан77.
Что касается России, то здесь наличие местного самоуправления законодательно закреплено в Конституции Российской Фе76
См.: Люхтергандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 2000.
77
См.: Местное самоуправление. Мюнхен; Бонн: Немецко-русское
издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской
школы управления, 1995.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дерации. Как наиболее приближенная к населению власть местное самоуправление возникает из необходимости регулировать
отношения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственном контакте с ним, приобретая
формы как государственного, так и общественного института.
Двойственный характер местного самоуправления объясняется самой его природой. Будучи, с одной стороны, специфическим общественным (гражданским) институтом, если иметь в виду организацию власти (то есть решение таких вопросов, как демократические отношения на местном уровне, обеспечение участия граждан в принятии решений, распределение полномочий и
ответственности по разным уровням и институтам власти, налаживание взаимоотношений между этими институтами и т. п.),
местное самоуправление в то же время занимается организацией
жизнедеятельности и развития данной территории, т. е. осуществляет муниципальное управление, являющееся особой областью
профессиональной управленческой деятельности.
В государственно-общественном характере местного самоуправления заключается его особенность как элемента политической системы России. Обладая признаками института государственной власти, органы местного самоуправления в соответствии с
Конституцией Российской Федерации организационно обособлены и не входят в систему органов государственной власти
(ст. 12). Организационная обособленность позволяет говорить об
определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры
государства. Одновременно местное самоуправление является
одной из форм самоорганизации граждан, что также идентифицирует его как общественный институт. Речь идет о тех самых
общественных объединениях, где люди, проживающие на общей
территории, самоорганизуются для решения своих собственных
задач, то есть о функциональном самоуправлении. И властное
местное самоуправление, и функциональное, правда, различаются по способу организации и формирования интересов, однако в
связи с тем, что решают одни и те же или, по крайней мере, сходные задачи, противоречий между ними возникать не должно.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существуют различные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К ним, в частности, относятся
такие формы прямой демократии, как муниципальные выборы,
местный референдум, сход и др. В большинстве случаев население реализует свое право на непосредственное участие в местном
самоуправлении на основании решений муниципальных органов
власти о назначении выборов, о проведении референдума, о созыве схода (общего собрания). Но при определенных условиях
инициативы населения могут реализовываться в законодательно
установленных формах непосредственной демократии (местных
референдумах) (ч. 3, ст. 57 Конституции РФ).
Население вправе потребовать проведения местного референдума по вопросу принятия устава муниципального образования, реализовав тем самым свое право на определение структуры
органов местного самоуправления, а в более широком смысле –
на установление системы местного самоуправления в муниципальном образовании. По инициативе населения может быть проведен местный референдум по одному из вопросов, связанных с
развитием муниципального образования (создание, приобретение
или отчуждение значимых для муниципального образования объектов муниципальной собственности, размещение на территории
муниципального образования производств, принятие плана комплексного социально-экономического развития муниципального
образования и др.). Местный референдум, проводимый по инициативе населения, может служить формой реализации принципа
подконтрольности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления населению. Путем местного
референдума может быть решен вопрос о досрочном прекращении полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления. В этом случае итогом местного референдума является назначение досрочных муниципальных выборов. Население
может инициировать проведение местного референдума по вопросу объединения муниципальных образований, в результате
чего возможно создание нового муниципального образования.
Кроме форм прямого волеизъявления населения, таких, как
референдум и выборы, в отношении местного самоуправления законодательством предусматривается особая форма участия в нем
населения – народная правотворческая инициатива (внесение насе38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лением в органы местного самоуправления проектов правовых актов). Право на правотворческую инициативу населения гарантируется обязательностью рассмотрения органами местного самоуправления проектов правовых актов, предлагаемых населением.
Одним из специфических элементов системы местного самоуправления в муниципальном образовании является территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального
образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность
осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. С одной
стороны, территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, то есть формой участия в осуществлении местной
власти, с другой – Конституция Российской Федерации не относит органы территориального общественного самоуправления к
органам, через которые народ осуществляет свою власть, то есть
в данном случае речь идет о самоорганизации населения.
Необходимость развития территориального общественного
самоуправления не вызывает сомнений, так как это наиболее эффективная форма вовлечения населения в осуществление местного самоуправления. Особенно это важно для тех муниципальных
образований, где в отдельных входящих в их состав поселениях
органы местного самоуправления не образуются, или в крупных
городских поселениях, не имеющих внутригородских муниципальных образований.
Перечисленными формами участие населения в осуществлении местного самоуправления не исчерпывается. Принципиальное положение о многообразии форм организации местного самоуправления, в том числе многообразии форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, позволяет в каждом конкретном случае как использовать уже широко известные
формы, так и создавать новые, в частности образовывать общественные советы при органах и должностных лицах местного самоуправления, территориальные общественные советы, муници39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пальные комиссии с участием представителей общественности и
многие другие.
Именно местное самоуправление способно защитить интересы граждан по месту жительства. Однако и местное самоуправление, и более приближенное к жителям территориальное общественное самоуправление требуют не только и не столько соответствующего законодательства. Прежде всего они действуют, опираясь на активность граждан, осознающих важность и необходимость определенных усилий в данной сфере. Речь идет об участии
в выборах в органы местного и территориального общественного
самоуправления, в местных референдумах, о согласии авторитетных людей на участие в работе общественных советов и т. д.
Возможность реализации посредством местного самоуправления гражданской инициативы является прекрасной формой политической социализации граждан, что характерно для стран развитой демократии.
На политическую социализацию личности оказывают влияние разнообразные факторы, среди которых можно выделить
личное участие индивида в общественно-политической жизни,
его собственный социальный опыт. В процессе практической политической активности происходит переход полученных знаний
в убеждения, их проверка личным опытом. «В политической социализации, – пишет петербургский автор политологических и
этических исследований Г. И. Трубников, и с его мнением трудно
не согласиться, – человек имеет дело по существу с обществом в
целом. В ней происходит процесс усвоения индивидом или группой ценностей и норм политической культуры, присущих конкретному обществу и позволяющих эффективно выполнять политические роли и функции и тем самым обеспечивать сохранение
самого общества и политической системы»78. Таким образом, в
процессе политической социализации происходит формирование
гражданина, т. е. происходит самоидентификация с социальной
группой, нацией, обретается ощущение своей вовлеченности в
социально-политическую систему, формируются ценностные
ориентации, представляющие собой этические или нормативные
суждения относительно политической системы общества. Поли78
См.: Трубников Г. И. Бог. Человек. Общество. Екатеринбург, 2002.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тическую социализацию также можно назвать инструментом, посредством которого поддерживается определенный уровень легитимности режима и, следовательно, задаются границы, в которых
данный режим может проводить свой политический курс.
С результатами политической социализации тесно связано
политическое участие граждан, которое предполагает преодоление отчуждения личности от власти и политики, ее активное вовлечение в политический процесс. Развитие добровольных, демократических, законных форм политического участия является
важным показателем зрелости политической системы в целом.
Зачастую понятие «политическое участие» в отечественной науке
рассматривается как один из основных элементов, составляющих
содержание категории «политическое поведение» (наряду с политической иммобильностью и бездействием). Идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых
в управление (в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов), влияние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправлением на низовом, т. е. местном, уровне.
По мнению Д. В. Гончарова, исследование феномена политического участия предполагает комплексный подход, что вызвано сложностью и многоаспектностью данного социокультурного явления79.
Участие, с его точки зрения, – это инструментальная активность, посредством которой граждане пытаются влиять на правительство таким образом, чтобы оно предпринимало желательные для них меры.
К действиям, составляющим участие, автор относит80: голосование,
демонстрации, митинги и пикеты, внесение денежных взносов, написание писем и петиций, вступление в личные контакты с политическими и должностными лицами, членство в различных организациях,
выдвижение гражданских инициатив на местном уровне и т. д. При
этом, с одной стороны, политическое участие рассматривается как
влияние на процесс принятия политических решений, а с другой –
как воздействие на характер и ход реализации тех практических программ, которые принимаются органами государственного управле79
См.: Гончаров Д. В. По ту сторону негражданственности // Полис.
2002. № 5.
80
См.: Гончаров Д. В. Теория политического участия. M., 1997. С. 42.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния. В то же время Гончаров разделяет понятия «политическое» участие и «инструментальное», понимая под первым проявление более
или менее стихийной активности, а под вторым – участие, которое
опирается на процедуры социально-политической активности,
имеющие инструментальный характер и эффективно осуществляемые в демократическом ценностном контексте81.
Подобно тому, как различные группы граждан имеют неодинаковые ресурсы политического участия, различные общества
имеют неодинаковые условия и традиции для этого участия. Рассматривая некоторые формы проявления политической активности, в частности участие в деятельности органов местного самоуправления, различные гражданские инициативы и т. п., отечественные исследователи делают вывод о том, что у россиян слабо
выражены такие показатели демократического участия, как уверенность в эффективности своего участия, чувство гражданской
ответственности и политического доверия друг к другу и к институтам государственного и местного управления, членство в
различных организациях, артикулирующих и аккумулирующих
общественные интересы82. Помимо этого, не укоренена культура
участия, под которой понимаются позитивные установки в отношении гражданского долга, гражданского доверия, эффективности и лояльности. В их работах отмечается, что на практике процесс принятия административных решений муниципального
уровня в высокой степени централизован, а гражданское участие
в управлении воспринимается при существующей системе лишь
как дополнение к работе выборных органов, причем ограниченной строгими рамками. Кроме того, ученые указывают на прямую взаимосвязь между низкой активностью населения и длительным ухудшением условий жизни83.
Спецификой политического участия в современной России
является его преимущественно конфликтная природа. Это озна81
См.: Гончаров Д. В. Теория политического участия. С. 56.
См., например: Сергеева Е. Я. Политическое участие и политическая ориентация российского населения: методология исследования и прогнозирования. М., 1995. С. 18, 24.
83
См.: Поливаева Н. П. Массовое политическое сознание в переходных процессах современной России // Вестник Воронежского университета. Сер. 1. Гуманитарные науки. Вып. 2. Воронеж, 1996.
82
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
чает, что граждане рассматривают власть не как партнера и защитника своих интересов, а скорее как главного врага. Отсюда
тенденция к отчуждению россиян от политической деятельности,
их неверие в эффективность законных способов воздействия на
власть. Этим, с другой стороны, объясняется особый интерес
отечественных ученых к категориям «политическая социализация» и «политическое участие» применительно к политическому
пространству России, поскольку всестороннее ознакомление с
существующими в политологии наработками по указанной теме
позволяет выявить причины, препятствующие повышению политического участия российских граждан.
Практически все исследователи, занимающиеся общественно-политическими вопросами, приходят к выводу, что для становления активистской политической культуры необходима реальная и постоянная возможность участия людей в политике. Одновременно отмечается, что особый интерес в этом направлении
представляет собой развитие системы местного самоуправления
как наиболее приближенной к людям системы власти.
Вместе с тем проблема оптимальной меры участия рядовых
граждан в политической жизни (особенно в сфере политиковластных решений) в современных концепциях демократии трактуется по-разному. Сторонники элитарной демократии (Й. Шумпетер, К. Полани, Ф. Хайек, Дж. Бернхэм) исходят из того, что
управление современным обществом требует высокого профессионализма и компетентности, поэтому необходимо свести к минимуму давление рядовых граждан и их организаций при принятии решений органами власти. Сторонники расширения демократического политического участия, т. е. плюралистической демократической концепции (Ж. Бюрдо, М. Дюверже, Г. Ласки,
М. Ориу) рассматривают его как одну из основных ценностей демократического общества, способ самовыражения и самореализации личности, средство легитимизации политической власти, защиты от бюрократизма и чрезмерного централизма84.
84
Шумпетер, Й. А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995;
Хайек Фридрих Август. Общество свободных. The political order of a free
people. L.: Overseas publ. interchange, 1990; Его же. Индивидуализм и
экономический порядок. М., 2000; Бернхэм Джемс. Революция директоров:
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако все это требует соответствующей правовой и политической культуры, серьезных традиций, складывающихся годами.
Политическая культура, взаимосвязанное с ней политическое поведение, а также все стороны политической жизни общества в
целом детерминируются его духовной культурой, понимаемой
как совокупность духовных ценностей, идей, обычаев, традиций
и норм поведения людей. Духовная культура оказывает существенное воздействие на политическую жизнь общества, определяет выбор тех или иных форм политических институтов, например
государственного устройства, обусловливает особенности их
функционирования.
Будучи результатом познания объективных политических
процессов, политическая культура как составная часть общей
культуры придает большое значение целенаправленной деятельности общества и его институтов, их борьбе с субъективизмом,
догматизмом и волюнтаризмом. Слова должны соотноситься с
делами, а теоретические политические знания – лежать в основе
политической деятельности людей, особенно руководителей.
Сказанное в полной мере относится к России, где, кроме того,
укоренилась привычка населения во всем полагаться на чиновника. Что же касается того положительного опыта, который дало
земство, уничтоженное в 1917 г., то он давно забылся. И ныне тот
факт, что в ряде регионов главы местного самоуправления не избираются, а назначаются свыше, в результате чего население многих населенных пунктов лишено возможности реализовать конституционное право на местное самоуправление, уже не тревожит
жителей этих регионов, как, впрочем, и отсутствие реальных полномочий и средств на уровне территориального общественного
самоуправления. Разумеется, во всем этом просматривается свойственный россиянам государственный патернализм, в современной трактовке понимаемый как доктрина и деятельность с позиций «отеческой заботы» по отношению к слоям и группам, менее
защищенным в социальном и экономическом отношениях.
пер. с англ. Евг. Шугаева. Франкфурт-на-Майне: Посев, 1954; Его же. Что
думает Европа об Америке. М., 1954; Его же. Грядущее поражение
коммунизма. Франкфурт-на-Майне: Посев, 1951; Дюверже Морис.
Политические партии. М., 2002.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует подчеркнуть, что корни патернализма, являющегося
значимой чертой российской политической культуры, находятся
глубоко в прошлом. Обусловленные природно-климатическими условиями патерналистские черты закрепились в русской народной,
крестьянской культуре. Известно, что основой традиционной культуры, важнейшей социальной ячейкой аграрного общества в России
была патриархальная семья. В общественной сфере глава семьи был
представителем семейных интересов как в сношениях с внешним
миром (общиной, соседями, старостой, барином), так и в хозяйственно-бытовой сфере (управлял собственностью, давал задания и
контролировал их исполнение). За ним закреплялись функции поощрения и наказания, контроля за соблюдением нравственных норм.
Однако патернализм как поведенческий стереотип был свойствен и культуре образованной элиты российского общества. В этой
связи автор ряда исследований и учебных пособий по политологии,
кандидат политических наук Н. А. Баранов отмечает, что наиболее
распространенными в то время словами, отражавшими разные стороны патернализма, были «попечение» и «покровительство», а также
производные от них85. В целом же российский патернализм реализовывался в таких категориях, как заботливость, надзор, поощрение,
защита, благотворение, воспомоществование, пожертвование, облегчение, благоснисхождение, дарение. Православие освятило эти отношения авторитетом церкви, в результате чего патернализм укрепился в российском менталитете и политической культуре. Это дало
основание Н. М. Карамзину еще в XIX в. заявить, что в России самодержавное правление есть отеческое правление86.
Подтверждение устойчивости сформировавшихся патерналистских традиций Н. А. Баранов находит и в истории советского
периода, когда все октябрята были внучатами Ильича, а страной
управлял «отец народов» – И. В. Сталин. Партийные органы
осуществляли тогда функции опеки, надзирая, поощряя и наказывая граждан, руководствуясь нормами морального кодекса
строителя коммунизма, а не Конституции СССР87.
85
См.: Баранов Н. А. Политические отношения и политический
процесс в современной России: курс лекций: в 3 ч. СПб., 2004.
86
См.: Карамзин Н. М. Предания веков. М., 1988.
87
См.: Баранов Н. А. Указ. соч. С. 87.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Актуальность проблемы патернализма не ослабла и в наши
дни. На это указывает ситуация, сложившаяся в постсоветский
период, когда остро проявилась потребность народа в опеке со
стороны государства, в гарантиях социальной помощи и защиты,
которые людьми рассматриваются как нечто само собой разумеющееся, как обязательная функция власти. Г. Г. Дилигенский
видел одну из причин такого положения в крайнем дефиците социальной информации, причем информации осмысленной, о происходящих в стране процессах в общественной и экономической
жизни. Автор утверждает, что «отсутствие такого рода знаний
исключает формирование новой культуры, способной заменить
распадающуюся патерналистско-коллективистскую: общество не
имеет ценностей и норм, которые могли бы лечь в ее основу»88.
Таким образом, комбинация многовекового феодального и
самодержавного правления, а также командной системы, существовавшей на протяжении многих лет в Советском Союзе, до сих
пор остается фактором, обусловливающим пассивность масс.
Между тем важнейшим ресурсом демократии являются
именно активность и гражданские инициативы. Поэтому в странах с устойчивыми демократическими традициями важнейшую
роль в эффективности местного самоуправления играет тесное
взаимодействие местной власти с различными добровольными
обществами и ассоциациями, то есть со структурами гражданского общества (в первую очередь, это – жилищные товарищества и
ассоциации, ассоциации предпринимателей, национально-культурные общества, объединения по профессиональному признаку,
по интересам и др.). Все они выражают интересы, решают проблемы различных социальных групп граждан или информируют
о них избранное руководство органов местного самоуправления –
мэра, администрацию, депутатов. Из представителей этих организаций создаются специальные общественные советы, с которыми проводятся встречи и консультации.
К сожалению, в России общественно-гражданская база местного самоуправления все еще слаба, несмотря на то, что основой
государственности, согласно Конституции, является именно ме88
Дилигенский Г. Г. Российский горожанин конца девяностых:
генезис постсоветского сознания. М., 1998.
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стное самоуправление. Помимо указанных выше причин, пассивность российских граждан объясняется отсутствием у большинства из них частной собственности, которую необходимо развивать и защищать, правовым и социальным нигилизмом, доставшимся в наследство от советского коллективизма, отсутствием
информационной обеспеченности и т. д.
По мнению Э. Я. Баталова, характер происходящих в стране
политико-культурных преобразований позволяет предположить,
что в постсоветской России гражданская культура будет носить
смешанный, более или менее сбалансированный характер, так как
она формируется из трех основных источников89. Это – современная отечественная политическая действительность, приобретающая все более легитимный характер и реализующаяся как в
нормативных актах, так и в неформализованных обычаях и социально-политической практике. Другой источник – это зарубежный опыт и западная политическая культура, заимствуемые сегодня хаотично и бессистемно. Время, разумеется, будет корректировать этот процесс, «отбирая», как это уже не раз случалось начиная с петровских времен, то, что подходит России. В частности, Э. Я. Баталов полагает, что Запад и впредь останется для
России образчиком гражданской культуры. И, наконец, третий
источник – российская национальная традиция. Как и политическая культура любого общества, тем более обладающего многовековыми устойчивыми традициями, российская политическая
культура также развивается на основе преемственности. Даже советская политическая культура, при всех ее видимых отличиях от
дореволюционной, естественным образом наследовала последнюю. Более того, некоторые элементы советской культуры были
превращенной формой традиционной культуры, адаптированной
к условиям XX в., подобно тому, как сам Советский Союз представлял собой адекватную условиям времени форму существования Российской империи90. Исследователи связывают ретроспек89
См.: Баталов Э. Я. Политическая культура России сквозь призму
civic culture // Pro et Contra. 2002. № 3.
90
См.: Баталов Э. Я. Советская политическая культура: К исследованию распадающейся парадигмы // Общественные науки и современность.
1994. № 6. С. 32–41; 1995. № 3. С. 60–70; Баталов Э. Я. Политическая
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивность и консервативность гражданской политической культуры с тем, что общество в периоды кризиса чаще всего ищет лучшие образцы государственного и социального устройства в своем
прошлом. В России, относящейся к тем странам, которые традиционно ориентированы больше на государство, чем на общество,
глубоко укоренено убеждение о необходимости сильного государства, что, к сожалению, нередко уравнивалось с вседозволенностью власти. Поэтому российское общество по традиции же
недостаточно автономно и независимо, а судьбы граждан часто
зависят от воли всемогущих политиков. Представляется, что
именно в связи с этими национально-историческими особенностями демократическая политическая культура, основанная на
гражданской активности, политическом плюрализме, общем консенсусе и партнерстве конкурирующих социальных групп пока
еще не стала доминирующей в современной России.
По нашему мнению, процесс формирования гражданской активности не следует форсировать. То, над чем нужно работать, –
это формирование человека как гражданина, как существа общественного, как субъекта решения местных вопросов. И всего этого можно достичь как раз с помощью местного самоуправления.
Благодаря выполнению данной, как нельзя более актуальной задачи, появится возможность значительно усилить социальную
мотивацию общественной деятельности. Постепенное воспитание
граждан, рост их гражданской зрелости будут происходить непосредственно в процессе функционирования общественных институтов, в ходе которого они получат необходимые навыки практической общественной, коллективной деятельности. В частности,
один из способов помощи местного самоуправления самому себе
в деле становления его общественно-гражданской основы – это
внимание к образованию населения в сфере самоорганизации и
самоуправления, направленному на прививание ему навыков самостоятельного, ответственного и компетентного ведения дел.
Необходимо поставить целью осознание человеком своих прав,
обязанностей и ответственности перед законом. Кроме того, следует повсеместно поддерживать и способствовать развитию разкультура: понятие и феномен // Политика: проблемы теории и практики.
Вып. 7, ч. 2. М., 1990. С. 127.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
личных форм территориального общественного самоуправления,
причем нужно учитывать особенности проживания на каждой
территории, чтобы избежать шаблона в этом деле.
Особая роль в создании полноценной гражданско-общественной базы местного самоуправления принадлежит его представительным органам в лице депутатов муниципального образования, прямой обязанностью которых является нахождение точек
соприкосновения с интересами как сообщества в целом, так и с
интересами отдельных категорий граждан.
Из всего вышесказанного следует, что именно местное самоуправление как обязательная составляющая любого демократического государства является первоосновой в деле формирования
гражданской инициативы. С этой точки зрения местное самоуправление необходимо рассматривать не только как уровень власти, но и прежде всего как явление общественной жизни и стратегически важный ресурс для развития гражданского общества.
Именно эти идеи легли в основу новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Предполагалось, что реализация основных положений данного закона даст новый импульс развитию гражданских инициатив в муниципальных образованиях страны и государстве в целом.
Наряду с другими немаловажными новеллами, содержащимися
в законе, обращает на себя внимание новая деталь в определении в
нем понятия местного самоуправления. В прежнем законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ91, под местным самоуправлением понималась «самостоятельная и под свою ответственность деятельность
населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления». Особенностью
нового определения является замена союза «или» на «и(или)». Необходимость такого изменения объясняется тем, что «непосредственной деятельности населения по решению вопросов местного
значения» так и не возникло, и решением всех вопросов местного
значения, как правило, занимались создаваемые во всех муниципальных образованиях органы местного самоуправления – думы,
районные собрания, администрации. Поэтому в новой редакции за91
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кона содержится такое толкование местного самоуправления, при
котором определенная часть вопросов местного значения должна
решаться непосредственно населением. При этом органам местного
самоуправления надлежит принимать к рассмотрению только те
вопросы местного значения, которые население само решить не
может, хотя потребность в этом и существует.
Обязательность участия населения в решении вопросов местного значения просматривается и в самой логике построения нового закона. Если в прежнем законе глава об органах местного
самоуправления стояла перед главой о формах прямого волеизъявления граждан и других формах осуществления местного самоуправления, то новый законопроект поменял эти главы местами.
Кроме того, новый закон существенно расширил перечень форм
осуществления населением местного самоуправления. В принципе, все эти новые формы гражданских инициатив допускал и старый закон, однако в реальной практике многие из них так и не
проявились. В частности, можно привести не так уж много примеров проведения публичных слушаний по вопросам местного
значения, опросов, собраний и конференций граждан, весьма
редкими были и случаи правотворческой инициативы и т. д.
Для изменения этой ситуации закон определяет круг вопросов
местного значения, решения по которым не могут быть приняты без
публичных слушаний. В числе их – принятие устава муниципального образования, а также внесение в него изменений; принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении; принятие
планов развития муниципального образования; принятие решения о
преобразовании муниципального образования и др.
Из этого следует, что закон существенно расширяет права и
возможности граждан в осуществлении местного самоуправления
и приближает их к сути местного самоуправления, в соответствии
с которым население непосредственно и через своих представителей должно определять политику в решении вопросов местного
значения, а органы местного самоуправления, которые население
создает, должны претворять ее в жизнь. Таким образом население
максимально привлекается к принятию управленческих решений.
В реальности, однако, далеко не все политические решения
принимаются публично. Принцип публичности, открытости процесса принятия решения является одним из краеугольных камней
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
демократического режима. Хотя, по мнению А. Ю. Сунгурова,
различие между тем, как должны приниматься решения в соответствии с законами и нормативными актами, и реальными «отношениями по поводу власти» будет существовать всегда, однако
оно будет тем меньше, чем более демократическим будет общество и государство, чем меньше останется закрытых от гражданского контроля государственных институтов и действий92.
Как известно, тенденция к закрытости от делегировавших им
свою власть граждан проявляется в любых властных структурах.
Однако местное самоуправление как раз и является тем наиболее
приближенным к обыденной жизни уровнем управления, на котором в силу самих его функций не должно оставаться какихлибо закрытых от общества тем и вопросов. Поэтому муниципальная политика и считается наиболее понятной для граждан
формой выражения их общей воли. С другой стороны, именно на
уровне такого локального сообщества проблемы власти уже не
отделены высокой стеной от проблем отдельных сообществ и их
общественных организаций. Муниципальная власть и в данном
аспекте может рассматриваться как наиболее приближенная к
обществу форма власти и одновременно как форма политической
социализации граждан.
К сожалению, в сегодняшней России местную власть трудно
назвать эффективной. Одна из причин этого – слабая активность
представительных органов местного самоуправления вследствие
недостаточного количества депутатов, а также низкого уровня их
компетенции в вопросах местного значения. Следует признать,
что представительная власть в муниципальных образованиях ныне поставлена в такие условия, при которых исполнять свою
главную функцию – выражать интересы населения – она просто
не в состоянии. Для решения этой проблемы в новом законе четко определены нормы, которые устанавливают соответствующую
пропорцию между количеством депутатов и количеством населения, проживающего в данном муниципальном образовании.
И хотя эти нормы в России всѐ же меньше международного стандарта представительной демократии (кубический корень из коли92
См.: Местное самоуправление – проблемы и перспективы. СПб.,
1997. С. 257–268.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
чества жителей муниципального образования), законодательное
установление даже таких норм является несомненным шагом
вперед в формировании эффективных представительных органов
муниципальных образований и в привлечении населения страны
к принятию решений в системе местного самоуправления.
Тем самым можно констатировать, что новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» создает более благоприятные условия для развития гражданских инициатив в муниципальных образованиях страны, в результате чего система местного самоуправления действительно может стать стратегическим
ресурсом для построения гражданского общества в России.
Тема 3. Местное самоуправление и гражданское общество
Исходя из вышеизложенного в предыдущих темах, попытаемся предварительно определить сущность местного самоуправления с точки зрения его значения в развитии институтов гражданского общества. В первом приближении теоретические достижения отечественных исследователей в рассматриваемой области позволяют говорить о местном самоуправлении и как о
специфическом уровне власти, организационные формы которой
вырабатываются населением муниципального образования самостоятельно, на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, и как сферу гражданской самостоятельности и общественной активности населения93.
Если попытаться взять на себя смелость сформулировать в
общих чертах концептуальные выводы из теории и практики местного самоуправления в России, то можно схематично следующим образом представить все многообразие предполагаемых
перспектив его исследования.
Во-первых, нет смысла подвергать сомнению то, что местное самоуправление является одним из видов публичной власти.
В принципе, его можно идентифицировать как низший уровень
государственной власти, юридически отграниченный от других
этажей власти с целью предоставления ему самостоятельности и
93
См., например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право
Российской Федерации. М., 1997. С. 5.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
широты возможностей в конкретных условиях небольших и зачастую специфических (особенно в России) муниципальных образований. Основой, пусть в каком-то роде и расплывчатой, для
такого вывода служит упомянутая уже конституционная статья
об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из
этой нормы, местное самоуправление является обязательным, то
есть законодательно установленным, элементом общей системы
управления страной, на который возложен определенный объем
полномочий, остающихся в случае отсутствия органов местного
самоуправления нереализованными.
Во-вторых, что еще более несомненно, местное самоуправление – это институт гражданского общества, способ самоорганизации населения, что фиксируется уже в самом его названии
(«самоуправление»). Как гласит статья 2 Федерального Закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», местное самоуправление – это прежде
всего «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя
из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Ключевым здесь является, конечно же, словосочетание
«самостоятельная деятельность», поскольку властные полномочия в данном случае вторичны для местного самоуправления,
главной целью которого является в конечном итоге отправление
функций гражданского общества.
В своей совокупности эти две стороны местного самоуправления составляют определенную «пограничную полосу» в социуме, призванную решать задачи правильной структуризации и
оптимального взаимодействия государства и гражданского общества. Как совершенно справедливо подчеркивается в исследовательской литературе, местное самоуправление – это, безусловно, власть, но «это власть совершенно особого вида – власть
народа, которая имеет гораздо более широкие возможности для
собственной самоорганизации, власть в отношении которой нет
жестких нормативов, определяющих ее организационные формы
с государственного уровня и которая должна ориентироваться
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на конкретные проблемы данного муниципального образования,
данной территории ... и т. д. и т. п.»94.
Таким образом, местное самоуправление является элементом
(институтом) гражданского общества. И хотя оба эти феномена «не
являются однопорядковыми, они тесно взаимосвязаны. Становление одного служит условием становления и развития другого»95.
Тем самым местное самоуправление выступает не только в качестве элемента гражданского общества, но и представляет собой один
из важнейших, ключевых факторов развития последнего. А учитывая, что «местное самоуправление олицетворяет собой пограничное
явление между государством и обществом, соединяющее их между
собой»96, можно с полным правом, говоря о местном самоуправлении как о специфическом элементе гражданского общества,
выделять и подчеркивать эту специфику настолько, насколько возможно выделение местного самоуправления в общей системе «государство – гражданское общество» в качестве третьей стороны,
или третьей вершины «драматического треугольника»97.
В самом деле, если местное управление являет собой особый
тип властной структуры, без которого гражданское общество не
может считаться полноценным, и в то же время оно составляет ту
часть общественного самоуправления в целом, с которым как с каналом воздействия на государство гражданское общество контактирует наиболее интенсивно, то ответ на вопрос о первичности и вторичности местного самоуправления или гражданского общества теряет свое содержательное звучание, так как одного без другого быть
94
Замотаев А. А. Реализация конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления: Проблемы, перспективы, механизмы // Местное самоуправление: стратегические направления развития: материалы науч.-практ. конф. Серия «Библиотека местного самоуправления».
Вып. 32. М., 2000. С. 66.
95
Черняк Э. В. Местное самоуправление и государственное управление
// Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: материалы межрегион. науч.-практ. конф. Казань, 2001. С. 296.
96
Бейдина Т. Е. Теоретические вопросы муниципального управления
// Местное самоуправление в России: сб. ст. М., 2002. С. 46.
97
Цит. по: Свистунова И. Н. Местное самоуправление – основа формирования гражданского общества // Социально-экономическое развитие
России в современном мире: сб. науч. трудов / под ред. А. В. Пещаницкого. Смоленск, 2011. С. 206.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
не может – это настолько же категории одного порядка, насколько
однопорядковы в теоретических исследованиях понятия «государство» и «гражданское общество».
Итак, местное самоуправление, в отличие от других институтов гражданского общества, немыслимо вне рамок государства –
оно представляет собой именно тот институт гражданского общества, который тесно взаимодействует с государством и его органами и который, будучи автономным от государственной власти, осуществляет часть функций последней, переданных ему государством, являясь одним из носителей публичной власти.
Таким образом, местное самоуправление занимает особое
место в системе общественных отношений. В подлинном гражданском обществе свободно развиваются и действуют множество
разнообразнейших ассоциаций и институтов, различных партий,
общественных движений, организаций, союзов и объединений по
интересам. Однако местное самоуправление занимает среди них
особое место, причем это место обусловлено не только спецификой его деятельности, но и той ролью, которую оно играет в жизни демократического общества, выступая в качестве важнейшего
связующего звена между государством и гражданским обществом, с одной стороны, и являясь одновременно «сильнодействующим» фактором, обусловливающим развитие и государства, и
гражданского общества, – с другой. Этим, на наш взгляд, определяется уникальность местного самоуправления, и констатация
этой уникальности, то есть специфического и особого места данного феномена в социуме, наиболее полно характеризует сложную и противоречивую совокупность всех взаимоотношений государства, гражданского общества и местного самоуправления.
При этом нельзя пройти мимо того факта, что само содержание
понятия «местное самоуправление» в вышезафиксированной системе общественных отношений требует своего уточнения и дополнения, поскольку распространенное ныне формально-правовое определение (имеется в виду, главным образом, действующий Закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации») отталкивается от словосочетания «муниципальное образование» (ст. 1, п. 1), которое далеко не исчерпывает всю полноту и богатство форм местного самоуправления и проявления самоорганизации жителей в гражданском обществе.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А между тем именно разнообразие форм самоуправления является одним из реальных путей реализации конституционного
права граждан на местное самоуправление и одним из наиболее
действенных инструментов полноценного развития гражданского
общества. Отечественными политологами выделяются несколько
разных по своей социальной природе и практическим механизмам функционирования типов самоуправления98.
1. Территориальное самоуправление (или соседское) – основано на общности места проживания, за которым предполагается
и общность интересов, опирающаяся на объективные, но в той
или иной степени субъективно осознаваемые и признаваемые
гражданами потребности территории (подъезда, двора, квартала,
микрорайона и т. д.).
2. Социально-групповое, или коммунитарное, самоуправление – подразумевает постоянную или длительную принадлежность граждан к некой социальной группе, в рамках которой личные интересы членов группы публично формулируются как объективно присущие всей группе (речь идет об этнических, религиозных, поколенческих и др. группах подобного свойства).
3. Самоуправление профессиональных сообществ обусловлено единством собственно профессиональных ценностей, обязанностей и интересов.
4. Гражданское самоуправление базируется на объединяющих
членов группы целях по решению определенной проблемы местного, городского, регионального или даже общенационального порядка. В отличие от вышеназванных форм самоуправления данный
вид основан на действительно свободном и добровольном участии
граждан, сознательно включающихся в процесс решения актуального общественного вопроса, не зависящего от территориального,
социального, профессионального и т. п. статуса индивида.
Всем перечисленным типам самоуправления, несмотря на
значительные различия, присуща общая черта, определяющая их
98
См.: Алексеев О. Б., Генисаретский О. И., Щедровицкий П. Г. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре российской государственности // Полития. 1998–1999. № 4 (10), зима. С. 24–25;
Шубина Н. В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития: автореф. дис. ... канд. полит. н. СПб., 2002.
С. 14–16.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
целостность как единого феномена общественной жизни, а именно черта, суть которой сводится к пониманию самоуправления
как права, а не обязанности граждан, как социальной ценности
гражданского общества, приобретающего в подобном случае
мощный и творческий ресурс развития, но ни в коем случае не
как «низшей» ступени, «низшего» уровня местного самоуправления как вида публичной власти.
В этой связи важно зафиксировать следующие принципы организации анализируемого здесь феномена:
самоуправление должно основываться на добровольном
участии, которое государственным органам необходимо поддерживать, не навязывая «сверху» заранее заданных форм и методов
деятельности;
оно должно опираться на признание (или непризнание)
гражданами проводимой властями местной политики при обязательном условии ее прозрачности, т. е. ее информационного
обеспечения для всех заинтересованных жителей;
самоуправляющиеся общества не могут претендовать на
полное «заполнение» всего территориального или социального
пространства определенного муниципального образования и
должны ограничиваться лишь той сферой деятельности, для которой у них наличествуют человеческие ресурсы, инициатива,
творческая энергия и т. п.;
деятельность самоуправляющихся сообществ должна быть
как можно более разнообразна, разнородна и поливариантна – с
учетом самых «случайных» конкретных обстоятельств местного
характера;
самоуправление и его различные формы не должны рассматриваться как статичные социальные мини-системы. Каждая
самоуправляющаяся группа имеет свой «возраст» и свой вектор
приложения в зависимости от злободневности или конъектурности решаемой социальной проблемы99.
Таким образом, ключевое значение для дальнейшего эффективного развития местного самоуправления имеет не государственно-административный импульс в виде спускаемых «сверху»
99
См.: Алексеев О. Б., Генисаретский О. И., Щедровицкий П. Г. Указ.
соч. С. 25–26.
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
директив и предложений «по реформированию», а процесс собственно самоорганизации общественно активных (или потенциально
активных) граждан и их объединений, что в конечном итоге является важнейшим, если не сказать больше, главным фактором становления полноценного и отлаженного механизма подлинного
гражданского общества. Местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность – люди перестают ждать благ от государства, откуда-то извне, привыкая полагаться на себя и на собственные силы. И задача демократического государства здесь сводится не к тому, чтобы создавать общественные, профессиональные, корпоративные самоуправляющиеся организации граждан, а
чтобы защищать и цивилизовывать то пространство, в котором они
могут нормально формироваться и успешно функционировать.
В данном контексте становится очевидным, что местное самоуправление представляет собой коренную черту демократического общества, так как реализует на социально-политической
практике единство взаимодействия государства и гражданского
общества. Следует согласиться с выводами, имеющимися в современной исследовательской литературе, что именно в местном
самоуправлении «сходятся интересы отдельного гражданина, интересы местных сообществ, государства, политических партий и
различного рода групп интересов»100. Выполняя функции координации, интеграции и инновации, органы местного самоуправления просто «обречены» на то, чтобы по мере развития и совершенствования демократических принципов в государстве играть
все более и более возрастающую роль в общей системе общественного управления и социальной самоорганизации.
Все это вместе предопределяет необходимость создания и
разработки четкой и современной концепции организации системы местного самоуправления в России, охватывающей как можно большее число сторон этого сложного общественного явления.
Особенно актуальное звучание этот вопрос приобретает в современной России, поликультурной и поликонфессиональной
стране, в которой западный феномен гражданского общества, его
100
Шубина Н. В. Гражданское общество и местное самоуправление:
взаимосвязь становления и развития: автореф. дис. ... канд. полит. наук.
СПб., 2002. С. 14.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
социокультурные факторы и аспекты во многих случаях не являются референтными в формировании гражданского общества, как
в масштабах всего Российского государства, так и в контексте его
национальных субъектов. Становление гражданского общества в
России, формирование соответствующей ее культурной и национальной специфике концепции российского гражданского общества требуют разработки методологической базы для анализа указанных процессов, выделения многосторонних и целостных критериев для обобщающей их характеристики. От этого напрямую
зависит как самое движение России к гражданскому обществу, так
и в конечном счете успех реформы и укоренения в системе политико-культурных ценностей россиян местного самоуправления.
Раздел 2. Становление и развитие системы
местного самоуправления в Российской Федерации
Тема 4. Конституционно-правовые основы
местного самоуправления в РФ
В формально-юридическом отношении местному самоуправлению отводится чрезвычайно важная роль в структуре российской государственности. Федеральное законодательство – Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – характеризую местное самоуправление как одну из конституционных основ нашей страны и очерчивают круг полномочий муниципальных образований, объема компетенции которых вполне
достаточно для обеспечения эффективного социального и экономического развития органов местного самоуправления и в конечном счете институтов гражданского общества.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы
муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.
Российские конституции играли и продолжают играть ведущую роль в регламентации правового положения местных органов власти. Это относится как к конституциям советского периода, так и к Конституции РФ 1993 г., которая в отношении местного самоуправления довольно объемна. Разные по своему
значению и направленности главы Конституции РФ содержат
нормы, регулирующие местное самоуправление. Ряд важнейших
характеристик этого института закрепляется в гл. I «Основы
конституционного строя»: признание местного самоуправления
формой народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2
ст. 15). Не только содержание данных норм, но и их структурное
размещение в тексте Конституции РФ свидетельствует о высоком статусе местного самоуправления как одного из элементов
конституционного строя России. Закрепление группы статей в
гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указывает на
связь местного самоуправления с осуществлением гражданских
прав политического и социально-экономического свойства. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2
ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и
индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33),
реализовывать свои социально-экономические права на жилище,
охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление
жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).
Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законо60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).
Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» является специализированной, более детальной по отношению к другим нормам
Конституции РФ о местном самоуправлении. Она содержит указания на функциональную направленность данного института
(ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления
(ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления
местного самоуправления (ст. 133).
В специальной литературе порой задается вопрос, оправдано ли
регламентирование в конституции федеративного государства местного самоуправления. В. И. Васильев на этот вопрос отвечает утвердительно. По его мнению, в России просто необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления. Объяснения тому он находит в следующем: институты
самоуправления на местах утверждаются в российских условиях не
снизу, а сверху101. Данное утверждение стало весьма расхожим, оно
встречается и в публицистике, и в научных трудах по юриспруденции. За исключением определенных исторических периодов Россия
оставалась государством с ярко выраженным централистским началом, в котором местному самоуправлению почти не было места. Вот
почему привлеченное в Россию в начале 90-х гг. XX в. местное самоуправление нуждается в опеке государства, его патронаже.
Ситуация в части необходимости конституционной регламентации местного самоуправления меняется кардинальным образом.
При сравнении конституций ведущих западноевропейских государств с конституционными актами стран Центральной и Восточной Европы выявляется следующая закономерность. Конституции
первой группы либо практически лишены норм о местном самоуправлении, либо регулируют его крайне скупо (Франция, ФРГ)102.
Напротив, конституции второй группы (Словения, Словакия, Румыния, Польша) содержат подробные состоящие из нескольких
статей разделы или главы, посвящение местному (территориаль101
См.: Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика
// Журнал российского права. 2001. № 8. С. 66.
102
См.: Конституции зарубежных государств. М., 2001.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ному) самоуправлению103. Они были приняты в период 1991–
1997 гг. и находились под влиянием требований Европейской хартии местного самоуправления. Можно предположить с большой
долей вероятности, что каждая вновь принятая конституция государства, разделяющего идеологию Европейского союза, будет содержать раздел с наименованием «местное самоуправление»104.
Уже отмечалось, что Конституция РФ относит установление
общих принципов организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). В юридической
литературе давно признается многозначность этой формулировки. В
разные годы в различных изданиях подчеркивается недостаточно
ясный смысл указанного конституционного положения105, его не совсем понятный смысл106, проблема языкового толкования данной
нормы107. Все они задаются вопросом, а что относится к совместному ведению центра и регионов? При этом называется четыре варианта: «установление общих принципов местного самоуправления»;
«установление общих принципов организации местного самоуправления»; «установление общих принципов организации системы местного самоуправления»; «установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления».
103
См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы.
М., 1997.
104
Определенные разночтения существуют в оценках конституционного влияния на местное самоуправление в федеративных государствах.
Например, в учебнике «Муниципальное право Российской Федерации»
под редакцией Н. С. Бондаря утверждается: «Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает
ни одна конституция зарубежных федеративных государств» (с. 31).
В книге «Российское законодательство: проблемы и перспективы» (М.,
1995) настаивается на том, что Конституция Мексики «определяет подробнейшим для Основного закона образом сферу и условия деятельности
муниципалитетов, их отношения с федеральными властями и властями
субъектов Федерации» (с. 176).
105
См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 177.
106
См.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 117.
107
См.: Романов А. Н. Местное самоуправление в Российской
Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский
юридический журнал. 2001. № 3. С. 32–36.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Попытку определить содержание и пределы понятия «общие
принципы организации системы местного самоуправления»
предпринял судья Конституционного Суда РФ Э. М. Аметистов.
В особом мнении к постановлению Конституционного Суда РФ
от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона
от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"»108 им названы две группы норм, составляющие в совокупности указанное понятие.
Первая группа гарантирует реализацию закрепленных в Конституции РФ основ самоуправления и соответствующих прав
граждан на самоуправление. К ней отнесены: самостоятельность
местного самоуправления (ст. 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через органы местного самоуправления (ст. 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133);
осуществление субъектами Федерации собственного правового
регулирования местного самоуправления (ч. 4 ст. 76).
Вторая группа норм должна обеспечить реализацию ряда
конституционных положений, составляющих основы конституционного строя России и гарантирующих права гражданина.
К ней отнесены положения о праве народа осуществлять свою
власть через муниципальные органы (ч. 2 ст. 3); о праве граждан
участвовать в управлении государством как непосредственно, так
и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); о праве граждан избирать и быть избранными в муниципальные органы (ч. 2 ст. 32).
В состав данной группы входят также отдельные международноправовые нормы, содержащиеся во Всеобщей декларации прав
человека 1948 г. и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. Это нормы, устанавливающие, что воля
народа и отдельного гражданина должна находить выражение в
периодических выборах. Есть такие нормы и в Европейской хартии местного самоуправления.
108
СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Только нормы обеих групп образуют общие принципы организации системы местного самоуправления, а содержащиеся в
оспариваемых статьях Закона 1995 г. требования о сроках проведения выборов в муниципальные органы «не дотягивают» до такого высокого статуса. В результате последовал вывод о том, что
включение указанных норм в федеральное законодательство не
соответствует Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ разделяет такую точку зрения, но
лишь в части невозможности отнесения сроков выборов к категории «общих принципов». В остальном Суд посчитал вполне обоснованным включение этих норм в федеральный закон. И вот по каким основаниям. Данные положения восприняты судом как гарантирующие политические права граждан, их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации, а защита
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
К теме общих принципов Конституционный Суд РФ обратился еще раз в другом своем постановлении от 16 октября
1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3
статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»109. По мнению заявителей, установленный в
этой статье порядок досрочного прекращения полномочий муниципальных органов имеет сугубо процедурный характер и не может относиться к общим принципам организации местного самоуправления, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, такой порядок
должен в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ определяться
не федеральным законом, а законами субъектов Федерации.
Конституционный Суд РФ признал, что возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку установление общих принципов относится к совместному ведению, федеральный законодатель имел полное право
осуществлять собственное правовое регулирование данного вопроса.
Законы, касающиеся местного самоуправления, могут быть
поделены на три группы: систематизированные (федеральные за109
СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
коны об общих принципах организации местного самоуправления;
законы субъектов Федерации о местном самоуправлении); специализированные (федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах); отраслевые (не имеющие на первый взгляд никакого отношения к местному самоуправлению, но содержащие полномочия муниципальных
органов в той или иной сфере правового регулирования).
Законы первой группы часто именуют статутными, базовыми,
а также рамочными. По нашему мнению, их можно называть систематизированными, поскольку законы об общих принципах организации местного самоуправления объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового,
административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют
самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Им принадлежит огромное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории
страны в целом. Вместе с тем Закон 2003 г. трудно назвать рамочным, в особенности сравнивая его с предшественником – Законом
1995 г., которому, напротив, определение «рамочного» было очень
близко. Он избегал детального правового регулирования, отдавая
его субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Закон
2003 г. в значительной мере усилил долю общих правовых регуляторов, что представляется оправданным шагом.
Долгое время считалось, что совместное ведение неизбежно
требует примерного равенства Российской Федерации и ее субъектов в объеме правовой регламентации. Такой подход, по нашему
мнению, выгоды стране не принес. Увеличение степени федерального присутствия в организационно-правовом сопровождении муниципальной власти естественным образом будет способствовать
распространению единых для всей страны основ ее функционирования. Недостаток такого единства, дефицит общих правовых установок, на наш взгляд, негативно сказался на состоянии местного
самоуправления в России. Передоверив многие важные аспекты
его устройства субъектам Федерации, центральная власть во многом утратила контроль за этим процессом. В результате вместо
объективно необходимого учета исторических, национально65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
этнических особенностей Россия получила местное самоуправление, густо окрашенное субъективными представлениями руководителей регионов о том, какой быть местной власти.
Специализированные законодательные акты федерального и
регионального значения касаются отдельных сторон муниципальной организации. На федеральном уровне это законы: от
26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»110; от 8 января 1998 г.
№ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»111; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»112; от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»113.
Много раз подчеркивалось, что перечень специализированных законов должен быть более полным. Закон 1995 г. прямо
указывал на то, какие федеральные законы нуждаются в принятии: о наделении органов местного самоуправления отдельными
федеральными государственными полномочиями; о государственных минимальных социальных стандартах; о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе приграничных территорий местного самоуправления и т. д. Подобные законы так и не появились, что во многом объясняет непоследовательность и незаконченность муниципальной реформы.
Субъекты Федерации также обладают крупным массивом специализированных законов: о порядке государственной регистрации
уставов муниципальных образований; о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями; о
порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; о территориях и границах муниципальных образований; о статусе депутатов представительных органов и глав муниципальных образований; о выборах в органы местного самоуправления; о местных референдумах; о муниципальной службе и т. д.
110
СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
Там же. 1998. № 2. Ст. 224.
112
Там же. № 36. Ст. 4466.
113
Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
111
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отраслевые федеральные законы, главным образом, устанавливают полномочия муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений. В их числе Градостроительный
и Земельный кодексы РФ, федеральные законы о государственной
поддержке малого предпринимательства, о товариществах собственников жилья, о недрах, об образовании, об обороне и т. п. Все
они в совокупности демонстрируют огромное число обязанностей
муниципальных органов. Очень важно обеспечить соответствие
законов этой группы систематизированным и специализированным (в авторской классификации) законодательным актам. Этого
соответствия зачастую не хватает. Достаточно сказать, что вопросы местного значения, содержащиеся в прежнем и настоящем федеральном законах об общих принципах организации местного
самоуправления, не совпадают с положениями Бюджетного кодекса РФ, закрепляющими расходы местных бюджетов.
Нельзя обойти стороной и вопросы международно-правового
регулирования, так как международно-правовые акты в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы Российской Федерации при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Это конституционное установление положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Не миновала такая
участь и сферу местного самоуправления, основным международным источником правового регулирования которой выступает Европейская хартия местного самоуправления. Подготовленная первоначально в 1968 г. в форме Декларации принципов местного самоуправления, Хартия обрела привычные для себя контуры только
к 1981 г. Еще четыре года ушли на ее доработку. В окончательном
виде Европейская хартия местного самоуправления была принята
Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 г. в форме конвенции, открытой к подписанию 15 октября 1985 г. От имени Российской Федерации Хартия была подписана 28 февраля 1996 г. На
территории России Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 г.
Российское законодательство следует в фарватере, проложенном Европейской хартией местного самоуправления. Это наблюдается в сходстве многих общих положений, закрепленных в
части первой Хартии, совпадении разных черт и признаков. Так,
согласно Хартии, органы местного самоуправления составляют
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
одну из основ любого демократического строя; по Конституции
РФ местное самоуправление – один из элементов конституционного строя России. Общность проступает в определениях местного самоуправления, хотя и не полностью, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Часть 2
ст. 131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий, воспроизведена в соответствии со ст. 5 Хартии. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые и
судебные гарантии реализации права местного самоуправления
предусмотрены и в Хартии, и в российском законодательстве.
Вторая часть Хартии включает положения, позволяющие привести в движение нормы ее первой части. Таким образом, Хартия
предусматривает механизм, обеспечивающий баланс между принципиальными установками Хартии и законодательными нормами
государств, ее ратифицировавших. Каждое из них обязуется считать себя связанным по меньшей мере 20 положениями, из которых
10 должны быть из числа специально выделенных в Хартии. Среди
них: признание принципа местного самоуправления внутренним
законодательством страны и, насколько это возможно, в Конституции; осуществление местного самоуправления советами или собраниями, избираемыми в результате выборов, а также собраниями
граждан, референдумами, посредством других форм прямого участия граждан; установление основных полномочий местного самоуправления конституцией или законом; самостоятельность муниципальных органов в осуществлении своих полномочий; правовая
защита местного самоуправления и др. Названная норма, по мнению B. В. Маклакова, содержит компромисс между признанием
очевидного факта о том, что местное самоуправление затрагивает
структуру и организацию самого государства, и необходимостью
защиты и уважения принципов местного самоуправления114.
Третья часть Хартии посвящена процедурным вопросам:
подписанию, ратификации и вступлению Хартии в силу, ее денонсации. В частности, для каждого государства – члена Совета
114
См.: Маклаков В. В. Европейская хартия местного самоуправления
// Реформы местного управления в странах Западной Европы. C. 111–126.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Европы Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением трехмесячного периода после даты сдачи на
хранение документа о ратификации. Денонсация Хартии невозможна до истечения пятилетнего периода после даты ее вступления в силу в государстве, являющемся членом Совета Европы.
Процедура денонсации предусматривает обязательность предварительного извещения Генерального секретаря Совета Европы не
позднее чем за шесть месяцев до выхода государства из Хартии.
В целом значение для развития местного самоуправления и
муниципального права в России состоит в следующем:
в Хартии обобщен лучший европейский опыт, который может
быть использован в России; Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;
Хартия закрепляет принципы организации местной власти,
которые обязательны и для России – члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;
Хартия – это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу
местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их
центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.
Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего
европейского опыта.
В данном контексте, на наш взгляд, важно усвоить те практические уроки и сделать на их основе те теоретические выводы, которые сегодня могли бы способствовать более динамичному и,
главное, эффективному развитию института местного самоуправления в нашей стране. Опыт реформирования местной власти в
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
России показывает, что содержание создаваемой системы не могло
не нести в себе всех тех изъянов, которые сегодня так очевидны и
которые были неизбежны в условиях проведения преобразований
местного самоуправления «сверху». Основными факторами последней послужили: 1) неспособность государства в прежнем объеме контролировать и регулировать общественные отношения и
нести ответственность за взятые на себя тотально-всеобъемлющие
обязательства; 2) желание сторонников реформирования муниципальной сферы утвердить и гарантированно сохранить достижения
демократических изменений, «максимально обособив» ее от «неконкурентноспособной на тот период государственной власти»115.
Таким образом, понимание необходимости внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении должно сопровождаться при разработке стратегического направления реформы
муниципальной сферы в Российской Федерации беспристрастным
анализом теории и практики отечественной истории, которая свидетельствует, что отказ от эволюционного развития местного самоуправления и неспособность верховной власти оказать сопротивление искушению разрешить злободневные проблемы «здесь и
сейчас» отбрасывают российское общество далеко назад, перекладывая тем самым задачи реального изменения ситуации в лучшую
сторону на плечи будущих поколений, способность которых к их
выполнению с каждой новой неудачей неумолимо иссякает.
Очевидно, что в попытках построения институтов демократического общества и создания эффективной системы местного
самоуправления следует признать совершенно недопустимым
осуществление рецепции правовых норм, сформированных и
укорененных на чуждой в целом для нас социокультурной почве. При решении задач по реформированию муниципальной
сферы отправной точкой преобразований должен быть учет правовых и социально-экономических приоритетов, соответствующих культурным, историческим и социальным традициям российского общества.
115
См.: Фабричный С. Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. М., 2001. С. 8.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Особенности становления
местного самоуправления и развития гражданского общества
в контексте реформирования Российского государства
Изучая особенности становления местного самоуправления,
мы имеем дело не просто с целым рядом или набором сложных
теоретических и практических проблем, но с целой системой этих
проблем, и анализ любого политического, правового, социального вопроса, касающегося местного самоуправления, как нам
представляется, невозможен вне учета системного характера
процессов, протекающих сегодня в российском обществе. Требование системности подхода к изучению феномена местного самоуправления означает необходимость различать круг рассматриваемых трудностей, связанных с механизмом взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной
власти, с одной стороны, и комплекс проблем, детерминируемых
уровнем зрелости институтов гражданского общества в современной России, – с другой. Обобщая, нужно говорить о двух тенденциях, образующих «проблемные» поля в процессе становления местного самоуправления: 1) о непоследовательной политике
федерального центра (отсутствие общей стратегии реформ и концепции государственного строительства) и 2) о низкой степени
гражданской инициативы населения (отсутствие устойчивых институтов и ценностей гражданского общества).
В свете учета первого из вышеназванных аспектов основной
проблемой реформирования муниципальных отношений в стране
следует назвать «инструментальное» (нестратегическое) отношение к местному самоуправлению, т. е. такое понимание данного
социального феномена, при котором в нем усматривается не
принцип, а некая прикладная ценность, инструмент, средство,
союзник (или, наоборот, противник) в политической борьбе между различными политическими силами в столице или центрах
субъектов Федерации.
Следствием такого функционально-политизированного подхода к сути муниципальных институтов является нескрываемое
игнорирование их реальных нужд, что на практике оборачивается
наличием в российском социуме следующих фундаментальных
проблем, требующих своего скорейшего разрешения:
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
а) внутренняя несогласованность и несистемность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
б) несоблюдение законодательства о местном самоуправлении;
в) отсутствие четкого правового разграничения полномочий
между органами государственной власти (как федеральными, так
и, главным образом, региональными) и органами местного самоуправления;
г) отсутствие финансово-экономической самостоятельности
муниципальных образований и т. д. и т. п.116.
Практически во всех субъектах Федерации доминирует один
вариант взаимоотношений государства с муниципальной сферой – стремление органов государственной власти, прежде всего
исполнительных, вмешиваться в деятельность органов местного
самоуправления, в пределы их законных полномочий, влиять на
ход избирательных процессов. Законодательную базу развития
институтов местного самоуправления также создавали органы государственной власти, уставы муниципальных образований готовились администрациями губернаторов117.
В этой ситуации в большинстве субъектов РФ сформированы
авторитарные политические режимы, а органы муниципальной
власти повсеместно поглощены структурами региональных администраций. Таким образом, несмотря на формально завершившийся после введения института полномочных представителей
Президента РФ в сформированных летом 2000 г. федеральных
округах процесс приведения законодательств субъектов Федерации в соответствие с законодательством федерального центра,
местное самоуправление в России по-прежнему существует в
форме своеобразной псевдодемократической декорации, включенной в пространство региональной политической сцены по
сценарию, не допускающему отклонений от замысла его авторов,
которые не желают видеть в органах муниципального управления
полноправного субъекта политической и социально-экономиче116
См.: Местное самоуправление в современной России: Права, обязанности и деятельность представительных органов. М., 1999. С. 14–15.
117
См.: Великая Н. М. Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской,
Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге) // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. М., 2000. С. 100–101.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ской жизни региона. При этом, как правило, на вооружение берутся две группы «режиссерских» рычагов воздействия – организационный и финансовый.
В арсенал первой из них включены: диспропорциональное
распределение властных полномочий между представительными и
исполнительными органами муниципальной власти; высокий процент представительства местной номенклатуры в депутатском корпусе, прямо или косвенно зависящем по этой причине от руководства региона; закрепленный во многих регионах принцип избрания глав муниципальных органов депутатами местных представительных органов по предложению региональной администрации и
др. Второй механизм контроля местными властями органов местного самоуправления подразумевает главным образом формирование бюджетов муниципальных образований в зависимости от республиканских, краевых и областных законов о бюджете. Все это
заставляет органы местного самоуправления вынужденно идти на
конфронтационный вариант общения с региональной властью по
аналогии с такими же способами взаимоотношений субъектов РФ с
федеральным центром в недавнем прошлом118.
Источник развития современной системы местного самоуправления – конфликт между исполнительной и законодательной властями, завершившийся драматическими событиями октября
1993 г., – не в последнюю очередь повлиял и на характер новых моделей взаимоотношений между органами различных ветвей власти,
в том числе и в плоскости выстраивания подобных моделей между
местным и региональным управленческими уровнями.
С одной стороны, любое федеративное государство не только
признает местное самоуправление, но и особое внимание уделяет
созданию условий для его полноценного развития, поскольку локальные местные сообщества, построенные на принципах самоорганизации, являются связующим звеном между отельным гражданином и властными органами субъекта Федерации, через которые, в
свою очередь, они выходят на ступень взаимоотношений с центральной властью. Однако, с другой стороны, нет смысла закрывать
глаза на то, что в процессе перехода от централизации к федерализ118
См.: Подовжняя Г. Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление? // Полис. 1998. № 4. С. 63.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
му Россия остановилась пока на промежуточной стадии – реально
существующую ныне систему трудно назвать федерализмом, поскольку сформирован лишь механизм взаимодействий между федеральным центром и субъектами Федерации, в то время как аналогичный механизм в отношении местного самоуправления и региональной власти находится в эмбриональном развитии.
В результате бюрократических торгов между центральными и
региональными элитами, многократно имевших место в политической практике России 1990-х гг., и бесконечных уступок федерального центра регионам во имя сохранения и упрочения власти небольшой группы лиц, оказавшихся у руля государства, во многих
субъектах РФ сложилась авторитарная модель властвования, отвергающая подлинное самоуправление по причине нежелания делиться приобретенными в ходе множества сепаратных договоров внутри России полномочиями и упускать из своих рук контроль за распределением и управлением собственностью в регионах.
С точки зрения степени развитости местного самоуправления
в современной исследовательской литературе выделялось три типа субъектов Федерации119:
1) субъекты Федерации, где местное самоуправление достаточно развито и региональные власти, не пытаясь подвергать его
полномочия сомнению, взаимодействует с местными органами
(например, Калининградская область, Чувашия);
2) субъекты Федерации, где местное самоуправление развито, но его полномочия подвергаются сомнению региональными
властями, что часто приводит к открытым конфликтам (к примеру, Удмуртия, Приморский край);
3) субъекты Федерации, где местное самоуправление фактически
отсутствует или подменено местными органами государственной
власти и управления (например, Татарстан, Башкортостан, Саха).
В последнем случае до недавних пор можно было говорить о
явном противоречии федеральному законодательству. Так, в Рес119
См.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении:
По материалам из 21 региона Российской Федерации / под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999; Большаков А. Г. Местное самоуправление
в контексте федерализации Российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. М., 2000. С. 107 и др.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
публике Татарстан местное самоуправление, его структуры и
должностные лица являлись лишь придатком местных органов
государственной власти, и в условиях жесткой административной
системы, при отсутствии выборов глав администрации подобная
ситуация в сфере местного самоуправления укрепляла авторитарный режим в этом российском регионе. По сути правильнее
было говорить о полном отсутствии реального местного самоуправления и его полной подмене жестко иерархичным, авторитарным муниципальным управлением120.
Таким образом, отсутствие базового консенсуса по вопросу
разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации превращает местное самоуправление в объект
борьбы – «конкурирующие компетенции порой заставляют муниципалитеты занимать четкую политическую позицию, солидаризуясь с одной из сторон, что сопровождается жестким противостоянием другой»121. Помимо того, что это ведет к ощутимым для населения неудачам с точки зрения социального и экономического развития территории, подобная коллизия влечет за собой еще более
серьезные в общеисторическом масштабе последствия, а именно
подрыв доверия граждан к местному самоуправлению и с неизбежностью подрыв легитимности последнего как значимого для гражданского общества в целом феномена. По-видимому, нет особой
нужды доказывать, что в контексте этатистской традиции развития
местного самоуправления в России и в условиях слабости институтов гражданского общества в нашей стране такие результаты политических игр с муниципальной сферой чрезвычайно опасны.
Все это говорит о том, что на процесс становления местного
самоуправления в России серьезнейшее влияние оказывают не
только факторы политико-правового, инструментального, свойства,
но и не в последнюю очередь культурные и социальные факторы.
120
Достаточно сказать, что только за период 1998–2001 гг. в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении было
приведено около 80 региональных законов в 40 субъектах РФ (См.: Сапов О. А., Королева-Конопляная Г. И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М, 2003. С. 48).
121
Демин И. Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления: автореф. дис.
... канд полит. наук. М., 2002. С. 14.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как подчеркивается в современной литературе, «местное самоуправление – институт, эффективность которого в повышенной
степени зависит от культурных традиций и социальной обстановки»122. На наш взгляд, эта зависимость носит принципиальный характер, что следует особенно подчеркнуть, так как ситуация, при
которой существующая в стране законодательно закрепленная территориальная и организационная система местного самоуправления постоянно «дает сбои», свидетельствует ни о чем ином, как
только о том, что результат муниципальной реформы может быть
положительным лишь в том случае, если она будет идти рука об
руку с процессом совершенствования и развития институтов гражданского общества, с выработкой основных ценностей и понятий
гражданской ответственности и гражданской инициативы.
Реальная способность россиян к самоуправлению, укоренившаяся в общественном сознании привычка отдавать решение вопросов, выходящих за пределы их личной и семейной жизни, на
откуп чиновничеству прямо свидетельствуют о том, что как преобразования в муниципальной сфере, так и в целом реформы в
Российском государстве находятся в строгой зависимости от решения проблем зрелости и адекватности сложившимся условиям
институтов гражданского общества в России. Иными словами,
процессы становления гражданского общества, уровень его зрелости во многом соответствуют состоянию общества, т. е. качеству
функционирующих в нем демократических институтов. Поэтому,
по нашему мнению, сегодня крайне важно учитывать то обстоятельство, что уникальный статус местного самоуправления как
«двухвалентного» социального феномена, занимающего ключевую позицию в звене взаимоотношений «государство – гражданское общество», позволяет говорить о значительном потенциале
муниципальных образований в процессах как государственного
строительства, так и становления гражданского общества.
Для нас важно отметить здесь, что, с одной стороны, местное
самоуправление, будучи для российского народа своеобразной
школой демократического управления, может стать прочным фундаментом для построения подлинного гражданского общества, с
122
Пастухов В. Б. Российский федерализм: политическая и правовая
практика // Общественные науки и современность. 2003. № 3. С. 61.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
другой – преодоление социальной апатии граждан, снижение уровня патерналистских ожиданий в массовом сознании, развитие частной инициативы и многообразия социальных интересов, т. е. развитие собственно гражданского общества, его структуризация и расширение «по горизонтали», должны служить одним из необходимых условий формирования местного самоуправления в России.
Разумеется, указанные задачи невозможно решить в отрыве друг от
друга, но и логически, и хронологически нельзя не признать, что
рост гражданского общества не приведет к «автоматическому» созданию эффективной системы муниципального управления, тогда
как постепенное и неуклонное развитие последнего является основным средством успешной эволюции двуединой тенденции гармоничного и взаимообогащающего положительного сосуществования государства и гражданского общества.
Современное состояние гражданского общества в России таково, что нет смысла отрицать такие очевидные факты, как неготовность российских граждан к самоорганизации, низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании, существование «гибрида» самоуправления и местной государственной
администрации123. Причинами такого положения вещей являются
среди всего прочего: отсутствие в обществе прочных внутренних
связей, разорванность гражданских инициатив, слабость коллективных связей, неспособность граждан активно воздействовать
на власть и политику и т. д. и т. п. Более того, в определенной
мере, можно согласиться с современным российским политологом В. Б. Пастуховым в том, что «русское общество инфантильно
и как самостоятельная сила себя почти ни в чем не проявляет. Говорить о нем как уже о гражданском обществе могут только люди
с сильно развитым воображением»124.
При всем этом, однако, полемизируя со столь пессимистической точкой зрения, заметим, что, как и всякая крайняя в своих
выводах оценка, она не отрицает, а, напротив, свидетельствует о
существовании более взвешенного подхода, предполагающего в
123
См.: Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., 2000. С. 14.
124
Пастухов В. Б. Власть и общество на поле выборов, или Игры с нулевой суммой // Полис. 1999. № 5. С. 8.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
своей содержательной интерпретации современного гражданского
общества и социальную активность, и гражданский потенциал, и
перспективы самоорганизации. Если не только видеть в гражданском обществе некую организацию социума и определенную систему социальных институтов, которую можно сымитировать, как
это мы наблюдаем сегодня в России, но и усматривать в нем специфическую сферу появления творческого начала человеческой
жизни, становится очевидным, что невозможно определять степень зрелости общества тем или иным процентом социально активных граждан. Как было замечено Б. И. Ковалем, «суть гражданского общества определяется не количеством, а качеством
личного социального бытия»125. И в этом смысле в процессе формирования гражданского общества важно подчеркнуть роль гражданской культуры как совокупности ориентации членов общества
на реальную или желаемую модель взаимоотношений в социуме,
причем подчеркнуть в этой системе ориентации ее деятельностную форму. Речь идет о том, что становление гражданского общества немыслимо без осуществления способствующей этому деятельности – защиты всевозможных прав, сотрудничества с общественными организациями, участия в местном самоуправлении.
Поэтому развитие гражданской культуры в указанном аспекте –
системы выработки установок на соответствующие действия, на
соответствующую деятельность – является необходимой предпосылкой создания и собственно гражданского общества.
Исходя из того, что через укрепление института местного самоуправления становится возможным и полноценное развитие
гражданского общества, необходимо также отметить важность и
значимость вытекающего отсюда процесса формирования правовых механизмов взаимодействия общества и государства. В самом деле, местное самоуправление, реализуя права и свободы человека и гражданина на местном уровне, обеспечивает тем самым
фундаментальные основы становления правового государства.
Осуществление этих принципиальных конституционных требований наблюдается по нескольким направлениям деятельности
местного самоуправления.
125
См.: Гражданское общество в России: проблемы самоопределения
и развития: материалы науч. конф. М., 2001. С. 12.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во-первых, в муниципальной практике решения вопросов
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Эффективно работая в таких сферах местной жизни, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, торговое, транспортное обслуживание населения и т. п., органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.
Во-вторых, реализуя функции охраны и поддержки общественного порядка, содействуя проведению выборов в государственные органы власти и референдумов различных уровней – от
федерального до местного, муниципальные органы участвуют в
создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местах.
И, наконец, в-третьих, местное самоуправление дает возможность каждому гражданину участвовать в решении вопросов местного значения, реализуя тем самым право граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления126.
Иными словами, процесс реализации основных прав и свобод
гражданина и человека, опирающийся на принцип социальноактивной деятельности, находит свое воплощение в местном самоуправлении, которое только в таком случае становится важным
средством приобщения населения к демократическим ценностям
правового государства и гражданского общества. Оно по сути начинает играть для демократии и гражданского общества ту же
роль, что и, по словам А. де Токвиля, «начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться
этой свободой»127. Местное самоуправление в данном контексте
призвано превратить суверенитет народа в самоуправленческую
деятельность граждан в их же интересах, и в этом смысле самоуправление является выражением многообразия форм этой деятельности населения по ее реализации.
126
См.: Любашищ В. Я. Местное самоуправление и его роль в соблюдении прав и свобод человека и гражданина // Местное самоуправление на
рубеже веков: История и современность. Ростов н/Д, 2000. С. 125–127.
127
Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 65.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, в столь острой кризисной ситуации, в какой
находится сегодня наша страна, муниципальные образования
способны сыграть едва ли не ключевую роль в деле не только
формирования гражданского общества в России, но и выхода из
социокультурного кризиса в целом. В этой связи задача строгого
определения места муниципальной сферы в реформировании современной российской государственности и выявление стратегических перспектив в ее развитии должна сегодня осознаваться
как наиболее актуальная и требующая скорейшего решения проблема всего российского общества.
Тема 6. Перспективы местного самоуправления в России:
тенденции и стратегия развития в свете зарубежного опыта
Состояние местного самоуправления в современной России является результатом и одновременно показателем степени достижения процесса преобразования российской государственности в целом. Основная трудность, очевидная сегодня для многих, заключается в отсутствии четкой парадигмы государственного устройства
на начальных этапах реформирования и ясного определения функций и полномочий перестраиваемого государственного организма.
Новый этап преобразования муниципальной сферы, ознаменовавшийся принятием нового Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», выявил необходимость формулирования (или переформулирования) нескольких реформаторских задач, из которых
наиболее важными являются, с одной стороны, осмысление уже
пройденного пути, анализ полученных результатов, выделение
специфических особенностей самоуправленческих традиций в
России, а с другой – изучение (а не копирование или внедрение
западных моделей или отдельных их составляющих) зарубежного
опыта развития институтов местного самоуправления с целью
«отбора» всего того рационального, что способствует прогрессу
как государства, так и гражданского общества.
С точки зрения первого из отмеченных аспектов к уже сказанному в предыдущих темах добавим краткую характеристику
новой редакции текста общефедерального Закона о местном самоуправлении. Цели, которые преследовали разработчики этого
законодательного акта, вполне ожидаемы и очевидны, – главным
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
образом, это решение значительной части проблем, стоящих перед муниципальными образованиями в России, а также определение подходов к реформированию отношений между федеральным, региональным и местными уровнями управления.
Первым делом следует заметить, что в новом Законе значительно сократилось количество предметов законодательного регулирования субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления. В свете существующих
проблем разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, оказывающих негативное воздействие на развитие муниципальной власти, подобное «сужение»
возможностей для маневра региональных государственных органов на муниципальном поле можно только приветствовать. Базовая тенденция к укреплению «вертикали власти», усилению роли
исполнительных структур и их централизации так или иначе способствует созданию сильного и потому – при соблюдении условий демократических принципов – ответственного государства.
Однако при всей позитивности указанной тенденции нельзя не
отметить и опасность в данных условиях «затухания» очагов самоорганизации и самоуправления в обществе. Очевидно, что централизация в определенной мере подрывает активность и самодеятельность населения – эти решающие в конечном итоге силы
общества, являющиеся подлинными показателями эффективности и сплоченности государства.
Помимо этого, нельзя не указать на отдельные формулировки
нового Закона, которые носят, на наш взгляд, принципиальный характер и внушают определенные опасения. Пункт 1 статьи 6 гласит,
что «к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской федерации относится правовое регулирование вопросов
организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом». В то же время в пункте 1 статьи 5, определяющей
полномочия органов федеральной власти в области местного самоуправления, речь идет об установлении «общих принципов организации местного самоуправления». Такой дисбаланс – «определение
общих принципов» у общефедеральной государственной власти и
«регулирование вопросов организации» у региональной государственной власти – содержит в себе зародыши не только конфликтов
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
между этими двумя уровнями управления в России, но и предоставляет административные «козыри» субъектам федерации в отношении местного самоуправления.
Еще более опасным с точки зрения потенциального вмешательства в осуществление местного самоуправления является
норма, заложенная в следующем, пункте 2 той же статьи 6 (впрочем, как и положение пункта 2 статьи 5). Согласно ей, «осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в отношении муниципальных образований и органов
местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, другими конституционными законами, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов
Российской Федерации». Фактически данная норма позволяет региональным органам власти предусматривать своими же региональными законами прямое воздействие (в том числе и административное) на органы местного самоуправления.
Положительными сторонами нового Закона является разграничение перечней вопросов местного значения муниципальных
образований разного типа (городское или сельское поселение,
муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения) и перечня полномочий органов местного самоуправления по решению этих вопросов; сами
вопросы местного значения указаны более конкретно и подробно,
чем в действующем Федеральном законе, – в первую очередь, это
касается области пересечения компетенции органов местного самоуправления и компетенции органов государственной власти
(образование, здравоохранение и т. п.); также следует поддержать
в предполагаемой двухтиповой модели местного самоуправления
(поселение – муниципальный район) то, что в ней не предусматривается подчинения поселений муниципальным районам, напротив, для каждого из них «прописываются» свои, отдельные
перечни решаемых ими вопросов местного значения.
Из негативных моментов рассматриваемого правового акта
также можно выделить содержание п. 2 ст. 41 Закона, необоснованно ограничивающего финансово-экономическую базу местного самоуправления путем наделения муниципального образова82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния правами юридического лица и статусом муниципального учреждения, подлежащего государственной регистрации в качестве
юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Думается, что подобное сведение феномена местного самоуправления
только лишь к учреждению выхолащивает самую идею местного
самоуправления как самостоятельного явления добровольной и
свободной самоорганизации граждан.
Кроме этого, обращает на себя внимание ст. 75 Федерального
закона, предусматривающего возможность временного возложения отдельных полномочий органов местного самоуправления на
органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если решение органов местного самоуправления
создает угрозу массового нарушения прав и свобод человека и
гражданина, здоровью и безопасности граждан. Решение о временном возложении на региональные органы государственной
власти соответствующих полномочий принимается высшим
должностным лицом (руководителем исполнительной власти региона) на основании обращения представительного органа местного самоуправления или решения представительного органа государственной власти субъекта Федерации. При этом в тексте Закона не предусмотрены механизмы судебного подтверждения соответствующих угроз, что на практике может привести к принятию на себя органами государственной власти временного исполнения полномочий органов местного самоуправления в произвольном и конъектурном порядке.
Таким образом, беглый анализ отдельных статей Закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» показывает, что при расширении в целом правового регулирования муниципальной сферы, направленного на повышение гарантий осуществления местного самоуправления, новая редакция этого законодательного акта попрежнему несет в себе неточности и неясности содержательного
характера, что свидетельствует о недоработанности текста Закона
и необходимости внесения в него исправлений и дополнений. Нет
сомнений, что в этом процессе доработки Закона, помимо осмысления отечественной муниципальной практики последнего десятилетия, позитивное значение может иметь изучение опыта реформирования муниципальной сферы за рубежом, в странах с
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
самыми различными национальными, политическими и социокультурными традициями.
Как отмечается в отечественной исследовательской литературе, «современная система местного самоуправления в западноевропейских государствах и США формировалась на протяжении
длительного времени параллельно с процессом создания гражданского общества, и в этом его коренное отличие от российского»128. В данном контексте, как нам представляется, обращение к
зарубежному опыту развития и реформирования местного самоуправления, определение общих (в европейском контексте) и
специфических (национальных и региональных) характеристик
данного процесса является ценным и в методологическиэвристическом, и политико-практическом аспектах.
Первое, что обращает на себя внимание при анализе опыта местного самоуправления в зарубежных странах, – это широкий диапазон типов и форм местного самоуправления, разнообразие средств
и вариантов преобразования муниципальной сферы сообразно особенностям исторического развития, составу населения, размерам и
административно-территориальному делению государств, традициям интерпретации феноменов власти и государства и т. д.
Как правило, в современной науке выделяются четыре основные модели местного управления на Западе: 1) англосаксонская; 2) европейская (континентальная); 3) иберийская; 4) советская. Критерием для типологизации в данном случае служит
принцип разграничения полномочий и характер взаимоотношений между государственными и местными органами власти129.
Англосаксонская модель, характерная для США, Великобритании, Канады, Австралии и некоторых других стран с англосаксонской правовой системой, отличается автономией полномочий
и отсутствием прямого подчинения центру. Особенностью данной модели является раздробленность и многочисленность местных органов власти, функционально разделенных на 1) органы
общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять
128
Сетов О. А., Королева-Конопляная Г. И. Местное самоуправление:
историческая практика и современность. М., 2003. С. 69.
129
См., например: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 334.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
множество функций, решая вопросы местного значения (в США
это – графства, муниципалитеты (преимущественно в городах) и
тауншипы (преимущественно в сельской местности)), и 2) органы
специальной компетенции, т. е. создаваемые для выполнения одной или нескольких определенных функций (в США к ним относятся школьные округа и специальные округа).
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем – через центральные министерства и суд. При этом в анализе места и
роли местных органов в политической системе основной акцент,
как правило, делается на то, что они являются составной частью
механизма государства. В США функционирование местного
управления регулируется вообще исключительно штатами. Формула полной зависимости и производность местных органов от
субъектов Федерации здесь была «выведена» еще в 1868 г., когда
верховный судья штата Айова Дж. Диллон выдвинул тезис о том,
что «муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают свои права и полномочия от легислатур штатов»130.
В целом же необходимо указать, что, наряду с достоинствами
англосаксонской модели самоуправления (высокая степень децентрализации функций государства в социально-экономической
сфере, определенная автономия и широкие полномочия местных
органов, широкий спектр организационных форм местного самоуправления), серьезной проблемой для нее является комплексное
решение проблем развития территорий, так как наличие многочисленных независимых друг от друга местных органов существенным образом препятствует эффективной реализации тех или
иных крупномасштабных проектов131.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) утвердилась континентальная (французская) модель местного самоуправления, основанная на сочетании прямого государственного
130
См.: Шумилов В.М. Правовая система США. М., 2009. С. 136.
См.: Алферов А. Л. Теоретические основы местного самоуправления // Местное самоуправление, библиотеки, местные сообщества: развитие сотрудничества. М., 2000. С. 65; Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / под ред. С. Ю. Наумова. Саратов, 2001. С. 77–78.
131
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управления на местах (назначения центральным правительством
полномочных представителей государственной власти – комиссаров, префектов и т. д.) и местного самоуправления (выборности
всех представительных и исполнительных муниципальных органов). Во Франции статусом местных органов обладают главные
территориально-административные единицы государства – коммуны, департаменты, регионы (после 1982 г.)
Континентальной модели присущи также принципы подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Реформы начала
1980-х гг. во Франции несколько «затушевали» этот признак –
степень соподчиненности между различными уровнями местного
самоуправления была снижена. Согласно законам 1983 г., ни
один территориальный коллектив не вправе осуществлять опеку
над другим, кроме как в строго ограниченных рамках – регион
над департаментом и коммуной в области образования и культуры, департамент – над коммунами в социальных вопросах, здравоохранении и т. п.132
Надо заметить, что в развитых странах различия между первыми двумя моделями местного управления не носят принципиального характера, более того – после муниципальных реформ в
Европе 1980-х гг. имеются все основания говорить об определенном сближении между ними, стирании специфических, резко отличительных черт в методах и принципах местного управления.
Так называемая «иберийская» модель местного самоуправления, сложившаяся в Испании, Португалии и части латиноамериканских стран, характеризуется тем, что избранные на всех уровнях административно-территориального деления государства местные представительные органы (советы) выбирают председателей, которые становятся одновременно и утверждаемыми государственными органами представителями государства в данной
муниципальной единице.
Что касается «советской» модели, то о ее существовании
можно говорить с большой долей условности, поскольку исторически данная схема реализации самоуправленческого потенциала
в обществе может быть уже признана ушедшей в прошлое.
132
См.: Алферов А. Л. Указ. соч. С. 59.
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разумеется, что вышеобозначенные модели носят идеальнотипический характер – в реальной жизни самоуправляющихся
обществ они имеют «пограничные» или размытые зоны рамок
своего функционирования, и в настоящее время все более явственна и очевидна тенденция к смешению многообразных принципов муниципального управления. Особенно выделяется на этом
фоне коммунальная система самоуправления в Германии, отличающаяся большим многообразием форм управления, существованием различных способов организации внутренней структуры
управления общиной. Выделяются в этой связи южно-германская,
северо-немецкая и магистратская модели. Однако, несмотря на
сложность и вариативность структур зарубежных систем самоуправления, несомненно, что эффективность и действенность местного самоуправления обусловливается не столько этими структурами, сколько задачами и механизмами решения этих задач, утвердившихся в муниципальной практике современных стран Европы, США и остального демократизированного мира.
Общей чертой, фундаментальным признаком местного самоуправления в большинстве государств (в первую очередь, западноевропейских) является понимание общины или коммуны как
первоосновы местного управления. Они одновременно представляют собой органы государственного управления нижнего уровня,
реализующими переданные государством полномочия, и органами
самоуправления, осуществляющими самостоятельное решение
местных дел. Органы местного самоуправления, исполнительные
учреждения общины функционируют в рамках «переданных полномочий», и их решения могут быть «исправлены» органами госконтроля. Таким образом, местные органы все более интегрируются в государственный механизм и утрачивают былую самостоятельность. Согласно выводам немецкого исследователя Р. Граверта, сегодня чем полнее «втягиваются местные территориальные
единицы в осуществление конституционно-правовых принципов
социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для
всей страны принципам государственной политики»133.
133
Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 107.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако при всем этом западными теоретиками и практиками
местного самоуправления не упускается из вида, что муниципальная сфера является весьма специфическим элементом общего
механизма управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Последние обусловлены, главным
образом, тем, что местные органы представляют собой едва ли не
единственный центр власти вне рамок законодательной власти
государства (в федерациях – также и законодательной власти
субъектов федеративного государства), который обладает легитимностью, покоящейся на выборах и народном голосовании134.
Кроме этого, современная политология рассматривает местное
самоуправление, оперируя такими понятиями, как «децентрализация», «деконцентрация» и «деволюция».
С наибольшей разработанностью первые два понятия были
проанализированы во французской исследовательской литературе. Децентрализация, согласно известному теоретику Ж. Веделю,
состоит в передаче «прав на принятие решений ... органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными
гражданами». Что касается деконцентрации, то ее суть сводится к
организационной технике, «которая состоит в передаче важных
прав по принятию решений представителям центральной власти,
поставленным во главе различных административных округов
или государственных служб». Выделение «деволюции» более
свойственно английской исследовательской традиции, которая
фиксирует в данном понятии делегирование центральным правительством полномочий (как законодательных, так и административных) отдельным частям Королевства при полном сохранении
суверенитета центра135.
Важно, с нашей точки зрения, что соотношение различных
форм местного самоуправления, сочетание государственного и
местного управления при организации власти на местах в зарубежных странах определяются национальными, историческими,
культурными, географическими, демографическими особенно134
См.: Duncan S., Goodwin M. The local state and uneven development:
Behind the local government crisis. Cambridge, 1988. P. XII.
135
Венделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стями той или иной страны, системой права, характером политического режима и т. п. При этом, сохраняя структурную и технико-организационную специфику различных типов местного самоуправления, зарубежная муниципальная практика свидетельствует об общности задач и методов реализации права населения на
самоуправление136.
Сближению исторически сложившихся типов самоуправления
в значительной мере способствовали муниципальные реформы,
проведенные в 60 – начале 80-х гг. XX в. во многих странах мира, а
также преобразования в местной сфере 1990-х гг., которые были
осуществлены в государствах Восточной Европы, а также в скандинавском и прибалтийском регионах западного континента. Важно, что опыт модернизации советской модели самоуправления в
современную демократическую систему в контексте масштабной
социальной трансформации, происходящей по сию пору в бывших
социалистических странах, может стать не лишним и для российских реформаторов, разрабатывающих стратегические приоритеты
перестройки отечественного местного самоуправления137.
Особенный интерес могут вызвать принципы реформирования муниципальной сферы в скандинавских странах138. С учетом
нескрываемого цивилизованного «евроскептицизма», присущего
в целом населению этого региона (в отличие от большинства
стран Восточной Европы, в которых до недавних пор функционировал один из вариантов советской модели местного самоуправления и которые при реформировании этой сферы общественной деятельности безоговорочно ориентировались на запад136
См.: Алферов А. Л. Теоретические основы местного самоуправления // Местное самоуправление, библиотеки, местные сообщества: развитие сотрудничества. М., 2000. С. 64.
137
См.: Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М, Тула, 1998; Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен, Бонн,
1995; Петерсон О. Культура консенсуса создает свой баланс // Муниципальная власть. 1988. № 5; Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сб. обзоров ИНИОН РАН. М., 1994 и др.
138
Из наиболее интересных работ в этой области отметим книгу: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ноевропейские стандарты), стремление политиков Швеции, Финляндии и Дании опираться на опыт и традиции собственной истории при одновременном понимании необходимости системной
интеграции в социально-экономическое и политическое пространство Евросоюза выглядит куда более взвешенным и адекватным современным реалиям их общества, нежели мы это могли
наблюдать в Российской Федерации в последнее десятилетие.
В скандинавских государствах реформа местного самоуправления проходила в два этапа. Если на первом происходили изменения в сфере административно-территориального деления пространства (путем серьезного сокращения числа муниципальных
образований путем их слияния и укрупнения), то на втором –
главный акцент делался на увеличение экономического и административного влияния муниципалитетов и внутренних регионов.
В результате этим странам на практике удалось достичь
чрезвычайно высокого уровня децентрализации в сферах принятия решений и финансового менеджмента. Можно сказать, что
был создан особый тип «муниципального государства всеобщего
благоденствия», поскольку именно финансовая самостоятельность институтов местного самоуправления предопределила их
реальный уровень независимости от государственной власти и
выявила роль в процессе экономической эффективности всей национальной экономики. Более того, как можно отдельно подчеркнуть, во многом благодаря успешно проведенной муниципальной реформе, например, в Швеции и Дании в итоге сформировался так называемый «широкий» тип гражданского общества,
для которого характерно существование множества разнообразных гражданских ассоциаций и некоммерческих организаций139.
Таким образом, зарубежный опыт развития и реформирования местного самоуправления свидетельствует, что степень развития такового находится в прямой зависимости от уровня зрелости институтов гражданского общества, причем характер этой зависимости следует признать взаимным. В большинстве демокра139
Оффедрал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения
и перспективы // Полис. 1999. № 2. С. 157; 147 См.: Курочкин А. В., Курочкина Е. О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // Полис. 2003. № 3. С. 90.
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тических западных странах местное самоуправление является тем
пространством, на котором граждане, участвуя в многообразнейших видах деятельности по решению своих местных проблем,
принимают участие не только в муниципальном управлении, но и
в управлении политическом. Следуя этому, можно утверждать,
что именно участие в процессе управления наиболее полно обеспечивает реализацию гражданского потенциала, без чего немыслимы ни полноценная личность, ни подлинное гражданское общество. Тем самым местное самоуправление по сути является
ключевым, связующим и при этом самостоятельным звеном между государством и гражданским обществом. По нашему мнению,
именно с этой точки зрения, т. е. анализа возможности построения в России аналогичного механизма взаимодействия и взаимовлияния системы «государство – местное самоуправление – гражданское общество», и важен сегодня для нас зарубежный муниципальный опыт. Иными словами, речь идет ни в коем случае не
о заимствовании готовых и сложившихся за рубежом форм муниципальной деятельности, а о тех принципах и методах, которые лежали в основе выработки и проведения реформы местного
самоуправления в ряде западных стран. Что же касается основополагающего, главного из всех возможных, принципа, которым
следует руководствоваться при создании концепции развития
системы местного самоуправления в России, то, бесспорно, он
должен покоиться на понимании того, что «прорастание» структур гражданского общества должно происходить изнутри, на собственной ценностно-культурной основе – при несоблюдении этого условия институты общественной самоорганизации и местного
самоуправления, как и в целом вся система гражданского общества, не могут быть достаточно устойчивыми и полноценными.
Обобщая все вышеизложенное, учитывая приведенные в настоящем пособии как теоретические, так и практические (политические, правовые, сравнительные) аспекты становления местного самоуправления в России, имеет смысл коротко представить
основные теоретические положения, раскрывающие суть исследуемой проблематики.
Эффективность гражданского общества измеряется степенью
эффективности его взаимодействия с государством и его институтами. В случае наличия системы каналов подобного рода взаи91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
моотношений и ее нахождения в рабочем состоянии, даже недостаточно развитое, недостаточно структурированное гражданское
общество – согласимся в данном случае с известным российским
политологом А. А. Галкиным – «действует, влияет на политические решения. Но даже самое развитое гражданское общество в
условиях, когда эти каналы закупорены, не может быть эффективно»140. В этом контексте, смело можно утверждать, что проблема становления гражданского общества в России должна решаться как раз с учетом «раскупорки» связывающих государство
и гражданское общество каналов. Речь при этом идет не столько
о слабости российского гражданского общества, которое не может быть введено или подстегнуто в своем развитии «сверху»,
сколько о том, что в целях формирования у нас подлинно демократического и активного гражданского общества первоочередное внимание следует обратить как раз на подобного рода каналы, главным из которых, как мы стремились показать в настоящем пособии, является система местного самоуправления.
В какой-то мере становление гражданского общества и местного самоуправления – это два параллельно идущих процесса,
протекающих в общем русле. Если в масштабах государства,
оценивая уровень гражданственности его населения, мы исследуем гражданское общество, то на муниципальном уровне мы имеем дело с местным сообществом как субъектом гражданского
общества, обладающего правом и, главное, способностью к самоуправлению. Таким образом, между местным самоуправлением и
гражданским обществом, как справедливо отмечается в современной литературе, «существуют отношения «коэволюции, т. е.
одно развивается лишь в меру развития другого»141.
Иными словами, если понимать гражданское общество, являющееся одной из целей демократического развития России, не
просто как определенную институциональную систему, но как
сложный и специфический коммуникативный процесс между государством и обществом, то несомненным следствием такого по140
См.: Гражданское общество в России: проблемы самоопределения
и развития. М., 2001. С. 123.
141
Алексеев О. Б., Генисаретский О. И., Щедровицкий П. Г. Указ. соч.
С. 10.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нимания необходимо признать, что реализация данного коммуникативного процесса возможна лишь посредством действия механизма самоорганизации общества, т. е. через участие граждан в
управлении. Тем самым формирование системы местного самоуправления следует рассматривать в качестве ключевого фактора
становления гражданского общества в России, фактора, способного «активировать» весь богатейший человеческий и гражданский потенциал нашей страны.
Местное самоуправление формируется в ходе совместного
участия людей в управлении собственными делами. Это, в свою
очередь, означает, что механизм местного самоуправления,
функционирование которого обеспечивает согласование интересов, формулирование задач и выработку управленческих действий для их решения, является той организационной основой, на
базе которой осуществляется целенаправленная деятельность
граждан по сохранению и развитию того сообщества, в границах
которого протекает его осмысленное существование.
В итоге, с нашей точки зрения, становится понятным вся
важность и необходимость муниципальной сферы для современного Российского государства и российского общества. Постепенно способствуя врастанию России в рамки подлинно демократической политической системы, инициируя его «снизу», она
формирует в общественном сознании ценности демократии не
как набора формальных избирательных процедур, но, главным
образом, как социального партнерства, личного участия каждого
в делах и проблемах общества, частью которого является тот или
иной гражданин нашего государства. Приучая тем самым людей
к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление содействует формированию новой гражданской культуры и
нового типа личности – активной, инициативной, сознающей
свои интересы и интересы других, а это и есть основная ценность
и одновременно цель гражданского общества.
Безусловно, что акцент на «низовой» природе местного самоуправления, его формировании «снизу» не означает, что государство должно в лучшем случае не вмешиваться в процесс развития
муниципальной сферы в социуме. Напротив, государственная политика должна быть ориентированной на поддержание, обеспечение и содействие местного самоуправления. При этом важно, что93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бы разработка стратегических целей его развития осуществлялась
в рамках общенациональной стратегии развития и реформирования российской государственности в целом. Комплексность этого
требования подразумевает, что развитие местного самоуправления
должно осуществляться на общей концептуальной основе с другими направлениями (правовым, административным, социальноэкономическим, финансовым, бюджетным, национальным и т. п.)
реформ, проводимых в современной России.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список рекомендуемых источников и литературы
I. Нормативные документы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.93 г. // Российская газета № 237 от
25.12.93 г.; 03.01.95 г.; 15.02.96 г.; 14.06.2001 г. № 111.
2. Европейская Хартия местного самоуправления // Собрание
законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный Закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ (ред. от
21.07.2005 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996.
№ 49. Ст. 5497.
4. Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
II. Специальная литература
1. Абрамов, В. А. Местное самоуправление: идея и опыт
/ В. А. Абрамов // Социс. – 1997. – № 1.
2. Авакьян, С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона / С. А. Авакьян
// Вестник МГУ. Серия 11. Право. – 1996. – № 2.
3. Авакьян, С. А. Территориальное сообщество: проблемы правового статуса / С. А. Авакьян // Местное самоуправление: проблемы и решения: материалы Международного симпозиума. – М., 1996.
4. Алексеев, Ю. П. Основы местного самоуправления
/ Ю. П. Алексеев. – М., 1997 .
5. Андреев, С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения / С. С. Андреев // Самоуправление. – 1995. – № 1.
6. Барабашев, Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность / Г. В. Барабашев // Государство и право. – 1996. – № 11.
7. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. – М., 1996.
8. Барабашев, Г. В. О хартиях местного самоуправления в
США / Г. В. Барабашев // Государство и право. – 1994. – № 5 .
9. Баранов, В. А. Муниципальные органы Великобритании:
учебное пособие / В. А. Баранов. – М.: Всесоюзный юридический
заочный институт, 1990.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10. Бахрах, Д. М. Административное право / Д. М. Бахрах. –
М.,1996.
11. Белкин, А. О категориальных пределах местного самоуправления / А. Белкин, А. Еремин // Право и жизнь. – 1997. – № 11.
12. Белокуров, О. В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления / О. В. Белокуров
// Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы: материалы стенографического отчета; под ред. Н. В. Винника
и С. И. Рыженковой. – М.,1998.
13. Белоцерковский, В. В. Самоуправление – будущее человечества или новая утопия? / В. В. Белоцерковский. – М., 1992.
14. Бондарь, Н. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / Н. С. Бондарь и др.; под ред. Н. С. Бондаря. – М., 2002.
15. Бондарь, Н. С. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении / Н. С. Бондарь, М. А. Чернышев. – Ростов н/Д, 1996.
16. Бородкин, Ф. М. Проблемы самоуправления в России и
задачи социологии / Ф. М. Бородкин // Регион: экономика и социология. – 1993. – № 1.
17. Бородкин, Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления / Ф. М. Бородкин // Социс. – 1997. – № 1.
18. Бялкина, Т. М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления / Т. М. Бялкина // Журнал российского права. – 2002. – № 4.
19. Васютин, Ю. С. Местное самоуправление в зарубежных
странах / Ю. С. Васютин. – М., 1998.
20. Волков, Ю. Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление
/ Ю. Е. Волков. – Свердловск, 1961.
21. Володин, В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти управления и правотворчества / В. В. Володин. – Саратов, 1995.
22. Выдрин, И. В. Муниципальное право в России: учебник
/ И. В. Выдрин, А. И. Кокотов. – Екатеринбург, 1997.
23. Дмитриев, Ю. О. Тарасов Европейская Хартия местного
самоуправления и российское законодательство / Ю. Дмитриев,
О. Тарасов // Право и жизнь. – 1997. – № 12.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
24. Еремин, А. Р. Право граждан на местное самоуправление
/ А. Р. Еремин // Правоведение. – 1998. – № 3.
25. Замотаев, А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства / А. Замотаев // Российская юстиция. –
1996. – № 6.
26. Игнатов, В. Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учебное пособие / В. Г. Игнатов. –
Ростов н/Д., 1999.
27. Кирюхина, М. Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области финансово-экономической деятельности
/ М. Н. Кирюхина // Местное право. – 2000. – № 7.
28. Кнемайер, Ф. Организация местного самоуправления в
Баварии / Ф. Кнемайер // Государство и право. – 1995. – № 4.
29. Козлова, Е. И. Конституционное право Российской Федерации / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. – 5-е изд. – М.: Проспект, 2013.
30. Козлова, Т. А. Укрепление вертикали власти и местное
самоуправление / Т. А. Козлова // Журнал российского права. –
2001. – № 7.
31. Комкова, Г. Н. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / Г. Н. Комкова, Ю. А. Крохина,
В. И. Новоселов; под общ. ред. В. И. Новоселова. – Саратов, 1998.
32. Конституции государств Европейского союза / под ред.
Л. А. Окунькова. – М: ИНФРА М-НОРМА, 1997.
33. Конституции зарубежных государств. – М., 2001.
34. Кочубей, З. К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти / З. К. Кочубей // Журнал российского права. – 2000. – № 12.
35. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. – 2-е изд. – М., 2004.
36. Максимов, Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / В. А. Максимов. – М., 1999.
37. Нудненко, Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России / Л. А. Нудненко. – М., 2000.
38. Органы местного самоуправления в зарубежных странах:
сравнительные исследования. – М., 1994.
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
39. Очерк государственного устройства США / сост. Р. Шредер. – М., 1994.
40. Павлов, К. С. Выбор оптимальной модели местного управления для России. (Об англосаксонской модели) / К. С. Павлов
// Общество и экономика. – 1999. – № 5.
41. Прудников, А. С. Местное самоуправление (управление) в
зарубежных странах / А. С. Прудников. – М.: Юнити, 2007.
42. Рагулин, Д. Территориальные основы местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии / Д. Рагулин
// Право и жизнь. – 1998. – № 14.
43. Раченко, В. И. Государственное и муниципальное управление: Системный подход / В. И. Раченко. – Ростов н/Д., 1998.
44. Романов, А. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования / А. Н. Романов // Российский юридический журнал. – 2001. – № 3.
45. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Проблемно-тематический сб.– М.: ИНИОН РАН, 1999.
46. Чеботарев, Г. Н. Понятие и правовая природа местного
самоуправления / Г. Н. Чеботарев // Основы конституционного
строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение:
сборник статей / под ред. В. В. Невинского. – Барнаул: Изд-во
Алтайского гос. ун-та, 2003.
47. Чиркин, В. Е. Современные модели местного самоуправления / В. Е. Чиркин // Российский юридический журнал. – 1995. – № 3.
48. Широков, А. Новые территориальные принципы в подписанном Президентом России базовом законе / А. Широков,
С. Юркова // Муниципальная власть. – 2003. – № 5.
49. Широков, А. Н. Местное самоуправление в политической
системе современной России: особенности и проблемы становления / А. Н. Широков. – СПб., 1997.
50. Щербакова, Н. В. Местное самоуправление в России: теория
и практика / Н. В. Щербакова, Е. С. Егорова. – Ярославль, 1996.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
ПРЕДИСЛОВИЕ.....................................................................................3
РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..................5
Тема 1. Понятие местного управления и самоуправления .......... 5
Тема 2. Местное самоуправление как фактор стабильности
общественной жизни ...................................................................... 35
Тема 3. Местное самоуправление и гражданское общество...... 52
РАЗДЕЛ 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................59
Тема 4. Конституционно-правовые основы местного
самоуправления в РФ ..................................................................... 59
Тема 5. Особенности становления местного самоуправления
и развития гражданского общества в контексте реформирования
Российского государства ............................................................... 71
Тема 6. Перспективы местного самоуправления в России:
тенденции и стратегия развития в свете зарубежного опыта .... 80
СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ........95
I. Нормативные документы ........................................................... 95
II. Специальная литература ........................................................... 95
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Афонин Михаил Викторович
Шашерин Эдуард Валерьевич
Теория и практика
местного самоуправления
Учебное пособие
Редактор, корректор М. В. Никулина
Правка, верстка М. В. Никулина
Подписано в печать 08.05.2013. Формат 60 841/16.
Усл. печ. л. 5,81. Уч.-изд. л. 5,0.
Тираж 50 экз. Заказ
.
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.
Ярославский государственный университет
им. П. Г. Демидова.
150000, Ярославль, ул. Советская, 14.
100
Документ
Категория
Экономика
Просмотров
791
Размер файла
905 Кб
Теги
самоуправления, практике, 1408, теория, местного
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа