close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1651.Система государственного управления. Ч

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУ ВПО
УФИМСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ
ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА
ГУМАРОВА М.М
Система государственного управления
Учебное пособие
ЧАСТЬ 2
Рекомендовано
учебно-методическим советом УГАЭС
УГАЭС
Уфа 2007
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 351 (075.8)
ББК 67.400.6
Г 94
Рецензенты:
декан факультета второго высшего образования,
д-р экон. наук, профессор Зайнашева З.Г.,
зам. главы администрации Ленинского района городского округа г.Уфа РБ
Гайдаренко Т.М.
Гумарова М.М.
Система государственного управления: Учебное пособие. Часть 2 /
М.М.Гумарова. – Уфа: Уфимск. гос. акад. экон. и сервиса, 2007. – 79 с.
ISBN 5–88469–308–7
В данном пособии в систематизированной форме излагаются современные представления о власти, государстве, обществе, анализируются особенности политического развития России и зарубежных стран. Характеризуется существующее состояние системы государственного управления и государственной службы.
В пособие учтены самые последние изменения в законодательстве (на
2005-2006 год). Освещены такие современные вопросы как организация власти
в субъектах РФ, новый порядок избрания глав субъектов РФ, ход административной реформы.
Пособие состоит из двух частей. В первой части рассматривается становление и развитие системы государственного управления России. Вторая
часть раскрывает характеристику местного самоуправления, анализируется
государственное управление в отдельных общественных сферах и ряда зарубежных стран.
Пособие содержит схемы, рисунки, способствующие более полному
восприятию содержания.
Материал приведен в соответствии с учебной программой курса «Система государственного и муниципального управления».
Учебное пособие адресовано для студентов вузов, обучающихся по специальностям государственное и муниципальное управление, менеджмент очной и заочной форм обучения.
ISBN 5–88469–308–7
© М.М. Гумарова, 2007
© Уфимская государственная
академия экономики и сервиса, 2007
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОГЛАВЛЕНИЕ
Раздел 2. Система государственного управления в Российской Федерации
и зарубежных странах…………………………………………………...4
2.6. Государственное управление в зарубежных страна……………………..4
2.7. Государственное управление в субъектах Российской Федерации…...19
2.8. Местное самоуправление в общей системе управления
государством и обществом………………………………………………33
2.9. Кадры государственного управления……………………………………42
Раздел 3. Государственное управление в отдельных общественных сферах…53
3.1. Государственное управление в сфере экономики………………………53
3.2. Государственное управление в сфере социальных отношений………..59
3.3. Государственная служба в Российской Федерации.................................67
3.4. Internet и его использование в государственном управлении………….74
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РАЗДЕЛ 2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
2.6. Государственное управление в зарубежных странах
В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель государственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальными социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов.
По национально-территориальному устройству государства делятся на
унитарные и федеративные.
Унитарное государство отличают единая конституция, признаваемая
на всей территории, единое гражданство, единая система права и судебная система, отсутствие самостоятельности у административно-территориальных
единиц. В ряде унитарных государств (Великобритания, Испания) некоторые
регионы пользуются административной автономией, рамки которой определяет центральная власть. Как правило, в их ведение передают прежде всего вопросы образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка
и т.п.
Федерация отличается от унитарного государства тем, что входящие в
нее территориальные единицы (штаты, провинции, кантоны, республики) являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром
компетенции и имеющих собственные органы власти.
Федеративный принцип призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историкокультурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями;
создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов.
Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством,
состоящим из 50 штатов и федерального oкpyгa Колумбия.
По форме правления США – президентская республика, где президент
возглавляет исполнительную власть, конгресс – законодательную, а Верховный суд – судебную. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы – легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.
Высший орган государственной власти - конгресс состоит из двух палат:
палаты представителей и сената. Палата представителей – это нижняя палата
парламента, которая формируется на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сенат – верхняя палата американского парламента - представляет, прежде всего, интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года.
Президент США является одновременно и главой государства, и главой
исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства.
При отказе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голосов. 3начительное число законопроектов президент США издает от
своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом.
Кабинет совета министров формируется самим президентом. Члены кабинета
министров не подотчетны конгрессу.
Судебная система США построена иерархическим способом с четким
разделением функций между судебными уровнями. В федеральную систему
судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также
специальные суды. Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов.
Апелляционные суды, созданные в 1891 г., являются судами промежуточной
юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и
окружными судами. Окружные суды являются основным звеном федеральной
судебной системы. Вся территория страны поделена на 95 округов с учетом
границ между штатами. Окружные суды в первой инстанции рассматривают
гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов.
Швеция является унитарным государством, состоящим из 23 округов
(ленов). Центральную власть в ленах составляют губернаторы, представляющие в регионах исполнительную власть. По форме правления Швеция является конституционной монархией. Однако функции короля чрезвычайно ограниченны и носят преимущественно церемониальный характер. Правительство
назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте. Возглавляет правительство премьер-министр, избираемый на сессии парламента. Премьерминистр сам определяет состав своего кабинета, а члены кабинета утверждаются парламентом. Шведский парламент – риксдаг является однопалатным
представительным органом, избираемым на основе пропорционального представительства. Риксдаг разрабатывает финансовую политику государства, рассматривает и принимает бюджет, решает вопросы, касающиеся пре доставления займов и распоряжения государственной собственностью и пр. Особенностью шведской модели государственного устройства является право роспуска
риксдага правительством.
Систему государственного и муниципального управления в ФРГ составляет взаимодействие между пятью административными уровнями. Это федерация, земли, округа, районы (Landkreise) и общины (Gemeide). В основу госу5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дарственного устройства Германии заложены два принципа: с одной стороны,
обязанности земель поддерживать способность входящих в них территорий к
самоуправлению и раз витию, с другой - принципы выравнивания и консолидации местных территориальных образований.
Конституционными органами, выполняющими функции законодательного органа на уровне федерации, являются бундестаг (нижняя палата) и
бундесрат (верхняя палата).
К перечню наиболее важных функций нижней палаты германского парламента относятся законотворчество, избрание федерального канцлера и контроль за деятельностью правительства. Большинство законопроектов вносит
федеральное правительство, меньшую часть – депутаты парламента и бундесрат. Бундесрат – верхняя палата парламента ФРГ, представляющая интересы
16 земель. В отличие от сенатской системы федеративных государств (США и
Швейцария), он включает в себя не избранных народных депутатов, а членов
земельных правительств или их представителей. В зависимости от численности населения землям предоставляется пропорциональное количество голосов.
В бундесрате интересы земель ставятся выше интересов политических партий.
Исполнительную власть в Германии осуществляет федеральное правительство
во главе с федеральным канцлером. Канцлер имеет право формировать правительство и председательствует на его заседаниях. Канцлер определяет основные направления в деятельности правительства, будучи ответственным прежде
всего пepeд парламентом, избравшим его на эту должность.
Судебная система ФРГ разделена на пять отраслей: обычные суды, суды
по трудовым спорам, административные суды, суды по социальным вопросам
и финансовые суды
Несколько особо следует выделить находящийся вне судебной системы
Германии Конституционный суд. Федеральный Конституционный суд в
Карлсруэ осуществляет надзор за соблюдением Основного закона, разрешая
возможные споры между федерацией и землями, а также отдельными федеральными органами. Конституционный суд проверяет федеральные и земельные законы на соответствие Основ ному закону, и в случае несоответствия
способен воспрепятствовать их реализации.
Являясь центром Содружества политического и экономического объединения стран, входивших ранее и Британскую империю, Великобритания имеет форму унитарного государства, состоящего из исторически сложившихся
территорий Соединенного Королевства – Англии, Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. Административно-территориальное деление каждой из входящих в Соединенное Королевство стран существенно различается. Если в
Англии и Уэльсе основными единицами административно-территориального
деления являются графства, делящиеся в свою очередь на округа, то в Север
ной Ирландии – округа, а в Шотландии – области. Население графства составляет около 1 млн чел. В Англии насчитывается 47 графств, 7 муниципальных
графств, 26 округов, 9 районов и 3 островных территории. В Уэльсе – 8
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
графств. В Северной Ирландии насчитывается 26 округов, а в Шотландии –
9 областей и 3 островных территории.
Правовую основу Великобритании составляют нормы статусного права,
конституционные обычаи и нормы общего права, по сути заменяющие Основной закон этой страны.
По форме государственного правления Великобритания является конституционной монархией. Главой государства, наделенной достаточно широкими полномочиями, является королева. Британская королева имеет право
назначать премьер-министра и членов правительства, а также ряд других
должностных лиц: судей, офицеров армии, дипломатов, церковных служащих
и пр. Она открывает сессии парламента, выступает с парламентской речью, в
которой провозглашаются основные направления внутренней и внешней политики государства. Королева также является главнокомандующим вооруженными сила ми и даже имеет право объявить войну.
3аконодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту.
Парламент подразделяется на верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата
общин) палаты.
Верхняя палата не избирается и включает в себя лиц, наделенных соответствующими правами либо по праву их наследования, либо по представлению королевы.
Нижняя палата парламента избирается в ходе парламентских выборов на
основе мажоритарной системы голосования относительного большинства. К
полномочиям британского парламента относятся принятие законов и контроль
за их выполнением.
Формируемое по итогам парламентских выборов правительство возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выборах политической
партии. В состав правительства находит кабинет министров, составляющий
около четверти членов исполнительного органа власти, который по сути и разрабатывает основные направления политики государства. Правительство отчитывается о своей деятельности перед нижней палатой, а в случае вынесения
последней вотума недоверия должно подать в отставку.
Судебную власть в Англии и Уэльсе представляет Верховный суд, возглавляемый лордом-канцлером, членом палаты лордов. Палата лордов является высшей судебной инстанцией в Соединенном Королевстве, принимающей к
рассмотрению апелляции на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными ин станциями Англии и Уэльса, а также
только по гражданским делам – Шотландии. Верховный суд включает в себя
три самостоятельных судебных учреждения – Апелляционный суд, Высокий
суд и Суд короны.
К низшим судам в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды.
Главы магистратур, иногда называемые мировыми судьями, могут и не
иметь юридического образования.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Франция – республика, сочетающая в себе элементы парламентской и
президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты – на коммуны.
Законодательный орган Франции состоит из двух палат. Национального
собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет. В
Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также
французов, проживающих за границей. Роль парламента во Франции, очерченная Конституцией 1958 г., ограничена конкретным кругом вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. 3аконодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую
«резолюцию порицания».
Полномочия французского президента, по сравнению с парламентскими,
являются более широкими. Прежде всего, при соблюдении определенных
условий, президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Президент Франции председательствует на заседаниях правительства, премьерминистр, а также другие члены правительства назначаются по его предложению, он является главнокомандующим вооруженными силами, подписывает
декреты и постановления.
Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно
Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в
сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнение законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские
должности. Правительство с разрешения парламента вольно принимать ордонансы – акты, имеющие статус закона.
Судебную систему Французской республики составляют Кассационный
суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел
в первой инстанции. Кассационный суд, возглавляющий систему общих судов,
включает в себя шесть палат – пять по гражданским делам, одну по уголовным. Постановления Кассационного суда выносятся либо по палатам, либо
представителями палат, либо на специально созванных плену мах. Компетенцию Кассационного суда составляет рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоящих судов1.
Зарубежный опыт реформирования системы
государственного управления
В настоящее время реформа системы государственной управления –
один из важнейших приоритетов развития любой страны.
Зарубежный опыт становления, развития и реформирования системы
государственного управления являются предметами данной контрольной работы. Опыт организации и правового обеспечения государственного управления за рубежом весьма полезен для построения новой модели государственного управления, например в нашей стране, которая будет отвечать вызову вре1
См. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мени.
При реформировании любой управленческой системы необходимо оценить не только собственный опыт системы, ее исторический путь, но и проанализировать возможности применения внешнего по отношению к рассматриваемой системе опыта.
В процессе реформы существенную пользу может принести обращение к
опыту зарубежных стран, особенно обладающих наиболее эффективными системами государственного управления, хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные,
порой диаметрально противоположные мнения. Согласно одной точке зрения,
опыт того или иного государства обладает настолько значительной спецификой, что не может служить основой для формирования национальной концепции государственной системы в другой стране. Приверженцы этого взгляда
аргументируют его тем, что на развитие государственной службы в любой
стране мира оказывают влияние особенности исторического развития, политические, социально-экономические, культурные, социально-психологические и
иные факторы. В связи с этим специфику системы государственного управления в одной стране можно воспроизвести, в другой стране с иными условиями
- только формально, позаимствовав некоторые внешние формы.
В 1980-х годах началось глобальное реформаторское движение в сфере
государственного управления. О глобальности этого движения можно говорить в двояком смысле.
Во-первых, оно затронуло очень многие страны от Монголии до Соединенных Штатов.
Во-вторых, проводимые реформы преследуют широкомасштабные цели:
правительства в ходе реформ заново определяют роль государства и его отношения с гражданами.
Можно выделить шесть основных стратегий проводимых реформ.
1. Эффективность. Повсюду граждане требовали снижения налогов,
но при этом не снижали своих требований относительно услуг, предоставляемых правительством. Соответственно, правительства должны были найти способы увеличения числа услуг, которые можно предоставить при неизменных
или даже меньших государственных доходах.
2. Маркетизация. Правительства стремились внедрить стимулы «рыночного типа», чтобы искоренить недостатки и патологии, присущие бюрократии. Некоторые правительства осуществляли интенсивную приватизацию государственных предприятий, другие же пытались опереться на негосударственных партнеров, способных оказывать требуемые услуги. И в том и в другом
случае речь шла об изменении движущих побуждений государственной политики. В основе всех подобных действий лежала одна стратегия – замены традиционных бюрократических командно-контрольных механизмов рыночными.
3. Ориентация на предоставление услуг. Опросы общественного мнения показывают, что доверие людей к институтам управления падает, а правительственные программы воспринимаются как неэффективные. Соответствен9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
но, правительства стремятся пересмотреть систему предоставления своих
услуг населению. Вместо разработки программ предоставления услуг посредством бюрократических структур на основе разработанных чиновниками программ предпринимались усилия, направленные на создание или поощрение
альтернативных систем предоставления услуг, ориентированных в первую
очередь на потребителя (чтобы предоставить гражданам возможность выбора
услуг, подобно тому как рынок предоставляет возможность выбора товаров).
Для реализации сходных целей использовались также специальные программы
подготовки менеджеров, ориентированные на потребителя.
4. Децентрализация. Во многих странах стратегия реформы включала
смещение центра реализации различных программ на более низкие уровни
управления.
5. Отделение политической составляющей. Правительства многих
стран, следуя примеру Новой Зеландии, явным образом разделили функции
управления, отделив функции закупки услуг (политическая функция) от функции непосредственного предоставления услуг.
6. Ответственность за результаты. Правительства стремились заменить системы отчетности на основе норм и правил, разработанных наверху и
спускаемых вниз, системами, где успех работы административной системы
оценивается результатами для непосредственного потребителя государственных услуг. В самом общем виде можно сказать, что проводившиеся реформы
государственного управления были призваны заменить традиционные способы
администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией. Вместе с тем, глобальный процесс реформирования
государственного управления представляет собой нечто большее, а зачастую и
нечто весьма отличное от простой попытки заменить привычные процедуры
управления рыночными. Активное и даже агрессивное использование сходных
стратегий правительствами многих стран объясняется главным образом действием следующих факторов.
7. Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать
гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. Промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением
доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны
на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем
требовали уменьшить управленческий аппарат.
8. Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные
проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные
изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах застопорился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усилен10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
но подталкивали правительства к реформированию системы государственного
управления.
9. Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе «азиатских чудес», сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая
Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители
крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика
государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках.
10. Институциональный фактор. Правительства всех стран во все
большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие
правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким
образом, возникает новая конструкция: политическая и распорядительная
власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном уровнях.
Модели реформирования государственного управления
Несмотря на разнообразие конкретных форм, отражающих особенности
различных стран, можно выделить две основные модели реформирования государственного управления: «Вестминстерскую» и «Американскую». Вестминстерская модель была первоначально выработана Новой Зеландией и Великобританией, а затем использована другими странами с британским типом парламентского устройства. Эта модель определялась как «новый государственный менеджмент».
В Новой Зеландии реформаторы стремились к «полной революции» в
государственном управлении, начав с разработки тщательно продуманного
плана, определяющего цели и способы реализации реформы. Реформаторские
устремления опирались, таким образом, на надежную теоретическую основу.
Кроме того, сами реформы были приняты и признаны всеми чиновниками,
осуществляющими управление. В «Вестминстерском мире» новозеландские
реформы были самыми масштабными и активными.
Реформаторы, придерживающиеся Вестминстерской модели, стремились
сократить сферу деятельности государства и отчасти заменить традиционную
бюрократию действием механизмов рыночной конкуренции, сделать прозрачными цели и результаты управления, а также предоставить государственным
менеджерам больше свободы в выборе средств для достижения поставленных
целей. Они осуществляли приватизацию структур и организаций, способных
предоставлять требуемые услуги, и опирались на другие рыночные механизмы. В то же время относительно мало внимания уделялось реорганизации бюрократии. Реформы не были направлены против государства и не были ориентированы на кардинальное изменение его функционирования. Реформаторы
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стремились сократить объем его функций, а также стремились установить способы наиболее эффективного исполнения государством своей управленческой
роли. Речь шла о возможной передаче ряда функций негосударственным партнерам или о совместном их отправлении.
Таким образом, суть этой модели заключается в стремлении уменьшить
объем государственного управления и вместе с тем подчинить его рыночной
дисциплине.
В ходе проведения Вестминстерских реформ чиновники стремились к
тому, чтобы государственные программы в большей мере соответствовали
пожеланиям граждан. В ходе реформ управленческие функции определения
политики и ее администрирования были разделены, что позволило менеджерам действовать более гибко (в особенной мере это относится к бюджетной
политике и сфере трудовых ресурсов).
«Вестминстерская модель» оказала значительное влияние на подход к
реформе государственного управления и в других странах.
В отличие от «Вестминстерской модели», «американская» использовалась только в США. Американское правительство приступило к реформам,
получившим наименование «создание управления заново» (reinvention), в 1993
году – значительно позднее, чем правительства «Вестминстерского мира», и
эти реформы протекали в намного более политизированной обстановке. С одной стороны, американские реформы затронули большее число компонентов
управления, причем осуществлено это было в более короткие сроки, чем в
других странах. С другой стороны, в силу политизированности реформ они сосредоточились на изменении поведения бюрократов, а не на изменении структур и процессов управления.
Реформаторы также стремились снизить стоимость и повысить эффективность услуг, оказываемых федеральной системой управления потребителям. С этой целью в США осуществлялась децентрализация бюрократии, а
также делегирование федеральных полномочий более низким уровням управления. В США приватизация государственных функций носила весьма ограниченный характер, и упор был сделан на заключение контрактов между государственными и существующими частными предприятиями, а также на установление партнерских отношений между ними.
Выделение двух основных моделей облегчает характеристику проведения реформ государственного управления в различных странах. Так, можно
утверждать, что реформы в скандинавских странах представляют собой гибридный вариант, сочетающий слабую опору на рыночные механизмы с интенсивными организационными и бюджетными реформами.
Реформы как «Вестминстерского», так и американского типа сосредотачиваются вокруг решения двух важнейших проблем. Одна из них связана с политической составляющей и укоренена в сфере политики (что должно делать
государство?), тогда как другая связана с администрированием и вопросами
эффективности (как оно может лучше делать то, что должно?). Между этими
двумя проблемами – государственным управлением и менеджментом – зача12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стую трудно провести различие. Однако решение первой, в большей степени
политической проблемы может быть успешной лишь в случае опоры на политическую систему национального государства. Решение второй проблемы требует твердого политического руководства и поддержки. Реформаторы из самого чиновничьего аппарата должны получать отчетливые сигналы от политиков, пришедших к власти в результате выборов, поскольку у них самих нет весомых побудительных стимулов заниматься реформированием своей деятельности. Сказанное в еще большей мере применимо к развивающимся странам,
нуждающимся в разработке стратегий, которые позволят им быть конкурентоспособными в глобальной экономике.
Проведение реформ требует здесь и трансформации политических институтов.
Оценить результаты реформаторских усилий крайне сложно ввиду отсутствия сопоставимой статистики и конкретных исследований. Можно констатировать, что правительства многих стран действительно сократили свои
расходы и, соответственно, уменьшили долю затрат на государственное
управление в рамках своих национальных экономик, однако это уменьшение
может быть в значительной степени также результатом экономического подъема, который переживали многие из проводивших реформы стран в 1990-е гг.
Еще одной целью реформирования государственного управления было
повышение доверия граждан к государству и правительству. Признаки снижения уровня доверия граждан были очевидны. Особенно резким подобное снижение было в 1990-е годы в Канаде, Германии, Швеции, Великобритании и в
Соединенных Штатах. Граждане остаются приверженными демократии как
форме политического устройства, однако они не удовлетворены тем, как демократия функционирует в их странах. Подобная неудовлетворенность во
многих случаях и выступает как мощный побудительный мотив проведения
административных реформ.
Если исходить из результатов социологических опросов, то пока нет
признаков того, что интенсивные усилия по реформированию государственного управления способствовали укреплению доверия граждан к государственным институтам.
Вместе с тем, вероятно, доверие общественности – это «отстающий индикатор реформ».
Важнейший результат, точнее, урок, который следует извлечь из проводившихся реформ, заключается в том, что реформирование государственного
управления – это дело не только государства, оно требует широкого участия
граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами.
Вряд ли можно рассчитывать на успех там, где усилия по реформированию
государственного управления не согласуются с ценностями и нормами общества. В таком случае требуются значительные усилия по согласованию и синхронизации процессов реформирования и государства, и общества.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В особенной мере сказанное верно относительно развивающихся стран.
В этих странах и общее развитие, и реформы государственного управления зависят от наличия приватизированного сектора экономики, работающей правовой системы, надежно функционирующих финансовой системы и системы социального обеспечения.
В ходе реформ предпринимались значительные усилия с целью уменьшить масштаб государственного управления. Реформаторы выступают как
прагматики, которые считают необходимым изменить роль государственного
управления. Одного уменьшения масштаба самого по себе недостаточно для
повышения эффективности управления.
Более того, реформаторы полагают, что процесс уменьшения объемов
государственного управления должен замедлиться. Оно достигнет такого
уровня, ниже которого нельзя опускаться по экономическим, социальным и
политическим причинам. Именно по достижении подобного уровня проблема
повышения эффективности и качества государственного управления при
уменьшившихся затратах встанет со всей серьезностью.
В такой ситуации процесс реформирования должен будет носить характер не быстрых и радикальных изменений, а незначительных улучшений и исправлений, причем осуществлять их должны будут устойчиво существующие
и функционирующие организации и институты. В связи с этим обстоятельством можно предположить, что в какой-то момент процесс реформирования
во всех странах должен будет уподобиться тому, что происходит в США.
Это позволяет говорить о грядущей конвергенции двух основных моделей проведения реформы государственного управления - «Вестминстерской» и
американской. В то же время сохраняются - и, по-видимому, будут сохраняться - различия в стратегии реформирования, которые, собственно, и заставляют
говорить о нескольких моделях. Кроме того, будет сохраняться и известная
страновая специфика в практике реформирования государственного управления. Это касается, в первую очередь, своеобразия отношений между государством и гражданским обществом, характера разделения властей и их взаимодействия в процессе управления государством.
Зарубежный опыт реформ
в сфере предоставления государственных услуг
Как показывает зарубежный опыт, реформа государственной службы и
совершенствование системы предоставления государственных услуг является
частью более комплексных преобразований в сфере управления в государственном секторе. Анализ зарубежного опыта в рамках данного компонента
был направлен на выявление основных причин, тенденций и подходов к проведению реформ в рассматриваемой области в таких странах как: Великобритания, США, Австралия, Канада, Германия, Малайзия, Венгрия, Польша, Китай, Южная Корея, Голландия, Бразилия и ряде других государств.
Сравнительный анализ причин реформирования государственного сектора в разных странах, предпринятый Всемирным Банком в рамках исследова14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния международного опыта проведения административной реформы 1, свидетельствует, что побудительными мотивами административной реформы и реформы государственной службы в большинстве стран являются стремление
сократить государственные расходы, повысить эффективность принятия политических решений и их последующей реализации, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать предоставление
государственных услуг и укрепить доверие к правительству со стороны граждан и частного сектора.
Анализ зарубежного опыта позволил выявить основные подходы и принципы, используемые в мировой практике, для проведения реформы государственной службы, в том числе системы предоставления государственных
услуг. К таковым можно отнести:
– проведение реформ осуществляется в соответствии с четко установленными принципами;
– руководство реформами возлагается на государственный орган высокого уровня, непосредственно подотчетного главе государства или правительства;
– проведение реформ сопровождается созданием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих и других поддерживающих
структур;
– проведение реформ сопровождается широким применением передовых
информационно-коммуникационных технологий;
– процесс совершенствования предоставления государственных услуг
тесно связан с использованием на практике принципа "обратной связи" с потребителем услуг;
– процесс совершенствования предоставления государственных услуг
занимает длительный период времени.
Определение принципов является одним из ключевых элементов в процессе создания эффективной системы предоставления государственных услуг.
Принципы должны отвечать целям и задачам стратегии реформирования государственного сектора. Так, например, в Великобритании проведение реформ в
сфере предоставления государственных услуг началось с разработки стратегии
модернизации государственного управления.
В основу стратегии были положены следующие принципы:
– разработка и внедрение общенациональных стандартов;
– передача больших полномочий органам исполнительной власти того
уровня, на котором непосредственно осуществляется предоставление услуг;
– большая гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических
особенностей потребностей потребителей;
– возможность выбора для потребителя места получения и поставщика
услуги, что ведет к повышению качества услуг.
Таким образом, достижение желаемых результатов в процессе реформирования государственного сектора в значительной мере определяется правильной постановкой задач и выбором соответствующих этим задачам принципов.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Координация процесса реформирования государственной службы и
предоставления государственных услуг должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня
координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками
процесса реформирования этот государственный орган должен обладать соответствующим статусом.
В США ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг была возложена на Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, созданную 3 марта 1993 г. Президентом Б. Клинтоном и возглавленную
вице-президентом А. Гором. Комиссия состояла из 250 высокопоставленных
государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти, и независимых консультантов.
В Польше вопросы реформирования государственного управления координируются Правительственным Уполномоченным по реформе государственной системы при канцелярии премьер-министра. В функции данного органа
входит разработка стратегических направлений реформ в сфере государственного управления и контроля за их исполнением, а также проведение приватизации и координация международной помощи.
В Великобритании с приходом к власти консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер были приняты беспрецедентные меры по совершенствованию действующей системы государственного управления. Реформой были охвачены
практически все аспекты, так или иначе связанные с административной системой. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, было создано отдельное Ведомство по реформе государственных услуг (Office of РuЫiс
Services Reform) при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства подчиняется премьер-министру и отчитывается перед ним.
В Малайзии реформами по повышению качества государственных услуг
занимается Отдел Административной Модернизации и Управленческого Планирования (МАМРц), образованный в 1977 г. в качестве подразделения канцелярии премьер-министра. Главной задачей МАМРц является проведение административных реформ в государственном секторе в целях повышения качества государственных услуг и эффективности деятельности государственной
службы.
Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о той значимости, которую страны придавали реформе государственного сектора, и о необходимости координации данного процесса на самом высоком уровне.
При проведении реформы в сфере государственных услуг для достижения устойчивых результатов необходимо одновременно развивать соответствующие элементы инфраструктуры в поддержку системы предоставления
государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информацион-
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных баз данных, предоставление консультаций и обучение как госслужащих,
так и потребителей услуг.
За рубежом подобные организации осуществляют свою деятельность на
основе следующих принципов:
– максимальная приближенность и ориентация на нужды потребителя; профессионализм в управлении деятельностью и предоставлении услуг; устойчивость результатов;
– практическая польза от их деятельности.
Например, в Канаде действуют телефонизированные центры "1-800 Канада", которые предоставляют необходимую информацию населению о том,
где и когда можно получить определенную услугу. Также действуют "Центры
доступа", их особенность состоит в том, что помимо предоставления консультаций предпринимателям они оказывают значительное количество государственных услуг работают по принципу "одного окна".
В Польше в 2002 г. был создан Информационный центр государственной
службы. Целью его создания является расширение доступа рядовых граждан и
самих госслужащих к информации о видах государственных услуг, сферах деятельности отдельных государственных органов и учреждений и т.д.
В Венгрии в одном из регионов был осуществлен пилотный проект, в
рамках которого при участии всех государственных учреждений был создан
информационный центр. Этот центр открыл гражданам доступ к информации
о взаимодействии с различными государственными службами. В дальнейшем
этот опыт будет распространен по всей стране.
Суммируя зарубежный опыт в данной области, можно сказать о том, что
эффективность рассматриваемых институтов определяется профессионализмом в управлении их деятельностью, доступностью предлагаемых услуг и как
можно более широким охватом потенциальных потребителей государственных
услуг.
Использование новых информационно-коммуникационных технологий
позволит расширить доступ потребителей к государственным услугам и информации о них.
В Австралии в 1997 г. был принят закон "Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве". Согласно этому закону, в том же году было создано государственное учреждение "Centrelink". Оно предоставляет госуслуги от
имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и посредством обычных офисах. Информация на сайте
представлена на 56 языках. "Centrelink" предоставляет услуги министерства
труда, министерства транспорта, министерств по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, министерства коммуникаций, информационных технологий и искусств
и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и т.д. В 2002 г. этим органом были обслужены
700 000 инвалидов, 500 000 молодых людей, включая студентов, 1,1 млн без17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
работных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн, семей. В этом органе работают 24 000
сотрудников.
В Германии разработана программа электронного правительства
"BundOnline – 2005". Предоставление услуг административными органами
государства буде усовершенствовано путем использования информационных
технологий. В федеральном правительстве уже 170 видов услуг оказываются с
использованием Интернет. Особое внимание при этом уделяется упрощению
процедур регистрации предприятий малого и среднего бизнеса.
В Венгрии в 2001 г. была начата программа "Электронное правительство". Данная программа нацелена на интеграцию стратегий и проектов по
развитию информационных технологий различных секторов и государственных учреждений для обеспечения граждан услугами высокого качества. В
данное время Офис Уполномоченного Министра координирует 36 программ,
которые осуществляются в 17 государственных учреждениях Результатом
данной программы должно стать эффективное и прозрачное управление и качественное предоставление услуг.
В Малайзии реформы по внедрению системы электронных государственных услуг (е-риЫiс services) проводятся Отделом Административной
Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU) в составе канцелярии премьер-министра.
Целью данных реформ является обеспечение эффективной внутриведомственной и межведомственной координации и предоставление упрощенного
доступа предпринимателей и граждан к государственным услугам. В данное
время инициированы несколько пилотных проектов по предоставлению услуг
через Интернет: регистрация автомобилей, выдача водительских прав; оплата
за коммунальные услуги; предоставление информации Министерства здравоохранения; осуществление государственных закупок; электронная биржа труда.
Процесс совершенствования предоставления государственных услуг
тесно связан с использованием на практике принципа "обратной связи" с потребителем услуг.
В США в рамках общенациональной программы "Первый приоритет –
клиенты" проводится мониторинг оценки качества предоставляемых услуг и
изучение ожиданий потребителей. Наряду с этим проводятся регулярные
опросы среди государственных служащих, которые непосредственно контактируют с населением в процессе, предоставления услуг, с целью выявления
недостатков и сбора предложений для достижения уровня стандартов качества
услуг, предоставляемых частным сектором.
Использование на практике принципа "обратной связи" с потребителем
является проверенным и эффективным методом изучения современного состояния в области предоставления услуг и формирования стратегии дальнейшего
совершенствования государственных услуг с учетом потребностей и ожиданий
потребителей.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Проведение реформ предполагает комплексную трансформацию,
направленную на формирование нового поколения государственных служащих, разрушение укоренившихся в обществе стереотипов и формирование положительного имиджа государственной службы, а также культивирование новых форм взаимодействия между государством и гражданами. Немаловажную
роль играет и фактор технического прогресса, который является мощным стимулом к внедрению новых подходов, механизмов и принципов в сфере управления госсектором.
2.7. Государственное управление в субъектах Российской Федерации
По форме государственного устройства Россия – федерация – сложное государство, состоящее из территорий (субъектов Российской Федерации),
имеющих признаки государства. В то же время Россия – единое государство,
отвечающее следующим признакам:
 наличие государственного суверенитета;
 единой территории;
 единого государства;
 единой правовой системы в масштабах всей страны;
 общих для всей Федерации органов государственной власти;
 общегосударственной собственности;
 единой денежной и кредитной систем;
 государственного языка - русского;
 Вооруженных Сил;
 судебной системы;
 правоохранительных органов;
 государственных символов – герба, гимна и флага;
 международной правосубъектности.
Российская Федерация состоит из 88 субъектов Федерации 6 видов: республики в составе РФ; автономная область; автономные округа; области; края;
города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
Республики в составе РФ возникли на базе существовавших в советскую эпоху автономных республик (АССР) и автономных областей. В России
21 республика данного вида: Республика Адыгея (Адыгея); Республика Алтай;
Республика Башкортостан; Республика Бурятия; Республика Дагестан; Республика Ингушетия; Кабардино-Балкарская Республика; Республика Калмыкия; Карачаево-Черкесская Республика; Республика Карелия; республика Коми Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Республика Саха (Якутия);
Республика Северная Осетия – Алания; Республика Татарстан (Татарстан);
Республика Тыва; Удмуртская Республика; Республика Хакасия; Чеченская
Республика; Чувашская Республика – Чувашия1.
1
Конституция Российской Федерации. М.: 2003
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Их главное отличие от иных субъектов Федерации (например, областей)
в том, что республики имеют конституционно-правовой статус государств в
составе РФ, обладающих всей пол нотой государственной (законодательной,
исполнительной и судебной) власти на своей территории. Исключение составляют полномочия, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти.
Республики в составе РФ имеют:
 свою конституцию;
 систему органов государственной власти;
 республиканское гражданство;
 государственную символику;
 иные привилегии, обусловленные республиканским статусом.
Единственный субъект РФ, сохранивший статус автономной области, –
Еврейская автономная область. В советскую эпоху в РСФСР было 5 автономных областей, но Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская автономные области преобразовались в республики в составе РФ.
Еще один вид субъектов РФ – автономные округа. Как правило, это
форма национально-территориальной организации народностей Крайнего Севера (чукчей, эвенков, ненцев, хантов и манси и др.). Автономные округа РФ
имеют двойственный статус.
• самостоятельные и равноправные субъекты РФ (имеют все при знаки и
права субъекта РФ, делегируют своих представителей в Совет Федерации);
• одновременно входят в состав других субъектов РФ – краев и областей
(Тюменской области, Красноярского края и др.), за исключением Чукотского
автономного округа, вышедшего из состава Магаданской области.
Всего автономных округов – 9 (их перечень указан в Конституции РФ).
Республики в составе РФ, автономная область, автономные округа – соответственно национально-государственные и национально-территориальные
образования в составе РФ.
Остальные субъекты Федерации – края, области и города федерального
значения (Москва и Санкт-Петербург), где в основ ном преобладает русское
население – территориальные образования в составе РФ.
Области (их 48) составляют большинство субъектов Федерации. Они
созданы на базе областей, существовавших в советское время, но наделены
статусом равноправного субъекта Федерации. Особый вид области - край. Отличие краев от областей в том, что они содержали или содержат в своем составе иные образования – автономные области и автономные округа.
В настоящее время в РФ имеется 6 краев – Красноярский, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский, Алтайский, Приморский.
С 01.12.2005 г. в РФ появился новый субъект Федерации – Пермский
край, который был создан на базе объединяющихся Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа.
В связи с особым статусом Москвы – столицы РФ – и ее историческим,
культурным и экономическим значением, а также аналогичной спецификой (за
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исключением статуса столицы РФ) Санкт-Петербурга данные города являются
городами федерального значения и имеют статус самостоятельных субъектов
РФ.
Новая особенность федерации в России - наделение субъектов правом
иметь собственное законодательство.
Субъекты РФ не имеют права выхода из РФ. В целях совершенствования
системы государственного управления в 2000 г. в России, помимо существующих субъектов Федерации, создано 7 федеральных округов.
В целях упорядочения государственного управления в РФ Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 05.10.2004) в России образовано 7 федеральных органов.
 Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская
область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область,
Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область. Центр федерального округа – г. Москва.
 Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область,
Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр
федерального округа – г. Санкт-Петербург.
 Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика
Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная
Осетия – Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа – г. Ростов-на-Дону.
 Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан),
Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская
область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального
округа – г. Нижний Новгород.
 Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская
область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального
Округа – г. Екатеринбург.
 Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский
край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.
Центр федерального округа – г. Новосибирск.
 Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия),
Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область,
Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область,
Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа – г. Хабаровск.
Границы федеральных округов во многом определены политической целесообразностью, которая не всегда соотносится со стремлением к оптимизации экономической жизни страны. Центрами федеральных округов в большинстве случаев стали общепризнанные региональные столицы, издавна служившие полюсами политического и экономического притяжения окружающих
регионов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск). В их число
вошли 5 крупнейших городов страны. Необходимо отметить, что центрами
федеральных округов не стали столицы национальных республик, даже такие
крупные, как Казань или Уфа.
Вместе с тем Ростов-на-Дону и Хабаровск, не относясь к наиболее крупным городским поселениям России, тем не менее, имеют значение торговохозяйственных центров, контролирующих окраины страны. При этом Хабаровск, имея на дальнем Востоке давнего конкурента - Владивосток, с которым
издавна он был вынужден делиться своим лидерством, являлся, видимо,
наиболее спорной кандидатурой центра федерального округа. На выбор Хабаровска, наверное, не в последнюю очередь повлиял сложившийся скандальный
имидж Владивостока и Приморского края.
Столицы федеральных округов, согласно Указу Президента, должны будут выделить для нужд семи представителей специальные административные
здания, указывать на которые будут поднятые над ними российские флаги и
укрепленные на фасадах государственные символы России.
Соответствующим указом был также создан институт полномочных
представителей Президента РФ в регионах, по одному на каждый федеральный округ.
Каждый федеральный округ оказался ареной деятельности одного из семи полномочных представителей Президента. Каждый такой представитель
назначается на должность Президентом и ответственен исключительно перед
ним. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных
полномочий главы государства в пределах своих «владений».
В задачи этого должностного лица входит, прежде всего, организация
контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел
в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации.
О цели создания института полномочных представителей Президента
РФ в федеральных округах говорится так: «В целях обеспечения реализации
Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий,
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
Полномочный представитель получил право: запрашивать и получать в
установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных
органов государственной власти, а также от органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от
должностных лиц.
Направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа.
Пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти; использовать государственные, в том числе правительственные,
системы связи и коммуникации.
Организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и
средств федерального бюджета в федеральном округе.
Направлять на рассмотрение федеральных органов государственной
власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан и т.д.
В своей деятельности полномочный представитель руководствуется
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.
Российская Федерация не может эффективно существовать как государство, если не будут разграничены полномочия между центром и субъектами.
Данные полномочия были разграничены Федеративным договором от
31.03.92, который подписали все субъекты РФ, кроме Татарстана и Чечни, после чего он был включен в Конституцию РСФСР (РФ) 1978 г.
После принятия Конституции РФ 1993 г. Федеративный договор сохранил свое действие, но перестал быть частью Основного закона.
В настоящее время разграничение полномочий между центром и субъектами осуществляется на основании.
• Конституции РФ;
• Федеративного договора;
• договоров между РФ и отдельными субъектами.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основной принцип разграничения - выделение 3 сфер ведения:
• исключительного ведения РФ;
• совместного ведения РФ и субъектов РФ;
• ведения субъектов РФ.
К сфере исключительного ведения РФ относятся группы вопросов: государственного строительства; регулирования экономики и социального развития; внешней политики и внешнеэкономической деятельности; обороны и
охраны границы; создания правоохранительных органов и правовой системы;
метеорологии и статистики; государственных наград и почетных званий.
Сфера совместного ведения Федерации и субъектов РФ: обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и законам;
обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного само управления; природопользование; здравоохранение;
местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды.
Все иные вопросы, которые не входят в сферу ведения Российской Федерации и в сферу совместного ведения, отнесены к ведению субъектов РФ.
Между РФ и субъектами РФ могут заключаться договоры о разграничении полномочий. Они не должны противоречить Конституции РФ и Федеративному договору и решать вопросы, не урегулированные Основным законом
и Федеративным договором.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
• законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ, например: Законодательное Собрание; Областная дума
и др.;
• высший исполнительный орган государственной власти субъекта
РФ, например: Правительство субъекта РФ; Администрация субъекта РФ и
др.;
• высшее должностное лицо субъекта РФ (в большинстве субъектов
РФ) или глава высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, например: Президент республики в составе РФ; Глава администрации
(губернатор) субъекта РФ; реже – Глава правительства субъекта РФ и др.;
• иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в
соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации устанавливается субъектами
РФ самостоятельно в соответствии:

с основами конституционного строя РФ;

федеральными законами.
Основными нормативными актами, регулирующими вопросы организации власти в субъектах РФ являются: Конституция РФ; Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от
11.12.2004); Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от
11.12.2004); Конституции (Основные законы, Уставы) субъектов РФ.
В некоторых республиках основной закон был принят Конституционным
Собранием (в Калмыкии, Дагестане) или референдумом (в Тыве, Ингушетии).
Пик принятия основных законов субъектов пришелся на 1994–1997 гг., в ряде
субъектов основные законы приняты после 2000 г. Республика Карелия –
единственный субъект РФ, где формально действует еще Конституция 1978 г.
(в ред. от 30.05.2004). Обычно конституции и уставы субъектов РФ по форме и
структуре похожи на Конституцию РФ (в части прав человека), однако закрепляют основы организации власти с учетом специфики субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией
(уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Наиболее распространенные названия законодательного (представительного) органа:
• Законодательное собрание;
• Областной (краевой) совет;
• Областная дума;
• Парламент;
• Государственное собрание;
• Государственный совет.
Встречаются также и уникальные названия:
 Эл Курултай (Республика Алтай);
 Хурал (Бурятия, Калмыкия);
 Государственная Дума (Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ);
 Суглан (Эвенкийский автономный округ).
Как правило, данные органы имеет однопалатную структуру.
Сложная (двухпалатная) структура законодательных органов предусмотрена основными законами:
 Карелии (Палата республики и Палата представителей);
 Кабардино-Балкарии (Совет республики и Совет представителей);
 Республики Саха (Якутии) - Палата республики и Палата представителей;
 Свердловской области1.
1
Государственное управление в России: Учебник для вузов/Под ред. проф. А.Н. Марковой. М.: ЮНИТИДАНА, 2002.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Количество депутатов законодательного (представительного) органа
субъекта РФ устанавливается конституцией (основным законом) субъекта РФ.
Обычно это 80–120 человек. Самый малочисленный законодательный орган в
Ингушетии (27 депутатов), многочисленный – в Татарстане (250 депутатов).
Законодательные (представительные) органы государственной власти
субъекта РФ избираются по смешанной (мажоритарно пропорциональной системе). Данный порядок – относительное новшество законодательства (действует с 2002 г.). В настоящее время рассматриваются проекты избрания законодательных (представительных) органов субъектов РФ только по пропорциональной системе.
Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет.
Основные полномочия законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ:
 принятие конституции (основного закона) субъекта РФ;
 принятие законов, иных нормативно-правовых актов субъекта РФ;
 утверждение бюджета субъекта РФ;
 избрание высшего должностного лица субъекта РФ по представлению
Президента РФ;
 утверждение программ социально-экономического развития субъекта
РФ; и др.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
 принятия указанным органом решения о самороспуске;
 роспуска указанного органа:
 высшим должностным лицом субъекта РФ;
 Президентом РФ;
 вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительно го) органа государственной власти субъекта РФ.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ. Высший орган исполнительной власти субъекта РФ ("правительство" субъекта РФ) не следует путать с высшим должностным лицом субъекта
РФ.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (РФ и субъектов РФ) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов РФ являются территориальными отделениями
соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Например,
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Управления внутренних дел в субъектах РФ являются звеньями единой системы, возглавляемой Министерством внутренних дел РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта
РФ определяется:
 высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
 в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
осуществляет следующие полномочия:
 принимает в пределах своих полномочий меры:
 по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина;
 охране собственности и общественного порядка;
 борьбе с преступностью;
 разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ:
 проект бюджета субъекта РФ;
 проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
 обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит:
 отчет об исполнении указанного бюджета;
 отчеты о выполнении программ социально-экономического развития
субъекта РФ;
 формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
 управляет и распоряжается:
 собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;
 федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ
в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами РФ;
 осуществляет контроль за соответствием федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ актов органов местного самоуправления, вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или
иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие
с законодательством изданные ими правовые акты;
 осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями
с федеральными органами исполнительной власти.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. В настоящее время указанная
должность установлена в подавляющем большинстве субъектов РФ. В редких
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
случаях (например, в Республике Карелия) должность главы субъекта РФ отсутствует, но имёется должность Председателя Правительства субъекта РФ (т.
е. руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ). Наименование должности высшего должностного лица субъекта
РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом
исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. Наиболее распространенные наименования:
 Президент субъекта РФ (обычно так именуются главы республик в
составе РФ);
 глава администрации, губернатор (в остальных субъектах РФ);
 иные наименования.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
осуществляет следующие полномочия:
 представляет субъект РФ в отношениях:
 с федеральными органами государственной власти;
 органами государственной власти субъектов РФ;
 органами местного самоуправления;
 гражданами и организациями;
 подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
 обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем под писания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта РФ;
 формирует высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ;
 вправе участвовать в работе законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса,
а также инициировать созыв внеочередной сессии;
 вправе досрочно распустить законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ в случае:
 принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта
РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ и
федеральному законодательству; если такие противоречия установлены соответствующим судом;
 а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
 обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной
власти субъекта РФ:
 с иными органами государственной власти субъекта РФ;
 с федеральными органами исполнительной власти и их территори28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
альными органами;
 органами местного самоуправления и общественными объединениями;
 осуществляет иные полномочия.
Высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обязано:
 соблюдать:
 Конституцию РФ;
 федеральные законы;
 конституцию (устав) и законы субъекта РФ;
 исполнять:
 указы Президента РФ;
 постановления Правительства РФ.
До 2005 г. федеральное законодательство, конституции (уста вы) подавляющего большинства субъектов РФ предусматривали избрание главы субъекта РФ непосредственно населением субъекта РФ. Таким способом (всенародно) избирались главы почти всех субъектов РФ на протяжении последнего десятилетия (1994–2004 гг.). Система избрания глав субъектов РФ непосредственно населением субъектов РФ имела следующие плюсы:
 необходимость для кандидата пройти "сито" выборов, получить
"мандат" непосредственно от населения регионов;
 возможность для населения субъекта РФ по своему усмотрению сменить главу региона (например, в ходе выборов глав регионов в очень многих
регионах кандидаты от власти "проваливались", а побеждали кандидаты от
оппозиции).
В то же время данная система имела свои минусы:
 дороговизна выборов;
 сильное влияние на выборы крупных финансовых структур и местных "денежных мешков", без помощи которых практически невозможно было
одержать победу;
 фальсификации;
 излишняя независимость "всенародно избранных" глав регионов от
центральной власти, следствием чего были:
• коррупция;
• срастание политической и криминальной элит регионов;
• нарушение прав человека;
• фактическое отсутствие ответственности главы региона перед центром;
• принятие в ряде регионов нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
• невыполнение в некоторых регионах Указом Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти;
• нарушение управляемости страной как единым целым.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Впервые идея о перемене системы избрания глав субъектов РФ была
озвучена Президентом РФ 13.09.2004 после трагических событий в г. Беслане
03.09.2004. В первую очередь переход на новую систему объяснялся необходимостью усиления борьбы с терроризмом и противодействия коррупции.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от
11.12.2004) установлен новый поря док избрания высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается:
 законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
 по представлению Президента РФ.
Цели установления нового порядка избрания глав субъектов РФ:
 централизация системы государственного управления;
 построение вертикали исполнительной власти, подчиненной Президенту РФ;
 борьба с коррупцией в регионах;
 усиление борьбы с преступностью и терроризмом;
 поддержка процесса смены поколений среди региональных элит, выдвижение новых кадров;
 повышение ответственности глав субъектов РФ1.
Государственно-правовой статус Республики Башкортостан
Процесс создания новой государственности, а Башкортостане начался 11
октября 1990 г. с принятия Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан. В целом конституционный процесс в республике
можно разделить на два этапа.
Первый – с октября 1990 г. по декабрь 1993 г., который прошел под знаком выработки стратегического курса на углубление государственности Башкортостана. В это время Башкортостан освобождается от наследия региональной политики советского периода.
31 марта 1992 г. в Москве делегация Башкортостана подписала Федеративный договор и Приложение к Федеративному договору от Республики
Башкортостан. В Приложении к договору зафиксировано право республики
иметь самостоятельную систему законодательства, судебную систему. Земля,
недра, природные богатства на территории Башкортостана объявляются собственностью многонационального народа республики, и вопросы владения,
пользования и распоряжения этим достоянием должны регулироваться законодательством Республики Башкортостан.
1
Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристь, 2003
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В ходе второго этапа – с 24 декабря 1993 г. по настоящее время – решаются проблемы конституционного обустройства Башкортостана. Главным достижением этого этапа явилось заключение договора Российской Федерации и
Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. В договоре закреплены полномочия Республики Башкортостан самостоятельно решать ряд проблем, связанных с государственным устройством, собственностью, бюджетом, законодательством, судоустройством, международной и внешнеэкономической деятельностью.
Статья 1 данного договора гласит: "Республика Башкортостан – полноправный субъект Российской Федерации. Республика Башкортостан является
суверенным государством в составе Российской Федерации.
Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории вне
компетенции Российской Федерации и полномочий, переданных Республикой
Башкортостан Российской Федерации. Территория и статус Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия".
Республика Башкортостан имеет свою Конституцию и законодательство.
Значение Договора таково, что в ноябре 2000 г. он был включен в текст Конституции Республики Башкортостан.
Сегодня в Башкортостане впервые создано реальное государство в составе обновленной России. До этого создание автономной государственности
только провозглашалось, ограничиваясь наличием определенной государственной символики, по сути дела повторявшей, как и Конституция Башкирской АССР, соответствующую символику и Конституцию РСФСР, также служившей лишь декоративными символами подлинного государства. Существующие формально органы государственного управления республики были
жестко подчинены центральным органам, являясь разновидностью областной
автономии, руководились структурами КПСС, народ республики фактически
не имел возможности выбора путей своего развития.
На основе новой Конституции впервые в республике путем всенародных
свободных альтернативных выборов гласно и демократически сформированы
органы государственной власти, реализован принцип их разделения. Создан
орган законодательной и представительной власти в лице двухпалатного Парламента – Государственного Собрания, избран Президент, как глава Республики и ее высшее должностное лицо, утверждено Правительство - Кабинет Министров как центральный орган исполнительной власти, складывается и
наполняется реальным содержанием судебная ветвь республиканской власти.
Уже в первых статьях Конституции заложены исходные нормы о статусе
Республики. "Республика Башкортостан,- закреплено в самом начале первой
статьи,- есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее
волю и интересы всего многонационального народа Республики". В пятой статье сказано: "Республика стан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации. Республика Башкортостан входит в состав
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Российской Федерации на добровольной и равноценной основе". Далее в статье устанавливается, что отношения Республики Башкортостан и Российской
Федерации определяются двусторонними договорами и соглашениями.
"3аконы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно
переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации,
обязательны на территории Республики Башкортостан". Конституция Республики Башкортостан 1993 года закрепила принципиально новый институт власти в республике – институт Президента. В своей статье 91 Конституция установила, что Президент Республики Башкортостан является главой Республики
Башкортостан, ее высшим должностным лицом.
Согласно конституционным нормам Президент Республики Башкортостан избирается непосредственно ее гражданами, и в этом смысле он является
единственным всенародно избранным должностным лицом Республики. Выборы Президента населением играют чрезвычайно важную роль в государственной жизни. Они прежде всего закладывают ос новы легитимности президентской власти. Президент выступает от имени народа как его полномочный
представитель. Это укрепляет его авторитет и самостоятельность во всей его
деятельности, Выборы способствуют развитию связей Президента с различными группами населения, ориентируют Президента на выявление и защиту
их интересов.
Конституция Республики Башкортостан, входя в общую конституционную систему Российской Федерации и являясь центром правовой системы
Башкортостана, призвана быть документом, дополнительно гарантирующим
права и свободы человека и гражданина. Система специальных (юридических)
гарантий прав и свобод человека и гражданина предусматривает закрепление в
нормативных правовых актах не только самих прав и свобод, но также и механизма их обеспечения.
В Конституции Республики Башкортостан установлено, что в республике гарантируются права и свободы человека и гражданина. Кроме этих общих
норм о гарантиях, закрепление фактически каждого конкретного права и свободы сопровождается указанием на условия, способы их гарантий.
Общей постановкой вопроса о важности соблюдения и защиты прав и
свобод человека и гражданина Конституция Республики Башкортостан не
ограничивается. Основной закон содержит специальный второй раздел о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Таким образом, Конституция определяет эти права и свободы. По этому следует исходить из того, что
Республика самостоятельно регулирует права и свободы человека и гражданина. Поскольку Башкортостан – субъект Российской Федерации, постольку законодательство Республики о правах и свободах человека и гражданина должно быть совмещено е соответствующим законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, не все выводы делаются из конституционного определения
Республики Башкортостан суверенным государством в составе Российской
Федерации. Многие нынешние проблемы в отношениях Республики Башкор32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тостан и Российской Федерации вызваны тем, что у нас нет практики налаживания межгосударственных отношений в рамках федерации. Федеральный
центр только накапливает опыт строительства демократических отношений с
суверенными государствами в своем составе.
Основные особенности Республики Башкортостан как субъекта государственного управления:
1. Это молодое государство, даже если считать с 23 марта 1919 го да.
Ему нет и ста лет, что по иеторическим меркам для государства не возраст.
2. Имеет место противоречие между реальным и провозглашенным суверенитетом. Точнее было бы говорить о самостоятельности Республики как о
весьма высокой степени автономии в составе Российской Федерации.
3. Находится и развиваетсн на стыке двух культур, двух цивилизаций,
двух религий, двух континентов. Евразийское начало, характерное для России
в целом, в концентрированной форме выражается в нашей республике.
4. Более жесткая, по сравнению с Россией, а целом, вертикаль власти,
большая степень централизма, т. к. Республика Башкортостан - унитарное государство.
5. В то же время Республика полиэтнична, и система государственного
управления с неизбежностью должна учитывать это обстоятельство.
6. Классический субъект Российской Федерации в меру самостоя телен,
удален от центра и в то же время очень гармонично впаян, адаптирован в состав Российской Федерации1.
2.8. Местное самоуправление
в общей системе управления государством и обществом
Местное самоуправление – это самостоятельная деятельность граждан
(под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые
ими органы местного самоуправления, значительной части вопросов местного
значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего
общества.
Поэтому "местное самоуправление, как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации" (ст.
12, 130 Конституции РФ; ст. 1 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"). Оно организационно обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих как бы "продолжает" их деятельность на местах.
Основы местного самоуправления можно определить как совокупность
правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальные, правовые,
финансово-экономические основы деятельности на селения муниципального
образования по решению задач местного значения. К ним относятся демогра1
См. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. Уфа, БАГСУ,2001
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
фическая, территориальная, экономическая и правовая основы.
Демографическая основа означает, что местное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой местного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общины, затем в союзы общин для совместной деятельности. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской
Федерации. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституций, уставов, законов о
местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов
муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что местное самоуправления осуществляется «населением»,
«гражданами». Федеральный закон в ст. 2 определяет местное самоуправление
как «деятельность населения», в ст. 3 устанавливает право граждан на местное
самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных
образованиях. Таким образом, демографическая основа представляет собой
совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории.
Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. Отсюда вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства,
строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Под разделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется
для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах
территорий, отведенных для этих целей государством.
Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное
самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц.
Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и
товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы местного сообщества. Производство обеспечивало людей рабочими местами. Экономическая
основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. установил, что
экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная
собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной
собственности и переданные в управление органам местного самоуправления,
а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей на селения муниципального образования. Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования.
Развитие трех названных фундаментальных основ, естественно, потребовало урегулирования этого процесса. В роли такого регулятора со временем
начинает выступать право, представляющее собой совокупность норм, регулирующих определенные общественные отношения.
Правовые основы содержатся в Конституции Российской Федерации и
федеральных правовых актах (федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства России); конституциях,
уставах субъектов Российской Федерации, за конах и других правовых актах,
издаваемых высшими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации; уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления1.
Из всего этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика и право.
Согласно Конституции РФ 1993 г., местное самоуправление не входит в
систему органов государственной власти.
Несмотря на это, в науке до сегодняшнего дня продолжаются дискуссии
о том, правильно ли разделение государственной власти и государственного
управления и местного самоуправления. Наиболее часто ставятся следующие
вопросы:
 Что такое местное самоуправление?
 Действительно ли его специфика позволяет считать этот вид управления отличным от государственного управления?
 Должно ли иметь место вмешательство государства в сферу местного самоуправления? В каких масштабах?
1
См. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. Уфа, БАГСУ,2001
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 Как должны взаимодействовать государственная власть и местное
самоуправление?
Указанные дискуссии не новы. Они продолжаются в разных странах уже
более 100 лет. Единого ответа на все вопросы пока не дано, но были выработано несколько ключевых теорий местного самоуправления. Это:
 теория свободной общины – суть ее в том, что методы управления
общиной отличаются от методов управления государством. Государственное
управление осуществляется обособленным от общества чиновничьим аппаратом, а местное самоуправление осуществляется, по сути самими гражданами –
поэтому местное самоуправление и государственная власть должны быть разделены, а государство не может вмешиваться в дела свобод ной общины;
 государственная теория местного самоуправления – местное самоуправление – самая нижняя ступень государственной власти;
 теория дуализма местного самоуправления – местное самоуправление имеет черты, как государственной власти, так и особые черты, отличающие его от государственной власти – поэтому местному самоуправлению присущ дуализм;
 теория социального обслуживания – местное самоуправление
должно выполнять исключительно функцию организации коммунальнобытового и социального обслуживания населения.
Каждая из указанных теорий отстаивает собственный взгляд на природу
местного самоуправления. Знать эти теории необходимо, чтобы лучше понять
что такое местное самоуправление и в чем его специфика1.
Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует
признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть,
решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов,
исторических и иных местных традиций.
Местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан являются такими формами прямого волеизъявления граждан, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами:
 непосредственно;
 через органы местного самоуправления.
Формы непосредственного осуществления местного самоуправления
 муниципальные выборы - проводятся в целях избрания депутатов,
членов выборного органа местного самоуправления, вы борных должностных
лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избира1
Иванова В.Н. местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб.: Изд-во СПб университета, 1996.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельного права при тайном голосовании;
 местный референдум – непосредственное голосование населения
муниципального образования по наиболее важным вопросам местного самоуправления, результаты которого имеют обязательную силу;
 голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местно го
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится с целью досрочного лишения полномочий указанных лиц. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить
только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) а
случае их подтверждения в судебном порядке;
 сход граждан – может проводиться поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения
вопросов местного значения. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования;
 народная правотворческая инициатива – предложение гражданами проекта нормативного акта по вопросам местного самоуправления. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;
 территориальное общественное самоуправление – самоорганизация
граждан по месту их жительства на части территории по селения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив
по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется посредством:
 проведения собраний и конференций граждан;
 путем создания органов территориального общественного самоуправления (например, избрания управдомов, квартальных и т. д.);
 публичные слушания – могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования по инициативе представительного
органа муниципального образования, главы муниципального образования, а
также граждан;
 собрания граждан – могут проводиться для обсуждения вопросов
местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления;
 опрос граждан – проводится на всей территории муниципального
образования или на части его территории для выявления мнения населения и
его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государствен37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер;
 индивидуальные и коллективные обращения в органы местного
самоуправления – направляются гражданами с целью получения ответа на
волнующие их вопросы в области местного самоуправления. Должностные
лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу
обращений граждан в течение одного месяца;
 иные формы.
Другой путь осуществления гражданами местного самоуправления
(наряду с непосредственным) – через органы местного самоуправления и
должностных лиц.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
 представительный орган муниципального образования (например –
городской совет, сельский совет);
 глава муниципального образования (например, мэр города, глава
сельского поселения) – избирается населением или представительным органом;
 местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования) – городская администрация, исполком и др.;
 контрольный орган муниципального образования (например, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия);
 иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.1
Конституционные гарантии местного самоуправления
Местное самоуправление является важнейшей составной частью управления обществом. Необходимость его закреплена законодательно на всех
уровнях. Широкое применение местного самоуправления в России – это объективная необходимость, обусловленная совокупностью факторов. Основными
из них являются:
• неизбежность преобразований всей системы управления российским
обществом с переносом тяжести на территориальный уровень;
• целесообразность рассредоточения государственной власти по всем
уровням управления, настоятельная необходимость в децентрализации управления;
• историческая потребность в широкой демократизации всех сфер жизни
российского общества, необходимость равноправного и реального участия
населения в управлении ее развития;
• важность усиления ориентации местных сообществ на повышение
деловой активности;
• острая необходимость преодоления в ближайшее время надолго затянувшегося кризиса в России.
1
См. Муниципальное управление: Учеб. пособие / Н.В. Шумянкова. М.: Экзамен, 2002
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Развитие местного самоуправления имеет большое экономическое, социальное и политическое значение. Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что его развитие способствует повышению деловой активности населения муниципального образования, а в конечном счете
повышению эффективности функционирования его хозяйства и увеличению
вклада в развитие региональной и национальной экономики.
Социальное значение местного самоуправления видится прежде всего в
его ориентации на улучшение качества жизни населения муниципального образования. Органы местного самоуправления по закону обеспечивают удовлетворение всех потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, причем на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.
Политическое значение местного самоуправления состоит в развитии
народовластия в России, существенном расширении возможностей добро
вольного участия населения муниципального образования непосредственно
или через представительные органы в решении всех вопросов местного значения. Для этого могут быть использованы разнообразные формы прямо го волеизъявления граждан и другие формы осуществления самоуправления1.
Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, составляет одну из основ любого демократического строя. Статья 2 Хартии гласит: "Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и по возможности, в конституции страны".
Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию
15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.
Цель Хартии – обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По
замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы (СЕ): поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле
слова. Основная направленность Хартии – показать, что степень автономии
местных органов самоуправления является основным критерием подлинной
демократии.
Хартия состоит из трех частей, преамбулы, 18 статей.
В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной
и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих
административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.
1
См. Муниципальное управление: Учеб. пособие / Н.В. Шумянкова. М.: Экзамен, 2002
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема
принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении
юридических и организационных особенностей каждого государства участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.
В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.
В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения
технического характера.
Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы
местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта
конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ
уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в
год, в марте. (В 1992 г. в работе сессии принимали участие представители России).
Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои
заседания два раза в год.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное
самоуправление в статьях 3, 12, 130–133 и др.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местном само управления не входят в систему органов государственной
власти. Признавая и гарантируя местное самоуправление. Конституция РФ
устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Согласно статье 130 "местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью". Вместе с тем Конституция РФ исходит из того, что право
местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации закрепила следующие принципы
местного самоуправления:
1. Экономической самостоятельности, означающей:
а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;
г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;
д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.
2. Организационно-правовой направленности, означающей:
а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления;
в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;
г) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;
д) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
е) гласность в системе местного самоуправления;
ж) коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления;
з) гарантии местного самоуправления;
и) ответственность в системе местного самоуправления;
к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
л) взаимодействие местного самоуправления с государством.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его
предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении подразделены на три группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального
значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, федеральные
законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
(например, постановления Государственной Думы Российской Федерации,
имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.).
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти
и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В Республике Башкортостан это такие акты, как законы Республики
Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" 1994 г., "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан"
1998 г., "О местном референдуме в РБ" 1996 г., "О сходах (собраниях) граждан
в РБ" 1997 г., "О территориальном общественном самоуправлении в РБ" 1999
г., "О порядке регистрации устава сельсовета, поссовета в РБ" 1998 г. и другие.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые
в системе местного самоуправления. К ним относятся следующие нормативные акты:
1) решения, принимаемые непосредственно населением на референдуме,
собрании (сходе) граждан,
2) решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
3) решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
4) решения, принимаемые выборными должностными лицами местного
самоуправления.
К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного
самоуправления относится устав муниципального образования, являющийся
по сути малой конституцией сообщества граждан. Кроме уставов муниципальных образований, к решениям можно отнести положения о бюджетном
устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного
самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью и другие. В совокупности они являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления1.
2.9. Кадры государственного управления
Кадры – это основной (штатный, постоянный), квалифицированный состав работников (предприятия, учреждения, общественной организации, всей
системы производства и управления). Различаются от дельные категории кадров: кадры массовых профессий, кадры специалистов, управленческие кадры
(включая руководящие).
Термином «персонал» характеризуют весь личный состав работающих,
постоянных и временных, специалистов и обслуживающих их деятельность
рабочих и служащих.
Термин «кадровая политика» в управленческой практике весьма многозначен. Главное различие в подходах к его использованию: одни исследователи и практики (на наш взгляд, вполне оправданно) понимают под кадровой
политикой выражение (определение) стратегии работы с кадрами каждого
субъекта управленческой деятельности, своего рода программу деятельности.
Другие считают, что кадровая политика тождественна кадровой деятельности,
т.е. толкуют ее весьма широко, включая в нее кадровую работу.
Под государственной кадровой политикой (где субъектом выступает
государство) понимается стратегия, политический курс работы с кадра ми на
общегосударственном уровне; это выражающая волю народа государственная
стратегия формирования, развития и рационального использования кадров,
1
См. Муниципальное управление: Учеб. пособие / Н.В. Шумянкова. М.: Экзамен, 2002
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
всех трудовых ресурсов страны.
Кадровая политика – это и наука и искусство. Как наука она призвана в
идеях, принципах, критериях отражать выявленные закономерности раз вития
кадровых процессов, устойчивые, повторяющиеся связи и отношении, которые
придают им определенную качественную характеристику, определяют основные черты и принципы кадровой работы.
В то же время государственная кадровая политика субъективна по формам, механизмам, технологиям выражения и реализации, что во многом определяется субъективными действиями отдельных людей - лидеров, руководителей государственных структур, зависит от их образа мыслей.
Под субъектом государственной кадровой политики понимается носитель определенных законом полномочий, прав и ответственности в вы работке
и реализации государственной кадровой политики, активный участник кадровых процессов.
Государство выступает главным (но не единственным) субъектом кадровой политики.
Под объектом государственной кадровой политики понимается то, на
что направлена предметная практическая деятельность субъекта; это кадры
или их отдельные категории и группы, кадровые процессы и отношения.
Семь последних десятилетий кадровая политика в нашей стране была
партийно-государственной. Она носила узкоклассовый и идеологизированный
характер, базировалась на социалистических ценностях. Без нее была невозможна партийно-советская, административно-командная система управления.
Она в значительной мере была аппаратной, жестко централизованной, часто
носила узкопрагматический характер, активно обслужи вала текущие очередные социально-экономические кампании. В этой политике слабо решались
прогностические задачи. Она часто сводилась к подбору и расстановке руководящих кадров, причем через формально-бюрократический институт номенклатуры партийных комитетов при слабом развитии гласности, открытости,
демократичности кадровых процессов.
Однако следует учитывать, что при всех ошибках и недостатках, прежняя кадровая политика была активной и высоко организованной. Тогда сложилась довольно стройная система работы с управленческими кадрами (их подбора и расстановки, партийно-гражданского контроля и привлечения к ответственности, воспитания в духе социалистических ценностей, политической
подготовки и повышения профессиональной квалификации руководящих кадров всех уровней и др.), что сыграло важную роль в формировании мощного
научно-производственного и кадрового потенциала Советского Союза.
Первым и необходимым этапом выработки государственной кадровой
политики является теоретическое обоснование и определение ее концепции,
т.е. системы исходных опорных позиций и ведущих идей, раскрывающих
научные основы наиболее эффективных подходов государства к решению кадровых проблем в современных условиях и на перспективу. Концепция и собственно кадровая политика во многом совпадают по содержанию, но нетожде43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственны. Концепция становится государственной политикой, когда содержащиеся в ней идеи официально признаны, утверждаются высшими органами
государства, реализуются в целях, политических установках, приоритетах и
принципах государственного воздействия на кадровые процессы, т.е. на деле
становятся стратегией и тактикой работы государства с кадрами.
В теоретическом обосновании и определении содержания новой государственной кадровой политики необходимо прежде всего сформулировать
кадровую доктрину, как исходную концептуальную идею.
Главный замысел, базовая идея современной государственной кадровой
политики должна выражаться в изменении взаимодействия государства и личности, в гарантированном обеспечении конституционного права гражданина
на свободу выбора мест, рода и времени своей трудовой деятельности, в отмене кадрово-должностной прикрепленности граждан к государству как главному работодателю.
Суть новой кадровой доктрины состоит в том, что государство и человек – социальные партнеры в профессионально-трудовой и интеллектуальной
самореализации личности.
Можно обозначить следующие сущностные черты государственной кадровой политики, которая должна быть:
 научно-обоснованной;
 реалистичной;
 созидательной;
 учитывающей потребности общества в кадрах;
 комплексной, базирующейся на единстве целей, принципов, форм и
методов работы с кадрами;
 единой для всей Российской Федерации, но многоуровневой (федеральной, региональной, местной), охватывающей весь кадровый корпус, все
кадровые процессы;
 перспективной, имеющей упреждающий и опережающий характер;
 демократичной по целям, социальной базе и механизмам решения
кадровых проблем;
 духовно-нравственной;
 правовой, осуществляемой в рамках и на основе закона.
Термин «профессиональная культура управления» не закреплен в
словарях, имеет множество синонимов (управленческая культура, профессионально-нравственная культура труда, профессиональная этика, профессионализм и т.д.), его можно встретить на страницах экономической, социологической, политической, культурологической литературы.
Система профессионально-управленческой культуры может быть понята
и изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне
государственной службы как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его стилем работы, который нормируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и право44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и современных ориентаций; 3) на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных
качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар
управленческих технологий.
Системный подход к профессиональной культуре государственного
служащего позволяет увидеть структуру профессиональной культуры управления, состоящую из таких важнейших компонентов как: политическая культура; правовая культура; нравственная культура; собственно управленческая
как технологический компонент – т.е. профессионализм.
Культура политическая представляет собой совокупность и характер
политических знаний, образцов и норм поведения, ценностей и традиций,
норм, определяющих особенности политических институтов и процессов данного общества, его политической системы.
Термин «политическая культура» введен в западной литера туре в 1956
г. американским политологом Г.Алмондом.
В его понимании политическая культура - это особый тип ориентации в
отношениях субъектов политики, их взаимосвязей с объектами политического
воздействия, отражающих специфику политической системы общества.
Существует много подходов к определению политической культуры.
Она рассматривается как:
 тип верований, превалирующий среди членов общества, и образцов,
по которым эти верования формируются;
 понятие, адекватное политической системе;
 совокупность ориентаций и политических действий;
 политическое сознание;
 субъективное восприятие истории и политики, субъективный фактор
политической системы общества.
Структурно политическая культура включает в себя: культуру политического сознания (политические убеждения, ценности, традиции, обычаи, нормы), культуру политического поведения (образцы политического участия и
политической деятельности) и культуру функционирования политических институтов (культуру электорального процесса, культуру принятия и реализации
политических решений и культуру регулирования социальных конфликтов).
Обычно проводится классификация политической культуры: 1) по отношению к власти – господствующая и контркультура; 2) по уровню общности –
общая и субкультура (характерная для определенной группы). По признаку
уровня общности выделяют социально-классовую политическую культуру,
национально-этническую, религиозно-политическую, региональную.
Кадры государственного персонала должны быть сориентированы на деятельность правового государства и хорошо знать соответствующие отрасли
права. Наряду с установками и ценностями политической культуры профессионального чиновника формируют требования правовой культуры.
Правовая культура – это глубокое знание и понимание права, высоко45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сознательное использование его предписаний как осознанной необходимости
и внутренней потребности.
В работе сотрудников органов власти и управления правовая культура
особенно важна, ибо сопряжена с законностью в функционировании этих органов. Именно по тому, законно или незаконно поступают в каждом отдельном
случае должностные лица, граждане судят о правовой культуре госслужбы.
Эффективность обеспечения прав и свобод граждан также свидетельствует об уровне правовой культуры работников органов госаппарата. Быстрое, правильное реагирование на жалобы, заявления есть свидетельство культуры и законности.
Одним из требований правовой культуры является чуткое и отзывчивое
отношение к запросам людей. Это принцип управления, требующий от госслужащих высокой культуры и высокоразвитого правового сознания.
Правовая культура госаппарата наряду с отмеченными общи ми показателями характеризуется также комплексом специальных знаний, умений и
навыков, позволяющих правильно и своевременно разрешать возникающие в
процессе работы вопросы, давать оценку отдельным фактам в соответствии с
нормами права, требованиями уставов, инструкций и приказов, тактически
грамотно осуществлять борьбу с правонарушениями.
Своеобразным показателем правовой культуры должностных лиц является юридически грамотное оформление актов приме нения правовых норм,
как по содержанию, так и по форме. Акт применения в соответствии с требованиями законности должен обязательно содержать ссылку на конкретное
нормативное установление и конкретную формулировку решения вопроса.
Данное требование является одной из важнейших гарантий охраны прав и свобод граждан.
Структура профессионально-управленческой культуры в ее сущностных
элементах должна быть представлена нравственной культурой государственных служащих.
Нравственная культура может быть очерчена как совокупность этических ценностей, приоритетов, стандартов в отношениях и взаимосвязях, раскрывающих наиболее общие, отличительные черты и приемы корпоративной
деятельности профессионалов-управленцев. Нравственная культура госслужащих является предметом научных исследований по административной этике.
Этика связана с ценностями, относящимися к человеческому поведению,
которые свидетельствуют о правильности или ошибочности определенных
действий, о мотивах и результатах таких действии.
Существует несколько теоретических школ, которые по-разному подходят к принципам этического, морального поведения человека.
1. Эмпирическая школа утверждает, что этика определяется через человеческий опыт и нахождение общего согласия. Эмпирическая теория основывается на реальных фактах и явлениях, которые могут быть измерены и
классифицированы. Оценка этичности поведения не может существовать от46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дельно от фактов и конкретных поступков.
2. Рациональная теория исходит из того, что мораль необходимо изучать через объяснение и понимание причинных связей. Этические действия
определяются разумной логикой, а не опытом. Платон, Аристотель и Спиноза
были основателями этой концепции. Они утверждали, что каждая ситуация
является уникальной и требует особого рассмотрения, определения в каждом
частном случае, что плохо, а что хорошо.
3. Естественная (интуитивная) теория основывается на идее: мораль
нельзя понять только из опыта и разума, сама человеческая сущность ведет к
пониманию того, что хорошо, а что плохо.
Проблема этики в государственном управлении связана с тем, что перед
госслужащим возникает вопрос морального выбора в процессе его профессиональной деятельности.
В последнее время общеупотребимым стало сочетание слов – административная этика. Понятие означает кодекс поведения государственных служащих, предписывающий им определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления ими своей
профессиональной службы. Этика наряду с психологическими, педагогическими, экономическими и другими компонентами - только одна, хотя и очень
важная составляющая в профессиональной культуре административных работников.
Административная этика как новое научно-педагогическое направление
изучает влияние морали на работу госаппарата и ищет ответы на вопросы, что
является правильным, а что ошибочным в поведении госслужащих, и что
необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов.
В качестве средства регулирования поведения руководителей служащих
выступает внешний контроль (правила, кодексы, за коны) и, внутренний контроль (убеждения, ценности и нормы).
При возникновении этических дилемм (например, этика вы бора средства и цели) управленцы должны следовать трем принципам:
1. Максимальный социальный результат и удовлетворение интересов
большинства людей.
2. Соблюдение прав, свобод и достоинства других лиц.
З. Справедливое распределение выгод и издержек среди различных
групп и слоев общества.
В последнее время наряду с традиционными проблемами административной этики – коррупцией, неэтическим поведением, дискриминацией и другими подобными возникают новые, связанные с приватизацией, децентрализацией, информационными технологиями и т.д.
Культура является ценностным выражением деятельности людей, ее результатом и специфическим способом преемственности поколений. Этот общеметодологический подход позволяет профессионально-управленческую
культуру госслужащих рассматривать как переменную и результирующую из
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
суммы представлений значимости норм, принципов, образа поведения, составляющих основу организационно-правовой структуры данной категории людей.
Именно эти совместные ценности являются центральным связующим звеном
организации государственных служащих как социально-правового института.
Вероятно, самая большая сложность описания этой культурной сферы
состоит в том, что она включает в себя не только поддающиеся рациональному
описанию цели, приоритеты, стиль деятельности, нормы профессиональной
этики, но также и стереотипы групповых мифов, верований, носящих едва ли
не иррациональный характер и передающихся путем передачи из поколения в
поколение.1
Сегодня авторитет государственной власти напрямую зависит от нового
уровня и содержания государственной службы как института профессиональных управленцев – ее субъектов.
Профессионально важные качества государственного служащего –
это требования, включенные в профессиограмму как не обходимые условия
компетентного исполнения служебных обязанностей, полномочий.
К важным факторам функционирования управленческой куль туры относится сложный внутренний мир человека, каждого государственного служащего, включающий его потребности и способности, генофонд, все многообразные отношения с миром.
В зависимости от содержания деятельности набор профессионально
важных качеств может меняться. Однако при всем их многообразии в различных видах профессиональной деятельности можно выделить личностные качества госслужащего, выступающие как универсальные. Культурные универсалии, превалирующие культурные доминанты в профессиональной деятельности на госслужбе суть нормы профессиональной культуры управления.
Общие требования к компетентности специалиста.
Компетентность (лат. competentia – принадлежность по праву) – обладание знаниями, осведомленность в определенной области и право на основе
знаний и полномочий делать или решать что-либо, судить о чем-либо.
Компетенция имеет три уровня: гражданский, профессиональный, политический.
 Гражданский уровень компетенции является базовым. Какой бы
деятельностью ни занимался гражданин, она регламентирована Конституцией,
законами, представлениями о морали, нравственности, справедливости, бытующими в обществе. Особые требования гражданской компетентности предъявляются к государственным и муниципальным служащим, ибо они, как уполномоченные государства и общества, призваны не только руководствоваться
правовыми и моральными нормами, но укреплять, защищать конституционный строй, формировать положительный об раз государства и соответствующее отношение к нему граждан.
 Профессиональный уровень компетенции характеризуется специ1
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003. С. 508
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
фикой сферы деятельности, квалификацией. Если профессию определить как
определенный набор (сплав) знаний, навыков, умений и качеств в том или
ином виде деятельности, создающих определенный общественный статус, образ жизни человека, его поведение на службе и вне ее, то профессионализм это высокий уровень профессионального мастерства, который достигается на
основе опыта и длительного отождествления, идентификации человека с его
профессией.
 Политический уровень компетенции неразрывно связан с первыми
двумя, но качественно отличается от них, характеризует политическую культуру профессионала-управленца как целостную систему его знаний, убеждений и действий, позволяющую рассматривать политическое сознание и политическую деятельность в единстве.
Деятельность государственного и муниципального служащего имеет политический характер, который обнаруживается в ее связи с властными отношениями, в умении регулировать интересы, потребности различных слоев общества, принимать взаимоприемлемые решения. Умение работать с людьми,
убеждать и отстаивать свои позиции, брать на себя ответственность, проявлять
требовательность в сочетании с человечностью - все эти навыки политической
деятельности являются составной частью профессионально важных качеств
служащих, их компетентности.
Обозначенный методологический подход к пониманию компетентности
государственного (муниципального) служащего обусловливает требования и
модель профессионально-психологической подготовки специалиста. Такая
модель может быть представлена в виде трех блоков:
1. Что должен знать специалист.
2. Что должен уметь специалист.
3. Какими способностями, личностными свойствами должен обладать
специалист.
Специалист должен знать:
 Конституцию РФ, конституцию субъекта РФ и устав муниципального образования, с территорией которого специалист связывает свою профессиональную деятельность;
 законодательство конкретной сферы общественной жизни, к функционированию в которой подготовлен специалист;
 основные источники, учения и научные школы в области гуманитарных, экономических, социальных, политических знаний;
 историческое прошлое Отечества, ретроспективу и миро вой опыт
управления общественными процессами и отношениями;
 признанные в обществе морально-этические, правовые, политические нормы взаимодействия и отношений, механизм их применения и защиты;
 сущность и систему государственной власти и управления, муниципального самоуправления;
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Специалист должен уметь:
 основываться на морально-этических и правовых нормах при разработке проектов и программ комплексного развития территорий и конкретных
сфер жизнедеятельности общества;
 на научной основе организовать свой труд, использовать современные методы сбора, хранения и обработки информации, применяемые в профессиональной деятельности;
 осваивать научные инновационные методы познания природы, общества, владеть ими на уровне, необходимом для решения управленческих задач и выполнения профессиональных функций;
Специалист должен владеть навыками:
 делового общения и этикета;
 составления документа, применения делового литературного письменного и устного языка;
 диалога, логического доказательства и убеждения, посредничества,
управления конфликтом;
 приобретения новых знаний, освоения новых технологии и средств
управления;
 взаимодействия с различными группами и институтами власти, общества;
 формулирования целей, задач, связанных с реализацией профессиональных функций;
 разработки социальных планов, программ, инфраструктуры обслуживания;
 работы с компьютером, другими современными технически ми средствами.
Специалист должен обладать определенными личностными качествами, к числу которых относятся:
 общая культура, корректность, порядочность;
 умение анализировать, объективность;
 коммуникабельность, внимание к окружающим;
 политическая и социальная эрудиция и культура;
 ответственность гражданская и служебная;
 профессиональная мобильность;
 способность к творчеству, открытость «новому»;
 взвешенность при принятии решений, проведении реформ1.
Бюрократизм: сущность и формы проявления
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем
отмечается наличие бюрократизма. Его проявления стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме ни1
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003. С.522
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
колаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин в 1839 г. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А.Фадеев констатирует, что "историческое
развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено России единственною и исключительною формою - развитие бюрократической опеки до крайнего предела,
т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и
наобoрот". В 1905 году Л.А.Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном
количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего
самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих
миллионах дел фактически совершенно невозможно.
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции
В.И.Ленин начал с тревогой говорить о всепроникающем, бюрократизме в
партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что
если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма
до 1991 г. называют периодом авторитарного бюрократизма. Не исполнилось и
десяти лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том,
что ее государственный аппарат погружен в бюрократизм.
Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия),
почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе - неизбежное или искусственное? К сожалению, хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо.
Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.
Первый, наиболее распространенный, состоит в том, что бюрократизм
описывается по таким аспектам:
 это деформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц
возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;
 это низведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);
 это господство канцелярии, торжество формалистики, «заседательство» и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над
сущностью дела.
Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм,
схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной такую социально-психологическую характеристику бюрократизма.
Бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится
какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто
независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он существует не только в государственном аппарате, но и в об51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
Второй подход сформулирован Максом Вебером, который обосновал
положение о том, что "один из конституционных компонентов современного
капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, –
рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания", и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства.
Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций
по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой
характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая
иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы принципы найма,
основывающиеся на компетенции работника.
В веберовском подходе бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных
процессов и, в частности, управленческих проявлений. Между тем в русском
языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический
оттенок.
Третий, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями)
подход был обозначен К.Марксом в работе "К критике гегелевской философии
права". Некоторые его положения:
 "бюрократия" есть "государственный формализм" гражданского общества;
 бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество
в государстве;
 бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.
Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый
способ осуществления власти.
Действительно, бюрократия (слово состоит из французского bureau –
бюро и греческого kratos – власть) представляет собой определенную форму
осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется,
как правило, в крупных иерархических организациях. Без власти и иерархии
(опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна
крупная организация, тем более государство.
Этим объективным основанием определяется необходимость упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действия власти. И можно,
конечно, все эти моменты обозначать (по М.Веберу) понятием "бюрократия".
Но даже он чаще пользовался понятиями "рациональное". Суть бюрократии в
другом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой
такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой общая воля организации (общества, граждан) подменяется волей группы
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лиц. Причем это не легитимное опосредование общего в частном, которое про
исходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное
изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором не мало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием
процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных,
так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.
РАЗДЕЛ 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
В ОТДЕЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ СФЕРАХ
3.1. Государственное управление в сфере экономики
Регулирование экономики является важнейшей функцией государства в
условиях рыночного хозяйствования. Государство обеспечивает правовую основу экономических решений, защищает национальные экономические интересы, формирует инфраструктуру, контролирует базовые пара метры денежного обращения, развивает секторы, которые обществу вы годно иметь в государственной собственности или которые не затрагивают частный бизнес.
Государственное регулирование используется в интересах всего общества как для активизации нужных обществу форм деятельности, так и для
ограничения и подавления нежелательных форм хозяйствования, Оно гарантирует равные условия хозяйствования, стабильность правил экономического
поведения, способствует проявлению эффективных сторон рыночных отношений и лимитирует их негативные последствия. Если полагаться только на рыночные силы, то структурная перестройка окажется де лом отдаленного будущего без гарантии оптимальности пропорций, а если не регулировать цены и
тарифы, то оборвутся экономические связи между европейской и азиатской
частями страны, возникнет автаркия. Без государственного регулирования
снижается эффективность производства, не востребованной оказывается фундаментальная наука, сокращается из-за удорожания социальная инфраструктура, движение к цивилизованным формам жизни осуществляется стихийно с
издержками и потерями.
В переходный период государство выполняет также ряд функций, которые не характерны для условий рыночной экономики. Оно остается самым
крупным субъектом рынка и регулирует деятельность других субъектов, сохраняет некоторые распределительные функции, активно содействует развитию самого человека как главного фактора прогресса, культуры в широком
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
смысле слова.
Государственная экономическая политика – генеральная линия действий и совокупность мер, проводимых правительством от лица государства в
области производства, распределения, обмена, потребления, накопления, экспорта, импорта экономического продукта в стране.
Государственная экономическая политика включает институциональную, структурную, инвестиционную, денежно-кредитную, социальную, внешнеэкономическую, научно-техническую, налоговую, бюджетную политику.
В современных условиях важнейшей задачей государственного регулирования становится обеспечение экономической безопасности страны. Наиболее реально экономической безопасности угрожают: деформированность
структуры производства (усиление топливно-сырьевой направленности); возрастание неравномерности социально-экономического развития региона; расслоение общества; криминализация хозяйственной деятельности.
Кроме того, в международных отношениях Россия сталкивается со
стремлением промышленно развитых стран, крупных иностранных корпораций использовать ситуацию в своих экономических и политических целях.
При чрезмерной либерализации без должного государственного регулирования экономика развивающейся страны легко может попасть под их диктат, получить однобокое развитие. Поэтому важно сохранить государственный контроль за стратегическими ресурсами, количественными и качественными параметрами состояния экономики (пороговыми значения ми), выход за пределы
которых угрожает экономической безопасности.
В России имеются благоприятные условия для регулирования экономики. Капитал и производство сконцентрированы в крупных предприятиях, имеется многолетний опыт планирования и программирования. Постоянно анализируются хозяйственные связи между регионами, предприятиями, спрос и
предложение, состояние рынков. Действуют информационные сети, рассчитываются параметры в масштабе страны.
Государственное регулирование опирается на использование рычагов и
методов, прямых и косвенных регуляторов и осуществляется с помощью
функций управления. Основными рычагами воздействия на экономику являются инвестиции, финансы, денежное обращение, кредит. Различные аспекты
экономической деятельности государство регулирует через бюджетную, банковскую систему, государственные заказы, таможню. В процессе регулирования активно используются прогнозирование, планирование, контроль и другие
функции управления.
Государственное регулирование предполагает установление общих правил и порядка, ответственности за их соблюдение и исключает прямое вмешательство в деятельность экономических структур. Оно базируется на выбранной хозяйственной стратегии, механизме правового принуждения, экономических интересах хозяйствующих субъектов.
Компетенция федеральных органов управления в сфере регулирования
экономики сводится к следующим направлениям:
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 формирование и преобразование экономических служб и институтов,
замена устаревших новыми;
 правовые основы единого рынка;
 федеральные энергетические системы, транспорт, связь;
 федеральный бюджет;
 финансовое, кредитное, валютное, таможенное регулирование;
 ценовая политика;
 денежная эмиссия.
Нормативной основой государственного регулирования экономики является Закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития РФ», Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» и
другие акты.
Главная роль в регулировании экономики отводится Министерству экономического развития и торговли РФ, осуществляющему проведение единой
государственной социально-экономической политики. Основной его задачей
является определение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обеспечивающих социально-экономический прогресс Российской Федерации. Минэкономики представляет в Правительство РФ экономически
обоснованные заключения по развитию отраслей экономики, жизнеобеспечению населения, использованию валютных ресурсов, управлению государственным имуществом и по другим социально-экономическим вопросам.
Решающее воздействие на развитие экономики оказывают ежегодно
утверждаемые параметры и направления деятельности государства, среди них:
 инвестиционная программа;
 перечень основных социально-экономических проблем (задач), решаемых в следующем году;
 федеральные целевые программы, предлагаемые к финансированию
за счет федерального бюджета;
 объем и структура поставок продукции для федеральных государственных нужд;
 проектировки развития государственного сектора экономики;
 программа приватизации;
 международные договоры РФ, вступившие в силу;
 программа государственных внешних заимствований и предоставления кредитов Россией другим странам;
 программа внутренних заимствований и др.
Мощным средством государственного воздействия на экономику является бюджетное регулирование. Государство создает финансовую систему, в которую входят федеральный, региональные и местные бюджеты, внебюджетные государственные фонды, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Бюджеты и фонды обеспечиваются наличием собственных источников доходов и правом определения направлений их расходования.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим про
ведение единой государственной финансово-бюджетной, налоговой, валютной
политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных
органов исполнительной власти является Министерство финансов РФ. Финансовые органы субъектов РФ находятся вне подчинения Минфину РФ, являясь подразделениями местной администрации, поэтому распоряжения органов
федеральной власти для них не обязательны.
Активно влияет на экономику, оживляя и расширяя производство, государственный заказ. Он является общепринятой во многих странах фор мой
регулирования экономики в условиях рынка. На основе госзаказа осуществляются закупки продукции для федеральных и региональных государственных
нужд. К федеральным государственным нуждам относятся потребности Российской Федерации в продукции для жизнеобеспечения страны, безопасности,
реализации федеральных и межгосударственных целевых программ. Потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач регионов,
реализации региональных целевых программ, определяются и обеспечиваются
органами государственной власти субъектов РФ.
Поставка продукции для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта, а также заключаемых в соответствии с ним
договоров поставки. Для казенных предприятий Правительство РФ может вводить режим обязательного заключения государственных кон трактов на поставку продукции для федеральных нужд. Поставщики, обладающие монополией на производство продукции, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов в случае, если размещение заказа не влечет за собой
убытков от ее производства. Контракт заключается на основе заказа государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд, принятого поставщиком (исполнителем). Заказ выдается как промышленным, так и
сельскохозяйственным предприятиям, строительным организациям, как правило, на конкурсной основе, кроме закупок вооружений и продукции специального на значения. Выполнение заказа обеспечивается централизованно распределенными ресурсами.
Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в
объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за обеспечение федеральных государственных нужд. Правительство РФ
предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах выделенных из бюджета средств.
Государство регулирует хозяйственную деятельность предприятий на
всех этапах - от их учреждения до ликвидации. Юридические лица подлежат
государственной регистрации в органах юстиции. В соответствии со сложившейся практикой регистрацию коммерческих организаций осуществляют органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов
РФ. Во многих регионах для регистрации создаются специальные органы - регистрационные палаты. На Банк России возложена регистрация коммерческих
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
банков и иных кредитных учреждений. Государственная регистрационная палата при Министерстве экономики РФ наделена функция ми регистрации
предприятий с иностранными инвестициями.
Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Лицензирование осуществляется в целях защиты
жизненно важных интересов личности, общества и государства, а также повышения качества обслуживания населения, соблюдения градостроительных,
экологических, санитарных норм и других правил. Лицензионную деятельность на основании положений, утверждаемых Правительством РФ, осуществляют федеральные органы исполнительной власти, иные специально уполномоченные на это органы.
Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществлять указанный в нем вид деятельности в течение установленного срока.
На основании лицензии отдельные виды деятельности осуществляют предприятия, организации, учреждения независимо от организационно- правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Стандартизацией устанавливаются нормы, правила и характеристики в
целях защиты интересов потребителей и государства. Средствами защиты выступает обеспечение безопасности продукции, работ, услуг; их качество в соответствии с уровнем развития науки и техники; единство измерений; экономия ресурсов.
Государственное управление стандартизацией, включая координацию
деятельности различных органов в этой сфере, осуществляет Госстандарт
РФ. Он реализует государственную политику в области стандартизации, осуществляет контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов,
устанавливает общие организационно-технические правила проведения работ
по стандартизации.
Продукция, услуги и другие объекты подлежат обязательной и добро
вольной сертификации в целях подтверждения соответствия установленным
требованиям. Система сертификации создается государственными органами
управления, предприятиями, организациями. Формирует и реализует государственную политику в области сертификации Госстандарт РФ. Он устанавливает общие правила и рекомендации по сертификации, проводит государственную регистрацию систем сертификации и знаков соответствия.
Для производства отдельных видов продукции требуется предварительно получить гигиенический сертификат. Он является разрешением на производство (ввоз) продукции, соответствующей установленным требованиям, и
служит официальным подтверждением безопасности продукции для здоровья
человека при соблюдении определенных условий. Обязателен для продукции,
способной оказать неблагоприятное влияние на здоровье человека в условиях
производства, хранения, транспортировки, применения и утилизации.
Экологический контроль обеспечивает наблюдение за состоянием окру57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жающей среды, выполнением мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов, требований природоохранного законодательства. Государственный экологический контроль осуществляют органы
власти РФ и субъектов РФ, а также специально уполномоченные госорганы
охраны природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Службы
наблюдения действуют в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, в космосе.
В государственном регулировании экономики важное значение имеет
правильный выбор макроэкономических показателей, надежных социальноэкономических критериев, индикаторов курса реформ. Без них не ответить на
вопрос: имеется ли потребность в реформировании, в том ли на правлении
осуществляется регулирование.
В прежней системе для оценки результатов государственной политики
использовались валовые показатели производства, затрат, доходности. Наблюдался постоянный рост валовых показателей, хотя было очевидно не благополучие в экономике.
В связи с переходом к рынку внедряется система национальных счетов
(СНС), в которой показатели основных счетов (производство, образование доходов, капитальные затраты, продукты и услуги, финансы) распределяются по
секторам: предприятия, финансовые учреждения, общественные организации,
обслуживающие домашние хозяйства, внешнеэкономические связи. Одновременно на вооружение берутся финансовые показатели: инфляция, денежная
масса, обменный курс и т.д. Считается, что их набор обеспечивает надежный
контроль за ходом реформ.
Мировой опыт свидетельствует, что система регулирования, обеспечивающая выход из кризиса, обязательно включает такие меры, как пере вод капитала из сферы высокого потребления во внутренние инвестиции, опора на
внутренний долг и сокращение внешних займов, формирование среднего класса и выравнивание доходов, увеличение массового спроса, разумный протекционизм собственной продукции. Таким образом, во главу угла ставится стимулирование материального производства,
К сфере материального производства относится совокупность отраслей,
производящих материальные блага – средства производства и предметы потребления. Она составляет основу жизни людей, создает условия для развития
производственной сферы – здравоохранения, просвещения и т.д. Чем эффективнее труд в материальном производстве, тем выше уровень развития экономики, больше национальный доход. В отраслях материального производства
создается продукт (промышленность, сельское хозяйство, строительство) или
увеличивается стоимость произведенного продукта (транспорт, связь и др.).
Производство материальных благ осуществляется в различных организационных формах трудового процесса и типах предприятий и имеет, как правило, предпринимательский характер, т.е. является инициативным, самостоятельным и направлено на получение прибыли.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сегодня российское государство проводит активную политику регулирования и поддержки предпринимательства, чтобы создать гражданам благоприятные условия для частной инициативы и установить цивилизованные отношения между деловым миром, обществом и государством. Регулируется как
сфера малого бизнеса, так и крупные монополии.
3.2. Государственное управление в сфере социальных отношений
Российская Федерация: согласно ст.7 Конституции РФ, – социальное
государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь свободное развитие человека. Оно призвано обеспечить соблюдение основных социальных прав человека: продолжительность
рабочего дня, гарантированный минимум доходов, защита от безработицы,
право на отдых, определенный уровень образования и здравоохранения, пенсии и т.д.
В перестроечные годы уровень социальных гарантий для каждого члена
общества существенно понизился. Этому способствовала замена принципа социальной справедливости принципом равных возможностей и свертывание некоторых социальных функций государства. В итоге снижается уровень жизни,
сокращается рождаемость, растет смертность, растет поляризация доходов
населения, появилась массовая бедность.
По данным ООН Россия занимает лишь 52-ое место в мире по индексу
развития человеческого потенциала, так как с начала 90-х годов наблюдается
рост смертности, особенно в трудоспособном возрасте, и снижение доли детей. Рост иммиграции компенсирует естественную убыль населения.
Социальная политика государства – одно из направлений его деятельности по регулированию социально-экономических условий жизни общества.
Суть социальной политики заключается в поддержании отношений как между
социальными группами, слоями общества, так и внутри них, обеспечении
условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создание социальных гарантий в формировании экономических стимулов для
участия в общественном производстве.
Социальная политика государства, выступающая как основная часть мероприятий, проводимых государством в целях регулирования условий общественного производства в целом, тесно увязана с общеэкономической ситуацией в стране.
Современная социально – экономическая, морально-психологическая и
духовная ситуация в России крайне противоречива и многоаспектная, имеет
место нестабильность в экономике, остро ощущается дефицит Федерального
бюджета практически не снижается численность людей с доходом ниже прожиточного минимума, усиливается дифференциация населения по доходам,
повышается напряженность на рынке труда, растет задолженность по выплате
зарплаты, пенсии и социальных пособий – все это говорит, что система соци-
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ального обслуживания, действительно находится в «строящемся этапе» и
только начинает развиваться в полную меру.
Сложившаяся ситуация требует от государства и неправительственных
организаций, общественных объединений, принятия адекватных мер в сфере
развития системы социальной защиты населения и обеспечения социальной
безопасности.
Основными инструментами социальной политики государства являются
социальные гарантии, стандарты, потребительские бюджеты.
Базой социальных гарантий служит часть национального богатства,
обеспечивающая жизнедеятельность общества: земля, недра, инфраструктура.
Она передается в пользование корпорациям (государственным, частным физическим лицам) под контролем государства, всего общества. Они вносят плату
за использование, которая и образует фонды социального развития. Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной основе.
Социальные стандарты являются средством обеспечения прав граждан
в области социальных гарантий, предусмотренных Конституцией. Они необходимы также для определения финансовых нормативов.
Минимальный потребительский бюджет служит основой для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения в период кризиса экономики, используется для расчета минимальной оплаты труда, пенсий, обеспечивает нормальное воспроизводство рабочей силы, в варианте пониженного
стандарта является показателем прожиточного минимума.
Прожиточный минимум включает минимально приемлемые нормы
питания и расходы на непродовольственные товары (жилье, лекарства, санитарная гигиена и др.) и исчисляется на основе потребительской корзины. Институтом питания определен набор из 35 видов продуктов питания. С 1992 г.
состав потребительской корзины не меняется.
Потребительская корзина – это минимальный натуральный набор продуктов питания, учитывающих диетологические ограничения и обеспечивающий минимально необходимое количество калорий, непродовольственных товаров и услуг, налоги, а также обязательные платежи.
Прожиточный минимум – стоимостная оценка потребительской корзины, показатель минимального состава и структуры потребления материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.
Прожиточным минимумом фиксируется официальная черта бедности.
Он исчисляется для различных социальных групп по международной методологии, устанавливается законом и служит правовой основой разработки социальных программ.
Государство повышает уровень социальных гарантий, ориентируясь на
прожиточный минимум. Определен законодательно объем гарантированных
социальных услуг, предоставляемых на льготной и бесплатной основе.
По представлению Правительства Российской Федерации парламентом
страны принят пакет важнейших законов, направленных на изменение практи60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ки получения гражданами социальных льгот, Согласно федеральному закону
№ 122 – ФЗ от 22.08.04 г. льготы, предоставляемые раньше различным категориям населения, заменяются денежными выплатами.
Вопросы социального развития являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Социальная политика проводится с учетом объективных особенностей регионов. Она должна гарантировать равные качество и
условия жизни для населения вне зависимости от места проживания. Особое
место занимают вопросы социального развития села, т.к. уровень благоустройства сельских населенных пунктов, обслуживания сельских жителей
значительно уступает городским стандартам. Государство участвует в укреплении социальной инфраструктуры села: строительство дорог, электрификации, газификации, и других мероприятиях социального характера.
Конкретные задачи в социальной сфере решают органы государственной
власти субъектов РФ и местного самоуправления. Им отводится ведущая роль
в разработке и реализации региональных социальных программ, предоставлении адресной социальной помощи, обеспечении нормального функционирования учреждений социальной инфраструктуры.
Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение, образование, науку, культуру, иные социальные отношения. Их нередко сложно
отделить от экономических отношений (например, труд – это не только социальное явление, но и важнейшая экономическая категория).
B современных условиях главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной
солидарности по основным вопросам жизни общества, a поскольку борьба
различных классов и социальных слоев за удовлетворение собственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состязательности и в рамках
правового поля. B тех странах, где обеспечен более значительный экономический и социальный прогресс, ставятся также задачи достижения социальной
справедливости.
Для решения этих задач парламент принимает соответствующие законы:
o порядке разрешения трудовых конфликтов (прежде всего o забастовках и локаутах), o создании трехсторонних комиссий, состоящих из представителей
государства, профсоюзов (работников) и предпринимателей (работодателей),
об установлении минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках и т.д. Законы, принятые парламентом, устанавливают
справедливые пропорции уплаты налогов: с больших доходов уплачивают
большие налоги, а низкие доходы освобождаются от налогообложения. Действуют законы о пенсиях, медицинском обслуживании, образовании и т.д.,
устанавливаются льготы для малообеспеченных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д. Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагаемую базу на соответствующий размер, и т.д.
Решающее значение в жизни общества имеет труд. Положения о роли
труда содержатся во многих зарубежных конституциях (Испания, Италия,
Португалия и др.). С вопросами труда связаны многие аспекты социального
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
развития, пенсионное обеспечение, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающе изменением места жительства населения),
вопросы отдыха и быта.
Регулированием вопросов труда и связанных с ними отношений почти
во всех странах занимаются министерства труда. В России Федеральная служба по труду и занятости проводит государственную политику в области труда,
занятости и социальной защиты населеня координирует по этим вопросам деятельность других органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Оно создает территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых спор (служба разрабатывает комплексные программы народонаселения,
использования трудовых ресурсов, повышения доходов граждан, развития
сoциального страхования, организации пенсионного обеспечения, совершенствования социального партнерства государства, труда и капитала социальной
защиты женщин, детей, ветеранов, проводит мепроприятия по охране труда и
технике безопасности, во исполнение Закона «Об основах социального обслуживания населения» занимается организацией этой работы.
Труд человека непосредственно связан с состоянием его здоровья, физического и психического. Федеральным органом, осуществляющим управление
в области охраны здоровья и координирующим в этой сфере деятельность других органов исполнительной власти, является Министерство здравоохранения
и социального развития РФ. Оно действует в тесном контакте с соответствующими органами субъектов Федерации, с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Российской академией медицинских наук, обществом Красного креста и Красного полумесяца, с профессиональными медицинскими ассоциациями. На местах в систему министерства входят его территориальные органы, государственные лечебно-профилактические, научноисследовательские, образовательные учреждения, санатории, курорты, аптеки,
предприятия, санитарно-эпидемиологические станции (в системе министерства есть специальная служба, которая занимается санитарноэпидемиологическими вопросами. Ее возглавляет Главный санитарный врач
РФ).
Министерство разрабатывает основы государственной политики в области здравоохранения, организует систему медицинской помощи населению,
осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, охрану здоровья населения, организует научные исследования по вопросам здравоохранения, внедряет их в медицинскую практику, обеспечивает методическое
руководство, разрабатывает нормативы и стандарты, контролирует качество
медицинской помощи и лечебных средств, проводит медицинскую экспертизу
в случае заболеваний, инвалидности, заботится об охране семьи, материнства,
детства. Оно занимается медицинским обязательным (для всех работающих
граждан) и добровольным страхованием. В укреплении здоровья населения
участвует Федеральное агентство по физической культуре и спорту. Для обеспечения экстренной медицинской помощи населению действуют службы скорой и неотложной помощи, а при авариях и катастрофах – Министерство РФ
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациями и ликвидации последствий стихийных бедствий. Оно функционирует в контакте с соответствующими службами министерств обороны, внутренних дел, путей сообщения, на местах имеет свои штатные и внештатные центры.
Квалифицированный и производительный труд требует общего и профессионального образования. Образование формирует также духовный мир
человека, совершенствует его способности. B настоящее время каждый третий
россиянин (около 50 млн человек) учится или повышает свою квалификацию.
Образование – приоритетная сфера.
В России существует бесплатное общее полное (среднее) образование
(готовится переход на 12-летнее образование) и начальное профессиональное
образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Наряду c этим получили развитие негосударственные образовательные
учреждения – частные школы, колледжи, вузы, образовательные учреждения
при религиозных и общественных объединениях. Образование может быть получено на основе очного обучения, очно-заочного (вечернего), заочного, экстерном (самообразование или образование на дому со сдачей экзаменов) по
некоторым специальностям получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается (например, медицина, военное дело, иностранные языки). Для любой формы образования стандарт (необходимый минимум).
В России сложилась следующая система государственных органов
управления образованием: Федеральное агентство по образованию; Федеральное агентство по науке и инновациям; государственные органы управления
образованием в субъектах Федерации. Существуют и муниципальные (местные) органы управления образованием (например, районные отделы народного
образования, входящие в администрацию района), но они не являются государственными органами.
Государственные органы образования разрабатывают целевые программы, государственные образовательные стандарты, создают структуру образования, осуществляют государственную аккредитацию образовательных учреждений (после этого они вправе выдавать документы, дипломы об образовании единого государственного образца), устанавливают эквивалентность документов об образовании, в частности иностранных (нострификация), определяют порядок аттестации педагогических работников, финансируют созданные ими образовательные учреждения и устанавливают нормативы материальной и иной обеспеченности образовательного процесса.
Основную роль в осуществлении государственной политики в области
образования играет Министерство образования и науки РФ. Оно руководит
подчиненными ему образовательными учреждениями и выполняет функциональные обязанности по отношению к неподчиненным образовательным
учреждениям. Министерство обеспечивает сохранение единого образовательного пространства РФ, условия для реализации конституционного права граждан на образование, координацию сферы образования и научно63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исследовательской деятельности, внедрение научных разработок в сферу образования, проведение кадастровой политики, координирует и контролирует деятельность других исполнительных органов в сфере образования. Оно разрабатывает типовые положения об образовательных учреждениях, устанавливает
для подведомственных учреждений ежегодные контрольные цифры всех категорий обучающихся и порядок приема граждан в государственные учреждения
среднего и высшего профессионального образования, создает действующие на
общественных началах советы по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационные советы), устанавливает правила защиты, присваивает
ученую степень доктора наук (эта функция возложена на Высшую аттестационную комиссию, являющуюся структурной частью министерства). Оно вправе издавать нормативные акты, обязательные для ведомств, в ведении которых
находятся образовательные учреждения, и инспектировать любые образовательные учреждения и органы управления образованием.
Образовательные учреждения бывают дошкольными, общеобразовательными (начального общего, основного общего, среднего или полного общего образования), специальными (для лиц с отклонениями в развитии), дополнительного образования (например, второго высшего образования) и др. Кадры высшей квалификации готовят учреждения высшего профессионального
образования - институты, университеты, академии и др. В России около 600
государственных вузов и более 200 негосударственных, в которых обучаются
около 3 млн. студентов. Вузы теперь имеют значительную административную
и хозяйственную самостоятельность, утвердилась академическая свобода –
право преподавателя вуза излагать материал с тех идеологических позиций,
которых он придерживается, при соблюдении объема знаний, определенного в
государственном образовательном стандарте. Гражданин России имеет право
на получение на конкурсной основе высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях, если
образование данного уровня он получает впервые. Вуз должен иметь лицензию, пройти аккредитацию (она дает право на выдачу диплома, иных документов государственного образца), для чего надо иметь опыт подготовки кадров
не менее трех лет. Студенту, прошедшему итоговую аттестацию, присваивается степень бакалавра (после не менее четырех лет образования), дипломированного специалиста (пяти лет) и магистра (шести лет). Управление вузом
осуществляется на основе типового положения устава данного вуза. Оно строится на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Общее
руководство государственным или муниципальным вузом осуществляет выборный ученый совет – совещательный орган при ректоре, но практически основные решения ректор не принимает без ученого совета. Оперативное руководство вузом принадлежит ректору, избираемому тайным голосованием на
общем собрании (конференции) сотрудников сроком до пяти лет и утверждаемому вышестоящим органом управления, в ведении которого находится вуз.
Основным звеном вуза является кафедра - группа преподавателей одной или
смежных специальностей во главе с избираемым (аттестуемым) ученым сове64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
том заведующим. Кафедра проводит учебную, методическую, научноисследовательскую, воспитательную работу со студентами, ведет подготовку
кадров (аспирантура).
В наше время наука стала важнейшей производительной силой в обществе. В науке и научно-технической деятельности участвуют научный работник (исследователь) – лицо, обладающее необходимой квалификацией и профессионально занимающееся научной, научно-технической деятельностью;
специалист научной организации (лицо, имеющее профессиональное образование, способствующее получению научного, научно-технического результата,
например, лаборант). Работник сферы научного обслуживания (обеспечивает
создание условий для научной работы). Они могут заниматься научной деятельностью индивидуально, в составе научных коллективов или организации.
Организация государственного управления наукой связана с ее делением
на фундаментальную и прикладную (отраслевую). Отдельно выделяется вузовская наука, которая может быть и фундаментальной, и прикладной. Эти
классификации связаны с характером решаемых задач и источниками финансирования. Фундаментальная наука создает интеллектуальные ресурсы для
дальнейшего продвижения исследований, ее достижения реализуются в виде
товарных ценностей прикладной наукой.
Формирование и обеспечение реализации единой научно-технической
политики возложено на Министерство промышленности, науки и технологий.
Оно осуществляет управление в сфере науки и технологий гражданского
назначения, работает в тесном взаимодействии с Российской Академией наук,
отраслевыми государственными академиями наук, сотрудничает с вузами.
Министерство определяет приоритетные направления развития науки и техники, организует работу по решению важнейших межотраслевых научных и
научно-технических проблем, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере научно-технической информации, содействует международному научно-техническому сотрудничеству, разрабатывает
меры по рациональному размещению на территории страны научнотехнического потенциала, определяет исполнителей и объекты финансирования по приоритетным направлениям, утверждает номенклатуру научных специальностей и др. Оно осуществляет аккредитацию научных организаций и
ведет сводный реестр таких организаций.
Важное значение имеет государственная охрана научных достижений.
Российское агентство по патентам и товарным знакам осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные
функции в области охраны промышленной собственности, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также авторские права литературного произведения.
Наряду с Министерством промышленности, науки и технологий существуют научные учреждения и организации, участвующие в развитии науки. К
их числу относятся Российская академия наук, а также российские отраслевые
академии наук (сельскохозяйственных наук, медицинских наук, образования,
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
архитектуры и строительства, художеств). Все они являются самоуправляющимися организациями, действующими на основании устава, имеют государственный статус, создаются и ликвидируются актами Президента или Правительства РФ, финансируются за счет средств федерального бюджета. В системе этих академий существуют научно-исследовательские институты, лаборатории, проектно-конструкторские и другие организации. На базе ведущих
научно-исследовательских институтов создано 60 государственных научных
центров, с каждым из которых Правительство РФ заключило договор о проведении фундаментальных и прикладных работ, жизненно необходимых стране.
Финансирование имеет целевой характер1.
Государственное управление и сфера личной жизни человека
Сфера личных отношений – деликатная область, челн духовная жизнь
общества. Государственное регулирование личной жизни человека является
минимальным и возможно лишь постольку, поскольку те или иные стороны
личной жизни приобретают общественное значение (например, воспитание
детей в семье). Кроме того, оно осуществляется на уровне законов, наиболее
общих правил, а не путем исполнительно-распорядительных актов органов
государственного управления (актов правительства или министерств).
Как и в других странах, в России действует законодательство о браке и
семье. Оно устанавливает равноправие супругов в семье, алиментные обязательства, обязанность родителей воспитывать детей и обязанность детей помогать своим престарелым родителям. Пункт 3 ст. 38 Конституции РФ гласит,
что трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях». Законодательство многих стран запрещает телесные наказания детей, обращение, унижающее их человеческое достоинство. Судебные
процессы, возбужденные по этому поводу детьми, нередки в судах США.
Существуют законы, ограничивающие личную жизнь детей. В России и
некоторых других странах их не допускают на просмотр кино фильмов, содержащих сцены насилия и секса, до достижения 16 лет. Во многих странах
(например, в Великобритании) действует несколько таких градаций для различных возрастов (12, 15 и т.д. лет).
В мусульманском праве нормы Корана и сунны предписывают определенное интимное поведение лиц разного пола. Однако в целом вмешательство
государства в личную жизнь всегда очень ограничено, а в большинстве случаев посторонний контроль (в том числе органов государства) за соблюдением
соответствующих норм неосуществим.
1
См. Чиркин В.Е. Государственное управление. С. 155.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.3. Государственная служба в Российской Федерации
Государственная служба Российской Федерации – профессиональная
служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:
 Российской Федерации;
 федеральных органов государственной власти, иных федеральных
государственных органов;
 субъектов РФ;
 органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;
Государственная служба – это служение государству, т.е. выполнение
по его поручению, за плату, определенной деятельности по реализации задач и
функций государства, в государственных органах, в государственных учреждениях и предприятиях.
Государственная служба выступает в различных аспектах:
 как деятельность в государственном органе;
 как система управления, система организаций;
 как правовой институт;
 как искусство;
 как функция.
Основные черты государственной службы:
 сервисность (обеспечение исполнения или обслуживание политических должностных лиц);
 иерархичность (государственная служба действует по принципу субсидиарности);
 безличность, как объективность;
 стабильность;
 публичность государственной службы.
Каково место государственной службы в системе государственного
управления? Если взять всю систему государственного управления, то совершенно очевидно, что по горизонтали, помимо деления на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную), она делится также на две части: деятельность органов государственной власти и деятельность управляемых органами государственной власти предприятий и учреждений. В свою очередь, деятельность органов государственной власти подразделяется еще на две части:
деятельность политических должностных лиц (первые руководители всех
уровней исполнительной власти, а также депутатов и судей всех уровней власти) и государственную службу (деятельность аппаратных работников всех
ветвей и уровней государственной власти).
Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
 федерализм, обеспечивающий единство системы государственной
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
 законность;
 приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
 равный доступ граждан к государственной службе;
 единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
 взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
 открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
 профессионализм и компетентность государственных служащих;
 защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных
органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Правовые источники, регламентирующие государственную деятельность
Российской Федерации
Можно выделить следующие группы правительственных источников:
 конституционные акты (Конституция РФ, Конституция субъектов
РФ). Здесь излагаются общие принципы государственной службы и другие базовые положения, учреждающие государственную службу.
 международно-правовые документы, регламентирующие некоторые
положения государственной службы на международном уровне (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый ООН в
1979 г.);
 федеральные законы и законы субъектов Федерации по государственной службе;
 указы Президента и глав субъектов Федерации;
 постановления Правительства РФ;
 нормативные акты государственных органов (уставы, положения о
подразделении, должностные инструкции);
 и иные документы органов управления государственной службы.
Система государственной службы включает в себя следующие виды
государственной службы:
 государственная гражданская служба:
 федеральная государственная гражданская служба;
 государственная гражданская служба субъектов Федерации;
 военная служба;
 правоохранительная служба.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственная гражданская служба РФ – вид государственной
службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность
граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по
обеспечению исполнения полномочий:
 федеральных государственных органов;
 государственных органов субъектов РФ;
 лиц, замещающих государственные должности РФ;
 лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Выделение государственной гражданской службы (наряду с военной и
правоохранительной) как самостоятельного вида государственной службы новшество российского законодательства.
Основным нормативным актом, регулирующим прохождение государственной гражданской службы, является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, который действует с 31.01.2005 г.
Военная служба – особый вид федеральной государственной службы,
представляющей собой профессиональною служебную деятельность граждан
на воинских должностях.
 в Вооруженных Силах РФ;
 других войсках;
 воинских (специальных) формированиях;
 органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и
 безопасности государства.
Такие граждане несут службу на воинских должностях, им присваиваются воинские звания.
Основной нормативный акт, регулирующий основы военной службы,
особенности, порядок ее прохождения, – Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 23.03.98 № 53-ФЗ (ред. от 22.08.2004, вступающая в силу с 1 января 2005 г.). В связи с выделением правоохранительной
службы в отдельный вид государственной службы после принятия соответствующих законов о правоохранительной службе возможно внесение изменений в законодательство о военной службе.
Правоохранительная служба – особый вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных
органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции:
 по обеспечению:
 безопасности;
 законности;
 правопорядка;
 борьбе с преступностью;
 защите прав и свобод человека и гражданина.
Такие граждане несут свою службу на правоохранительных должностях,
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
им присваиваются специальные звания и классные чины.
В настоящее время законодательство, регулирующее правоохранительную службу как отдельный вид государственной службы, разрабатывается.
Основная масса государственных служащих работает в системе государственной гражданской службы (федеральной и субъектов РФ).
Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в
порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной
должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в
иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией
РФ (далее - государственные органы), с установленными:
 кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа;
 денежным содержанием;
 ответственностью за исполнение этих обязанностей.
К государственным должностям относятся такие должности как:
 Президент РФ;
 Председатель Правительства РФ;
 председатели палат Федерального Собрания РФ;
 руководители органов законодательной и исполнительной власти
субъектов РФ;
 депутаты,
 судьи;
 министры;
 иные должности.
Особенность государственной должности в том, что лицо, ее занимающее исполняет непосредственно полномочия РФ или субъекта РФ.
Государственная должность государственной службы – должность в
федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с федеральными законами, иными нормативными актами по обеспечению полномочий государственной должностей, иных полномочий со
гласно законодательству, с установленными:
 кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа;
 денежным содержанием;
 ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Отличие государственной должности государственной службы от
государственной должности в том, что лица, занимающие государственные
должности государственной службы сами не исполняют полномочий РФ
или субъектов РФ, а обеспечивают их исполнение.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Например, депутат Госдумы непосредственно исполняет полномочия РФ,
а начальник аппарата Госдумы - обеспечивает осуществление полномочий РФ.
В РФ установлены следующие должности государственной службы:
 федеральной государственной гражданской службы;
 государственной гражданской службы субъекта РФ;
 воинские;
 правоохранительной службы.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской
службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы
определяется указом Президента РФ.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской
службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ определяется федеральным законом или указом Президента РФ.
Должность гражданской службы – предусмотренная штатным расписанием, реестром служебная единица (место работы) в федеральных органах
государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ с
установленными:
 статусом (местом в системе иных должностей);
 кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа;
 набором прав;
 денежным содержанием;
 ответственностью за исполнение обязанностей.
Должности гражданской службы подразделяются:
 на категории:
 руководители – должности (замещаемые на определенный срок
полномочий или без ограничения срока полномочий) руководителей и заместителей руководителей:
 государственных органов и их структурных подразделений;
 территориальных органов федёральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений;
 представительств государственных органов и их структурных подразделений;
 помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия
(в реализации их полномочий лицам, замещающим государственные должности, руководителям:
 государственных органов;
 территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
 представительств государственных органов;
 специалисты – должности:
 учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения госу-
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дарственными органами установленных задач и функций;
 замещаемые без ограничения срока полномочий;
 обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые:
 для организационного;
 информационного;
 документационного;
 финансово-экономического;
 хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных
органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
 Должности гражданской службы подразделяются на группы:
 высшие должности гражданской службы;
 главные должности гражданской службы;
 ведущие должности гражданской службы;
 старшие должности гражданской службы;
 младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)»
подразделяются:
• на высшую;
• главную;
• ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются:
 на высшую;
 главную;
 ведущую;
 старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются:
 на главную;
 ведущую;
 старшую;
 младшую группы должностей гражданской службы.
Должности федеральной государственной гражданской службы включены в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, в
котором они классифицируются:
 по государственным органам;
 категориям;
 группам;
 по иным признакам.
Реестр утверждается указом Президента РФ.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ
утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы
и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы
РФ.
Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским
служащим:
• в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы;
• в пределах группы должностей гражданской службы.
Классные чины присваиваются гражданским служащим, замещающим
следующие должности гражданской службы:
 высшей группы – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;
 главной группы – государственный советник Российской Федерации 1,
2 или 3-го класса;
 ведущей группы – советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.
 старшей группы – референт государственной гражданской службы
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.
 младшей группы – секретарь государственной гражданской службы
Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.
Классные чины присваиваются следующими должностными лицами.
 действительный государственный советник Российской Федерации 1,
2 или 3-го класса – Президентом РФ;
 государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса в федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ;
 иные классные чины – руководителем государственного органа или
лицом, имеющим право осуществлять наем работника.
Гражданским служащим, замещающим должности граждан ской службы
без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность служащих на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Муниципальная служба не относится к государственной службе (ни к
гражданской, ни к военной, ни к правоохранительной). Это – отельный вид
профессиональной деятельности, но она имеет некоторые общие черты с государственной службой1.
1
Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.4. Internet и его использование в государственном управлении
Применение новых информационных и коммуникационных технологий
является необратимой тенденцией мирового развития и научно-технической
революции последних десятилетий. Особая роль в этом процессе принадлежит
глобальной сети Интернет, которая, являясь специфическим интерактивным
средством массовой коммуникации и уже активно используется в государственном управлении.
Важные качественные признаки Интернета являются его глобальность и
интерактивность. Интернет независим, он не признает условностей государственного суверенитета, форм политического участия, иерархических структур, политических партий и других институциональных субъектов политики.
Положительной стороной использования Интернета является то, что он позволяет снимать географические и структурные ограничения прямого государственного управления, коллективного действия, устранять дистанцию между
гражданами и лицами, принимающими решения, расширять горизонты культуры гражданственности. Но есть также и отрицательная сторона его использования. Она заключается в том, что современные информационные технологии, по мере расширения их сферы применения в повседневной жизни, делают
общество более уязвимым перед политическим контролем, способствуют
наращиванию и совершенствованию инструментария политического господства, создают потенциальную возможность авторитарной социализации и манипулятивного воздействия на личность. Обе эти проблемы и определяют актуальность темы контрольной работы. Цель контрольной работы заключается
в выявлении новых возможностей, вызовов и угроз, которые встают перед государственным управлением в связи с развитием и распространением глобальной сети Интернет. В этой контрольной работе будут решаться следующие исследовательские задачи: определение роли Интернета в государственном
управлении; выявление новых возможностей применения Интернет в области
государственного управления; понимание политически значимых последствий
распространения Интернет-коммуникаций в обществе.
Появление Интернета породило множество надежд на формирование более совершенного строя, в котором доступность информации постепенно сократит социальное неравенство, функции государства окажутся сведены к минимуму, а подконтрольность властных институтов обществу резко возрастет.
В дальнейшем по мере развития новых коммуникаций уровень оптимизма заметно снизился. Среди причин растущего скептицизма можно выделить проблему «цифрового неравенства», а также осознание возможности использования новых технологий для расширения контроля государства над своими
гражданами. Однако восприятие Интернета как средства построения принципиально нового порядка, открывающего перед обществом множество перспектив и дающего надежду на качественный прорыв в самых разных сферах, попрежнему широко распространено.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сегодня победить в борьбе за власть, не имея доступа к традиционным
(электронным и печатным) СМИ, невозможно. Однако опыт избирательных
кампаний на западе и в России показал, что есть и новый, гораздо менее трудоемкий способ оказывать влияние на умы электората – через сеть Интернет.
Этот способ имеет ряд преимуществ, главными среди которых являются лёгкость и практическая мгновенность опубликования любой информации, отсутствие пространственно-временных границ, возможность тематического поиска
и быстрой связи для мониторинга ситуации. Удельный вес виртуальной информационной составляющей в политике сегодня имеет устойчивую тенденцию к возрастанию.
По всей видимости, этот процесс будет продолжаться и в будущем: количество сайтов политических партий и движений будет увеличиваться, информационная роль Интернета - возрастать. Не исключена возможность того,
что web-сеть станет ведущим источником политической информации, оттеснив традиционные СМИ на второй план.
Повышенное внимание сегодня уделяется проблемам голосования с использованием Интернет технологий. Первые эксперименты в этом направлении уже были проведены в рамках федеральной Программы содействия выборам (Federal Voting Assistance Program) в ноябре 2000 года, когда он-лайн проголосовали 84 избирателя, находившихся за границей.
В январе 2003 года в одном из населённых пунктов Швейцарии так же
прошло онлайновое голосование по одному из муниципальных вопросов. Эстония стремится освоить эту технологию, а Германия заявила о проведение
голосования через Интернет в текущем (2006) году.
Конечно, в будущем процедуру выборов можно существенно улучшить,
сделав её удобнее как для избирателей, так и для самих кандидатов (ускорение
процесса выборов, при получении более точных результатов). Вместе с тем,
голосование через Интернет имеет не только плюсы, но и минусы. Потенциальная опасность состоит в том, что упрощение процедуры подачи гражданами петиций сделает возможным появление целой волны политических инициатив, а повседневная вовлеченность населения в процессы управления не будет соответствовать принятому на западе идеалу представительской демократии, когда ответственность за принятие решений лежит на избранных народом
лидерах. Таким образом, подобная кибердемократия, в сочетании с упрощенной системой электронного голосования, может вернуть нас в далекое прошлое - к прямой демократии древних Афин, стоявшей на грани вырождения во
власть толпы.
Интернет в государственном управлении
Сегодня под воздействием новых информационных технологий органы
государственной власти претерпевают значительные трансформации. Новые
вызовы связаны с конкуренцией информационного и традиционного способов
управления. Этот конфликт уже дискутируется на уровне 5 независимых экспертов и государственных аналитических структур. Одним из его аспектов яв75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ляется применение технологии электронного правительства в России.
В России электронное правительство означает в первую очередь повышение эффективности функционирования правительства обычного, а, следовательно, механизмов контроля над гражданами в сфере сбора налогов,
борьбы с преступностью и т.д. В целевой федеральной программе «Электронная Россия» на 2002–2010 гг. под «Россией» понимаются федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, комиссии и комитеты. Западный подход предусматривает, наоборот, усиление контроля граждан над
правительством, что связано, прежде всего, с введением публичных оценочных показателей деятельности последнего. Подобных программ в нашей
стране нет.
Большинство сайтов государственных органов представляют собой скорее рекламные витрины органов власти с элементами пресс-служб и лишь немногие ориентированы на снабжение населения и специалистов правовой и
справочной информацией. На общем бюрократическом фоне выделяется сайт
Минэкономразвития: на нем оперативно вывешиваются законодательные и
программные инициативы министерства.
Как известно, в Российской Федерации еще не создано довольно четкой
и слаженной системы регулирования использования Интернета, поэтому ему
остается только опираться на уже действующие законы, касающиеся информации. Несомненно, что все эти законы не могут абсолютно точно отразить
весь тот огромный набор проблем, связанный с использованием Интернет, но
все же какие-то моменты в них можно уловить...
К наиболее общим вопросам государственного регулирования Интернет
можно отнести следующие законы:
 Конституция Российской Федерации,
 Гражданский кодекс Российской Федерации,
 Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации",
 Федеральный закон "Об участии в международном информационном
обмене",
 Федеральный закон "О связи",
 Федеральный закон "О правовой охране программ для электронных
вычислительных машин и баз данных",
 Федеральный закон "Об авторском праве и смежных правах",
 Федеральный закон "О средствах массовой информации".
Также в нашем государстве имеется и ряд других законов, которые прямо или косвенно можно отнести к Интернет. Но, Интернет сам по себе является очень сложным и многогранным объектом, именно поэтому для него необходимо создать свое законодательство, которое могло бы наиболее точно отразить весь широкий спектр возможностей Интернета и очертить круг прав и
обязанностей его пользователей.
Однако следует заметить, что судебная практика по делам, имеющим
отношение к телекоммуникациям и сети Интернет в РФ отсутствует. В данной
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ситуации будет необходимо учитывать опыт иностранных государств и в области правоприменения, и в области нормотворчества, так как в последней уже
преуспели ряд стран мира (США, Германия, Франция, Китай).
При разработке норм права телекоммуникаций также необходимо учитывать уникальный характер социальной среды сети Интернет и те этические
нормы, Полисы и Кодексы этики, которые были разработаны сетевым сообществом. Также подлежат учету возникшие, в том числе, и на территории государств бывшего СССР, обычаи делового оборота, относящиеся к развитию и
использованию сети Интернет.
Вышеприведенные особенности правового регулирования использования информационного пространства порождают ряд предложений, раскрывающих возможные пути решения проблем взаимодействия реального и информационного мира.
Среди них необходимо выделить следующие предложения:
 правовые – создание рамочного акта, содержащего основные юридические определения и принципы использования норм права,
 технические – разработка и внедрение общедоступных государственных систем поиска с индексацией информации, а также систем депонирования
информации,
 организационные – свободный доступ в сегменты сети с условием соблюдения законов и политические, заключающиеся в обеспечении участия
России в создании протоколов и стандартов сети Интернет.
Главными целями разработки российского законодательства в области
Интернета могут быть определены:
 создание устойчивой и эффективно применяемой нормативной базы
для развития Интернета в Российской Федерации в интересах российских
пользователей, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций, органов власти и управления, пополнения информационных ресурсов Российской Федерации;
 обеспечение условий для участия Российской Федерации и операторов российского сегмента сети Интернет в разработке и принятии международных норм, регулирующих как технические и технологические, так и организационно-правовые аспекты развития Интернета;
 закрепление государственных гарантий охраны в отношениях, связанных с Интернетом, прав и законных интересов российских граждан и организаций, общественных интересов (в том числе интересов экономического и
социального развития России), государственных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Политика государственной поддержки развития российского сегмента
Интернета должна включать, в частности:
 законодательное закрепление условий свободного доступа к Интернету и недопущения необоснованных ограничений деятельности в Российской
Федерации операторов услуг сети Интернет (в том числе организационных,
налоговых, лицензионных);
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 осуществление государственных (региональных, муниципальных)
программ подключения к Интернету жителей России в рамках развития информационных услуг и услуг связи (телефонизации, информатизации и др.),
предоставления доступа к Интернету на некоммерческой основе библиотекам,
школам, иным учреждениям социально-культурной сферы, в том числе путем
прямого бюджетного финансирования и привлечения (в качестве исполнения
обязательной социальной функции) средств коммерческих операторов услуг
Интернета;
 установление недискриминационного порядка пользования информационными ресурсами Российской Федерации, а также порядка международного информационного обмена;
 создание нормативных условий для развития свободного рынка услуг
в российском сегменте Интернета, недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Гумарова Миляуша Мяходиевна
Система государственного управления
Учебное пособие
ЧАСТЬ 2
Технический редактор: Р.Р.Ахтямова
***
Подписано в печать 17.04.07. Формат 60х84 1/16.
Бумага газетная. Гарнитура «Таймс».
Усл. печ. л. 4,65. Уч.-изд. л. 5,25. Тираж 100 экз.
Цена свободная. Заказ № 36.
Отпечатано с готовых авторских оригиналов
на ризографе в издательском отделе
Уфимской государственной академии экономики и сервиса
450078, г. Уфа, ул. Чернышевского, 145, к. 227; тел. (347) 278-69-85.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
80
Документ
Категория
Экономика
Просмотров
308
Размер файла
710 Кб
Теги
1651, государственного, система, управления
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа